auditora superior de la federacin - Auditoría Superior de la Federación

Mensaje del CPC. Juan M. Portal
Auditor Superior de la Federación
6 de mayo de 2010
Metepec, Edo. de México
ASAMBLEA NACIONAL DE SÍNDICOS DE LA REPÚBLICA MEXICANA
LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR A FONDOS MUNICIPALES:
RETOS Y PERSPECTIVAS
CPC. JUAN M. PORTAL
AUDITOR SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
I.
Los Recursos Federales Transferidos a Estados y Municipios
Con el objetivo de fortalecer la capacidad de operación de las entidades federativas y los municipios en la prestación
de servicios y ejecución de obras públicas, así como acercar las decisiones y las acciones a las autoridades locales,
el Congreso de la Unión reformó la Ley de Coordinación Fiscal en diciembre de 1997, a fin de transferir recursos
federales a esos órdenes de gobierno a partir de 1998, mediante diversos fondos destinados a atender las políticas
públicas de educación, salud e infraestructura básica. Esta reforma instauraba un nuevo federalismo, que
pretendía revertir la debilidad de los gobiernos locales en relación con el gobierno federal, bajo el principio de que la
fuerza de la federación depende de la fortaleza de sus partes.
En consecuencia, en los últimos 12 años se ha dado un incremento, tanto de los fondos, que crecieron de 5 a 8,
más otros instrumentos, como de los recursos transferidos que, en términos reales, se incrementaron más de 100%.
Lo anterior, en concordancia con la intención primigenia de concretar un proceso de transferencia gradual y
creciente de recursos, combinado con una mayor capacidad de operación y respuesta.
En 2008, el gasto neto del sector público presupuestario ascendió a 2 billones 895 mil millones de pesos. Las
transferencias a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, sumaron
561 mil millones de pesos, el 19% del Presupuesto de Egresos de la Federación. Las asignaciones a esos órdenes
de gobierno fueron superiores a sus participaciones fiscales en más del 30%.
El Ramo General 33 constituye la principal vía de entrega de las transferencias, ya que en 2008 significó el 71% de
las mismas; el 29% restante se otorgó por medio de los otros instrumentos.
Los recursos asignados a las entidades federativas y municipios en los fondos y programas auditados (universo
seleccionado), ascendieron a 372 mil millones de pesos, equivalentes al 66.3% del total de las transferencias
federales; la muestra auditada fue de 315 mil millones de pesos, que representa el 84.8% del universo.
Los resultados que arrojaron las auditorías practicadas a estos recursos aún no son los esperados; adicionalmente,
el manejo de los recursos transferidos carece de la transparencia y rendición de cuentas necesarias que las
equipare con su importancia financiera y estratégica, ya que en algunas entidades federativas las cuentas públicas
estatales y municipales no tienen carácter público o no son de fácil acceso, la misma situación se presenta con el
informe del resultado de la fiscalización de los órganos técnicos de las legislaturas locales.
Podemos clasificar los fondos en cuatro grandes grupos, de acuerdo a las necesidades que pretenden atender:
Recursos Orientados a la Descentralización de Funciones
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A partir de 1998, la Federación descentraliza la operación de la educación básica, de los sistemas de salud de
primer y segundo nivel, de cierta infraestructura y de programas sociales, con objeto de elevar la calidad en la
prestación de los servicios, y atender cercanamente la demanda social y fortalecer las capacidades de decisión y
operación de los gobiernos locales. Los fondos que responden a estas características son:
•
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB)
•
Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA)
•
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)
•
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)
El segundo grupo corresponde a los Recursos Orientados al Fortalecimiento de las Entidades Federativas
La exposición de motivos de las reformas de 1998 estableció como principales objetivos: fortalecer la situación
financiera de las entidades federativas e impulsar el desarrollo regional mediante la ampliación de la infraestructura
social. Para ello se constituyeron dos fondos y un fideicomiso. A este grupo pertenecen:
•
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)
•
Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE)
•
Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES)
Un tercer grupo se integra por los Recursos Orientados a la Coordinación de Acciones de los Tres Órdenes de
Gobierno
La federalización también considera acciones de coordinación en situaciones problemáticas como la seguridad
pública, la conurbación de ciudades y otras de diversa índole, incluida la fiscalización de los recursos transferidos.
Para atender estos programas se crearon cinco instrumentos de apoyo:
•
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP)
•
Fondo Municipal de Subsidios a los Municipios y a las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para
la Seguridad Pública (SUBSEMUN)
•
Fondo Metropolitano
•
Convenios de Apoyo y Colaboración
•
Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado (PROFIS)
Por último, tenemos a los Recursos Orientados al Fortalecimiento Municipal
La motivación de las reformas de 1998 se centró en el municipio, que constituye la célula básica de nuestra
estructura política. Actualmente existen en el país 2,440 municipios, que conforman un universo sumamente
heterogéneo en sus aspectos geográficos, económicos, sociales, étnicos y culturales, entre otros.
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De acuerdo con información del Consejo Nacional para la Evaluación de la Política Social (CONEVAL), el 4.3% de
los municipios registran un Índice de Rezago Social muy alto, el 21.7% alto, 22.8% medio y el 51.1% tiene índices
bajo y muy bajo.
Un porcentaje reducido de municipios, el 7.4%, concentra el 61.7% de la población y por el contrario, el 45.9% tiene
apenas el 4.5% de los habitantes. Poco más de 400 municipios se rigen por el sistema de usos y costumbres,
principalmente en el estado de Oaxaca. Se tienen registrados 465 municipios con más de 50% de población
indígena. El desarrollo económico de los municipios es igualmente diferente, así como también las capacidades de
sus administraciones.
El municipio históricamente ha recibido y captado escasos recursos, lo que contraviene el espíritu constitucional de
sustentar la estructura política sobre gobiernos municipales con autonomía y salud financiera. Para acercarse a la
aspiración del constituyente, se crearon dos fondos:
•
Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), y
•
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del
Distrito Federal (FORTAMUN-DF)
La importancia de esos fondos no es sólo financiera, sino también estratégica, dadas las acciones hacia las cuales
se destinan sus recursos; por ello, la ASF los considera prioritarios en sus programas de auditoría.
Un punto que debe destacarse de la realidad municipal es la acentuada dependencia que tienen los ingresos de los
municipios respecto de las transferencias federales.
De la información disponible respecto al FISM y al FORTAMUN-DF, puede inferirse que, en alrededor del 47% de
los municipios, dichos fondos representan más del 75% de sus ingresos totales -incluidas las Participaciones
Fiscales- y en el 14% significan más del 50 y hasta el 75%; asimismo, en el 25% de los municipios constituyen del
25 al 50%. Únicamente en el 14% de los municipios, la proporción de esos fondos en los ingresos totales, es menor
del 25%.
El FISM y el FORTAMUN-DF generan beneficios importantes para la población de los municipios; por ejemplo, en el
caso del primer fondo, se estima que cada año en el país se ejecutan alrededor de 150 mil obras en materia de
infraestructura y servicios básicos; respecto al segundo, con sus recursos se financia una gran proporción de los
gastos de seguridad pública municipal, y se coadyuva también al saneamiento de las finanzas municipales.
Por la relevancia de esos fondos, es necesaria su gestión eficiente, una elevada calidad del gasto, y resultados que
generen el mayor impacto, así como procesos efectivos de transparencia y rendición de cuentas. La actividad
fiscalizadora de la ASF busca apoyar el logro de estos objetivos.
II.
Principales Observaciones Determinadas en las Revisiones de la ASF al FISM y al FORTAMUN D.F,
Cuenta Pública 2008.
La importancia de esos fondos es indiscutible; sin embargo, todavía no se logran niveles deseables en la calidad de
su gestión, ni en sus resultados, impactos, transparencia y rendición de cuentas. Es decir, existen todavía espacios
de mejora significativos, como lo manifiestan los resultados de las auditorías practicadas a 139 municipios
directamente por la ASF a ambos fondos, en la revisión de la Cuenta Pública 2008.
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En el caso del FISM, el monto auditado ascendió a $2,917.7 millones de pesos -70% de un total de $4,198.2 mdp-.
Las irregularidades que derivaron en recuperaciones determinadas al FISM fueron, principalmente las siguientes:
• Obras y acciones fuera de los rubros establecidos para el fondo por la Ley de Coordinación Fiscal; esta
observación representó el 36.5% del monto total de la cuantificación monetaria determinada.
• Obras y acciones que no benefician directamente a población en rezago social y pobreza extrema, que
significaron el 30.4% de las recuperaciones.
• Falta de documentación comprobatoria del gasto, que constituyó el 24.4% de las recuperaciones que se
determinaron.
• Recursos ejercidos por encima de los límites establecidos para los gastos indirectos o desarrollo institucional
o pagos improcedentes en estos conceptos.
• Conceptos de obra pagados no ejecutados, o de mala calidad.
• Recursos no entregados, retenidos al municipio, o retrasos en las ministraciones sin la entrega de los
intereses correspondientes por parte de las secretarías de finanzas de los Gobiernos Estatales.
• Penas convencionales no aplicadas.
• Recursos transferidos a otros fondos y programas, y que posteriormente se reintegraron a la cuenta del FISM,
sin los intereses respectivos.
• Anticipos no amortizados.
Adicionalmente se registraron en diversos municipios las siguientes observaciones, las cuales, no obstante que no
representaron un daño patrimonial, afectan la gestión, transparencia y resultados del FISM. En particular, nos
referimos a las siguientes: falta de apertura de una cuenta bancaria específica para la administración de los recursos
del fondo; no disposición del dictamen de impacto ambiental para las obras ejecutadas; deficiencias en los registros
contables y presupuestales; deficiencias en los procesos de adjudicación de obra pública y adquisiciones, así como
en el control patrimonial.
Por otra parte, con el objeto de lograr un enfoque más integral en las revisiones del FISM, la fiscalización que realiza
la ASF considera aspectos que apoyan la valoración del cumplimiento de la estrategia, objetivos y metas del fondo.
Los resultados más destacados de la revisión de estos renglones son los siguientes:
Destino de los Recursos:
La inversión en obras que no beneficiaron directamente a población en rezago social y pobreza extrema, significó el
9.4% del total ejercido del fondo. Si a esta cifra se suma la correspondiente a los recursos aplicados en renglones
que no están previstos por la Ley de Coordinación Fiscal (11.3%), resulta que un poco más del 20% de los recursos
no atienden los fines del FISM.
Existe, además, una concentración de los recursos en acciones de pavimentación y obras similares (36% del total
ejercido), lo cual contrasta con asignaciones menores en renglones como agua (5.7%) drenaje y letrinas (2.3%),
electrificación (5.5%), infraestructura de salud (1.4%) y de educación (7.4%), del gasto total.
Oportunidad en el ejercicio del gasto:
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Al 31 de diciembre de 2008 se ejerció únicamente el 80.5% de lo asignado para todos los municipios en conjunto.
En las fechas de realización de las auditorías -de junio a noviembre de 2009-, de los 99 municipios auditados, 70 no
habían aplicado el total de su asignación.
Este desfase afecta al ejercicio siguiente, generando un círculo vicioso en donde se repite el retraso en la aplicación
de los recursos, lo que implica la posposición de los beneficios para la población en detrimento de la transparencia
del fondo.
Transparencia en la Gestión del Fondo:
La Ley de Coordinación Fiscal y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establecen
disposiciones para que se apoye la transparencia en la gestión del FISM, mediante la difusión, entre la población de
los municipios, de los recursos, acciones y resultados del fondo, así como por medio de la entrega de informes
trimestrales sobre esos aspectos a la SEDESOL y a la SHCP, en el caso de esta última dependencia, la información
se remite posteriormente al H. Congreso de la Unión.
Los resultados de las auditorías manifiestan una seria insuficiencia en el cumplimiento de esas disposiciones, lo que
afecta la transparencia de la gestión del FISM; los siguientes indicadores permiten apreciar lo anterior:
• El 55.2% de los municipios no difundieron entre su población, al inicio del ejercicio, el monto recibido del
fondo, las obras y acciones por realizar, su costo, ubicación, metas y beneficiarios.
• El 42.7% de los municipios no difundieron a su población, al final del ejercicio, las obras y acciones
realizadas, su costo, ubicación, metas y beneficiarios alcanzados.
• El 16.7% de los municipios no envió a la SHCP ningún informe trimestral sobre el ejercicio y destino del FISM;
el 22.9% remitió alguno de los informes y el 60.4% entregó los cuatro documentos.
• El 69.8% no publicó en los medios locales de difusión y en la página de internet municipal u otros medios
locales, los informes trimestrales enviados a la SHCP sobre el ejercicio y destino del FISM.
• En el 74.0% de los municipios, la información enviada a la SHCP no coincide con los registros contables y
presupuestarios del FISM que tenían los municipios. Es decir, la calidad de los registros proporcionados a esa
dependencia es insuficiente.
Participación Social:
La Ley de Coordinación Fiscal dispone que la población beneficiaria del FISM participe en la planeación,
programación, ejecución, vigilancia, seguimiento y evaluación del fondo, aspecto que constituye uno de sus
elementos estratégicos fundamentales.
Ese proceso observa avances, pero el cumplimiento pleno de esa estrategia resulta todavía insuficiente, como lo
manifiestan los siguientes indicadores:
• Aunque el Comité para la Planeación del Desarrollo Municipal (COPLADEM) está constituido formalmente en
el 91.7% de los municipios, solamente en el 59.1% de los mismos sesionó regularmente con tres o más
eventos en el año; el 15.9% sesionó dos veces, el 20.5% lo hizo sólo una vez en el año y el 4.5% restante no
sesionó. En general, el COPLADEM sesiona, cuando es el caso; fundamentalmente, para apoyar la
integración del programa de inversión del FISM, pero tiene una participación significativamente menor en el
seguimiento del ejercicio, y prácticamente nula en la evaluación de los resultados.
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• Poco más del 20% de las obras de la muestra de auditoría no disponían de solicitud de la comunidad para su
ejecución.
Desarrollo Institucional:
Los objetivos de esa estrategia fueron diseñados para apoyar a los municipios en el fortalecimiento de sus
capacidades técnicas, organizacionales y administrativas; sin embargo, esto no se ha alcanzado, como lo expresan
los resultados de las auditorías practicadas.
• El 30.2% de los municipios no ejercieron recursos del FISM en el desarrollo institucional del Municipio, a
pesar de que tienen debilidades en la gestión del Fondo. Esto refleja la falta de comprensión por parte de las
autoridades municipales sobre la importancia estratégica del desarrollo institucional.
• El 34.3% de los municipios que ejercieron recursos en ese concepto no convinieron, para la aplicación de los
recursos, un programa de desarrollo institucional con el Ejecutivo Federal, por medio de SEDESOL, y con el
Ejecutivo Estatal; dicha estrategia busca la conjunción articulada de esfuerzos para apoyar el desarrollo
institucional municipal.
• El 43.3% de los municipios que ejercieron recursos del Fondo en Desarrollo Institucional lo hicieron en
conceptos que no se corresponden con los objetivos de este rubro, por lo cual fue nulo o mínimo su impacto
en el fortalecimiento de la capacidad técnica y administrativa de los municipios.
Cumplimiento de Metas:
La metodología de auditoría considerada para el FISM comprende la evaluación del cumplimiento de las metas del
fondo. En relación con tales metas, se determinó que el 33.3% de los municipios no las cumplió; el 46.9% lo logró
parcialmente y solo el 19.8% las alcanzó.
Por lo que respecta al FORTAMUN-DF, las principales observaciones formuladas que dieron lugar a recuperaciones
económicas, fueron las siguientes:
• Falta de documentación comprobatoria del gasto, que representó el 71.6% del monto total de las
recuperaciones determinadas.
• Recursos aplicados en rubros que no cumplen los fines del fondo, que significó el 21.4% de las
recuperaciones.
• Recursos transferidos a otros fondos y programas, y que posteriormente se reintegraron a la cuenta del
FORTAMUN-DF, pero sin los intereses respectivos.
• Recursos no entregados, retenidos al municipio o retrasos en las ministraciones, sin los intereses
correspondientes.
• Penas convencionales no aplicadas
• Falta de retención del ISR, retenciones no enteradas o retraso en su entero y otros incumplimientos fiscales.
• Conceptos de obra pagados no ejecutados, o de mala calidad.
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Adicionalmente, en diversos municipios se presentaron las siguientes observaciones: no se tienen resguardos de los
bienes o no están actualizados; no se dispone de una cuenta bancaria específica para el fondo; carencia de una
plantilla de plazas y tabulador de sueldos, autorizados por el Cabildo; falta de evidencia de los procesos de
adjudicación de las adquisiciones, así como de los contratos y las garantías de cumplimiento; falta o entrega
extemporánea de garantías de contratos de obras públicas; falta de aplicación de la fianza de vicios ocultos y
adjudicaciones de obra fuera de norma.
Como en el caso del FISM, la ASF consideró en las auditorías del FORTAMUN-DF, aspectos que apoyan la
valoración del cumplimiento de las estrategias, objetivos y metas del fondo. Los resultados de la revisión de esos
elementos son los siguientes:
Destino de los Recursos:
La Ley de Coordinación Fiscal señala que los recursos del FORTAMUN-DF se aplicarán en la satisfacción de sus
requerimientos y se dará prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y
aprovechamientos por concepto de agua, así como a la atención de la seguridad pública.
La distribución programática del gasto ejercido en los municipios y demarcaciones territoriales auditadas fue la
siguiente:
• Seguridad pública: se destinó a este concepto el 53.8% del gasto total en los 40 municipios y demarcaciones
territoriales auditadas.
• Obra pública: en este concepto se ejerció el 10.3% del gasto total.
• Pago del servicio de la deuda: se orientó el 8.9% del monto ejercido del fondo.
• Pago de pasivos: el 4.8% se destinó a este fin.
• El 22.2% del importe ejercido se aplicó en el concepto de otros requerimientos y se erogó fundamentalmente
en gasto corriente, en rubros tales como: gastos indirectos, energía eléctrica, gastos de operación,
transferencias a otros programas, alumbrado público, combustibles, cuotas obrero - patronales, sueldos y
salarios, y vehículos.
La información anteriormente mencionada permite apreciar una insuficiente calidad del gasto, ya que es elevada la
proporción de recursos que se destinan a gasto corriente y de operación, lo que va en detrimento de la
disponibilidad para obra pública y proyectos de alto impacto.
Difusión y Transparencia:
El 70% de los municipios y las demarcaciones territoriales no difundieron a su población, al inicio del ejercicio, el
monto recibido del fondo, las obras y acciones por realizar, su costo, ubicación, metas y beneficiarios, y el 77.5%
tampoco lo hizo al final del ejercicio.
El 65% de los municipios y las demarcaciones territoriales no publicó en los órganos locales oficiales de difusión,
internet u otros medios, los informes trimestrales enviados a la SHCP. Adicionalmente, en el 85% de los municipios
y las demarcaciones territoriales, la información contenida en los informes trimestrales enviados a la SHCP no
coincide con los registros contables y presupuestarios del fondo, por lo que la calidad de la información es
deficiente.
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Seguridad Pública:
Los recursos ejercidos en seguridad pública representan el 67.8% de las erogaciones totales que los municipios
aplicaron en este renglón; el resto fue financiado con recursos propios. Ese indicador refleja la importancia del fondo
para los gobiernos municipales.
El 47.5% de los municipios
carece de un programa de seguridad pública que oriente sus acciones en ese
concepto; igualmente, el 67.5% no aplicaron en 2008 encuestas de opinión sobre las condiciones de seguridad
pública y además el 42.5% no disponen de indicadores para evaluar los resultados en esa materia.
Obligaciones Financieras:
Los pagos a la deuda pública -principal más intereses-, representaron el 4.6% de los ingresos propios,
participaciones fiscales y el FORTAMUN-DF, menos los egresos corrientes. Este valor manifiesta que la deuda
pública no constituye una presión significativa sobre las finanzas de los municipios auditados.
III
La Mejora en la Gestión y Resultados de los Recursos Federales Transferidos: el Papel de las
Contralorías Municipales
El logro de un manejo cada vez más eficiente y transparente del FISM y del FORTAMUN-DF, requiere de una
estrategia multidimensional en donde se tome en cuenta
el fortalecimiento de las capacidades técnicas y
administrativas de los municipios; la profesionalización del personal municipal; la institucionalización de los procesos
para que las formas de trabajo en las administraciones municipales no se reiventen cada tres años; la disminución
de la rotación del personal, sobre todo en los cambios de administración; la revisión y actualización del marco
jurídico municipal; el diseño e implementación de un programa de desarrollo institucional municipal, con perspectiva
nacional y estatal; la adecuación de la normativa de los fondos federales a las nuevas circunstancias de la vida
municipal; una mayor participación social en la gestión municipal, y procesos efectivos de transparencia y rendición
de cuentas, entre otras.
Otro aspecto relevante en esa estrategia es la necesidad de contar con órganos internos de control en los
municipios que realicen, con un carácter preventivo, acciones para atender las irregularidades e insuficiencias que
registra el manejo y resultados de los fondos y programas operados por las administraciones municipales, con un
carácter preventivo.
Igualmente, dichas contralorías deben promover la implantación y desarrollo de mejores prácticas gubernamentales,
así como la modernización de las administraciones municipales, para el logro de gobiernos más eficientes y
transparentes. Ésta es una función estratégica para el logro de los objetivos establecidos. La acción independiente
de las contralorías es una condición necesaria para cumplir cabalmente con dichas tareas.
Sus actividades deben estar presentes en todo el ciclo de la gestión de los fondos y programas, y su actuación debe
ser fundamentalmente preventiva, más que reactiva. Para ello, se requiere de un conocimiento profundo de los
mismos, de sus objetivos, estrategias, su marco jurídico y la calidad con que se realiza su operación en el municipio
correspondiente.
Estos órganos deben tener identificadas plenamente las debilidades y fortalezas que tiene el manejo de los fondos y
programas en sus municipios; con base en estos diagnósticos, deben definir estrategias para la atención de los
problemas sustantivos que los afectan, así como para la consolidación de las fortalezas existentes.
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Las contralorías internas de los municipios debieran ser, principalmente, órganos previsores de las irregularidades e
insuficiencias en la gestión de los gobiernos municipales, con el fin de proponer las acciones que eviten el
surgimiento de los mismos, y su recurrencia.
La existencia de órganos internos de control con esas características, requiere de la voluntad política y el
compromiso de las autoridades municipales, con el objeto de disponer de contralorías independientes y con la
libertad necesaria para cumplir su función; es decir, debe privilegiarse su funcionamiento efectivo y autónomo.
No todos los municipios del país cuentan con un órgano interno de control. Esta carencia se registra, sobre todo, en
los municipios rurales, y se ubica en el contexto de una debilidad genérica en estructuras jurídicas, administrativas y
técnicas.
En tal sentido, un esfuerzo inicial debería consistir en apoyar la constitución de sus contralorías municipales: la
asistencia técnica y la capacitación serán de gran utilidad.
La Encuesta Nacional a Presidentes Municipales sobre Desarrollo Social, manifestó que, de los 2,429 municipios
que reportaron información sobre la existencia o no de contraloría municipal, 1,431 señalaron que disponían de un
órgano interno de control, es decir el 58.9%.
De los 974 municipios con cabeceras municipales menores de 2,500 habitantes, 527 no contaban con contraloría
municipal, es decir, el 54.1%; de los que su cabecera tenía entre 2,500 y 5,000 habitantes (474 municipios), 212 no
disponían de órgano interno de control, o sea el 44.7%. A medida que los municipios son más urbanos, el porcentaje
que carece de contraloría municipal disminuye significativamente.
Las funciones y actividades de las Contralorías Municipales, deben orientarse al apoyo de los siguientes objetivos
específicos:
• La eficiencia en los programas y actividades, sean éstos financiados con recursos propios o transferidos.
• La transparencia y honestidad en el manejo de los recursos.
• El desarrollo de un ejercicio pleno de rendición de cuentas.
• El apego irrestricto a la legalidad en la gestión de gobierno del municipio.
• El impulso a la participación social y a la corresponsabilidad de la población, en las tareas del desarrollo
municipal.
• El logro de los beneficios sociales previstos para los programas y recursos que son responsabilidad de los
municipios.
• El desarrollo de procesos de calidad en la administración municipal y su institucionalización, así como la
promoción de las mejores prácticas gubernamentales.
• La obtención de una plena legitimidad de la gestión gubernamental de los municipios, partiendo de la
confianza de la sociedad.
• El fortalecimiento integral del municipio como institución.
En ese contexto, se estima que las tareas específicas de los órganos de control de los municipios pueden ser las
siguientes:
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• Planear, organizar y operar el sistema de control y evaluación en el municipio.
• Revisar, con un enfoque proactivo, el desarrollo de los programas y la aplicación de los recursos.
• Evaluar los resultados y el desempeño de los programas institucionales.
• Impulsar y garantizar un efectivo proceso de rendición de cuentas de la gestión municipal, así como su
institucionalización.
• Promover y fortalecer la participación social comunitaria en el desarrollo y operación de los programas.
• Implementar e impulsar el desarrollo de la contraloría social
• Impulsar la modernización administrativa municipal y la implantación de mejores práctica gubernamentales.
• Apoyar la simplificación administrativa y la desregulación.
• Promover y desarrollar un servicio civil de carrera municipal.
• Promover y apoyar el fortalecimiento del sistema de captación de ingresos propios del municipio y en general
de las finanzas municipales.
• Promover la implementación de una fortalecida cultura institucional de entrega-recepción de las
administraciones municipales.
IV.
Recomendaciones
Para atender los problemas más sustantivos que observan el FISM y el FORTAMUN-DF, a continuación se
proponen las siguientes acciones para que sean consideradas por las autoridades competentes:
Incorporar en los mecanismos de distribución de los recursos de dichos fondos a los municipios, factores que
estimulen la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas. Considerar igualmente los resultados alcanzados,
como un elemento importante para determinar las asignaciones correspondientes.
Revisar los indicadores actuales de resultados del FISM y del FORTAMUN-DF, a fin de darles un mayor alcance y
perspectiva para facilitar ejercicios efectivos de evaluación.
Definir la anualidad en la aplicación de los recursos, para evitar los retrasos en los ejercicios; el mes de febrero del
siguiente año es un límite razonable. Los recursos no ejercidos en la fecha límite se reintegrarían a la Tesorería de
la Federación, para su redistribución entre los municipios que los ejercieron oportuna y adecuadamente.
Prever sanciones por la falta de entrega de la información trimestral que se debe de proporcionar a la SHCP, que se
envía posteriormente al H. Congreso de la Unión; este proceso ha sido irregular e insuficiente. Se debe actuar
igualmente en el caso de la falta o inadecuada difusión de los recursos, acciones y resultados de los fondos, a la
población de los municipios.
En general, se deberá fortalecer sustantivamente la evaluación de los fondos, para que ese ejercicio coadyuve a la
retroalimentación sistemática de sus políticas y estrategias.
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Establecer cuentas únicas y productivas para el manejo de los fondos, así como la prohibición de depositar en ellas
remanentes de otros ejercicios o de otras fuentes de recursos.
Para FISM, las recomendaciones específicas serían:
Revisar la fórmula de distribución del fondo. En particular, se sugiere considerar en la fórmula elementos para que
no se perjudique, como actualmente sucede, a los municipios que han mejorado sus condiciones de pobreza.
Precisar la orientación exclusiva de los recursos del fondo para beneficiar directamente a grupos de población en
pobreza extrema y rezago social. Se deben definir indicadores y las características mínimas que deben observar los
grupos para ser beneficiados con las acciones del FISM.
Adecuación de la apertura programática del fondo, a través de la definición de un catálogo de programas por tipo de
municipio (urbano, semiurbano y rural), adecuado a las circunstancias actuales y a las demandas de la sociedad.
Establecer un límite referencial al porcentaje de recursos del FISM que puede aplicarse en la cabecera municipal,
según el tipo de municipio.
Definir un límite, como referencia, para la asignación porcentual de recursos del FISM al rubro de pavimentaciones y
obras similares, cuyas elevadas asignaciones se han traducido en menos recursos para servicios básicos prioritarios
como agua, drenaje, electrificación e infraestructura educativa y de salud. Diferenciar ese límite por tipos de
municipios.
Asignar un porcentaje del FISM -se propone el 8% de la asignación de cada municipio-, para apoyar acciones de
conservación y mantenimiento preventivo de las obras ejecutadas con el FISM. Esta es una cultura que no se ha
desarrollado en la administración pública con el alcance necesario.
Precisar las acciones que pueden incluirse en el rubro de urbanización. Actualmente, se ha flexibilizado demasiado
para incluir obras que no se corresponden con el objetivo del FISM, por ejemplo, glorietas, pavimentación de
avenidas, puentes vehiculares, jardines, semaforización, kioscos, grandes obras de vialidad y edificios de oficinas,
entre otros.
Establecer la obligatoriedad de que los municipios tengan sistemas que les permitan disponer de la información
actualizada referente a localidades y colonias sin servicios básicos, así como la población afectada, con el fin de
poder integrar los programas de inversión del FISM. Esta información falta en casi todos los municipios y es un
elemento básico para apoyar la selección de las obras del Fondo.
Definir metas anuales y de mediano plazo en la cobertura de atención de los servicios básicos relativos a los
renglones de agua potable, drenaje, electrificación y caminos, entre otros, con el objeto de apoyar la planeación de
las inversiones del FISM y su orientación preferente hacia esos renglones. Dicha tarea debería ser realizada por los
municipios.
Hacer obligatoria la aplicación de recursos para el desarrollo institucional municipal, a fin de fortalecer las
capacidades técnicas y administrativas de los municipios (actualmente es opcional su uso), así como formular
programas efectivos en esa materia por parte de los municipios.
Formular e instrumentar una política nacional de desarrollo institucional municipal, que apoye al fortalecimiento de
las capacidades técnicas, administrativas y organizativas de los municipios. Esta política y sus programas
respectivos permitirían conjuntar articuladamente los esfuerzos de los tres órdenes de gobierno.
Para el FORTAMUN-DF, se señalaría lo siguiente:
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La calidad de gasto del FORTAMUN-DF es insuficiente, por lo que es necesario precisar en la normativa del fondo,
así como los lineamientos específicos para el ejercicio de los recursos. Asimismo, se requiere la constante
capacitación del personal que opera el fondo, así como la orientación de los municipios respecto de su manejo.
Promover que los municipios destinen un porcentaje del fondo para la modernización de sus sistemas de
recaudación, así como para el desarrollo de mecanismos que permitan ampliar la base de contribuyentes y generar
un incremento de sus ingresos propios.
Definir límites para el pago de pasivos corrientes con el fondo y, de ser posible, considerar solamente a la deuda
pública, como la obligación financiera susceptible de ser cubierta con el FORTAMUN-DF. Una parte de dicho Fondo
se destina al pago de pasivos corrientes, los cuales se generan principalmente por procesos deficientes de
planeación programática y presupuestaria.
Destinar los recursos del FORTAMUN-DF primordialmente al financiamiento de proyectos de alto impacto en el
desarrollo del municipio; para ello, es conveniente que los municipios formulen estrategias para limitar el crecimiento
del gasto corriente, a fin de disminuir las presiones de gasto para ese fondo.
Prohibir el uso de los recursos del fondo para el otorgamiento de bonos, sobresueldos y compensaciones y
cualquier otro rubro no vinculado con el objetivo del fondo.
V.
Reflexiones Finales
Como se mencionó anteriormente, la gestión, los resultados, la transparencia y la rendición de cuentas de los
recursos federales transferidos a los municipios son aún insuficientes. Para revertir esta tendencia, se requiere del
compromiso de las autoridades municipales.
No obstante lo anterior, es necesario reconocer los esfuerzos de los gobiernos municipales y de sus habitantes para
traducir esos recursos en decenas de miles de obras y acciones de gran impacto.
Este esfuerzo es destacable, ya que las autoridades municipales se enfrentan cotidianamente a problemas como la
falta de recursos o su entrega desfasada, normas excesivas y en ocasiones obsoletas, así como una gran presión
de la ciudadanía para que se atiendan sus problemas.
La ASF reconoce el enorme trabajo de los municipios y el difícil escenario para el desarrollo de sus actividades; por
ello, el enfoque de sus auditorías es cada vez más proactivo y se manifiesta en una serie de recomendaciones y
propuestas que buscan ayudar a las administraciones municipales para mejorar la calidad de la gestión de los
fondos, así como sus resultados.
Con esa misma perspectiva, esta Entidad de Fiscalización Superior promueve desde hace varios ejercicios en la
Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados y en la SHCP, mejoras a las normas del FISM y del
FORTAMUN-DF, con el objeto de que sean cada vez más sencillas, claras y estratégicas y no se constituyan en un
obstáculo para su operación.
El municipio es el orden de gobierno más cercano a la sociedad, por lo que en esta institución existe un potencial
significativo para que las políticas de desarrollo social y regional, así como otros programas y acciones de gobierno,
sean más eficientes. Los municipios y su población son quienes conocen mejor sus problemas, sus prioridades y la
forma de enfrentarlos.
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Por ello, el municipio es el espacio natural para los programas y acciones de ese tipo. Así, resulta fundamental
impulsar la transferencia de funciones y recursos del gobierno federal, así como de los gobiernos estatales, hacia
esa instancia.
Ese proceso debe realizarse en el marco de una estrategia de descentralización ordenada, que se acompañe de
una política de fortalecimiento de las capacidades técnicas, administrativas y organizativas; todo ello con el fin de
que los municipios cumplan con eficiencia sus funciones y responsabilidades.
El municipio es la célula básica de nuestro sistema de organización político- administrativa. No podemos aspirar a
tener un Estado y un sistema federal fuerte si los municipios no son fortalecidos también.
Por tal motivo, reiteramos nuestra vocación municipalista y el compromiso, en el ámbito de nuestras
responsabilidades institucionales, de apoyar los esfuerzos tendientes a lograr municipios cada vez más eficientes,
transparentes, democráticos y que den plena efectividad a la rendición de cuentas.
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