Derecho - Infoem

Derecho
de acceso a la información
y necesidad de la autonomía constitucional
del Instituto Federal de Acceso a la Información
José Edgar Marín Pérez
Derecho
de acceso a la información
y necesidad de la autonomía constitucional
del Instituto Federal de Acceso a la Información
José Edgar Marín Pérez
Premio Estatal de Transparencia 2008
Segundo Lugar Categoría Investigación
Instituto de Transparencia y Acceso a la Información
Pública del Estado de México y Municipios
Derechos Reservados
Instituto Literario Pte. No. 510, Colonia Centro,
C.P. 50000, Toluca, Estado de México.
Tels. (722) 226 19 80 y 226 19 83
Lada si costo: 01 800 821 0441
www.infoem.org.mx
[email protected]
ISBN: 978-607-95328-0-2
Toluca, México, julio de 2009.
Diseño Editorial y Portada: Janele Elizalde Ortega
Impreso en México.
Directorio
Luis Alberto Domínguez González
Presidente
Miroslava Carrillo Martínez
Comisionada
Federico Guzmán Tamayo
Comisionado
Eugenio Monterrey Chepov
Comisionado
Sergio Arturo Valls Esponda
Comisionado
Martín Fragoso Miranda
Director de Verificación y Vigilancia
Teodoro Antonio Serralde Medina
Director Jurídico
María Inés Téllez Gutiérrez
Directora de Capacitación y Comunicación Social
Ulises Iván Villegas Lovera
Director de Sistemas e Informática
Raúl Méndez Rubio
Director de Adminitración y Finanzas
Hipólito Romero Reséndez
Contralor Interno
Índice
Prólogo
13
Introcucción
17
Capítulo I. Antecedentes Históricos del Derecho de Acceso
a la Información
21
1.1 Inglaterra
1.2 Estados Unidos de Norteamérica
1.3 Francia
1.4 México
1.4.1 Nueva España
1.4.2 La Constitución de Cádiz de 1812
1.4.3 Constitución de Apatzingán de 1814
1.4.4 Constitución Federalista de 1824
1.4.5 Las Siete Leyes Constitucionales de 1836
1.4.6 Las Bases de la Organización Política de la República Mexicana de 1843
1.4.7 El Acta Constitutiva y de Reformas de 1847
1.4.8 Constitución Federal de 1857
1.4.9 La Ley de Imprenta de 1917
1.4.10 Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos de 1917
1.4.11 La reforma al artículo 6° Constitucional en 1977
1.4.12 La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental de 2002
1.4.13 Adición al artículo 6° Constitucional del 20 de julio de 2007
1.4.14 Reforma al artículo 6° Constitucional del 13 de noviembre de 2007
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53
56
Capítulo II. Marco Teórico del Derecho de Acceso a la
Información
59
2.1 El Estado
2.1.1 Elementos del Estado
59
61
2.1.2 Cometidos del Estado
2.2 Definición de Derecho a la Información
2.3 Objeto del Derecho a la Información
2.4 Derecho de Acceso a la Información como Derecho
Fundamental
2.5 Derecho de Acceso a la Información como Garantía
Individual
2.6 Derecho de Acceso a la Información como Garantía Social
2.7 Derecho de Acceso a la Información como derecho subjetivo
de interés público y social
2.8 Relación entre el Derecho de Acceso a la Información con
otras Garantías Constitucionales
2.8.1 Libertad de Información
2.8.2 Derecho de Petición
2.9 Modalidades del Derecho de Acceso a la Información
2.9.1 Derecho de Investigar
2.9.2 Derecho a Recibir Información
2.9.3 Derecho a Difundir la Información
2.10 Principales Límites del Derecho de Acceso a la
Información
2.10.1 La Seguridad Nacional
2.10.2 El Orden Público
2.10.3 La Moral Pública
2.10.4 La Protección a la Salud Pública
2.10.5 La Vida Privada
2.10.6 La Reputación y el Honor
62
63
67
Capítulo III. Derecho Comparado
103
3. Regulación del Derecho de Acceso a la Información en el
Derecho Interno de otros Estados y de la Unión Europea
103
3.1 El Derecho de Acceso a la Información en la actual legislación
de los Estados Unidos de América
3.2 El Derecho de Acceso a la Información en la actual legislación
de Canadá
3.3 El Derecho de Acceso a la Información en la actual legislación
de Francia
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79
80
80
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94
96
96
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104
107
109
3.4 El Derecho de Acceso a la Información en la actual legislación de
España
3.5 El Derecho de Acceso a la Información en el Tratado de la
Constitución de la Unión Europea
Capítulo IV. Regulación del Derecho de Acceso a la
Información a Nivel Federal en México
4. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental y su Reglamento
4.1 Finalidad
4.2 Objetivos
4.3 Principios Rectores
4.3.1 Publicidad de la Información
4.3.2 Transparencia
4.4 Sujetos de Aplicación
4.4.1 Sujeto activo (El Gobernado)
4.4.2 Sujeto Pasivo (Poderes de la Unión)
4.5 Deberes de los Sujetos Obligados
4.6 Clasificación de la Información Pública
4.6.1 Reservada
4.6.2 Confidencial
4.7 Autoridades legitimadas en materia de Acceso a la
Información Pública
4.7.1 Unidad de Enlace
4.7.2 Comités de Información
4.7.3 Instituto Federal de Acceso a la Información Pública
4.8 Procedimiento de Acceso a la Información
4.8.1 Solicitud de Acceso a la Información Pública
4.8.2 Trámite de Solicitud de Acceso
4.8.3 Resolución
4.8.4 Notificación de la Resolución
4.9 Procedimiento de Acceso o Corrección de Datos Personales ante
una dependencia o entidad de la Administración Pública Federal
4.9.1 Solicitud de Acceso a Datos Personales
4.9.2 Trámite de la solicitud de Acceso a Datos Personales 4.9.3 Resolución
112
118
125
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126
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153
154
155
155
156
4.9.4 Notificación de la Resolución
4.9.5 Solicitud de Corrección de Datos Personales
4.9.6 Trámite de la Solicitud de Acceso a Datos Personales
4.9.7 Resolución
4.9.8 Notificación de la Resolución
4.10 Recurso de Revisión ante el Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública Gubernamental
4.10.1 Escrito de interposición del Recurso
4.10.2 Acuerdos que pueden recaer al escrito de interposición
4.10.3 Acuerdo de prevención o aclaración
4.10.4 Acuerdo que tiene como no interpuesto el Recurso
4.10.5 Acuerdo de admisión
4.10.6 Sustanciación
4.10.7 Resolución
4.10.8 Desechamiento por improcedencia
4.10.9 Sobreseimiento del Recurso
4.10.10 Confirma la decisión del Comité de Información
4.10.11 Revoca la decisión del Comité de Información
4.10.12 Modifica la decisión del Comité de Información
4.10.13 Cumplimiento de resoluciones
4.11 Recurso de Reconsideración
4.12 Ante el Poder Judicial de la Federación
4.12.1 Principios Rectores del Juicio de Amparo
4.12.2 Juicio de Amparo indirecto en materia de Derecho de Acceso
a la Información
4.12.3 Contra resoluciones del Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública
4.12.4 Contra el incumplimiento de resoluciones del IFAI que ordenen
permitir el acceso a la información, por parte de los sujetos obligados 4.13 Criterios jurisprudenciales emitidos por los órganos del Poder
Judicial de la Federación en materia de Derecho a la Información
4.14 Responsabilidades y Sanciones
158
158
159
160
160
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163
163
164
164
164
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166
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169
169
170
170
171
175
177
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179
182
Capítulo V. Necesidad de la Autonomía Constitucional
del Instituto Federal de Acceso a la Información
185
5.1 Características de los órganos constitucionales autónomos
(caso mexicano)
5.2 Autonomía constitucional del IFAI
192
199
Anexo Único
211
Fuentes de Consulta
215
Dedicatorias
Al Gran Arquitecto del Universo.
A mi esposa Gris por ser mi amor, mi cómplice y todo.
A mi hija Aranza, gracias por ser mi inspiración y la
fuerza que me alienta a seguir adelante día con día.
Con cariño a mis padres y hermanos por
impulsarme y enseñarme el verdadero
significado del esfuerzo y la constancia.
A la Maestra Téllez y al Lic. Camacho
por su apoyo a mi familia y a mi.
A mis amigos el Lic. Mario Carrasco y Lic. Ortíz Berna
a quien debo el haberme inmiscuido en el mundo de la
transparencia y el acceso a la información.
A la trascendente labor realizada por el Grupo Oaxaca,
su legado constituye uno de los avances más importantes
en la lucha por los derechos fundamentales en México,
que seguro estoy deberá de ser redimensionada por las
futuras generaciones.
Al INFOEM otrora tiempos ITAIPEM, institución de
vanguardia para la consolidación de la gobernabilidad
democrática en el Estado de México y el país.
De manera muy especial al lector, pilar fundamental
para la construcción de una verdadera cultura de la
trasparencia y la rendición de cuentas, además de
motivar en mí el espíritu de superación
Premio Estatal de Transparencia 2008
Prólogo
El control del poder es un tema de nuestro tiempo. Hoy más que en cualquier
otra época, es evidente la necesidad de controlar a quienes ejercen la
potestad del Estado. Como paulatinamente se ha ido demostrando, la
forja de un Estado constitucional demanda esta y otras condiciones más,
sin las cuales la vida en común seguirá atada a la inercia de la impudicia
que lamentablemente hoy podemos mirar en casi cualquier instancia
gubernamental.
Mientras no se cambie la manera de concebir el ejercicio del poder
público y no se revierta la relación mandante-mandatario entre el pueblo y
quienes lo gobiernan, abuso de poder, nepotismo, corrupción, impunidad,
enriquecimiento ilícito, por mencionar sólo algunos, seguirán siendo el
marbete de un Estado corrompido que no ha sido capaz de armar a sus
habitantes con suficientes herramientas, viables y eficaces para garantizar
sus derechos. Entre estos, uno elemental, el derecho a ser informado.
Sólo por esto es encomiable encontrarnos con una obra como la que ha
escrito el joven jurista José Edgar Marín Pérez, a quien reconozco su alta
valía como profesionista y como mexicano. Desde la época en que la
vida nos hizo coincidir en las aulas de clase de la Facultad de Derecho
de la Universidad Autónoma del Estado de México -circunstancialmente
él como alumno y yo como catedrático- supe que nuestro autor tenía el
deseo y la firme vocación por contribuir a que las cosas en México cambien
sustancialmente.
La obra que además obtuvo el Premio Estatal de Transparencia 2008 que
otorga el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del
Estado de México y Municipios, da cuenta de una cuestión que ha tenido
un interesante desarrollo en los últimos años, pues resulta inconcuso que
el derecho de acceso a la información y la transparencia, deben definir la
nueva estructura del Estado mexicano. Por supuesto que en este diseño,
deben incluirse otros temas como la responsabilidad de los servidores
públicos y la constitucionalización de todas las garantías, para que los
habitantes puedan acudir a los tribunales con la certeza de que sus derechos
serán respetados y protegidos.
13
José Edgar Marín Pérez
En este sentido, la trasparencia y el acceso a la información deben
identificarse en la dimensión deonto-teleológica del Estado mexicano,
obligadamente cada vez más comprometido con la construcción de
escenarios donde el ejercicio del poder debe ser retirado del contubernio
y las complicidades que lamentablemente han sido -y en muchos casos
siguen siendo todavía- la manera normal de conducir los destinos de la cosa
pública.
Los últimos acontecimientos en nuestro país, dan fe de dicho status quo.
Desde la inaceptable muerte de pequeños en una guardería-bodega,
subastada a los oscuros negocios de las amistades, hasta el cinismo de los
partidos políticos incapaces de dar cuenta no sólo de lo que gastan -que
finalmente es dinero de todos-, sino además, del origen del otro dinero que
excede los topes legalmente señalados a sus campañas.
Como el lector lo podrá advertir, la obra que nos ocupa es rica en su
contenido. Da cuenta desde el principio de la necesidad de fortalecer la
existencia jurídica del derecho de acceso a la información, que además
se configura como una garantía, y asimismo, de la pertinencia de dotar de
autonomía constitucional al Instituto Federal de Acceso a la Información
(IFAI). Los dos asuntos aquí referidos, son tratados con acuciosidad a lo
largo del texto. El derecho de acceso a la información, se inscribe además
en una reciente lista de noveles derechos que los habitantes debieron tener
desde siempre, pero que lamentablemente estuvieron a la zaga en relación
con otros derechos de corte liberal burgués.
Hoy, la manera en que la sociedad va perfilando sus nuevas inquietudes,
muestra a cabalidad la resonancia que el derecho de acceso a la información
tiene en el propósito de construir un Estado democrático sin cortapisas para
los ciudadanos, sin más límite para el ejercicio de sus derechos que el
respeto a los derechos de los otros.
De este modo, el Estado (la cosa pública), debe mostrar una manera distinta
de proyectar la potestad de sus órganos frente a los gobernados y, en ese
ejercicio de reciprocidad, los habitantes tienen la obligación de expresar
su necesidad irreductible de ser informados y que el Estado debe satisfacer
puntualmente: Ni el Estado puede arrogarse la información, ni los habitantes
pueden carecer de ella, porque entonces el Estado se vuelve insondable y
proclive a la rapacidad de quienes gobiernan y los habitantes aparecen
como inermes sujetos-objeto del déspota en turno.
Por ello, destaca la pertinencia de que los órganos que tienen como
propósito dar cauce a dicha obligación del Estado, cuenten con la autonomía
suficiente para desarrollar a plenitud su tarea. En el ámbito federal, el IFAI,
14
Premio Estatal de Transparencia 2008
sus atribuciones y los mecanismos para el acceso a la información, tienen
que ser reconocidos en el más alto nivel del orden jurídico mexicano,
superando incluso la mera dimensión legal normativa, insuficiente las más
de las veces para garantizar con eficacia los derechos consustanciales al ser
humano.
En este contexto, la expresión diáfana del quehacer estatal se mira en la
fiscalización inherente a todo aquél que ejerce una función pública y en
la correspondiente rendición de cuentas a la que no puede sustraerse
ningún servidor público. La apertura del sistema implica por sí misma la
mejor manera de dotar de una necesaria dosis de legitimidad a nuestros
conciudadanos que quieren y actúan en nombre del Estado.
Como la transparencia es luz y claridad, la función pública debe ser vista
como preciosa oportunidad de servicio, naturalmente expuesta al escrutinio
más exigente. Este es el contenido de la obra que nos ocupa; el autor
nos conduce en el estudio del derecho a la información en el ánimo de
establecer que lo público debe ser abierto, y como ahora todavía muchas
cuestiones permanecen soterradas de manera inexplicable, es urgente
construir un escenario distinto en la cosa pública para controlar a quienes
ejercen la potestad del Estado.
A este cambio de rumbo en el ser y quehacer de la cosa pública, somos
convocados por Edgar Marín en las profundas reflexiones que corren
a lo largo de su obra. Como el lector lo podrá constatar, bullen en
el pensamiento de este joven jurista, renovados bríos que nos hacen
pensar que México todavía puede virar hacia la constitucionalidad y la
transparencia, condiciones esenciales de cualquier Estado constitucional,
más aún, necesidades inaplazables para una sociedad como la nuestra que
no ha saciado su hambre y sed de justicia.
Dr. Enrique Uribe Arzate
Investigador del Centro de Investigaciones Jurídicas,
Seguridad Pública y Justicia Penal de la Universidad
Autónoma del Estado de México
Ciudad Universitaria, Toluca de Lerdo, México, verano de 2009.
15
Premio Estatal de Transparencia 2008
Introducción
Y tuvieron que pasar noventa años en los que la configuración política
y jurídica nacional, después del refrendo constitucional a las garantías
individuales establecidas en la Constitución Mexicana de 1917, y posterior
a la inclusión a el texto constitucional en el año de 1977 del derecho
fundamental del Derecho de Acceso a la Información, para que en el año
2007 quedara consagrado en nuestra carta magna el mecanismo para ser
exigible este derecho por parte de la ciudadanía.
Los tiempos modernos demandan un mayor escrutinio del quehacer de
las instituciones gubernamentales, en el servicio público. La ciudadanía
vista por aquellos primeros tratadistas de la Teoría del Estado es uno de los
elementos constitutivos de éste, por ello reclama cada día con más auge en
nuestro país, una cultura de la rendición de cuentas de cara a la población
del siglo XXI.
Ciertamente la realidad jurídica e institucional mexicana demuestra que
nuestro arribo al mundo de la Transparencia y Acceso a la Información
Pública a comparación de algunos países del noreste europeo, ha sido
tardío, pero no por ello, se deben minimizar los esfuerzos conjuntos en
los que sociedad civil y gobierno, han dado muestra de apertura para el
conocimiento de la actividad cotidiana del Estado.
La presente investigación denominada Derecho de Acceso a la Información
y Necesidad de la Autonomía Constitucional del Instituto Federal de
Acceso a la Información, representa un esfuerzo intelectual que naciera
desde la emisión de la convocatoria del Premio Estatal de Transparencia,
y que no es sino hasta ésta tercera convocatoria emitida nuevamente por
el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado
de México, institución de vanguardia en la materia a nivel nacional; que
ve finalmente la luz en un tema que gracias a la actividad cotidiana en
la cátedra universitaria y en el servicio público, donde inmiscuído en el
17
José Edgar Marín Pérez
mundo del Derecho de Acceso a la Información, habiendo fungido como
Servidor Público Habilitado y actualmente como Responsable de Módulo
de Acceso de un Sujeto Obligado por la Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del Estado de México y Municipios, sostengo que
resulta necesario para una verdadera gobernabilidad democrática difundir
la cultura de Acceso a la Información y Rendición de Cuentas a nivel
nacional.
El presente trabajo se divide para su estudio en cinco capítulos, el primero
donde se aborda los antecedentes históricos de algunos países y del
desarrollo histórico que ha observado en el nuestro el Derecho de Acceso
a la Información, un segundo donde se aborda de forma sencilla algunos
conceptos fundamentales relativos a la materia, haciendo un estudio
interpretativo y de critica a algunos tratadistas nacionales y extranjeros, un
tercer capitulado donde se estudia de manera breve y precisa la legislación
imperante a nivel nacional en algunas de las naciones estudiadas en el
primer capitulo, de otras con las que nuestro país guarda estrecha relación
y en estos tiempos de globalización, la regulación en materia de Derecho
de Aceeso a la Información que ha establecido la Unión Europea, un cuarto
capítulo en el que se estudia de manera profunda el Derecho de Acceso
a la Información en la Ley Federal de Acceso a la Información Pública
Gubernamental, su Reglamento y algunos criterios jurisprudenciales
emitidos por el máximo órgano de control de la constitucionalidad. Y
finalmente un quinto y último capítulo donde se desprende la necesidad de
dotar al Instituto Federal de Acceso a la Información Pública de autonomía
constitucional, que le brinde la facultad de ser autoridad máxima en materia
de Transparencia y Acceso a la Información Pública para los tres órganos
primarios constitucionales, órganos autónomos, tribunales administrativos
y órganos constitucionales autónomos. Para garantizar con ello fortalecer el
derecho fundamental de acceso a la Información en México.
Ésta propuesta, tiende a inspirar en el ámbito del IFAI para lograr su
establecimiento constitucional, emulando la importante labor que en el
Estado de México ha tenido el ITAIPEM en su actividad cotidiana para
consolidar también su autonomía constitucional.
Finalmente este trabajo tiene el objetivo particular de brindarle al lector
una visión más amplia de la responsabilidad que conlleva ser parte de
cualquiera los órganos que forman parte de la actividad estatal, ya que la
Transparencia y Acceso a la Información Pública, como ha sido expresado
18
Premio Estatal de Transparencia 2008
por algunos comisionados del ITAIPEM, no debe de ser vista como una
carga o como una actividad extra del servicio público; sino como parte de
ser Servidor Público. Así mismo, resulta preponderante para incentivar en
México un clima de respeto a las instituciones y de certeza en la actividad
de éstas, que estudios como estos tengan resonancia en los medios de
comunicación masivos y de las instituciones de educación de todos los
niveles, lo anterior para hacer del conocimiento del pueblo, que cuenta
con este derecho consagrado en la Constitución, que si bien es cierto, el
Derecho de Acceso a la Información no será la panacea para erradicar los
problemas y corrupción que aquejan a nuestra sociedad, si constituye una
amplia herramienta para tratar de abatir estos problemas.
Sólo de esta manera sociedad civil y gobierno, podremos caminar juntos al
encuentro de ese mundo que Don José María Morelos y Pavón visualizaba
ya en el año de 1813 al emitir ese documento extraordinario que aún hace
temblar el corazón por la gallardía de sus palabras; los Sentimientos de la
Nación, para que juntos nos convirtamos en aquello que él nos enseñó, en
verdaderos ¡Siervos de la Nación!
19
Premio Estatal de Transparencia 2008
Capítulo I
Antecedentes Históricos del Derecho de Acceso
a la Información
Desde épocas inmemorables las libertades de expresión e información
adolecieron de una regulación jurídica bien cimentada, misma que obligara
al Estado a respetarlas; la practica de estos derechos fundamentales quedaba
restringida a la voluntad de los gobernantes y cuestionado si era favorable
para sostener y brindarle seguridad jurídica al Estado.
El Derecho de Petición tuvo su génesis cuando el régimen de venganza
privada fue suplantado por el sistema de la autoridad, en virtud del cual el
gobernado acudía ante las entidades del Estado, con el objeto de solicitar su
intervención en determinado asunto.
Durante los siglos XVII a XIX, se suscitó una lucha permanente por el
reconocimiento jurídico de estas prerrogativas fundamentales, que dieron
origen a su establecimiento constitucional a lo largo y ancho del mundo.
El Derecho de Acceso a la Información en sentido estricto, surgió a
mediados del siglo XX, contemplándolo en la Declaración Universal de los
Derechos Humanos de 1948.
Es importante destacar que dentro del panorama histórico de los diversos
territorios del mundo, podemos identificar el nacimiento y desarrollo que
han tenido las cuatro prerrogativas fundamentales que se encuentran
relacionadas entre sí: la libertad de expresión, la libertad de información,
derecho de petición y el derecho de acceso a la información. Mismos
derechos que iremos comentando al inicio de este capítulo y que han
obtenido el reconocimiento del Derecho Positivo Constitucional a favor de
todos los gobernados.
21
José Edgar Marín Pérez
1.1 Inglaterra
Como ha quedado establecido la libertad de expresión, la libertad de
información y el derecho de petición, se manifestaron como fenómenos
de lucha en todo el mundo; aunque esto no sucedió en Inglaterra, ya que
desde años atrás quedaron establecidos en esta nación como un derecho
subjetivo oponible y exigible con respecto al Estado.
El régimen jurídico inglés fue evolucionando lentamente desde los más
oscuros orígenes de los pueblos que habitaron la Gran Bretaña y es fruto de
sus costumbres y de su vida misma. El derecho inglés es la consecuencia
de largos años de gestación social, de la sucesión incesante de fenómenos
y hechos que fueron surgiendo dentro del pueblo, basados en el espíritu y
temperamento anglo– sajones, que siempre se distinguieron por ser amantes
y defensores tenaces de la libertad dentro de la comunidad británica.1
La Declaración de Derechos Inglesa (The Bill of Rigths), fue promulgada
el 16 de septiembre de 1689, documento que quedó plasmado como
resultado de la revolución inglesa encabezada por el ilustre republicano
Oliverio Cromwell en contra del absolutismo del rey Jaime II que al triunfo
de la misma fué condenado por el parlamento a morir decapitado.
Su importancia radica en la supremacía del parlamento frente al llamado
derecho divino de los reyes. Sus trece puntos esenciales constituyen el
espíritu bajo el cual habría de regirse la Constitución Británica hasta fines
del siglo XIX.
The Bill of Rights, vino a asegurar y reafirmar antiguos derechos y libertades
reconocidos con anterioridad. En dicho documento se estableció la libertad
de expresión en el Parlamento; también se instituyó el derecho de petición
de los súbditos a la Corona, considerando como ilegales las persecuciones
en contra de los peticionarios; por lo que respecta a la libertad de imprenta,
la misma quedó supeditada al otorgamiento de licencias, a fin de evitar
ataques a la religión y al Estado.2
1 BURGOA Orihuela Ignacio, El Juicio de Amparo, Editorial Porrúa. México 2002, Pág. 58.
2 LARA Ponte Rodolfo, Los Derechos Humanos en el Constitucionalismo Mexicano, Editorial Porrúa. México
2002. Pág. 60.
22
Premio Estatal de Transparencia 2008
En éste ordenamiento constitucional, las libertades ya no son concebidas
como exclusivas o bien privativas del régimen de derecho privado, sino
como libertades generales en ámbito del derecho público. Esta Declaración
influyó de forma considerable en el pensamiento de los redactores de las
modernas declaraciones de derechos norteamericanos del siglo XVIII.
1.2 Estados Unidos de Norteamérica
Las primeras colonias que se establecieron en la parte del atlántico este
del territorio donde ahora son los Estados Unidos de Norteamérica,
fundaron dentro de su normatividad las bills, mismas que sufrieron una
gran influencia del sistema jurídico conocido por su tradición oral, que
naciera en Inglaterra y que recibiera de nombre el common law, dentro
de los cuales se comenzó a considerar a los hombres como titulares de los
derechos contemplados en ellas, por el simple hecho natural de serlo, y no
únicamente a los miembros de determinada clase social, además del gran
impulso de estos en base a la ideología liberal.
A finales de el siglo XVIII, los colonos cansados de años de opresión y de
abuso de la autoridad inglesa en materia de tributación, con la finalidad
de pagar las cuantiosas deudas que Inglaterra había adquirido por sus
constantes guerras con Francia y España, y aunado a la influencia de
las corrientes ideológicas conocidas como individualismo y liberalismo,
motivadas por las ideas de Locke, Montesquieu y Rosseau, las cuales tienen
como origen, centro y objetivo al individuo que posee en su naturaleza
misma los derechos humanos que deben ser reconocidos por el Estado y
por el derecho.3
La Constitución de Virginia aprobada un 29 de junio de 1776, es
considerada la primera declaración completa de Derechos en sentido
moderno, ya no redactada en sentido negativo, sino de forma positiva,
afirmando expresamente el reconocimiento de los derechos del hombre, tal
y como se desprende de su artículo 1°, al establecer que:
3 SÁNCHEZ Bringas Enrique, Derecho Constitucional, Editorial Porrúa, México 2003. Pág. 69.
23
José Edgar Marín Pérez
Todos los hombres son por naturaleza igualmente libres e independientes,
y tienen ciertos derechos inherentes, de los cuales, cuando entran en
estado de sociedad, no pueden, por ningún contrato, privar o despojar de
su posterioridad; especialmente el goce de la vida y de la libertad, con los
medios de adquirir y de poseer la propiedad, así como perseguir y obtener
la felicidad y la seguridad.4
En la Declaración se consagró la libertad de prensa, lo que representó un
cambio importante, toda vez que se dió fin al antiguo sistema de licencias
que prevaleció hasta 1695; no obstante, imperó la Ley de la Rebeldía y la
Calumnia, que impedía su ejercicio.
Esta Carta de Derechos de Virginia representó una fuente legal de suma
importancia para las diez enmiendas de la Constitució Norteamericana,
además de influir directamente en la redacción de las primeras declaraciones
de derechos adoptadas entonces por los demás Estados miembros de la
Unión Americana.
Posteriormente a esta Declaración, tenemos a la Declaración de
Independencia de las Colonias Americanas del 4 de Julio de 1776, la cual
es considerada como una de las primeras cartas de derechos del hombre
en sentido moderno, más no la primera, ese lugar le corresponde a la
Constitución de Virginia, expedida tan solo unos cuantos días antes. De
esta Declaración podemos rescatar que no se estableció un sistema de
derechos humanos, tan solo dejó consagrados los principios de soberanía
nacional, y el derecho de cambiar la forma de gobierno, mientras que los
demás derechos inherentes de los ciudadanos se encontraban consagrados
de forma implícita.
Esta Declaración resaltó por su naturaleza iusnaturalista, lo cual inspiró
otros movimientos libertarios, por ejemplo, el caso de Latinoamérica. De lo
anterior podemos resaltar lo siguiente:
4 JELLINEK Jorge, La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, Editorial Suárez. Madrid
España 1998. Pág. 114.
24
Premio Estatal de Transparencia 2008
Sostenemos como evidentes estas verdades: que los hombres son creados
iguales; que son dotados por su Creador de ciertos derechos inalienables;
que entre éstos están la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad;
que para garantizar estos derechos se instituyen entre los hombres los
gobiernos, que derivan sus poderes legítimos del consentimiento de los
gobernados; que cuando quiera que una forma de gobierno que se funde
en dichos principios; y a organizar sus poderes en la forma que a su juicio
ofrecerá las mayores probabilidades de alcanzar su seguridad y felicidad.5
No fue sino hasta el año de 1787 el 17 de septiembre cuando se aprueba
la Constitución de los Estados Unidos de América, la cual entró en vigor
en el año de 1789. En un principio no consagró este marco jurídico alguna
declaración de derechos humanos, lo que originó un debate arduo al
momento de ser ratificada, misma situación que se resolvió en el año de
1791 al aprobarse las 10 enmiendas que contenía.
Estas enmiendas a contrario sensu de lo presentado en la Constitución
de Virginia, fueron escritas en sentido negativo, es decir, limitando a los
órganos constitucionales y a la competencia de cada una de las entidades
componentes de la Federación.
Dentro de la primera enmienda encontramos consagradas las libertades de
expresión y prensa, así como los derechos de petición y de libre asociación;
tal como se aprecia a continuación:
El Congreso no hará ley alguna por la que adopte una religión como oficial
del Estado o sé prohíba practicarla de forma libre, que coarte la libertad de
palabra o de imprenta, o el derecho del pueblo para reunirse pacíficamente
y pedir al gobierno la reparación de agravios.6
5 La Declaración Universal de Independencia de las Colonias Americanas de 1776, párrafo 2°, http:
//usinfo.state.gov/infousa/facts/funddocs/deces.htm
6 Diez primeras enmiendas a la Constitución Federal de los Estados Unidos de América, artículo 1° http:
//www.nuevoderecho.8m.com/textos_enmiendas.html
25
José Edgar Marín Pérez
1.3 Francia
La Revolución Francesa fue un movimiento que nació como respuesta al
movimiento ideológico conocido como Iluminismo o Ilustración, mismo
en el que las ideas progresistas en materia de educación y política contó
con la importante participación de grandes hombres de la talla de Danton,
Diderot, Voltaire, y principalmente gracias a las ideas de dos hombres en
particular me refiero a Juan Jacobo Rosseau y su máxima obra conocida
como el Contrato Social y a Carlos Luis de Secondant mejor conocido
como Montesquieu y otra obra que revolucionara el esquema de la política
mundial como lo fué el Espíritu de las Leyes, estas dos obras fueron la
génesis del sistema republicano, mismo que surge como respuesta al
sistema absolutista que se vivía en Europa a finales del siglo XVIII por la
imposición de la monarquía.
Como resultado de este movimiento que encabezara un hombre de la
talla de Robespierre a quien por cierto apodaban el incorruptible y que
estableciera al consumarse la revolución un sistema republicano; surgió
la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,
inspirada en el pensamiento individual y reformista de la ilustración para
garantizar los derechos fundamentales y por ende inherentes al hombre.
Esta Declaración fue aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente,
el 26 de agosto de 1789, tras la reunión de los Estados Generales, y
posteriormente ratificada ese mismo año el día 5 de octubre. Influenciados
por los Estados Unidos su estructura estaba basada en diecisiete artículos
que la conforman, una Declaración de corte eminentemente iusnaturalista
y racional inspirada en la Constitución del Estado de Virginia, combinado
con el pensamiento iluminista del siglo XVIII, tal y como se desprende de
su preámbulo que a la letra manifiesta lo siguiente:
Los representantes del pueblo francés, constituidos en Asamblea Nacional,
considerando que la ignorancia, el olvido o el menosprecio de los derechos
del hombre son las únicas causas de las calamidades públicas y de la
corrupción de los gobiernos, han resultado exponer, en una declaración
solemne, los derechos naturales, inalienables y sagrados del hombre.7
7 La Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, preámbulo, http:
//www.elysee.fr/esp/instit/textl.htm.
26
Premio Estatal de Transparencia 2008
Esta Carta de Derechos en su artículo 2°, establece que la libertad, la
igualdad, la seguridad y la resistencia a la opresión son derechos naturales
e imprescindibles anteriores al Estado, que deben ser preservados por toda
asociación política.8
Como complemento al precepto antes mencionado, en el artículo 4° de la
citada Declaración, se consagró el derecho de libertad, en estricto sentido,
en los siguientes términos:
La libertad consiste en poder hacer todo aquello que no perjudique a otro:
por eso, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene
otros límites que los que garantizan a los demás miembros de la sociedad el
goce de estos mismos derechos. Tales límites sólo pueden ser determinados
por la ley.9
Las libertades de expresión, de prensa e imprenta quedaron establecidas en
el numeral 11 de dicho documento, tal y como se corrobora a continuación:
La libre comunicación de pensamientos y de opiniones es uno de los
derechos más preciosos del hombre, en consecuencia, todo ciudadano
puede hablar, escribir e imprimir libremente, a trueque de responder del
abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley.10
Con respecto a la libertad de pensamiento y opinión religiosa, en el artículo
10°, se estableció que las mismas quedaban circunscritas a la ley en función
del respeto al orden público.
El documento en estudio también consagró, en su artículo 15, el derecho de
petición, en los siguientes términos:
La sociedad tiene derecho a pedir cuentas de su gestión a todo agente
público.11
De lo anterior, podemos desprender que el conjunto de derechos
contemplados en la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano, fueron reproducidas en gran medida varias de las prerrogativas
8 LARA Ponte, op. cit.. Pág. 32
9 La Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, ob. cit., artículo 4°.
10 Idem.
11 Ibidem.
27
José Edgar Marín Pérez
establecidas en la Constitución de Virginia, no obstante se le atribuye el
carácter de ser el primer documento en la historia de la humanidad, en
brindar un alcance universal a dichos derechos, ya que plasmó principios
supremos que serían válidos para siempre a todos los hombres del mundo.
Así mismo, después del triunfo de la Revolución Francesa del 3 de
septiembre de 1791, en cuyo texto se incluyó como preámbulo esta
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.
Esta Carta Magna estuvo compuesta de dos partes, por un lado los derechos
del hombre y por otro los límites, organización y funcionamiento del
Estado, así como las obligaciones del poder público estatal. Lo cual significó
un desarrollo importante a los sistemas constitucionales posteriores, tanto
en Francia como en otros países.
La segunda Constitución del Estado Francés fue la votada por la Convención
Nacional el 24 de junio de 1793, y aprobada por el pueblo en julio del
mismo año, en la que quedaron comprendidas la Declaración Universal de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano, contenida en 35 artículos en su
Acta Constitucional.
Finalmente no fue sino hasta la Constitución Francesa de 1958, que en su
preámbulo dice así:
La adhesión a los derechos del hombre y a los principios de la soberanía
nacional, tal y como fueron definidos por la Declaración de 1789,
confirmada y completada por el preámbulo de la Constitución de 1946.12
1.4 México
1.4.1 Nueva España
Desde la implementación de la imprenta en lo que anteriormente fuera la
Nueva España, hasta el inicio de la guerra de independencia, la libertad
de expresión y consecuentemente la de publicar, estuvieron proscritas
12 Constitución Francesa de 1958, preámbulo, http://www.justice.gouv.fr/espagnol/ection.htm
28
Premio Estatal de Transparencia 2008
por el gobierno del virrey y por la iglesia. La expresión de la ideología era
practicada de forma libre y sin censura en solo algunos sectores sociales.
La Santa Inquisición, fue el órgano clerical encargado de censurar
fuertemente la manifestación de las ideas, mediante la imposición de penas
humillantes e infrahumanas a quiénes a su capricho eran condenados a
sufrirlas.
Decreto de 10 de noviembre de 1810 fue emitido por las Cortes Generales
y Extraordinarias el decreto número 77, donde se reglamenta de una forma
incipiente, la libertad política de imprenta, estableciendo que la aptitud
singular de los ciudadanos de publicar su pensar e ideología política, con
lo que se pretendió no sólo poner freno a los gobernantes, sino también
como un mecanismo para ilustrar a la Nación en general, y la vía única
para contribuir al conocimiento de la verdadera opinión pública.13
En 1811 Ignacio López Rayón emite los primeros postulados de la
insurgencia, donde se regula la libertad de imprenta, conocidos como
Elementos Constitucionales de López Rayón, y que en su numeral 29
estableció:
Habrá una absoluta libertad de imprenta en puntos puramente científicos
y políticos, con el fin de que estos últimos observen la mira de ilustrar y no
herir las legislaciones establecidas.14
Cabe señalar que la libertad de expresión, no fué total, ya que se suspendió,
únicamente a ciertas materias (únicamente a las científicas y las políticas,
con el objeto de difundir y no transgredir las disposiciones establecidas).
1.4.2 La Constitución de Cádiz de 1812
Posteriormente en el año de 1812 a la promulgación de la constitución de la
monarquía española, que recibió el nombre de Cádiz, se da éste texto que
tuvo vigencia en nuestro territorio, pero que careció de una solemnidad en
13 DEL CASTILLO DEL VALLE Alberto, Garantías del Gobernado, Ediciones Jurídicas Alma, S.A. de C.V.
México 2003. Nota 50. Pág. 25.
14 Idem. Pág. 24.
29
José Edgar Marín Pérez
cuanto a la declaración de derechos que hizo, sin embargo, en su contenido
reconoce algunas prerrogativas concernientes a la figura del ser humano,
tal y como se puede observar en el artículo 4 de este ordenamiento que
establece:
La Nación está obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas
la libertad civil, la propiedad y los demás derechos legítimos de todos los
individuos que la componen.15
La citada Carta Magna ejerció una influencia importante en el desarrollo
del derecho constitucional mexicano, principalmente en la Constitución de
Apatizingán de 1814 y en la Constitución federalista de 1824.
Pero, por lo que respecta a la libertad de prensa, ésta se estableció en el
artículo 371 de éste ordenamiento, en los siguientes términos:
Todos los españoles tienen la libertad de escribir, imprimir y publicar sus
ideas políticas, sin necesidad de licencia, revisión o aprobación alguna
anterior a la publicación, bajo las restricciones y responsabilidades que
establezcan las leyes.16
Evidentemente los ilustrados españoles obtuvieron algunos triunfos en la
segunda mitad del siglo XVIII en los reinados de los dos Carlos, III y IV, pero
la gran victoria sería precisamente esta Constitución de Cádiz, la cual tuvo
un papel fundamental en la independencia de nuestra patria.17
1.4.3 Constitución de Apatzingán de 1814
Posterior a esta normatividad y como resultado del movimiento
independentista que se vivía en nuestro país por el ejército insurgente,
en una lucha que prosiguiera el General José María Morelos y Pavón a
la muerte de Miguel Hidalgo y sus generales insurgentes, en contra de la
15 TENA Ramírez Felipe, Leyes Fundamentales de México 1808 – 1998, Editorial Porrúa. México 1999.
Pág. 60.
16 Idem.
17 SOBERANES Fernández José Luis, Historia del Derecho Mexicano, Editorial Porrúa, México 2001.
Pág. 79.
30
Premio Estatal de Transparencia 2008
corona española, y teniendo como base a los Sentimientos de la Nación de
1813, se promulga gracias al Congreso de Chilpancingo instalado el día 14
de septiembre de 1814.
Otro de nuestros antecedentes históricos de la integración del llamado
Derecho de Acceso a la Información fué, el Decreto Constitucional para la
Libertad de la América Mexicana. Siendo sus autores, además de José María
Morelos y Pavón: Herrera, Quintana Roo, Sotero Castañeda, Verdusco y
Argandar, López Rayón y José María Coss, entre otros diputados.18
Mismo documento que fue el primero que se elaboró en nuestro territorio,
en el cual se contempló un catálogo especial de derechos del hombre,
basados en el pensamiento democrático y liberal.19
En este documento la libertad de expresión fué consagrada en el artículo
40, bajo los siguientes términos:
La libertad de hablar, discernir y manifestar sus opiniones por medio de
la imprenta, no debe prohibirse a ningún ciudadano, a menos que en sus
producciones ataque al dogma, turbe la tranquilidad pública u ofenda el
honor de los ciudadanos.20
Mientras que por lo que respecta al derecho de petición, el artículo 37
estableció que a ningún ciudadano se le debería coartar la libertad de
reclamar sus derechos ante las autoridades públicas.
Este documento constitucional, nunca llegó a tener la fuerza de
obligatoriedad y generalidad de toda constitución, ya que gracias al
movimiento beligerante de independencia, nunca se le tomó como el
modelo jurídico a seguir, toda vez que la corona seguía con un fuerte
dominio con respecto a las provincias en aquel entonces, de la Nueva
España.
18 LÓPEZ Sosa Eduardo, La lucha por el poder político en México, Editado por la Universidad Autónoma del
Estado de México, Toluca Estado de México 1999. Pág. 76.
19 NORIEGA Alonso, Ideas jurídicas políticas de las Constituciones de México, UNAM. México 1974.
Pág. 49.
20 DEL CASTILLO DEL VALLE, ob. cit. Pág. 25.
31
José Edgar Marín Pérez
1.4.4 Constitución Federalista de 1824
Después de la consumación de la Independencia de México en septiembre
de 1821 a la salida del último virrey de la Nueva España Juan O’ Donojú
y tras el breve gobierno del emperador Agustín de Iturbide, la nación vivió
un periodo de inestabilidad y constantes levantamientos armados a lo largo
de su territorio.
El efímero gobierno de corte imperial encabezado por Agustín de Iturbide
el cual tan sólo duró un año, y que llevó a su abdicación a la corona,
constituye uno de los momentos históricos de mayor inestabilidad política,
económica y social de nuestra vida nacional. Fué entonces, cuando por
decreto de 21 de mayo de 1823, el Congreso Constituyente Mexicano
lanzó una convocatoria para la formación de un nuevo congreso, dando
las bases para la elección de los diputados que lo fuesen a integrar el 17 de
junio siguiente, en la inteligencia de que, de acuerdo con ellas, el cuerpo
legislativo por crearse debería quedar instalado a más tardar el día 31 de
octubre del citado año.21
Por ello posterior al Acta Constitutiva de la Federación Mexicana del 31
de enero de 1824, se dan a conocer algunos principios constitucionales en
lo referente a las libertades políticas, que posteriormente fueron recogidas
completamente por la carta constitucional.
Tanto el Acta en comento como la Carta Magna de 1824, carecieron de
un catálogo de derechos intrínsecos del hombre, sin embargo, de estos
documentos se consagraron algunas prerrogativas importantes a ser
estudiadas.
En el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana se contempló en su
artículo 13 fracción IV, la facultad exclusiva del Congreso General de
brindar leyes y decretos, para proteger y arreglar la libertad de imprenta en
toda la Federación. De igual forma en el numeral 31, se estableció que:
21 BURGOA Orihuela Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porrúa. México 2000. Pág. 80.
32
Premio Estatal de Transparencia 2008
Todo habitante de la Federación tiene la libertad de escribir, imprimir y
publicar sus ideas políticas sin necesidad de licencia, revisión o aprobación
anterior a la publicación, bajo las restricciones y responsabilidad de las
leyes.22
De lo anterior, podemos mencionar que esta Acta Constitutiva consagró el
derecho de imprimir, publicar y expresar la ideología a todo habitante de la
nueva federación, por tanto, no se limitó su ejercicio, únicamente a favor de
los ciudadanos, a similitud de como estaba consagrado en la Constitución
de 1814.
Por otro lado, en lo concerniente a la Constitución Federalista de 1824, en
su artículo 50 fracción III, estableció que el Congreso General tenía como
facultad:
Proteger y arreglar la libertad política de imprenta, de modo que jamás se
pueda suspender su ejercicio, y mucho menos abolirse en ninguno de los
Estados ni territorios de la Federación.23
Reforzando lo anterior concerniente a la libertad de imprenta, el numeral
161, estableció que:
Cada uno de los Estados tiene obligación…IV. De proteger a sus habitantes
en el uso de la libertad que tiene de escribir, imprimir y publicar sus ideas
políticas, sin necesidad de licencia, revisión o aprobación anterior a la
publicación, cuidando siempre que se observen las leyes generales de la
materia.24
Pese a lo anterior, la Constitución de 1824, contempló un procedimiento
por el cual podría llevarse a cabo una adición o reforma constitucional, la
misma que sostuvo la libertad en general, y por consiguiente la de imprenta,
eran principios fundamentales inviolables, tal y como lo afirma el artículo
171, al señalar que:
22 CUEVA Mario de la, La Constitución del 5 de febrero de 1857. Sus antecedentes históricos y doctrinales,
UNAM México 1987. Pág. 59
23 TENA Ramírez Felipe, ob. cit. Pág. 174.
24 Idem. Pág. 191.
33
José Edgar Marín Pérez
Jamás se podrán reformar los artículos de ésta Constitución y de la Acta
Constitutiva que promulgan la libertad e independencia de la Nación
Mexicana, su religión, forma de gobierno, libertad de imprenta y división
de poderes supremos de la Federación y de los Estados.25
1.4.5 Las Siete Leyes Constitucionales de 1836
Esta época conocida como la prerreforma, debemos mencionar que se
caracterizó por los innumerables levantamientos armados a lo largo y
ancho del país, que motivaron que este viviera en un sistema de atraso,
pobreza e inestabilidad política que permitieron que la iglesia católica
siguiera teniendo un gran poder en el plano político del país, teniendo
maniatado a los poderes públicos en las prescripciones que esta misma
le marcaba. Fueron esos mismos levantamientos armados que comentaba
hace un momento los que facilitaron el arribo político de Antonio López de
Santa Anna como presidente de la República y como vicepresidente al gran
liberal Valentín Gómez Farias, quién noblemente se hiciera cargo del poder
ejecutivo federal a mediados del año de 1833, cuanto Santa Anna solicitara
licencia para separarse temporalmente del cargo.
A principios de 1834 regresó Santa Anna al gobierno presidencial, todo esto
motivado por las múltiples reformas de corte liberal que había realizado
el doctor Gómez Farias y la presión de los centralistas simpatizantes de
Santa Anna, en tal virtud retira a Gómez Farias, disuelve el Congreso y
abrogó todo el cúmulo de legislación liberal promulgada por Farias. A fines
de ese año se realizan elecciones legislativas y el 4 de agosto de 1835
entró en funciones un nuevo congreso, conformado mayoritariamente por
legisladores de inclinación centralista.
Como afirma el Doctor en Derecho José Luis Soberanes Fernández en su
obra Historia del Derecho Mexicano: Podemos afirmar que en ese momento
se formaban en el país las dos grandes opciones políticas que dominarían
el panorama nacional prácticamente todo el siglo XIX: liberalismo y
conservadurismo.26
25 Ibidem. Pág. 193.
26 Ibidem. Pág. 138.
34
Premio Estatal de Transparencia 2008
En la inauguración del segundo periodo de sesiones del Congreso el general
Barragán presidente de la república en funciones (el titular era Santa Anna),
anunció que a partir de 22 de septiembre se reuniría un nuevo congreso
constituyente a fin de hacer ciertas alteraciones, según él a la constitución
de 1824. En el seno de este congreso se designó una comisión para redactar
la nueva Constitución. Dicha comisión estuvo integrada por Miguel
Valentín, José Ignacio de Amescua, José María Cuevas, Antonio Pacheco
Leal y Francisco Manuel Sánchez de Tagle, quien parece ser fué el principal
redactor. 27
Este ordenamiento atendió a la adopción de un Estado unitario, desvirtuó
la organización clásica de la división de poderes al crear un órgano
denominado Supremo Poder Conservador. Que no era otra cosa que una
comisión de cinco personas, las cuales para formar parte de ella se tenía que
ser presidente de la república, vicepresidente, senador, diputado, secretario
de despacho, o ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es
decir, esta comisión era un cuarto poder.28 El cual era el encargado de
realizar funciones de control y fiscalización de los órganos legislativo,
ejecutivo y judicial.
En el ámbito legislativo, las Leyes Constitucionales de 1836 concedían
al Supremo Poder Conservador facultades que lo equiparaban con un
tribunal constitucional, puesto que no podía declarar la nulidad de una ley
o decreto dentro de dos meses después de una sanción, cuando los mismos
fueran contrarios a un artículo expreso de la constitución, y le exijan dicha
declaración el Supremo Poder Conservador, la Alta Corte de Justicia o parte
de los miembros del poder legislativo en representación.
Asimismo este Supremo Poder Conservador estaba facultado para
restablecer constitucionalmente a cualquiera de los tres poderes o a los tres,
cuando hubieran sido disueltos revolucionariamente, situación demasiado
discrecional para este Supremo Poder Conservador. De manera exorbitante
podía declarar la voluntad de la nación en cualquier caso extraordinario
en que sea conveniente conocerla, así como dar o negar la sanción a las
reformas constitucionales que acordare el congreso previas las iniciativas y
calificar las elecciones de los senadores.29
27 Ibid. Pág. 139.
28 LÓPEZ Sosa, ob. cit. Pág. 89.
29 Fracciones VIII, X y XI del artículo 12 de las Leyes Constitucionales de 1836, Las Constituciones de
México, México, LIV Legislatura de la Cámara de Diputados, 1994. Pág. 101.
35
José Edgar Marín Pérez
En esta Constitución promulgada el 29 de diciembre de 1836, se estableció
una forma centralista de Estado, éste documento contenía una declaración
de derechos, pero, por lo que respecta a los de carácter político, representó
un retroceso en el desarrollo de los mismos, iniciado en 1814 con el Decreto
de Apatzingán, toda vez que quedaron condicionados a determinados
requisitos que hacían nugatorio su ejercicio.
Por lo que refiere al Derecho de Acceso a la Información, la primera ley
del citado texto constitucional consagró a la libertad de imprenta como un
derecho de todos los mexicanos, según se desprende de la fracción VII, del
artículo 2° que a la letra dice así:
Son derechos del mexicano… VI. Poder imprimir y circular, sin necesidad
de previa censura, sus ideas políticas. Por los abusos de este derecho se
castigará cualquiera que sea culpable de ellos, y así en esto como en todo
lo demás, quedarán estos abusos en la clase de delitos comunes; pero con
respecto a las penas, los jueces no podrán excederse de las que imponen las
leyes de imprenta, mientras tanto, no se dicten otras en esta materia.30
De la redacción anterior se observa que el ejercicio de la libertad de imprenta,
quedó limitado a la materia política, ya que única y exclusivamente, este
tipo de ideas podían manifestarse sin sufrir previa censura; por lo que se
denota la importante influencia que, única y exclusivamente, éste tipo de
ideas podían manifestarse sin sufrir previa censura; por lo que se denota la
importancia que, en este aspecto tuvieron las constituciones antecesoras, en
el pensamiento de los redactores de la carta magna de 1836.
1.4.6 Las Bases de la Organización Política de la República Mexicana
de 1843
Posteriormente al nacimiento de las Leyes Constitucionales de 1836,
el clima político en nuestro país se torno más sombrío todavía, ya que
movimientos separatistas en el estado de Texas, hoy parte de la Unión
Americana, pero que en esos días formaba parte de la federación mexicana,
motivaron una vergonzosa y costosa intervención militar encabezada por el
30 TENA Ramírez, op. cit. Págs. 205 y 206.
36
Premio Estatal de Transparencia 2008
presidente Antonio López de Santa Anna, que culminó con la separación
del territorio de Texas de nuestro país. Mientras tanto el poder político de la
iglesia católica se incrementaba día a día con los innumerables abusos por
parte de ésta en contra del pueblo, como lo eran los excesivos tributos que
exigía pagar, tal es el caso del diezmo y la primicia.
Posteriormente a la celebración del Plan de Tacubaya el 28 de septiembre de
1841, que declararon la cesación de los poderes supremos con excepción
del Judicial, motivo por el cual el presidente Bustamante saliera al exilio,
Plan firmado lógicamente por el general Santa Anna para ser reinstalado
en la presidencia de la república. Una vez instalado como presidente
nuevamente Santa Anna, lanzó una convocatoria para la integración de un
nuevo congreso constituyente el 10 de diciembre de 1841, el cual se reunió
el 10 de abril del año siguiente, la comisión para la creación de una nueva
constitución estuvo dominada principalmente por conservadores, aunque
también se favoreció a algunos liberales de corte moderado; aunque los
primeros por el apoyo centralista lograron imponer sus razonamientos.
Algunos legisladores que participaron en la elaboración de esta constitución
fueron: Juan José Espinosa de los Monteros, Mariano Otero y Octaviano
Muñoz Ledo.31
El 13 de junio de 1843 se expide la nueva constitución, denominada “Bases
de la organización Política de la República Mexicana”, constitución en pro
de un gobierno unitario o centralista. Esta constitución dividió al poder
público para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial.
Esta constitución constituyó la segunda de corte centralista en México. Este
documento contempló un catalogó de derechos en su artículo 9°, mismo
que era complementado por el Título IX, denominado Disposiciones
Generales sobre Administración de Justicia.
En el citado artículo en su fracción II, estableció como derecho de los
habitantes de la república, a las libertades de expresión y de imprenta, en
los siguientes términos:
31 SOBERANES, ob. cit. Pág. 144.
37
José Edgar Marín Pérez
…II Ninguno puede ser molestado por sus opiniones: todos tienen derecho
para imprimirlas y circularlas sin necesidad de previa calificación o censura.
No se exigirá fianza a los autores, editores o impresores.32
La Constitución de 1843, a diferencia de su antecesora, protegía la libre
manifestación de las ideas, en cualquier materia (no limitando su ejercicio
a la materia política), siendo posible expresarlas, imprimirlas y circularlas,
sin que fueran previamente calificadas o censuradas. Asimismo, con
el objeto de hacer efectivo el ejercicio de dicha libertad, se estableció
que los autores, editores e impresores no tenían la obligación de cubrir
ningún tipo de fianza, sin embargo en el numeral 195 preveía los casos de
responsabilidad de éstos:
En los delitos de imprenta no hay complicidad de los impresores; pero serán
responsables si no se aseguran, en la forma legal, de la responsabilidad
del editor o escritor, o si imprimiesen escritos contra la vida privada, no
entendiéndose por tales los que versen sobre crímenes o faltas de los
funcionarios públicos, relativos al cumplimiento de sus deberes. La Ley
señalará el tiempo en que debe durar la responsabilidad del impresor.33
Por su parte la fracción III del citado artículo 9° limitaba el ejercicio de la
libertad de imprenta en materia religiosa, y en lo referente a la vida privada
de las personas, en los siguientes términos:
…III. Los escritos que versen sobre el dogma religioso y las sagradas
escrituras, se sujetarán a las disposiciones de las leyes vigentes; en ningún
caso será permitido escribir sobre la vida privada.34
En las citadas Bases Orgánicas, quedaron delimitados algunos supuestos
de abusos contra la libertad de imprenta, dejando a la ley secundaria la
tarea de calificar a los mismos, tal y como se desprende del numeral 196,
al establecer que:
Una ley determinará los casos en que se abusa de la libertad de imprenta,
designará las penas y arreglará el juicio, no pudiendo señalar otros
abusos que los siguientes: contra la religión, contra la moral y las buenas
32 TENA Ramírez, op. cit. Pág. 407.
33 Idem. Pág. 434.
34 Ibidem. Pág. 407.
38
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costumbres; provocación a la sedición y la desobediencia a las autoridades;
ataques a la independencia y forma de gobierno que establecen las bases, y
cuando se calumnie a los funcionarios públicos en su conducta oficial.35
En el caso de presentarse abusos en el ejercicio de la libertad de imprenta,
la fracción IV del citado artículo 9°, sostuvo que en todo proceso judicial
sobre delitos de imprenta intervendrán los jueces del hecho, que realizarán
las calificaciones de acusación y de sentencia; por lo que se estableció la
competencia para sancionar a quienes cometieren delitos en esta materia.
1.4.7 El Acta Constitutiva y de Reformas de 1847
Luego de varios levantamientos armados, el país siguió viviendo una
inestabilidad política, social y económica, misma situación que ninguno
de los regímenes gubernamentales había podido mejorar. Luego de un
movimiento propiciado por el general Mariano Salas en la Ciudadela, se
produjo que el general Santa Anna quien por cierto se encontraba en el
exilio, regresara al escenario político nuevamente como presidente de la
república, solamente que esta vez lo haría bajo la bandera del federalismo.
El 22 de agosto de 1846 Santa Anna expidió dos decretos, uno para
convocar a un congreso constituyente con la finalidad de reformar las Bases
Orgánicas hacia una forma de gobierno Federalista, el cual abrió sesiones
el 6 de diciembre de 1846, y fué dominado por el bando liberal.36
Este documento permitió que se restableciera la Constitución de 1824,
solamente anexándosele una serie de reformas contenidas en el presente
documento conformado por 30 artículos y que fuese promulgado el día 21
de mayo de 1847, bajo el nombre de Acta Constitutiva y de Reformas.
Algunos legisladores destacados por su labor parlamentaria en la creación
de esta serie de reformas fueron: Muñoz Ledo, y los padres del juicio de
garantías Manuel Crescencio Rejón y Mariano Otero.
35 Ibidem. Pág.435.
36 SOBERANES, op. cit. Pág. 147.
39
José Edgar Marín Pérez
Esta ley fundamental tuvo como finalidad como ya lo habíamos
mencionado, el restaurar la vigencia de la constitución de 1824 con
algunas modificaciones que incidieron en la creación de nuevos estados
federados.
Cabe hacer mención que durante el régimen de esta serie de reformas
constitucionales, nuestro país vivió uno de los momentos más desgarradores
de su historia como lo fué la invasión norteamericana, que culminó con la
firma del Tratado de Guadalupe Hidalgo un 2 de febrero de 1848, en el cual
se vendió los territorios de California y Nuevo México a cambió de quince
millones de dólares a nuestro vecino del norte.
El Acta de Reformas en su artículo 2°, consagró los derechos de sufragio,
petición y reunión, en la forma siguiente:
Es derecho de todos los ciudadanos votar en las elecciones populares,
ejercer el de petición, reunirse para discutir los negocios públicos, y
pertenecer a la Guardia Nacional, todo conforme a las leyes.37
La libertad de imprenta quedó consagrada en el numeral 26, en los términos
siguientes:
Ninguna ley podrá exigir de sus impresores fianza previa para el ejercicio
libre de su arte, ni hacerles responsables de los impresos que publiquen,
siempre que aseguren en la forma legal la responsabilidad del editor.
En todo caso, excepto el de difamación, los delitos de imprenta serán
juzgados por los jueces de hecho y castigados sólo con pena pecuniaria o
de reclusión.38
La regulación de la libertad de imprenta fue parecida a la realizada en
la constitución centralista de 1843, en lo relativo a la no-exigibilidad de
pagar fianza por parte de los impresores y las responsabilidades de éstos;
señalando además, por quienes deberían ser juzgadas las personas que
cometieran delitos de imprenta y las penas que les serían aplicables.
37 TENA Ramírez, op. cit. Pág. 472.
38 Idem. Pág. 475.
40
Premio Estatal de Transparencia 2008
El artículo 5° del citado documento, contemplaba la creación de una ley de
garantías individuales con jerarquía constitucional, con la que se garantizara
el respeto a los derechos fundamentales del hombre; de la siguiente forma:
Para asegurar los derechos del hombre que la Constitución reconoce, una
ley fijara las garantías de libertad, seguridad, prosperidad e igualdad de que
gozan todos los habitantes de la República y establecerá los medios para
hacerlas efectivas.39
Se decía que una vez aprobada la Ley de Garantías, deberían estructurarse
tres leyes constitucionales más, que estarían estrechamente vinculadas a
la primera y que serían: la ley reglamentaria del recurso establecido en
el artículo 25 del Acta de Reformas para la protección de los derechos
humanos (el juicio de amparo); la Ley de Libertad de Imprenta, que tendría
por objeto regular el ejercicio de la misma, así como lo referente a la libertad
de expresión y, la Ley de Responsabilidades, cuyo fin era el establecimiento
e imposición de sanciones, a efecto de limitar las conductas arbitrarias de
las autoridades públicas.
De una forma poco afortunada, el proyecto de Ley de Garantías Individuales
no fué aprobado por el congreso, y por consiguiente, tampoco fueron
formuladas las propuestas de las demás normas constitucionales.
1.4.8 Constitución Federal de 1857
Para hablar de este momento en la historia de nuestro país conocido
también como la Reforma, debemos de comentar que por esos años la
República se encontraba en completo caos social y político, fue en el año
de 1854 cuando otra vez el gobierno de Santa Anna vuelve a implementar
en nuestro país medidas centralistas, con la finalidad de recobrar adeptos
con aquellos viejos conservadores que en antaño le habían favorecido, y
declara en receso a las legislaturas de los estados, motivando de manera
clara una medida antifederalista.
39 LARA Ponte, op. cit. Págs. 69 – 70.
41
José Edgar Marín Pérez
Es entonces cuando surge la importante figura de un gran hombre como
lo fue Juan Álvarez que junto con otros liberales que habían visto con
decepción como los muchos gobiernos Santanistas seguían manteniendo
oprimido a nuestra patria decidió derrocar la dictadura mediante el
lanzamiento del Plan de Ayutla, fue así como Álvarez apoyado por Ignacio
Comonfort es elegido como presidente de la república.
Cabe hacer mención, que esta época fué marcada por las ideas y
aportaciones jurídico – políticas que hicieron una generación de hombres
liberales, como nunca se ha visto, que reunió a nombres como Guillermo
Prieto, Melchor Ocampo, Ponciano Arriaga, Ignacio Ramírez Calzada,
Francisco Zarco, Santos Degollado, Valentín Gómez Farias, José María
Mata, Sebastián y Miguel Lerdo de Tejada, Ignacio Manuel Altamirano y
Benito Pablo Juárez García, quiénes a la postre, además de participar en el
gobierno Juarista, fueron los creadores de la Constitución de 1857.
Solamente que antes de la creación de ésta constitución, el liberalismo a
través de la actividad legislativa tuvo tres grandes triunfos, que ayudaron a
consolidar la nueva constitución de 1857 y que no podemos soslayar.
En materia legislativa, se dieron con la promulgación de la Ley Juárez, la
Ley Lerdo y la Ley Iglesias.
La Ley Juárez (conocida también como Ley de administración de Justicia
y Orgánica de los Tribunales de la Federación), del 23 de noviembre de
1855, abolió el fuero eclesiástico en asuntos civiles. La Ley Lerdo de 1856,
atacó el poder económico de la Iglesia. Esta ley de desamortización trajo
consigo importantes reformas constitucionales. Y la Ley Iglesias de 1857,
debida a la iniciativa de José María Iglesias, prohibía cobrar los derechos
parroquiales a personas que apenas tenían lo necesario para vivir.40
Fue entonces, cuando después del levantamiento de Félix Zuloaga que se
oponía a la constitución del 5 de febrero de 1857, Comonfort se ve obligado
a dejar la presidencia de la república y en su lugar quedo el gran reformador
mexicano Benito Pablo Juárez García que tuvo que lidiar con una rebelión
interna la Guerra de Reforma, una invasión extranjera y un imperio a manos
de Maximiliano de Habsburgo.
40 MARGADANT S. Guillermo Floris, Introducción a la Historia del Derecho Mexicano. Editorial Esfinge.
México 2000. Págs.174 y175.
42
Premio Estatal de Transparencia 2008
Esta Constitución significó un triunfo de los reformistas en contra de las ideas
conservadoras de algunos grupos de poder, tales como el clero, quedando
con ella instaurado un gobierno liberal en el que imperara el respeto de los
derechos del hombre.
Este documento retomó aspectos consagrados en el Estatuto Orgánico
Provisional de la República Mexicana, expedido el 23 de mayo de 1856
por Ignacio Comonfort. Asimismo, el Constituyente de 1857 también se
vió influido por la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica de
1787 (en lo que concierne a la organización política de la república) y por
la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789 (por lo que hace a la declaración de derechos del hombre).
Por lo que respecta a la materia de estudio, dicha constitución reguló a
la libertad de pensamiento y de imprenta, en los artículos 6° y 7°, de la
siguiente forma:
Artículo 6°. La manifestación de las ideas no puede ser objeto de ninguna
inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la
moral, los derechos de tercero, provoque algún crimen o delito, o perturbe
el orden público.41
Artículo 7°. Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre
cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa
censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad
de imprenta, que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a
la moral, a la paz pública. Los delitos de imprenta serán juzgados por un
jurado que califique el hecho, y por otro que aplique la ley y designe la
pena.42
Contrario con lo ocurrido con la mayoría de las constituciones mexicanas
del siglo XIX, en la carta magna de 1857, no se contemplaron restricciones
a las libertades de expresión y de imprenta, en relación con el dogma
religioso, quedando limitado su ejercicio al respeto a la vida privada, a los
derechos de terceros, a la moral, a la paz y al orden público.
Por su parte el derecho de petición quedó consagrado en el numeral 8° de
dicho ordenamiento, en los términos siguientes:
41 TENA Ramírez Felipe, op. cit. Pág. 607.
42 Idem. Págs. 607-608.
43
José Edgar Marín Pérez
Es inviolable el derecho de petición ejercido por escrito, de una manera
pacífica y respetuosa; pero en materias políticas solo pueden ejercerlo los
ciudadanos de la República. A toda petición debe recaer un acuerdo escrito
de la autoridad a quien se haya dirigido y ésta tiene obligación de hacer
conocer el resultado al peticionario.43
Este derecho se estableció a favor de todo gobernado, siempre y cuando
se hiciera valer por escrito, de una manera pacífica y respetuosa, razón
por la cual la autoridad quedaba obligada a dar respuesta a la solicitud
del peticionario. El ejercicio de esta prerrogativa quedó limitada a los
ciudadanos de la República, cuando se tratara de asuntos políticos.
La Constitución Federal de 1857, representó un importante avance en el
desarrollo de nuestro tema de estudio, toda vez que contenía una verdadera
declaración de derechos del hombre; asimismo, influyó considerablemente
en la elaboración de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos de 1917.
1.4.9 La Ley de Imprenta de 1917
La Ley de Imprenta fué emitida por Venustiano Carranza en calidad de
primer jefe del ejército constitucionalista y encargado del poder ejecutivo
de los Estados Unidos Mexicanos, el 9 de abril de 1917 y entró en vigor el
15 de abril del mismo año, dicho ordenamiento tenía por objeto establecer
reglas en materia de libertad de expresión y de imprenta, mientras tanto el
Congreso de la Unión reglamentara los artículos 6° y 7° de la Constitución
de 1917.
Algunos tratadistas como Ignacio Burgoa y Juventino V. Castro, sostienen
que la Ley de Imprenta carece de vigencia, toda vez que ésta fue emitida
antes de que entrara en vigor la constitución de 1917 y consiguientemente,
previo a que rigieran los artículos 6° y 7° que pretendería regular;
asimismo, porque la misma fue expedida por el poder ejecutivo y no así,
por el congreso federal.
43 Ibidem.
44
Premio Estatal de Transparencia 2008
En teoría, a la entrada en vigor de la constitución de 1917, la Ley de Imprenta
debió de haber sido abrogada, ya que la primera al ser posterior, dejaba sin
efectos a todas las disposiciones anteriores; sin embargo, una abrogación
tácita ...solamente se produce cuando una norma superior está en vigor y su
contenido es contradictorio con las normas anteriores de inferior jerarquía,
en cuyo caso pierden su válidez44; situación que no se actualiza en el caso
que nos ocupa, toda vez que las garantías de libertad de imprenta y de libre
expresión contempladas en los artículos 6° y 7° de la constitución de 1917,
fueron reproducidas en su integridad de la carta magna de 1857.
Lo anterior, se robustece con el criterio jurisprudencial sentado por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, al establecer:
LEGISLACIÓN PRECONSTITUCIONAL. Tiene fuerza legal y debe ser
cumplida, en tanto que no pugne con la Constitución vigente, o sea
expresamente derogada.45
Así las cosas, es de sostenerse que la Ley de Imprenta debe aplicarse hasta
en tanto no se emita un nuevo ordenamiento legal sobre esta materia, a
pesar de que no haya emanado del Poder Legislativo.
En su contenido la citada ley, intentó desarrollar los supuestos en que la
libertad de expresión y de imprenta quedarían restringidas, esto es, cuando
se presentarán ataques a la vida privada, la moral, orden o la paz pública.
También se publicaron las sanciones correspondientes a las infracciones en
esta materia, realizadas por cualquier persona; así como también estableció
la responsabilidad de los autores de impresos, editores, operarios,
expendedores, repartidores, papeleros, etc.
A manera de conclusión se puede señalar que la Ley de Imprenta, que
regula, tanto la libertad de imprenta, como la de expresión, si tiene vigencia
en nuestro orden jurídico, pero carece de aplicación práctica, toda vez que
los supuestos que pretende regular ya han sido rebasados por la realidad
actual del país, y por lo tanto, ya no responde a las necesidades que en
nuestros días se presentan.
44 COVÍAN Pérez Miguel, ¿Ley o código de ética?, La Jornada, México, domingo 20 de octubre de 1996,
sección País. Pág. 8.
45 Semanario Judicial de la Federación, Pleno, Apéndice 1985, parte VIII, tesis 178. Pág. 295.
45
José Edgar Marín Pérez
1.4.10 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de
1917
Prosiguiendo en los antecedentes del Derecho de Acceso a la Información
en nuestro país, no podríamos dejar de mencionar que la época de la
Historia de México denominada como Porfiriato, estuvo caracterizada por
la pérdida de los ideales del general Porfirio Díaz Mori, quién combatiera
contra los franceses en la intervención que llevaron a cabo en nuestro país
en la llamada Guerra de los Pasteles, y fue pérdida de ideales, porque
el presidente Díaz que en otrora tiempos se hubiera levantado con la
revolución de Tuxtepec, contra la intención de reelección de Sebastián
Lerdo de Tejada gran liberal que incorporará a la Constitución de 1857 las
Leyes de Reforma el 25 de septiembre de 1873, una vez llegando al poder
presidencial el 20 de noviembre de 1877, y después de un periodo en la
Presidencia de la República de su amigo y compadre Manuel González46, el
antes citado ocupará la presidencia de la república una y otra vez, por medio
de la reelección. Esta fué una época caracterizada en que la poca burguesía
que se encontraba en nuestro país dominó el escenario político, burguesía
que mantuvo sumida en la ignorancia, la desesperanza y el atraso social al
pueblo de México, misma burguesía que según los relatos de John Kenneth
Turner en su libro México Bárbaro, erradicara en los campos de castigo de
Valle Nacional, a mucha de la población indígena de nuestro país y a todo
intelectual que se atreviera a hablar en contra del régimen Porfirista, misma
clase burguesa que propició la injusticia social en contra de las clases
trabajadoras, mineras y campesinas de Mèxico. Fue lo que propició los
levantamientos de Cananea y Río Blanco, vorazmente reprimidos.
No fue sino hasta que en los últimos años del régimen Porfirista, gracias
a la proliferación de los periódicos de oposición al gobierno, como
Regeneración de los hermanos Flores Magón y a la aparición del libro
de Francisco I. Madero, la Sucesión Presidencial, en 1910, formaron un
ambiente de gran tensión y agitación política.47 Fué entonces cuando
gracias a la proclamación del Plan de San Luis llevado a cabo por Madero
el 5 de octubre de 1910, surge la Revolución Mexicana. Apoyada por
caudillos como Emiliano Zapata en el sur, Francisco Villa y Pascual Orozco
en el norte, provocando que al año siguiente el 21 de mayo se acordara la
renuncia de Porfirio Díaz y su embarco hacia el exilio.
46 LÓPEZ Sosa, op. cit. Pág. 105
47 SOBERANES, op. cit. Págs. 159 y 160.
46
Premio Estatal de Transparencia 2008
En 1913, tras algunos levantamientos por la falta de realización de los ideales
revolucionarios Emiliano Zapata mediante el Plan de Ayala y Francisco
Villa se levantan en armas en contra del régimen de Francisco I. Madero,
que se ve abruptamente derrocado por el general Victoriano Huerta, quién
después de este hecho tomara la presidencia de la República.
Durante el gobierno de Victoriano Huerta, la inestabilidad política se volvió
a hacer presente en el escenario político del país; y dentro del plano del
poder legislativo lamentablemente se dieron las muertes de los senadores
Belisario Domínguez y Serapio Rendón, representantes de la XXVI
Legislatura. Posteriormente el 10 de octubre de ese año, el congreso es
disuelto y encarcelados sus legisladores, acto que propició el levantamiento
de Venustiano Carranza con su Plan de Guadalupe.
Una vez derrocado Victoriano Huerta y exiliado, y después de haber
triunfado con su revolución constitucionalista en contra del jefe de la
división del norte Francisco Villa y contra el agrarista Emiliano Zapata,
Venustiano Carranza llega a la presidencia de la nación y el 14 de octubre
de 1916, convoca a la creación de un nuevo congreso constituyente a
reunirse en la ciudad de Querétaro, que fue jurada un 5 de febrero de 1917,
en el teatro de la república.
Entre algunos legisladores destacados de este congreso constituyente
podemos citar a: Guillermo Ordorica, Francisco J. Mújica, Félix Palavicini,
Rafael Espeleta, Porfirio del Castillo, Luis Cabrera y Andrés Molina
Enríquez.
No podemos soslayar que esta constitución política fue el fruto más
importante del movimiento revolucionario de 1910, promulgada el 5 de
febrero de 1917, y con vigencia a partir del 1° de mayo del mismo año
(con excepción a las disposiciones referentes a la elección de los Poderes
Federales y de los Estados, que entraron en vigor de inmediato), constituye
la primera Carta Magna en el mundo, en introducir, con rango supremo, a
las hoy llamadas garantías sociales.
Como quedó precisado en el punto anterior, la libertad de expresión de
las ideas, así como la de imprenta se concibieron en los mismos términos
que en la Constitución de 1857; quedando regulado el primero de dichos
derechos de manera idéntica en el artículo 6°.
47
José Edgar Marín Pérez
Por su parte la libertad de información fue reproducida íntegramente en el
artículo 7°, pero con algunas adiciones, como se observa a continuación:
Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier
materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer previa censura, ni exigir
fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta; que
no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz
pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento
del delito.
Las leyes orgánicas dictarán cuantas disposiciones sean necesarias para evitar
que, so pretexto de las denuncias por delitos de pena, los expendedores,
papeleros, operarios y demás empleados del establecimiento de donde
haya salido el escrito denunciado, a menos que se demuestre previamente
la responsabilidad de aquellos48.
Dicho numeral prescribió como una limitante de la libertad de imprenta,
cuando su ejercicio traía como resultado la comisión de un delito, pero
también dispuso la prohibición a las autoridades de secuestrar la imprenta
como instrumento de delito.
Por lo que hace al derecho de petición, éste quedó consagrado en el artículo
8° de forma similar a como se había contemplado en la Carta Magna de
1857, tal y como se aprecia a continuación:
Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del
derecho de petición, siempre que éste se formule por escrito y de manera
respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho
los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer un acuerdo
escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de
hacerlo conocer en breve término al peticionario.49
Las autoridades del Estado están obligadas a no coartar el ejercicio de
ese derecho, y de dar respuesta por escrito a la petición elevada, ya sea
en sentido positivo o negativo. La contestación de la autoridad debe
darse a conocer en breve término, entendiéndose por éste, conforme a lo
establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como áquel en el
48 TENA Ramírez, op. cit. Pág. 628.
49 Idem. Pág. 632.
48
Premio Estatal de Transparencia 2008
que razonablemente puede estudiarse una petición y acordarse50 asimismo,
es de señalarse que no basta que la autoridad responda, sino que ésta debe
confirmar que se notifique al peticionario el contenido del acuerdo.
El ejercicio del derecho de petición se encuentra restringido en materia
política, toda vez que en este tipo de asuntos, está dado, únicamente, a
favor de los ciudadanos de la república.
La Constitución de 1917, desde su promulgación a la fecha ha sufrido
reformas trascendentales, derivadas de los cambios sociales, políticos y
económicos de nuestro país y el mundo, sin embargo, las prerrogativas
estudiadas en este punto a favor de los gobernados se mantienen vigentes.
1.4.11 La reforma al artículo 6° Constitucional en 1977
Hacia fines de los años sesenta, México se encontró inmerso en una serie
de crisis, como consecuencia del movimiento estudiantil de 1968 y de la
inequitativa distribución de la riqueza en los diversos sectores sociales,
que finalmente se reflejaron en la pérdida de consenso político y social del
Estado.51
El Gobierno intentó recobrar legitimidad por medio de la apertura
democrática y la implantación de un nuevo sistema de desarrollo
económico.
De esta forma se realizó la llamada Reforma Política, la cual quedó
conformada por una serie de medidas basadas en los principios de apertura
democrática, pluralismo ideológico, fortalecimiento de la sociedad civil y
reafirmación de la presencia estatal en la sociedad.52
Como consecuencia de la reforma se introdujo el derecho a la información,
tal y como se desprende del Plan Básico de Gobierno para 1976 – 1982,
mismo que en sus partes conducentes señala:
50 Semanario Judicial de la Federación, Apéndice 1917 – 1988, Pág. 2139. Semanario Judicial de la
Federación, octava época, enero – junio de 1988, segunda parte, tomo I. Pág. 251.
51 LÓPEZ Ayllón Sergio, Derecho de la información, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM México
2005. Págs. 71 – 72.
52 Idem. Pág. 73.
49
José Edgar Marín Pérez
El derecho a la información constituye una nueva limitación de la
democracia; es la formula eficaz para respetar el pluralismo ideológico,
esto es, la diversidad y la riqueza en la expresión de ideas, opiniones y
convicciones... la existencia de un verdadero derecho a la información,
enriquece el conocimiento que los ciudadanos requieren para una mejor
participación democrática, para un ordenamiento de la conducta individual
y colectiva del país conforme a sus aspiraciones.
La información no puede concebirse como el ejercicio de una libertad
individual aislada, ni como medio al servicio de una ideología, sino como
un instrumento de desarrollo político y social, como una fuerza aseguradora
de la interrelación entre las leyes del cambio social y el cambio de las leyes
que exige nuestra sociedad.53
El proyecto de reforma política fue presentado a principios de 1977, por
el entonces Secretario de Gobernación Jesús Reyes Heroles y en el mes de
octubre del mismo año, fué remitido por el Presidente de la República José
López Portillo y Pacheco, a la Cámara de Diputados para su discusión.
El citado documento contenía reformas a diecisiete artículos de la
Constitución Política de 1917, entre ellos el numeral 6°, al que se le
adicionó en su parte última una frase constante en diez palabras, que
decía... el derecho a la información será garantizado por el Estado.
De la simple lectura de la exposición de motivos, se puede extraer que,
el objetivo inmediato de esta adición, era facilitar a los partidos políticos,
el acceso permanente a los medios de comunicación, bajo la protección
del Estado, a efecto de que se les permitiera...difundir con amplitud sus
principios, tesis, programas, así como los análisis y opiniones que formulen
respecto de los problemas de la sociedad.54
Como complemento a lo anterior, en el citado proyecto se incluyó
la modificación al artículo 41 constitucional, agregándose el párrafo
siguiente:
53 Partido Revolucionario Institucional, Plan Básico de Gobierno 1976 – 1982. México 1976. Págs. 12 y
14.
54 Exposición de Motivos al Proyecto de Reformas a la Constitución, Reforma Política, CFE, Tomo III. México
1978. Pág. 77.
50
Premio Estatal de Transparencia 2008
Los partidos políticos tendrán derecho al uso en forma permanente de los
medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos
que establezca la ley.55
En este sentido, se desprende que el objeto de la reforma política, no era
reconocer el derecho a la información únicamente a estas entidades de
interés público; toda vez que de ser así, hubiera sido suficiente con la
adición al artículo 41 constitucional.
La reforma al artículo 6° constitucional, se materializó en la creación de
una nueva garantía de todo gobernado, tal y como se extrae del dictamen
formulado por las comisiones unidas de estudios legislativos y primera de
puntos constitucionales de la cámara de diputados, recaído a la iniciativa de
reformas, misma que señala que:
...es válido concluir que siempre fue propósito de los legisladores
mexicanos preservar como libertad política, la libre manifestación de las
ideas desde el punto de vista de quien las emite, sin considerar el derecho
de quien las recibe para no ser víctima de lo que actualmente conocemos
como manipulación informativa.56
De esta forma, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación
de fecha 6 de diciembre de 1977, se reformó el artículo 6° Constitucional,
para quedar redactado en los siguientes términos:
La manifestación de las ideas no puede ser objeto de ninguna inquisición
judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque la moral, los
derechos a terceros, provoque algún crimen o delito o perturbe el orden
público. El derecho a la información será garantizado por el Estado.
Con la introducción de esta frase tan imprecisa, quedó consagrada dicha
garantía en nuestra carta magna, dando lugar a múltiples debates entre los
diversos sectores de la sociedad con relación a lo que debe entenderse o
sujetarse como derecho de acceso a la información, su contenido, protección,
los sujetos del mismo, naturaleza jurídica, entre otros puntos pendientes;
dejando su operatividad y desarrollo a la legislación reglamentaria.
55 Idem.
56 LÓPEZ Ayllón, op. cit. Pág. 78.
51
José Edgar Marín Pérez
1.4.12 La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental de 2002
Como se comentó anteriormente, con motivo de la adición al artículo 6°
Constitucional en el año de 1977, por lo que se consagra al derecho a la
información.
Para éste efecto, se realizaron diversos foros públicos de discusión y
consulta en los diferentes sectores sociales, arrojando como resultado una
infinidad de propuesta y demandas que reflejaban la necesidad de legislar
de manera integral el derecho de acceso a la información.
De entre las propuestas para regular el derecho a la información se pueden
destacar las siguientes:
Propuesta del Grupo Oaxaca: La iniciativa intitulada Ley Federal de Acceso
a la Información Pública, presentada por el Grupo Oaxaca a la Comisión
de Gobernación y Seguridad de la Cámara de Diputados el 11 de octubre
de 2001, representa una postura de consenso de los diferentes sectores
de la sociedad civil involucrados en el ejercicio de esta prerrogativa
fundamental: organismos no gubernamentales, universidades públicas y
privadas, investigadores, académicos y medios de comunicación.
El 6 de diciembre de 2001, esta propuesta obtuvo el respaldo de las
fracciones parlamentarias de PRI, PRD, PVEM y Convergencia por la
Democracia, los que basándose en el contenido de la misma, presentaron
una iniciativa formal de la Ley Federal de Acceso a la Información ante la
Cámara de Diputados.
Propuesta de Partido de la Revolución Democrática: La iniciativa de Ley
de Acceso a la Información en relación con los actos administrativos y de
gobierno del poder ejecutivo de la unión, presentada el 11 de julio de 2001,
ante el Congreso de la Unión, por el diputado perredista Luis Miguel Barbos
Huerta, fué incorporada en la minuta de la iniciativa del Grupo Oaxaca.
Propuesta del Gobierno Federal: El 30 de noviembre de 2001, el presidente
de la república Vicente Fox Quesada, presentó a la Cámara de Diputados, la
52
Premio Estatal de Transparencia 2008
iniciativa de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información, por
lo que queda de manifiesto la voluntad del poder ejecutivo de contribuir al
respeto del Derecho de Acceso a la Información.
La estructura y contenido de este proyecto, a diferencia de las anteriores
propuestas, estuvo más perfeccionado, toda vez que su formulación
involucró la participación de diversos actores sociales interesados en el
tema.
Como resultado necesario de las iniciativas mencionadas, el Congreso de
la Unión, en el mes de abril de 2002, aprobó por unanimidad de ambas
cámaras, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, la cual fue promulgada el 10 de junio de 2002, por el
presidente de la república Lic. Vicente Fox Quesada, y publicada en el
Diario Oficial de la Federación dos días después; marcándose con este
hecho, el comienzo de esta histórica legislación, cuyo fin es garantizar el
derecho de todo gobernado a solicitar, recibir y acceder a la información
que generen ó posean los órganos del Estado.
1.4.13 Adición al artículo 6° Constitucional del 20 de julio de
2007
A fin de darle mayor seguimiento, responsabilidad, así como imprimirle
mayor reconocimiento a la tarea que realizada por el Instituto Federal de
Transparencia y Acceso a la Información, los diputados federales de la
LX Legislatura de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión,
enviaron el proyecto de decreto para adicionar al artículo 6° de nuestra
Carta Magna, el reconocimiento constitucional del Derecho de Acceso a
la Información, mismo que fue publicado en la Gaceta Parlamentaria de la
Cámara de Diputados, bajo el número 2155-I, el martes 19 de diciembre
de 2006.
Propuesta que recogió la aspiración de que las instituciones, principios
y mecanismos que garanticen el acceso a la información pública, de
manera universal, confiable y sencilla; contara con condiciones legales que
garanticen el acceso de ésta por parte de la ciudadanía, en todo el país.
53
José Edgar Marín Pérez
Lo anterior, a efecto de afianzar la confianza de los ciudadanos, en la
obtención de información objetiva y expedita, generada por los órganos
de los tres órdenes de gobierno y demás sujetos que obtengan o ejerzan
recursos públicos, consolidando con estas acciones, una sociedad mejor
informada, con mayores elementos para evaluar el acontecer gubernamental
y con mejores instrumentos para fiscalizar las acciones estatales.
Esta iniciativa, va encaminada entre otras cosas a consolidar criterios
uniformes en materia de acceso a la información pública, y no solamente
sobre aquella que está en poder de determinado órgano o ámbito de
gobierno; con lo que se pretende perfeccionar el sistema jurídico de
derecho de la información.
Es destacable hacer mención que ésta adición establece de forma expresa
cuales deben ser los principios en materia de acceso a la información,
mismos que se transcriben a continuación:
Primer Principio: Precisar con claridad, que toda información es pública,
y por excepción será reservada, por las razones de interés público que
establezcan las leyes.
Segundo Principio: No existen derechos ilimitados, dado que estos hayan su
acotamiento, en la protección de intereses superiores, como la protección
de la intimidad de las personas, por lo que la información que se refiere a la
vida privada y los datos personales, deberá considerarse como confidencial,
y será de acceso restringido en los términos que fijen las leyes.
Tercer Principio: Darle efectividad al ejercicio del derecho a la información,
a través de la obligatoriedad por establecer procedimientos sencillos y cuyo
desahogo sea en un breve término, tanto para la entrega de la información,
como para la interposición de recursos contra la negativa por entregar
información.
Cuarto Principio: establecer la obligación estricta, de que en caso de
que exista un conflicto entre el principio de publicidad y la necesidad de
guardar reserva respecto de la información pública, se deberá resolver el
mismo, mediante la evaluación del daño que pudiera causar la difusión de
la información, o bien acreditando causas de interés público.
54
Premio Estatal de Transparencia 2008
Otro principio que tenderá a dotar de eficacia el ejercicio del derecho
a la información, es el de establecer que las conductas de los servidores
públicos que atenten contra el ejercicio del derecho a la información, serán
consideradas como graves, para efectos de las sanciones administrativas
que al respecto se establezcan.57
Esta reforma fué publicada en el Diario Oficial de la Federación en fecha 20
de julio de 2007, misma donde se adiciona un segundo párrafo con siete
fracciones al artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 6°…
Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los
Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias,
se regirán por los siguientes principios y bases:
I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano
y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser
reservada temporalmente por razones de interés público en los términos
que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer
el principio de máxima publicidad.
II. La información a la que se refiere a la vida privada y los datos personales
será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.
III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su
actualización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos
personales o a la rectificación de éstos.
IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos
de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u
organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de
gestión y el ejercicio de recursos públicos.
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos
administrativos actualizados y publicaran a través de los medios
57 Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, número 2155-I, el martes 19 de diciembre de 2006.
Pág. 4.
55
José Edgar Marín Pérez
electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus
indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.
VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán
hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen
a personas físicas o morales.
VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la
información será sancionada en los términos que dispongan las leyes.58
Esta reforma tiende entre otras muchas otras cosas, a dar vida a lo
establecido en aquella reforma del 6 de diciembre de 1977, para dar un
rostro más delineado al Derecho a la Información y dar mayor fuerza a lo
establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, así como su Reglamento y demás lineamientos en
de observancia general, en este rubro.
1.4.14 Reforma al artículo 6° Constitucional del 13 de noviembre
de 2007
Luego de haber sido enviada la minuta a la cámara revisora, y después
también de largos y productivos debates, los integrantes de la LX Legislatura
en el Senado de la República, concluyeron en modificar la Constitución
a fin de dotar de reglas y garantías universales al Derecho de Acceso a
la Información Pública, considerando que éstas deben ser igualmente
obligatorias para todos los gobiernos y válido para todas las personas, una
obligación de toda democracia.
Lo anterior en un trabajo de amplia sensibilidad social y política, la
dimensión de esta reforma, así como sus consecuencias para las siguientes
generaciones de connacionales. Ya que la transparencia debe ser un
derecho igual para todos y una obligación igual para cualquier gobierno en
el territorio nacional.
58 Artículo 6, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, texto vigente.
56
Premio Estatal de Transparencia 2008
Esta reforma propone un régimen jurídico de mayor exigencia pública en la
gestión de todos los gobiernos, federal y estatales. Esto, sin duda, inaugura
una nueva idea de federalismo, más responsable y más abierto, basado en
la transparencia y rendición de cuentas.
La reforma en comento, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
martes 13 de noviembre de 2007, transforma el primer párrafo del artículo
6°, para quedar como a continuación:
Artículo 6°: La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna
inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la
moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden
público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por
la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.59
Como podemos observar, además de elevarse a rango constitucional el
derecho de réplica en materia de Derecho a la Información, constituye una
obra que ha involucrado a cientos de ciudadanos, servidores públicos y
gobiernos en todos sus niveles, ya que esto conlleva un aprendizaje social
y político, luego de años de vivir sin un derecho absolutamente necesario
para la vida democrática de México.
Finalmente es de reconocer, que en lo concerniente a esta materia de la
transparencia y la rendición de cuentas de los actos de gobierno, en los
últimos años, se han realizado esfuerzos importantes, tendientes a definir y
fortalecer éstos derechos, así como para dotar de instrumentos y medios de
defensa eficaces, en contra de la negativa de su ejercicio pleno.
59 Ídem.
57
Premio Estatal de Transparencia 2008
Capítulo II
Marco Teórico del Derecho de Acceso a la
Información
Aunque la doctrina del Derecho de Acceso a la Información, es
relativamente nueva no sólo en México, sino en el mundo; es importante
conocer al Derecho de Acceso a la Información como uno de los derechos
fundamentales garantizados por el Estado, por ello es que el primer tema a
discernir es el relativo a éste, ya que no puede entenderse el establecimiento
de un orden jurídico, en el cual no se prevea la posibilidad ciudadana de
solicitar a los entes gubernamentales la información relativa a su actuar.
Por ello habremos de comprender en este capitulado la esfera donde
debe ser ubicado tan importante derecho, además de la amplitud que en
el ritmo vertiginoso de la función pública, deben atender los organismos
gubernamentales dichas solicitudes, ya que forma parte importante del ser
gobierno.
La cultura de la transparencia y la rendición de cuentas es un factor primordial
para poder consolidar una verdadera gobernabilidad democrática, es signo
de un gobierno que tiende al fortalecimiento de su propia identidad.
2.1 El Estado
En la historia de la humanidad, desde que el hombre se convirtió en un
ser sociable por naturaleza y que sólo a través de convivencia con otros de
su misma especie se lograba la subsistencia de la raza humana, surgen las
primeras sociedades que tenían como base la familia, como la banda, la
tribu, la horda, la gens, el clan, el tótem y el tabú.
Al paso de los siglos cuando esas primeras sociedades llegaron a conformar
grandes pueblos, y surge la propiedad privada y consigo la sed de conquista
59
José Edgar Marín Pérez
de otros pueblos, para ser sumados en dominios a favor de un pueblo, resultó
primordial la creación de un orden jurídico que regulará las actividades que
desempeñaban los particulares entre si, de quienes detentaban el dominio y
control de las sociedades y el funcionamiento de la sociedad misma.
Pero no fue sino hasta el nacimiento del pueblo helénico, que posteriormente
daría vida a la cultura griega, donde se retoman elementos presentes en
civilizaciones antiguas y bajo la luz de la razón de los primeros filósofos
- políticos como Sócrates, Platón y Aristóteles cuya obra perdura hasta
nuestros días, se empieza a hablar de la concepción Estado - Nación, que
daría vida a la Polis Griga, y posteriormente con la conquista Romana esta
concepción evolucionaría a la Civitas Romana.
Tal fue el origen de lo que ahora con los grandes cambios y aportaciones
de la política, la evolución de las sociedades, el derecho, la economía y la
cultura de cada pueblo, es que el Estado se ha convertido en el esqueleto
u organismo estructural, que da vida y sustento a la nación. Tanta es la
importancia del Estado, que desde hace ya mucho tiempo ha impulsado a
diversos tratadistas a estudiarlo y tratar de comprender su magnitud, tanto
así que ha motivado la creación de una disciplina de la filosofía política,
denominada “Teoría del Estado”.
Para uno de los grandes tratadistas del estado como Jellinek, el Estado es
un orden jurídico total, que configura íntegramente a la sociedad, dentro
del cual se enmarca el desarrollo y configuración de la política. Por ello
hemos de llegar a la conclusión de que todo lo que hace el estado tiene un
contenido político.60
Para el tratadista mexicano de la teoría del Estado Francisco Porrúa Pérez,
el Estado es una sociedad humana establecida en el territorio que le
corresponde, estructurada y regida por un orden jurídico, que es creado,
definido y aplicado por un poder soberano, para obtener el bien público
temporal, formando una institución con personalidad moral y jurídica.61
Para el doctrinario jurídico alemán Hans Kelsen, el estado es una unidad
colectiva dotada de la cualidad de un querer y un obrar, que cumple su
60 JELLINEK Jorge, Teoría del Estado, Editorial Albatros, Buenos Aires 1999. Pág. 647.
61 PORRÚA Pérez Francisco, Teoría del Estado, Editorial Porrúa. México 2000. Pág. 27.
60
Premio Estatal de Transparencia 2008
misión histórica creándose su derecho, el orden jurídico objetivo, para
someterse después a él, es decir, para obligarse y facultarse por su propio
derecho.62
Por su parte el doctor y filósofo José Rubén Sanabria, el Estado no es más
que la sociedad política, es decir, la comunidad humana en orden a la
realización del bien común total. Para que la sociedad esté bien ordenada
debe tener los medios necesarios para ello. Así la sociedad política o Estado
está por encima de los individuos y tiene poder soberano o de gobierno y
sus miembros deben obedecerlo.63
De lo anterior podríamos decir que el Estado se contempla como el baluarte
que garantiza la realización de los valores como la libertad, la justicia, la
seguridad y los servicios públicos, estos últimos se transforman desde la
aparición de las sociedades modernas como las aspiraciones que se espera
se alcancen en la entidad estatal.
Por lo tanto, esos juicios de valor son los fines que el ser humano pretende
conseguir al convivir inmerso en la realidad del estado, valores que tiendan
a la realización del bien general, que es la meta última de todos los
estados.
2.1.1 Elementos del Estado
El término “estado”, es tomado y sostenido por vez primera por Nicolás
Maquiavelo estudioso italiano que trabajara muchos años con la familia
Medici, que gobernara Italia durante el renacimiento, y que en su obra
máxima “El Príncipe”, obra escrita como consejos al joven monarca Lorenzo
de Medici, para llevar a cabo un buen gobierno, le valió a Maquiavelo ser
considerado como el padre de la ciencia política moderna. En está obra su
autor señala como elementos del estado a los siguientes:
• Población
62 KELSEN Hans, La Teoría Pura del Derecho, Editorial Colofón, Serie Biblioteca Jurídica. México 2000.
Pág.77.
63 SANABRIA José Rubén, Ética, Editorial Porrúa, México 1978. Pág. 67.
61
José Edgar Marín Pérez
• Territorio
• Gobierno
Como población entendemos al compuesto social de los procesos de
asociación en el emplazamiento cultural y superficial, o el factor básico de
la sociedad, o una constante universal en el mundo que se caracteriza por
las variables históricas. El principal valor del pueblo está en su universalidad.
No habrá Estado si no existe el pueblo y viceversa.
Al gobierno lo entendemos como la capacidad o autoridad de dominio,
freno y control a los seres humanos, con objeto de limitar su libertad y
reglamentar su actividad. Este poder puede ser por uso de la fuerza, la
coerción, voluntaria, o por diversas causas, pero en toda relación social, el
poder presupone la existencia de una subordinación de orden jerárquico
de competencias o cooperación reglamentadas. Toda sociedad, no puede
existir sin un poder, absolutamente necesario para alcanzar todos sus fines
propuestos.
El territorio es el último elemento constitutivo del Estado es el elemento
físico de primer orden para que surja y se conserve el Estado. La formación
estatal misma supone un territorio. Sin la existencia de éste no podrá haber
Estado.
Por otro lado, el territorio podría ser entendido como el espacio dentro
del cual se ejerce el poder estatal. Como esfera de competencia el Estado
delimita espacialmente la independencia de éste frente a otros estados, es el
suelo dentro del que los gobernantes ejercen sus funciones.
2.1.2 Cometidos del Estado
Los cometidos del Estado podemos entenderlos como aquellas tareas
que realizan los órganos estatales al efectuar cada una de las facultades
tendientes a la realización de las funciones de que sean depositarios.
Una de las características de los cometidos del Estado es que en realidad
al hablar de ellos, y de la práctica que llevan a cabo sus órganos, estamos
presentes ante el denominado servicio público, cometido principal de la
actividad estatal.
62
Premio Estatal de Transparencia 2008
Algunos cometidos del Estado moderno son los siguientes:
• Una cierta entidad territorial. Ésta se refiere al medio físico que es
necesaria para la sustentación del Estado y debe ser una magnitud tal
que no convierta en demasiado pesadas las tareas que el Estado debe
afrontar.
• Establecimiento de un poder central suficientemente fuerte. Se logra
suprimir o reducir drásticamente a los antiguos poderes feudales,
entre ellos el propio poder de la iglesia, que se vincula a lo que
actualmente llamaríamos al proyecto de Estado Nacional.
• Creación de una infraestructura administrativa, financiera, militar y
diplomática. Se desarrolla una burocracia administrativa que trabaja
impersonalmente para el Estado. Burocracia y capacidad financiera
se retroalimentan. La obtención y administración de recursos exige
personal dedicado por completo a estas tareas. La diplomacia se
convierte en un instrumento indispensable para las relaciones con
las demás entidades estatales que constituyen un sistema en su
conjunto.
• Consolidación de la unidad económica. El Estado debe ser capaz
de regular y dirigir la economía en su propio seno, y con respecto
al exterior, implantar un sistema aduanal y normas precisas que
controlen la entrada y salida de bienes.
2.2 Definición de Derecho de Acceso a la Información
Como hemos analizado en el capítulo anterior, durante la segunda mitad
de siglo XX, comenzó a nivel mundial un importante desarrollo tecnológico
y social, que vino a revolucionar el orbe y las relaciones mundiales, en
especial las estructuras de la información, y en el año de 1948 con el
Declaración Universal de los Derechos Humanos, aparece el concepto
de Derecho de Acceso a la Información, éste nació como respuesta a
los anteriores conceptos de libertad de expresión, o de imprenta, que
resultaban insuficientes para comprender y dar respuesta a la amplia y
compleja actividad informativa.
63
José Edgar Marín Pérez
El Derecho de Acceso a la Información comprende todas las libertades,
pero aporta algo más, pues en un intento de respuesta global al proceso
informativo, plantea el acceso y participación de los individuos y los grupos
sociales en una corriente bilateral. Ya que comprende también los límites y
conflictos de de las libertades, el régimen informativo del Estado, las normas
que regulan a las empresas y las actividades de comunicación, el estatuto
de los profesionales de la información, el régimen de responsabilidad civil
y penal, y al menos para algunos autores, el derecho de autor.
El maestro José María Desantes, al analizar el artículo 19 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, sostiene que la misma contiene un
haz de derechos que considerados en su conjunto, integran un derecho
homogéneo y completo que es el que merece llamarse derecho a la
información. Estos derechos son: derecho a no ser molestado a causa de las
opiniones; derechos a investigar opiniones; derecho a recibir informaciones;
derecho a recibir opiniones; derecho a difundir informaciones; derecho a
difundir opiniones.64
Para Remedios Sánchez Ferríz, el Derecho de Acceso a la Información
recoge varios aspectos, el derecho a informar, fórmula moderna de la
libertad de expresión misma que debe ser entendida en sentido amplio, pues
no se refiere a tal derecho como privilegio de una minoría de profesionales,
sino a todos los individuos, lo cual no impide que de hecho sea ejercido
regularmente por dicha minoría. El segundo aspecto supone el derecho
a ser informado, referido básicamente a la colectividad; este aspecto es
nuevo y supone el deber de informar por parte de los gobernantes.65
Por su parte Manuel Sánchez Areal, entiende el derecho de acceso a la
información como una disciplina jurídica, que nace ante la necesidad de
reglamentar y organizar el ejercicio de un derecho natural del hombre,
define así a este derecho como el conjunto de normas jurídicas que tienen
por objeto la tutela, reglamentación y delimitación del derecho a obtener y
difundir ideas, opiniones y hechos notorios.66
64 DESANTES Guanter José María, La información como Derecho, Editorial Nacional, Madrid 1974.
Pág. 73.
65 HERMOSILLO Marín Rogelio Gómez y HERRERA Meraz Christian, Gobierno bajo la lupa, Guía ciudadana
para ejercer el derecho de acceso a la información. Editado por el Instituto Nacional de Desarrollo Social,
México D.F. 2008. Pág. 32.
66 Idem. Pág. 33
64
Premio Estatal de Transparencia 2008
Bajo esta tesitura el ex ministro de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, Juventino V. Castro, opina que el Derecho de Acceso a la
Información se compone de una facultad o atribución doble: el derecho
de dar información y el derecho de recibir información. El Derecho a
dar Información –especie de la expresión o manifestación de las ideas y
pensamientos- ya estaba suficientemente previsto, y tan sólo se ratifica y
subraya con la adición al texto constitucional. Para él, lo importante es el
Derecho a recibir Información, ya que la información puede pedirla todo
individuo y debe proporcionarla el Estado, quien es el obligado y que a su
vez debe garantizar que la misma se de.
Finalmente Miguel Ángel Granados Chapa, argumenta que el Derecho de
Acceso a la Información y el derecho de expresión son complementarios,
uno y otro son la consagración jurídica del fenómenos social de la
información colectiva, uno atañe al que transmite un mensaje y al otro al
que lo recibe. Uno es el derecho de los comunicadores, de los periodistas,
de las empresas de comunicación, el otro el de los lectores, el tele auditorio,
de los radioescuchas y espectadores.67
Con base en lo anterior, podemos definir al Derecho de Acceso a la
Información como la rama del derecho público, que tiene por objeto el
estudio de las normas que regulan en sentido amplio las relaciones entre
el Estado, los medios, y la sociedad, así como los alcances y los límites
del ejercicio de las libertades de expresión y de información, así como el
derecho a la información a través de cualquier medio.
Del anterior concepto, podemos inferir un conjunto de tres facultades
interrelacionadas –difundir, investigar y recibir-, información agrupada en
dos vertientes, a saber:
El derecho a informar: Esta parte comprende las facultades de difundir e
investigar, y vendría a ser la fórmula moderna de la libertad de expresión,
porque ésta no es suficiente para describir la complejidad del proceso
informativo, sus mecanismos de protección suficientes para asegurar en
las sociedades contemporáneas, la existencia de una comunicación libre y
democrática.
67 Ibidem.
65
José Edgar Marín Pérez
El derecho a ser informado: Que no se entiende sino en relación con el
anterior, esta es la facultad a recibir informaciones, quizá es el aspecto
más novedoso, pues se refiere al derecho del individuo y de los grupos
sociales, a estar informados de los sucesos públicos y en general de todas
las informaciones que pudieren afectarle en su existencia, todo lo anterior
encaminado a que el individuo oriente su acción y participe en la toma de
decisiones de su comunidad.
El establecimiento de este derecho, engloba y reformula las libertades
tradicionales de expresión e imprenta contenidas en los artículo 6° y 7°
Constitucionales, ya que incorpora las libertades de buscar y recibir, por
lo anterior éstas libertades llevan consigo las libertades de emitir y recibir
informaciones, y opiniones por cualquier medio o procedimiento. Estas
libertades constituyen verdaderos derechos subjetivos de los particulares,
frente al Estado, es decir, conlleva a que los individuos tienen un
derecho frente al Estado, para que éste no les impida realizar las acciones
protegidas.
Otro punto a resaltar es que el derecho de acceso a la información tiene
un doble aspecto; el primero es el derecho a la información activo el cual
supone el derecho de informar y el segundo es el derecho a ser informado.
Aunado a lo antes mencionado, el referido derecho, establece los principios
de la ética por los cuales impone a todos los que gozan de él, la obligación
moral de decir la verdad, sin detrimento de otros derechos, así como la de
difundir las informaciones sin malas intenciones, facilitar la solución de los
problemas económicos, sociales y humanitarios del mundo en su conjunto
mediante el libre intercambio de la información, relativa a esos problemas,
ayudar a promover los derechos humanos y las libertades sin discriminación
arbitraria alguna.
De esta forma el derecho de acceso a la información, se refiere al estudio
y sistematización de las disposiciones jurídicas positivas en materia de
información que por definición incluye pero no se agota en el estudio de
las libertades de recibir, buscar, y difundir informaciones y opiniones. Y a
pesar de que los esfuerzos, se han multiplicado en épocas recientes. Este
derecho si bien es cierto es todavía relativamente nuevo, eso no le resta
importancia.
Actualmente en los regímenes democráticos, el derecho a la información es
el conjunto de normas sistematizadas que garantizan a cualquier ciudadano
66
Premio Estatal de Transparencia 2008
tener un libre acceso a la información de interés público, y que al mismo
tiempo establece las obligaciones de su uso responsable. Su campo de
estudio comprende los principios de libertad de prensa, expresión e
información; que vela el régimen informativo del Estado.
2.3 Objeto del Derecho de Acceso a la Información
El Derecho a la información es un concepto doctrinal que se refiere al
estudio y sistematización de las disposiciones jurídicas positivas en materia
de información, por definición incluye, pero no se agota, en el estudio
de las libertades de recibir, buscar y difundir informaciones y opiniones,
aunque los esfuerzos se han multiplicado en los años recientes, ya que
este derecho es todavía incipiente, pues aún no se ha elaborado un cuerpo
organizado de principios que permita sistematizar el estudio de normas
jurídicas en materia de información, su estudio responde en la mayoría de
los casos a tipologías de conformidad, que describen la situación en los
países y circunstancias específicas.
Lo anterior nos lleva a reflexionar, en torno al ámbito de cobertura tanto
del derecho subjetivo, como del derecho social; esto último por cuanto
si se piensan los perfiles esenciales de la libertad de información, ya que
es observable que éste derecho, engloba a la sociedad como un todo, en
tanto medio que permite la producción de y transmisión de la información
y como ente de tutela del individuo que la compone, por ello no solamente
estaríamos hablando de un derecho humano fundamental, sino además de
un derecho social o colectivo, en tanto interesa a la sociedad como grupo
de individuos.
Este derecho incorpora mucho mas que un derecho de los individuos,
ante los hechos o informaciones, contenidas en un fichero, banco de
datos, o computador, es más posible distinguir entre un derecho sobre la
información y un derecho a la información. El derecho sobre la información,
comúnmente denominado propiedad, permite a su titular comunicar la
información como él lo desee, o bien no hacerlo; el Derecho de Acceso a
la Información, expresa la prerrogativa inversa de quien no dispone de la
información y quiere obtenerla, su conflicto es la lucha entre el poseedor
y el reivindicador, cuya puesta no es más que el espacio físico del terreno,
sino el territorio intelectual del saber.
67
José Edgar Marín Pérez
El Derecho de Acceso a la Información, como habrá de analizarse más
adelante, es un conjunto de tres facultades interrelacionadas que son
investigar, recibir y difundir informaciones, buscando dar respuesta jurídica
global a los problemas de las actuales estructuras de la información.
Para José María Desantes, el objeto sobre el que recae el derecho de acceso
a la información y consecuentemente sobre el que recaen también las
diversas facultades o derechos que lo integran, lo conforman el cúmulo de
informaciones; representadas por el silogismo en donde la premisa mayor
se encuentra constituída por los principios integrantes de una ideología; la
premisa menor es un hecho real o un conjunto de éstos que tienen entre
sí alguna concatenación; y la conclusión del hecho real en el principio
general será el juicio que el individuo se forme acerca de aquel asunto.68
Dentro del campo de los objetos a ser informados, tenemos la noticia, que
es el reflejo de un acontecimiento o de un fenómeno real, cuenta con un
mayor grado de objetividad y consecuentemente es menos discutible, la
trascendencia de la noticia es de resaltar, toda vez que el crearla, inventarla,
deformarla, ocultarla o disminuirla reduciendo su espacio en beneficio de
otras distraen su atención.
Desde el punto de vista jurídico, la noticia como objeto del Derecho de
Acceso a la Información, es una comunicación que para ser considerada
verdadera exige que sea conforme con la realidad completa, asequible por
igual a todos y rápida. La noticia se refiere a hechos relevantes excluyendo
en consecuencia los hechos íntimos referidos a la persona cuando los
mismos no trasciendan más allá de ella, pero incluye la información política
cuyo conocimiento es imprescindible para formar opinión, otra nota
distintiva de la noticia es que la misma ha de ser conforme a la realidad,
esto excluye las falsedades, entre ellas las calumnias, las injurias, los datos
inexactos, exagerados o simulados, la llamada mentira estadística, la prensa
triunfalista, la ocultación o el disimulo.
La veracidad de la noticia exige una completa independencia, por parte del
informador y una absoluta garantía para el público, que se da en forma de
solicitudes de aclaraciones, interpelaciones o complementos al informador o
a los órganos estatales, y en forma de sanción para el trasgresor, sanción que
68 DESANTES, op. cit. Pág. 74.
68
Premio Estatal de Transparencia 2008
debe incluir a informador. Otra de las características es que la información
ha de ser completa, esta cualidad puede entenderse de dos formas y ambas
tienen relación con el objeto del Derecho de Acceso a la Información. Ya
que la información ha de comprender todas las noticias, sin omisión de
ninguna por insignificante que parezca; mientras reseñar, no solamente se
refiere a lo sustantivo, es decir, también constituye su núcleo fundamental,
sino también su contorno, el conjunto de factores y circunstancias que la
han provocado, condicionado o determinado.
Además la noticia debe ser asequible por igual a todos, toda vez que ésta
debe contar con las condiciones materiales y formales que la pongan al
alcance de la generalidad de los individuos de la sociedad.
La noticia debe ser rápida, toda vez que al ciudadano le interesa conocer
la noticia, inmediatamente en el momento en que se genera, y debiendo
evitarse que la noticia se encuentre modificada o derogada, lo que trae
consigo un falso conocimiento de la realidad.
El segundo de los objetos del Derecho de Acceso a la Información, se
encuentra conformado por las opiniones, tanto en sus ideologías, como
juicios, opiniones y conclusiones, que se obtiene de aplicar las ideas a los
hechos; en estas condiciones tenemos a la propaganda, la que podemos
designar como la transmisión de una idea, resultando ser la que tiene un
mayor nivel de subjetividad, por lo que es altamente discutida y cuestionada,
en muchas ocasiones ésta información ha sido discutida y cuestionada, este
rechazo se da por el sujeto receptor, quien no comparte en ocasiones dicha
ideología. Y las ideas que no sólo son comunicadas, sino que también se
propagan, por su capacidad expansiva y contagiosa.
Respecto a las ideas, podemos señalar que dentro de las sociedades,
se producen afinidades que agrupan a varios individuos de un modo
espontáneo y de una forma estable en asociaciones o agrupaciones
ideológicas, llámense partidos, grupos de opinión o de cualquier otro
modo, y a través de esas agrupaciones puede ejercitarse más fácilmente el
Derecho de acceso a la Información, sobre todo en su contenido.
Finalmente, otra connotación que podemos apuntar sobre este punto, es
la estrecha interrelación entre ideología y educación, que se refleja sobre
todo en dos aspectos: por una parte la investigación, recepción y difusión
de ideas y opiniones, que influyen de un modo directo en la elevación del
69
José Edgar Marín Pérez
pensamiento de los pueblos y en su educación; por la otra la permeabilidad
de las ideas y opiniones, esta razón de que la cultura otorga al público
un sentido crítico que le permite tamizar lo que viene de fuera, por ello
el ciudadano debe tener un cierto nivel cultural, que le permita llegar a
ser independiente del difundido por los medios de comunicación que le
rodean.
2.4 Derecho de Acceso a la Información como Derecho Fundamental
La información como realización normativa es un derecho fundamental
que a lo largo del tiempo ha sido reconocido por la doctrina jurídica, la
jurisprudencia, pero principalmente por la fuente formal por excelencia
como es la legislación, éste derecho fundamental ha sido conocido como
Derecho de Acceso a la Información.
Actualmente en nuestro país el Derecho de Acceso a la Información viene
tomando una importancia trascendental, tanto así que ya es considerado por
algunos juristas como una rama del Derecho, de ahí que el maestro Manuel
Fernández dice, que el derecho de acceso a la información nace ante la
necesidad de reglamentar y organizar el ejercicio de un derecho natural del
hombre, reconocido con estas características en las leyes fundamentales de
los diversos países modelados en el ámbito jurídico – político al modo de
los Estados de Derecho.69
De lo anterior podemos decir, que se trata de una rama de reciente creación,
en busca de autonomía respecto a las ramas consideradas clásicas en el
Derecho, en torno a esto Ernesto Villanueva opina que podría definirse
como rama del Derecho Público que tiene por objeto el estudio de las
normas jurídicas que regulen los alcances y los límites del ejercicio en las
libertades de expresión y de información a través de cualquier medio.70
Este concepto comprende dentro de sus elementos a la libertad
de Información, misma que es una libertad social, que conlleva la
autodeterminación del hombre para alcanzar sus fines existenciales sin
69 FERNÁNDEZ Arenal Manuel, Introducción al Derecho a la Información, Editorial A.T.E. Barcelona España
2005. Pág. 9.
70 VILLANUEVA Villanueva Ernesto, Régimen jurídico de las libertades de expresión, Editorial Fragua.
México 1999. Pág. 10.
70
Premio Estatal de Transparencia 2008
impedimentos por parte de otros individuos o de la sociedad, aunado a lo
anterior, esta libertad se encuentra destinada a ejercitarse de una manera
pública.
Esta acepción de libertad de información es un término de reciente
utilización, dado que esta tiene sus orígenes en la libertad de expresión,
misma que dio un paso fundamental para el logro de la libertad de
información, en esta última se fueron englobando los avances en materia
tecnológica que iba teniendo la humanidad, y también se acuñaron otro
tipo de libertades como la de difusión, y opinión, ya que sería irrisorio
pensar que existiera una interpretación unidireccional de esta acepción,
sobre todo si tomamos en cuenta sus efectos. El cada vez más creciente
auge de los medios informativos en la historia de los pueblos ha generado
una cultura de interpretación basada en la integración, considerando a esta
última como un medio de eficaz cambio de la sociedad moderna, teniendo
como base al desarrollo de la cultura y de la comunicación, ambas como
medio de transformación y progreso de la sociedad.
Es así como la libertad de información puede entenderse como aquel derecho
que tiene toda persona a recibir, investigar y transmitir, hechos dotados
de trascendencia pública por medio de los medios de comunicación, ya
que si bien es cierto, cualquier sujeto de esta libertad puede ser cualquier
individuo, tradicionalmente se tenía como depositario de ésta a los
periodistas, quienes gracias a esta libertad encuentran el sustento vivo para
el ejercicio de su profesión. De aquí que se tenga como sujeto pasivo de
ésta misma a la población o a los individuos a los que pretende proteger
para expresar de forma libre sus opiniones y demás formas de pensamiento,
dentro de los asuntos públicos.
Ya que de acuerdo con la opinión de Ramón Soriano esta libertad es el
instrumento revulsivo de las situaciones de hecho y generador de cambios
sociales de importancia.71
Es de destacar que esta libertad de información se encuentra ligada con
otros derechos como el derecho a la vida privada, al honor, entre otros,
éstas son instituciones que permanecen en otro cuerpo más grande como
son los derechos del hombre. Los derechos del hombre constituyen una
71 SORIANO Ramón, Las libertades públicas. Editorial Tecnos. Madrid España 1990. Págs. 145 y 146.
71
José Edgar Marín Pérez
preocupación propia de los tiempos modernos, aunque a lo largo de los
siglos han merecido un reconocimiento cada vez mayor, anteriormente
algunos pueblos han disfrutado de ellos, aunque no hayan estado
consagrados en un marco jurídico específico.
Estos derechos del hombre, han sido reconocidos tradicionalmente en
declaraciones universales, regionales, internas, ya que tienen el carácter de
un postulado de convivencia social, su consenso es universal cuando tienen
de forma implícita el reconocimiento de un derecho internacional, o de
principios inmutables de indubitable validez espacial como los principios
generales del derecho, reconocidos por las naciones y la tradición existente
al interior del campo jurídico, reconociendo los derechos de los hombres
que viven en un determinado territorio.
Los derechos del hombre son reconocidos por el Estado, ente que se
conforma de un territorio como ámbito geográfico donde tiene fuerza y
vigor un orden jurídico, mismo que crea un gobierno para su supervivencia
en virtud de la población que pertenece a dicho estado por lazos de
afinidad.
Las declaraciones para su validez y reconocimiento deben incluirse dentro
de alguna legislación positiva de carácter primario y fundamental del
Estado, es decir, en el texto constitucional, solamente de esta manera los
derechos humanos se convierten en instituciones jurídicas, tal es el caso de
las garantías individuales. Es por ello que en la mayoría de los Estados los
derechos humanos se han incorporado a las constituciones políticas de los
países. En esta tesitura, los textos constitucionales sobre reconocimiento de
derechos del hombre tienen como finalidad amparar a los ciudadanos contra
excesos o arbitrariedades cometidos por la autoridad o por los miembros
de los poderes públicos, y además son consagradas con la finalidad de que
todos los hombres sin excepción respeten estos derechos.
Existe otra forma en que los llamados derechos fundamentales son incluidos
en el derecho positivo de un Estado, y esta forma se da cuando un Estado
celebra un tratado o pacto bilateral o multilateral, jurídicamente vinculante
con otro u otros Estados, mismos donde se establece la obligación de
respeto con respecto a los derechos del hombre.
72
Premio Estatal de Transparencia 2008
Los derechos humanos se gestaron al interior del amplio mundo del derecho
público, fueron reconocidos por las constituciones políticas en forma
extendida, tanto que han llegado a formar parte de una sección especial
denominada según la teoría constitucional como parte dogmática, la mayor
parte de estas cartas fundamentales señala de forma precisa su contenido
y alcance, es por ello que las constituciones puntualizan la totalidad de
derechos humanos, mismos que pueden ser individuales y sociales, dentro
del ámbito internacional los derechos humanos se han incorporado a
las diferentes declaraciones y convenciones que suscriben y ratifican los
Estados en su calidad de entes soberanos.
Los derechos humanos individuales son aquellos que corresponden a los
seres humanos por el solo hecho de serlo, sin considerar su pertenencia a
una determinada comunidad, dentro de los cuales podemos englobar a los
siguientes derechos: a la vida, a la propiedad, a la seguridad.
Por otro lado son considerados como sociales, aquellos que el hombre
puede reclamar de forma legitima por parte del Estado o de la sociedad
como grupo organizado, lo anterior en base al compromiso de buscar
consolidar un mejor desarrollo tanto a nivel individual como del conjunto
humano que compone la sociedad en general de un país, es mediante
esta forma que el derecho de poder obtener información como una de las
libertades inherentes al ser humano, se encuentra especificada al interior de
los derechos sociales.
Aunque hay que reconocer que este derecho a la información reconocido
en varios instrumentos internacionales, carece de toda autonomía en virtud
de la libertad de expresión, misma que desde la aparición de la imprenta
y así por éste medio reproducir los escritos, se extiende dicha libertad de
expresión y se funda la llamada libertad de imprenta. Esta última que ha
sufrido un especial desarrollo fundado en la posibilidad de buscar, recibir e
impartir información.
Es por ello que hoy la libertad de expresión como base medular del Derecho
a la Información aparece como uno de los baluartes más preciados. Muestra
de lo anterior, es que la Asamblea General de las Naciones Unidas en su
primer periodo de sesiones, aprobó la resolución 59, que da un carácter
a ésta de Derecho Humano Fundamental y acordó solicitar al Consejo
73
José Edgar Marín Pérez
Económico y Social que convocara a una conferencia internacional para
establecer los derechos, las obligaciones y las bases bajo las cuales habrán
de comprenderse los conceptos de libertad de expresión.72
La libertad de información comprende entre sus múltiples facetas las
siguientes: derecho a investigar y acceder a las fuentes de información de
cualquier forma y por a través de cualquier medio, sin censura o restricción
preventiva, derecho a recibir, seleccionar y ratificar la las informaciones
difundidas, debiendo el Estado, sus servidores públicos y órganos
constitucionales respetar dichos derechos, garantizarlos, protegerlos, así
como también promoverlos previniendo la posible existencia de censuras
directas o indirectas, administrando con transparencia, racionalidad
y justicia el acceso a las frecuencias radioeléctricas, impidiendo los
regímenes monopólicos u oligopolios respecto de los medios o insumos
necesarios para la producción de información escrita, por cable o por
cualquier otro medio, por ello es que tendrá que impedir los monopolios
públicos o privados sobre los medios de comunicación social, toda vez que
los monopolios traen consigo el acaparamiento de determinado sector.
En este orden de ideas el maestro Ernesto Villanueva nos dice que esta
libertad obtuvo su reconocimiento internacional en 1948, presentando las
siguientes características:
a)
La información es pública. Esto quiere decir que la información
deja de ser un derecho público subjetivo para transformarse en
un derecho-deber de los periodistas en la medida de en que
nadie debe informar si no es para satisfacer el derecho de los
individuos para recibir información veraz, completa y objetiva.
De esta manera la concepción decimonónica de la información
que oponía al ejercicio de la difusión informativa, el respeto al
derecho, a la privacidad, la moral y la seguridad del Estado como
únicos límites se convierte ahora en un instrumento para satisfacer
el derecho del público a la información.
b) La información se transforma en una garantía supranacional. De
esta manera, el derecho a recibir y emitir información encuentra
72 Informe UNESCO 19c/93, del día 16 de agosto de 1976.
74
Premio Estatal de Transparencia 2008
protección frente a los intentos estatales por restringir o suprimir
indebidamente el alcance de esta libertad fundamental de todos
los individuos.
c) La información es también un objeto plural; pues para que el
ciudadano pueda formar libremente sus opiniones y participar de
modo responsable en los asuntos de la vida pública es necesario
que conozca versiones distintas y, en no pocas ocasiones,
contrapuestas, acerca de un mismo hecho de trascendencia
pública, razón por la cual la libertad es el mismo tiempo libertad
de controversia política, cuya esencia forma parte de toda
sociedad que se idéntica con la democracia.73
A todo esto podemos distinguir que en todos los derechos fundamentales,
el ejercicio de la libertad de información demanda del Estado un deber
de abstención, sin embargo en algunas ocasiones con el fin de que se
cumpla de forma eficiente lo establecido en el Derecho sobre la libertad de
información, el Estado tiene que asumir deberes de prestación.
Esta libertad también protege a la democracia frente a las tentaciones
impositivas que en ocasiones tienden a evitar la crítica frente a la
actuación de los servidores públicos del Estado, por ello es que esta
garantía se encuentra establecida en una amplia gama de valores, mismos
que engloban la auto expresión individual, la comunicación social, la
participación política, la búsqueda de la verdad y de aquello que permite
crear opiniones informadas, la catarsis social, la afirmación social de los
derechos de igualdad, dignidad, respeto y libertad frente a lo arbitrario e
injusto, a la exaltación oficial y al entrometimiento excesivo del gobierno
en la protección de la información.
Es así como la denominada libertad de información o moderno Derecho de
Acceso a la Información, conlleva la libertad de pensamiento, de opinión,
expresión, y no solamente de información, originando con esto una
estrecha relación entre todas éstas, toda vez que la libertad de pensamiento
es dilucidada por medio de la libertad de opinión, que es una forma de
comunicación con otros hombres y mujeres.
73 VILLANUEVA. op. cit. Pág. 22.
75
José Edgar Marín Pérez
Es ahí donde nace la libertad de expresión, como fundamento de la libertad
de opinión, cuando es difundida gracias a medios públicos, o bien, medios
masivos de comunicación, esto ha conducido a que la libertad de expresión
adquiera un alcance nuevo, con el nombre de libertad de información. Ya
que además de salvaguardar el derecho que la hace circular sin trabas,
también lo hace del disponer de ella de forma variada o completa.
Es por ello que el Derecho gracias a la actividad estatal, brinda un marco
normativo para regular tanto a la información como a la comunicación,
para que ambas cumplan con la realidad social de los problemas que ambas
generan, a éste marco jurídico lo denominamos Derecho de Acceso a la
Información, entendiendo como tal al conjunto de normas jurídicas en
materia informativa.
De lo anterior, podemos concluir mencionando que el Derecho de Acceso
a la Información, lleva consigo una libertad de todo individuo a recibir
información libremente de acuerdo a lo que él crea que son sus necesidades
personales, dentro de aquellas fuentes que resulten generalmente accesibles
al individuo.
2.5 Derecho de Acceso a la Información como Garantía Individual
El máximo ordenamiento de un país es la Constitución Política del Estado,
normatividad fundamental que contiene las normas elementales de
convivencia y organización del propio Estado.
De acuerdo a la teoría clásica constitucional, las constituciones de los
Estados - Nación, también llamadas Carta Magna, contienen una parte
dentro de sí denominada parte dogmática, misma donde se establecen y
elevan a rango constitucional el cúmulo de derechos humanos mínimos
que garanticen la sobrevivencia del estado y el bienestar social.
Para la teoría constitucional moderna, todo Estado debe de establecer
necesariamente para que se ha considerado un estado democrático y
constitucional, un mínimo de derechos fundamentales que garanticen
la estabilidad del desarrollo humano y la consagración de un verdadero
estado de derecho.
76
Premio Estatal de Transparencia 2008
Es así que para entender que es una garantía individual, Ignacio Burgoa
Orihuela define éstas como el conjunto de prestaciones positivas impuestas
por el Estado a favor del gobernado.74
Por su parte el tratadista español de la filosofía del derecho Luis Recaséns
Siches define a la garantías individuales como el cúmulo de derechos
de libertad, y el respeto de éstos el Estado instituye estructuras cuyo
funcionamiento venga a asegurar normalmente la defensa de dichos
derechos.75
Así mismo, para Juan Manuel Terán las garantías individuales, son
la positivización de los principios iusnaturalistas e inscritos en las
constituciones modernas.76
De lo anterior, podemos discernir que las garantías individuales otorgan
reconocimiento formal (jurídico-positivo) a los Derechos Humanos, los
invisten de obligatoriedad e imperatividad para que sean respetados por
las autoridades públicas; asimismo, tienen como finalidad la protección del
gobernado, en contra de los actos de autoridad de los órganos del Estado
que pueden llegar a afectar su esfera jurídica (patrimonio).
El término garantía individual, siguiendo las ideas de Ignacio Burgoa
Orihuela, implica la presencia de los siguientes elementos:
1.
Relación jurídica de supra – subordinación entre el gobernado
(sujeto activo) el Estado y sus autoridades (sujetos pasivos).
2. Derecho público subjetivo que emana de dicha relación a favor
del gobernado (objeto).
3. Obligación correlativa a cargo del Estado y sus autoridades,
consistente en respetar el consabido derecho y en observar o
cumplir las condiciones de seguridad jurídica del mismo (objeto).
4. Previsión y regulación de la citada relación en la Ley
Fundamental(fuente).77
74
75
76
77
BURGOA Orihuela Ignacio, Garantías Individuales, Editorial Porrúa. México 2001. Pág. 186.
RECASÉNS Siches Luis, Filosofía del Derecho, Editorial Porrúa. México 2000. Pág. 357.
TERÁN Juan Manuel, Filosofía del Derecho, Editorial Porrúa. México 2000. Pág. 284.
BURGOA Orihuela Ignacio, Garantías Individuales, op. cit. Pág. 187.
77
José Edgar Marín Pérez
Así las cosas, tomando en consideración los elementos antes mencionados,
se puede establecer que el derecho a la información constituye una garantía
individual, en el sentido de que implica una relación jurídica que otorga
un derecho subjetivo público a favor de los gobernados, de demandar al
Estado y sus autoridades el cumplimiento de la obligación consistente en
proporcionar o permitir el acceso a la información pública.
Asimismo, dicha prerrogativa fundamental se encuentra consagrada en
los artículos 6° y 133° de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, éste último consagra que dicha Constitución, los tratados
internacionales que estén celebrados bajo las disposiciones de ésta, por el
Presidente de la República, con aprobación del Senado, será la Ley Suprema
de toda la Unión.; y que en concordancia con los numerales 19 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 13 de la Convención
Americana de los Derechos Humanos.
2.6 Derecho de Acceso a la Información como Garantía Social
Para Ignacio Burgoa,…la garantía social se traduce en un vínculo jurídico
existente entre clases sociales económicamente diferentes desde el
punto de vista general o indeterminado, o entre individuos particulares y
determinados pertenecientes a dichas clases.78
Las garantías sociales están encaminadas a proteger a grupos determinados,
(obreros, campesinos), con el objeto de equilibrar sus intereses en sus
relaciones con otras agrupaciones diferentes (empresas).
En este tipo de garantías el Estado interviene, no como principal y directo
obligado, como sucede en las garantías individuales, sino como regulador
de las relaciones existentes entre las diferentes agrupaciones.
Asimismo, el titular de la garantía lo es una clase social económicamente
desvalida.
Por tanto se puede señalar que el derecho de acceso a la información no
constituye una garantía social en los términos citados, ya que no se otorga
78 Idem. Pág. 671.
78
Premio Estatal de Transparencia 2008
a favor de un grupo social determinado; al contrario, tiene un carácter
individual, porque su ejercicio se concede a todos los gobernados, siendo
el obligado directo el Estado.
2.7 Derecho de Acceso a la Información como derecho subjetivo de
interés público y social
Para Ignacio Burgoa el derecho subjetivo, se traduce en … la potestad
de reclamar al Estado y a sus autoridades el respeto a las prerrogativas
fundamentales del hombre, y que constituye la manera como se traduce
el derecho que para el sujeto activo de la relación jurídica multicitada
o gobernado genera o implica esta misma.79 Se dice que es un derecho
toda vez que el estado y sus autoridades (sujetos pasivos) están obligados
a respetarlo aún contra su voluntad; se menciona que es subjetivo porque
la ley faculta al gobernado (sujeto activo), para exigir al sujeto pasivo el
cumplimiento de ciertas obligaciones a su cargo y tiene la calidad de
público porque se ejercita frente a entes que tienen carácter público, como
son el Estado y sus autoridades.
Así las cosas, el derecho a la información constituye un derecho subjetivo
público, en virtud de que existe una relación jurídica entre el gobernado, el
Estado a través de sus autoridades, consagrada en un precepto constitucional,
así como en diversos instrumentos internacionales en los que se concede al
primero las facultad de solicitar y exigir al segundo el acceso a determinada
información, mientras que a éste se le impone un deber, que puede ser,
de acción (de hacer), consistente en proporcionar los datos solicitados o
de omisión (de no hacer), que estriba en no impedir el ejercicio de dicha
prerrogativa. Asimismo, el gobernado cuenta con un instrumento procesal a
su favor (el juicio de amparo), con la finalidad de hacer efectivo su derecho,
en caso de que se vea violentado.
A decir de López Ayllón, la clasificación del derecho de acceso a la
información como derecho subjetivo público es insuficiente, por lo que
propone que el mismo, sea complementado con el término de interés
público y social.80
79 Ibidem. Pág. 675.
80 AGUILAR José Antonio, Transparencia y Democracia: claves para un concierto, cuaderno de transparencia,
número 10. Instituto Federal de acceso a la Información Pública (IFAI), México 2006. Pág. 34.
79
José Edgar Marín Pérez
En estos términos se puede concluir que el derecho a la información es
un derecho subjetivo de interés público y social porque faculta a realizar
las conductas permitidas, en primera instancia, a todos los miembros de
la comunidad; pero en caso de conflicto con el interés privado prevalece
siempre el interés público. Por otro lado, en tanto los miembros de los
grupos mayoritarios no puedan ejercitarlo y para que disfruten de él en
forma efectiva puede declararse interés social, para ciertas modalidades de
su ejercicio.81
2.8 Relación entre el Derecho de Acceso a la Información con otras
Garantías Constitucionales
El Derecho de Acceso a la Información se encuentra íntimamente ligado
con otras prerrogativas fundamentales del ser humano, como es el caso de:
el derecho de petición, la libertad de expresión y la libertad de Información;
sin embargo jamás deben ser confundidas como sinónimos.
El ejercicio del Derecho de acceso a la Información, no restringe ni se
opone frente a las libertades de expresión e información, o bien del derecho
de petición, ya que al contrario, tiende a complementarlos.
2.8.1 Libertad de Información
Cuando surgió esta garantía, se le denominó libertad de imprenta o de
prensa, ya que era el único medio existente para publicar las ideas en
esa época; con el transcurso del tiempo se creó el término de libertad de
información, que tiene mayor amplitud y cuyo ejercicio no se encuentra
limitado a la prensa escrita.
Actualmente, la libertad de información se concibe como el derecho de
transmitir noticias, opiniones, ideas, entre otras, por cualquier medio de
difusión, ya sea impreso, oral o audiovisual.
81 MERINO Mauricio, Transparencia: libros, autores e ideas. Editado por IFAI/CIDE. México 2005. Pág. 26.
80
Premio Estatal de Transparencia 2008
Como quedó asentado en el punto anterior, la libertad de expresión
del pensamiento en forma oral, se encuentra consagrada en el artículo
6° constitucional; mientras que la manifestación de las noticias, ideas,
opiniones, y juicios de valor por medios escritos, está contemplada en el
artículo 7° de la Carta Magna, en los términos siguientes:
Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier
materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer previa censura, ni exigir
fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que
no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz
pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento
del delito.
Las leyes orgánicas dictarán cuantas disposiciones sean necesarias para
evitar que so pretexto de las denuncias por delitos de pena, los expendedores,
papeleros, operarios y demás empleados del establecimiento de donde
haya salido el escrito denunciado, a menos de donde haya salido el escrito
denunciado, a menos que se demuestre previamente la responsabilidad de
aquellos.82
Esta idea es completada por los artículos 19° de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos de 1948; 19° del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos de 1966 y el 13° de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos de 1969; en los que se sostiene que la libertad
de información consiste en la libertad de recibir, investigar y difundir
información, por cualquier medio de expresión, salvo las excepciones
previstas expresamente en las leyes.
Tomando en cuenta lo antes expuesto, se puede concluir que la libertad
de información es el derecho de todo individuo a recibir, investigar, y
transmitir hechos dotados de trascendencia pública a través de los medios
de comunicación social.83
El derecho a la información se encuentra vinculado directamente con la
libertad de información, tanto que en ocasiones se constituye como un
presupuesto necesario para el ejercicio de ésta, ya que para poder realizar
82 Artículo 7, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, texto vigente.
83 VILLANUEVA, op.cit. Pág.21.
81
José Edgar Marín Pérez
una investigación y difundir una noticia, necesariamente, se debe de
contar con información, presenta diferencias con relación al derecho a la
información en sentido estricto, a las que nos referimos a continuación.
Por un lado, el derecho a la información tiene por objeto garantizar a los
gobernados el libre acceso a la información de interés público, en poder
de las autoridades del Estado, mientras que la libertad de información
busca asegurar la libertad de los gobernados tienen para escribir, publicar
y difundir noticias, ideas, opiniones, ya que es una forma de libertad de
expresión.
El sujeto activo de la libertad de información es todo gobernado que se
encuentre en territorio nacional, con independencia de su condición
particular, por lo que puede escribir y publicar acerca de cualquier materia,
generalmente, la titularidad de esta libertad se delega en los periodistas, toda
vez que es el fundamento de su práctica profesional. Al Estado como sujeto
pasivo en esta relación jurídica, le corresponden los deberes de abstención,
consistentes en que: no podrán coartar ni impedir la manifestación escrita
de las ideas, como su publicación, salvo las excepciones expresamente
previstas en la ley; no establecer la previa censura a los escritos; no exigir
garantía a los autores e/o impresores de cualquier publicación.84
Si es cierto, que tanto en la libertad de información como en el derecho
a la información, el Estado asume un deber de abstención (de no hacer),
también lo es que en éste último, a su vez puede ser de acción (de hacer).
2.8.2 Derecho de petición
El derecho de petición se encuentra consagrado en el artículo 8° de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos
siguientes:
Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho
de petición, siempre que se formule por escrito, de manera pacífica y
respetuosa, pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho
los ciudadanos de la República.
84 BURGOA Orihuela, Las Garantías Individuales, op. cit., Pág. 709.
82
Premio Estatal de Transparencia 2008
A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a que
se haya dirigido, la cual tiene la obligación de hacerlo conocer en breve
término al peticionario.85
En virtud de este precepto las autoridades del Estado están obligadas a no
coartar el ejercicio de este derecho, y a dar respuesta por escrito a la petición
elevada, sin que con ello implique que necesariamente deba acordar de
conformidad con los términos de la solicitud, es decir, que la resolución
puede dictarse en sentido positivo o negativo;86 87 …lo que trasciende es
que se conteste, a fin de que el gobernado tenga la certeza de la respuesta
que se da a su solicitud y no quede en estado de indefensión.88
La contestación de la autoridad debe darse a conocer en breve término,
entendiéndose por éste, conforme lo ha establecido la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, como aquel en el que razonablemente puede
estudiarse una petición y acordarse, asimismo, es de señalarse que no basta
que la autoridad responda, sino que ésta debe confirmar que se notifique al
peticionario el contenido del acuerdo.
El ejercicio del derecho de petición se encuentra restringido en materia
política, toda vez que en este tipo de asuntos, ésta dado únicamente a favor
de los ciudadanos de la República, es decir, de las personas que en términos
de los artículos 30 y 34 de la Constitución mexicana, tengan tal carácter.
Mismo artículo 34 que a la letra dispone “los varones y las mujeres que
teniendo la calidad de mexicanos, reúnan además los siguientes requisitos:
Haber cumplido 18 años y tener un modo honesto de vivir.
En virtud de lo anterior, toda solicitud de índole política que se eleve
a cualquier autoridad pública, por parte de extranjeros o mexicanos no
ciudadanos, será destinada y no recaerá a ella acuerdo escrito alguno.
85 Artículo 8° Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, texto vigente.
86 El Poder Judicial de la Federación ha señalado que “La garantía que otorga el artículo 8° constitucional, es
que a la solicitud de recaiga el acuerdo respectivo, pero dicho artículo no garantiza un acuerdo o resolución
favorable”. Semanario Judicial de la Federación, sexta época, tomo XIV. Pág. 229.
87 El Poder Judicial de la Federación ha señalado que “La garantía que otorga el artículo 8° constitucional no
consiste en que las peticiones se tramiten y resuelvan sin las formalidades y requisitos que establecen las leyes
respectivas; pero si impone a las autoridades la obligación de dictar a toda petición hecha por escrito, éste
bien o mal fundada, un acuerdo también por escrito, que debe hacerse saber en breve término al peticionario.
Semanario Judicial de la Federación, sexta época, Volumen XXII. Pág. 72.
88 DEL CASTILLO DEL VALLE, Alberto, op. cit. Pág. 248.
83
José Edgar Marín Pérez
El derecho de petición se encuentra íntimamente ligado con el derecho
de información, toda vez que aquel por mucho tiempo fue la única vía
para que los gobernados obtuvieran información de interés público de
las autoridades del Estado. Si bien, dichas prerrogativas tienen matices
parecidos: en ambos se eleva una solicitud a la autoridad y obligación del
pasivo implica un deber hacer, es de apuntarse que no son lo mismo.
En el derecho de petición el peticionario se encuentra facultado para
solicitar algo a la autoridad, y obtener una respuesta, ya sea favorable o no,
sin que ello signifique que tanga derecho a que se le otorgue lo pedido;
por lo que basta que la autoridad emita un acuerdo escrito en respuesta
a lo solicitado y lo haga del conocimiento del peticionario, para que su
obligación quede cumplida.
Mientras tanto, en el derecho de acceso a la información, el gobernado tiene
derecho a exigir a la autoridad la información que posea, así como que la
misma le sea entregada, la autoridad no cumple con su obligación dictando
un simple acuerdo al escrito en el que solicitan determinados datos, sino
que sí tiene el deber de proporcionarlos al interesado, salvo de que se trate
de información considerada como reservada por las leyes respectivas.
El campo de acción del derecho de petición es amplísimo, toda vez que
las peticiones formuladas por los gobernados pueden ser de diversos
tipos, pueden plantearse como consultas, solicitudes, cumplimiento de
obligaciones estatales, etc. Mientras que en el derecho a la información como
su nombre lo indica, la petición se refiere a determinada información.
Si bien el derecho de acceso a la información y el derecho de petición no
son sinónimos, éstos no se contraponen entre sí, al contrario, el primero
completa el ejercicio del segundo.
2.9 Modalidades del Derecho de Acceso a la Información
Denominamos modalidades al conjunto de derechos que componen el
llamado Derecho de Acceso a la Información, ya que como todo Derecho
tiene su contenido, mismo que se encuentra constituido por un conjunto de
derechos y obligaciones.
84
Premio Estatal de Transparencia 2008
Estos derechos y obligaciones se engloban dentro de una rama del Derecho
a la Información, de carácter general que podemos denominarles facultades
o derechos menores.
Para el jurista español José María Desantes Guanter, el artículo 19 de
la Declaración de la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
enumera tres facultades como contenido del derecho a la información, que
son:
- Facultades de Investigar;
- Facultades de Recibir; y,
- Facultades de Difundir.89
Por su parte el argentino Manuel Ángel Ekmekdjian, el conjunto de
derechos agrupados bajo el rótulo de Derecho de Acceso a la Información,
se clasifican de la siguiente manera:
- Derecho a Informar (formación de opinión pública)
- Derecho a Informarse; y,
- Derecho a la protección contra la información disfuncional.90
Finalmente Humberto Nogueira Alcalá, al comentar el texto del artículo 13
de la Convención Americana de Derechos Humanos, afirma que existen
dos vertientes o ángulos a partir de los cuales se debe estudiar el contenido
del Derecho de Acceso a la Información, el primero de ellos es desde el
punto de vista del informador, así tenemos que el derecho en análisis
comprende:
- Derecho a investigar y buscar informaciones y opiniones;
- Derecho a difundir informaciones de relevancia pública por
cualquier medio;
- Derecho a emitir informaciones y opiniones;
- Derecho a no ser censurado, ni objeto de restricciones preventivas
en forma explícita o implícita, directa o indirecta, a excepción
de medidas destinadas a proteger la moral de los menores o
adolescentes, o bien, por excepción constitucional;
89 DESANTES, op. cit. Pág. 73.
90 EKMEDJIAN Miguel Ángel, Derecho a la Información, Editorial de Palma, Buenos Aires Argentina 1992.
Págs. 25 y 26.
85
José Edgar Marín Pérez
- Derecho de acceso a las fuentes de información;
- Derecho al secreto profesional periodístico y a la Reserva de las
fuentes;
- Derecho a la cláusula de conciencia; y,
- Derecho de Acceso y utilización de los instrumentos y medios
naturales o tecnológicos necesarios que permitan emitir las
opiniones e informaciones.
Y concluye que desde el segundo de los ángulos, el del Informado, el
derecho en comento se integra por:
- Derecho a recibir opiniones e informaciones;
- Derecho de seleccionar la información que recibe y los medios a
través de la cual recibirla;
- Derecho a ser informado veraz y oportunamente;
- Derecho a que sea preservada su honra y su vida privada;
- Derecho a rectificación o respuesta; y,
- Derecho a solicitar la imposición judicial de responsabilidades
civiles y penales en los casos determinados por el ordenamiento
jurídico.91
2.9.1 Derecho de Investigar
A diferencia de la facultad de recibir informaciones y opiniones, las cuales
parecen más propias al público, las facultades de investigación y difusión
parece que se refieren más directamente a los medios de difusión o a los
profesionales de la comunicación. El derecho a la investigación en sentido
amplio debe entenderse como la facultad atribuida a los profesionales de la
información, a los medios informativos en general y al público, de acceder
directamente a las fuentes de las informaciones, de las opiniones y de
obtener estas sin límite general alguno.
La regla general supone entonces la excepción que, excluida ya la
intimidad y la vida privada como fuentes de información sin trascendencia
91 NOGUEIRA Alcalá Humberto, Derecho a la Información y Derechos Humanos, Instituto de investigaciones
Jurídicas UNAM, México 2000. Págs. 21 y 22.
86
Premio Estatal de Transparencia 2008
pública, queda reducida a los problemas de la seguridad de las diferentes
comunidades en que la información se desarrolla, incluida la comunidad
internacional.
El derecho a investigar existe, aún cuando no esté reconocido y no se haya
dado su regulación en la legislación de los diversos países; no importando
que el particular no lo ejercite, es más, sin que se moleste, la mayoría de las
veces, en acudir a las fuentes de información.
Por ello, aún cuando el derecho a investigar esté concedido y promovido por
las diferentes legislaciones de cada Estado, el individuo que habita en dicho
Estado, se encontrará en inferioridad técnica respecto a los profesionales del
medio, para ejercitar el derecho de investigación, ya que como podemos
darnos cuenta la prensa y los demás medios de comunicación masivos, se
encuentran mucho mejor dotados para acceder a la información, puesto
que tienen a su servicio personal calificado para ello.
Acertadamente la concepción de José María Desantes, indica que
podría decirse que los profesionales –en una sociedad con actividades
diversificadas actúan como expertos delegados del público. Pero esta
delegación se supone más que consta expresamente. En cualquier caso,
el derecho del ciudadano, se satisface simplemente con el que el medio
de información o profesional de la información, investiguen en servicio y
satisfacción del público.92
Resumiendo, podemos decir que el acceso del público a la información,
podría garantizarse mediante la diversidad de los medios de comunicación
de que éste dispone, permitiendo así a cada persona verificar la exactitud
de los hechos y fundar objetivamente su opinión sobre los acontecimientos.
Igualmente los medios de comunicación deben expresar las preocupaciones
de los pueblos y de los individuos, favoreciendo así la participación del
público en la elaboración de la información.
Sin embargo, no debe olvidarse que esta facultad de investigación,
también tiene limitaciones, mismas que se ven reflejadas en las oficinas
de información del propio gobierno, ya que no se encuentra al servicio de
los medios y menos del público, sino que están al servicio de los propios
92 DESANTES, op. cit. Pág. 75.
87
José Edgar Marín Pérez
organismos que las sustentan, éstas mediatizan la información, impidiendo
que la misma sea libremente investigada en su misma fuente. Es indudable
que algunas veces dichas oficinas funcionan como intermediarios, toda vez
que evitan el tener que acudir directamente al origen de la información;
pero otras veces provocan un fundado recelo, porque en realidad su misión
es dar la información elaborada, forzando los datos, ocultando algunos
otros y facilitando solamente aquella parte de la información que le interesa
al gobierno.
Otro problema ante los que se enfrenta el particular al ejercitar directamente,
el derecho de investigar informaciones u opiniones, son las leyes restrictivas
dictadas por cada Estado, como las leyes de secretos oficiales; naturalmente
los países pueden tener razones de peso para limitar la información, ya
sea que afecte intereses de valor superior al interés individual, o de un
determinado grupo poblacional, lo reprochable es que el gobierno sea
quien realice la medición o calificación de semejante situación, por lo que
se erige en juez y parte.
2.9.2 Derecho a recibir información
El Derecho de Acceso a la Información incluye, el de recibir información,
así como de negarse a recibirla, pues todo el ciudadano como hemos visto
en el subtema concerniente al Derecho de acceso a la Información como
derecho fundamental, tiene derecho a recibir información y seleccionar
positiva o negativamente aquella información, que le satisfaga plenamente,
sin embargo, para que el ciudadano pueda optar por una u otra, éste debe
tener una gama de opciones abiertas, para decidir por sí, que información
escoge y cual desea recibir.
En tanto que al momento de existir una sola información, válidamente
se puede decir que la facultad de recibir información se ve restringida, y
estaríamos frente a una limitación de derecho en el ejercicio de la recepción
de información.
Esta modalidad del Derecho de Acceso a la Información, es quizás el más
novedoso, y se refiere al derecho del individuo o grupos sociales, a estar
informados de los sucesos públicos u actuaciones en general, así como de
la información que se genere, mismas que puedan afectar su existencia
88
Premio Estatal de Transparencia 2008
de alguna manera, lo anterior como garante para que el gobernado este
informado del actuar político, de la gestión pública, o bien para acrecentar
su conocimiento sobre alguna temática en particular.
En este sentido López Ayllón argumenta, que algunos autores consideran esta
vertiente como la parte pasiva del derecho a la información. Precisamente,
el sentido del derecho a ser informado es que, desde el punto de vista del
receptor, se abandona la pasividad de tener la posibilidad jurídica de exigir
al sujeto obligado la información a que tiene derecho.93
Bajo esta tesitura, debemos mencionar que el derecho de optar, como
también suele llamársele al derecho a recibir información, supone la libertad
de medios de expresión; para hacer efectivo el derecho a la información.
Para lo anterior se necesitaría en primer término, libertad de creación
desenvolvimiento, edición, distribución y funcionamiento de los medios
de expresión en todos sus aspectos, ya que los sistemas de autorizaciones
previas, suspensiones o supresiones por la ejecutividad inmediata y previa
al control judicial, supone restricciones no justificadas de la libertad de
elección.
Así tenemos que la libertad de recepción comprende por tanto, el derecho a
recibir libremente para toda la gama de informaciones que puedan darse.
En conclusión, para poder mantener el derecho de recepción de información,
dependerá en amplia medida de que se pueda tener un equilibrio entre el
poder informativo, así como las técnicas de difusión y la capacidad de
reacción e independencia personal de los ciudadanos.
2.9.3 Derecho a difundir la información
La tercera de las facultades que componen el derecho a la información es
el derecho a la difusión de información, por lo que resulta singular analizar
que el denominado derecho de expresión, ha sido por el que han optado los
Estados, para enunciar en sus Constituciones, derecho que no ha obtenido
posteriormente un desarrollo en las leyes de prensa de los distintos países.
93 LÓPEZ Ayllón, op. cit. Pág. 161.
89
José Edgar Marín Pérez
Este derecho consiste en transmitir a los demás hombres información,
por cualquier forma de comunicación, ya sea escrita, oral, con signos, o
cualquier otro trazo, por televisión, cine, medios electrónicos, magnéticos,
o bien, impresos.
La trascendencia social de este derecho radica en su contribución efectiva a
la conformación de la llamada opinión pública, mediante las aportaciones
intelectuales de los sujetos que la ejercen, ya sea a través de la corroboración
de opiniones o conceptos ya establecidos, o bien cuestionándolos.
Como es de comprender, el ámbito de ejercicio de este derecho es muy
amplio, ya que abarca los campos de la administración pública, el actuar
legislativo, el actuar jurisdiccional, la actividad política en todos sus rubros,
el actuar técnico, artístico, científico, económico, cultural, religioso, por
citar algunos.
No debe confundirse a la libertad de expresión, con el Derecho de Acceso a
la Información, ya que no solamente se trata de comunicar noticias o ideas
de determinada naturaleza, sino que el Derecho de Acceso a la Información
es mucho más amplio, dicha confusión ha propiciado que la libertad
de expresión haya sido establecida como tal en algunas declaraciones
nacionales de derechos, y no como una rama jurídica general, y al mismo
tiempo específica.
De lo anterior, podemos advertir que esta facultad de difundir información
goza de una naturaleza sui generis, ya que si bien es cierto este derecho de
difusión es consecuencia de la libertad individual de pensamiento; y si esa
libertad, es por definición denominada como libertad de pensamiento, esta
es errónea, ya que en diversas ocasiones la libertad de difusión ha adoptado
medios de expresión colectiva, lo que le ha propiciado un carácter que
se afirma en la medida en la se intensifican y perfeccionan los medios de
comunicación masivos, y dicha opinión se hace común.
Esta tercera modalidad del Derecho de Acceso a la Información, debe
replantear la regulación de los medios de comunicación masivos, con
la finalidad de propiciar que los grupos sociales tengan acceso a ellos.
Además de que también conlleva a el establecimiento necesario de fuentes
de información abiertas al público, así como a documentos administrativos
del poder público y bancos de datos también de carácter público.
90
Premio Estatal de Transparencia 2008
Podemos concluir mencionando, que la opinión pública debe disfrutar de
libertad, no sólo para formarse, sino también para expresarse, manifestándose
y difundiéndose a través de los medios informativos, aunque no basta con
proclamar esa libertad, sino por el contrario hay que hacerla valer, ya que
es un derecho el difundir dicha información, lo que propiciará que se
alcance el acceso por parte de los individuos a los medios de información,
para que de ese modo se puedan dar a conocer la información respectiva,
mediante la expresión en todas sus modalidades, como canal por el que
fluye el Derecho de Acceso a la Información.
2.10 Principales Límites del Derecho de Acceso a la Información
El Derecho de Acceso a la Información, es un Derecho importante y por
ende delicado, ya que el proporcionar a la colectividad informaciones, que
el particular necesita conocer, entraña deberes pero así mismo obligaciones
especiales, como la gran mayoría de los derechos del hombre.
Estos deberes y obligaciones se configuran en formalidades, condiciones,
restricciones y sanciones, pero no cualquier tipo de restricción, ya que éstas
deben estar en base a las diferentes declaraciones y pactos internacionales
signados por nuestro país, que deben encontrarse con arreglo a lo que
marca la Ley.
Es por ello que la exigencia de que por medio del órgano legislativo que
representa la voluntad de la población, se establezcan limitaciones con la
finalidad de evitar excesos o abusos por parte de quienes manejan y quienes
solicitan la información.
En nuestro Estado, pese a que como ha quedado precisado en el capítulo
primero del presente trabajo de investigación, tenemos un rezago en la
materia de aproximadamente veinte años, con respecto a los países más
avanzados en sus instituciones democráticas de Europa y Estados Unidos,
no obstante la legislación nacional cumple con los requisitos establecidos
por los ordenamientos y órganos internacionales, aunque en la práctica
nacional a veces sean empleados de forma vaga y general.
Es importante reconocer que ningún derecho es ilimitado, todas las ramas
de la disciplina jurídica tienen sus fronteras o límites, las cuales deben ser
91
José Edgar Marín Pérez
observadas, es por ello que el Derecho de Acceso a la Información no es la
excepción, muestra de esto es el comentario que en este sentido nos da el
maestro Alberto Castillo del Valle El Derecho de Acceso a la Información,
no es un derecho irrestricto o absoluto, sino que se encuentra limitado a
fin de salvaguardar los derechos de terceros, de la sociedad, y los intereses
nacionales e internacionales94 por ello las principales limitantes de éste son
la siguientes:
2.10.1 La Seguridad Nacional
La voz seguridad nacional, se refiere a todos a todos aquellos programas,
medidas e instrumentos que cierto estado adopta para defender a
sus órganos supremos de un eventual derrocamiento violento por un
movimiento subversivo interno o por una agresión externa.95
La seguridad nacional, viene referida directamente con la seguridad del
Estado en caso de guerra, estado de sitio, defensa de la integridad territorial,
y el Orden Público, regulados en la mayoría de las Declaraciones y Pactos
a nivel Internacional, en México los artículos 6º y 7º constitucionales hacen
referencia a ellos, su desarrollo legislativo lo podemos encontrar en el
artículo 3º de la Ley de Imprenta y en los Códigos Penal Federal y Estatales;
sobre el caso existe consenso en cuanto a quien en ciertas circunstancias
excepcionales el Estado puede suspender el ejercicio de las garantías
individuales para protección de la seguridad nacional.
Las voces seguridad nacional y orden público están íntimamente ligados con
ciertas conductas tipificadas como delitos en los citados códigos penales,
cuyo objeto es la provocación al rompimiento del orden constitucional,
incluyendo no solo las conductas ligadas con violencia directa, sino
también con la publicación o propagación de noticias falsas que perturben
la paz pública o las condiciones de operación normal del mercado, dentro
de este tipo de limitaciones se encuentra también la prohibición de hacer
94 CASTILLO DEL VALLE Alberto, op. cit. Págs. 241 – 242.
95 Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, Diccionario Jurídico Mexicano, Editorial Porrúa - UNAM,
México 2001. Pág. 2886.
92
Premio Estatal de Transparencia 2008
propaganda a la guerra y toda la apología del odio nacional, radical o
religioso que constituyan incitaciones a la discriminación, la violencia o
cualquier otra acción ilegal, similar contra cualquier persona o grupo de
personas.
Por lo tanto, esta limitante consiste en que los órganos del estadono podrán
proporcionar a los gobernados que la soliciten, aquella información cuya
difusión ponga en riesgo y/o afecte potencialmente la seguridad nacional.
En este sentido el artículo 29 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, entre otras cosas menciona, que en ciertas circunstancias
excepcionales (guerra, invasión, estado de sitio), el Ejecutivo Federal de
conformidad con el Congreso de la Unión, podrá suspender el ejercicio
de las Garantías Individuales, entre las que se encuentra el Derecho a la
Información, para proteger la seguridad nacional.96
Por ello toda la documentación secreta, por la que según el principio
de acceso a los documentos administrativos encontraría una excepción
mediante el régimen de materias clasificadas de afectar determinados temas,
referidos primordialmente a la seguridad del estado o cuyo conocimiento
podría derivar en un daño a los intereses generales del país.
Esta restricción al ejercicio del Derecho de Acceso a la Información se
encuentra contemplada a demás de los referidos artículos 6º y 7º de
nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; el artículo
13.2 inciso b) de la Convención Americana de Derechos Humanos; 19.3
inciso b) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y su
desarrollo legislativo se localiza en los artículos 3º de la Ley de Imprenta;
13 fracción I de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, además de los expuestos Código Penal Federal y
Estatales.
96 Artículo 29, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, texto vigente.
93
José Edgar Marín Pérez
2.10.2 El Orden Público
Como ya conocimos en el tema anterior, resulta difícil dar un concepto de
orden público, ya que el contenido de éste varía dependiendo del tiempo,
país y las circunstancias sociales, económicas y políticas que se presenten.
De aquí la dificultad técnica que supone la definición de éste precepto,
originando que la misma sea una cuestión de proximidad y grado.
Sin embargo, es de señalarse que el precepto orden público designa el
estado de coexistencia pacífica entre los miembros de la comunidad.97
Dicha idea se asocia con la noción de paz pública, objetivo específico de
las medidas de gobierno y policía.
Esta limitación se encuentra contemplada en los artículos 6º y 7º de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 13.2 inciso b)
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y su desarrollo
legislativo se encuentra en el artículo 3º de la Ley de Imprenta, º3 fracción
I de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental y en los Códigos Penales Federal y de las entidades.
2.10.3 La Moral Pública
Para López Ayllón, el concepto de moral pública, resulta difícil de precisar.
Toda vez que éste se modifica con el tiempo y varía en función de las
condiciones sociales y culturales.98
Esta restricción la encontramos señalada en los artículos 6º y 7º de nuestra
Carta Magna, 13.2 inciso b) de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos; 19.3 inciso b) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos. Su contenido se encuentra vagamente desarrollado en el artículo
2º de la Ley de Imprenta y tanto en el Código Penal Federal, como en los
Códigos Penales de las entidades federativas.
97 Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, op. cit. Pág. 2279.
98 LÓPEZ Ayllón, ob. cit. Págs. 15 y 16.
94
Premio Estatal de Transparencia 2008
El desarrollo legislativo de este concepto puede clasificarse en dos grupos:
a) El primero consiste en evitar la exposición oral, escrita, o en imágenes de actos u objetos obscenos que ofendan públicamente el pudor, la moral o las buenas costumbres, o bien, que directa o
indirectamente induzcan y fomenten vicios;
b) El segundo pretende evitar la apología o incitación a cometer delitos, en particular de carácter sexual.
Podríamos aventurarnos a decir que la moral pública es aquel conjunto de
reglas morales que imperan en una sociedad, se trata de un concepto
cambiante, el cual experimenta serias transformaciones en determinados
momentos de la vida de la comunidad en la medida en que los usos sociales
y las ideas que los sostienen puedan sufrir una variación significativa.
Al respecto nuestro máximo tribunal, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, ha establecido lo siguiente:
Dado el carácter variable de la noción de buenas costumbres y moral
pública, según sea el ambiente o el grado de cultura de una comunidad
determinada, es necesario dejar a los jueces el cuidado de determinar
cuales actos pueden ser considerados como impúdicos, obscenos o
contrarios al pudor público. A falta de un concepto exacto y de reglas fijar
en materia de moralidad pública, tiene el juez la obligación de interpretar
lo que el común de las gentes entiende por obsceno y ofensivo al pudor,
sin recurrir a procedimientos de comprobación, que sólo son propios para
resolver cuestiones puramente técnicas. Es el concepto de medio moral
el que debe de servir de norma y guía al juez en la decisión de estos
problemas jurídicos y no existe, en tal delicada cuestión, un medio técnico
preciso que lleve a resolver, sin posibilidad de error, lo que legalmente
debe conceptuarse como obsceno. Por tanto, no es la opinión de peritos,
que nos los puede haber en esta materia, la que debe servir de sostén a un
fallo judicial, ni es la simple interpretación lexicológica, el único medio del
que se puede disponer para llegar a una conclusión; debe acudirse a la vez,
a la interpretación jurídica de las expresiones usadas por el legislador y a
la doctrina como auxiliares en el ejercicio del arbitrio judicial que la ley
otorga a los jueces y tribunales.99
99 Tesis Jurisprudencial visible en la pág. 133, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LVI, Primera
Época, sobre la Moral Pública.
95
José Edgar Marín Pérez
2.10.4 La Protección a la Salud Pública
La Organización Mundial de la Salud, define a la salud como un completo
estado de bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de
enfermedad. En esta tesitura, se puede establecer que la salud pública,
es una condición imprescriptible y necesaria del Estado, que se refiere
al aspecto higiénico o sanitario de una colectividad, y requiere de una
importante intervención nacional y de medios idóneos.100
En este sentido, la limitante al ejercicio del Derecho de Acceso a la
Información en este punto, consiste en que el Estado en ningún momento
debe proporcionar a los gobernados información cuyo conocimiento por
parte de estos pueda afectar o poner en peligro la salud de los integrantes
de la comunidad.
Por ello se restringen informaciones relativas a bebidas alcohólicas,
medicamentos, alimentos y cigarros.
Esta hipótesis se encuentra prevista en el artículo 13.2 inciso b) de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; así como 19.3 inciso
b) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Mientras en su
contenido esta vagamente desarrollado en la Ley General de Salud, y en
el artículo 13 fracción IV de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Información Pública Gubernamental, Código Penal Federal y Códigos
Penales de las entidades federativas.
2.10.5 La Vida Privada
El concepto de vida privada se encuentra constituido por aquellos
acontecimientos, datos y situaciones de una persona que normalmente son
ajenos al conocimiento de extraños y cuyo conocimiento por éstos pueda
alterarlas moralmente por afectar su pudor o recato.
La vida privada suele también ser conocida como intimidad de las
personas.
100 Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, op. cit. Pág. 2869.
96
Premio Estatal de Transparencia 2008
Para Pablo Gómez Pavón, el derecho a la privacidad o intimidad consiste
en uno de los derechos fundamentales de la personalidad y como tal,
esencial, oponible erga omnes, extrapatrimonial, intransmisible, no
susceptible de previa intervención estatal, bien al contrario esta existirá
en caso de vulneración, y en base a las garantías establecidas, puede
considerarse un derecho fundamental en plenitud.101
Mientras para el argentino Miguel Ángel Ekmekdjian, el derecho a la
privacidad consiste en la facultad que tiene cada persona de disponer de
una esfera, ámbito privativo o reducto infranqueable de libertad individual,
el cual no puede ser invadido por terceros, ya sean particulares o el propio
Estado, mediante cualquier tipo de intromisiones, las que pueden asumir
muy diversos signos; el reconocimiento de éste derecho presupone las
condiciones mínimas indispensables para que el hombre pueda desarrollar
su individualidad en inteligencia y libertad.102
De lo anterior podemos entender que por este derecho a la privacidad puede
entenderse el derecho que le asiste a todo individuo a no ser molestado ni
interferido por persona o ente alguno en el aspecto íntimo de vida.
El derecho a la vida privada puede entrar en conflicto con el derecho a la
información, esto se presenta cuando un sujeto obtiene información sin
respetar la exclusividad que corresponde al titular.103
El derecho a la privacidad ha dejado de ser sólo un asunto doctrinal para
convertirse en objeto del derecho positivo en virtud del desarrollo científico
y tecnológico que ha experimentado el mundo moderno, con el uso masivo
de la informática que permite el acceso casi limitado a la información
personal por parte de instituciones públicas y privadas. Y es que la
triangulación de la información por procedimientos puede generar un perfil
bastante completo sobre la vida personal de los individuos violando de esta
manera su derecho a la privacidad.
101 GÓMEZ Pavón Pablo, Derecho a la Información como garantía, Editorial Libertas, Bogotá Colombia
2000. Págs. 225 – 226.
102 EKMEDJIAN Miguel Ángel, ob. cit. Págs. 56 y 57.
103 LÓPEZ Ayllón, ob. cit. Pág. 17.
97
José Edgar Marín Pérez
Tanto el Estado como algunas entidades de carácter privado, cuentan con
bancos de datos con información personalizada que puede ser utilizada sin
autorización del interesado y con fin diverso para el que fue proporcionada.
Por tal motivo, se hace necesaria la protección jurídica de éste tipo de
datos.
En otro orden de ideas, el derecho a la intimidad es a su vez parte
integrante de un conjunto de derechos llamados por la doctrina derechos
de la personalidad, los que son considerados derechos escenciales o
fundamentales y que son a su vez innatos, porque nacen con la persona
titular sin requerir acto jurídico alguno que motive su adquisición. Estos
derechos tienen ciertos caracteres que los distinguen, los cuales son los
siguientes:
a) Innatos, y por tanto son esenciales e independientes del sistema
seguido por cada ordenamiento para su configuración y de los
medios que establezcan para asegurar su desarrollo.
b) Inherentes a la persona, son personales distintos de los derechos
de crédito, la violación a los mismos representa un ataque a la
persona, a su propio ser por lo que de este carácter se desprenden
tres notas, son derechos individuales, son derechos privados,
aunque muchas veces se hallen tutelados por la vía del derecho
penal, tienen carácter privado, ya que el objeto de la protección
es sancionar o impedir perturbaciones ocasionales por otros
particulares a un bien privado y particular.
c) Extrapatrimoniales, se trata de bienes ideales y no patrimoniales,
es decir, se encuentran fuera del comercio de los hombres, aunque
la forma normal de reparación de un daño a estos derechos se
lleva a cabo mediante indemnización, por tal razón son derechos
indisponibles, pues el sujeto carece de disposición sobre los
mismos; además son intrasmisibles, por lo que esta facultad es un
aspecto de disposición y por que son inseparables de la persona,
finalmente son derechos irrenunciables.
d) Son inexpropiables e inembargables, ya que los mismos no
pueden ser objeto de expropiación alguna, ni tampoco pueden
recaer sobre ellos ningún tipo de embargo.
98
Premio Estatal de Transparencia 2008
e) Son imprescriptibles por estar fuera del comercio; ya que los
derechos de la personalidad no se pueden adquirir ni perder por
ninguna acción o excepción prescriptiva.
Esta restricción se encuentra establecida en los artículos 6º y 7º de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, 13.2 inciso a) de la
Convención Americana de los Derechos Humanos; 19.3 inciso a) del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Y su reglamentación se encuentra contemplada en el artículo 1º de la Ley
de Imprenta, numerales 13 fracciones I, y del 18 al 26 de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, Ley
Federal de Telecomunicaciones, Ley Federal de Radio y Televisión, Código
Penal Federal y Códigos Penales Estatales.
2.10.6 La Reputación y el Honor
Aunque aún se discute sociológicamente, la doctrina jurídica ha aceptado
la existencia de la reputación, aunque su limitación implica en principio, la
prohibición de que se publique la imagen del individuo sin consentimiento,
excepción hecha de que se trate de personajes públicos, por lo que
podríamos decir que la reputación es aquel derecho de una persona de
decidir sobre la aparición de su imagen en los medios de comunicación,
derecho que en muchas ocasiones tiene un valor económico, como en el
caso de los deportistas, modelos, artistas, políticos, pero en su gran mayoría
va de la mano con la intimidad y el honor.
Por su parte el honor es la dignidad personal reflejada en la consideración
de los demás y en el sentimiento de la propia persona, tiene dos aspectos
el de la inminencia representada por la estimación que cada persona hace
de sí misma, y el de la trascendencia, integrado por el reconocimiento que
los demás hacen de nuestra dignidad. La limitación a este derecho supone
la prohibición de la publicación y emisión de injurias o informaciones
difamatorias en contra de cualquier persona y por cualquier medio, su
protección esta prevista actualmente en la mayoría de los países en los
códigos penas a través de los delitos de difamación e injurias.
99
José Edgar Marín Pérez
Por otro lado, no debemos caer en el error de centrarnos totalmente en el
derecho a la intimidad dejando de lado el derecho a la información, ya que
estos dos se encuentran hasta cierto punto en contradicción, pues así como
el derecho a la intimidad tiende a impedir que los demás sepan acerca
de nosotros, lo que por sernos personal, no tiene porque importarles, el
derecho a la información, por su parte tiende a saber lo más posible siempre
que el modo de adquisición de dicho conocimiento no rebase las barreras
de lo lícito.
Consecuentemente, ya que la necesidad de proteger la intimidad del
individuo supone un límite frente a la libertad de información, lo que da
lugar a frecuentes colisiones entre ellos, por lo que se vuelve preciso buscar
una línea divisoria adecuada con el objeto que estos derechos se respeten
mutuamente, pues el derecho a la intimidad que opera como límite de otras
libertades, no consiste en mantener ocultos a la información pública tales
o cuales datos relativos a la intimidad de las personas, sino en preservar la
libertad de la persona en íntimo.
Es aquí donde surge un antagonismo, entre el derecho a la información y el
derecho a la intimidad que se cifra en el riesgo de quebranto existente, para
éste último con ocasión a pretexto del ejercicio del primero; lo que exige
un justo equilibrio entre uno y otro, que deje a salvo el primero, pero sin
recortar arbitrariamente al segundo.
Algunos autores sostienen que existe un conflicto entre el derecho a la
intimidad y el Derecho de Acceso a la Información, en términos generales
la violación del derecho a la vida privada se produce cuando un sujeto
obtiene o difunde información sin respetar la exclusividad que corresponde
a su titular; esta situación se ha potenciado si se consideran los avances
tecnológicos en materia de acopio y almacenamiento de información.
En virtud de que tanto el Estado como algunas entidades privadas como
instituciones financieras, de seguros, hospitales y escuelas, entre otras,
cuentan con bancos de datos con información pormenorizada que
puede ser utilizada sin autorización y con fines distintos para los que fue
proporcionada.
El problema se plantea prácticamente al tratar de delimitar la frontera entre
el interés particular y el interés a ser informado, en especial cuando se
trata de personajes que actúan en la vida pública, ya que en estos casos
puede prevalecer el interés público subyacente al derecho a la información,
100
Premio Estatal de Transparencia 2008
siempre y cuando a pesar del respeto a la vida privada, exista un interés
general que pueda ser afectado por hechos, actividades o manifestaciones
que corresponden a la esfera privada del individuo. Ésta es la cuestión
fundamental armonizar ambos tipos de interés el público a la información
y el privado a la intimidad.
Al respecto tenemos dos posturas o posibles soluciones, que sobresalen en
la doctrina, por lo que respecta al ius – naturalismo existe una marcada
tendencia a negar en principio la posibilidad de un conflicto entre normas
jurídicas naturales, su razonamiento es que toda vez que el derecho
natural propone aquellas reglas de comportamiento social que se basan
en la naturaleza misma del ser humano y por ende de la sociedad, jamás
podrá darse un conflicto dentro de ellas pues su origen divino les asegura
la perfección y armonía por lo que no cabe admitir siquiera oposiciones o
antagonismos.
Negada la posibilidad de contradicciones en los mandatos del derecho
natural debe entenderse que si en alguna ocasión la mente cree advertir
alguna colisión entre ellos, tal colisión debe ser entendida como aparente,
lo que ocurre es que uno de los términos que parece oponerse a otro
realmente no existe, pues conforme a la armonía intrínseca que ha de existir
en todos los mandatos jurídicos naturales habrá uno solo que subsiste, el
otro parece estar en pugna con él, ha desaparecido o mejor dicho, no ha
existido nunca como tal; en consecuencia en lo que se llama colisión de
derechos debe entenderse al menos en la corriente del derecho natural que
no hay una colisión real sino una aparente, porque uno de los derechos
que se cree en pugna no es tal, y ha desaparecido subsistiendo el que ha de
imperar dentro del orden jurídico del ius – naturalismo.
Por su parte los partidarios del ius – positivismo o también llamado ius –
legalismo, sugieren que como el objeto del orden jurídico positivo no es otro
que dar la satisfacción más adecuada a diversas aspiraciones en pugna, cuya
justa conciliación aparece necesaria con el objeto de realizar el fin social
de la humanidad, por lo que la solución a tal pugna debe ser encontrada
al reconocer los intereses que se enfrentan, evaluar su fuerza respectiva,
pesarlos de alguna manera con las balanzas de la justicia, a fin de asegurar
la preponderancia de los más importantes conforme a un criterio social para
finalmente establecer entre ellos el equilibrio eminentemente deseable.
101
José Edgar Marín Pérez
En suma proponen criterios de evaluación prácticos y flexibles, que
procuran considerar el conjunto de los factores actuantes, bajo la inclinación
predominantemente social, decidiendo de esta forma cual es el derecho
que se sobrepone al otro.
Todo esto nos trae a proponer una graduación entre los diferentes
derechos humanos, según la cual unos tienen la prioridad sobre otros, lo
que corresponde a la diferenciación entre derechos humanos absolutos y
derechos humanos relativos; entendiéndose por absoluto aquel derecho que
no puede ser desconocido bajo ninguna situación, en cambio será relativo
aquel derecho que pueda ser sacrificado, reducido o limitado en ciertas
situaciones de carácter excepcional, y generalmente de breve duración.
En este orden de ideas tenemos que no todos los derechos y libertades
fundamentales del hombre se encuentran en el mismo plano de importancia
pues mientras hay algunos que nunca pueden ser desconocidos, hay otros
cuya vigencia puede ser suspendida transitoriamente por razones muy
poderosas de peligro nacional; concluiremos este análisis afirmando que ni
el derecho a la vida privada, ni el de la información, les reviste el carácter
de absolutos, situación por la cual ambos admiten excepciones.
Esta restricción se encuentra establecida en los artículos 6º Constitucional,
13.2 inciso a) de la Convención Americana de los Derechos Humanos, 19.3
inciso a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Mientras
que su regulación legal se encuentra en el artículo 1º de la Ley de Imprenta,
así como los numerales 13 fracción I, y del 18 al 26 de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; Código
Penal Federal y de los estados componentes de la República Mexicana.
102
Premio Estatal de Transparencia 2008
Capítulo III
Derecho Comparado
3. Regulación del Derecho a la Información en el Derecho Interno
de otros Estados y de la Unión Europea
El reconocimiento de la comunidad internacional del Derecho de Acceso a
la Información ha traído consigo que los países que en sus diversos cuerpos
legales fundamentales han incluido éste, consagren de igual manera en
normas reglamentarias la obligación por un lado, de dar a conocer cierta
información que por la propia naturaleza de los órganos estatales deben dar
a conocer en virtud de la actividad cotidiana que desempeñan, y por otro
los mecanismos legales para que la ciudadanía pueda requerir de dichos
organismos información.
En este capítulo estudiaremos la forma en la que ha sido consagrado el
Derecho de Acceso a la Información en las legislaciones internas de algunos
Estados que previamente se estudiaron sus antecedentes en el capítulo
primero, y los avances que éstos han tenido, tal es el caso de Estados
Unidos y Francia, de uno de los principales socios comerciales que tiene
México con la firma del Tratado de Libre Comercio e históricamente una
sociedad que ha sido vanguardia en el respeto a Derechos Fundamentales
Canadá, España con quien México se encuentra estrechamente ligado en
historia y tradición jurídica romano-germano- canoníca. Y finalmente la
Unión Europea caso sorprendente de integración supranacional de manera
social, económica y cultural que compenetra a los Estados miembros en
una cosoberanía.
103
José Edgar Marín Pérez
3.1 El Derecho a la Información en la actual legislación de los
Estados Unidos de América
Analizado sus antecedentes previamente en el capítulo primero de la
presente investigación, daremos inicio al estudio de la legislación sobre el
Acceso a la Información Pública en nuestro vecino país del norte, reseñando
que el siglo XX quedó marcado en la historia de la sociedad norteamericana
como el siglo de los grandes movimientos en pro de la liberación de la
opinión; la libertad de expresión formo parte de la gran lucha encabezada
por distintos grupos de genero, raciales, culturales y de diversas
manifestaciones sexuales, ésta lucha importante por el reconocimiento
de los derechos civiles, impulsó el pronunciamiento de políticas a favor
de una mayor apertura del gobierno, el Congreso y las asambleas locales,
promulgaron leyes en materia de libertad de información, mismas que
robustecieron el derecho del pueblo a estar informado, concediéndoles el
acceso a documentos, archivos y reuniones gubernamentales.
Lo anterior debido a que la Constitución Norteamericana con todas sus
enmiendas no había logrado garantizar expresamente el derecho público a
la información, lo que generó gran cantidad de litigios teniendo en como
base de su pretensión, la reivindicación de ese derecho implícito en la
primera enmienda de su Constitución.
Es así como surge la ley nacional denominada El Acto de Libertad de
Información (Freedom of Information Act), esta legislación sienta las bases
por las cuales los documentos del gobierno son propiedad del público, con
excepción de los documentos clasificados como secretos o reservados.
En este orden de ideas el maestro Ernesto Villanueva nos dice: En la frontera
norte, Estados Unidos de América cuenta con una Ley de Libertades de
Información, cuyo fundamento legal se localiza en la Primera Enmienda
Constitucional que valora la existencia de electores informados. Esta ley
establece las bases para que el público tenga acceso a las fuentes de
información de los órganos oficiales, pues dispone en el inciso 9c) que
Esta sección no autoriza retener información o limitar la responsabilidad
de registros al público, excepto cuando específicamente se siga eso en esta
sección.
104
Premio Estatal de Transparencia 2008
No obstante, los límites al derecho a la información están previstos, entre
otros, cuando:
4.- Cuando sean secretos de fabricación o comerciales o información
financiera obtenida de una persona, que sea privilegiada o confidencial;
5.- Sean memorándums o cartas interagencia o intragencia que por
ley no debe conocer nadie más que no sea una oficina que trabaje con
dicha oficina;
6.- Sean archivos de personal y médicos, y otros similares
cuya revelación constituiría una invasión injustificada de la primacía
personal.104
Esta ley fue también conocida como Ley de Libertad de Información, surge
en 1966, sufriendo varias reformas a fin de mejorar el acceso a la
información, de igual forma se cuenta con diversas leyes locales que regulan
el acceso a la información de interés público, existiendo también la famosa
ley conocida como Privacy Act, promulgada en el año 1974 contribuyendo
también en el Derecho de Acceso a la Información.
Ya que por un lado la Ley de Libertad de Información fortalece el derecho a
saber, mientras que la Privacy Act da al individuo mejor recolección, difusión
y certeza en la información de él mismo en una agencia gubernamental,
lo que se conoce como habeas data o derecho a la autodeterminación
Informativa.
El Privacy Act otorga también a los individuos el derecho de acceder a
ciertos archivos que contienen información sobre los mismos, y restringe
la revelación que las agencias gubernamentales puedan hacer de estos
archivos a otras personas o agencias sin el consentimiento del individuo.
En el año de 1996 surgió la Ley Electrónica de Libertad de Información,
conocida por sus siglas en inglés (EFOI), esta ley obliga a las entidades
federales a realizar todos los esfuerzos necesarios para poner en línea y
mantener la información que atañe a sus funciones; proveer de sistemas de
búsqueda sencillos y de forma eficiente para dichos documentos; ofrecer
104 VILLANUEVA Villanueva Ernesto, op. cit. Pág. 45.
105
José Edgar Marín Pérez
un catálogo o índice de información que cada oficina almacena y genera;
establecer mecanismos que coadyuven a atender las peticiones de los
ciudadanos y responder con rapidez, emitir boletines virtuales de manera
constante a fin de mantener informados a la ciudadanía.
De igual manera debemos mencionar que las sanciones y excepciones que
contempla la (EFOI) se encuentran estipuladas en la Ley de Libertad de
Información (FOIA).
No obstante pese a los avances que ha tenido el tema en la legislación
de nuestro vecino del norte, so se ha podido erradicar completamente la
secrecía en los asuntos y documentos gubernamentales como cita Kate
Doyle miembro del National Security Archives (NSA), al decir:
En Estados unidos tenemos la ventaja de tener una herramienta de acceso
muy importante y útil, el FOIA (Freedom of Information Act), estamos
trabajando contra una cultura del secreto sumamente profunda, rígida y
poderosa.
Surgida con el nacimiento de la bomba atómica, esa cultura les ha dado
casi total libertad a las agencias de seguridad nacional en las decisiones
de cuanto y cual información liberar a la ciudadanía sobre sus políticas,
presupuestos, personal y operaciones… Por supuesto estas mismas
agencias tienen el mandato y la responsabilidad de proteger secretos
validos como detalles técnicos de armas, información sobre negociaciones
actuales, identidades de fuentes de inteligencia, entre otras. No obstante,
han empleado y abusado de su derecho de mantener cerrados sus archivos
hasta que no tienen más credibilidad con el público.
Y continúa…pero las prácticas restrictivas del secreto no solo ponen en
peligro la capacidad de una sociedad para controlar o supervisar las
actividades abiertas u ocultas de su propio gobierno, sino que además
también trampean la historia. A pesar de la existencia en los Estados Unidos
de varios mecanismos legislativos diseñados para proteger el registro
histórico como el (Federal Records Act), la preservación de los documentos
del gobierno es sumamente arbitraria, con pocas reglas, poca supervisión y
con los límites de las burocracias poderosas en juego.
Todavía las agencias pueden tomar decisiones unilaterales para desaparecer
sus documentos permanentemente con poca preocupación de castigo o de
106
Premio Estatal de Transparencia 2008
sanción por su destrucción o por la decisión de terminar su creación. No
obstante las condiciones adversas en que se ha ejercido el derecho de
acceso a la información, hemos beneficiado en grado sumo el derecho
de petición para la desclasificación de documentos gubernamentales
sobre esos temas; de hecho una cantidad tremenda de información sobre
asuntos sensibles o secretos ha sido liberada y desclasificada al público
estadounidense a través de la FOIA.105
Finalmente es destacable la labor de interpretación constitucional que ha
realizado en este país la Suprema Corte protegiendo las libertades de la
primera enmienda, reconociendo los intereses del público en la existencia
de un libre flujo de información, así como la definición que hizo con
acentuada precisión de las categorías de expresión que no se encontraban
protegidas por la ley.
3.2 El Derecho a la Información en la actual legislación de Canadá
Canadá se rige legalmente por los principios del Acta Constitucional del 29
de marzo de 1982; marco jurídico en el que se otorga al gobierno poder
pleno sobre su desarrollo, siendo éste un Estado federal, cuya división de
poderes es en gobierno central y gobiernos provinciales.
La norma fundamental canadiense, es mucho más escueta que la de otros
países, pero en su artículo 2° encontramos lo siguiente:
Artículo 2°. Todos tendrán las libertades fundamentales siguientes:
a)…
b) Libertad de pensamiento, creencias, opinión y expresión
incluyendo la libertad de prensa y demás medios de comunicación…106
Artículo donde se refleja de forma sintética los derechos garantizados en lo
referente a la materia informativa.
105 DOYLE Kate, El Acceso a la Información en Estados Unidos, Balance y Perspectivas, Derecho de Acceso
a la Información. Visiones desde México y la Experiencia Comparada. Coordinadores Ernesto Villanueva
e Issa Luna, Editado por la Universidad Iberoamericana y la Fundación Konrad Adenauer Stiftung. México
2001. Págs. 21 y 23.
106 Artículo 2° Constitución Canadiense, texto vigente.
107
José Edgar Marín Pérez
Por otro lado si bien es cierto, no se ha redactado a nivel constitucional el
Derecho de Acceso a la Información Pública éste se halla establecido de
forma expresa en una ley sobre dicha materia.
Ésta legislación lleva el título de Ley sobre el Acceso a la Información
promulgada en el año de 1980, siendo reformada y adicionada en
varias ocasiones, la finalidad de ésta ley es proporcionar un Derecho de
Acceso a la Información de los archivos bajo el mando de una institución
gubernamental de acuerdo con los principios de que la información
gubernamental debe estar disponible para la ciudadanía, es decir, debe ser
de dominio público.
Está ley vino a complementar y no así a remplazar los procedimientos
existentes de acceso a la información gubernamental, estableciendo lo
que debe entenderse por registro o documento, incluyendo dentro de ésta
a la correspondencia, el memorándum, el libro, el plan, el mapa, dibujo,
diagrama, el trabajo pictórico o gráfico, la fotografía, la película, la micro
forma, la grabación legítima, el video, y cualquier otro medio de información
documental, independientemente de sus características físicas.
De igual forma hace un listado de la información que deben publicar las
instituciones gubernamentales, y señala cuales deberán de publicarse en los
boletines para su conocimiento constante.
Ésta Ley crea un órgano encargado de vigilar el cumplimiento del propósito
de la misma denominado Comisionado de la Información, éste último
facultado para conocer de quejas de los individuos en contra de servidores
públicos que nieguen el acceso a una determinada información, realizar las
investigaciones pertinentes y emitir recomendaciones al respecto.
La Comisión de Información de Canadá es un organismo autónomo, no
adscrito a ningún poder estatal; está dotado de independencia de criterio,
autonomía presupuestaria y facultades de delegación de atribuciones;
asimismo, la Ley le otorga competencias sancionadoras en contra
de cualquier persona que destruya, falsifique o esconda información
pública.107
107 Vanessa Díaz y José María Bringas Valdivia, Biblioteca Jurídica Virtual, Derecho comparado de la
Información, http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/decoin/cont/9/art/art4.htm.
108
Premio Estatal de Transparencia 2008
Con respecto a la asignación presupuestal y con base en el Producto Interno
Bruto, encontramos que Canadá le asigna a su órgano de Transparencia el
0.00585% (monto autorizado en 2004)108, muy por debajo del asignado a
nuestro país, tomando en consideración que como ha quedado expuesto
el órgano de Transparencia y Acceso a la Información Pública de este país
únicamente cuenta con un comisionado en la materia, mientras que el
nuestro tiene cinco.
Esta ley contiene también un procedimiento para realizar una solicitud
de acceso a la información, donde se establecen tiempos, y costos de
dicho procedimiento. Así mismo se expresan las excepciones cuando
la información que se solicita gira en torno a defensa, política exterior,
seguridad pública e Información Personal, por citar algunos. Garantizando
de la misma manera el derecho del ciudadano de poder recurrir a los
tribunales para demandar la protección de su derecho de acceso a la
información.
3.3 El Derecho a la Información en la actual legislación de Francia
Sin duda alguna como quedó expuesto en el primer capítulo de esta
investigación, Francia es una nación que desde el surgimiento de las mentes
prodigiosas de los enciclopedistas e ilustrados se ha distinguido por ser un
Estado precursor de la defensa de los derechos fundamentales, no obstante
aunque su Constitución no incluye un cátalogo de este tipo de derechos,
llamada por los tratadistas parte dogmática, no significa que esta Carta
Magna deje en estado de desamparo o indefensión a sus pobladores, lo que
sucede es que la propia Constitución francesa establece en su preámbulo:
El pueblo francés proclama solemnemente su adhesión a los derechos
humanos y a los principios de la soberanía nacional tal y como fueron
definidos por la Declaración de 1789, confirmada y complementada por el
Preámbulo de la Constitución de 1946.109
108 Idem.
109 Preámbulo Constitución Francesa, texto vigente.
109
José Edgar Marín Pérez
Como previamente se había analizado en el capítulo inicial de este trabajo,
el artículo 11 de la Declaración de 1789 consagra de igual manera la
libertad de expresión y la libertad de información, conformando con esto
el establecimiento del Derecho de Acceso a la Información, mismo que
se reconoce plenamente en ésta república toda vez que para ello se han
promulgado leyes que reglamentan el acceso a la información pública
gubernamental.
Existen dos leyes referentes al acceso a la información en Francia, la del 6 de
julio de 1978, que establece el principio de publicidad de los documentos
administrativos normativos y no normativos y la ley del 11 de julio de 1979
sobre la obligación de los órganos gubernamentales de motivar y justificar
sus actos y decisiones desfavorables tomadas en contra de un ciudadano.
Con la promulgación de la ley número 78 - 17, que tuvo lugar en 1978.
Creo una comisión que daría acceso a los documentos administrativos,
teniendo un doble papel por un lado una función de control y por otro
de arbitraje entre los ciudadanos y el Estado; definió de forma precisa
la calidad del solicitante, ya que éste debe justificar de manera previa
que cuenta con dicha calidad; tercero se establecen los documentos que
podrán ser comunicados y los que no podrán serlo; y cuarto señal una
lista de las administraciones que tienen la obligación legal de comunicar
los documentos y finalmente se describe el procedimiento a seguir para el
acceso a la información.
Por su parte la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos, es
un órgano integrado por 10 personas, y su función es velar por la libertad de
acceso a los documentos administrativos y tiene dos aspectos esenciales:
1° Guiar al ciudadano que encuentra dificultades en acceder a la
obtención de un documento;
2° Asesorar a las administraciones y organismos sometidos a la
obligación legal de entregar documentos. Así como constatar la calidad de
solicitante, es decir, el solicitante de un documento administrativo tiene que
justificar que el documento exigido le concierne, otro punto es el relativo
a que documentos son comunicables y cuales otros no, sin embargo todo
documento administrativo normativo sólo puede ser comunicable a la
persona involucrada, y para que éste sea comunicable debe reunir la
siguiente característica:
110
Premio Estatal de Transparencia 2008
Tener una existencia material y estar determinado, siempre y
cuando no atente en contra de secretos de gobierno, defensa nacional,
política exterior, la moneda, el crédito y la seguridad pública.
Por ello se encuentran obligados a comunicar dichos documentos las
administraciones del Estado, empresas públicas, establecimientos públicos
y organismos, aún cuando sea de carácter público pero que tengan a su
cargo un servicio público.
El procedimiento de acceso a la información previsto en la ley francesa,
inicia a solicitud de del interesado o del funcionario público que posee el
documento al cual se pretende acceder, de ser el caso se le puede permitir
al solicitante que pueda consultar en el local donde se encuentre la oficina
gubernamental el documento requerido, o bien sacar copias, en caso
de que le niegue la información, éste puede acudir a la Comisión de
Acceso, ésta exige a la administración pública que remita el documento
solicitado, la administración formula sus observaciones al caso y designa
un representante, y posteriormente la Comisión luego de hacer un estudio
se pronuncia y emite una opinión sobre la comunicación del documento,
notificándole la resolución al interesado y a la administración, en caso
de ser favorable a al solicitante se le dará un plazo de dos meses a dicha
administración para que informe lo dispuesto a la Comisión y para que haga
conocer al solicitante su resolución definitiva, en caso de ser desfavorable
la resolución termina el procedimiento y el solicitante puede recurrir a los
tribunales para exigir su derecho de acceso a la información.
Por lo que respecta a la Ley del 11 de julio de 1979 (79-11), ésta se refiere
a las resoluciones informativas con respecto a su motivación, lo anterior en
base a las solicitudes de acceso a documentos administrativos, ley que viene
a complementar y trata de proteger al ciudadano contra arbitrariedades
administrativas, antes de ésta ley a excepción de aquellas emitidas por los
tribunales, no era necesario su motivación, sin embargo ahora se tiene la
obligación de fundar y motivar.
La propia ley sienta las bases para que toda aquella persona que no pueda
acceder a la información puede dirigirse a los tribunales o a ante la Comisión
Nacional de Informática y Libertades.
111
José Edgar Marín Pérez
Ésta Comisión se integra por tres magistrados, (un consejero de Estado, un
consejero de la Corte de Cuentas y un consejero de la Corte de Casación);
tres funcionarios electos por sufragio popular (un diputado, un senador y un
consejero municipal); un profesor universitario; dos miembros de calidad (el
director de Archivos Nacionales y el director de Documentación Francesa)
y un representante del primer ministro.
A pesar de que la Ley le denomina comisión administrativa, no queda
adscrita expresamente al poder ejecutivo.
Para el ejercicio correspondiente a 2006, se tuvo un presupuesto a 380,000
euros.110
La ley de 79-11 fue un paso muy importante para el mejoramiento de
las relaciones entre la administración pública y los gobernados, ya que
existe una mayor organización y estructuración de los procedimientos
administrativos y en la creación de comisiones que cumplen funciones de
arbitraje, lo que se traduce en una garantía de los derechos fundamentales
del ciudadano.
3.4 El Derecho a la Información en la actual legislación de España
El derecho a la Información en España, se encuentra reconocido en el
artículo 20 de la Constitución española que data del año de 1978, una
legislación que rompió con la cultura del miedo que se impuso en este
Estado durante la dictadura franquista.
En este tenor, el citado artículo 20 establece lo siguiente:
1. Se reconocen y protegen los derechos:
a) A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción.
b)…
110 Vanessa Díaz y José María Bringas Valdivia, Biblioteca Jurídica Virtual, op. cit.
112
Premio Estatal de Transparencia 2008
c)…
d) A comunicar o recibir información veraz por cualquier medio de
difusión. La ley regulará el derecho a la clausura de conciencia y al secreto
profesional en el ejercicio de estas libertades.
2. El ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante
ningún tipo de censura previa.
3.…
4. Estas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos
reconocidos en este Titulo, en los preceptos de las leyes que lo desarrollen
y, especialmente en el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen
y a la preparación de la juventud y la infancia…111
En relación con este artículo debemos establecer que las libertades de
expresión e información en España, son consideradas por la doctrina
jurídica y por el Tribunal Constitucional de España como dos derechos
distintos; así lo ha establecido el citado órgano jurisdiccional al afirmar:
Nuestra Constitución consagra por separado la libertad de expresión
(Art. 20.1 a), y la libertad de información (Art. 20.1 d), acogiendo una
concepción dual, que se aparta de la tesis unificadora, definida por ciertos
sectores doctrinales y acogida en los artículos 19.2 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos de New York y 10.1 del Convenio para la
Protección de los Derechos humanos y de las Libertades Fundamentales de
Roma. Según esa configuración dual –que normativiza a nivel constitucional
la progresiva autonomía que ha ido adquiriendo la libertad de información
respecto a la libertad de expresión en la que tienen su origen y con la cual
sigue manteniendo cierta conexión-, la libertad del artículo 20.1 tiene por
objeto la expresión de pensamientos, ideas y opiniones, concepto amplio
dentro del cual deben también incluirse las creencias y juicios de valor;
y el de la libertad del artículo 20.1 de comunicar y recibir libremente
información sobre hechos, o tal vez más restringidamente, sobre hechos
que puedan considerarse noticiables.112
111 Artículo 20, Constitución Española, texto vigente.
112 Sentencia 107/88, Tribunal Constitucional de España
113
José Edgar Marín Pérez
La doctrina española considera al Derecho de Acceso a la Información
como un derecho único, tal y como aparece establecido en el artículo 19 de
la Declaración Universal del los Derechos Humanos, y que se descompone
en las facultades que lo integran a saber: las de investigar, recibir y difundir
informaciones u opiniones, sin que eso suponga que se trata de derechos
diferenciados, por un lado, a la libertad de expresión, y por otro, a la
libertad de información.
En este sentido Luis Sánchez Agesta coincide que: El artículo 20 regula
conjuntamente el derecho a la información y el derecho a la expresión
y difusión del pensamiento con una serie de matices diversos e incluso
sumando a ello algún otro derecho que quizás estaría más correctamente
encajado en el artículo 27, que regula el derecho a la educación y la
libertad de enseñanza.113
Por otro lado este artículo 20 constitucional ha sido criticado por su
pretendida exhaustividad, por falta de precisión en algunos puntos, y por
remitir a regulaciones futuras temas que enuncia como secreto profesional
y la clausula de conciencia.
Sería relativo estudiar este artículo si no se confronta con lo estipulado por
el artículo 18 del mismo ordenamiento fundamental, ya que en este el
Derecho de Acceso a la Información encuentra sus limitantes.
Artículo 18
1. Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y
familiar, y a la propia imagen.
2…
3…
4. La ley limitara el uso de la informática para garantizar el honor
y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de
sus derechos.114
113 SANCHEZ Agesta Luis, Sistema Político de la Constitución Española, Editorial Aries, Madrid 1996.
Pág. 126.
114 Artículo 18, Constitución Española, texto vigente.
114
Premio Estatal de Transparencia 2008
El derecho a la intimidad o privacidad es un derecho reconocido
constitucionalmente, se incluye tanto al artículo18 como a la parte final
del artículo 20 como limite del Derecho de Acceso a la Información, de
lo cual surge una incógnita, ¿Cómo imponer como límite de un derecho
fundamental, otro derecho fundamental?
La respuesta a esta incógnita ha provenido de la jurisprudencia que ha
considerado que se han de valorar las conductas enjuiciadas tanto en la
visión del derecho al honor, como en la del derecho a la información,
ponderando los hechos y circunstancias aplicables al caso concreto.
En este orden de ideas el Tribunal Constitucional Español ha resuelto lo
siguiente:
Hay un régimen de concurrencia normativa, no de exclusión, de tal modo
que tanto las reglas que regulan la libertad como las que establecen limites
a su ejercicio vienen a ser igualmente vinculantes y actúan recíprocamente.
Como resultado de esta interacción, la fuerza expansiva de todo derecho
fundamental restringe, por su parte, el alcance de las normas limitadoras
que actúan sobre el mismo; de ahí la exigencia de que los límites de
los derechos fundamentales hayan de ser interpretados con criterios
restrictivos y en el sentido más favorable a la eficacia y la esencia de tales
derechos.115
Aunque posteriormente en otra resolución establece:
Este entendimiento del citado problema es constitucionalmente insuficiente,
por desconocer que las libertades del artículo 20 de la Constitución no
solo son derechos fundamentales de cada persona, sino que también
significan el reconocimiento y garantía de la opinión pública libre, que es
una institución ligada de manera vital al pluralismo político, valor esencial
del estado democrático, estando por ello esas libertades dotadas de una
eficacia que trasciende a la que es común y propia de los demás derechos
fundamentales, incluidos el honor.116
115 Sentencia 159, Tribunal Constitucional de España.
116 Sentencia citada (107/1988, 8 de junio).
115
José Edgar Marín Pérez
De lo anterior podemos discernir que la jurisprudencia española otorga un
papel preferente a las libertades de expresión e información sobre los
derechos fundamentales de honor, intimidad e imagen; por lo que la libertad
de información se practica de manera legítima, el derecho a la privacidad
se encuentra en un nivel inferior, aunque no por ello menos importante, ya
que también los límites del Derecho de Acceso a la Información prevalecen
en caso de que el ejercicio de éste supere los supuestos constitucionales.
Siendo también cuestionables si la falta de veracidad en los hechos no
hayan sido constatados o bien verificados, comprobados o ratificados; si la
difusión de las ideas se hizo con insultos o imputando a terceras personas
conductas degradantes. Motivando un clima institucional de máxima
publicidad.
Evidentemente los derechos consagrados en el artículo 18 de ésta Carta
Magna no son los únicos límites que encuentra el derecho a la información,
aunque si son los que conllevan el ejercicio de una función informativa por
lo que son más importantes, sin embargo existen de igual manera los límites
de protección a la juventud e infancia previstos en el propio artículo 20.
El artículo 51 constitucional, prevé una serie de obligaciones relacionadas
en materia de análisis, específicamente para los órganos del Estado.
Artículo 51
1…
2. Los poderes públicos promoverán la información y la educación
de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a
éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos, en los términos que
la ley establezca…117
Este ordenamiento establece de forma precisa el mandamiento legal para
que los órganos del Estado promuevan la información y educación social,
con la finalidad de que la ciudadanía lleve la voz en materia informativa,
además de obligar al Estado a que impulse las organizaciones para informar
y educar al pueblo español.
117 Artículo 51, Constitución Española, texto vigente.
116
Premio Estatal de Transparencia 2008
Por su parte el artículo 105 recoge el Acceso a la Información Pública para
quedar como sigue:
Artículo 105
La Ley regulará:
a)…
b) El Acceso a los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos, salvo a lo que afecte en la seguridad y defensa
del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las
personas.118
De lo anterior debemos advertir que el precepto en estudio vincula al
derecho de acceso a la información pública con los archivos y registros de
la administración, por parte de los individuos siempre y cuando no se afecte
la seguridad y defensa del Estado, desde luego acatando las limitaciones
impuestas por la propia Constitución.
En España tal y como sucede en otros países del orbe mundial existe
una legislación secundaria que reglamenta el Acceso a la Información
Gubernamental, esa ley es la 48/1978, del 7 de octubre vigente en
la actualidad, misma que regula el acceso a los archivos y registros
administrativos.
Está ley dispone que los órganos del Estado Español se encontrarán sometidos
Al principio de publicidad en su actuar cotidiano, excepto tratándose de
aquellas materias que por su naturaleza sean declaradas clasificadas con
respecto a actos, asuntos, documentos, informaciones, datos y objetos; por
los cuales pudiera verse dañada la seguridad del Estado.
De acuerdo a la naturaleza de la información a proteger, ésta puede
ser clasificada como secreta o reservada, correspondiéndoles a esta
información a los miembros del Consejo de Ministros y a la Junta de Jefes
de Estado Mayor –en asuntos militares-, organismos que no pueden delegar
ni transferir ésta responsabilidad.
118 Artículo 105, Idem.
117
José Edgar Marín Pérez
La clasificación de la información, no afecta a los órganos legislativos, ya
que tendrán acceso a la información los solicitantes en la forma en la que
determinen sus propios reglamentos.
En este sentido Inmaculada Higueras opina:
Los poderes públicos de aquella nación han estado más preocupados por
regular el control de los medios de comunicación que por promocionar
y favorecer a la libertad de expresión, a pesar del enunciado del artículo
20. Sin embargo ésta libertad junto con la libertad de información se ha
fortalecido a lo largo del tiempo gracias a la interpretación que el Tribunal
Constitucional ha ido elaborando a raíz de los supuestos planteados sobre
todo en el caso de los límites con otros derechos fundamentales.119
Finalmente concluimos diciendo que en España ha habido una importante
labor entre las distintas comunidades que conforman el estado, la monarquía
parlamentaria ha estado abierta a introducir modificaciones a los sistemas y
políticas para impulsar el acceso a los archivos del gobierno e ser cada día
más transparentes, no sólo con España sino frente al mundo.
3.5 El Derecho a la Información en el Tratado de la Constitución de
la Unión Europea
El Tratado de la Constitución de la Unión Europea, constituye un documento
obligado para el estudio de la temática de la presente investigación, el
derecho a la investigación, por ser una legislación única en su naturaleza
al constituir entre otras cosas el máximo ordenamiento de la actual Unión
Europea.
La integración europea ha sido uno de los procesos más importantes en
la historia de las relaciones internacionales de los últimos años, ya que
es un proceso en el cual no solamente se busca el mejoramiento de la
cooperación entre los países miembros en asuntos que dentro de su agenda
internacional son de carácter común, así como tampoco ha sido el simple
deseo de conformar una zona de libre comercio en un mercado unificado.
119 HIGUERAS Inmaculada, Derecho de la Información en España, en Temas Fundamentales en
Iberoamérica, Editorial Casas. Madrid 2003. pág. 111.
118
Premio Estatal de Transparencia 2008
Ésta unión ha sido mas ambiciosa e integral ya que a través de un espacio
europeo sin fronteras interiores, se da la factibilidad de contar con una
ciudadanía común a todos los países europeos, una unidad económica
y monetaria cohesionada en el llamado bloque del euro. Lo anterior con
la finalidad de contar con una política exterior y de seguridad común,
consolidando también la construcción de una identidad europea.
Este sistema institucional de comunidad Europea, utiliza esta denominación
política a partir del Tratado de Maastrich, su organización que supera la
concepción de organización internacional de carácter intergubernamental,
posee personalidad jurídica propia y amplios poderes para no llegar a
ser una federación a la que los gobiernos y parlamentos se encuentres
supeditados, por lo que se habla de un sistema comunitario.
El 18 de abril de 1951 con la firma del Tratado de la Comunidad Europea
del carbón y del acero (CECA) también conocido como tratado de París,
y que entrara en vigor en julio de 1952, un grupo de estados miembros
de éste continente aceptó por vez primera seguir la vía de la integración;
su objetivo primario era crear un mercado común para la explotación y
distribución de este producto natural y este producto, naciendo con esto
la alta Autoridad, la Asamblea Parlamentaria, el Consejo de Ministros, un
Tribunal de Justicia y un Comité Consultivo.
Poco tiempo después surgen los tratados constitutivos de la Comunidad
Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de Energía Atómica
(CEEA) conocida como EURATOM o tratados de Roma signados en marzo
de 1957 y que entrarán en vigor el 1 de enero de 1958. Los seis países
fundadores de la Comunidad Europea fueron: Alemania, Bélgica, Francia,
Luxemburgo, Italia y los Países Bajos.
La Comunidad Europea estableció como objetivo la conformación de un
mercado común fundado en las libertades de circulación de: mercancías,
personas, servicios y capitales, así como la implementación de políticas
económicas comunes. Después de estos sucesos se dieron otros sucesos
como la firma de la Acta Única Europea en 1986 primera gran modificación
de la UE, los Tratados de Maastricht en 1991 que culmina con un nuevo
Tratado de la Unión, entrando en vigor en 1993 y estableciendo los tres ejes
de la futura UE: mercado único, cooperación en materia de justicia, asuntos
internacionales, asuntos externos, y seguridad común. Antecedente directo
de la moneda y ciudadanía común.
119
José Edgar Marín Pérez
El Tratado de Amsterdam en 1996 y 1997 amplia a nuevas áreas de interés
común como el empleo, las aduanas, salud, transparencia y protección a
datos personales, así como la ampliación de de la jurisdicción de la Corte
Europea de Justicia. Mientras en el año 2000 el Tratado de Niza formuló
la adopción de la Carta de Derechos Fundamentales, mismo que entró en
vigor hasta 2003.
Otros Tratados y reuniones importantes de han sido la Conferencia de 2003,
la cumbre de Laeken, hasta llegar al 18 de julio de 2004 donde los Jefes
de Estado de 25 países miembros adoptaron por unanimidad el Tratado
por el que se instituye la Constitución de la Unión Europea. Un Tratado
Constitucional conformado por cuatro partes y un preámbulo, la primera
define los objetivos de las competencias e instituciones de la Unión; la
segunda retoma la Carta de Derechos Fundamentales, la tercera las políticas
de la unión y la cuarta las disposiciones generales y finales.
Después de éste breve contexto histórico, y para efectos de la investigación
que nos atañe únicamente analizaremos la primera parte del tratado en
comento, mismas donde se hace referencia al Derecho de Acceso a la
Información reconocido por la UE.
Es así que el artículo 50 del Tratado en referencia, dice:
Artículo I-50: Transparencia de los trabajos de las instituciones,
órganos y organismos de la Unión.
1.- A fin de fomentar una buena gobernanza y de garantizar la
participación de la sociedad civil, las instituciones, órganos y organismos de
la Unión actuarán con el mayor respeto posible al principio de apertura.
2.- Las sesiones del Parlamento Europeo serán públicas, así como
las del consejo en las que éste delibere y vote sobre un proyecto de acto
legislativo.
3.- Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que
resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tendrá derecho,
en las condiciones establecidas en la Parte III, a acceder a los documentos
de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea
su soporte.
120
Premio Estatal de Transparencia 2008
La Ley europea fijará los principios generales y limites que regirán, por
motivos de interés público o privado, el derecho a acceder a dichos
documentos.
4.- Cada institución, órgano u organismo establecerá en su
Reglamento Interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus
documentos, de conformidad con la ley europea contemplada en el
apartado 3.120
Como podemos percatarnos este artículo prevé disposiciones en las que
se encuentra consagrado el derecho de todo ciudadano a tener acceso a la
información que manejan los órganos u organismos de la Unión Europea.
En el primer punto se fija la obligación para que los órganos de la UE
respeten el principio de apertura, a fin de garantizar la participación social
y un buen gobierno, mediante la apertura de la información que manejan
en el desempeño cotidiano de sus respectivas funciones, así como de las
acciones realizadas.
El segundo punto plantea que las sesiones del Parlamento, así como
del Consejo serán públicas para propiciar que la sociedad conozca las
disposiciones que van a regirla.
El tercer punto prevé el derecho garantizado a toda persona física o jurídica
que resida en el territorio de alguno de los países miembros, a tener
acceso a los documentos elaborados o en poder de las instituciones, en
cualquier medio en el que se encuentre almacenado y bajo las condiciones
establecidas en ésta Constitución, estableciendo de igual forma que se
contará con una ley donde queden prescritas.
Fijando en el último punto la facultad para que cada una de las instituciones,
órganos u organismos de la unión elaboren su reglamento interno en
el cual podrán incluir disposiciones en concreto de acuerdo al tipo de
información que manejen, utilicen o procesen, siempre y cuando dichas
disposiciones estés apegadas a lo reconocido en la tercera parte de la actual
Constitución.
120 Artículo 50, Tratado de la Constitución de la Unión Europea, texto vigente.
121
José Edgar Marín Pérez
Por otro lado, el artículo 51 de ésta legislación a la letra dice así:
Artículo I-51: Protección de Datos de carácter Personal
1. Toda persona tiene derecho a la protección de los datos de
carácter personal que le conciernan.
2. La ley o ley marco europea establecerá las normas sobre protección
de las personas físicas respecto del tratamiento de datos de
carácter personal por las instituciones, órganos y organismos de
la Unión, así como por los Estados miembros en el ejercicio de las
actividades comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho
de la Unión, y sobre la libre circulación de estos datos. El respeto
de dichas normas estará sometido al control de autoridades
independientes.121
Del contenido del precepto en estudio se identifica la reglamentación
que tiene toda persona a la intimidad, así como el reconocimiento el
derecho fundamental a la protección de datos privados que le conciernen
únicamente al titular y los cuales no pueden difundirse de manera sencilla,
este derecho aunque en ocasiones parece contraponerse al Derecho de
Acceso a la Información, es regulado en una legislación especial, que
diseña las normas que deben respetar las instituciones u organismos de la
Unión, al momento de tratar con datos personales.
Por su parte el artículo 68 de la ley en cita reza así:
Artículo II-68: Protección de Datos de Carácter Personal:
1.- Toda persona tiene derecho a la protección de los datos de
carácter personal que le conciernan.
2.- Estos datos se tratarán de modo leal, para fines concretos
y sobre la base del consentimiento de la persona afectada o en virtud
de otro fundamento legítimo previsto por la ley. Toda persona tiene
derecho a acceder a los datos recogidos que le conciernan y a obtener su
rectificación.
121 Artículo 51, Idem.
122
Premio Estatal de Transparencia 2008
3.- El respeto de esas normas estará sujeto al control de una
autoridad independiente.122
Este numeral reafirma lo dispuesto por el artículo 51 anteriormente
estudiado, en ambos se repite al momento de la redacción el derecho que
tiene toda persona a la protección de su intimidad, de su vida privada y
prevé también el control de normas reguladoras en materia de base de datos
personales a favor de autoridades independientes de la Unión Europea.
Mientras en la parte segunda se disponen requisitos, así como reglas básicas
para el tratamiento de ese tipo de información, al citar que deben tratarse
de modo leal y para fines específicos, contando en todo momento con la
anuencia para su utilización por parte del titular, de lo contrario estaría
infringiendo el contenido de la Carta Fundamental Europea, culminando
con la garantía a favor del titular de los datos personales, en caso de que
estos se encuentren incorrectos y tenga el firme interés de rectificarlos.
Finalmente el artículo 71 de esta Carta Magna Europea regula lo siguiente:
Artículo II-71: Libertad de expresión y de información.
1.- Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este
derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de
comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de
autoridades públicas y sin consideración de fronteras.
2.- Se respetan la libertad de los medios de comunicación y su
pluralismo.123
En el primer numeral se encuentra expresada la libertad tanto de expresión
como su correlativa de información, este texto constitucional contempla
el derecho de toda persona a expresar su sentir u opinión de forma libre,
en cualquiera de los medios que guste hacerlo, y engloba dentro de la
expresión a la información, cuando refiere que la libertad de expresión
comprende las libertades de recibir o difundir informaciones e ideas,
sin intervención de autoridad que medie para llevar a cabo ese acto. De
igual manera dada la naturaleza de la unión, no se limita esa libertad de
información por el elemento territorio.
122 Artículo 68, Ibidem.
123 Artículo 71, Ibidem.
123
José Edgar Marín Pérez
Mientras que el segundo numeral hace referencia a la obligación de las
autoridades de respeto a la libertad de información. Así como del pluralismo
de ésta información.
Preceptos que son el complemento del un importante derecho intelectual
como el Derecho de Acceso a la Información, pieza fundamental de toda
sociedad del sigl XXI.
124
Premio Estatal de Transparencia 2008
Capítulo IV
Regulación del Derecho de Acceso a la Información
a Nivel Federal en México
4. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental y su Reglamento
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental (LFTAIPG), publicada en el diario Oficial de la Federación
en fecha 10 de junio de 2002, con vigencia a partir del día siguiente,
constituye el primer cuerpo legal en regular en el ámbito federal, el derecho
de acceso a la información, contemplado en el artículo 6° Constitucional.
Dicho ordenamiento legal, se encuentra integrado por 64 artículos
agrupados en Cuatro Títulos, además de once disposiciones transitorias, en
los que se contempla el procedimiento de acceso a la información pública
de los poderes de la unión, situación que es desarrollada en el Reglamento
de la LFTAIPG124, en lo relativo al poder ejecutivo federal, sus dependencias
y entidades y, en general órganos que forme parte de la administración
pública federal.
A continuación se elaborara un estudio de los primeros aspectos contenidos
en tan importante legislación.
124 Reglamento expedido por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos (dentro del término señalado
para tal efecto, en el artículo Sexto Transitorio de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental), el 10 de junio de 2002, siendo publicado en el Diario Oficial de la Federación al día
siguiente, y en vigor a partir del día 12 del mismo mes y año. Sin haber sido modificado hasta la fecha.
125
José Edgar Marín Pérez
4.1 Finalidad
De conformidad en el artículo 1° de la LFTAIPG dicho ordenamiento legal
tiene como finalidad promover lo necesario para garantizar el acceso de
toda persona a la información en posesión de los poderes de la unión, los
órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier
otra entidad federal.125
De la simple lectura de este precepto se desprende que el derecho de
acceso a la información pública se encuentra dado a favor de cualquier
persona, sin distinción alguna.
4.2 Objetivos
Todo ordenamiento legal debe contar con objetivos, es decir, metas a
alcanzar con su implantación, por tal razón en el numeral 4º de la LFTAIPF,
el legislador señaló como objetivos de la citada ley, los siguientes:
I. Promover lo necesario para que toda persona pueda tener acceso
a la información mediante procedimientos sencillos y expeditos;
II. Transparentar la gestión pública mediante la difusión de la
información que generan los sujetos obligados;
III. Garantizar la protección de los datos personales en posesión de
los sujetos obligados;
IV. Favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera
que puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados;
V. Mejorar la organización, clasificación y manejo de los
documentos, y
VI. Contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la
plena vigencia del Estado de Derecho.126
125 Artículo 1, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, texto
vigente.
126 Artículo 4, Idem.
126
Premio Estatal de Transparencia 2008
4.3 Principios Rectores
La LFTAIPG, se encuentra basada en varios principios rectores, entre los
que se encuentran: el de publicidad de la información, transparencia de la
actividad administrativa, y el de rendición de cuentas, mismos que por su
importancia estudiaremos a continuación.
4.3.1 Publicidad de la Información
Este principio supone que toda la información en poder del Estado debe ser
pública127 salvo aquella que por disposición expresa de la Ley se le atribuya
el carácter de reservada o confidencial.
En esta tesitura, el artículo 6 de la citada Ley, disposición reformada en
2006, cuyas reformas fueran publicadas a través del Diario Oficial de la
Federación, en fecha seis de junio de ese mismo año.
Y que a la letra dice: En la interpretación de esta Ley y su Reglamento, así
como de las normas de carácter general a las que se refiere el artículo 61, se
deberá favorecer el principio de máxima publicidad y disponibilidad de la
información en posesión de los sujetos obligados.
El derecho de acceso a la información pública se interpretará conforme a
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la Declaración
Universal de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos; la Convención Americana de Derechos Humanos; la
Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer, y demás instrumentos internacionales suscritos y
ratificados por el Estado mexicano y la interpretación que de los mismos
hayan realizados los órganos especializados.128
127 El Artículo 2 de la LFTAIPG, en su texto vigente, señala a la letra “Toda la información a que se refiere esta
Ley es pública y los particulares tendrán acceso a la misma en los términos que ésta señala”.
128 Artículo 6, Idem.
127
José Edgar Marín Pérez
4.3.2 Transparencia
Este principio encuentra su sustento legal en el artículo 4 fracción II, de la
LFTAIPG, cuando establece que es objetivo de ésta, el …Transparentar la
gestión pública mediante la difusión de la información que generan los
sujetos obligados129
Con el fin de cumplir con esta regla, dicho cuerpo legal en sus numerales
del 7 al 12, establece una serie de obligaciones a cargo de las dependencias
y entidades del gobierno federal, consistentes en la puesta a disposición del
público para su consulta y acceso, la información referente a sus funciones
diarias, presupuestos, operaciones, personal, salarios, servicios que prestan,
marco normativo que les rige, entre otras.
La expresión rendición de cuentas supone una obligación a cargo de las
autoridades del Estado, bajo la cual deben informar a los gobernados
respecto del desarrollo, metas, objetivos alcanzados y demás resultados de
su administración, a efecto de que éstos se encuentren en aptitud de valorar
el desempeño de aquellas y, en su caso, aprobar o desaprobar su gestión.
Dicho principio encuentra su fundamento legal en el numeral 4, fracción IV
de la LFTAIPG, cuando dispone que sea objetivo de ésta:
…IV. Favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos de manera que
puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados”.130
4.4 Sujetos de Aplicación
El Derecho de Acceso a la Información implica una relación jurídica entre
dos sujetos, por una parte el titular del derecho (sujeto activo), y por la otra
el sujeto obligado al respecto del mismo (sujeto pasivo); cuyo estudio de los
mismos se abordará a continuación.
129 Artículo 4 Fracción II, Ibidem.
130 Artículo 4, Fracción IV. Ibidem.
128
Premio Estatal de Transparencia 2008
4.4.1 Sujeto activo (El Gobernado)
Como ya ha quedado establecido en el capítulo primero de la presente
investigación, el sujeto activo del derecho de acceso a la información, es
toda persona que tiene la titularidad de éste, por lo tanto, la que se encuentra
legitimada para hacerlo valer a través de los procedimientos administrativos
o judiciales establecidos en las leyes.
En este sentido, el artículo 1 de la ley en estudio, textualmente señala que
dicho ordenamiento legal:
… Tiene como finalidad proveer lo necesario para garantizar el acceso de
toda persona a la información en posesión de los poderes de la unión, los
órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier
otra entidad federal.131
Asimismo, en su numeral segundo establece lo siguiente:
Toda la información gubernamental a que se refiere esta ley es pública y los
particulares tendrán acceso a la misma en los términos que ésta señala.132
De lo anterior, se desprende que no es requisito sine qua non contar
con la calidad de ciudadano mexicano, para acceder a la información en
poder de las autoridades del Estado, sino que toda persona (gobernado),
sin necesidad de acreditar interés legitimo alguno, está en aptitud legal
de ejercer este derecho; salvo los extranjeros, quienes no podrán solicitar
(pedir) información relacionada con asuntos políticos del país.133
4.4.2 Sujeto Pasivo (Poderes de la Unión)
El sujeto pasivo del derecho de acceso a la información, es aquél que se
encuentra obligado a proporcionar la información o, en su caso, a permitir
el acceso a la misma, a las personas titulares de dicha prerrogativa.
131 Artículo 1, Ibidem.
132 Artículo 2, Ibidem.
133 Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Artículo 8° de la Constitución Federal, donde se
encuentra vetado el derecho de petición (de información) a los extranjeros cuando dicha solicitud haya sido
generada con respecto a asuntos políticos del país.
129
José Edgar Marín Pérez
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 3 fracción XIV de la
LFTAIPG, son sujetos obligados al cumplimiento de lo establecido en el
citado cuerpo legal y, consecuentemente, a garantizar el acceso a toda
persona a la información pública, los siguientes:
a) El poder ejecutivo federal, la administración pública federal y la
Procuraduría General de la República;
b) El poder legislativo federal, integrado por la Cámara de
Diputados, la Cámara de Senadores, la Comisión Permanente y cualquiera
de sus órganos;
c) El Poder Judicial de la Federación y el Consejo de la Judicatura
Federal;
d) Los tribunales administrativos federales, y
e) Cualquier otro órgano federal.134
Debemos destacar que la LFTAIPG en su Título Segundo, regula de forma
específica el acceso a la información pública en el poder ejecutivo federal,
la administración pública federal y la Procuraduría General de la República;
contemplando, por otro lado, en su Título Tercero, el acceso a los archivos
públicos en poder de los demás sujetos obligados, en los términos
siguientes:
Artículo 61. El Poder Legislativo Federal, a través de la Cámara de Senadores,
la Cámara de Diputados, la Comisión Permanente y la Auditoria Superior
de la Federación; el Poder Judicial de la Federación a través de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, del Consejo de la Judicatura Federal y de
la Comisión de Administración del Tribunal Federal Electoral; los órganos
constitucionales autónomos y los tribunales administrativos, en el ámbito
de sus respectivas competencias, establecerán mediante reglamentos
o acuerdos de carácter general, los órganos, criterios y procedimientos
institucionales para proporcionar a los particulares el acceso a la
información, de conformidad con los principios y plazos establecidos en
esta ley.135
134 Artículo 3, Fracción XIV, Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, texto vigente.
135 Artículo 61, Idem.
130
Premio Estatal de Transparencia 2008
4.5 Deberes de los Sujetos Obligados
La LFTAIPG en su artículo 7 impone a las dependencias y entidades de la
administración pública federal, la obligación de poner a disposición del
público, sin que medie solicitud alguna, entre otra, la información referente
a su estructura orgánica; las facultades de cada unidad administrativa; el
directorio de servidores públicos136 las remuneraciones por puesto; el
domicilio de la unidad de enlace; las metas y objetivos de las unidades
administrativas de conformidad con sus programas operativos; los trámites,
requisitos y formatos; presupuesto asignado, así como el informe de la
ejecución del mismo; las concesiones, permisos o autorizaciones otorgados;
las contrataciones que se hayan celebrado legalmente; el marco normativo
aplicable a cada sujeto obligado.
También deberá ser publicada la información referente a los montos de los
recursos públicos y las personas a quienes los sujetos obligados los
entreguen, por cualquier motivo, así como los reportes que aquellas
presenten sobre el uso y destino de dichos recursos.
Esta información deberá ponerse a disposición del público, a través de
medios locales de comunicación electrónica. Los sujetos obligados deberán
contar con equipos de cómputo, por los cuales las personas interesadas
puedan obtener la información que desean de manera directa o mediante
impresiones.
Independientemente de que los sujetos obligados hagan del conocimiento
público la información a la que hace referencia el numeral 7 de la LFTAIPG,
se encuentran obligados a llevar a cabo una actualización de la misma,
al menos cada tres meses, salvo de que se trate de información referente
a su estructura orgánica, facultades de cada unidad administrativa; el
domicilio de la unidad de enlace y dirección electrónica donde puedan
recibirse las solicitudes para obtener información; los trámites, requisitos y
formatos; y el marco normativo aplicable a cada sujeto obligado, la cual se
efectuará dentro de un plazo no mayor de diez días hábiles a partir de su
modificación.137
136 Este directorio deberá contener: el nombre, cargo, nivel del puesto en la estructura orgánica, numero
telefónico, domicilio para recibir correspondencia, y en su caso número de fax y la dirección electrónica. Lo
anterior en base a lo dispuesto por el artículo 13 del Reglamento de la LFTAIPG.
137 Artículo 12, Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental.
131
José Edgar Marín Pérez
4.6 Clasificación de la Información Pública
Por regla general, toda la información que las dependencias o entidades
de la administración pública federal generen, obtengan, adquieran,
transformen o conserven por cualquier título es pública, siendo la reservada,
la excepción.
De conformidad con el artículo 2, fracción I del Reglamento de la
LFTAIPG, se entiende por clasificación al acto por el cual se determina
que la información que posee una dependencia o entidad es reservada o
confidencial.138
En tal virtud, los titulares de las unidades administrativas de las dependencias
o entidades del gobierno federal, tienen la obligación de clasificar la
información139 en el momento en que la generen, obtengan, adquieran,
transformen, o reciban una solicitud de acceso a la misma, en el caso de
documentos que no se hubiesen clasificado previamente.
Para clasificar expedientes o documentos como reservados o confidenciales,
se deberá tomar en consideración el riesgo o daño que ocasionaría su
difusión a los intereses tutelados en los artículos 13, 14 y 18 de la LFTAIPG,
artículos que contemplan los supuestos en que la información en poder de
los sujetos obligados debe ser clasificada como reservada o confidencial.
Teniendo la autoridad que clasifique determinada información como
reservada o confidencial, funda, es decir, que la unidad administrativa
responsable, señale el o los ordenamientos jurídicos, artículo, fracción,
inciso y párrafo que expresamente le otorgan el carácter de clasificada140; así
como de motivar, es decir, que los titulares de las unidades administrativas
expresen las razones, motivos o circunstancias especiales que llevaron a la
autoridad a concluir que el caso particular encuadra en el supuesto previsto
por la norma legal invocada como fundamento141; su determinación.
138 Artículo 2, Idem.
139 Artículo 26 último párrafo, Ibidem.
140 Lineamiento Quinto, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, Públicado en
el Diario Oficial de la Federación el lunes 18 de agosto de 2003. http://www.ifai.org.mx/AcercaIfai/Marco
141 Lineamiento Sexto, Idem.
132
Premio Estatal de Transparencia 2008
4.6.1 Reservada
Por su parte el artículo 3, fracción IV de la LFTAIPG, establece que la
información reservada, es aquella que se encuentra sujeta temporalmente
a alguna de las excepciones contempladas en los artículos 13 y 14 de la
propia Ley, y cuya difusión:
1. Comprometa la seguridad nacional142; misma que se puede
comprometer cuando la difusión de la información ponga en
riesgo las acciones destinadas a proteger la integridad, estabilidad y
permanencia del estado mexicano, la gobernabilidad democrática,
la defensa exterior y la seguridad interior de la federación.
2. Comprometa la seguridad pública143; se configura cuando la
difusión de la información pone en peligro la integridad y los
derechos de las personas, así como el orden público.
3. Comprometa la defensa nacional144; es decir, cuando la difusión
de la información ponga en riesgo las misiones generales del
ejército y fuerza aérea mexicanos o a la armada de México,
vinculadas con la soberanía del Estado mexicano; asimismo,
cuando la publicación de la información pueda poner en peligro
la integridad y permanencia, la defensa exterior o la seguridad
interior del Estado mexicano.
4. Menoscabe la conducción de negociaciones internacionales145;
se menoscaban dichas relaciones, cuando la difusión de la
información pone en peligro las acciones encaminadas al arreglo
directo o consecución de acuerdos del Estado mexicano con algún
otro sujeto o sujetos de derecho internacional.
5. Menoscabe la conducción
es decir, cuando se difunda
mexicano con carácter de
organismos internacionales o
internacional.
142
143
144
145
146
de relaciones internacionales146;
información entregada al Estado
confidencial por otros estados,
cualquier otro sujeto de derecho
Lineamiento Décimo Octavo, Ibidem.
Lineamiento Décimo Noveno, Ibidem.
Lineamiento Vigésimo, Ibidem.
Lineamiento Vigésimo Primero, Ibidem.
Lineamiento Vigésimo Primero, Párrafo Segundo. Ibidem.
133
José Edgar Marín Pérez
6. Dañe la estabilidad financiera del país;
7. Dañe la estabilidad económica del país;
8. Dañe la estabilidad monetaria del país147; se pone en riesgo la
estabilidad financiera, económica o monetaria del país, cuando
su difusión limita la efectividad de proveer a la economía del país
de moneda nacional o afecte severamente la estabilidad del poder
adquisitivo de dicha moneda o el desarrollo del sistema financiero
en su conjunto y de los sistemas de pagos.
9. Ponga en riesgo la vida de cualquier persona;
10. Ponga en riesgo la seguridad de cualquier persona;
11. Ponga en riesgo la salud de cualquier persona;
12. Cause serio prejuicio a las actividades de verificación del
cumplimiento de las leyes148; este se configura cuando la
información impida u obstruya las acciones de inspección,
supervisión, vigilancia o fiscalización que realizan las autoridades
competentes para vigilar el adecuado cumplimiento de las
obligaciones establecidas en las disposiciones legales.
13. Cause serio perjuicio a las actividades de prevención de delitos.
14. Cause serio perjuicio a las actividades de persecución de delitos149;
esta hipótesis se actualiza cuando la difusión de la información
pueda impedir u obstruir las acciones o medidas implementadas
para evitar la comisión de delitos, o bien, las atribuciones que
ejerce el ministerio público durante la averiguación previa y ante
los tribunales del Poder Judicial de la Federación.
15. Cause serio perjuicio a la impartición de justicia150; este se da la
difusión de la información pueda impedir u obstruir la función
147
148
149
150
134
Lineamiento Vigésimo Segundo, Ibidem.
Lineamiento Vigésimo Cuarto, fracción I. Ibidem.
Lineamiento Vigésimo Cuarto, fracción II. Ibidem.
Lineamiento Vigésimo Cuarto, fracción III. Ibidem.
Premio Estatal de Transparencia 2008
a cargo de los tribunales para conocer y resolver respecto de los
juicios, asuntos, diligencias y controversias conforme a los plazos,
formas y procedimientos establecidos en las leyes.
16. Cause serio perjuicio a la recaudación de las contribuciones151;
este daño se causa cuando la difusión de la información pueda
impedir u obstruir las actividades de captación, comprobación y
fiscalización de ingresos tributarios realizados por las autoridades
competentes, o de cualquier forma pueda afectar la recaudación
de dichos ingresos.
17. Cause serio perjuicio a operaciones de control migratorio152; el
perjuicio se causa cuando la difusión de la información pueda
impedir u obstruir las acciones de organización, coordinación,
operación y ejecución de los servicios migratorios, que se realizan
para la internación y salida de nacionales y extranjeros, así como
la legal estancia de éstos últimos en territorio nacional.
18. Cause serio perjuicio a las estrategias procesales en procesos
administrativos mientras las resoluciones no hayan causado
estado, y
19. Cause serio perjuicio a las estrategias procesales en procesos
administrativos mientras las resoluciones no hayan causado
estado.
Asimismo, se considera información reservada, la siguiente:
1. La que por disposición expresa de una ley se le atribuya el carácter
de confidencial;
2. La que por disposición expresa de una ley sea considerada
reservada;
3. La que por disposición expresa de una ley sea considerada
comercial reservada;
4. La que por disposición expresa de una ley sea considerada
gubernamental confidencial;
151 Lineamiento Vigésimo Cuarto, fracción IV. Ibidem.
152 Lineamiento Vigésimo Cuarto, fracción V. Ibidem.
135
José Edgar Marín Pérez
5. La que por disposición expresa de una ley sea considerada como
secreto (comercial, industrial, fiscal, bancario, fiduciario, bursátil o
cualquier otro);
6. La entregada con carácter confidencial a otros Estados;
7. La entregada con carácter confidencial a organismos internacionales;
8. Las averiguaciones previas.153
9. Los expedientes judiciales en tanto no hayan causado estado;
10. Los expedientes de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio en tanto no hayan causado estado;
11. Los procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos,
en tanto no se haya dictado la resolución administrativa o
jurisdiccional definitiva;
12. La que contenga opiniones que formen parte de del proceso deliberativo de los servidores públicos, en tanto no sea adoptada
la decisión definitiva, y
13. La que contenga recomendaciones o puntos de vista que formen
parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, en tanto
no sea adoptada la decisión definitiva.
Los supuestos antes mencionados, constituyen excepciones al principio de
publicidad y, por lo tanto, al derecho de acceso a la información, por lo
que, las dependencias y entidades al negar el acceso a cualquier petición
que verse sobre alguna de las materias enunciadas, deberán justificar
legalmente su clasificación y acreditar que la difusión de la misma, pondría
en grave peligro uno o varios valores establecidos en ley. Sin embargo, los
solicitantes, se encuentran legitimados para acudir en recurso de revisión
ante el IFAI, a efecto de que determine si la negativa se encuentra ajustada
a derecho.
153 Lineamiento Vigésimo Sexto. Ibidem.
136
Premio Estatal de Transparencia 2008
Cuando la solicitud verse sobre un expediente que contenga documentos
de carácter público y reservado, las dependencias y entidades de la
administración pública federal, deberán entregar o permitir el acceso a
aquellos que no estén clasificados. De igual forma, cuando se trate de
un documento que contenga partes o secciones reservadas, debiendo
proporcionar al interesado una versión en la que se omitan éstas últimas.
La información clasificada como reservada se encuentra sujeta a una
temporalidad, es decir, podrá permanecer con tal carácter hasta por un
periodo de 12 años; no obstante ello, la dependencia o entidad respectiva,
por producto de su Comité de Información, se encuentra facultada para
solicitar al Instituto, de forma fundada y motivada, por lo menos con tres
meses de anticipación al vencimiento del período de reserva, la ampliación
de dicho plazo; el cual deberá resolver sobre la procedencia de la misma.
Que en términos del artículo 35 de del Reglamento de la LFTAIPG, la falta
de respuesta del Instituto dentro de los dos meses posteriores a la recepción
de la solicitud de ampliación del plazo de reserva, será considerada como
una afirmativa ficta, y el documento conservará el carácter de reservado por
el período solicitado.
Este tipo de información, podrá ser clasificada, cuando:
1. Concluya el período de reserva;
2. Desaparezcan las causas que dieron origen a la clasificación, aún
cuando no haya transcurrido el periodo de reserva.
3. El Comité de Información de la dependencia o entidad,
revoque la clasificación efectuada por la unidad administrativa
correspondiente, y conceda el acceso a la información, y
4. El Instituto revoque la decisión del Comité de Información
respectivo, y ordene a la dependencia o entidad involucrada,
permitir el acceso a la información solicitada.154
En este punto, es conveniente señalar que ninguna autoridad podrá clasificar
como reservada información alguna que se refiera a violaciones graves de
154 Artículo 34, Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, texto vigente.
137
José Edgar Marín Pérez
derechos fundamentales o bien referentes a delitos de la humanidad como
pueden ser la tortura o la desaparición forzada de personas, ya que como
establece el artículo 36 del citado Reglamento de la LFTAIPG, establece que
serán considerados violaciones graves a derechos fundamentales y delitos
contra la humanidad los que se establezcan con tal carácter en los tratados
internacionales, celebrados por el ejecutivo federal y ratificados por el
Senado de la República o en las resoluciones emitidas por los organismos
internacionales cuya competencia sea reconocida por el Estado mexicano.
En este orden de ideas, cualquier solicitud de acceso que verse sobre
información de esta naturaleza, deberá ser atendida por la dependencia o
entidad correspondiente, en la forma y términos que establezca la Ley, su
Reglamento y los lineamientos emitidos para tal fin, por el Instituto Federal
de Acceso a la Información Pública.
4.6.2 Confidencial
Se considera información confidencial la entregada con tal carácter
por los particulares a las dependencias o entidades, así como los datos
personales de una persona física identificada o identificable, que
requerirán el consentimiento de los titulares para su difusión, distribución o
comercialización, tales como:
1. Origen étnico y racial;
2. Características físicas;
3. Características morales;
4. Características emocionales;
5. Vida efectiva;
6. Vida familiar;
7. Domicilio particular;
138
Premio Estatal de Transparencia 2008
8. Número telefónico particular;
9. Patrimonio;
10. Ideología;
11. Opinión política;
12. Creencia o convicción religiosa;
13. Creencia o convicción filosófica;
14. Estado de salud física;
15. Estado de salud mental;
16. Preferencia sexual, y
17. Otras análogas que afecten su intimidad, como la información genética.
La información confidencial no se encuentra sujeta a plazos de vencimiento,
por lo que conserva ese carácter de forma indefinida.
Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo
de 2004, se derogó la fracción I del artículo 22 de la LFTAIPG, para quedar
en los siguientes términos: No se requerirá consentimiento de los individuos
para proporcionar los datos personales en los siguientes casos:
I. (Se deroga)
II. Los necesarios por razones estadísticas, científicas, o de interés
general previstas en la ley, previo procedimiento por el cual no
puedan asociarse los datos personales con el individuo a que se
refieran;
III. Cuando se transmitan entre sujetos obligados o entre dependencias
y entidades, siempre y cuando los datos se utilicen para el ejercicio
de facultades propias de los mismos;
139
José Edgar Marín Pérez
IV. Cuando exista una orden judicial;
V. A terceros cuando se contrate la prestación de un servicio que
requiera el tratamiento de datos personales: Dichos terceros no
podrán utilizar los datos personales para propósitos distinto a
aquellos para los cuales se les hubieran transmitido, y
VI. En los demás casos que establezcan las leyes.155
Las dependencias y entidades podrán negar el acceso a la información
clasificada como confidencial, salvo que se actualice alguno de los
supuestos mencionados en el párrafo anterior. Sin embargo, los solicitantes,
se encuentran legitimados para acudir en recurso de revisión ante el IFAI, a
efecto de que determine si la negativa se encuentra ajustada a derecho.
Cuando un documento contenga partes o secciones con información
confidencial, las dependencias y entidades de la administración pública
federal se encuentran obligadas a entregar a los solicitantes una versión
pública en la que se omitan las partes, o secciones clasificadas como tales.
4.7 Autoridades legitimadas en materia de Acceso a la Información
Pública
La LFTAIPG, y su Reglamento contempla la creación de órganos
gubernamentales encargados de promover y garantizar el ejercicio del
Derecho de Acceso a la Información Pública, así como la protección y
resguardo de los datos personales que obren en poder de las instituciones
del gobierno federal, como son: las Unidades de Enlace y Comités de
Información de las dependencias o entidades de la administración pública
federal, y el propio Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI).
155 Artículo 22, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, texto
vigente.
140
Premio Estatal de Transparencia 2008
4.7.1 Unidad de Enlace
Cada dependencia o entidad de la Administración Pública Federal, contará
con una Unidad de Enlace, que será designada por el titular de aquella, y que
estará conformada con los recursos humanos, materiales y presupuestarios
asignados, sin que se le destinen fondos adicionales para sus propósitos.156
De conformidad con lo establecido por el numeral segundo la fracción XVI
de los Lineamientos que deberán observar las dependencias y entidades
de la Administración en la recepción, procesamiento y trámite de las
solicitudes de acceso a la información gubernamental que formulen los
particulares, así como en su resolución y notificación, y la entrega de la
información en su caso, con exclusión de las solicitudes de acceso a datos
personales y su corrección, emitidos por el IFAI, se entiende como Unidad
de Enlace los siguiente:
…la Unidad Administrativa de cada dependencia y entidad que será el
vínculo con el solicitante, encargada de recibir y dar trámite a una solicitud
de información, hacer las gestiones internas para que se resuelva y entregue,
y efectuar la notificación de la resolución que corresponda.157
La Unidad de Enlace tiene encomendadas una variedad de funciones, entre
las que destacan las siguientes:
I. Recabar y difundir la información a que se refiere el artículo
7, además de propiciar que las unidades administrativas la actualicen
periódicamente;
II. Recibir y dar trámite a las solicitudes de acceso a la
información;
III. Auxiliar a los particulares en la elaboración de solicitudes y, en
su caso orientarlos sobre las dependencias o entidades u otro órgano que
pudieran tener la información que solicitan;
156 Artículo Tercero Transitorio, Idem.
157 Lineamiento Segundo, fracción XVI. Lineamientos que deberán observar las dependencias y entidades
de la Administración en la recepción, procesamiento y trámite de las solicitudes de acceso a la información
gubernamental que formulen los particulares, así como en su resolución y notificación, y la entrega de la
información en su caso, con exclusión de las solicitudes de acceso a datos personales y su corrección. Diario
Oficial de la Federación, México 12 de junio de 2003. http://www.ifai.org.mx/AcercaIfai/Marco.
141
José Edgar Marín Pérez
IV. Realizar los trámites internos de cada dependencia o entidad,
necesarios para entregar la información solicitada, además de efectuar las
notificaciones a los particulares;
V. Proponer al Comité los procedimientos internos que aseguren
la mayor eficiencia en la gestión de las solicitudes de acceso a la
información;
VI. Habilitar a los servidores públicos de la dependencia o entidad
que sean necesarios, para recibir o dar trámite a las solicitudes de acceso a
la información.
VII. Llevar un registro de las solicitudes de acceso a la información,
sus resultados y costos.158
4.7.2 Comités de Información
La LFTAIPG impone a cada dependencia y entidad de la administración
pública federal, el deber de contar con un Comité de Información, el que
estará integrado por un servidor público designado por el titular de cada
institución pública, el de la Unidad de Enlace y el contralor interno.
Los integrantes de los comités únicamente serán suplidos en sus funciones
por los servidores públicos (de rango inmediato inferior) específicamente
designados por los miembros titulares de aquellos.159
Al igual que las Unidades de Enlace, los Comités de Información estarán
conformados con los recursos humanos, materiales y presupuestarios
asignados, sin que se destinen erogaciones adicionales para sus
propósitos.
Los Comités tendrán, entre otras, las funciones consistentes en coordinar
y supervisar las acciones de cada dependencia o entidad tendientes a
proporcionar la información, así como se encargarán de instituir los
158 Artículo 28, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, texto
vigente.
159 Artículo 57, Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, texto vigente.
142
Premio Estatal de Transparencia 2008
procedimientos para asegurar la mayor eficacia en la gestión de solicitudes
acceso a la misma; además de evaluar los criterios de clasificación y
conservación de los documentos administrativos y, en su caso, confirmar,
modificar o revocar la clasificación propuesta por la unidad administrativa
correspondiente y ordenar se otorgue el acceso a la información, a favor del
interesado.
Con independencia de las tareas enunciadas, los comités se encuentran
obligados a enviar al Instituto Federal de Acceso a la Información Pública,
a través de los sistemas que para tal efecto éstos establezcan, toda la
información a que se contrae el artículo 61 del Reglamento de la LFTAIPG
y que son los siguientes:
I. El número y tipo de información presentada y sus resultados,
incluidas aquellas en las que no fuese posible localizar la
información en los archivos.
II. Los tiempos de respuesta a las diferentes solicitudes;
III. El estado en que se encuentran las denuncias presentadas
por el Instituto ante los órganos internos de control; y
IV. Las dificultades observadas en el cumplimiento de la Ley.160
4.7.3 Instituto Federal de Acceso a la Información Pública
El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), fue creado
por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, como un órgano de la administración pública federal,
con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado
fundamentalmente de promover y difundir el ejercicio del Derecho de
Acceso a la Información y la protección de los datos personales en poder de
las dependencias y entidades.
160 Artículo 61, fracciones I – IV. Idem.
143
José Edgar Marín Pérez
El ejecutivo federal, tomando, en consideración que la naturaleza jurídica
de dicho órgano resultaba un tanto imprecisa, con fecha 20 de diciembre
de 2002, emitió decreto (publicado en el Diario Oficial de la Federación
el día 24 de diciembre de 2002) por el que se clarifica éste aspecto,
estableciéndose que:
Artículo 1°. El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública
es un organismo descentralizado, no sectorizado, con personalidad jurídica
y patrimonio propios, con domicilio legal en la Ciudad de México.
El Instituto contará con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión,
en términos de la Ley que lo crea y este decreto; sin perjuicio de que
en materia de gasto, presupuesto, contabilidad, se regirá por la Ley de
Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal, el Presupuesto de
Egresos de la Federación de cada ejercicio y las disposiciones que de estos
dos emanen.161
Para efecto de sus resoluciones, el Instituto no se encuentra subordinado
a autoridad alguna, por lo que adoptará sus decisiones con plena
independencia, para lo cual cuenta con los recursos humanos y materiales
necesarios para el desempeño de sus funciones.
En este sentido podemos definir al IFAI como un organismo público
descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que
cuenta con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado
de promover y difundir el ejercicio del Derecho de Acceso a la Información,
resolver sobre la negativa de las solicitudes de acceso a la Información y
protección de datos personales en poder de las dependencias y entidades
de la administración pública federal.
El Instituto se encuentra integrado por cinco comisionados (de los cuales en
uno recaerá la presidencia de dicho órgano), designados por el ejecutivo
federal con la aprobación de la Cámara de Senadores, la que podrá objetar
dichos nombramientos por mayoría y cuando se encuentre en receso por
la Comisión Permanente, con la misma votación. El órgano legislativo
contará con treinta días para resolver la objeción, vencido este plazo sin
que se emita resolución al respecto, se entenderá como no objetado el
nombramiento del Ejecutivo Federal.
161 Decreto del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. Art. 1°, Diario Oficial de la Federación
México, martes 24 de diciembre de 2002, tercera sección. Pág. 4
144
Premio Estatal de Transparencia 2008
La representación legal de dicho Instituto recaerá en el comisionado
presidente, quién durará en su encargo un período de dos años, renovable
en una ocasión y será elegido por los demás comisionados.
Los comisionados durarán en su encargo siete años, sin que se admita la
posibilidad de que sean reelectos y durante su desempeño no podrán tener
ningún otro empleo, cargo o comisión, salvo en instituciones docentes,
científicas o de beneficencia. Sólo podrán ser removidos de sus cargos
cuando infrinjan en forma grave o reiterada las disposiciones contenidas
en la Constitución, la LFTAIPG o el Reglamento de ésta, cuando incurran
en actos u omisiones que redunden en perjuicio del cumplimiento de las
atribuciones del Instituto, o cuando hayan sido sentenciados por delito
grave que merezca pena de prisión.
De conformidad con o establecido en el artículo 37 de la LFTAIPG, el
instituto tendrá, entre otras, las atribuciones siguientes:
I. Interpretar en el orden administrativo la LFTAIPG, en términos
del numeral 6° de la misma; cabe señalar que el instituto al
interpretar la Ley deberá de favorecer el principio de publicidad
de la información en posición de los sujetos obligados, por
encima de la reserva;
II. Conocer y resolver los recursos de revisión interpuestos por los
interesados;
III. Formular y revisar los criterios y sistemas de clasificación,
desclasificación y custodia de la información reservada y
confidencial;
IV. Colaborar con el Archivo General de la Nación en la
formulación y aplicación de los criterios para la catalogación y
conservación de los documentos, así como la organización de
archivos de las dependencias y entidades;
V. Vigilar y, en caso de incumplimiento, hacer las recomendaciones
a las dependencias y entidades a efecto de que cumplan con
los deberes que les impone el artículo 7° de la LFTAIPG;
145
José Edgar Marín Pérez
VI. Orientar a los particulares acerca de la presentación de
solicitudes de acceso a la información;
VII. Proporcionar apoyo técnico a las dependencias y entidades en
la formulación y ejecución de sus programas de información a
que se contrae la fracción VI del numeral 29 de la LFTAIPG;
VIII. Elaborar los formatos de solicitudes de acceso a la información,
así como los de acceso y corrección de datos personales;
IX. Establecer los lineamientos y criterios de carácter general para
el manejo, mantenimiento, custodia, seguridad y protección
de los datos personales, en posesión de las dependencias y
entidades;
X. Hacer del conocimiento del órgano de control de cada
dependencia y entidad, de conformidad con el último párrafo
del artículo 56 de la LFTAIPG, las presuntas infracciones a ésta
y su Reglamento;
XI. Elaborar una guía que describa, de manera clara y sencilla, los
procedimientos de acceso a la información de las dependencias
y entidades;
XII. Promover, y en su caso, capacitar a los servidores públicos
en materia de acceso a la información y protección de datos
personales;
XIII. Difundir entre los servidores públicos y los particulares, los
beneficios del manejo público de la información y protección
de datos personales;
XIV. Elaborar y publicar estudios e investigaciones para difundir y
ampliar el conocimiento sobre la materia de la LFTAIPG;
XV. Cooperar al respecto de la materia de la LFTAIPG, con
los demás sujetos obligados, las entidades federativas, los
municipios, o sus órganos de acceso a la información, mediante
la celebración de acuerdos y programas;
146
Premio Estatal de Transparencia 2008
XVI. Elaborar su Reglamento Interior y demás normas de
operación.162
XVII. Designar a los servidores públicos a su cargo;
XVIII. Elaborar su proyecto de presupuesto anual, que deberá ser
enviado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a efecto
de que lo integre al presupuesto de egresos de la federación.
Asimismo, el artículo 39 de la LFTAIPG, establece la obligación a cargo
del Instituto, consistente en rendir anualmente un informe público al H.
Congreso de la Unión sobre el acceso a la información, tomando como
base los datos que le proporcionen las dependencias y las entidades de la
administración pública federal.
Para el ejercicio de sus atribuciones y el despacho de los asuntos que
le competen, el Instituto cuenta con personal subalterno de dirección y
apoyo, cuya competencia de los mismos, se encuentran determinadas en el
Reglamento Interno del IFAI.
El patrimonio de dicha institución se integra por los recursos que para su
funcionamiento anualmente le sean asignados en el presupuesto de egresos
de la federación; los bienes muebles e inmuebles que le asigne el gobierno
federal; los recursos que genere en ejercicio de sus funciones; los demás
bienes y derechos que adquiera por cualquier otro título legal.163
4.8 Procedimiento de Acceso a la Información
La LFTAIPG consagra el derecho de toda persona a presentar ante las
dependencias y entidades de la administración pública federal, una
solicitud, ya sea de acceso a determinada información, de acceso a
162 En cesión celebrada el día 5 de junio de 2003, el pleno del Instituto, aprobó el Reglamento Interior del
Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la Información, publicado en el Diario Oficial de la Federación
el día 11 de junio de 2003, siendo varios los artículos reformados en el año 2005, publicados el 28 de
septiembre de 2005 en el diario Oficial de la Federación, y una reforma al artículo 10 de esta disposición
publicado en el DOF en 7 de septiembre de 2006. http://www.ifai.org.mx/AcercaIfai/Marco
163 Decreto de creación de Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Pág. 2. http:
//www.ifai.org.mx/AcercaIfai/Marco
147
José Edgar Marín Pérez
sus datos personales que obren en los archivos de dicha institución, o
bien, para la corrección de los mismos. El ejercicio de dicho derecho se
realizará conforme a los procedimientos establecidos en la propia Ley y su
Reglamento, cuyo estudio se abordará a continuación.
La LFTAIPG faculta a toda persona, ya sea por sí misma o, por conducto
de un representante; esta representación podrá recaer en un tercero
autorizado por medio de una carta poder signada ante dos testigos, sin
necesidad de ratificación previa de firmas ni formalidad alguna. Cuando la
solicitud de acceso se realice mediante medios electrónicos, no se admitirá
representación164; a presentar ante las dependencias y entidades de la
administración pública federal, una solicitud de acceso a la información,
ya sea, mediante escrito libre; en el formato que para tal efecto haya
aprobado el IFAI165, o a través del Sistema INFOMEX, anteriormente
Sistema de Solicitudes de Información (SISI), que es el sistema autorizado
por el Instituto Federal de Acceso a la Información, mismo que contiene
los formatos impresos y electrónicos para que las personas presenten sus
solicitudes de acceso a través de medios electrónicos y el sistema único para
el registro y captura de todas las solicitudes recibidas por las dependencias
y entidades en otros medios como correo, mensajería o físicamente.
Lineamientos que deberán observar las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal en la recepción, procesamiento y trámite
de las solicitudes de acceso a la información gubernamental que formulen
los particulares, así como en su resolución y notificación, y la entrega de la
información en su caso, con exclusión de las solicitudes de acceso a datos
personales y corrección.166
Y establecidos por éste a todas las dependencias y entidades federales
se encuentran vinculadas a utilizar el INFOMEX, asimismo, deberán
incorporar en su portal de internet un vínculo de acceso a dicho sistema,
desde donde los interesados podrán llenar y enviar su solicitud de acceso a
la información.
164 Artículo 67, Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, texto vigente.
165 Véase en Formato No. 1, Solicitud de Información. http://www.ifai.org.mx/AcercaIfai/Marco
166 http://informacionpublica.gob.mx/
148
Premio Estatal de Transparencia 2008
4.8.1 Solicitud de Acceso a la Información Pública
Cuando la solicitud de acceso a la información se formule mediante
escrito libre o en el formato correspondiente aprobado por el IFAI, deberá
se presentado ante la Unidad de Enlace, de la dependencia o entidad
respectiva, en el supuesto de que la solicitud de acceso a la información,
sea presentada ante una unidad de administrativa distinta a la Unidad de
Enlace, aquella tendrá la obligación de identificar al particular la ubicación
física de ésta última. Dicha solicitud de verá de contener los requisitos que
señala el artículo 40 de la LFTAIPG, que a continuación se mencionan:
I. El nombre del solicitante y domicilio u otro medio para recibir
notificaciones, como el correo electrónico, así como los datos generales
que represente, en su caso;
II. La descripción clara y precisa de los documentos que solicita.
III. Cualquier otro dato que proporcione su localización con objeto
de facilitar su búsqueda, y
IV. Opcionalmente, la modalidad en la que prefiere se otorgue el
acceso a la información, la cual podrá ver verbalmente siempre y cuando
sea para fines de orientación, mediante consulta directa, copias simples,
certificadas u otro tipo de medio.167
El particular que presente la solicitud de acceso a a la información no
requerirá motivar ni justificar su utilización, ni demostrar interés alguno en
la misma, por lo que en ninguna circunstancia la dependencia o entidad
podrá condicionar su entrega al cumplimiento de dichos requisitos.
Cuando la solicitud se realice por medios electrónicos, a través del
INFOMEX, el interesado deberá registrar su clave de usuario y contraseña y,
posteriormente, capturará su nombre, domicilio para recibir notificaciones,
su requerimiento de información y la dependencia o entidad a la cual
dirige su solicitud, para lo cual dicho sistema generará el acuse de recibo
correspondiente, que contendrá un número de folio con el que el interesado
podrá conocer el curso y estado de la solicitud en cualquier momento.
167 Artículo 40, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, texto
vigente.
149
José Edgar Marín Pérez
4.8.2 Trámite de Solicitud de Acceso
El artículo 70 del Reglamento de la LFTAIPG, faculta a los Comités de
Información de cada dependencia o entidad a establecer los plazos y
procedimientos internos para dar trámite a las solicitudes de acceso, los
cuales no podrán exceder de veinte días hábiles, contados a partir de la
fecha de la solicitud, incluida la notificación de la resolución al particular,
a través de la Unidad de Enlace. Ya que como establece el artículo 44 de la
LFTAIPG, la respuesta a la solicitud deberá ser notificada al interesado en
el menor tiempo posible, que no podrá ser mayor de veinte días hábiles,
contados desde la presentación de aquella… este plazo podrá ampliarse
hasta por un periodo igual cuando existan razones que lo motiven, siempre
y cuando éstas se le notifiquen al solicitante…168
En el supuesto que el Comité de Información respectivo, no establezca un
procedimiento de acceso a la información se ajustará a lo siguiente:
1. La Unidad de Enlace al recibir la solicitud deberá turnarla a la
unidad administrativa que pueda tener la información en un plazo
de dos días hábiles siguientes a aquél, en que haya sido recibida la
solicitud;
2. Si las especificaciones proporcionadas por el solicitante no son
suficientes para localizar la información o son erróneas, la Unidad
de Enlace podrá requerir, por una sola vez y dentro de los diez
días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, que señale
otros elementos o corrija los datos. Este requerimiento interrumpirá
el plazo a que se contrae el artículo 44 de la LFTAIPG.
3. En caso de contar con la información y que ésta sea pública, la
unidad administrativa deberá comunicarlo a la Unidad de Enlace
dentro de los quince día hábiles siguientes a la recepción de la
solicitud por parte de dicha Unidad, señalando en su caso, los
costos de reproducción y envío tomando en cuenta los materiales
y medios utilizados, o bien la fuente, lugar y forma en la que se
puede consultar, reproducir o adquirir, así como sus costos.
168 Artículo 44, Idem.
150
Premio Estatal de Transparencia 2008
4. En el supuestos de que la unidad administrativa considere que la
información solicitada es reservada o confidencial, deberá remitir
al Comité tanto la solicitud de acceso como un informe en el que
funde y motive la clasificación correspondiente, dentro de los
ocho días hábiles siguientes a aquel en el que la solicitud de la
Unidad de Enlace haya sido recibida. El Comité puede confirmar,
modificar o revocar la clasificación, para lo cual no podrá tener
acceso a los documentos o expedientes clasificados. Cuando emita
una resolución negativa, deberá fundar y motivar las razones de la
clasificación de la información e indicar al solicitante que puede
interponer el recurso de revisión ante el IFAI.
5. En el caso en que la Unidad Administrativa determine que la
información contiene documentos reservados o confidenciales,
o un documento que contiene partes o secciones reservadas,
deberá de enviar al Comité, la solicitud de acceso, y un informe
en el que se funde o motive la clasificación correspondiente, así
como la reproducción de una versión pública de los documentos
que no estén clasificados o en los que se hayan omitido las partes
o secciones que otorguen información reservada o confidencial,
dentro de los ocho días hábiles siguientes a aquél en que haya
recibido la solicitud de la Unidad de Enlace. El Comité puede
confirmar, modificar o revocar la clasificación, para lo cual podrá
tener acceso a los documentos o expedientes clasificados. Cuando
la solicitud verse sobre información clasificada como confidencial,
el Comité para otorgar el acceso a la misma, deberá obtener el
consentimiento expreso del particular titular de la información,
quién contará con diez días hábiles para responder a partir de la
notificación respectiva, en el caso de que el particular titular de la
información confidencial no responda este requerimiento dentro
del plazo establecido, será considerado como una negativa. Si la
respuesta del titular de la información es en sentido negativo, o la
misma no se presenta, el Comité emitirá una resolución fundada y
motivada.
6. En el supuesto en que la unidad administrativa determine que la
información solicitada no obra en sus archivos, deberá remitir al
Comité en un plazo de cinco días hábiles siguientes a aquél en que
se haya recibido la solicitud de la Unidad de Enlace, un informe en
el que se exponga dicha circunstancia y oriente sobre la posible
151
José Edgar Marín Pérez
ubicación de la información solicitada. El Comité estudiará el
caso concreto y adoptará las medidas pertinentes para localizar,
en la dependencia o entidad el documento solicitado y resolverá
lo conducente. En el supuesto de no encontrarlo, emitirá una
resolución en la que se confirme la inexistencia del documento
solicitado y la notificará al interesado, por conducto de la Unidad
de Enlace, dentro del plazo establecido en el artículo 44 de la
LFTAIPG.
4.8.3 Resolución
Las dependencias o entidades, por conducto de sus unidades administrativas
competentes, darán trámite a los procedimientos de acceso a la información
y, en su momento, emitirán una resolución que las Unidades de Enlace
deberán registrar y capturar en el INFOMEX; asimismo procederán a
notificarla al interesado dentro de los veinte días hábiles siguientes a la
fecha de recepción de la promoción, debiendo observar lo siguiente:
1. Si la resolución otorga el acceso, se deberán registrar los costos
de reproducción de la información y el envío correspondiente, de acuerdo
a la diversas modalidades, e indicar el lugar para recoger la ficha de pago;
2. Si la resolución otorga el acceso y la información es susceptible
de ponerse a disposición del público en un sitio de internet, se deberán
registrar los datos que permitan acceder a la misma;
3. Si la resolución otorga el acceso y la información está publicada,
se deberán registrar los datos que indiquen la fuente, lugar y forma en que
se puede consultar, reproducir o adquirir, así como sus costos en caso de
ser informaciónpública de valor comercial;
4. Si la resolución niega el acceso a la información por estar
clasificada como reservada o confidencial, se deberá registrar la motivación
y fundación de la clasificación respectiva;
5. Si la resolución otorga el acceso a una versión pública de la
información por contener partes o secciones reservadas o confidenciales,
se deberán registrar la motivación y fundamentación de la clasificación
152
Premio Estatal de Transparencia 2008
respectiva, así como los costos de reproducción de información y el envío
correspondiente, de acuerdo a las diversas modalidades, e indicar el lugar
para recoger la ficha de pago;
6. Si la resolución determina la inexistencia de la información,
deberá registrar ese hecho, así como la motivación y fundamentación
respectiva.169
Las resoluciones que nieguen el acceso a la información o determinen que
los expedientes o documentos contienen partes o secciones reservadas o
confidenciales, deberán fundar y motivar la clasificación correspondiente e
identificar al solicitante que se encuentra legitimado para interponer el
recurso de revisión ante el IFAI.
4.8.4 Notificación de la Resolución
La solicitud de acceso a la información pública deberá señalar el mecanismo
por el cual los interesados desean le sea notificada la resolución que
corresponda, misma que podrá ser:
I. Personalmente o a través de un representante, en el domicilio de
la Unidad de Enlace, o en el de las oficinas, representaciones y delegaciones
de éstas que cuenten con servidores públicos habilitados;
II. Por correo certificado o mensajería, con acuse de recibo, siempre
que en este último caso el particular, al presentar su solicitud, haya cubierto
el pago del servicio respectivo, y
III. Por medios electrónicos, a través del sistema que establezca el
Instituto en cuyo caso el particular deberá indicar que acepta los mismos
como medio para recibir la notificación. La dependencia o entidad deberá
proporcionar en este caso al particular la clave que le permita acceder a la
misma.170
169 Lineamiento Sexto. Lineamientos que deberán observar las dependencias y entidades de la administración
en la recepción, procesamiento y trámite de las solicitudes de acceso a la información gubernamental que
formulen los particulares, así como en su resolución y notificación, y la entrega de la información en su caso,
con exclusión de las solicitudes de acceso a datos personales y su corrección. Diario Oficial de la Federación,
México 12 de junio de 2003. http://www.ifai.org.mx/AcercaIfai/Marco.
170 Artículo 68, Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, texto vigente.
153
José Edgar Marín Pérez
Por su parte los lineamientos que deberán observar las dependencias y
entidades de la administración en la recepción, procesamiento y trámite
de las solicitudes de acceso a la información gubernamental que formulen
los particulares, así como en su resolución y notificación, y la entrega de la
información en su caso, con exclusión de las solicitudes de acceso a datos
personales y su corrección, establecen que el envió de información solicitada
se realizará únicamente por correo certificado con acuse de recibo, en tanto
se incorpore al SISI la posibilidad de utilizar servicios de mensajería; a pesar
de que en la LFTAIPG y su Reglamento, se mantiene abierta la posibilidad
de utilizar dicho medio (siempre y cuando el solicitante, al presentar la
solicitud, cubra el pago del servicio respectivo).171
En el supuesto que el interesado no precise la forma en que se le debe
notificar la resolución, o no cubra el pago del servicio de mensajería
respectivo, la notificación se efectuará por correo certificado, por estrados
cuando no se haya señalado domicilio.
4.9 Procedimiento de Acceso o Corrección de Datos Personales
ante una dependencia o entidad de la Administración Pública
Federal
La LFTAIPG faculta a toda persona, ya sea por sí misma o por conducto de
un representante, a presentar ante la Unidad de Enlace, una solicitud de
acceso o corrección de sus datos personales que obre en los archivos de la
dependencia o entidad, por medio de escrito libre, en el formato que para
tal efecto haya aprobado el IFAI172, o por conducto del INFOMEX.173
171 Artículo tercero transitorio de los lineamientos que deberán observar las dependencias y entidades de
la Administración en la recepción, procesamiento y trámite de las solicitudes de acceso a la información
gubernamental que formulen los particulares, así como en su resolución y notificación, y la entrega de la
información en su caso, con exclusión de las solicitudes de acceso a datos personales y su corrección. Diario
Oficial de la Federación, México 12 de junio de 2003. http://www.ifai.org.mx/AcercaIfai/Marco.
172 http://www.ifai.org.mx/textos/gobiernofederal/marconormativo/soldp.pdf
173 Lineamiento Segundo, ob. cit.
154
Premio Estatal de Transparencia 2008
4.9.1 Solicitud de Acceso a Datos Personales
La solicitud de acceso a datos personales que formule por escrito libre,
deberá contener:
I. Nombre completo del solicitante y domicilio u otro medio
para recibir cualquier tipo de notificaciones, como el correo
electrónico;
II. Los datos generales del representante legal, en su caso;
III. La descripción clara y precisa de los documentos que solicita, así
como cualquier otro dato que proporcione su localización con
objeto de facilitar su búsqueda, y
IV. La manera en la que prefiere se proporciones la información,
ya sea verbalmente para fines de orientación, mediante consulta
recta, copias simples, certificadas o algún otro medio.
4.9.2 Trámite de la solicitud de Acceso a Datos Personales
El artículo 78 del Reglamento de la LFTAIPG faculta a los Comités de cada
dependencia o entidad a establecer los plazos y procedimientos internos
para dar trámite a las solicitudes de acceso a datos personales, los cuales
no podrán exceder de diez días hábiles, contados a partir de la fecha de
solicitud, incluida la notificación de la resolución al particular, a través de
la Unidad de Enlace de las solicitudes se ajustará a lo siguiente:
I. La Unidad de Enlace al recibir una solicitud de acceso a datos
personales, deberá registrarla y capturarla el mismo día de su
recepción, asimismo imprimirá el acuse de recibo del INFOMEX
y procederá a enviarlo por correo certificado (con acuse de
recibo) al solicitante, posteriormente turnará la solicitud a la o a
las unidades administrativas que puedan tener la información.
155
José Edgar Marín Pérez
II. En el supuesto de que la unidad administrativa cuente con la
información sobre los datos personales del particular, deberá
enviarla en formato comprensible a la Unidad de Enlace,
precisando, en su caso la gratuidad o, el costo de reproducción
respectiva y del envío de la misma.
III. En el caso de que la unidad administrativa manifieste que la
información solicitada no se encuentra en su sistema de datos
personales, deberá rendir un informe en el que se exponga
dicha circunstancia al Comité de Información respectivo, el
cual estudiará el asunto y tomará las medidas pertinentes
para localizar la información solicitada. De no encontrarse la
misma, el Comité emitirá una resolución en la que determinará
la inexistencia de los datos solicitados, y procederá a registrarla
en el INFOMEX.
IV. La Unidad de Enlace respectiva podrá requerir al interesado, a
efecto de que dentro del término de un mes corrija la solicitud
de datos personales o proporcione mayores elementos para
localizarlos, para lo cual realizará el registro de la emisión
de dicho requerimiento. Transcurrido dicho plazo sin que el
particular cumpla con el requerimiento, la Unidad de Enlace
tendrá como no presentada la solicitud.
4.9.3 Resolución
Las dependencias o entidades, por conducto de sus unidades administrativas
competentes, darán trámite a los procedimientos de acceso a datos
personales y, en su momento, emitirán una resolución que las Unidades de
Enlace deberán registrar y capturar en el INFOMEX; asimismo procederán a
notificarla al interesado dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha
de recepción de la promoción, debiendo observar lo siguiente:
I. 156
Si la resolución otorga el acceso y el particular hubiera solicitado
copias simples de sus datos, no registrará costo alguno debido
al carácter gratuito de esta modalidad de reproducción; en caso
de que el particular solicite copias certificadas o se encuentren
en el supuesto del último párrafo del artículo 24 de la ley que
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menciona entre otras cosas la entrega de los documentos
personales será gratuita, debiendo cubrir el individuo
únicamente los gastos de envío de conformidad con las tarifas
aplicables. No obstante, si la misma persona realiza una nueva
solicitud respecto del mismo sistema de datos personales en
un período menor a doce meses a partir de la última solicitud,
los costos se determinarán de acuerdo con lo establecido en
el artículo 27174, por lo cual se deberán registrar los costos de
reproducción correspondiente.
II. Si la resolución determina negar al particular el acceso a sus
datos personales, en la misma se indicará el derecho que éste
le asiste de interponer el recurso de revisión ante el IFAI, para lo
cual se proporcionará el formato respectivo o el sitio de internet
donde puede obtenerlo.
III. Si la resolución determina la inexistencia de los datos
solicitados, la misma deberá estar fundada y motivada, y se
procurará orientar al particular acerca de la dependencia
o entidad que probablemente posea dicha información.
Asimismo, se indicará al solicitante que está en aptitud de
interponer el recurso de revisión ante el IFAI, para lo cual se le
proporcionará el formato respectivo o el sitio de internet donde
puede obtenerlo e interponerlo a través del INFOMEX, o bien
darle acceso a dicho sistema si así lo solicita.
IV. El particular que solicite el acceso a datos personales contará
con un plazo de tres meses a partir de la notificación de la
resolución respectiva, para cubrir, en su caso, los costos de
reproducción y envío de la información requerida, transcurrido
dicho lapso, deberá formular una nueva solicitud, sin
responsabilidad alguna para la dependencia o entidad.
174 Artículo 24, Ley Federal Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, texto vigente.
157
José Edgar Marín Pérez
4.9.4 Notificación de la Resolución
La solicitud de acceso a datos personales deberá señalar el mecanismo por
el cual los interesados desean les sea notificada la resolución que en su
momento sea emitida. La notificación puede ser:
I.
Personalmente o a través de un representante, en el domicilio
de la Unidad de Enlace, o en el de las oficinas, representaciones
y delegaciones de éstas, que cuenten con servidores públicos
habilitados;
II. Por correo certificado o mensajería, con acuse de recibo, siendo
sufragado el costo de envío por las dependencias y entidades,
y
III. Por medios electrónicos, a través del sistema que establezca
el Instituto en cuyo caso el particular deberá indicar que
acepta los mismos como medio para recibir la notificación.
La dependencia o entidad deberá proporcionar en este caso al
particular la clave que le permita acceder a la misma.
En el supuesto de que el interesado no precise la forma en que se le debe
notificar la resolución, la notificación se efectuará por correo certificado, o
por estrados cuando no haya señalado domicilio.
4.9.5 Solicitud de Corrección de Datos Personales
La solicitud de corrección de datos personales que se formule por escrito,
deberá contener:
158
I. Nombre completo del solicitante y domicilio u otro medio
para recibir cualquier tipo de notificaciones, como el correo
electrónico;
II.
Los datos generales del representante legal, en su caso;
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III. Indicar el sistema de datos personales donde se encuentra la
información que se desea corregir;
IV. Señalar las modificaciones que se desean realizar, y
V. Aportar los documentos que soporten la petición.
4.9.6 Trámite de la Solicitud de Acceso a Datos Personales
El artículo 79 del Reglamento de la LFTAIPG, faculta a los Comités
de Información de cada dependencia o entidad a establecer plazos y
procedimientos internos para dar trámite a las solicitudes de corrección de
datos personales, las que deberán desahogarse dentro de un plazo máximo
de treinta días hábiles, contados a partir de la fecha de solicitud, incluida la
notificación de la resolución al particular, a través de la Unidad de Enlace.
El trámite de las solicitudes se ajustará a lo siguiente:
La Unidad de Enlace al recibir una solicitud de corrección de datos
personales, deberá registrarla y capturarla el mismo día de su recepción,
y posteriormente la turnará a la o las unidades administrativas que puedan
tener la información correspondiente.
En el supuesto de que la unidad administrativa cuente con la información
sobre los datos personales del particular, y la corrección solicitada sea
procedente, deberá remitir a la Unidad de Enlace, un informe en el que se
hagan constar las modificaciones, precisando, en su caso, la gratuidad o el
costo de la reproducción respectiva y del envío de la misma, salvo de que
se trate de copias certificadas, para lo cual se tomarán en cuenta las tarifas
aplicables.
En el caso de que la unidad administrativa manifieste que la corrección de
datos personales no resulta procedente, deberá rendir un informe al comité
de Información respectivo, en el que funde y motive dicha circunstancia. El
Comité emitirá una resolución en la que determinará la procedencia de las
modificaciones, o en su defecto, resolverá de manera fundada y motivada la
improcedencia total o parcial de las correcciones solicitadas.
159
José Edgar Marín Pérez
4.9.7 Resolución
Las dependencias o entidades, por conducto de sus unidades administrativas
competentes, darán trámite a los procedimientos de acceso a datos
personales y, en su momento, emitirán una resolución que las Unidades de
Enlace deberán registrar y capturar en el INFOMEX; asimismo procederán
a notificarla al interesado dentro de los treinta días hábiles siguientes a la
fecha de recepción de la promoción, debiendo observar lo siguiente:
I. Si la resolución autoriza la corrección de los datos personales y el
particular hubiera solicitado copias simples de sus datos, no registrará costo
alguno debido al carácter gratuito de esta modalidad de reproducción; en
caso de que el particular solicite copias certificadas o se encuentre en el
supuesto del artículo 24 de la LFTAIPG, se deberán registrar los costos de
reproducción correspondiente.
II. Si la resolución determina negar al particular la corrección de sus
datos personales, en la misma se indicará de manera fundada y motivada
las razones por las cuales no procedieron las modificaciones. Asimismo,
se indicará al solicitante que está en aptitud de interponer el recurso de
revisión ante el IFAI, para lo cual se le proporcionará el formato respectivo
o el sitio de internet donde puede obtenerlo e interponerlo a través del
INFOMEX, o bien darle acceso a dicho sistema si así lo solicita.
4.9.8 Notificación de la Resolución
La solicitud de corrección de datos personales deberá señalar el mecanismo
por el cual los interesados desean les sea notificada la resolución, la
notificación podrá ser:
I. Personalmente o a través de un representante, en el domicilio de
la Unidad de Enlace, o en el de las oficinas, representaciones y delegaciones
de éstas que cuenten con servidores públicos habilitados;
II. Por correo certificado o mensajería, con acuse de recibo, siendo
sufragado el costo de envío por las dependencias y entidades, y
160
Premio Estatal de Transparencia 2008
III. Por medios electrónicos, a través del sistema que establezca el
Instituto en cuyo caso el particular deberá indicar que acepta los mismos
como medio para recibir la notificación. La dependencia o entidad deberá
proporcionar en este caso al particular, la clave que le permita acceder a la
misma.
En el supuesto de que el interesado no precise la forma en que se le debe
notificar la resolución, la notificación se efectuará por correo certificado, o
por estrados cuando no se haya señalado domicilio.
4.10 Recurso de Revisión ante el Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública Gubernamental
La LFTAIPG y su Reglamento, contemplan la posibilidad de que el
interesado, a quien se le haya notificado una resolución por lo cual el
Comité respectivo determine la negativa de acceso a la información pública,
de entregar o corregir datos personales, o la inexistencia de los documentos
solicitados, pueda interponer, por sí mismo o a través de su representante,
el Recurso de Revisión ante el IFAI o la Unidad de Enlace donde tramitó su
solicitud. De igual forma, procederá su interposición en el caso de falta de
respuesta a las solicitudes de acceso a datos personales, o de corrección de
éstos, dentro de términos legales.
El Recurso de Revisión ante el IFAI procederá en contra de los siguientes
actos, de los Comités de Información respectivos:
I. Resolución que niegue el acceso a la información;
II. Resolución que determine la inexistencia de los documentos
solicitados;
III. Resolución que determine la negativa de entrega al interesado
los datos personales solicitados, o lo haga en un formato
incomprensible;
IV. Resolución que determine la negativa de efectuar modificaciones
o correcciones a los datos personales;
161
José Edgar Marín Pérez
V. El solicitante no esté de acuerdo con el tiempo, el costo o la
modalidad de entrega; o
VI. El solicitante considere que la información entregada es
incompleta o no corresponde a la información requerida.
4.10.1 Escrito de interposición del Recurso
Los interesados podrán interponer por sí mismos, o a través de un
representante, cabe destacar que si hay representación ésta deberá
acreditarse a través de carta poder firmada ante dos testigos, sin necesidad
de ratificación previa de firmas, ni formalidad alguna ; o mediante la
exhibición de la solicitud de acceso que dio origen a la resolución
impugnada, en la cual se haya autorizado expresamente a la persona para
interponer los medios de defensa que procedan175, de dentro de los quince
días hábiles siguientes a la fecha de notificación de la resolución del Comité
respectivo, el Recurso de Revisión ante el IFAI o la Unidad de Enlace, ya
que la Unidad de Enlace que reciba algún recurso de revisión, deberá
turnarlo al IFAI a más tardar el día hábil siguiente de haberlo recibido, o a
través del INFOMEX.
De conformidad con el artículo 54 de la LFTAIPG, el escrito de interposición
del recurso de revisión, deberá contener los siguientes requisitos:
I. La dependencia o entidad ante la cual se presentó la solicitud;
II. El nombre del recurrente y del tercero interesado si lo hay,
así como el domicilio o medio que señale para recibir
notificaciones;
III. La fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento del acto
reclamado.
IV. El acto que se recurre y los puntos petitorios;
175 Artículo 83 párrafo cuarto y artículo 84, Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, texto vigente.
162
Premio Estatal de Transparencia 2008
V. La copia de la resolución que se impugna y, en su caso, de la
notificación correspondiente, y
VI. Los demás elementos que considere procedentes someter a
juicio del instituto.176
Adicionalmente a los elementos enunciados con anterioridad, el escrito de
zinterposición en su caso, deberá señalar el nombre y datos generales del
representante legal que promueva en nombre del interesado.
Finalmente, los promoventes deberán señalar la forma en que desean les
sea notificada la resolución que en su momento recaiga al Recurso de
Revisión.
4.10.2 Acuerdos que pueden recaer al escrito de interposición
Recibido el escrito de interposición del Recurso de Revisión por el IFAI,
éste debe analizar si satisface o no los requisitos a que se contrae el artículo
54 de la LFTAIPG, y procederá a dictar acuerdo, el cuál podrá prevenir al
interesado a efecto de que se subsane su omisión; tener como no presentado
el Recurso o , en su defecto, admitir a trámite el mismo.
4.10.3 Acuerdo de prevención o aclaración
Cuando el Recurso de Revisión no cumpla con los requisitos señalados en
los puntos que anteceden, y que el IFAI no cuente con los elementos para
subsanarlos, prevendrá al recurrente por una sola ocasión, a través del medio
que haya señalado para recibir notificaciones, a efecto de que subsane la
omisión dentro del plazo de cinco días hábiles, la prevención suspenderá el
plazo que tiene el IFAI para resolver el Recurso177, apercibiéndolo, de que
de no desahogar la prevención, o de hacerlo fuera del plazo mencionado,
tendrá como no presentado el recurso.
176 Artículo 54, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, texto
vigente.
177 Artículo 87 último párrafo, Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, texto vigente.
163
José Edgar Marín Pérez
4.10.4 Acuerdo que tiene como no interpuesto el Recurso
Si el recurrente no subsana las omisiones de su escrito de interposición, o lo
hace fuera del plazo mencionado, el IFAI emitirá una resolución en la que
tendrá como no presentado el recurso.
En el caso de que el promovente desahogue la prevención de una forma
deficiente, sin observar los lineamientos señalados en el acuerdo de
aclaración, el IFAI ya no lo requerirá nuevamente, por lo que procederá a
hacer efectivo el apercibimiento decretado, y tendrá por no interpuesto el
Recurso de Revisión respectivo.
4.10.5 Acuerdo de admisión
Si el escrito de interposición del Recurso de Revisión reúne los requisitos
antes mencionados en el artículo 54 de la LFTAIPG, o el acuerdo de
prevención fue desahogado correctamente por el recurrente dentro del
plazo señalado para tal efecto, el IFAI decretará su admisión, y lo sustanciará
conforme a los lineamientos señalados en el siguiente punto.
4.10.6 Sustanciación
La sustanciación del Recurso de Revisión se llevará acabo conforme a lo
que establecen los artículos 55 de la LFTAIPG, y el 89 de su Reglamento,
de la siguiente forma:
164
I. Interpuesto el Recurso, el Instituto verificará que satisfaga los
requisitos de procedibilidad, y en su caso de ser así decretará su
admisión y correrá traslado al Comité que emitió la resolución
impugnada, a efecto de que en un plazo de siete días hábiles
manifieste lo que a su derecho convenga.
II. Una vez admitido a trámite el Recurso, el presidente del Instituto,
lo turnará al comisionado ponente, quién contará con treinta
Premio Estatal de Transparencia 2008
días hábiles178, el pleno del Instituto, podrá ampliarlo, por una
sola vez y hasta un periodo igual, cuando para ello exista causa
justificada. El periodo de treinta días será contado a partir de la
fecha de interposición, para integrar el expediente, analizar el
caso y presentar un proyecto de resolución al Pleno del IFAI.
Dicho funcionario, durante el procedimiento deberá subsanar
las deficiencias de derecho de los recursos interpuestos, sin
cambiar los hechos expuestos por los recurrentes.
III. El pleno del Instituto determinará, en su caso, el lugar, fecha y
hora para la celebración de la audiencia de ley, misma que no
podrá posponerse y se celebrará independientemente de que
comparezcan o no las partes.
IV. Las partes dentro de los cinco días hábiles previstos a la fecha
señalada para la celebración de la audiencia, podrán ofrecer
todo tipo de pruebas, excepto la confesional de las autoridades,
a no ser de que se trate de la petición de informes a autoridades
administrativas, respecto de hechos que consten en los
expedientes o de documentos agregados a ellos179; las que en
su caso admitirán y desahogarán en dicha audiencia.
V. En caso de que se celebre la audiencia, las partes podrán
presentar, los argumentos que funden y motiven sus
pretensiones, así como formular los alegatos por escrito o, en su
caso, se le otorgará un plazo razonable para que los expresen.
VI. El Pleno del Instituto contará con veinte días hábiles siguientes
a la fecha en que se presentó el proyecto de resolución, para
resolver, en definitiva, el Recurso de Revisión interpuesto.
Dicho plazo podrá ser ampliado, por una sola vez y hasta por
un periodo igual, cuando a criterio del citado órgano colegiado
exista una causa justificada.
178 Artículo 55 penúltimo párrafo, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, texto vigente.
179 Artículo 89 último párrafo, Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, texto vigente.
165
José Edgar Marín Pérez
4.10.7 Resolución
Las resoluciones emitidas por el pleno del Instituto, serán públicas y
constarán por escrito, y podrán ir en diversos sentidos, como lo son:
desechar el Recurso de Revisión interpuesto considerándolo improcedente,
o bien, sobreseerlo; confirmar la decisión del Comité de Información;
revocar o modificar dicha determinación y ordenar a la dependencia o
entidad respectiva, que permita al particular el acceso a la información
solicitada, o a los datos personales; que reclasifique la información, o bien
que modifique tales datos.
A continuación se hará un breve estudio de los diferentes tipos de
resoluciones que pueden recaer al Recurso de Revisión:
4.10.8 Desechamiento por improcedencia
El artículo 57 de la LFTAIPG, señala que el recurso de revisión deberá ser
desechado por improcedente, cuando se actualice alguna de las siguientes
hipótesis:
I. Sea presentado una vez transcurrido el plazo de quince días
hábiles a que se contrae el numeral 49 de la citada ley;
II. El IFAI haya conocido y resuelto en definitiva el Recurso
respectivo;
III. Se recurra una resolución que no haya sido emitida por un
Comité de Información;
IV. Cuando ante los Tribunales del Poder Judicial de la Federación,
se esté substanciando algún Recurso o medio de defensa
interpuesto por el recurrente.
La existencia de alguno de los supuestos mencionados hacen improcedente
el Recurso de Revisión interpuesto por el recurrente, por lo que el IFAI
deberá desechar de plano dicho medio de defensa.
166
Premio Estatal de Transparencia 2008
La resolución del Instituto que deseche por improcedente el recurso de
Revisión interpuesto, podrá ser impugnada por las personas interesadas
ante los Tribunales del Poder Judicial de la Federación.
4.10.9 Sobreseimiento del Recurso
Se está en presencia de una resolución de sobreseimiento, cuando el
IFAI da por terminado el trámite del Recurso de Revisión, sin entrar al
estudio del fondo del asunto, es decir, no resuelve si la negativa de acceso
a la información fue apegada a derecho. Esta resolución se presenta al
actualizarse alguno de los supuestos contemplados en el artículo 58 de la
LFTAIPG:
Artículo 58º. El Recuro será sobreseído cuando:
I. El recurrente se desista expresamente del Recurso;
II. El recurrente fallezca o, tratándose de personas morales, se
disuelva;
III. Cuando admitido el Recurso de impugnación, aparezca alguna
causal de improcedencia en los términos de la presente ley, o
IV. La dependencia o entidad responsable del acto o resolución
impugnado lo modifique o revoque, de tal manera que el
medio de impugnación quede sin efecto o materia.180
En este sentido, cuando el IFAI al entrar al estudio del asunto perciba la
existencia de alguno de los supuestos mencionados, deberá sobreseer el
Recurso de Revisión interpuesto por el peticionario de información.
Contra esta determinación el interesado tendrá abierta la acción de amparo
ante los Tribunales del Poder Judicial de la Federación.
180 Artículo 58, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, texto
vigente.
167
José Edgar Marín Pérez
4.10.10 Confirma la decisión del Comité de Información
El IFAI, al resolver el Recurso podrá confirmar la decisión del Comité
de Información respectivo y sostener que la negativa de acceso a la
información pública, a datos personales o su corrección fue debidamente
fundada y motivada.
De igual forma, si el IFAI no resuelve el Recurso de Revisión dentro de los
plazos establecidos por la LFTAIPG, el acto que se recurrió se tendrá por
confirmado.
La resolución del Instituto que confirme la decisión de la dependencia
o entidad de la administración pública federal, de negar el acceso a la
información pública, a los datos personales o su corrección, podrá ser
impugnada por las personas interesadas ante los Tribunales del Poder
Judicial de la Federación.
4.10.11 Revoca la decisión del Comité de Información
El Instituto podrá revocar la determinación del Comité de Información
que haya conocido de la solicitud de acceso a la información, para lo
cualordenará a la dependencia o entidad respectiva, que permita al
recurrente el acceso a la información solicitada, o a sus datos personales;
que reclasifique la información o en su defecto, que modifique tales datos.
Este tipo de resoluciones serán definitivas para las dependencias o
entidades del gobierno federal, por lo que éstas por conducto de su Comité
de Información, se encuentran obligadas a acatarlas, dentro del plazo de
diez días hábiles contados a partir del día hábil siguiente a aquel en que el
IFAI les haya notificado la resolución respectiva.
168
Premio Estatal de Transparencia 2008
4.10.12 Modifica la decisión del Comité de Información
El Instituto, podrá modificar la determinación del Comité de Información
que haya conocido de la solicitud de acceso de información, para lo cual
ordenará ala dependencia o entidad respectiva, que permita al recurrente el
acceso a la información solicitada, o a sus datos personales, que reclasifique
la información o, en su defecto, que modifique tales datos.
Este tipo de resoluciones serán definitivas para las dependencias o
entidades del gobierno federal, por lo que éstas por conducto de su Comité
de Información, se encuentran obligadas a acatarlas, dentro del plazo de
diez días hábiles contados a partir del día hábil siguiente a aquel en que el
IFAI les haya notificado la resolución respectiva.
4.10.13 Cumplimiento de resoluciones
Las resoluciones del IFAI que ordenen permitir el acceso a la información
pública solicitada por el recurrente, serán definitivas para las dependencias
o entidades de la administración pública federal, quienes por conducto de
sus Comités de Información deberán cumplimentarlas dentro de un término
no mayor de diez días hábiles contados a partir del día hábil siguiente a
aquél en que se les haya notificado legalmente la resolución.
Las dependencias y entidades deberán entregar la información solicitada
por los interesados e informarán al IFAI el cumplimiento que hayan dado a
la resolución dentro del plazo señalado en el párrafo anterior.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 92 del Reglamento de la
LFTAIPG, cuando las autoridades obligadas a cumplir una resolución que
ordene permitir el acceso a la información solicitada, se nieguen a entregar
ésta, o lo hagan de manera parcial, el IFAI podrá:
1. Comunicar dicho incumplimiento al órgano de control Interno
respectivo a efecto de que intervenga y en su caso inicie
el procedimiento de determinación de responsabilidades
correspondiente;
169
José Edgar Marín Pérez
2. Recurrir al superior jerárquico del titular de la unidad
administrativa de que se trate, a fin de que intervenga, o
3. Hacer del conocimiento público dicho incumplimiento.
No obstante, el IFAI no cuenta con los mecanismos coercitivos necesarios
que obliguen a las autoridades omisas a dar cumplimiento a las resoluciones
que ordenen permitir el acceso a la información pública solicitada por
los interesados, a sus datos personales, o a la corrección de los mismos;
por lo que, exclusivamente, tiene a su alcance las medidas que fueron
mencionadas con antelación.
4.11 Recurso de Reconsideración
El artículo 60 de la LFTAIPG, determina que los particulares afectados por
una resolución dictada por el IFAI (al resolver en definitiva el Recurso de
Revisión) por la que se confirme la decisión del Comité de Información de
la dependencia o entidad de que se trate, podrán solicitar a dicho Instituto
reconsidere dicha solicitud. El Recurso de Reconsideración se promoverá
una vez transcurrido un año de la fecha de emisión de la resolución, ya sea
mediante escrito libre, en el formato aprobado por el IFAI, o a través del
INFOMEX, y deberá referirse “… a la misma solicitud y resolverse en un
plazo máximo de 60 días hábiles.”181
La resolución del Instituto por la que resuelva el Recurso de Reconsideración,
será definitiva y podrá ser impugnada por el particular afectado ante los
Tribunales del Poder Judicial de la Federación.
4.12 Ante el Poder Judicial de la Federación
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 59 de la LFTAIPG “las
resoluciones del Instituto serán definitivas para las dependencias y
entidades. Los particulares podrán impugnarlas ante el Poder Judicial de la
Federación”182
181 Artículo 60, Idem.
182 Artículo 59, Ibidem.
170
Premio Estatal de Transparencia 2008
El instrumento de defensa que los afectados por una resolución del
IFAI pueden hacer valer ante los Tribunales del Poder Judicial de la
Federación, es el Juicio de Amparo, mismo que se encuentra fundamentado
jurídicamente en los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, así como en las disposiciones contenidas en la
propia Ley de Amparo.
Previo al análisis del Juicio de Amparo en materia de Derecho de Acceso a
la Información, se considera conveniente realizar un breve estudio en torno
al llamado juicio de garantías.
El Juicio de Amparo es un medio de control de la constitucionalidad (de
los actos de autoridad), por órgano judicial (Tribunales de la Federación) a
instancia de parte agraviada (por un acto de autoridad), previo ejercicio de
la acción de amparo.
El Juicio de Amparo se encuentra cimentado en una serie de principios
constitucionales o fundamentales que representan propiamente, las reglas
que dan forma al juicio de garantías. Dichos preceptos regulan los aspectos
de procedencia del amparo, competencia para conocer de él, forma de
tramitarlo, reglas de resolución del mismo y efectos de la sentencia que en
ese juicio se dictan.183
4.12.1 Principios Rectores del Juicio de Amparo
1. Principio de competencia de los Tribunales de la Federación para
conocer del Juicio de Amparo
Este medio de control de la constitucionalidad, es conocido por los
Tribunales Federales. Sin embargo, no todos los Tribunales Federales son
competentes para conocer del juicio de garantías, sino que tan sólo algunos
órganos que conforman el Poder Judicial de la Federación, pueden resolver
esta clase de controversias, mismos que a continuación se mencionan:
• La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en tribunal pleno o por
conducto de sus salas.
183 CASTILLO DEL VALLE Alberto, op. cit. Pág. 52
171
José Edgar Marín Pérez
•
•
•
•
Los Tribunales Colegiados de Circuito.
Tribunales Unitarios de Circuito.
Juzgados de Distrito.
Tribunales Superiores de Justicia de las Entidades Federativas.
2. Principio de procedencia del amparo en contra de actos de autoridad
El Juicio de Amparo, como instrumento de control de la constitucionalidad
procede exclusivamente contra de actos de autoridad, sin que puedan
atacarse actos de particulares por ese medio. Este precepto encuentra su
fundamento legal en el artículo 103 fracción I de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el numeral 1º de la Ley de
Amparo, mismos que a la letra señalan:
ART. 103.- los Tribunales de la Federación resolverán toda
controversia que se suscite:
I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías
individuales.
ART. 1 El Juicio de Amparo tiene por objeto resolver toda controversia
que se suscite:
I. Por leyes o actos de autoridad que violen las garantías individuales.
3. Principio de instancia de parte agraviada
De acuerdo con el maestro Alberto del Castillo del Valle, se entiende
por parte agraviada a la “persona que teniendo la calidad de gobernado,
resiente en su esfera jurídica los efectos de un acto de autoridad”.184 Para
que el juicio de amparo se sustancie es necesario que la persona afectada
entable la demanda respectiva, misma que al instar a la autoridad judicial,
adquirirá la condición de quejoso en el proceso que se inicie.
En este sentido, el amparo necesariamente debe ser incoado por la demanda
que haga valer la persona que haya sido agraviada por un acto de autoridad,
quien podrá impugnar dicho acto por sí mismo, por medio de su apoderado
o representante legal.
184 Idem. Pág. 56.
172
Premio Estatal de Transparencia 2008
Este principio tiene su fundamento en el artículo 107 fracción I de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el numeral
4º de la Ley de Amparo.
4. Principio de procedencia del amparo a favor de los gobernados
El juicio de amparo ha sido creado exclusivamente para salvaguardar los
derechos de quien tenga la calidad de gobernado, sin que los órganos
de gobierno, tengan a su favor dicha acción, salvo cuando actúen como
gobernados frente a otros entes públicos, en defensa de sus derechos
patrimoniales.
5. Principio de la existencia de un agravio personal y directo
Se entiende por agravio personal y directo a la afectación que resiente un
gobernado en su patrimonio de forma inmediata ocasionada por la emisión
del acto de autoridad y el surgimiento de los efectos del mismo. Es decir,
para que el amparo prospere, es menester que el quejoso acredite que el
acto reclamado existe; que ese acto lo lesiona en su patrimonio y que,
además esa lesión tiene una relación inmediata con motivo del surgimiento
del propio acto…185
6. Principio de definitividad
El principio de definitividad sostiene que previo a la interposición de la
demanda de amparo, el quejoso debe agotar todos los recursos o medios
legales de defensa que tiendan a anular, invalidar, revocar o modificar
los efectos del acto reclamado; por lo que el juicio de garantías que se
promueva sin observar este precepto, será improcedente.
Cabe aclarar que este principio, como toda regla general, adolece de una
gran gama de excepciones (que se extraen de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Amparo, y la jurisprudencia
emitida por los Tribunales del Poder Judicial de la Federación), es decir,
supuestos en los cuales el quejoso puede acudir directo al amparo, sin que
previamente haya agotado los recursos ordinarios de defensa que tiendan a
destruir los efectos del acto de autoridad.
185 Ibidem. Pág. 59.
173
José Edgar Marín Pérez
7. Principio de prosecución judicial
Este precepto impone a los jueces federales la obligación de tramitar el
juicio de amparo atendiendo y respetando en todo momento las diversas
reglas que se encuentran inscritas tanto en la Constitución como en la propia
Ley de Amparo, sin que quede al arbitrio del juzgador el procedimiento del
juicio de garantías.
8. Principio de estricto derecho
Por virtud del principio de estricto derecho los jueces federales se
encuentran obligados a estudiar la controversia que se les haya planteado,
debiendo resolver con base en las consideraciones vertidas por el quejoso
en su demanda y no analizado abiertamente el acto de autoridad en cuanto
a su constitucionalidad.
Sin embargo, existen diversas excepciones a este principio, que constituyen
la suplencia de la deficiencia de la queja, figura que opera únicamente
en relación a los conceptos de violación formulados por el quejoso en su
escrito de demanda, sin que otra parte de dicho ocurso pueda ser materia de
suplencia, a menos de que se trate de amparo en materia agraria (en el que
también se suple la deficiencia en el señalamiento del acto reclamado).
9. Principio de la relatividad de los efectos de la sentencia de Amparo
El principio de la relatividad de los efectos de la sentencia de amparo
implica que la ejecutoria en la que el juez federal conceda el amparo
exclusivamente favorecerá a la persona que haya promovido el juicio de
garantías en demanda de la declaratoria de inconstitucionalidad del acto
reclamado, sin que ninguna otra persona que se vea afectada o agraviada
por el mismo acto de autoridad, pueda beneficiarse con la sentencia que
otorgue el amparo.
Dicho medio extraordinario de defensa admite una subdivisión,
dependiendo del acto de autoridad que se impugna, y que es el juicio de
amparo directo y juicio de amparo indirecto.
El juicio de amparo directo o uni – instancial, procede contra sentencias
definitivas, laudos arbitrales y resoluciones que sin ser sentencias definitivas
ni laudos, ponen fin al juicio. Este medio de defensa, constituye un recurso
174
Premio Estatal de Transparencia 2008
extraordinario, toda vez que en virtud de él, se pretende anular los efectos
de un acto de autoridad que atenta contra las garantías individuales de un
gobernado.
El juicio de amparo indirecto o bi – instancial, prospera contra tratados
internacionales, leyes federales y locales, reglamentos administrativos
federales y locales, otros reglamentos de observancia general, decretos
de observancia general, actos de autoridades administrativas, actos de
autoridades administrativas cuando resuelvan un recurso en forma de
juicio, actos de autoridad con funciones jurisdiccionales emitidos fuera de
juicio, actos de autoridad judicial emitidos después de concluido el juicio,
actos de autoridad judicial que afecten a terceros extraños a juicio, actos de
autoridad federal que vulnere la competencia de las autoridades estatales o
del Distrito Federal, y viceversa. Este medio de defensa representa un juicio
propiamente tal, es decir, se integra de una serie de actos interrelacionados,
que van de una demanda a una sentencia.
Los Jueces de Distrito son las autoridades competentes para conocer, tramitar
y resolver este tipo de amparo; procediendo en contra de las sentencias que
dicten, la interposición del recurso de revisión ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación o Tribunal Colegiado de Circuito, según sea el ámbito
de competencia.
Es del juicio de amparo indirecto en el que se centra el estudio en el
presente apartado. Lo anterior, en virtud de que la negativa de acceso a la
información pública, a los datos personales o corrección de los mismos, por
parte de alguna autoridad administrativa, no constituye un acto potestativo
que pueda ser impugnado mediante el juicio de amparo directo.
4.12.2 Juicio de Amparo indirecto en materia de Derecho de Acceso
a la Información
Como ya fue mencionado, los gobernados cuya esfera jurídica de derechos
resulte afectada por una resolución emitida por el IFAI al resolver en
definitiva el recurso interpuesto, podrán impugnarla vía juicio de amparo
ante los Tribunales del Poder Judicial de la Federación.
175
José Edgar Marín Pérez
En este sentido, es de puntualizarse que contra este tipo de actos de
autoridad (administrativa), prospera el juicio de amparo indirecto ante el
Juez de Distrito competente, lo anterior en términos de lo dispuesto por
el artículo 36 de la Ley de Amparo en concordancia con el numeral 52
fracción IV de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, los
jueces de distrito en materia administrativa en cuya jurisdicción resida la
autoridad que hubiese dictado la resolución reclamada, serán competentes
para conocer de este tipo de controversias. En el supuesto de que el Juzgado
de Distrito careciera de especialización, conocerá del amparo en materia
administrativa. Ya que de acuerdo con el artículo 114 fracción II de la Ley
de amparo, al sostener que:
Artículo 114. El amparo se pedirá ante el Juez de Distrito:
…
II Contra los actos que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo.
En estos casos, cuando el acto reclamado emane de un procedimiento
seguido en forma de juicio, el amparo sólo podrá promoverse contra la
resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o
durante el procedimiento, si por virtud de estas últimas hubiere quedado sin
defensa el quejoso o privado de estas últimas hubiere quedado sin defensa
el quejoso o privado de los derechos que la ley de la materia conceda, a no
ser que el amparo sea promovido por persona extraña a la controversia.186
En este orden de ideas, es de mencionarse que el amparo indirecto en
materia administrativa ante el Juez de Distrito, no sólo procede en contra
de las resoluciones emitidas por el IFAI (al resolver en definitiva el recurso
revisión), sino que también, prosperará frente a actos de las dependencias
o entidades de la administración pública federal, que se traduzcan en
cualquiera de los siguientes supuestos.
1. Incumplimiento de una resolución emitida por el IFAI, al resolver
el recurso de revisión que ordene el acceso a la información pública
solicitada.
186 Artículo 114, fracción II. Ley de Amparo, texto vigente.
176
Premio Estatal de Transparencia 2008
2. Incumplimiento de una resolución del IFAI, al resolver el recurso
de revisión, que determine el acceso a los datos personales solicitados por
el titular de los mismos.
3. Incumplimiento de una resolución emitida por el IFAI, al resolver
el recurso de revisión, que determine la corrección de los datos personales
solicitados por el titular de los mismos.
4. Cumplimiento parcial de la resolución del IFAI que resuelva
permitir el acceso a determinada información pública, los datos personales
o corrección de éstos, solicitada por el titular de los mismos.
4.12.3 Contra resoluciones del Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública
El artículo 59 de la LFTAIPG, establece que los gobernados cuya esfera
jurídica resulte afectada por una resolución emitida por el IFAI al resolver el
recurso de revisión interpuesto, podrán impugnarlas mediante el ejercicio
de la acción de amparo ante los Tribunales del Poder Judicial de la
Federación (Juez de Distrito competente).
Como ya se señaló, las resoluciones a los recursos de revisión emitidas por
el IFAI, podrán ir en cualquiera de los siguientes sentidos:
1. Desechar el recurso de revisión interpuesto por improcedente;
2. Sobreseer el recurso de revocación promovido;
3. Confirmar la decisión del Comité de Información respectivo;
4. Revocar o modificar la determinación del Comité de Información, y ordenar a la dependencia o entidad respectiva que:
a) Permita al particular el acceso a la información solicitada.
b) Permita al particular el acceso a sus datos personales.
c) Modifique los datos personales del interesado, o
d) Reclasifique la información.
No todas las resoluciones del IFAI pueden ser impugnadas mediante acción
de amparo, sino únicamente, aquellas que causen en el patrimonio del
177
José Edgar Marín Pérez
interesado (gobernado), un agravio personal y directo; de tal forma que,
sólo se podrá atacar por esta vía aquellas determinaciones que tengan por
no interpuesto el recurso de revisión, desechen o sobresean el recurso
por improcedente, o bien, que confirmen la decisión del Comité de
Información respectivo, de negar el acceso a la información solicitada por
el recurrente.
4.12.4 Contra el incumplimiento de resoluciones del IFAI que
ordenen permitir el acceso a la información, por parte de los sujetos
obligados
Como quedó precisado en los puntos anteriores el amparo indirecto en
materia de derecho a la información, también prospera frente a actos de
las dependencias de la administración pública federal, que se traduzca en
cualquiera de los siguientes supuestos:
1. Incumplimiento de una resolución del IFAI que ordene conceder
el acceso a la información pública solicitada.
2. Incumplimiento de una resolución del IFAI que determine
permitir el acceso a los datos personales solicitados por el titular de los
mismos.
3. Incumplimiento de una resolución del IFAI que determine la
corrección de los datos personales solicitada por el titular de los mismos.
4. Cumplimiento parcial de la resolución del IFAI que resuelva
permitir el acceso a determinada información pública, los datos personales
o corrección de éstos, solicitada por el titular de los mismos.
Lo anterior, se sustenta en el hecho de que el interesado, no obstante,
haber agotado los medios ordinarios de defensa al promover el recurso de
revisión ante el IFAI, y obtener una resolución favorable a sus intereses,
la dependencia o entidad respectiva, no le ha otorgado el acceso a la
información solicitada, dentro del término establecido en la propia
resolución (diez días hábiles contados a partir que se haya notificado la
resolución al Comité de Información respectivo).
178
Premio Estatal de Transparencia 2008
La negativa de la dependencia o entidad respectiva, de dar cumplimiento
a una resolución que ordene permitir el acceso a la información pública
solicitada, se traduce en una violación al derecho de acceso a la
información, así como a las garantías individuales de legalidad consagrada
en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, tal y como a continuación se señala:
En virtud de la garantía de legalidad “las autoridades sólo pueden hacer lo
que la ley les faculta expresamente a realizar”, dicho principio interpretado
a contrario sensu, entraña el deber de las autoridades del Estado, de
cumplir con las obligaciones que les impongan las leyes, los reglamentos,
y cualquier otra disposición de carácter obligatorio, general, abstracto, e
impersonal, así como de acatar las resoluciones que en ejercicio de sus
atribuciones emitan los órganos jurisdiccionales y judiciales.
4.13 Criterios jurisprudenciales emitidos por los órganos del Poder
Judicial de la Federación en materia de Derecho de Acceso a la
Información
La jurisprudencia es una fuente del derecho en nuestro sistema jurídico
mexicano y consiste en la interpretación de la ley, firme, reiterada y de
observancia obligatoria, que emana de las ejecutorias pronunciadas por la
SCJ, funcionando en pleno o por salas, y por los Tribunales Colegiados de
Circuito.187
Existen algunas tesis jurisprudenciales importantes que citar en materia de
Derecho a la Información, que a continuación se citan:
La primera emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, por unanimidad de votos, misma que lleva el rubro:
INFORMACIÓN. DERECHO A LA, ESTABLECIDO POR EL ARTÍCULO 6°
DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, en la que se sostiene lo siguiente:
a) El derecho a la información se incorporó a la Constitución Federal
con motivo de la denominada Reforma Política de 1977, como
187 Instituto de Investigaciones Jurídicas, op. cit. Pág. 1892.
179
José Edgar Marín Pérez
una garantía social, correlativa a la libertad de expresión, que
consiste en que el Estado permita a los partidos manifestar sus
ideas a través de los diversos medios de comunicación.
b) La definición precisa del Derecho a la Información quedaría a
cargo de la legislación secundaria.
c) Este derecho no implica otorgar a los gobernados una garantía
individual para solicitar y recibir información de las autoridades
en el momento que estimen oportuno.
Sin embargo, con relación a este último punto, la tesis señala que
…no significa que las autoridades queden eximidas de su obligación
constitucional de informar en la forma y términos que establezca la
legislación secundaria; pero tampoco supone que los gobernados tengan
un derecho frente al Estado para obtener información en los casos a través
de sistemas no previstos en las normas relativas, es decir, el derecho
a la información no crea a favor del particular, la facultad de elegir
arbitrariamente la vía mediante la cual pide ciertos datos de la actividad
realizada por las autoridades, sino que esa facultad debe ejercerse por el
medio que al respecto se señale legalmente.188
Este criterio resultó poco alentador, toda vez que la definición y el ejercicio
del derecho a la información quedaba condicionado a la legislación
secundaria, por lo que tomando en cuenta que en ese momento histórico
aún no se había emitido ningún ordenamiento legal que reglamentara
el último párrafo del artículo 6° constitucional, dicho derecho era
prácticamente nugatorio.
Otra tesis jurisprudencial, es la emitida por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, con unanimidad de votos, y que lleva por
rubro: GARANTÍAS INDIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIÓN).
VIOLACIÓN GRAVE PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL LA CONFIGURA EL INTENTO DE
LOGRAR LA IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE ACTUAN
DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAÑO, DE LA MAQUINACIÓN
Y DEL OCULTAMIENTO, POR INFRINGIR EL ARTÍCULO 6°. TAMBIÉN
CONSTITUCIONAL.
188 Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Segunda Sal, tX- Agosto, tesis 2a.I/92. Pág. 44.
180
Premio Estatal de Transparencia 2008
Dicho criterio en su parte conducente señala que el Derecho de Acceso
a la Información es una garantía que … se encuentra estrechamente
vinculada con el respeto de la verdad…, y por lo tanto es fundamental para
el mejoramiento de una conciencia que contribuirá a que ésta, esté más
enterada, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad.
…Si las autoridades públicas, elegidas o designadas para servir y defender a
la sociedad, asumen ante ésta actitudes que permitan atribuirles conductas
faltas de ética, al entregar a la comunidad una información manipulada,
incompleta, condicionada a intereses de grupos o personas, que le vede
la posibilidad de conocer la verdad para poder participar libremente en
la formación de la voluntad general, incurren en violación grave a las
garantías individuales…189 fomentando lo que llamamos la cultura del
engaño, de la maquinación y de la ocultación.
Por otra parte, debemos hacer referencia a la tesis jurisprudencial emitida
por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro señala:
DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA SUPREMA CORTE INTERPRETÓ
ORIGINALMENTE EL ARTÍCULO 6º. CONSTITUCIONAL COMO
GARANTÍA DE PARTIDOS POLÍTICOS, AMPLIANDO POSTERIORMENTE
ESE CONCEPTO A GARANTÍA INDIVIDUAL Y A OBLIGACIÓN DEL
ESTADO A INFORMAR VERAZMENTE190, en la que se reconoce al
Derecho de Acceso a la Información como garantía individual, limitada
como es lógico, por los intereses nacionales y los de la sociedad, así como
por el respeto a los derechos de terceros.
Por último, cabe hacer mención que el Derecho de Acceso a la Información
consagrado en el artículo 6º de la Constitución Federal no es absoluto, sino
que, como toda garantía, se halla sujeto a limitaciones o excepciones que
se sustentan fundamentalmente en la protección de la seguridad nacional
y en el respeto tanto a los intereses de la sociedad como a los derechos
de los gobernados, limitaciones que, incluso, han dado origen a la figura
jurídica del secreto de información que se conoce en la doctrina como
reserva de información o secreto burocrático, así lo ha sostenido el Pleno de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir la tesis jurisprudencial
189 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, t III, junio de 1996, tesis:
P.LXXXIX/96. Pág. 513.
190 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, t. XI, abril de 2000, tesis P.
XLV/2000. Pág. 72.
181
José Edgar Marín Pérez
que lleva el rubro DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU EJERCICIO SE
ENCUENTRA LIMITADO TANTO POR LOS INTERESES NACIONALES Y
DE LA SOCIEDAD, COMO POR LOS DERECHOS DE TERCEROS191
4.14 Responsabilidades y Sanciones
El artículo 63 de la LFTAIPG contempla diversos supuestos bajo los cuales
los servidores públicos pueden incurrir en responsabilidad administrativa
por incumplimiento de las obligaciones contempladas en la propia Ley,
mismos que a continuación se mencionan:
…I. Usar, sustraer, destruir, ocultar, inutilizar, divulgar o alterar, total
o parcialmente y de manera indebida información que se encuentre
bajo custodia, a la cual tengan acceso o conocimiento con motivo de
su empleo, cargo o comisión;
II. Actuar con negligencia, dolo o mala fe en la sustanciación de
las solicitudes de acceso a la información o en la difusión de
la información a que estén obligados conforme a la Ley;
III. Denegar intencionalmente información no clasificada como
reservada o no considerada confidencial conforme a esta
Ley…
IV. Clasificar como reservada, con dolo, información que no
cumple con las características señaladas por esta Ley;
V. Entregar información considerada como reservada o
confidencial conforme a los dispuesto por esta Ley;
VI. Entregar intencionalmente información incompleta requerida
en una solicitud de acceso, y
191 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, t. XI, abril de 2000, tesis P.
LX/2000. Pág. 74.
182
Premio Estatal de Transparencia 2008
VII. No proporcionar la información cuya entrega haya sido
otorgada por los órganos a que se refiere la fracción IV anterior
o el Poder Judicial de la Federación.192
Las responsabilidades a que se refieren los párrafos previos, serán sancionadas
en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Públicos, previa sustanciación de procedimientos a que se
contrae el artículo 21 del ordenamiento legal antes citado, sin perjuicio del
orden penal o civil que procedan.
Las sanciones administrativas serán determinadas por la Secretaría de la
Función Pública, el titular del órgano interno de control, o por el titular del
área de responsabilidades en la dependencia o entidad que corresponda,
tomando en cuenta los elementos propios del empleo, cargo o comisión
el servidor público responsable, la gravedad de la falta atribuida, las
circunstancias socioeconómicas, nivel jerárquico, antigüedad en el servicio,
reincidencia en el cumplimiento de obligaciones, y el monto del beneficio,
lucro, o daño o perjuicio derivado del incumplimiento de obligaciones, y
podrán consistir en:
I. Amonestación privada o pública;
II. Suspensión del empleo cargo o comisión por un período no
menos de tres días ni mayor a un año;
III. Destitución del puesto;
IV. Económica;
V. Inhabilitación para desempeñar empleos cargos o comisiones
en el servicio público.
192 Artículo 63, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, texto
vigente.
183
Premio Estatal de Transparencia 2008
Capítulo V
Necesidad de la Autonomía Constitucional del
Instituto Federal de Acceso a la Información
Los tratadistas de la Teoría Constitucional contemporánea se han
encargado de establecer que todo Estado que se hace decir moderno y
democrático, debe contar dentro de su máximo ordenamiento jurídico con
dos importantes apartados; primero el establecimiento de un capitulado
en el cual se encuentre organizado el Estado, así como sus órganos de
carácter primario; y por otro, un apartado donde se establezcan una serie
de derechos fundamentales, reconocidos necesariamente por el Estado a
favor de sus pobladores, por el simple hecho de ser humanos (derechos
humanos), que una vez siendo reconocidos por el Estado y elevados a rango
constitucional, conforman las llamadas garantías individuales.
Como ha quedado establecido en la presente investigación, el
reconocimiento del Derecho de Acceso a la Información, constituye
una actividad que debe ser garantizada por el Estado, es un llamado a
contribuir con la ciudadanía en la construcción de una cultura ciudadana,
de transparencia y rendición de cuentas.
Siendo éste un derecho con una triple connotación para la doctrina
constitucional, por un lado aquellos que afirman que es un derecho
humano, por otro lado los que opinan que es un derecho social y finalmente
los que ven en éste una garantía individual. Y que independientemente de
la visión que se deseé adoptar, todas confluyen en la idea de que es una
tarea inminente e impostergable del Estado mexicano.
De ahí que reconozcamos la labor que se ha hecho en otros países del
orbe, donde en sus legislaciones el Derecho de Acceso a la Información
se encuentra establecido desde hace varias décadas y sus autoridades se
encuentran predeterminadas a reconocerlo y velar por su aplicación.
185
José Edgar Marín Pérez
En México aún el común denominador de la población desconoce acerca
de este derecho, ya que ni siquiera ha sido puesto práctica por todos los
sectores sociales de nuestro país.
Contamos con una legislación federal en ésta materia a partir del año 2002,
y pese a que venía siendo un derecho reconocido constitucionalmente
desde el año de 1977, éste no contaba con los mecanismos necesarios para
su ejercicio y aplicación.
Otra muestra de ello, es que en febrero de 2005 se incluye la cátedra de
Derecho de Acceso a la Información aunque como materia optativa, dentro
del décimo semestre de la Licenciatura en Derecho dentro de la Facultad de
Derecho de la Universidad Autónoma del Estado de México, y a partir de
abril de 2008 queda incluida la Especialidad de Derecho a la Información
dentro de la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho
de nuestra máxima casa de estudios la Universidad Nacional Autónoma de
México.
Es de destacar la importante labor que han tenido otras instituciones como
el Centro de Investigación y Docencia Económica y el Instituto Tecnológico
de Estudios Superiores de Monterrey, que también han promovido la
implementación de diplomados y otros cursos, a fin de dar a conocer
las bondades del Sistema Nacional de la Transparencia y Acceso a la
Información Pública.
Pese a estos esfuerzos, en nuestro país el reconocimiento del Derecho de
Acceso a la Información, ha transitado por un camino tortuoso, ya que
tuvieron que pasar varios gobiernos, algunos más transparentes que otros,
desde aquella reforma de 1977. Misma donde el texto constitucional se
convertía en letra muerta al tratar de acceder a información pública de
alguna entidad gubernamental, en el mejor de los casos ejerciendo el
derecho de petición establecido en el artículo 8° era el medio menos
obstaculizado para poder hacerse allegar de información sobre la gestión
pública. O bien, a través de previo mandato judicial.
Algunos juristas han considerado que el ejercicio del Derecho de Acceso
a la Información en México, se acrecentó después de hechos políticos que
sin tomar una opinión critica acerca de ellos, motivaron el cuestionamiento
sobre el ejercicio de ese derecho constitucional. La jornada electoral de
1988, la muerte de Luis Donaldo Colosio Murrieta, el levantamiento en
186
Premio Estatal de Transparencia 2008
armas del EZLN en Chiapas, el caso Aguas Blancas y Acteal, sólo por
mencionar algunos, son consideradas las causas que motivaron la creación
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental.
Por mi parte, coincido con Héctor Guillén Romo cuando manifiesta que
más bien obedeció a factores externos, los que impulsaron la creación de
esta ley, ya que a través de las múltiples recomendaciones emitidas por
organismos internacionales, entre las que destacan las realizadas por el
Fondo Monetario Internacional en el sentido de que nuestro país contara
claramente con indicadores que permitieran reconocer a priori si México
había superado el límite tolerable de endeudamiento y si se encontraba en
la categoría de país sobre endeudado.193 Dichas recomendaciones en un
inicio iban más enfocadas a transparentar los ingresos y egresos públicos
de la actividad pública nacional, aunque posteriormente fueron cada vez
más incluyentes en la perspectiva de obligar a México a través de estas
opiniones a buscar mecanismos para abatir la corrupción y de esta manera
condicionar los préstamos monetarios a nuestro país.
En este breve contexto histórico surge el Instituto Federal de Acceso a
la Información mediante Decreto del Ejecutivo Federal, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 2002, donde quedó
establecido como organismo público descentralizado de la Administración
Pública Federal, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonios
propios y con domicilio legal en la Ciudad de México.194
Bajo la naturaleza de autoridad máxima en materia de Transparencia y Acceso
a la Información Pública en el ámbito exclusivo de la administración pública
federal, es decir; administración pública centralizada, descentralizada,
desconcentrada, fideicomisos públicos y empresas públicas de participación
estatal. Con una forma de actuación colegiada por cinco comisionados, ésta
figura de funcionario público fue retomada de la tradición europea, ya que
en diversos estados de dicho continente se cuenta con esta figura. Cabe
hacer mención que cada año se realiza a nivel mundial una conferencia en
la que se reúnen para tratar diversos temas los comisionados de los órganos
193 GUILLÉN Romo Héctor, Orígenes de la Crisis en México (1940 -1982), Ediciones Era, Colección
Problemas de México. México 2000. Pág. 59.
194 Artículo 2, Reglamento Interior del Instituto Federal de Acceso a la Información, texto vigente.
187
José Edgar Marín Pérez
de transparencia, entre las que destacan la 4ª Reunión Internacional de
Comisionados de Acceso a la Información celebrada en Manchester,
Inglaterra, en mayo de 2007, así como la 5ª Conferencia Internacional de
Comisionados de Acceso a la Información, celebrada en Wellington, Nueva
Zelanda, en noviembre de 2007.
Es indudable la importante labor que se ha venido realizando en pro de la
cultura de la rendición de cuentas en nuestro país, tanto que erigiéndose
como la autoridad máxima en materia de transparencia y acceso a la
información en lo concerniente a la administración pública federal, ha
sentado las bases para que a través de los portales institucionales de
transparencia en internet, sea publicada la información pública de oficio,
que atañe a las entidades administrativas, dentro de la gestión pública.
Debemos rescatar que paulatinamente las entidades federativas en el marco
de sus atribuciones previstas de conformidad a la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y de las suyas propias, han instaurado leyes
de Transparencia y Acceso a la Información Pública, a fin de garantizar el
ejercicio del Derecho de acceso a la Información en su territorio; así como
también han tenido a bien establecer Institutos de Transparencia y Acceso
a la Información Pública, a imagen del IFAI, teniendo observancia en lo
concerniente a la administración pública y otros pocos de manera global,
aunque de ello hablaremos más tarde. Este hecho sin duda fundamental,
tiende a fortalecer los principios de federalismo y gobernabilidad
democrática.
Pese lo anterior, es importante señalar que si bien es cierto, México
ha realizado en los últimos años una serie de cambios legislativos y
administrativos para ponerse a día en el desarrollo del Derecho de Acceso
a la Información, es indiscutible que aún queda bastante por realizar,
muestra de ello es que en 2007 México se ubicó en un no muy honroso
lugar 72 empatado con otras naciones como Marruecos, India, China
Surinam, Perú y Brasil, reprobados con una puntuación de IPC de 3.5195;
dentro de una índice de 108 países, que se publica anualmente en Londres
por Transparency International y que refleja los niveles de corrupción
195 Puntuación del IPC: Corresponde a las percepciones del grado de corrupción según la ven los empresarios
y analistas del país. Va de 10 (altamente transparente) a 0 (altamente corrupto).
188
Premio Estatal de Transparencia 2008
en el sector público tal y como es percibida por empresarios, analistas y
ciudadanos.196 Lista encabezada por otro empate en primer lugar por Nueva
Zelanda, Dinamarca y Finlandia, aprobados con una calificación del IPC de
9.4 como los países más transparentes del mundo.
Un dato interesante de este índice es el relativo a que nos encontramos
superados por otros países de América Latina como Chile en el lugar 22 con
una calificación de IPC de 7.0, Uruguay en lugar 25 con una calificación de
IPC de 6.7, Costa Rica en el lugar 46 aunque reprobado con 5.0 en el IPC,
Cuba en el 61 con 4.1 y El Salvador en 67 con 4.0, sólo por citar algunos.
Los indicadores anteriores deben ser realmente preocupantes para México
en estos momentos, ya que si tomamos en cuenta el aspecto económico
que se vive actualmente en nuestra nación, con un estancamiento en
los sectores productivos, con un alto índice inflacionario y déficit fiscal
producto de la realidad contemporánea en los mercados del petróleo. Y si a
lo anterior le aunamos que no es un país con una cultura de la transparencia
y rendición de cuentas, lo que redunda en la corrupción exacerbada que
se vive; alejando a los inversionistas extranjeros y nacionales que no están
dispuestos a arriesgar mucho en dicho proceso económico, que trae consigo
pérdida de fuentes de empleo, de acceso a nuevas tecnologías, productos,
servicios, y estímulos al campo e industria. El perjudicado sin duda es el
pueblo.
Coincido con el argentino Carlos Facal presidente de la fundación
apartidista, sin fines de lucro Poder Ciudadano fundada en ese país del cono
sur en 1989, cuando expresa que los países que son más transparentes,
son aquellos que han implementado un respeto a rajatabla de la ley, un
aspecto religioso por la palabra y los contratos. Y cuentan con mecanismos
de prevención. Hay formas de evitar la corrupción. El tema no es investigar
después; es evitar que pase.197
El criterio anterior refleja una realidad que trasladándola al caso mexicano,
resulta evidente; ya que reiterando, no se cuenta en México con una cultura
de la transparencia y rendición de cuentas. Mientras en otros estados desde
196 ANEXO ÚNICO.
197 http://www.pool-economico.com.ar/nota-41.html
189
José Edgar Marín Pérez
pequeños se educa a los habitantes hacia el reconocimiento del marco
jurídico, del respeto a las instituciones, así como en la difusión de los
derechos a que son acreedores, en México cada vez los recursos destinados
a educación son menores, se reduce en el programa de la educación
básica y media básica las asignaturas de corte humanista como el Civismo,
Historia, Ética, Literatura y Filosofía.
No se ha preocupado el Estado por incentivar la difusión de derechos y
prerrogativas legales del ciudadano a través de los medios masivos de
comunicación, porque tal pareciera que le conviene a éste mantener
desinformado a toda una nación.
Y lo que es aún más grave, desde el núcleo básico y fundamental de
la sociedad, la familia; no se ha motivado el respeto y reconocimiento
irrestricto hacia nuestras instituciones; luego entonces la falla no sólo es del
gobierno, sino también de la sociedad civil que no aspira a una educación
y reformas a largo plazo que brinden mayor estabilidad al quehacer público
y al natural escrutinio que se haga de éste.
Somos un pueblo que en su desempeño diario tiene una visión inmediata
de las cosas, y las voces que aspiran más allá, pareciera que se quedan
como pequeños suspiros en la hondonada de la realidad política, jurídica,
económica, social y cultural de nuestro país.
En este orden de ideas, uno de los problemas que enfrenta el Derecho de
Acceso a la Información en México, es el relativo a que se tiene una visión
sesgada de éste, es decir, si bien es cierto, con la creación de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en 2002
se instituye al Instituto Federal de Acceso a la Información, así como los
mecanismos para garantizar el acceso a la información pública, y que con
las subsecuentes reformas al artículo 6º constitucional se eleva a rango
constitucional este derecho.
Resulta evidente que no podemos tener en la práctica un Derecho de
Acceso a la Información fragmentado, dividido en partes, respondiendo de
acuerdo a la naturaleza constitucional – administrativa de un órgano con
respecto a otro; y que existan órganos equivalentes al IFAI, para atender el
Derecho de Acceso a la Información con respecto a la actividad pública que
desarrolla el Poder Judicial de la Federación, el Poder Legislativo Federal,
para la Universidad Nacional Autónoma de México, y para otro tipo de
190
Premio Estatal de Transparencia 2008
organismos constitucionales autónomos como Instituto Federal Electoral,
Banco de México, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática;
Comisión Nacional de Derechos Humanos, Tribunales Agrarios, al interior
de su estructura; así como la implantación cada uno de un sistema distinto
al SISI que utilizan los entes de administración pública Federal y que
administra el IFAI, para el acceso y control de solicitudes de información,
así como para la resolución de recursos de Revisión.
En este sentido, resulta preocupante la situación descrita anteriormente,
toda vez que no se puede hablar de indicadores en materia de Derecho de
Acceso a la Información en nuestro país que reflejen de forma cualitativa,
más que cuantitativa la labor realizada por los órganos de Transparencia
de los demás sujetos obligados por la LFTAIPG, que no sean de la
administración pública federal, mismos con los que el IFAI lleva trabajando
en esta materia con resultados aceptables desde hace ya seis años.
Aunado a que su establecimiento legal se encuentra previsto en el capíulo II
de la propia Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental
y XI del Reglamento de la Ley en comento, teniéndose que ajustar los
demás órganos de Transparencia y Acceso a la Información, comentados
anteriormente a lo previsto en estos ordenamientos relativos al IFAI en
particular.
De lo anterior, es necesario para consolidar una homologación en los criterios
o lineamientos de vigilancia en el cumplimiento de las obligaciones de la Ley
Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, clasificación
de información, de manejo en las solicitudes de acceso a la información, de
resolución de recursos de revisión, de manejo, mantenimiento y seguridad
de base de datos personales, sólo por mencionar algunas obligaciones.
Por ello para lograr cohesionar un Derecho de acceso a la Información en
México con una visión integral, que se cuente con un órgano de carácter
autónomo y reconocido por la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, para ser precisos en el propio artículo que consagra el Derecho
de Acceso a la Información, sexto constitucional; en donde se establezca
a este órgano como máxima autoridad en materia de Transparencia para
regular el Derecho de Acceso a la Información Pública en los tres órganos
constitucionales primarios, órganos constitucionales autónomos y otros
órganos autónomos sin ser constitucionales.
191
José Edgar Marín Pérez
5.1 Características de los órganos constitucionales autónomos
(caso mexicano)
La idea de que el IFAI cuente con autonomía constitucional, dejando
de ser un organismo público descentralizado de la administración
pública federal, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio
propio, cuya autonomía restringida únicamente comprende los aspectos
operativo, presupuestario y de decisión; no es una idea descabellada,
ya que la experiencia jurídico – histórica de las instituciones en nuestro
país nos ha demostrado lo contrario. Toda vez que en México contamos
ya con Banco de México, IFE, INEGI, Comisión Nacional de Derechos
Humanos y Tribunales Agrarios como órganos dotados de plena autonomía
constitucional.
Los motivos que han originado la creación de cada uno de estos organismos
han sido diversos, atinando a decir que sin entrar en un estudio particular
de las razones políticas, históricas y/o jurídicas que les dieron origen, estos
órganos realizan actividades que por su naturaleza no pueden ser ubicados
en alguno de los tres poderes típicos y tradicionales.
Pero para entender mejor lo que es la autonomía, Eduardo García Máynez
la define como la capacidad que tiene el Estado para determinarse.198
Esta característica que no debe jamás confundirse con soberanía, establece
que el estado ejerce el poder a través de las facultades que la ley le delega
a los propios órganos del Estado.
Las características de los órganos de carácter autónomo son:
1. Autonomía Política
Implica la calidad que tiene el órgano de ejercer su función,
para que ésta sea realizada de manera independiente, sin
sujeción a otro órgano y que las leyes que rigen su existencia le
reconozcan el carácter de máxima autoridad en la materia.
198 GARCÍA Máynez Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, Editorial Porrúa. México 2000.
Pág.104.
192
Premio Estatal de Transparencia 2008
2. Autonomía Financiera
Se traduce en la garantía de independencia económica del
órgano, lo que a su vez se refleja en la consolidación de la
autonomía política. Ésta es total cuando el órgano electoral
elabora, aprueba y ejerce su presupuesto.
3. Autonomía Jurídica
Significa que el órgano es capaz de autodeterminarse, a través
de la facultad reglamentaria.
4. Autonomía Administrativa
Consiste en la facultad del órgano para establecer los parámetros
de organización interna del mismo.
Por su parte José Woldenberg describe que las particularidades que definen
a los órganos autónomos son: autonomía de gobierno e independencia
de los partidos políticos; un servicio profesional de carrera; amplia
desconcentración administrativa y ejecutiva; profusa deliberación en sus
estructuras colegiadas y una extensa red de órganos y procedimientos de
vigilancia.199
De estás características es importante resaltar la diferencia que existe
entre la autonomía técnica y de gestión que observan algunos organismos
públicos descentralizados de la administración pública federal, con
respecto a la autonomía constitucional, misma que por su naturaleza al ser
reconocida por la propia Carta Magna es mucho más amplia, delegándole
a estos órganos la posibilidad de ser garantes de derechos fundamentales
consagrados en la ley de leyes.
De lo anterior José Luis Caballero opina que los órganos constitucionales
autónomos se pueden entender a la luz del replanteamiento de la teoría
clásica de la división de poderes, a la cual no podemos concebir como la
199 WOLDENBERG José, La Institución Electoral Federal en México y el proceso de consolidación
democrática, administración y financiamiento de las elecciones en el umbral del siglo XXI. Memoria del
III Congreso Internacional de Derecho Electoral, Tomo II, TEPJF, IFE, PNUD, Instituto de Investigaciones
Jurídicas UNAM. México 2000. Pág. 157.
193
José Edgar Marín Pérez
separación rígida de de funciones y atribuciones como otrora tiempos, sino
como una distribución de facultades entre órganos del Estado, los cuales
requieren de relaciones, controles e intervenciones recíprocas.200
En ésta tesitura Jaime Cárdenas Gracia explica se entiende por órganos
constitucionales autónomos aquellos que -de manera fundamental e
inmediata- se establecen en la Constitución y que no se adscriben con
precisión a ninguno de los poderes tradicionales del Estado. Representan
una evolución de la teoría clásica de la división de poderes porque se
asume que puede haber órganos ajenos a los tres poderes tradicionales sin
que infrinjan los principios democráticos o constitucionales. Son
generalmente órganos técnicos que dejan de lado los intereses partidistas o
coyunturales y, para su buen funcionamiento, no sólo deben ser intérpretes
de los poderes tradicionales, sino de los partidos políticos o de otros grupos
o factores reales de poder.201
Luego entonces podemos discernir que estos órganos dada su propia
naturaleza y la labor a la que están destinados a cumplir, cumplen con
una doble tarea, por un lado la defensa irrestricta de la gobernabilidad
democrática y por otro lado la defensa de la Constitución, por lo que
deben ser incluidos en ésta última a fin de que ella regule su integración y
estructura para que su funcionamiento posterior sea independiente.
Al respecto Manuel García Pelayo sugiere algunas características con las
que deben contar este tipo de órganos:
1. La inmediatez, es decir, estos órganos deben estar establecidos y
configurados directamente en la Constitución;
2. La esencialidad, pues son necesarios para el Estado constitucional
de derecho;
3. La dirección política, toda vez que estos entes participan
en la dirección política del Estado y de ellos emanan actos ejecutivos,
legislativos o jurisdiccionales que contribuyen a orientar el proceso de
toma de decisiones;
200 CABALLERO Ochoa José Luis, Los órganos constitucionales autónomos: más allá de la división de
poderes, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 30, México 2000. Pág.155.
201 CÁRDENAS Gracia Jaime, Estudios Jurídicos en torno al Instituto Federal Electoral, Instituto de
Investigaciones Jurídicas UNAM, México 2000. Pág. 23.
194
Premio Estatal de Transparencia 2008
4. La paridad de rango, dado que mantienen con los otros órganos
y poderes, relaciones de coordinación y nunca de subordinación; y
5. La autonomía orgánica, funcional y, en ocasiones,
presupuestaria.202
La aparición de órganos constitucionales autónomos se ha generado gracias
a la falta de órganos que vigilen los excesos o violaciones cometidas
contra los Derechos Fundamentales establecidos y garantizados por la
Constitución.
Existen otros elementos que vienen a reforzar las características aportadas
por García Pelayo, entre las que podemos citar:
a) Autonomía o independencia, no exclusivamente formal, sino
también financiera. Los órganos constitucionales autónomos requieren
de un presupuesto que no esté prescrito por ley secundaria, o sea el
resultado de los acuerdos políticos del momento, sino de una disposición
constitucional que determine, con toda precisión, las bases sobre las cuales
debe otorgársele.
b) Integración de los órganos constitucionales autónomos y
el estatuto de sus titulares. Este principio debe entenderse como la
necesidad de que los titulares de los órganos constitucionales autónomos,
preferentemente, deben ser propuestos por el órgano Legislativo con
mayorías calificadas iguales o superiores a las dos terceras partes del
Congreso o Asamblea. Contar con las garantías o estatuto personal de
los magistrados del Poder Judicial del Estado, esto es: la selección justa e
imparcial, la inamovilidad, una remuneración suficiente, prohibición de su
reducción, y en su caso remoción.
c) Ausencia de filiación partidista. Los órganos constitucionales
autónomos son órganos de carácter técnico y nunca partidista. Sus
integrantes no podrán ser miembros o militantes de cualquier partido
político.
202 GARCÍA Pelayo Manuel, El status del Tribunal Constitucional, Revista Española de Derecho
Constitucional, núm. 1. Madrid 1981. Pág. 13y 14.
195
José Edgar Marín Pérez
d) Inmunidades. Aspecto ligado a las garantías judiciales. Los titulares
de estos órganos pueden ser removidos por incurrir en responsabilidades.
Sin embargo, deberán contar con cierto tipo d inmunidades que les permitan
el pleno desempeño del cargo.
e) Responsabilidades. Los órganos constitucionales autónomos
informarán periódicamente de sus actividades al Congreso y a los
ciudadanos.
f) Transparencia. Los actos y decisiones de estos órganos, salvo los
caos estudiados pueden ser consultados por cualquier ciudadano.
g) Intangibilidad. Serán órganos permanentes, o bien, en caso de
modificación, se podría exigir un procedimiento de reforma constitucional
más reforzado que el procedimiento de reforma constitucional ordinario.
Uno de los rasgos fundamentales en la labor que realizan los órganos
constitucionales autónomos, estriba en la Independencia que gozan
para la realización de sus actividades, en el carácter que adquieren para
trabajar de manera conjunta con otros órganos constitucionales primarios,
o bien, autónomos; pero jamás de subordinarse ante estos. Respetando los
ordenamientos que rigen el actuar de cada órgano, y la libertad de estos en
su criterios y toma de decisiones.
La autonomía financiera es otro punto importante para el desarrollo de
las actividades de los órganos en referencia, ya que como todo ente
gubernamental, requiere para el desarrollo de sus actividades que le sean
suministrados los recursos necesarios para poder ejercer sus actividades,
además de realizar la justa retribución pecuniaria a su personal en el
desarrollo de su trabajo.
Respecto a la ausencia de filiación partidista va de la mano con la certeza e
imparcialidad que se debe observar en el desarrollo de las actividades, evitando
en todo momento responder a intereses de grupo o sectarismos partidistas, ya
que se pierde la confianza y objetividad en el trabajo realizado.
Otro de los factores importantes a ser respetado por los órganos garantes con
autonomía constitucional, relacionado estrechamente con la temática de la
presente investigación y vinculado con el fortalecimiento de la rendición
de cuentas es la responsabilidad que tienen estos de informar del desarrollo
196
Premio Estatal de Transparencia 2008
de sus actividades a la gran soberanía nacional depositada en el máximo
órgano deliberativo y de representación nacional el Congreso de la Unión,
quiénes construyen las normas jurídicas de la comunidad; afirmando con
esto que en el poder legislativo está representada toda la Nación.203
Con respecto a la transparencia, el acceso a la información pública
gubernamental y la rendición de cuentas, resulta necesario y más tratándose
del IFAI objeto de estudio de la investigación. Quién se pretende sea
autoridad máxima a nivel federal en estos rubros; ya que la ciudadanía así lo
reclama y el escenario político lo requiere por lo que deben ser cualidades
que debe contar el órgano mismo garante del Derecho de Acceso a la
Información en México, esto será síntoma de un Estado democrático y
moderno, legítimo y confiable, para tratar de eliminar aquellos vicios
de los que hablábamos con anterioridad. Las ventajas son enormes si la
transparencia y acceso a la información, así como la rendición de cuentas se
llevan no sólo al interior del IFAI, sino también de aquellos órganos que ya
cuentan con su autonomía consagrada en la Carta Magna; para a cabo bajo
procedimientos eficaces y oportunos, dentro de los ejes primordiales para
llegar a ello, destacando con esto tres que contempla la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que siendo un organismo
internacional marca algunas pautas que los sistemas democráticos actuales
no pueden perder de vista en sus órganos constitucionales autónomos y son
los siguientes:
1) 2) 3) Asegurar la imparcialidad en el proceso de la toma de
decisiones mediante mecanismos creíbles para evitar el
conflicto de intereses;
Aumentar la transparencia en la preparación y ejecución del
presupuesto público;
Promover el acceso a la información y la participación
ciudadana en la formulación e implementación de las políticas
públicas.204
203 CARPIZO McGregor Jorge, Estudios Constitucionales, Editorial Porrúa y Universidad Nacional Autónoma
de México, México 1999. Pág. 153.
204 www.funcionpublica.gob.mx/ocde/xtras/c2.html
197
José Edgar Marín Pérez
Dicho lo anterior podemos discernir que los rubros que acabamos de citar,
son tan sólo algunos ejes, el tema incluso posee matices éticos y morales,
de estabilidad economía, seguridad nacional, administración de recursos
públicos e incluso de seguridad para los ciudadanos.
Al respecto la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha emitido la siguiente
tesis Jurisprudencial en torno a los órganos constitucionales autónomos:
TESIS JURISPRUDENCIAL NÚM 20/2007 (PLENO)
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. NOTAS DISTINTIVAS
Y CARACTERÍSTICAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación respecto de los órganos constitucionales autónomos
ha sostenido que: 1.- Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional
basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional
de la división de poderes dejándose de concebir la organización del estado
derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que, sin
perder su esencia, debe considerarse como una distribución de funciones
o competencias, haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades
encomendadas al Estado. 2.- Se establecieron en los textos constitucionales,
dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura
orgánica para que alcancen los fines para los que fueron creados, es decir,
para que ejerzan una función propia del estado que por su especialización e
importancia social requería autonomía de los clásicos poderes del Estado. 3.La creación de este tipo de órganos no altera ni destruye la teoría tradicional
de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos
guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa
que no formen parte del estado Mexicano, pues su misión principal radica
en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en
general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la
par de los órganos tradicionales. Atento a lo anterior, las características
esenciales de los órganos constitucionales autónomos son: a) Deben estar
establecido directamente por la Constitución Federal; b) Deben mantener,
198
Premio Estatal de Transparencia 2008
con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben de
contar con autonomía e independencia funcional y financiera; d) Deben
atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser
eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.205
5.2 Autonomía constitucional del IFAI
Como se desprende del estudio anterior, la autonomía constitucional es una
calidad que se le brinda a ciertos órganos del Estado, que tienen por mandato
de la propia Carta Magna que cumplir con funciones que de acuerdo a su
propia naturaleza, y cuyas tareas a realizar no cuadran en alguno de los
supuestos legales para encontrarse inmersos dentro de otros órganos del
Estado. Es de resaltar que generalmente su creación ha estado sustentada
en la realización de actividades estrechamente ligadas a la protección de
derechos fundamentales, tal es el caso de los derechos político electorales
del ciudadano y el establecimiento de un sistema legal electoral, velados
por el IFE, los derechos naturales del ser humano por la CNDH, el control y
supervisión de la economía mexicana por Banco de México, y el coadyuvar
con el sistema de planeación democrática por el INEGI.
Por ello es que la propuesta de que el IFAI se convierta en órgano
constitucional autónomo, surge de la necesidad de protección del Derecho
de Acceso a la Información y Datos Personales, consagrado en el artículo
6° de la Constitución, no es errada toda vez que busca la consolidación
total del Derecho de Acceso a la Información en México.
Lo anterior sin duda coadyuva de manera plausible a dar continuidad a la
adición y reforma del 20 de julio de dos mil siete y del 13 de noviembre
del mismo año, respectivamente. Es decir; la autonomía constitucional del
IFAI es el paso siguiente, ésta evolución traería consigo terminar los días de
falta de claridad en el manejo de las finanzas públicas, en la asignación de
contratos, en los indicadores de la labor realizada en la función pública,
205 Controversia constitucional 31/2006.- Tribunal Electoral del Distrito Federal.- 7 de noviembre de 2006.-
Mayoría de nueve votos; votó en contra Genaro David Góngora Pimentel, (Ausente Guillermo I. Ortiz
Mayagoitia).- Ponente José Ramón Cossío Díaz.- Secretarios: Laura Patricia Rojas Zamudio y Raúl Manuel
Mejía Garza. México D.F. diecisiete de abril de dos mil siete.
199
José Edgar Marín Pérez
por citar algunos ejemplos; deteriorando considerablemente los regímenes
autoritarios de antaño y la posibilidad de que estos vuelvan a emerger en la
realidad política mexicana.
Dotando de ésta calidad al IFAI se contará con una regulación completa del
Derecho de Acceso a la Información nacional, ya que éste siendo máxima
autoridad en materia de transparencia y acceso a la información pública
en el orden federal sería el responsable de terminar con los obstáculos
que han impedido el cumplimiento irrestricto de la LFTAIPG, ya que los
Reglamentos de Transparencia y Acceso a la Información Pública emitidos
por el Poder Legislativo Federal, el Poder Judicial de la Federación y los
demás órganos autónomos contienen criterios diversos para atender la
regulación del acceso a la información, lo que además de representar una
falta de uniformidad, las regulaciones emitidas fueron (y son) de dudosa
constitucionalidad, y más que abrir al escrutinio público la información
oficial parecen tener la intención de cerrarla.206
Para muestra basta recordar el acuerdo 13/2003 del pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en donde su Acuerdo Cuarto dice: Los
expedientes relativos a los asuntos penales o familiares que antes del doce
de junio de dos mil tres se encontraban bajo resguardo de la Suprema
Corte, son de consulta pública una vez que haya transcurrido el plazo de
treinta y seis años, contado a partir de la fecha en que se haya ordenado su
archivo.207 Acuerdo notoriamente inconstitucional por la grave limitación
que cometía al Derecho de Acceso a la Información. Afortunadamente
esa normatividad fue sustituida por el Reglamento de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal publicado
en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2004, reformado
nuevamente el miércoles 12 de diciembre de 2007.
Otro ejemplo que advierte Miguel Carbonell es el relativo al Congreso de
la Unión, ya que al día de hoy se considera que los grupos parlamentarios,
que reciben cuantiosos recursos presupuestales, no están obligados
a proporcionar información pública puesto que - se alega - no tienen
personalidad jurídica (cuando lo cierto es que si la tienen puesto que están
206 CARBONELL Miguel, Una nota sobre el panorama actual del Derecho a la Información Pública en
México, Derecho Comparado de la Información No. 9 Enero – Junio 2007. Instituto de Investigaciones
Jurídicas UNAM. http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/decoin/cont 9/art/art3.htm
207 http://www.scjn.gob.mx/NR/rdonlyres/EE426113-B958-48F9-92D9-A96686752ED7/0/
Acuerdo132003.htm
200
Premio Estatal de Transparencia 2008
previstos en la constitución Federal - artículo 70 - y en la Ley Orgánica
del propio Congreso).208 Recordando que la información respectiva a la los
partidos políticos y el ejercicio de estos, debe ser solicitada a través del
Instituto Federal Electoral,209 toda vez que éste último si es sujeto obligado
de la LFTAIPG, y como los partidos políticos conforman las fracciones
parlamentarias, esa información en muchas ocasiones deja de hacerse
pública.
Pese a la gran dinámica evolutiva que ha vivido la administración pública
federal en los últimos ocho años, y particularmente desde su creación en
términos de la LFTAIPG, el desarrollo institucional del IFAI como organismo
público descentralizado, ha sido difícil sobre todo en la labor de romper la
visión anacrónica de algunos funcionarios públicos que con la promulgación
de LFTAIPG se sintieron vulnerados en su intimidad o trastocados en su
ámbito de competencia, al hacerse público los ingresos que perciben por
el desempeño de su labor pública, de sus teléfonos o correos electrónicos
institucionales. O que decir, de la obligación que surgió de hacer públicos
documentos e información que permanecía concentrada en la dependencia
bajo una visión patrimonialista.
Esta percepción errónea de los servidores públicos para cumplir con las
obligaciones de que estableció la LFTAIPG, se vio refrendada una vez que
el IFAI empezó a resolver los primeros recursos de revisión interpuestos por
los particulares frente a la negativa de los sujetos obligados para brindar
la información previamente solicitada, situación que aún en nuestros días
se sigue presentando, con una frecuencia evidentemente menor que al
principio.
Recuerdo en estos momentos una expresión de Luis Alberto Domínguez
actual Comisionado Presidente del Instituto de Transparencia y Acceso
a la Información Pública del Estado de México que mencionara en
la capacitación de actualización sobre la normatividad en materia de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, convocada por el
ITAIPEM y la Secretaría de la Contraloría del Gobierno del Estado de
México el miércoles diez de septiembre de 2008, en los siguientes
208 CARBONELL, ob.cit.
209 Artículo 11, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, texto
vigente.
201
José Edgar Marín Pérez
términos: El problema de la transparencia es que todavía existen servidores
públicos que se sienten sorprendidos porque el señor que se encuentra
allá afuera (refiriéndose a la ciudadanía), solicite información sobre su
quehacer público, olvidándose este servidor público que la remuneración
que percibe por su trabajo, proviene de ese ciudadano y de muchos otros,
a través de sus contribuciones.
Pero la modernización institucional, no solamente ha sido al interior
de la administración pública, sino también el Congreso de la Unión ha
experimentado este tipo de modificaciones, tal es el caso del Senado de
la República que en el año de 1994 constitucionalmente se aumento a
un número total de 128 senadores éste órgano, que decir de las reformas
al Poder Judicial de la Federación de 1994, 1996, 2002 y 2007, donde
en la primera de ellas se crea el Consejo de la Judicatura Federal con el
objeto de aplicar las políticas, normas y lineamientos orientados a regular
la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial
de la Federación; órgano que también tiene el carácter de sujeto obligado
por la LFTAIPG.
Lo anterior demuestra el compromiso que se tiene con la evolución
institucional en México, pero ello requiere también de la evaluación
constante de estrategias y procedimientos con la finalidad de cumplir con
las demandas sociales y una de ellas es justamente la garantía del acceso
a la información Pública generada por esos entes en el ejercicio de sus
atribuciones.
Es de reconocer que el primer paso para garantizar esta prerrogativa
ciudadana lo fue el establecimiento constitucional de éste derecho a través
de las adiciones y reforma del año 2007 al artículo 6° constitucional, pero
no sólo es importante quedarnos con el establecimiento constitucional
federal de este derecho fundamental, características y restricciones a éste,
así como los mecanismos y procedimientos necesarios para garantizar el
ejercicio del Derecho de Acceso a la Información, sino lograr cohesionar
intereses para la aplicación irrestricta de este derecho y que el IFAI se
convierta en autoridad federal máxima en esta materia para regular y
sancionar las violaciones y omisiones realizadas por las autoridades a lo
prescrito por la LFTAIPG.
La inclusión constitucional del IFAI traería consigo importantes avances en
ésta materia, entre ellos que en caso de duda en la interpretación que
202
Premio Estatal de Transparencia 2008
hagan los sujetos obligados con respecto a la información solicitada debe
de prevalecer ante todo el principio de máxima publicidad. Ya que las
excepciones legales que establece la LFTAIPG deben ser aplicadas en forma
restrictiva y limitativa, sólo cuando existan los elementos que justifiquen
plenamente su aplicación.
En este sentido el IFAI sería encargado que en el ámbito gubernamental
federal incluyendo a los órganos legislativo, judicial, autónomos
constitucionales y autónomos; la interpretación del principio de máxima
publicidad, implicará que los sujetos obligados, en el caso de duda entre
publicidad o reserva de información, deba favorecerse inequívocamente la
publicidad de la información.
Ésta elevación constitucional tendría otra arista importante del Derecho
de Acceso a la Información por atender, la relativa a la protección de los
datos personales. Por ello la propuesta de que mientras en México no
exista una ley de datos personales, como sucede en otros países del orbe, y
mientras la protección a las bases de este tipo de información siga prevista
en la LFTAIPG, el IFAI debe de ser autoridad máxima a nivel federal para
la emisión de lineamientos y revisión periódica de que las autoridades
estén cumpliendo con este rubro trascendental del Derecho de Acceso a la
Información, ya que una falta de regulación y revisión en este sentido, traería
consigo un grave riesgo a la vida privada e intimidad de las personas.
Esto impediría que se lleguen a cometer casos atroces de violación a éste
principio como el cometido en el año de 1998, cuando el Instituto Federal
Electoral vendió a la empresa norteamericana DM GROUP210 copia del
padrón de electores, caso suscitado tiempo antes de la promulgación de
la LFTAIPG, y en donde quedó de manifiesto que la Comisión Nacional
de Vigilancia del Registro Federal de Electores intentó desestimar el caso
argumentando la poca actualización de dicho Padrón en el Distrito Federal,
lugar donde el Periódico Reforma publicó en ese año que esta base de datos
personales, estaba siendo vendida.
Siendo labor también del IFAI a realizar el garantizar a nivel federal, que
los órganos estatales respeten la no necesidad de acreditación de interés
alguno en el ejercicio del Derecho de Acceso a la Información, además
210 http://sistinternet.ife.org.mx/ubicamodulo/CNV/actas_cnv/1998/Sesiones%20Extraordinarias/word/
19980806.doc
203
José Edgar Marín Pérez
de realizar una homologación en un solo sistema electrónico para el envío
y recepción de solicitudes de acceso a la información, así como para la
interposición, tramitación y resolución de Recursos de Revisión; por lo que
existiendo ya el sistema INFOMEX por parte del IFAI, bien podría adecuarse
para su utilización por los demás sujetos obligados que no cuentan con
él, capacitarlos de forma breve en su utilización, situación que no sería
muy compleja ya que el INFOMEX es muy similar a los demás sistemas
de Solicitudes de Acceso a la Información utilizados por las entidades que
no forman parte de la administración pública federal. Sistema que bien
podría servir para la recepción y tramitación de solicitudes por las personas
legitimadas para acceder o bien, para rectificar sus datos personales, así
como de los recursos de revisión que se llegasen a interponer en este
rubro.
Es justamente en el aspecto de la interposición de recursos de revisión
desprendidos de la negativa de brindar alguna información, en los
términos en los que solicitó, o con respecto a acceso o modificación
de datos personales, que se pretende que con la citada autonomía
constitucional, el IFAI resuelva estos medios de impugnación de forma
pronta y expedita, sustanciados ante un verdadero órgano garante dotado
de autonomía constitucional y competencia respecto a la totalidad de los
órganos gubernamentales federales, y cuyas resoluciones sean de plena
jurisdicción. Evitando como se expuso a inicios del presente capitulado,
una multiplicidad reguladora del Derecho de Acceso a la Información en
nuestro país, dando uniformidad a la regulación y en la interpretación de los
lineamientos y criterios aplicables a la materia.
Aunado a esto la autonomía constitucional del IFAI traería consigo la firma
de convenios de colaboración con otros órganos de transparencia en
México, para que en el ámbito de las entidades federativas exista una
colaboración en la atención de problemas comunes, como la homologación
sistemática de las solicitudes de acceso a la información, datos personales,
corrección de éstos, y recursos de revisión, así como en actividades de
difusión de la cultura de la transparencia y rendición de cuentas, lo anterior
para que ésta pueda permear al interior del nivel de gobierno más cercano
a la gente, el Municipio. Que permitan también el que estos órganos
sean elevados también a rango constitucional en lo concerniente a su
régimen interior, tal es el caso del Instituto de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del Estado de México, que el pasado 17 de junio
del presente consiguió su autonomía constitucional a través del Decreto
204
Premio Estatal de Transparencia 2008
171 que se adiciona al artículo 5°de la Constitución del Estado Libre y
Soberano de México, emitido por la LVI Legislatura del Estado de México211,
siendo con esto autoridad máxima en materia de acceso a la información
de los tres órganos constitucionales primarios Ejecutivo, Legislativo y
Judicial; órganos autónomos como Instituto Electoral del Estado de México,
Tribunal Contencioso Administrativo, Tribunal Electoral del Estado de
México, Comisión Estatal de Derechos Humanos, suyo propio; y lo más
importante de los 128 ayuntamientos que componen la entidad federativa.
Luego entonces, si esto es posible en el ámbito del Gobierno del Estado
de México, ¿Por qué no podría darse también en el ámbito federal con el
IFAI?
Como quedó expuesto en el desarrollo de la presente investigación, Europa
un continente con una tradición más añeja con respecto al Derecho de
Acceso a la Información cuenta en varios países con organismos garantes
de Acceso a la Información contando con plena autonomía de los órganos
tradicionales de poder.
Esta propuesta además de ser innovadora, tiende a respetar algunas de las
actividades que ya venían siendo realizadas por los sujetos obligados en
virtud de lo establecido en la LFTAIPG relativas a la publicación en medios
electrónicos de de la información catalogada como publica de oficio y
demás indicadores relativos a la función pública, siendo el organismo
responsable de vigilar la el cumplimiento de esta obligación.
La naturaleza constitucional del IFAI traería consigo múltiples beneficios
entre los que podemos destacar: seguridad jurídica y certeza institucional,
credibilidad y confianza ciudadana; bajo los principios de imparcialidad,
objetividad, independencia, especialización y profesionalismo.
Es justamente en este último principio que vale la pena considerar que toda
vez que el IFAI adquiriría el carácter de máxima autoridad en materia de
Transparencia y Acceso a la Información a nivel federal, resulta necesario
el que se incremente el número de servidores públicos de este Instituto,
por lo que no se puede escatimar en recursos económicos y humanos
para la atención de sus necesidades financieras, técnicas y jurídicas, ya
211 Decreto 171, que adiciona al artículo 5°de la Constitución del Estado Libre y Soberano de México,
Periódico Oficial Gaceta de Gobierno, 24 de julio de 2008.
205
José Edgar Marín Pérez
que con la incorporación de los poderes legislativo y judicial, así como de
órganos autónomos y autónomos constitucionales, la carga de trabajo será
aún mayor. Haciendo evidente que con la incorporación de la autonomía
constitucional, se destinen más recursos económicos a la importante labor
que realizarían los servidores públicos de transparencia para una buena
y justa retribución al trabajo brindado. Aunque existiendo también la
necesidad orgánica de promover un sistema de servicio civil de carrera, tal
y como existe en otros órganos constitucionales autónomos y la creación
de una Dirección que brinde capacitación, formación y actualización
permanente a estos servidores públicos, así como a los servidores públicos
de las Unidades de Enlace de los órganos gubernamentales, para que exista
una verdadera profesionalización de la cultura de rendición de cuentas.
Lo anterior traería aparejada una mayor especialización del Derecho de
Acceso a la Información, ya que incentivaría que los servidores públicos
encargados de la toma de decisiones, vigilar la regulación y resolver los
recursos de revisión, cuenten con el conocimiento especializado en el
ámbito a fin de que su actuación sea apegada a derecho.
Esta vigilancia en la regulación y al momento de resolver resulta necesaria
que sean llevadas bajo absoluta y necesaria imparcialidad, ya que no se
puede ceder a presiones de otros entes gubernamentales, de grupos o
facciones que atenten contra el Derecho de Acceso a la Información, y
mucho menos hacer excepciones que vulneren el derecho constitucional
a la información y el principio de máxima publicidad, eso acarrearía
descredito, y falta de credibilidad en la objetividad de la labor del IFAI y
por ende de los órganos gubernamentales.
La otrora tiempos realidad institucional mexicana, exceptuando quizás un
tanto al Poder Judicial de la Federación cuya actividad ha gozado de mayor
continuidad; había traído consigo que los entes gubernamentales actuaran
en función de una determinada gestión administrativa, del periodo de una
legislatura, de un rectorado o de un proceso electoral, incentivándose
con ello la improvisación en la función pública. Hoy los tiempos actuales
exigen una mayor continuidad, en los planes, programas, políticas públicas,
iniciativas legislativas, académicas y procesos. La transparencia y acceso
a la información es un camino para realizar un verdadero escrutinio
para corroborar el seguimiento de estos factores, y propiciar que no se
reinvente el gobierno cada periodo de gestión. Razón por la cual a la
par de la cultura de rendición de cuentas, debe incentivarse en todos los
206
Premio Estatal de Transparencia 2008
ámbitos gubernamentales se tenga conciencia de la importancia en la
creación y resguardo de documentación en archivos bien clasificados, de
fácil localización de información, para poder atender de forma pronta y
expedita las solicitudes de información de la ciudadanía. Aunque también
es importante destacar que las necesidades de las sociedades también
se transforman, de modo que de acuerdo con la realidad que vivimos
actualmente y con el desarrollo de las llamadas tic´s (tecnologías de la
información y comunicaciones), habrán de concientizar al gobierno para
que la información contenida en archivos de programas computacionales,
en medios magnéticos o a cualquier medio electrónico, debe de igual
manera clasificarse y resguardarse por constituir información valiosa del
actuar de las instituciones gubernamentales.
Finalmente una de las condiciones que impone el establecimiento de la
autonomía constitucional al IFAI, es el relativo a las sanciones que podrá
imponer este por la violación u omisión a lo estipulado en la LFTAIPG y al
Derecho de Acceso a la Información, por lo que se propone que en caso de
ocultamiento o negativa dolosa a brindar información pública, o bien dar a
conocer datos personales a persona distinta del legítimamente sea el titular
de los mismos, y que el transgresor tenga el carácter de servidor público,
el IFAI tenga la facultad de resolver y dar conocimiento a los órganos de
control interno para la aplicación irrestricta de dichas sanciones previstas
en las normas federales de responsabilidad de los servidores públicos,
así como denunciar ante el ministerio público federal las conductas que
generen violaciones u omisiones graves a la LFTAIPG, así como a sus
presuntos responsables para que el Ministerio Público Federal indicie a los
presuntos responsables, realice las investigaciones pertinentes y ejerza la
acción penal.
Si bien es cierto a comienzos del presente capítulo mencionábamos que
parte importante del Derecho de Acceso a la Información, y que sin duda
alguna interesa mucho a la ciudadanía es la información relativa a los
recursos públicos que reciben los entes públicos de gobierno y la forma en
que son empleados estos no es la única labor de la transparencia, ya que
ésta materia es tan amplia y en su conocimiento y ejercicio se esta frente a
uno de los triunfos de nuestro sistema democrático, de ahí la importancia
de su difusión, de su ejercicio y sobre todo de respeto, nuca más en México
leyes mordaza, intimidación o patrimonialismos de Estado, la transparencia
no debe ser una condición, es una forma de vida.
207
José Edgar Marín Pérez
En este tenor, analizar cada una de las tareas pendientes que tendría que
realizar el IFAI, en caso de obtener su autonomía constitución y que se
suman a las ya analizadas, y cuyo análisis y discusión requeriría otro estudio
parecido a éste para analizar cada una en particular.
Pero entre los cuales podemos mencionar los siguientes:
a) Incentivar mediante estrategias ciudadanas y de difusión masiva
la cultura de transparencia y rendición de cuentas, mediante la socialización
de la LFTAIPG.
b) Establecer condiciones de cooperación con los responsables
de la transparencia al interior de los sujetos obligados, así como con los
responsables titulares de estos.
c) Interacción directa con el legislativo federal en la asesoría para
la discusión de propuestas como incluir como sujetos obligados a partidos
políticos de forma directa, sin necesidad de solicitar la información relativa
de estos a través del IFE, y de organizaciones sindicales. Toda vez que
ambos grupos son de interés público y reciben recursos públicos para
la realización de sus actividades por mandato de ley son instrumento de
realización de derechos fundamentales, por lo cual se encuentran obligados
a rendir cuentas y a transparentar su actividad.
d) Interacción directa con el legislativo federal, para consolidar la
propuesta de creación de una Ley Federal de Datos Personales, para que se
regulen con mayor amplitud el resguardo de las bases de datos personales
y el proceso de acceso a estos y de corrección.
e) Incentivar en foros académicos la discusión de temas relacionados
al Derecho de Acceso a la Información.
f) Revisión integral a las causas de reserva previstas en la LFTAIPG.
g) Promover la transparencia de la gestión pública y la rendición de
cuentas de los sujetos obligados, bajo el principio de máxima publicidad.
h) Contribuir a la mejora de la gestión pública, mediante mecanismos
que alienten la participación ciudadana en el acceso a la información.
208
Premio Estatal de Transparencia 2008
i) Mayor capacitación en materia de amparo, para aquellos que se
interpongan contra las resoluciones emitidas en recursos de revisión.
Como puede observarse la propuesta central de esta investigación, relativa
al logro de la autonomía constitucional del Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública, constituye una adición constitucional al artículo 6° de
nuestra Carta Magna pensada y certera, los beneficios que traería consigo
esta adición son mayores y en beneficio de la colectividad.
La democracia como sistema, más aquella concepción electoral que se tiene
de la misma es la que da sustento a nuestras instituciones y a la vida social,
ésta reclama la constante evolución de la función pública, la revisión de que
en el gobierno se respeten los derechos fundamentales, que se consagran a
favor de sus habitantes, la autonomía constitucional del IFAI, es sin duda el
paso siguiente que le toca vivir a la transparencia mexicana, ésta reclama de
un órgano garante que ha nivel global en el ámbito federal recoja el espíritu
del Derecho de Acceso a la Información, que vigile su ejercicio y resuelva
en torno a ella mirando en todo la prosperidad de la Unión.
Coincido con el maestro Luis Recásens Siches, cuando dice que la democracia
es: una ley de forzosa gravitación de la vida social.212 Y la rendición de
cuentas es una cultura que va aparejada con la democracia, ciertamente el
Derecho de Acceso a la Información no va a ser la panacea para todos los
problemas sociales que vive nuestro país, no será tampoco la solución total
para el abatimiento de la corrupción, pero si creo fervientemente que es
una herramienta muy valiosa para buscar dar solución a estos problemas, y
sé que juntos gobierno y sociedad civil lo vamos a conseguir.
El Derecho de Acceso a la Información requiere y pugna por un
reconocimiento de sus órganos, no puede dividirse, coartarse, sesgarse.
Requiere el mejoramiento constante de estos, porque la labor que realizan
siempre habrá de tender a que las voces ciudadanas sean escuchadas en la
búsqueda libre de información pública.
Es el IFAI producto de una gran lucha social de generaciones que fueron
exterminadas por tratar de conocer lo que hacía su gobierno, vaya mi
reconocimiento a ellos; la tarea del IFAI aún sigue sin completar el circulo
212 RECÁSENS, op. cit. Pág. 184.
209
José Edgar Marín Pérez
de la trasparencia mexicana pero mediante propuestas como ésta haremos
posible que triunfe la verdad en la función pública y que se de un paso más
en la búsqueda del progreso del género humano.
Hoy me doy cuenta en que razón tiene el maestro de las letras
latinoamericanas y autor del libro La región más trasparente, el mexicano
Carlos Fuentes, cuando en su columna de los días lunes en el periódico
Reforma en octubre de 2003, esgrimía: ¡México sólo puede, sólo debe
hacer, aquello que México le ha prometido al mundo en el nombre de
México!
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Anexo Único
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COLOFÓN