un analisis desde el principio pro persona sobre el valor juridico de

Un análisis desde el principio pro persona sobre el
valor jurídico de las decisiones de la CIDH
1
Fabián Salvioli
UN ANALISIS
DESDE EL PRINCIPIO PRO PERSONA
SOBRE EL VALOR JURIDICO
DE LAS DECISIONES DE LA
COMISION INTERAMERICANA
DE DERECHOS HUMANOS
Fabián Salvioli
Copyright: Editorial Ediar (S.A.)
Se prohibe la reproducción total o parcial del presente. La cita de información se debe efectuar
de acuerdo a lo establecido a continuación
Cita: Fabián Salvioli: “Un análisis desde el principio pro persona, sobre el valor jurídico de las
decisiones de la Comisión Interamericana de derechos humanos”; en “En defensa de la Constitución:
libro homenaje a Germán Bidart Campos”, pp. 143 – 155; ed. Ediar, Buenos Aires, Argentina, 2003.
Un análisis desde el principio pro persona sobre el
valor jurídico de las decisiones de la CIDH
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Fabián Salvioli
Un análisis desde el principio pro persona,
sobre el valor jurídico de las decisiones
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Fabián Salvioli*
I.- Introducción
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos, como todo corpus jurídico, se nutre
de reglas y principios. Algunos de estos últimos derivan en particular del derecho internacional
público, y otros son propios de la disciplina, establecidos para hacer efectiva la aplicación de las
normas. Sin duda, el más importante de ellos es aquel al que la doctrina llama "pro homine", al
que nosotros preferimos mencionar como el "principio pro persona".
Acudimos a la definición de este principio como “… un criterio hermenéutico que
informa todo el derecho internacional de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir
a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer
derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se
trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensión
extraordinaria ...” 1.
El sistema interamericano de derechos humanos no encuentra un mismo nivel de
aplicación, ya que hay diferentes grados de vinculación en la materia para los miembros de la
Organización de los Estados Americanos, según estos hayan o no ratificado la Convención
Americana de Derechos Humanos, y entre los primeros si aquellos han o no efectuado la
declaración de aceptación de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
A diferencia del sistema Europeo de Derechos Humanos donde todos los asuntos llegan a
conocimiento del Tribunal establecido al efecto con sede en la ciudad de Estrasburgo, en el
sistema interamericano la gran mayoría de los casos encuentra su decisión última en un
pronunciamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2.
Es por ello imprescindible desde lo teórico, y con evidentes consecuencias prácticas,
intentar dilucidar cual es el alcance del compromiso de los Estados en materia de derechos
humanos en el marco del sistema interamericano, y en particular cuál es el carácter jurídico de
las decisiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, más allá de que sus
pronunciamientos no son por naturaleza sentencias emanadas de un Tribunal jurisdiccional.
*
Profesor titular de Derecho Internacional Público de la Universidad Nacional de La Plata, Profesor de las Maestrías
en Relaciones Internacionales de las Universidades Nacionales de La Plata y Córdoba, Director de la Sección de
Derechos Humanos de la Asociación Argentina de Derecho Internacional.
1
Conf. Pinto, Mónica: “El principio pro homine. Criterios de hermenéutica y pautas para la regulación de los
derechos humanos”; en: “La aplicación de los tratados de derechos humanos por los tribunales locales”; pág. 163;
Centro de Estudios Legales y Sociales, CELS, Buenos Aires, Argentina, Editorial Del Puerto, 1997.
2
Si bien es cierto que la puesta en práctica de la última reforma operada al reglamento de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, en vigor desde el 1 de mayo de 2001, permitirá un aumento substancial de
asuntos que llegarán a conocimiento de la Corte Interamericana.
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Intentaremos una sistematización y abordaje de esta cuestión poniendo como núcleo a la
persona humana y a sus derechos, y como satélites que giran alrededor de este núcleo a las
normas interamericanas, partiendo desde la propia Carta de la Organización de los Estados
Americanos.
II.- ¿Hay un único sistema interamericano de Derechos humanos?
Se suele escuchar que aquello que se conoce como el sistema interamericano de derechos
humanos es en realidad prioritariamente latinoamericano, teniendo en cuenta que la mayoría de
los Estados del Caribe y de América del Norte que son partes de la Organización de los Estados
Americanos, o no han ratificado el Pacto de San José de Costa Rica, o habiéndolo hecho no
aceptaron la competencia contenciosa de la Corte3. En este último aspecto hay que reconocer que
América Latina predomina casi completamente en el conjunto de Estados de la OEA que han
efectuado la declaración de aceptación de la competencia del Tribunal para entender en asuntos
contra ellos.
Sin embargo de lo anteriormente destacado no puede inferirse que no existe un sistema de
protección de los derechos humanos con armonía y consistencia, aunque lo ideal sería que todos
los Estados miembros de la OEA fueran partes de los instrumentos interamericanos de derechos
humanos, y asimismo aceptado la competencia contenciosa de la Corte Interamericana.
A la armonía y la consistencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos que
hemos señalado, ha contribuido la tarea ya más que consolidada que llevaron adelante los dos
órganos con facultades protectivas: la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos
Humanos. Intentaremos justificar nuestra posición en los párrafos que siguen:
Podemos identificar claramente un mínimo standard de obligaciones en materia de
derechos humanos que son comunes para todos los miembros de la Organización de los Estados
Americanos.
Algunas de ellas surgen de los preceptos pertinentes de la propia Carta de la OEA, y otras
emanan de la Declaración Americana de Derechos y deberes del Hombre, de varias
disposiciones que se encuentran en el Estatuto y el Reglamento de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, del ejercicio completo de la función consultiva de la Corte, y finalmente
(como veremos más adelante) de determinadas normas de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
Además, tanto la Comisión como la Corte tienen actuaciones que incumben a todos los
países que integran la Organización de los Estados Americanos, sin tener en cuenta otro requisito
que no sea la pertenencia del Estado a la entidad.
Así, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos es un órgano que posee
competencia para estudiar la situación general de derechos humanos, e incluso para tramitar
3
De hecho, de los 24 Estados actualmente partes en el Pacto de San José los tres que no aceptaron la competencia
contenciosa de la Corte son Dominica, Grenada y Jamaica. Trinidad y Tobago es el primer Estado que ha
denunciado la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Los Estados que no son partes en el Pacto son
Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Canadá, Cuba, Guyana, San Cristóbal y Nevis, San Vicente y las Granadinas
y Santa Lucía. Estados Unidos lo ha firmado en 1977 pero no lo ratificó a la fecha.
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peticiones individuales que hagan a la presunta violación de uno o más derechos por un Estado
miembro de la OEA.
Igualmente, cualquier Estado de la OEA puede solicitar una opinión consultiva a la Corte
Interamericana de Derechos Humanos 4, e incluso participar en un trámite consultivo ante el
Tribunal, aún sin ser parte en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Por todo ello, sostenemos que hay un único sistema interamericano de derechos humanos,
que partiendo desde los derechos de la persona humana contiene normas, órganos,
procedimientos, y decisiones vinculantes para cualquier país integrante de la Organización de los
Estados Americanos.
Claro que no es exactamente igual la situación jurídica de todos los Estados en la materia,
ya que hay que observar si han o no ratificado el Pacto de San José y si han aceptado la
competencia contenciosa de la Corte. Pero dentro del sistema interamericano, a pesar de ello,
actualmente ningún país integrante de la Organización de los Estados Americanos se exime de
un mínimum a cumplir en materia de derechos humanos.
III.- La Comisión Interamericana de Derechos Humanos
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que fue creada en 1959 en una
Reunión extraordinaria de consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de la Organización de
los Estados Americanos5, inició su labor con funciones básicamente de promoción.
Las necesidades para que se tramiten casos de derechos humanos en la esfera
internacional, a la luz de las situaciones de violación sistemática de los mismos, ha impulsado la
determinación de convertir a la Comisión Interamericana en un órgano principal de la OEA,
medida que fue adoptada en la Tercera Conferencia Extraordinaria; llevada a cabo en Buenos
Aires en 1967, donde se modificó sustancialmente la Carta de la Organización de los Estados
Americanos.
Esta decisión tuvo y tiene aún significativa importancia para la protección de los derechos
humanos de quienes habitan del continente americano. De esta forma se ha revolucionado el
campo protectivo regional de los derechos y libertades fundamentales: a partir de allí, todos los
Estados miembros de la OEA están sujetos a la competencia de la Comisión Interamericana, su
estatuto y su reglamento; sin ser necesaria la ratificación o adhesión a ningún instrumento
internacional de protección a los derechos humanos 6.
IV.- Los informes finales de la Comisión Interamericana respecto de casos individuales
Considerando al sistema interamericano como un todo, un informe, conforme al presente
trabajo, asume el carácter de definitivo cuando el asunto en cuestión ya no irá ante la Corte
4
Convención Americana sobre Derechos Humanos: art. 64.2.
Nos referimos a la Resolución VII de la Quinta Reunión Extraordinaria de Ministros de Relaciones Exteriores,
realizada en Santiago de Chile en 1959.
6
Conf. Salvioli, Fabián: “El sistema interamericano de derechos humanos”, En: Dossier Documentaire, Vol. II,
pág. 145, Edit. Institut International des Droits de l´Homme, Strasbourg, France, 2001.
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Interamericana de Derechos Humanos, es decir, que la última palabra sobre el caso luego del
estudio de los hechos ha quedado en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Desde una mirada contemporánea, un sistema de protección de los derechos humanos es
eficaz cuando resuelve los asuntos a través de decisiones garantizadoras; y en caso de detectarse
una violación, pone en marcha mecanismos que finalizan con la reparación efectiva e integral del
daño ocasionado a la víctima.
En materia internacional, en caso de no arribar a una solución amistosa entre las partes, es
preferible que un asunto de derechos humanos sea resuelto por un ámbito jurisdiccional. La
tendencia a la judicialización en materia de derechos y libertades de las personas parece evidente
con la consolidación del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de la Corte Interamericana,
con la adopción del protocolo de Ouagadougou que crea la Corte Africana de Derechos
Humanos y de los Pueblos, y con la entrada en vigencia el 1 de julio de 2002 del Estatuto que
crea la Corte Penal Internacional.
En el sistema interamericano, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sugirió este
camino hacia la judicialización cuando ha dicho que "la Comisión Interamericana es un órgano
preparatorio o previo de la función jurisdiccional de esta Corte" 7.
Pero es evidente que la posibilidad de que un asunto sea resuelto por la Corte, en el
sistema interamericano depende de varios factores ajenos a la actuación y diligencia de la
Comisión; entre ellos la propia aceptación de la competencia del Tribunal por parte del Estado.
Cuando un caso no va a la Corte, entonces, cobra fundamental importancia dilucidar el
valor jurídico del informe definitivo emitido por Comisión Interamericana, y cuales son las
obligaciones que derivan del mismo para el Estado.
El Pacto de San José de Costa Rica distingue dos informes, contemplados sucesivamente
en los artículos 50 y 51. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos el primero de
ellos es de carácter preliminar y el segundo definitivo 8. En relación al primero de ellos, la
Convención expresa que de no llegarse a una solución la Comisión redactará el informe en el que
expondrá los hechos y sus conclusiones, pudiendo formular las proposiciones y recomendaciones
que juzgue adecuadas9.
El informe de carácter definitivo que emite la Comisión, es aquel que se regula en el
artículo 51 de la Convención, respecto a los Estados que han ratificado a esta última. La
existencia de este informe depende claramente de la posibilidad de que el caso llegue a la Corte,
ya que, como lo ha expresado el mismo Tribunal: "... si el caso ha sido introducido ante la Corte,
la Comisión no está autorizada para elaborar (ese) informe ..." 10.
El Pacto de San José estipula que la Comisión podrá emitir su opinión y conclusiones
sobre la cuestión sometida a su consideración, y que "... hará las recomendaciones pertinentes y
7
Corte Interamericana de Derechos Humanos: "Asunto Viviana Gallardo"; decisión del 13 de noviembre de
1981, párr. 21; Edit. Secretaría de la Corte, San José de Costa Rica, 1981.
8
Corte Interamericana de Derechos Humanos: “Informes de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos”, Opinión Consultiva OC 15/97 (párr. 53) del 14 de noviembre de 1997; Serie A N 15, Edit. Secretaría de
la Corte, San José de Costa Rica, 1997.
9
Convención Americana sobre Derechos Humanos: art. 50.
10
Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso "Velásquez Rodríguez", Excepciones preliminares.
Sentencia del 26 de junio de 1987, párr. 63; Serie C N 1, Edit. Secretaría de la Corte, San José de Costa Rica, 1987.
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fijará un plazo dentro de lo cual el Estado debe tomar las medidas que le competan para
remediar la situación examinada ..."11 (las negritas son nuestras).
Nótese que existe una diferencia marcada por la Convención, ya que sobre el primer
informe el texto guarda silencio sobre la conducta a seguir por el Estado (algo que de todas
formas ha dilucidado la Corte como veremos infra), en cambio sobre el informe definitivo el
Pacto de San José es contundente marcando el imperativo para el Estado de tomar las medidas a
efectos de remediar la situación dentro del plazo estipulado por la Comisión.
En la norma del artículo 51 bajo estudio hay tres palabras que no pueden examinarse sin
vincularlas entre si, siempre en el marco de un instrumento cuyo objeto y fin es promover y
proteger los derechos de la persona humana: ellas son "recomendaciones", "debe" y "remediar".
La palabra "recomendación" conduce inicialmente a pensar en que el Estado puede actuar
discrecionalmente, cumpliendo con aquella o haciendo caso omiso de la misma; pero el vocablo
imperativo "debe" marca una obligación respecto a las conductas a llevar a cabo.
Tampoco hay que obviar en este análisis que no cualquier medida puede ser tomada, sino
todas las que sean necesarias para remediar la situación bajo estudio.
Conforme a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y al reglamento de la
Comisión Interamericana, en su informe final esta arriba a las conclusiones definitivas sobre si
en el caso en cuestión, el Estado ha incurrido o no en una violación de los derechos humanos.
Con claridad meridiana la Corte ha dicho que en el informe correspondiente al artículo 51 de la
Convención, la Corte "... puede incluir una fecha límite ... dentro del cual el Estado debe tomar
las medidas necesarias para remediar la situación examinada" (el énfasis es nuestro)12.
En consonancia con el Pacto de San José, una norma procesal del reglamento de la
Comisión, destaca que si el asunto no ha sido solucionado o no ha sido sometido a la decisión de
la Corte "... la Comisión podrá emitir, por mayoría absoluta de votos, un informe definitivo que
contenga su opinión y conclusiones finales y recomendaciones ..."13. A renglón seguido, el
Reglamento dice que dicho informe se transmite a las partes y éstas presentarán información
sobre el cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión, quien luego evaluará el
cumplimiento de sus recomendaciones14.
Por la última reforma a su Reglamento, queda clara la facultad de seguimiento de la
Comisión, respecto del cumplimiento de sus decisiones15. Producto de la evolución de la
discusión internacional en la materia, esta legítima atribución de la Comisión, que le habilita a
solicitar información a las partes e incluso a celebrar audiencias, no hace más que aportar al
argumento que reivindica la fuerza vinculante de sus decisiones.
Se encuentra bajo estudio en la OEA la adopción de un mecanismo más efectivo que el
actual para involucrar a los órganos políticos de la institución (Consejo Permanente y Asamblea
11
Convención Americana sobre Derechos Humanos: art. 51.2.
Corte Interamericana de Derechos Humanos: “Informes de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos”, Opinión Consultiva OC 15/97 (párr. 50) del 14 de noviembre de 1997; Serie A N 15, Edit. Secretaría de
la Corte, San José de Costa Rica, 1997.
13
Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: art. 45.1.
14
Ibídem: art.45.2 y 45.3.
15
Ibídem: art. 46.
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General) en la toma de postura frente al incumplimiento de las decisiones de la Comisión o de la
Corte.
El deber para el Estado de tomar las medidas a fin de remediar la situación examinada,
proviene sin duda del principio de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones
internacionales. Este principio, como el derecho todo, va adquiriendo nuevos contenidos con el
paso del tiempo. Sostenemos con énfasis que en materia de protección internacional
contemporánea de los derechos de la persona humana, el principio de buena fe en el
cumplimiento de las obligaciones internacionales comprende acatar las decisiones de los órganos
que aplican los instrumentos jurídicos de derechos humanos.
Un último párrafo en este acápite sobre el artículo en cuestión del Pacto de San José: al
decir el texto que la Comisión formulará las "recomendaciones pertinentes", los Estados están
confiando en el órgano su capacidad de dar en la tecla sobre las acciones a seguir por el Estado.
Si las recomendaciones son las pertinentes y el Estado debe obligatoriamente tomar las medidas
para remediar la situación, difícilmente pueda sostenerse que, en el cumplimiento de buena fe de
las obligaciones internacionales, un Estado pueda echar al olvido dichas atinadas
"recomendaciones".
V.- El carácter vinculante del informe definitivo de la Comisión para un Estado parte en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos
Como ya hemos dicho, el término "recomendaciones" en los textos de la Convención y el
Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, es aquel que más ayuda a
dudar del carácter vinculante de las decisiones finales de la Comisión.
Hay un cierto desarrollo jurisprudencial y doctrinario del tema que aquí nos ocupa,
respecto de aquellos Estados que han ratificado el Pacto de San José de Costa Rica.
Así, la Corte Interamericana ha sostenido en sus primeros pronunciamientos que con el
procedimiento establecido en la Convención Americana se establece un mecanismo de
intensidad creciente "... destinado a estimular al Estado afectado a fin de que cumpla con su
deber de cooperar con la solución del caso. Se ofrece así al Estado la posibilidad de resolver el
asunto antes de verse demandado ante la Corte ..." 16.
Juan Méndez advierte que por una interpretación de la Comisión Interamericana (y
plasmada en su antiguo reglamento), el informe del artículo 50 y el informe del artículo 51 eran
considerados por dicho órgano un solo y mismo documento 17.
En una opinión consultiva, la Corte ha señalado aspectos que hacen a los informes de
referencia que emite la Comisión Interamericana bajo el sistema del Pacto de San José, dejando
claro que se trata de dos documentos diferentes que pueden coincidir o no en sus conclusiones y
16
Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso Velásquez Rodríguez, Excepciones preliminares. Sentencia
del 26 de junio de 1987, párr. 58/59; Serie C N 1, Edit. Secretaría de la Corte, San José de Costa Rica, 1987.
17
Méndez, Juan: "Una aproximación crítica a la interpretación vigente de los artículos 50 y 51 de la Convención",
en: "El futuro del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos", pág. 247; Edit. IIDH, San José
de Costa Rica, 1998.
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recomendaciones18. En particular, respecto al informe regulado en el artículo 50 de la
Convención, el Tribunal ha dicho que "... se transmite con carácter reservado al Estado para que
adopte las proposiciones y recomendaciones de la Comisión y solucione el problema" (la
negrita es nuestra)19.
Sobre el informe del artículo 51, la Corte dice que la Comisión "... deberá hacer las
recomendaciones pertinentes, dándole un plazo adicional al Estado para que tome las medidas
adecuadas enderezadas a cumplir sus obligaciones dentro de la Convención" (la negrita es
nuestra)20.
Más adelante, en un análisis poco feliz dentro de la decisión de fondo en un caso
contencioso, la Corte ha señalado que el término "recomendaciones", establecido en el artículo
51 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos "debe ser interpretado conforme a su
sentido corriente de acuerdo con la regla general de interpretación contenida en el art. 31.1 de la
Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados y, por ello, no tiene el carácter de una
decisión jurisdiccional obligatoria cuyo incumplimiento generaría la responsabilidad del
Estado..." "... en consecuencia, el Estado no incurre en responsabilidad internacional por
incumplir con una recomendación no obligatoria ..." 21.
El Tribunal ha hecho un uso parcial del artículo 31 de la Convención de Viena, el cual
señala para la interpretación de los Tratados, seguir el sentido literal teniendo en cuenta un
criterio teleológico; la norma en cuestión dice que un tratado deberá "... interpretarse de buena fe
conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de
éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin"22.
Como señala con agudeza Héctor Faúndez, en aquella criticable opinión la Corte "...
parece no haber prestado suficiente atención al objeto y fin del tratado, ni haber tomado
debidamente en consideración el contexto de las disposiciones contenidas en los artículos 50 y
51 de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de la misma Convención ..." 23.
La Convención de Viena es un texto general para todo tipo de tratados. Sin duda que en
materia de derechos humanos, la interpretación teleológica cobra una preponderancia particular,
teniendo en cuenta que no estamos en presencia de acuerdos que rigen puramente relaciones
entre Estados, sino que el destinatario y centro de los mismos es la persona humana. Creemos
firmemente que no se compadece con los niveles jurídicos alcanzados en la actualidad, una
interpretación que privilegiando el dogma literal nos lleve a desvirtuar el objeto y fin en un caso
de derechos humanos.
En esta dirección, Antonio Cançado Trindade observa que las normas jurídicas del
derecho internacional de los derechos humanos deben ser interpretadas y aplicadas teniendo
18
Corte Interamericana de Derechos Humanos: “Ciertas atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos”, Opinión Consultiva OC 13/93 (párr.53) del 16 de julio de 1993; Serie A N 13, Edit. Secretaría de la
Corte, San José de Costa Rica, 1993.
19
Ibídem, párr. 48.
20
Ibídem, párr. 52.
21
Corte Interamericana de Derechos Humanos: caso Caballero Delgado y Santana; Fondo; Sentencia de 8 de
diciembre de 1995, párr. 67; en Informe Anual 1995 de la Corte Interamericana, San José de Costa Rica, 1996.
22
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados: art. 31.1; (1969).
23
Faúndez Ledesma, Héctor: "El sistema interamericano de protección de los derechos humanos: aspectos
institucionales y procesales"; 2da edición, pags. 342-43; Edit. IIDH, San José de Costa Rica, 1999.
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siempre presentes las necesidades apremiantes de protección de las víctimas, y reclamando, de
ese modo, la humanización de los postulados del Derecho Internacional Público clásico 24.
En el punto bajo tratamiento, es evidente que la Corte Interamericana, en ocasión de
resolver el fondo del caso Caballero Delgado y Santana ha sido incapaz de darle al artículo 51 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, una interpretación lógica con los
lineamientos contemporáneos de la protección internacional de los derechos humanos.
Además, la responsabilidad internacional de un Estado no surge sólo del incumplimiento
por parte de aquel de una decisión jurisdiccional obligatoria. Al efecto, nos ilustra Jiménez de
Aréchaga estipulando que siempre que se viola un deber establecido en cualquier regla de
derecho internacional, automáticamente surge una relación jurídica nueva, establecida entre el
sujeto al cual el acto es imputable, que debe responder mediante una reparación adecuada, y el
sujeto que tiene derecho de reclamar la reparación por el incumplimiento de la obligación 25. Es
decir, uno de los orígenes de la responsabilidad internacional es el incumplimiento de un deber
establecido en cualquier regla del derecho internacional.
Algunos autores destacan que el derecho internacional moderno de los derechos
humanos, al establecer un conjunto de derechos válidos para todas las personas, produjo también
un cambio notable en el derecho de la responsabilidad estatal, generando una inversión de roles,
donde hoy los derechos humanos alimentan al derecho de la responsabilidad estatal 26.
La dinámica de la protección internacional de los derechos humanos ha generado un
enriquecimiento del instituto de la responsabilidad internacional, y hoy es válido afirmar que la
indemnización por violaciones a un tratado de derechos humanos encuentra sus razones en el
derecho internacional 27
Aquel error de interpretación de la Corte Interamericana se ha corregido parcialmente, en
opinión de Faúndez Ledesma, con la sentencia del caso Loayza Tamayo, donde la Corte sostuvo
que acorde al principio de buena fe, si un estado ratifica un tratado internacional, especialmente
si es de derechos humanos, tiene la obligación de realizar sus mejores esfuerzos para aplicar las
recomendaciones de un órgano de protección como la Comisión Interamericana 28.
En otro asunto, en relación al informe del artículo 50, la Corte ha señalado que, acorde al
principio de buena fe, al ratificar la Convención "... los Estados partes se comprometen a atender
todas las recomendaciones que la Comisión aprueba en sus informes ..."29. Ahora bien, si el
Tribunal considera que hay que atender las recomendaciones de un informe que no ha adquirido
el carácter de definitivo ¿qué cabe esperar para un informe que sí reviste dicho carácter, que
determina la palabra final del sistema, y que ha sido emitido por un órgano de protección en
materia de derechos humanos con indudables competencias para ello?.
24
Cançado Trindade, Antonio: "El derecho internacional de los derechos humanos en el Siglo XXI"; (págs. 48/49)
Edit.Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 2001.
25
Jiménez de Aréchaga, Eduardo: "El Derecho Internacional Contemporáneo", (pág. 317), Edit. Técnos, Madrid,
1980.
26
Buergenthal, Thomas; Grossman, Claudio; y Nikken, Pedro: "Manual internacional de derechos humanos"
(págs.15/16); Edit. Jurídica Venezolana; Caracas, Venezuela, 1990.
27
Salvioli, Fabián: "Postulados emergentes de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
en relación al Derecho Internacional Público"; pág.161; Edit. IRI, UNLP, La Plata, Argentina, 1997.
28
Faúndez Ledesma, Héctor: "El sistema ..."Op. Cit. págs. 342, 343.
29
Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso "Blake", (Fondo). Sentencia del 24 de enero de 1998, párr.
108; Serie C N 36, Edit. Secretaría de la Corte, San José de Costa Rica, 2000.
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Pedro Nikken expresa en torno al informe definitivo de la Comisión que "... si bien el
segundo informe no tiene la misma fuerza vinculante que una sentencia de la Corte, el Estado
que lo desacate está incumpliendo el derecho internacional, obligado como está a cooperar para
que el Sistema Interamericano de Derechos Humanos ofrezca la debida protección a las personas
que se encuentran bajo su jurisdicción ..." 30. En igual sentido, Mónica Pinto sostiene que en el
esquema normativo que rige a una petición individual contra un Estado que es parte en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos "... no parece haber resquicio para intentar
socavar el carácter vinculante del informe de la Comisión respecto del Estado concernido en la
petición ..."31.
Nos decantamos en términos generales en la línea de pensamiento de los prestigiosos
autores mencionados, y sostenemos que el carácter vinculante de la decisión final de la Comisión
Interamericana no puede admitir duda alguna, máxime teniendo en cuenta que si el Estado en
cuestión no está de acuerdo con las conclusiones iniciales de la Comisión, manifestadas en su
informe preliminar, puede hacer uso de su derecho y enviar el asunto a conocimiento de la Corte
Interamericana.
Si no lo hace, y tampoco da cumplimiento a las recomendaciones iniciales de la Comisión
(aquellas que se expresan en el informe del artículo 50 de la Convención), la única interpretación
compatible con el principio de buena fe, es que el Estado acepta como conclusión final la
decisión de la Comisión Interamericana en su informe definitivo, y que por la teoría de los actos
propios, está obligado a cumplir con las recomendaciones de la Comisión.
La Corte ha expresado de forma contundente que la Comisión tiene vedado, salvo
circunstancias excepcionales, modificar las opiniones, conclusiones o recomendaciones
transmitidas a un Estado miembro, y que bajo ninguna circunstancia la Comisión está facultada
por la Convención para emitir un tercer informe 32.
Siendo el último eslabón del caso (aunque no sólo por ello) el informe final la Comisión
es vinculante, así como también son definitivas sus conclusiones; y como consecuencia de la
acción (o más bien inacción del gobierno en cuestión) son vinculantes las recomendaciones
pertinentes para que el Estado cumpla su deber de tomar las medidas para remediar la situación,
de acuerdo con el objeto y fin de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
VI.- El carácter vinculante del informe definitivo de la Comisión para un Estado de la OEA
que no es parte en la Convención Americana sobre Derechos Humanos
Respecto de los Estados miembros de la Organización que no han ratificado la
Convención Americana sobre Derechos Humanos la Comisión aplica como norma base de su
actuación a la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre de 1948; este
instrumento es a nuestro juicio de carácter obligatorio.
30
Nikken, Pedro: "Perfeccionar el sistema interamericano de derechos humanos sin reformar el Pacto de San José";
En "El futuro del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos", pág. 34; Edit. IIDH, San José
de Costa Rica, 1998.
31
Pinto, Mónica: "La relaciones entre los órganos del sistema" en: "El futuro ..." op. cit. Pág. 176.
32
Corte Interamericana de Derechos Humanos: “Informes de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos”, Opinión Consultiva OC 15/97 (párr. 58) del 14 de noviembre de 1997; Serie A N 15, Edit. Secretaría de
la Corte, San José de Costa Rica, 1997.
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La Corte Interamericana ha dicho que “… La Asamblea General de la Organización ha
reconocido además, reiteradamente, que la Declaración Americana es una fuente de obligaciones
internacionales para los Estados miembros de la OEA …”; “… Puede considerarse entonces que,
a manera de interpretación autorizada, los Estados Miembros han entendido que la Declaración
contiene y define aquellos derechos humanos esenciales a los que la Carta se refiere …” 33.
Como ya hemos señalado, cuando la Corte afirma que para todos los Estados de la OEA
la Declaración Americana constituye, en lo pertinente y en relación con la Carta de la
Organización, una fuente de obligaciones internacionales, está haciendo referencia al
instrumento jurídico en sí, y no a los derechos contenidos en él. La opinión de la Corte realiza un
notable aporte al derecho internacional contemporáneo en cuanto a la especificidad de los
instrumentos jurídicos de derechos humanos, y la factibilidad de que algunos de ellos adquieran
carácter vinculante sin necesidad de ser tratados 34.
Para los Estados no partes del Pacto de San José, considerando que el único órgano
habilitado ab initio en el sistema interamericano para llevar asuntos individuales contra ellos es
la Comisión Interamericana, también cabe hacer una interpretación pro persona de las normas
que les vinculen en materia de derechos humanos.
Trabajando en esta dirección, cabe recordar que ninguna aplicación o interpretación de
una norma de derechos humanos puede ir en contra de los efectos de otra que sea más
beneficiosa para la persona.
En la propia Carta de la OEA los Estados proclaman los derechos fundamentales de la
persona humana35. Asimismo, la Carta señala que la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos tendrá como función principal promover la observancia y la defensa de los derechos
humanos, destacando que una convención interamericana sobre derechos humanos determinará
la estructura, competencia y procedimiento de dicha Comisión36.
Por ende, una interpretación pro persona de las obligaciones libremente adoptadas por los
Estados miembros de la OEA conforme al artículo 106 de la Carta, nos conduce a señalar que las
partes de la Convención que se refieren a la estructura, competencia y procedimiento de la
Comisión Interamericana, atañen también a los Estados que no han ratificado la Convención,
pero que si son partes en la Carta de la OEA.
En este sentido, cabe recordar que el propio Pacto de San José de Costa Rica determina
que ninguna disposición de la Convención puede ser interpretada en el sentido de excluir o
limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del
Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza 37.
33
Corte Interamericana de Derechos Humanos: “Interpretación de la Declaración Americana de Derechos y
Deberes del Hombre en el marco del art. 64 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos”, Opinión
Consultiva OC 10/89 (párrafos 41/42) del 14 de julio de 1989; Serie A N 10, Edit. Secretaría de la Corte, San José
de Costa Rica, 1990.
34
Salvioli, Fabián: "El aporte de la Declaración Americana de 1948 para la protección internacional de los derechos
humanos" en: "El sistema interamericano de protección de los derechos humanos en el umbral del Siglo XXI", T. I;
pág. 693; Edit. Corte Interamericana de Derechos Humanos, San José de Costa Rica, 2001.
35
Carta de la Organización de los Estados Americanos: art. 3.
36
Ibídem: art. 106.
37
Convención Americana sobre Derechos Humanos: art. 29.d.
Un análisis desde el principio pro persona sobre el
valor jurídico de las decisiones de la CIDH
12
Fabián Salvioli
Ya hemos visto en el acápite anterior que una parte de la doctrina más autorizada
considera que los informes finales sobre casos individuales poseen carácter vinculante. Por ende
cabe descartar que el problema sobre la obligatoriedad de los informes definitivos resida en el
término "recomendaciones", sino en la fuente de la cual derivan las obligaciones.
No cabe duda respecto a que para los Estados partes en el Pacto de San José, el origen
convencional de este instrumento es la base jurídica en la cual reposa la obligación para los
Estados de cumplir con las recomendaciones que emite la Comisión en su informe definitivo.
La identidad de tratamiento de las peticiones individuales para los Estados partes y no
partes de la Convención Americana está avalada en el Reglamento de la Comisión
Interamericana, donde se establece el mismo procedimiento, a excepción exclusiva del artículo
que habla del envío del asunto a la Corte38.
Si bien es diferente el instrumento que se aplica (Convención Americana en un caso y
Declaración Americana en el otro) no hay ningún elemento de peso para otorgar un carácter
jurídico de menor valor a los informes definitivos pronunciados por la Comisión respecto a los
Estados miembros de la OEA que no han ratificado la Convención Americana.
Finalmente, la base jurídica que marca la obligación de cumplir con un informe definitivo
emitido por la Comisión Interamericana para un Estado no parte en el Pacto de San José, deriva
del artículo 106 de la Carta de la OEA, de las normas de fondo establecidas en la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre, de las normas de procedimiento que posee la
Convención Americana, del Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
y finalmente del desarrollo contemporáneo del principio de buena fe en el cumplimiento de las
obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.
No puede sostenerse válidamente a esta altura del desarrollo del derecho internacional
contemporáneo y del propio sistema interamericano, que casi una tercera parte de los Estados de
la OEA reciben informes atinentes a casos de derechos humanos en su contra, pero que las
decisiones de la Comisión no conllevan mayor obligación para aquellos.
VII.- Algunas consideraciones finales
Hay normas comunes en materia de derechos humanos que se aplican a todos los Estados
miembros de la OEA. Estas son las pertinentes de la Carta de la Organización, la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre, las disposiciones de derechos humanos que
posean carácter de ius cogens y las normas consuetudinarias contenidas en la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y otros instrumentos interamericanos de protección de los
derechos humanos, y finalmente las disposiciones atinentes a la estructura, competencia y
procedimiento de la Comisión Interamericana, que se encuentran en el Pacto de San José de
Costa Rica.
El sistema interamericano de derechos humanos está atravesando una etapa de
perfeccionamiento y consolidación, donde se abandonan lenta pero de manera irreversible los
criterios basados en un ejercicio abusivo y mal entendido de la soberanía estatal, y el eje se
desplaza hacia la adopción de normas y el dictado de interpretaciones que tienen como centro a
la persona humana. Esta corriente puede verse con claridad en las principales reformas operadas
38
Comisión Interamericana de Derechos Humanos: Reglamento, art.50.
Un análisis desde el principio pro persona sobre el
valor jurídico de las decisiones de la CIDH
13
Fabián Salvioli
y vigentes de los reglamentos de la Comisión y de la Corte Interamericanas de Derechos
Humanos39, y también en la propia actuación de los órganos de protección, donde en general se
resuelven los casos poniendo más énfasis en el objeto y fin de la protección internacional de los
derechos humanos que sobre otros aspectos40.
Siendo la Comisión Interamericana un órgano principal de la Organización de Estados
Americanos, su parecer es la opinión oficial de la Organización de los Estados Americanos en
materia de derechos humanos.
El principio de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales en
materia de derechos humanos comprende, como ya señalamos, el acatamiento de las decisiones
de los órganos de aplicación.
Las disposiciones relativas a la protección de los derechos humanos en las Américas
deben ser analizadas, entonces, conforme a todas estas tendencias contemporáneas que venimos
desarrollando, tanto en aspectos de fondo como procedimentales.
El valor jurídico de los informes de la Comisión Interamericana no puede ser una
excepción. La interpretación que aquí proponemos pretende otorgar unidad y correlación al
sistema interamericano de derechos humanos, partiendo de la identidad e igualdad de valor
jurídico del informe final elaborado por la Comisión Interamericana respecto a cualquier Estado
miembro de la OEA; es decir, para todos los casos individuales con decisión sobre el fondo y
que no llegan a la Corte, cualquiera sea el motivo por el cual ello no sucede.
No se pretende equiparar aquí a la decisión de la Comisión con el pronunciamiento de la
Corte en un caso contencioso. Sobre una sentencia de la Corte Interamericana no hay posibilidad
de revisión por parte de otro órgano, es definitiva e inapelable 41. Igualmente, de acuerdo a la
Convención Americana, la parte del fallo que disponga indemnización compensatoria se podrá
ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la ejecución de
sentencias contra el Estado42.
El informe definitivo de la Comisión no es una sentencia, porque no emana de un ente
jurisdiccional, y por ende su alcance es menos amplio que el de un fallo de la Corte. Pero la
definición sobre la naturaleza del dictamen poco hace a la determinación sobre si este es o no
vinculante. El derecho internacional tiene muchos ejemplos de decisiones vinculantes que toman
órganos no jurisdiccionales.
Sostener que los informes finales de la Comisión no son vinculantes tiene consecuencias
penosas para la protección de los derechos humanos; significa ni más ni menos que señalar que
los Estados podrían hacer caso omiso de las medidas pertinentes destinadas a poner fin a las
39
Citamos como ejemplos que en el nuevo reglamento de la Comisión Interamericana se establece la presunción de
que los asuntos se elevarán a conocimiento de la Corte, y que la Comisión debe escuchar la opinión del peticionario
a efectos de tomar su decisión al respecto (art. 44); igualmente, el nuevo reglamento de la Corte Interamericana
consagra definitivamente el locus standi para las víctimas, sus familiares o representantes durante todo el proceso
(art. 23).
40
Un ejemplo es la sentencia emitida en el caso Tribunal Constitucional de Perú por la Corte Interamericana, donde
esta desestimó el pretendido retiro por parte del Perú, de la jurisdicción contenciosa de la Corte. Corte
Interamericana de Derechos Humanos: "Caso Tribunal Constitucional" (competencia) sentencia del 24 de
setiembre de 1999.
41
Convención Americana sobre Derechos Humanos: art. 67.
42
Convención Americana sobre Derechos Humanos: art. 68.
Un análisis desde el principio pro persona sobre el
valor jurídico de las decisiones de la CIDH
14
Fabián Salvioli
violaciones comprobadas y repararlas. De esta manera se genera una aflicción más a la víctima, y
se la coloca, ahora en el plano internacional, en un nuevo estado de indefensión.
La Corte Interamericana ha dado un paso importante, aunque insuficiente aún, al
abandonar el triste precedente en la materia del caso Caballero Delgado, y en consecuencia
comenzar a explorar el grado de obligatoriedad de los informes finales de la Comisión conforme
al principio de buena fe y al objeto y fin de la Convención Americana. Es de esperar que el
Tribunal vaya más allá en futuros casos u opiniones consultivas, y acorde a una interpretación
pro persona, señale tajantemente el carácter vinculante de los informes definitivos que expida la
Comisión Interamericana.
Es comprensible que existan interpretaciones contrarias al criterio aquí sostenido; no nos
cabe frente a ello sino reiterar, como cuando analizamos el valor jurídico de las declaraciones
universal y americana, que somos conscientes de la audacia de estos planteos, pero que en todo
caso, preferimos que se nos tilde de utópicos, a que se nos señale, siquiera como cómplices
jurídicos involuntarios de la impunidad..."43.
Los Estados no deben temer, tienen todas las garantías para evitar acciones que no
consideren correctas por parte de la Comisión Interamericana. La actuación de la Comisión es
pública, y todos los años los Estados pueden revisar el trabajo de aquella en ocasión de la
presentación del Informe Anual de la Comisión en la Asamblea General de la Organización de
los Estados Americanos. Más aún, sería deseable que la Asamblea recupere aquel rol que hubiere
abandonado de hecho a partir de 1980, y vuelva a expedirse con resoluciones particulares sobre
los informes que presentan los órganos de protección de los derechos humanos.
Sin hacer responsable de estos pocos razonamientos a nadie más que al autor del presente
trabajo, los modestos párrafos que lo conforman están dedicados a las personas que aprendieron
que el derecho es una herramienta sólo válida para hacer justicia.
Y como Germán Bidart Campos en cada palabra y en cada línea escrita, nunca lo han
olvidado.
La Plata, otoño de 2002.
43
Salvioli, Fabián: "El desarrollo de la protección internacional de los derechos humanos a partir de las
Declaraciones Universal y Americana"; en: "Relaciones Internacionales" N 13, pág. 92; Edit. IRI, La Plata,
Argentina, 1997.