espacios de consenso alternativos: los consejos federales de la

ESPACIOS DE CONSENSO ALTERNATIVOS:
LOS CONSEJOS FEDERALES DE LA POLÍTICA SOCIAL
EN ARGENTINA
Valeria Palanza*
Documento 71
*
Se agradece la colaboración de Vera Kors y de Juan Guzik.
Junio 2002
Espacios de Consenso Alternativos: Los Consejos Federales de
la Política Social en Argentina
El presente trabajo presenta un capítulo del federalismo argentino poco explorado hasta el
momento, el de los Consejos Federales. Dado el florecimiento en Argentina de múltiples
consejos de este tipo en las últimas décadas, la exploración de los determinantes de su
surgimiento y funcionamiento resulta interesante tanto para comprender los desafíos que
enfrenta el federalismo en este país como para descubrir los conflictos que los consejos
ayudan a destrabar (o añadir).
1. INTRODUCCIÓN
Los sistemas políticos federales, al tiempo que ofrecen una alternativa de gobierno a países
con heterogeneidad entre jurisdicciones, suelen revestir niveles de complejidad tales que es
difícil que los problemas de coordinación y cooperación se resuelvan por su mera
existencia. La raíz de la complejidad de estos sistemas de gobierno yace en la combinación
institucional que proponen. Como es sabido, los sistemas políticos federales cuentan con
dos (o más) niveles de gobierno, de modo que combinan reglas comunes –en el nivel
federal de gobierno- con reglas de auto-gobierno propias de las unidades constitutivas del
sistema (véase Watts, 1999). Pero esta definición incluye a un amplio espectro de sistemas
no unitarios, de manera que para comprender la naturaleza de las relaciones al interior de
un gobierno federal, es necesario conocer más detalles acerca de su organización.
Para explorar la realidad del federalismo en Argentina resulta útil recordar la
diferenciación conceptual entre federaciones y confederaciones, en tanto aporta claridad a
los diferentes roles que puede asumir el gobierno compartido en sistemas federales y por
ende, echa luz sobre el rol (algo desencajado) del gobierno federal argentino. Las
federaciones constituyen un género de sistemas federales en los que ni el gobierno federal
ni las unidades que lo constituyen se encuentran constitucionalmente subordinadas a otra
de las partes. Cada parte tiene poderes derivados de la Constitución –no de otro nivel de
gobierno- y cada parte tiene poderes para tratar directamente con sus ciudadanos en el
ejercicio de los poderes legislativo, ejecutivo, e impositivo y cada parte es elegida
2
directamente por sus ciudadanos1. Las confederaciones surgen cuando unidades de
gobierno preexistentes se reúnen para formar un gobierno común para fines específicos
(relaciones exteriores, defensa o asuntos económicos), pero el gobierno común depende de
los gobiernos que lo constituyen, está compuesto por delegados de los gobiernos
constitutivos y por ende cuenta sólo indirectamente con su base electoral y fiscal. En esta
distinción –que tiene su origen en la discrepancia entre la república confederada de
Montesquieu y el gobierno de nivel superior propuesto por los federalistas- se encuentra
aún hoy el debate en torno del diseño de constituciones federales. Véanse Inman y
Rubinfeld (1997) y Watts (1999).
La historia argentina nos habla del paso de la etapa de la Confederación (compuesta por las
provincias redactoras de la Constitución de 1853), a la etapa de la conformación de la
Nación Argentina, mediante la incorporación de la provincia de Buenos Aires y la reforma
en 1860 de la Constitución de 1853. Las reformas introducidas dirimieron conflictos de
poder entre las provincias de la Confederación y Buenos Aires, y se considera que dada la
cesión de poder que las provincias hicieron hacia la Nación, se pasó al status de
Federación. No obstante, la definición de cuestiones importantes a los efectos de esta
distinción no es aclarada en la Constitución sino que se rige por legislación nacional. Un
ejemplo lo constituye el sistema electoral de autoridades nacionales, que es fijado por ley y
ha variado con los años, no siempre asegurándose que las autoridades nacionales fueran
elegidas por los ciudadanos de sus jurisdicciones sino en forma indirecta, acercando el
sistema al de una confederación. Los detalles del sistema de recaudación y distribución de
impuestos dan un nuevo ejemplo de falta de transparencia en la división de tareas y poder
entre los niveles de gobierno.
De esta manera, la base de sustento del gobierno federal argentino han sido los gobiernos
provinciales, tanto por la elección indirecta del presidente (que si bien hoy no rige, ha
regido durante la mayor parte de la historia argentina) como por la elección indirecta de
senadores nacionales y el dominio que los líderes locales han ejercido sobre las
candidaturas de autoridades nacionales en sus distritos. A juzgar por los detalles de su
sistema electoral, el federalismo argentino ha quedado a mitad de camino entre la
federación y la confederación.
1
Esta definición delimita la forma “pura” (más adelante en este trabajo se verán los matices que pueden
3
No obstante, el rol que ha adquirido el Ejecutivo Nacional vis á vis el Legislativo ha sido
de claro dominio en la agenda nacional. Asimismo, el Ejecutivo se ha constituido más en
un actor independiente de las demás unidades constitutivas de la Nación –al estilo del rol
del gobierno federal en las federaciones- que en un actor con poder delegado, más
característico de las descripciones que se han realizado del Congreso2.
Parece estar en el espíritu del diseño institucional de las federaciones que actores
nacionales, en vez de constituirse en coordinadores y/o conciliadores de las diferencias,
intervengan en el espíritu de ‘actores autónomos’, constituyéndose en un actor más en las
disputas entre jurisdicciones. De esta manera, es factible que las trabas presentes en el
federalismo argentino provengan de la existencia de zonas grises en la delimitación de
atribuciones entre las jurisdicciones.
En perspectiva comparada
Las instituciones que diferentes países se dan para hacer frente a estas complejidades
varían considerablemente (véase Watts 1997, p. 86). Los sistemas políticos que resultan al
cruzarse la organización federal con diferentes variantes en el continuo presidencialismoparlamentarismo, dan lugar a formas muy diversas de resolución de conflictos entre
jurisdicciones –y con diverso grado de efectividad. Si bien aquí no se ha de profundizar el
tema, sí ha de mencionarse que es capital el rol que las variaciones a nivel del sistema
electoral juegan en esta diferenciación entre países. El cuadro 1 muestra algunas de las
variaciones de federalismo-sistema de gobierno a las que hemos aludido.
presentarse en los hechos).
2
Véase Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi (2002); Spiller y Tommasi (2000).
4
Cuadro 1
Formas de Ejecutivos y Legislaturas en Sistemas Federales
País
Argentina
EEUU
Suiza
Canadá
Australia
Austria
Alemania
India
Malasia
Relación
EjecutivoLegislativo
Federales
Separación:
Presidente /
Congreso
Separación:
Presidente /
Congreso
Separación:
Ejecutivo
Colegiado con
mandato fijo
Fusión:
Gabinete
responsable
Fusión:
Gabinete
responsable
Fusión:
Gabinete
responsable
Fusión:
Gabinete
responsable
Fusión:
Gabinete
responsable
Fusión:
Gabinete
responsable
Jefe de
Gobierno
Federal
Jefe de la
Federación
Legislatura
Federal
Unicameral o
Bicameral
Presidente1
Presidente1
Bicameral
Presidente1
Presidente1
Bicameral
Presidente2
Presidente2
Bicameral
Primer
Ministro
Primer
Ministro
Monarca
(Gobernador
General)
Monarca
(Gobernador
General)
Bicameral
Bicameral
Canciller
Presidente2
Bicameral
Canciller
Presidente6
Bicameral
Primer
Ministro
Presidente6
Bicameral
Primer
Ministro
Yang
di-Pertuan
Agong8
Bicameral
Bélgica
Fusión:
Gabinete
responsable
Primer
Ministro
Monarca
Bicameral
España
Fusión:
Gabinete
responsable
Primer
Ministro10
Monarca
Bicameral
Relación
EjecutivoLegislativo
Provincial o
del Estado
sub-nacional
Separación:
Gobernador /
Legislatura
Separación:
Gobernador /
Legislatura
Separación:
Ejecutivo
Colegiado con
mandato fijo
Fusión:
Gabinete
responsable
Fusión:
Gabinete
responsable
Fusión:
Gabinete
responsable
Fusión:
Gabinete
responsable
Fusión:
Gabinete
responsable
Fusión:
Gabinete
responsable
Fusión:
Ejecutivo
Colegiado
responsable
Fusión:
Consejo
responsable
Jefe del
gobierno
sub nacional
Jefe de
Provincia o
Estado subnacional
Gobernador1
Gobernador1
Gobernador1
Gobernador1
Presidente
del Consejo
Cantonal3
Presidente del
Consejo
Cantonal3
Premier
Gobernador
(Lugarteniente)4
Premier
Gobernador5
Gobernador
Gobernador
Ministro
Presidente (o
Intendente)
Ministro
Presidente (o
Intendente)
Jefe de
Ministros
Gobernador7
Jefe de
Ministros
Regente
hereditario o
Gobernador9
Presidente
del Ejecutivo
Presidente del
Ejecutivo
Presidente
del Consejo
Gobernante
Presidente del
Consejo
Gobernante
Notas:
1
Electo en forma directa. 2 Director del Consejo Federal con rotación anual. 3 Algunos electos en forma directa, otros electos por la legislatura cantonal,
algunos electos por el ejecutivo cantonal. 4 Designado por el monarca, a sugerencia del gobierno federal. 5 Designado por el monarca a sugerencia del
estado sub nacional. 6 Elegido por Asamblea Electoral de legisladores federales y de los estados sub nacionales. 7 Designado por el Presidente a sugerencia
del Gobierno de la Unión. 8 Seleccionado por un mandato de 5 años, entre regentes hereditarios de nueve estados malayos. 9 En nueve estados, Regentes
hereditarios. En otros cuatro, Gobernadores designados por las asambleas legislativas de esos estados. 10 Con título de Presidente del Gobierno.
Fuente: Watts (1997) cuadro 15, ampliado con datos propios.
La existencia de legislaturas bicamerales en sistemas federales suele tener como objetivo
que la Cámara Alta represente en pie de igualdad a la población de los estados
constitutivos de la federación. El primer país en adoptar una cámara con este criterio ha
sido EEUU y la mayoría de las federaciones siguieron sus pasos (nótese que los 11 países
listados en el Cuadro 1 tienen todos sistemas bicamerales). No obstante, las segundas
cámaras pueden variar en su forma de elección, composición, sus poderes y su rol. En
Argentina, el Congreso es bicameral y asimétrico, lo cual garantiza que mientras que en la
Cámara Baja el tamaño de la población de las diferentes provincias se ve reflejado, en la
5
Cámara Alta todas las provincias son igualadas en cantidad de representantes3. La elección
de los representantes de la segunda cámara se ha realizado en forma indirecta (por
intermedio de las legislaturas provinciales) durante la mayor parte de la historia del país,
pero desde el 2001 esta elección es realizada por los ciudadanos de cada provincia en
forma directa. El senado argentino posee poder legislativo conjunto con la cámara baja,
poder de insistencia sobre vetos presidenciales en acuerdo con la cámara baja, poder de
prestar acuerdo al Ejecutivo para la designación de algunos funcionarios públicos y Jueces
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y la atribución de prestar acuerdo para varias
funciones del Ejecutivo. Su función, aún así, es principalmente legislativa.
A pesar del complejo diseño institucional para la conducción de los asuntos comunes y la
resolución de los conflictos de interés entre los estados subnacionales, las disidencias al
interior de los estados federales suelen conllevar complejos problemas de acción colectiva.
En Argentina, las dificultades del entramado institucional para dar solución a los
problemas de coordinación interjurisdiccional pesan sobre múltiples áreas de política
pública. Un ejemplo sobresaliente lo constituye el área fiscal, cuyas deficiencias repercuten
en múltiples áreas. El llamado “laberinto” fiscal argentino –consecuencia de las trabas
institucionales existentes para alcanzar un sistema fiscal ordenado y eficiente- ha sido
ampliamente estudiado4, como también ha sido estudiado lo que ocurre en otras áreas de
políticas como consecuencia del entramado institucional federal en Argentina (véase
Repetto 2001a, 2001b y 2001c).
En medio de las dificultades evidenciadas en diversas áreas de políticas públicas en
Argentina, tanto para lograr consensos como para acordar la ejecución de políticas que
involucran esfuerzos de jurisdicciones de diversos niveles, y de la aparente incapacidad de
las instituciones tradicionales para resolver estos problemas, han surgido nuevos
organismos federales. Durante la segunda mitad del siglo XX la aparición de Consejos
Federales en diversas áreas de políticas públicas en Argentina es un fenómeno que llama la
atención y merece mayor estudio.
3
Desde las reformas introducidas en la Constitución de 1994, tres senadores por provincia, elegidos en forma
directa desde 2001.
4
Véanse Saiegh y Tommasi (1999), Jones, Sanguinetti y Tommasi (1998), Iariczower, Saiegh y Tommasi,
(1999), (Piffano, 1999a y 1999b)
6
A modo de descripción breve, los Consejos Federales de la Argentina presentan
heterogeneidad en varias arenas. Surgen en momentos históricos diversos, los marcos
legales que los amparan no tienen conexión explícita y no existen canales formales que los
vinculen entre sí (de manera que no existe comunicación entre consejos, ni articulación de
las acciones que llevan adelante).
A continuación se aborda una presentación de experiencias de organización de Consejos
Federales en diversos países, para luego introducir el estudio de los Consejos Federales en
la Argentina. El apartado tercero se refiere a los cuatro Consejos Federales del área social
que han sido seleccionados en este estudio.
2. LOS CONSEJOS FEDERALES, DENTRO Y FUERA DEL CONTEXTO
ARGENTINO
En diferentes países existen Consejos Federales cuyo status jurídico varía según los casos.
Aquellos que ocupan nuestro interés en el presente trabajo son los consejos que se erigen
en arenas de intercambio federal, adicionales o supletorias de las tradicionales (por
excelencia, los legislativos nacionales). Cabe aclarar que la denominación “consejo
federal” asume diferentes acepciones5 pero aquí sólo se ha de prestar atención los que
obedecen a la descripción señalada.
La pregunta acerca de los consejos federales en el mundo ha surgido de la observación de
la experiencia argentina, donde lo más característico de estos organismos es que son
instancias de interacción entre ministros –o funcionarios subalternos- de las diversas
jurisdicciones federales, en un área específica de política pública. De esta manera, se ha
indagado acerca de la existencia de arenas similares en otros países federales.
Alemania presenta una valiosa experiencia en el área de educación. La mayor parte de la
discusión acerca de estándares de educación en Alemania ha ocurrido en las sesiones
plenarias de la denominada Conferencia de Ministros de Educación (KMK;
Kultusministerkonferenz). En el nivel local los Ministerios de Educación, Asuntos
Culturales y Ciencia de los respectivos estados federados son la mayor autoridad
7
responsable de la educación y el país cuenta con un Ministerio Federal de Educación,
Ciencia, Investigación y Tecnología (BMBF) que se ocupa de la regulación del sistema de
formación profesional (en el cual el gobierno federal comparte responsabilidades con los
estados federados), la reglamentación y administración del financiamiento estudiantil, la
promoción de la investigación científica y académica y fija los principios generales para la
educación superior (además de tener injerencia en diversos aspectos de la educación en
tanto el estado Federal tiene atribuciones de regulación de los servicios públicos, del
empleo público, etc.). Las necesidades de cooperación entre los Länder en materia de
educación no son resueltas en el ámbito del Ministerio sino por la Conferencia de
Ministros de Educación, cuyo objetivo es unificar enfoques de política educativa y cultural
de importancia supraregional. Las resoluciones de la KMK no son obligatorias para los
Länder, sino que los ministros deben transformarlas en proyectos de ley a ser aprobados
por las respectivas legislaturas de los estados. Véase Panadeiros, Susmel y Nores (1998) y
Ashwill (1999).
Asimismo, en Bélgica el Consejo Federal para la Política Científica (CFPC) es un órgano
asesor del Gobierno Federal que se ocupa de las políticas de la esfera científica. Este
Consejo es sucesor del Consejo Nacional para la Política Científica (1959-1994) en el
período de federalización de Bélgica, por el cual se ha producido la transferencia gradual
de competencias federales a los estados federados por alrededor del 70% del gasto público
asignado a la investigación y el servicio científico público.6 Los miembros del CFPC7
5
Es así que en Suiza se denomina Consejo Federal al cuerpo colegiado a cargo del Ejecutivo. En Austria y
Alemania se denomina Consejo Federal al Bundesrat, esto es, la cámara federal del Poder Legislativo.
6
Su origen se encuentra en la ‘ley especial sobre reformas institucionales’ (LSRI-BWHI) el 8 de Agosto de
1980, enmendada en 1988 y 1993. Su creación obedece a un decreto real de agosto de 1997 (Diario Oficial
de Bélgica del 27/09/1997). Fue instalado oficialmente en 1999 por el Ministro de Política Científica. Véase
http://www.belspo.be/belspo/scienpol/savoir/cfps_uk.stm
7
El CFPC cuenta con 33 miembros, de los cuales 16 son presentados por la Autoridad Federal (8 miembros
franco parlantes y 8 que hablan holandés), 7 son presentados por el Gobierno Flamenco, 4 son presentados
por el Gobierno de la Comunidad Galesa, 3 miembros presentados por el Gobierno de la Región de los
Balones, 2 miembros presentados en forma conjunta por el Gobierno de la Región de Bruselas-Capital y el
Asamblea de la Comisión de la Comunidad Conjunta (uno de habla francesa y uno de habla holandesa), 1
miembro presentado por el gobierno de la Comunidad Germano Parlante (la participación de este miembro es
sólo mediante voto consultivo). Asimismo, en la composición del Consejo se ha cuidado el logro de un
adecuado equilibrio en la representación principalmente del sector científico y en segundo lugar, del
económico y social. El mandato de un miembro del CFPC es incompatible con cargos legislativos, cargos en
el gabinete ministerial o cargos en la burocracia. El ‘Bureau’ es constituido por el Presidente, el
Vicepresidente Primero y los dos Vicepresidentes del CFPC, designados por el Rey entre los miembros del
Consejo y a propuesta de ellos. El Presidente y Vicepresidente son elegidos entre los miembros del Consejo a
propuesta del Ministro de Política Científica. El Vicepresidente y los Vicepresidentes son elegidos entre los
miembros propuestos por la Comunidad de Gobiernos Regionales. El Presidente y el Vicepresidente primero
pertenecen a dos grupos lingüísticos diferentes y lo mismo ocurre entre los dos vicepresidentes segundos.
8
representan la ciencia, la economía y las áreas sociales y son designados por el rey por
períodos de cuatro años. La Comisión que conduce el Consejo está compuesta por el
Presidente, el vicepresidente primero y dos vicepresidentes segundos. Cuenta además con
una Secretaría que administra tanto a la Comisión como al Consejo en su conjunto. Sus
actividades se desarrollan en el marco de asuntos que caen dentro de la jurisdicción de la
autoridad federal, están sujetos a los acuerdos y actas internacionales o supranacionales a
los que está obligada Bélgica, se relacionan con acciones y programas iniciados por el
gobierno federal que se extienden más allá de los intereses de una Comunidad o Región de
Bélgica, generan estructuras y proveen financiamiento para la investigación científica en
áreas bajo jurisdicción de una Comunidad o Región. Antes de tomar decisiones, la
autoridad federal somete una propuesta de colaboración a las Comunidades y/o Regiones
que recoge las recomendaciones del CFPC. Saliendo del plano normativo, en los hechos el
Consejo ha concentrado sus esfuerzos en (a) formular una opinión acerca del comunicado
de la Comisión Europea titulado ‘Hacia un área de investigación europea’; la opinión que
se formule junto con otras enviadas por los estados federales ha de definir la posición de
Bélgica dentro del Consejo de Ministros de la UE, en vistas a la preparación del VI
Programa en Investigación y Desarrollo de la UE; (b) el estudio del status social y fiscal de
investigadores y asistentes, en especial los nacionales de la UE, con vistas a formular
recomendaciones; (c) formular una opinión sobre el informe de evaluación del Programa
“Polos de Atracción Interuniversitarios”; (d) la nominación de los 8 representantes del
Consejo que se encuentran examinando la protección de animales utilizados para pruebas
de laboratorio.
Consejos Federales en la Argentina
Como se ha mencionado más arriba, las últimas décadas han dado lugar al surgimiento, en
Argentina, de una gran cantidad de Consejos Federales. Esta tendencia es interpretada
como evidencia de la relevancia que la cuestión federal ha adquirido, al tiempo que de las
dificultades que se enfrentan a la hora de llevar adelante políticas que involucran a
diferentes jurisdicciones y la coordinación de acciones conjuntas.
Quizás lo primero que convenga destacar es el bajo grado de formalidad en el que operan
los Consejos Federales en Argentina. Este bajo grado de institucionalización lleva a que se
vea dificultado el acceso a registros de las actividades de los consejos, aunque esto ocurre
en grados variables entre consejos. Asimismo, los consejos federales no han sido
9
estudiados desde ámbitos académicos o centros de estudios8. No existiendo un marco
normativo que acoja la creación los Consejos Federales (lo cual es parte de la misma
problemática que lleva a su creación), los contextos normativos que dan origen a los
consejos son variados y en algunos casos, imposibles de identificar. En pocas palabras, el
investigador se encuentra en medio de un vacío de información muy grande al
encomendarse a esta tarea.
La tabla 1 muestra la variedad de consejos creados, al tiempo que señala la superposición
temática entre varios de éstos. Lamentablemente, en algunos casos no ha sido posible
determinar el período de vida o el tipo de actividades llevadas a cabo por los consejos. El
contenido de la tabla debe ser considerado una mera ilustración del universo que se abre en
torno de los Consejos Federales.
Tabla 1 – Algunos Consejos Federales
Consejo Federal
Normativa
C.F. de Inversiones (CFI)
C.F. de Energía Eléctrica (CFE)
C.F. de la Vivienda
C.F. de Bienestar Social
Min. Int.
Ley 15336/ D2073
Dto. Ley 13314/62
Ley 29.717
Ley 19682
Ley 22047
Ley 24095
Ley 22.373
Decreto 1.269
Decreto 455
Ley 23.900
Dto. Nac. 2613/93
Estatuto interno
Ley 24.657
Res. 691/97
Dto. Nac. 1450
Ley 25212
Ley 24922
Dto. Nac.74899
---------------
1959
1960
1962
1972
1972
1979
1993
1981
1992
2000
1990
1993
1996
1996
---
---
---------
---------
C.F. de Educación y Cultura (CFCE)
C.F. de la Salud
C.F. de Previsión Social
C.F. de la Población
C.F. de Desarrollo Social
C.F. de la Discapacidad
C.F. de la Industria (COFI)
C.F. del Trabajo (CFT)
C.F. Pesquero (CFP)
C.F. de Ciencia y Tecnología
C.F. Agropecuario
C.F. de Comercio Exterior
C.F. de Derechos Humanos
C.F. de la Mujer
C.F. de la PyME
C.F. de la Tercera Edad
C.F. de Prevención, Asistencia de
Adicciones y Control del Narcotráfico
C.F. de Seguridad Vial
C.F. de Turismo
C.F. del Mecenazgo (¿?)
C.F. Minero (CO.FE.MIN.)
8
Las excepciones, como el trabajo de Repetto y Acuña (2001).
10
Fecha de creación
1997
1999
1999
2000/01
-------------
En el Apéndice 1 se incluye información más extensa sobre algunos de los consejos
federales listados, aquellos sobre los cuales se ha podido recopilar datos. No obstante,
como se podrá observar en el apéndice, la misma es dispareja entre consejos.
3. CONSEJOS FEDERALES EN ARGENTINA Y LA POLÍTICA SOCIAL
Para este estudio han sido seleccionados cuatro consejos federales, representativos de
cuatro áreas de política social. Los consejos seleccionados han sido el Consejo Federal de
Cultura y Educación, el Consejos Federal del Trabajo, Consejo Federal de Salud y Consejo
Federal de Desarrollo Social, que conforman una muestra del sector social ampliamente
definido.
3.1 Consejo Federal de Cultura y Educación9
Creación, antecedentes e inserción en la normativa sectorial
El Consejo Federal de Cultura y Educación surgió en 1979, mediante la sanción de la Ley
22.047, que decidió la sustitución de dos consejos existentes por entonces, el Consejo
Federal de Educación10 y el Consejo Federal de Coordinación Cultural11. A pesar de que la
creación del CFCE supuso la fusión de dos organismos antes existentes, su misión no varió
mucho respecto de la que tenía el disuelto Consejo Federal de Educación12.
Si bien a lo largo de los años ´80 no se produjeron modificaciones sustantivas en el marco
legal de funcionamiento del CFCE, la transformación del sector de la Educación que se inició
a principios de la década del ´90 supuso el reordenamiento del sistema educativo en su
conjunto y la redefinición de las funciones de sus actores. Las principales normativas
sectoriales que plasman esta transformación son la Ley de Transferencia de Servicios
9
Esta sección y la referida al Consejo Federal de Salud se han elaborado fundamentalmente a partir de
Repetto y Acuña (2001), documento que se recomienda consultar para mayor explicación de algunos puntos
aquí meramente mencionados. Asimismo, la estructura de análisis sugerida por estos autores ha sido
mayormente incorporada en este trabajo al análisis de los otros Consejos Federales. Se agradece la
colaboración de Fernanda Potenza en estos temas.
10
El Consejo Federal de Educación fue creado en 1972 por medio del Decreto Ley 19.682 con la misión de
“planificar, coordinar, asesorar y acordar en los aspectos de la política educativa nacional que, en los
diversos niveles del sistema escolar, comprometan la acción conjunta de la Nación y de las provincias”. Fue
en el seno de este organismo que se decidió la transferencia de los servicios educativos del nivel primario,
que se materializó en 1978.
11
Creado por Decreto Ley 19.473
12
Entre las novedades, vale mencionar que el CFCE dejó de tener injerencia en la elaboración de los
presupuestos del área. Asimismo, se incorporó una función relacionada con la evaluación de los resultados
logrados en la aplicación de las políticas y acciones propuestas.
11
Educativos (24.049), la Ley Federal de Educación (Ley 24.195) y el Pacto Federal
Educativo13.
Mediante la Ley de Transferencia de Servicios Educativos en 1992 (art. 20 de la Ley 24.049),
se decidió que el CFCE sería consultado en forma permanente por el Ejecutivo Nacional (a
través del Ministerio de Cultura y Educación) para la ejecución de las políticas y estrategias
del Sistema Educativo Nacional. Asimismo se dispuso (art. 22) que el Consejo Federal de
Cultura y Educación colabore con el Ministerio de Cultura y Educación “...a fin de establecer
un marco de coherencia, unidad e integración educativa y cultural del país en un pleno
respeto del federalismo”.
Un año después, con la sanción de la Ley Federal de Educación (Ley 24.195 de 1993) se
redefinieron las características de la estructura del sistema educativo, a la vez que se
delimitaron claramente las competencias y responsabilidades entre el Ministerio de
Educación de la Nación, los gobiernos provinciales y el Consejo Federal de Cultura y
Educación. El rol conferido al CFCE en esta ley es el de coordinación y concertación de
las formas de implementación de las políticas adoptadas por el Ministerio nacional. En la
Ley Federal de Educación, la misión del CFCE quedó establecida como la de “...unificar
criterios entre las jurisdicciones, cooperar en la consolidación de la identidad nacional y
en que a todos los habitantes del país se les garantice el derecho constitucional a enseñar
y aprender en forma igualitaria y equitativa” (art. 55).
El funcionamiento del CFCE se rige por el Decreto Ley que lo creó (22.047) y el
Reglamento del Consejo Federal de Cultura y Educación, aprobado en noviembre de 1979,
en la localidad de Esquel, en Chubut. A esto se suma el Decreto 943 de 1984, donde se
establece que sólo se dará cumplimiento de las resoluciones de la Asamblea cuando éstas
cuenten con la aprobación posterior de los gobiernos provinciales.
13
Las dos primeras normas implicaron modificaciones a la función del CFCE, no así el Pacto.
12
Funcionamiento
a) Misión y funciones
Según su norma de creación, la misión del CFCE consiste en planificar, coordinar, asesorar
y acordar los aspectos de la política cultural y educativa que comprometan la acción
conjunta de la Nación y las provincias, para asegurar la vigencia de la cultura nacional, su
proyección en el mundo y la consolidación de los valores éticos cristianos enraizados en la
tradición del país14.
Como se ha mencionado, la Ley Federal de Educación de 1993 se redefinió la misión y
funciones del CFCE. Allí se establece que el CFCE tiene la misión de unificar criterios
entre jurisdicciones, cooperar en la consolidación de la identidad nacional y garantizar a
todos los habitantes el derecho constitucional de enseñar y aprender de manera igualitaria y
equitativa (art. 55).
La norma buscó ampliar los márgenes de intervención del CFCE, no sólo por las nuevas
funciones que se le atribuyeron, sino también por la ampliación de las temáticas que deben
ser concertadas en su ámbito. Las funciones asignadas al CFCE apuntan a constituirlo
como el ámbito de definición y concertación de acuerdos interjurisdiccionales para la
implementación de la LFE15.
14
De acuerdo con su Decreto Ley de creación, son funciones del CFCE (art. 2): (a) proponer las políticas y
las acciones que favorezcan el desarrollo cultural armónico del país, el mejoramiento integral de la educación
y aconsejar en la determinación de las prioridades correspondientes; (b) coordinar y concertar las medidas
necesarias para hacer efectivas en las distintas jurisdicciones las políticas adoptadas y las acciones; (c)
promover medidas para que, a través de una labor coordinada y coherente de los organismos e instituciones –
oficiales y privados – se logre una racional utilización de los recursos humanos, técnicos y tecnológicos; (d)
promover las modificaciones que requiera la legislación vigente; (e) evaluar los resultados logrados en la
aplicación de las políticas y acciones propuestas; (f) acordar las exigencias mínimas para cada nivel
educativo y el sistema de reconocimiento y equivalencia de estudios, certificados y títulos; (g) proponer
medidas para que la acción cultural y educativa estructure y consolide a través de las instituciones naturales y
necesarias (familia, municipio, provincia, nación) y de organismos oficiales y privados representativos; (h)
dictar su propio reglamento.
15
A saber: (a) concertar dentro de los lineamientos de la política educativa nacional los contenidos básicos
comunes, los diseños curriculares, las modalidades y las formas de evaluación de los ciclos, niveles y
regímenes especiales que componen el sistema; (b) acordar los mecanismos que viabilicen el reconocimiento
y equivalencia de estudios, certificados y títulos de la educación formal y no formal en las distintas
jurisdicciones, (c) acordar los contenidos básicos comunes de la formación profesional docente y las
acreditaciones necesarias para desempeñarse como tal en cada ciclo, nivel y régimen especial; (d) acordar las
exigencias pedagógicas que se requerirán para el ejercicio de la función docente en cada rama artística en los
distintos niveles y regímenes especiales del sistema; (e) promover y difundir proyectos y experiencias
innovadoras y organizar el intercambio de funcionarios, especialistas y docentes mediante convenios, la
constitución de equipos técnicos interjurisdiccionales y acciones en común, tendientes a lograr un efectivo
aprovechamiento del potencial humano y de los recursos tecnológicos disponibles en el Sistema Educativo
13
b) Estructura – miembros del Consejo
El CFCE está organizado en una Asamblea y un Comité Ejecutivo. La Asamblea es el
organismo superior del CFCE, responsable de fijar las políticas y las acciones que éste
debe seguir. Está integrada por el Ministro de Cultura y Educación de la Nación, en
carácter de Presidente, y las máximas autoridades provinciales con competencia en las
áreas de Educación y Cultura. Eventualmente, los miembros del CFCE pueden hacerse
representar en la Asamblea por el funcionario de jerarquía siguiente a la propia –aunque no
inferior- quienes tendrán sus mismos derechos y obligaciones. Por la Ley Federal de
Educación se incorporó como miembro del CFCE, junto con el ministro nacional y los
provinciales, un representante del Consejo Interuniversitario Nacional.
Las funciones de la Asamblea y del Comité Ejecutivo son establecidas por el Decreto Ley
de creación del CFCE y modificadas por la Ley Federal de Educación. Según estas normas,
la Asamblea se encarga (art. 6) de designar sus autoridades, que son, además del
Presidente, un Vicepresidente y dos Secretarios; elegir al Comité Ejecutivo, presidido por
el Ministro de Educación y Cultura de la Nación; determinar el plan de trabajo que deberá
seguir el Comité Ejecutivo; dictar los reglamentos internos; considerar los informes
presentados por el Comité Ejecutivo sobre las actividades desarrolladas por el mismo. Por
su parte, el Comité Ejecutivo es el órgano del CFCE que realiza las tareas necesarias para
el cumplimiento de las resoluciones de la Asamblea. Está integrado por el Presidente
(Ministro de Educación y Cultura de la Nación), un vicepresidente, un Secretario y tres
vocales, elegidos entre los miembros de la Asamblea y tomando en consideración que
estén representadas las distintas regiones del país. Estos duran un año en sus funciones. Se
estableció que la sede del Comité Ejecutivo está en la Capital Federal16.
Nacional; (f) considerar y proponer orientaciones que tiendan a la preservación y desarrollo de la cultura
nacional en sus diversas manifestaciones, mediante la articulación de las políticas culturales con el sistema
educativo en todos sus niveles y regímenes especiales; (g) garantizar la participación en el planeamiento
educativo de los padres, las organizaciones representativas de los trabajadores de la educación y de las
instituciones educativas privadas reconocidas oficialmente; y (h) cooperar en materia de normativa
educacional y mantener vínculos con el Congreso de la Nación y con las legislaturas de las provincias y de la
municipalidad de la ciudad de Buenos Aires.
16
Entre las modificaciones que introdujo la Ley Federal de Educación, estableció que el Comité Ejecutivo
ha de estar presidido por el Ministro Nacional, e integrado por los miembros representantes de las regiones
que lo componen, designados por la Asamblea cada dos años.
14
La Ley Federal de Educación creó una Secretaría General, cuya misión es la de conducir
y realizar las actividades, trabajos y estudios según lo establezcan la Asamblea y el Comité
Ejecutivo. El titular de la Secretaría es designado cada dos años por la Asamblea.
Asesoramiento Técnico. El Decreto Ley de creación disponía que podían colaborar con el
CFCE los organismos técnicos del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y de las
jurisdicciones que lo integran. Enfatizando la necesidad de asesoramiento técnico y
político, la LFE previó la constitución de dos Consejos Consultivos: el Consejo Económico
Social y el Consejo Técnico Pedagógico17.
c) Reuniones: frecuencia,
concertación
temario,
productos
y
mecanismos
de
De acuerdo a la normativa vigente, las Asambleas Ordinarias deben realizarse dos veces al
año fuera de la Capital Federal, en el lugar que decida la propia Asamblea. Por su parte las
Asambleas Extraordinarias pueden ser convocadas por el Presidente, el Comité Ejecutivo o
por un tercio de los miembros de la Asamblea.
El quórum para que la Asamblea sesione válidamente es de la mitad más uno de sus
miembros. Las decisiones son tomadas por mayoría simple de los votos de los presentes y
cada miembro tiene derecho a un voto. En la práctica, se ha superado ampliamente la
cantidad de reuniones que la normativa establece que se realicen como mínimo, esto es,
dos reuniones al año. Cabe señalar que, de acuerdo con los testimonios relevados, de estas
reuniones participan efectivamente las máximas autoridades educativas nacionales y
provinciales.
Los temas que deben ser tratados en el seno del CFCE están claramente enumerados en la
Ley Federal de Educación. Muchos de ellos, además, son temas cuya resolución es
atribución exclusiva del Consejo. Durante gran parte de la década del noventa, el
Ministerio de Educación de la Nación asumió el liderazgo en la reforma del sistema
educativo, lo cual se tradujo – entre otras cosas – en el hecho de que elaborara y propusiera
17
El primero es integrado por representantes de las organizaciones gremiales empresarias de la producción de
los servicios, la Confederación General del Trabajo y el Consejo Interuniversitario Nacional. El Consejo
Técnico Pedagógico, por su parte, debe estar formado por especialistas designados por el propio CFCE en
número no determinado y dos especialistas designados por la organización gremial de trabajadores de la
educación de representación nacional mayoritaria.
15
una agenda anual de temas a tratar y consensuar (véase Repetto y Acuña 2001). Esto
imprimió una dinámica y un orden particular a las reuniones de este Consejo.
Los mecanismos utilizados para la concertación fueron acordados en el seno del CFCE,
contemplándose las diferentes instancias: 1) el trabajo técnico, 2) las consultas federales, 3)
las consultas nacionales, 4) los acuerdos federales y 5) la promulgación de los marcos
normativos pertinentes para cada tema18.
1) Trabajo técnico. Los equipos técnico profesionales del Ministerio nacional19
elaboran un borrador de la propuesta, que antes de ser presentada al CFCE, es
discutida en el seno de la Comisión Técnica Asesora conformada por técnicos de
extracciones diversas20. A partir de sus propuestas y recomendaciones surgía una
primer versión de la propuesta21.
2) Consultas federales: La primera versión de la propuesta es presentada a las
provincias, lo cual al principio, se hacía en reuniones convocadas a tal fin.
Luego, y ante el reclamo de los ministros provinciales, las propuestas
comenzaron a ser presentadas en las reuniones del CFCE para que cada ministro
las lleve a su provincia para consulta; esto implicó una serie de pasos. En primer
lugar, la propuesta es discutida y negociada entre los equipos técnicos
provinciales, generándose una nueva versión del documento. Este pasa a
consideración de los responsables de la conducción administrativa de los
sistemas educativos provinciales (directores de enseñanza del nivel educativo
18
La explicación de las diferentes instancias de acuerdo que se realiza a continuación se basa en lo
establecido en la Resolución 26/93 y en la descripción que hace Inés Aguerrondo de este proceso, aplicado a
las políticas de formación docente entre 1993 y 1999. Aguerrondo, Inés: “Transformación educativa en la
Argentina (1993-1999). Una mirada desde la formación docente inicial”.
19
Se destaca el perfil técnico de los equipos del Ministerio (véase Repetto y Acuña 2001). Se señaló que el
Ministro Jorge Rodríguez (1992-96) tuvo durante los primeros tres meses de gestión colaboradores de
extracción netamente partidaria pero que a partir de marzo de 1993 se incorporaron perfiles profesionales en
los cargos más altos de la conducción ministerial, los cuales fueron mayoritariamente mantenidos hasta el fin
de la gestión.
20
Entre 1993 y 1996, los integrantes de esta Comisión fueron Cecilia Braslavsky, Alfredo Van Gelderen,
Eduardo Slomiansky, Inés Aguerrondo (por entonces, Subsecretaria de Programación y Gestión) y Susana
Decibe (por entonces, Secretaria de Programación y Evaluación). A partir de 1996 y hasta 1999, cuando
Susana Decibe pasó a ser Ministro de Educación, fue reemplazada en la Comisión por el nuevo Secretario,
Manuel García Solá.
21
Con anterioridad a la aplicación de la LFE, la preparación de los documentos era realizada por Comisiones
Permanentes de diferentes temáticas, integradas por representantes de las provincias.
16
afectado), los cuales acuerdan modificaciones relacionadas con la viabilidad de
la propuesta. A continuación, la propuesta es puesta a consideración de las
autoridades políticas provinciales. En los primeros tiempos, la discusión se daba
entre coordinadores provinciales nombrados por el ministro de cada provincia de
manera directa. Más adelante, se comenzó a convocar a Reuniones Regionales
de Ministros para debatir la propuesta. Finalmente, el documento con todas sus
modificaciones es presentado a la Asamblea del CFCE, donde es aprobado con
la fórmula “habilitado para la consulta nacional”.
3) Consultas nacionales. Esta versión de la propuesta es girada a las
universidades, sindicatos docentes y no docentes, iglesias y demás actores de la
sociedad civil interesados en la educación, con un plazo de dos o tres semanas
para sus modificaciones y comentarios. En el caso de que las haya, éstas son
incorporadas al documento.22
4) Acuerdos federales. La versión corregida de la propuesta es puesta a
consideración de la Asamblea del CFCE para su aprobación.
De acuerdo a Repetto y Acuña (2001) para cada tema el proceso de negociación
y acuerdo tenía una duración de entre cuatro y cinco meses, sin contar los
tiempos que insumía al equipo técnico del Ministerio nacional estudiar los
temas, analizar experiencias nacionales e internacionales y realizar un estudio de
factibilidad. Las principales modificaciones a las propuestas elaboradas por el
Ministerio nacional fueron producto de la consulta federal, pero no de las
consultas nacionales.
5) Promulgación de los marcos normativos pertinentes. Al no ser un
procedimiento reconocido por el Derecho Administrativo argentino para la
reglamentación de leyes, este mecanismo para la generación de acuerdos no
implica obligación vinculante. En un principio, ninguno de los acuerdos
federales se transformó en normativa, razón por lo cual el Poder Ejecutivo
22
En el caso de la elaboración de los Contenidos Básicos Curriculares (CBC) se incorporó al mecanismo
habitual una nueva instancia: la consulta a la sociedad global mediante estudios de opinión pública,
encuestas al sector del mundo del trabajo y espacios de consulta y opinión en general y para jóvenes en
particular a través de programas de radio y TV de alto rating y consultas telefónicas gratuitas.
17
Nacional dictó en 1996 el Decreto 1276, que establece las características de los
nuevos niveles educativos a partir de lo concertado con las provincias y fijó
plazos concretos para su cumplimiento.
El CFCE se expresa mediante Resoluciones y Recomendaciones. Las primeras son de
carácter interno, inherentes al cuerpo, mientras que las Recomendaciones se encaminan a
objetos de su competencia, de acuerdo con lo establecido por su norma de creación (art. 16
del Decreto Ley 22.047 y art. 17 del Reglamento interno)23.
d) Recursos
Podrían clasificarse los recursos del CFCE en dos categorías: presupuestarios y técnicos.
Respecto de los recursos presupuestarios, el Decreto Ley de creación del consejo
establece que los gastos de funcionamiento del Consejo deben ser imputados en forma
equitativa a los presupuestos del Ministerio nacional y de las jurisdicciones que lo
componen. No obstante, de acuerdo con las fuentes consultadas, durante la década en
análisis el Estado Nacional realizó importantes aportes presupuestarios para financiar, por
ejemplo, las instancias de Consultas Federales. En estos casos, los gobiernos provinciales
designaban a sus representantes y el ME cubría los gastos de pasajes y viáticos para asistir
a las reuniones en las que se debatían las propuestas.
En relación con los recursos técnicos con que contó el CFCE, debe señalarse que un
equipo altamente calificado – dependiente del Ministerio nacional – era el que realizaba
tareas de relevamiento de información y comparación de experiencias nacionales e
internacionales con vistas a la elaboración de los primeros borradores de las propuestas que
serían debatidas en el Consejo. En este sentido, el Ministerio de Educación asumió
claramente un rol de liderazgo para la reforma del sistema (véase Repetto y Acuña, 2001)
Labor del CFCE
Entre los años 1990 y 2000, el CFCE emitió un total de 172 productos (entre Resoluciones
y Recomendaciones) (véase Cuadro 1 del Anexo). En comparación con los datos de años
23
Una innovación significativa a partir de 1993, es que algunas Recomendaciones son acompañadas por
anexos que se denominan “Series de documentos”. Los anexos se identifican con números y letras y se
dividen en: Metodologías de Trabajo, Documentos de Trabajo, Documentos de Consulta y Consideraciones
referidas a los acuerdos transitorios.
18
anteriores, se observa un particular dinamismo24 durante la última década (nótese que
desde su creación en 1972 hasta el año 1989 fueron emitidos un total de 263 productos;
véase Cuadro 2 del Anexo.
De los 172 productos emitidos por el CFCE entre 1990 y 2000, 151 fueron Resoluciones y
21 fueron Recomendaciones. La cantidad de Recomendaciones emitidas durante el período
analizado concuerda con lo sucedido en décadas pasadas. Así, durante la década del ´80 el
CFCE generó 29 Recomendaciones. Llama la atención la baja cantidad de Resoluciones
emitidas con posterioridad a la sanción de la LFE, sólo cuatro. Parecería ser que el Consejo
dio prioridad a resolver los temas que le fueron encomendados en el marco del proceso de
reforma.
El cambio en el rol del CFCE impuesto por la implementación de la LFE también queda de
manifiesto al analizar las Resoluciones por tipo. Podemos distinguir tres tipos de
Resoluciones según su propósito25: (a) las burocrático-administrativas, que son de
aplicación interna y se refieren a cuestiones como la designación de personal; (b) las
declarativas, a través de las cuales se auspician eventos o se hacen declaraciones de
principios; y (c) las normativas, a través de las cuales se reglamentan los contenidos de la
LFE y se establecen las estrategias orientadoras del Sistema Educativo Nacional. Entre las
normativas también se incluye a las resoluciones que habilitan para la discusión de
Documentos de Trabajo. Durante la década del ´90, y principalmente a partir de 1993, han
predominado las resoluciones normativas.
Finalmente, si se analizan las resoluciones según las temáticas a las que refieren, se
observa que la mayoría de las Resoluciones sobre los niveles EGB e Inicial fueron tomadas
antes de octubre de 1995. Posteriormente, y hasta febrero de 1997, predominan las
resoluciones relacionadas con el nivel Polimodal. A partir de 1996 se emiten la mayoría de
las resoluciones respecto de la formación docente. Otros temas, como enseñanza artística,
especial, de adultos y de idiomas, aparecen más tardíamente en la agenda del CFCE.
24
Tomando como indicadores del “dinamismo” del CFCE la cantidad de reuniones celebradas y la cantidad
de resoluciones y recomendaciones emitidas.
25
Esta clasificación se basa en la presentada en Nosiglia (sin fecha).
19
Solamente en dos ocasiones se registra disenso de los miembros en las resoluciones. Se
trata de la Resolución 32/93 sobre formación docente (en que Córdoba no acuerda con
algunos puntos) y la Resolución 37/94 sobre criterios de planificación de contenidos
curriculares (que las provincias de Chubut, Neuquén, Santa Cruz, Río Negro y Tierra del
Fuego se abstienen de aplicar en forma transitoria).
En un solo caso se registraron modificaciones posteriores a la aprobación de una
Resolución del CFCE en los años analizados. A pedido de la Iglesia, se modificó la
Resolución 40/95, en la cual se establecían los Contenidos Básicos Curriculares de la
EGB26.
Durante la década del ´90 se alcanzaron importantes acuerdos en el seno del CFCE. Es
menester señalar que una de las decisiones más trascendentes de los ’90 en el área
educativa –la de transferir a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires los servicios
educativos medios y los primarios que todavía eran administrados directamente por el
Ministerio de Educación de la Nación- estuvo precedida por una recomendación del
Consejo Federal de Educación27 en la que se argumentaba que la transferencia formaba
parte de un proceso de auténtica federalización. Asimismo cabe destacar que en la decisión
tuvieron mucho peso los argumentos relacionados con el déficit fiscal del Estado nacional.
Con vistas a la implementación de la LFE, también se llegó a importantes acuerdos en el
CFCE: como se ha señalado, uno de los primeros acuerdos posteriores a la LFE versó
sobre el mecanismo que se utilizaría para lograr consensos al interior del cuerpo
(Resolución 26/93).
Entre las cuestiones más sustantivas que fueron aprobadas en el marco del CFCE se
encuentran (a) acuerdos sobre la caracterización de ciclos y niveles: durante 1993 se
definieron las características básicas de los niveles del Sistema Educativo Nacional,
acordando sus finalidades y funciones; (b) acuerdos sobre gradualidad de la
implementación de la LFE y metas cuantitativas: debido a que las transformaciones
propuestas por la LFE comprenden una serie de cuestiones complejas relacionadas con
26
Esto motivó la renuncia de algunos de los especialistas que habían redactado los documentos.
La recomendación fue formulada en la X Asamblea del Consejo Federal de Educación celebrada en
diciembre de 1989.
27
20
aspectos de organización general de la estructura académica, de gestión y administración,
de contenidos de la enseñanza, de la carrera docente y de infraestructura28.
Al interior del CFCE también se avanzó en acordar criterios de distribución de planes
compensatorios. Se discutieron y consensuaron criterios para la asignación de los fondos
del Plan Social Educativo –política compensatoria por excelencia del Ministerio de
Educación de la Nación y para las obras de infraestructura. Así, se acordaron como
criterios para la distribución de los recursos la matrícula de la provincia, su tasa de
población NBI, y el porcentaje que recibían de la Coparticipación Federal. Los testimonios
hacen referencia a las tradicionales discusiones que se generan en relación con estos temas,
en tanto algunas provincias argumentaban que esta combinación de indicadores no
premiaba la buena gestión (véase Repetto y Acuña, 2001).
3.2
Consejo Federal Del Trabajo (C.F.T.)
Creación, antecedentes e inserción en la normativa sectorial
Este Consejo Federal de Administraciones del Trabajo fue articulado por primera vez en
1989, aunque poco se conoce sobre sus actividades durante la década del ‘90. Su existencia
fue formalizada diez años después, a partir del Pacto Federal del Trabajo y la sanción de la
ley 25.212 que lo ratifica, en noviembre de 1999. Es en este momento que cambia su
nombre al de Consejo Federal del Trabajo.
28
Las siguientes son los principales acuerdos logrados en relación con las temáticas especificadas en la LFE
como de competencia del CFCE, de manera exclusiva o compartida: (a) Contenidos Básicos Comunes:
aprobación de las orientaciones generales para los Contenidos Básicos Curriculares (Resolución 33/93);
criterios para elaborar los CBC (Resolución 37/94); aprobación de los CBC para Inicial y EGB (Resolución
39/94); aprobación de los CBC para el nivel Polimodal (Resolución 57/97); aprobación de los CBC de
lenguas extranjeras en los niveles EGB e Inicial (Resolución 73/98); aprobación de los CBC para formación
docente en EGB 3 y Polimodal (Resolución 75/98); aprobación de los CBC para la Educación Artística
(Resolución 108/99); (b) Formación, Perfeccionamiento y Capacitación Docente: constitución de la Red
Federal de Formación Docente Contínua (Resolución 36/94); aprobación de las bases para la Organización de
la Formación Docente (Resolución 52/96); validación nacional de cursos de la Red Federal de Formación
Docente Continua (Resolución 58/98); aprobación del documento “Transformación gradual y progresiva de
la formación docente continua” (Resolución 63/97); aprobación de los “Criterios para la conformación y el
funcionamiento de las unidades de evaluación de la Red Federal de Formación Docente Contínua”
(Resolución 83/98); (c) equivalencia de títulos y estudios: aprobación del documento “Mecanismo para la
viabilización del Reconocimiento y Equivalencia de Estudios, Certificados y Títulos” (Resolución 90/98); (d)
Sistema de Evaluación de la Calidad Educativa: aprobación de los criterios para el Sistema Federal de
Información Educativa (Resolución 48/95); aprobación de las acciones de relevamiento de calidad educativa
previstas para el año 2000 (Resolución 129/00); establecimiento del carácter obligatorio de la evaluación de
finalización del nivel medio (Resolución 131/00); (e) políticas compensatorias: apoyo al Plan Social
21
La creación del Consejo en 1989 se produjo en medio de una situación de mucha
efervescencia en el terreno laboral. Recordemos que la gestión de Alfonsín sufrió duros
embates ese año –muchos ligados al movimiento sindical- y el cambio de gobierno marcó
una nueva etapa en las relaciones del peronismo y el sindicalismo. Ya hacia 1989 los
sindicatos se encontraban divididos en dos grupos, los más firmemente opositores a
cualquier intento de reforma estructural y un sector que se fue distanciando del anterior y
que pasó a integrar el denominado "grupo de los 15" 29. En Octubre de 1989 se convocó
un Congreso General Extraordinario de la CGT, donde se impuso la facción oficialista,
desplazando a Ubaldini de la dirigencia. Entre acusaciones de fraude, se desencadenó la
escisión de la CGT. Además, surgió una tercera línea (de posición intermedia entre los
oficialistas y los intransigentes) liderada por L Miguel.
Estas escisiones habrían de
condicionar el proceso reformista iniciado por aquellos años. Etchemendy y Palermo
(1998) sostienen que la reforma laboral debió ser concertada con las organizaciones de
interés empresariales y sindicales, dada la incapacidad del gobierno de imponer sus
políticas de otra manera. La creación del CFT ha de haber obedecido a estas necesidades
de conseguir acuerdos30.
Los sucesivos fracasos del oficialismo por conseguir sus objetivos en el área laboral
signaron la década del ’90. Hacia fines de la gestión de Menem, en julio del ’98 se firmó
el Pacto Federal del Trabajo que sentó las bases de la ley 25.212, proyectando la creación
del Consejo Federal31. El Pacto fue ratificado por el Congreso Nacional hacia fines de
noviembre de 1999, días antes del traspaso de la presidencia a manos de la Alianza. Es de
destacarse que el pacto se ha ido ratificando también en las legislaturas provinciales y
según declaraciones del Secretario Administrativo del Consejo, sólo cinco no lo han
ratificado aún32.
Educativo (Resolución 31/93); acuerdo para que los recursos sean destinados prioritariamente a las políticas
compensatorias (Resolución 140/00).
29
Entre quienes integraban el Grupo de los 15 se encontraban (dirigentes sindicales de empresas públicas y
gremios pequeños: J Rodríguez (SMATA), Julio Guillán (telefónicos), Carlos West Ocampo (sanidad), Jorge
Triacca (plástico), R. Valle (seguros) y A. Cavallieri (comercio).
30
No debe perderse de vista que la ley de empleo (24013) iniciada en 1989 sólo pudo sancionarse hacia
1991.
31
El Pacto fue firmado por la Nación, la Ciudad de Buenos Aires y todas las provincias. Vale aclarar que el
Pacto Federal del Trabajo mandaba ser remitido al Congreso Nacional y las respectivas legislaturas
provinciales para su ratificación. Dicho pedido resultó en la sanción de la ley 25212 por parte del Congreso
Nacional, pero no se conoce qué suerte corrió en las legislaturas provinciales.
32
Entrevista con el Secretario Administrativo del CFT, Lic. Adrián Caneto, el 14 de Mayo, 2002.
22
Acerca de las condiciones que llevaron a este pacto y su ratificación por el Congreso
Nacional, conviene destacar que en vistas de la victoria electoral de la Alianza en 1999, el
peronismo debió idear una estrategia que apuntalara su papel de oposición. Con dicho fin,
los diputados justicialistas dieron curso al proyecto de ratificación del Pacto Federal del
Trabajo, aprobado por el senado a mediados del año anterior. Dada la coyuntura política,
la promoción de una especie de gabinete paralelo en el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social (dados los 14 gobernadores justicialistas de los 24 que integrarían el Consejo
Federal) tendría la función de condicionar las políticas laborales de la nueva gestión33. En
declaraciones recogidas por La Nación (22/11/1999), fuentes parlamentarias y sindicales
del justicialismo aseguraban que el CFT se convertiría en una suerte de "coto peronista
instalado en el interior del Ministerio de Trabajo" del gobierno aliancista.
La sanción de la ley se vio teñida por intentos de dilación por parte de los diputados de la
Alianza en la comisión de Legislación del trabajo, pero sin conseguir trabarla. El por
entonces candidato a Ministro de Trabajo, Alberto Flamarique señaló que el CFT "no será
un condicionante para las políticas laborales que decida emprender el próximo gobierno".
Durante el 2000 el CFT se reunió periódicamente y participó de las discusiones que por
entonces se llevaron adelante en torno a temas laborales. El CFT intervino incluso en la
reglamentación de la ley 25.250 en lo referido a la creación del Sistema Integrado de
Inspección del Trabajo y la Seguridad Social.
Funcionamiento
a) Misión y funciones
Según lo establecido en la ley 25.21234 que le da origen, el CFT debe promover políticas
laborales fomentando la coordinación, cooperación, coparticipación y co-responsabilidad
entre las carteras laborales de las diferentes jurisdicciones, de manera de procurar una
mayor eficacia de la actividad gubernamental y de los actores sociales. En este sentido se
le encarga participar en el diseño de los programas de promoción del empleo y de
capacitación laboral y proponer criterios para su financiamiento, procurando su adecuación
33
Véase La Nación, 22/11/1999.
Vale señalar que una de las funciones del CFT –descripta en la ley 25.212, inciso (e) del art.2 fue derogada
por la ley 25.250.
34
23
a las necesidades regionales, evitando tanto exclusiones como superposiciones con
programas de otras áreas.
Asimismo se le encargan funciones técnicas en materia laboral, como la recopilación de
información, el prestar y gestionar asesoramiento, la formulación de propuestas ante
cuerpos legislativos y organismos administrativos tanto federales como sub-nacionales.
Puede efectuar o encomendar estudios e investigaciones de interés común. Es también su
función asegurar un completo, regular y actualizado intercambio de documentación oficial,
informes, estadísticas y publicaciones, entre sus miembros. En relación a lo anterior, el
CFT tiene la función de fortalecer las administraciones del trabajo en lo atinente a su
equipamiento y capacitación profesional, pudiendo valerse para ello de la asistencia de sus
propios miembros o de organismos públicos o privados, del país o del exterior.
Además, aunque claramente en un plano funcional diferente, es función del CFT vincularse
con organismos internacionales por intermedio del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social– participando de los eventos que éstos organicen.
b) Estructura – miembros del Consejo
El Consejo Federal del Trabajo es integrado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social de la Nación, las administraciones del trabajo de cada una de las provincias y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Así lo establece la ley 25.212, sin mayores
precisiones en cuanto a número total de miembros que integran el CFT.
La ley también establece que el Consejo Federal del Trabajo ha de actuar mediante la
Asamblea Federal, el Comité Ejecutivo y la Secretaria Permanente. La Asamblea podrá
constituir Comisiones Técnicas permanentes o transitorias, integradas por representantes
que pueden o no ser miembros del Consejo, pero cuyo presidente sí deberá serlo35.
La Asamblea Federal determina la acción y política general del Consejo, aprueba su
Estatuto y elige a los miembros del Comité Ejecutivo y de las Comisiones Técnicas. Es
35
Del acta de la primera reunión de la Asamblea surge que las comisiones técnicas son seis, a saber: C. de
Relaciones Laborales, C. de Empleo, C. de Mercosur, C. de Policía del Trabajo, C. de Normativa, C. de
Provincias.
24
integrada por una representación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, una de cada
provincia y una de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El Ministro de Trabajo y
Seguridad Social de la Nación es el presidente natural de la Asamblea, mientras las
representaciones provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, elegirán un
presidente alterno que ejercerá también las funciones de vicepresidente. Las resoluciones
de la Asamblea deben adoptarse por el voto de los dos tercios de los miembros presentes.
No se especifica en la ley un quórum necesario para iniciar las reuniones ni para adoptar
resoluciones.
El Comité Ejecutivo es el órgano responsable de llevar adelante las acciones necesarias
para el cumplimiento de las decisiones de la Asamblea y estará integrado
por
un
presidente, un vicepresidente y tres secretarios, elegidos entre los representantes de las
provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Las autoridades del Comité
Ejecutivo duran un año en sus funciones y pueden ser reelectas por un período similar.
La Secretaría Permanente ejerce la secretaría de la Asamblea Federal y del Comité
Ejecutivo. Su misión es conducir las actividades y estudios resueltos por esos cuerpos. Su
titular será el Secretario de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, pero este
puede delegar total o parcialmente sus funciones.
c) Reuniones: frecuencia,
concertación
temario,
productos
y
mecanismos
de
En el plano formal, lo único que se establece en la ley 25.212 es que la Asamblea debe
realizar al menos una reunión ordinaria cada tres meses. Este cuerpo a su vez estableció en
su primera reunión que los miembros del Consejo –por simple mayoría- pueden requerir al
presidente la convocatoria de la Asamblea Federal, quien deberá efectuarla en un plazo de
diez días. No habiendo prerrogativas en términos del temario, productos y mecanismos de
concertación en la normativa que rige el funcionamiento del CFT, lo que a continuación se
presenta surge del análisis de una muestra de actas de reuniones del Consejo36.
Como se ha explicado más arriba, la creación del CFT fue prevista por ley a fines de
noviembre de 1999. El inicio de las actividades, no obstante, se produjo en enero del año
25
2000. A partir de entonces, el Consejo ha cumplido con un régimen de encuentros
periódicos (véase cuadro 3). La fecha y el temario de las reuniones, según surge de la actas
del 2000 analizadas, han sido pactados de una reunión a otra.
Cuadro 3
Reuniones del Consejo Federal del Trabajo
Año
2000
2001
20022
Reuniones
de la
Asamblea
6
7
-
Otras
Reuniones1
Total Reuniones
18
18
5
24
25
5
1
Reuniones de Comisiones, de la Mesa Ejecutiva, Seminarios, etc.
Al 8 de Mayo de 2002
Fuente: Secretaría Administrativa del Consejo Federal del Trabajo
2
Según se puede observar en el cuadro, las reuniones de la Asamblea son más frecuentes de
lo que ha sido previsto por ley (con la excepción del año 2002). Con respecto a las
reuniones realizadas en el 2000, se puede agregar que en promedio cerca del 80% de los
distritos asistieron a las reuniones plenarias. Entre los distritos con mayor inasistencia no
es posible establecer un patrón en base a la distinción partidaria que pudiera justificar las
ausencias por disidencias con la gestión de la Nación. No se observa en estas actas que
haya distritos que hayan estado siempre ausentes. Esta experiencia marca una diferencia
con la de antes de 1999, ya que según declaraciones de miembros del Consejo –enfatizado
por la ausencia de información para el período anterior a 1999- esta instancia de reunión
interprovincial resultaba poco frecuente y se contaba con baja participación37.
Vale mencionar que entre los participantes de las reuniones del CFT, además de los
representantes provinciales se registra la asistencia de actores externos, de sectores
interesados en la temática bajo discusión.38
36
Se ha tenido acceso a las actas de 23 reuniones de 2000. Del análisis de estas actas se ha extraído la
información sobre la cual se elaboran varios puntos en el documento.
37
El Licenciado Adrián Caneto, Director de Coordinación del CFT, al tiempo que informó sobre el bajo
número de reuniones durante la década del ‘90, aseguró la frecuencia y trascendencia de las reuniones
dependen mucho del interés que los políticos a cargo le otorguen al CFT como instancia de discusión. En el
caso de Patricia Bullrich estos encuentros fueron fomentados, muchas veces ofreciendo la Nación los
subsidios necesarios para que se pudieran llevar a cabo.
38
Por ejemplo, han estado presentes en reuniones varios representantes gremiales, como la Sra. Mary
Sánchez, Presidente del INACYM, el Sr. Benegas, representante de la UATRE, y el Dr. W. Coscio,
representante de la Asociación de Cooperativas de la República Argentina, los tres para discutir sobre la
problemática del fraude laboral que realizan las cooperativas. Asimismo participaron representantes de otras
asociaciones de trabajadores industriales, como la del calzado, e incluso, si bien no participó directamente la
26
En cuanto a los instrumentos en manos del CFT, este emite resoluciones y declaraciones.
Las resoluciones ser decisiones internas que afectan a los miembros del CFT. Del análisis
de las actas de las reuniones surge que mediante resolución se estableció: (a) que cada
estado miembro del Consejo debe designar un representante oficial y dos suplentes, (b) el
pago de una cuota mensual de $500 para el sostenimiento de las actividades del CFT. El
peso de las resoluciones es difícil de determinar, dado que éstas no son de carácter
vinculante.
En cuanto a las declaraciones formuladas por el Consejo en reuniones de la Asamblea, es
clara la intención de comunicar hacia fuera. Mediante declaraciones se emitió la opinión
del CFT en torno de determinados artículos de la ley 24.557 de riesgos de trabajo y se
asignó a la Comisión de Provincias del Consejo la tarea de elaborar una propuesta para
presentar al Congreso. Asimismo mediante declaración se dejó sentado que las provincias
y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires conservan el poder de policía laboral por no
haberlo delegado. Mediante otra declaración la Comisión de Normativa dejó sentado que la
legislación sobre la jornada laboral (días domingo) es facultad de la Nación y se invitó a
las autoridades provinciales a profundizar las tareas de inspección para asegurar que se
cumpla la ley de contratos de trabajo en vigencia.
d) Recursos
La ley 25.212 establece que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ha de facilitar los
medios necesarios para el funcionamiento del Consejo Federal del Trabajo, debiendo
prever en la Ley de Presupuesto los recursos necesarios para tal fin.
No obstante, de las actas de las reuniones del CFT se desprende que los recursos que
maneja el Ministerio para este fin son escasos. En la segunda reunión de la Asamblea del
CFT se resolvió solicitar a los representantes de los diversos distritos una cuota mensual de
$500 para el sostenimiento de las actividades del Consejo. En los hechos no todas las
provincias cumplieron con el requisito, pues no era vinculante, pero la necesidad de
recursos fue suplida. En el acta de la tercera reunión plenaria del CFT consta que la
CTERA, sí se tomaban en cuenta sus demandas a través de mensajes escritos que se leyeron públicamente en
los encuentros. Otros participantes fueron, por ejemplo, representantes de la Superintendencia de Riesgos de
27
provincia de Buenos Aires otorgó un subsidio de $10.000 para el funcionamiento del CFT.
El Secretario Administrativo del Consejo sostiene que el dinero que se recauda por la
buena disposición de las provincias es utilizado para las tareas de organización de los
encuentros, los viajes y expensas relacionadas al funcionamiento del CFT. Los recursos
nunca han sido suficientes como para encargar estudios externos, una de las funciones que
el CFT debía cumplir para propiciar la generación de propuestas.
Como datos adicionales, vale mencionar que mediante la ley 25.212 se incorporó al
Consejo Federal del Trabajo el patrimonio del Consejo Federal de Administraciones del
Trabajo, del que es continuador.
Labor del Consejo Federal del Trabajo
Como ya ha sido mencionado, la labor del CFT durante la década del ’90 es un terreno
poco conocido. A diferencia de lo que ocurre en el CFCE, en el CFT no se cuenta con
registros ordenados de la labor realizada durante la mayor parte de la década de los ’90. A
partir de la sanción de la ley 25.212, en noviembre de 1999 se dio nuevo impulso al
Consejo y es a ese período que nos hemos de referir en esta sección.
Las actas de las reuniones permiten observar que uno de los temas que domina el interés de
los representantes provinciales es el referido a los programas de empleo. Las alegaciones
de restricciones presupuestarias de la Nación se combinan con las demandas de las
provincias en múltiples dimensiones: ya que haya más transparencia en el manejo de este
dinero, ya que no sean tan rigurosos los criterios técnicos. Asimismo, se formulan
demandas de exclusividad provincial en el manejo de los programas (en intentos por evitar
el desvío de recursos a municipios).
Asimismo, la movilización dentro del ámbito del Consejo Federal del Trabajo alrededor
del tema de policía del trabajo fue intensa.
Entre las funciones originarias del CFT
(aquellas definidas en el Pacto Federal del Trabajo y ratificadas por ley 25.212) se hallaba
la de encausar la inspección del trabajo. En sucesivas reuniones se enfatizó que las
provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires conservan el poder de policía laboral.
A fin de resguardar estas facultades la Comisión de Policía del Trabajo del Consejo
Trabajo (en ocasión de estar en discusión el tema de la inspección del trabajo).
28
resolvió que el Consejo debería participar activamente en la reglamentación de la ley
25.250 para asegurarse un desenlace satisfactorio.
De las actas de reuniones de la Comisión de Empleo del CFT se desprende que este ámbito
fue utilizado para plantear al Secretario de Empleo de la Nación la demanda de
incrementar el presupuesto de los programas de empleo.
En cuanto a la utilización del CFT como arena de intercambio entre jurisdicciones, merece
mención que en ocasiones se ha utilizado el espacio de las reuniones de comisiones para
presentar proyectos de ley provinciales en temas laborales para compartir las experiencias
de las diversas provincias.
Las comisiones del CFT se reúnen en forma habitual. Lo tratado en estas reuniones, en
muchos casos es considerado en las reuniones plenarias, donde se toman decisiones al
respecto sobre la base del trabajo en comisiones.
Un ejemplo en el que se puede observar esta dinámica de trabajo se produjo en torno de la
propuesta de reforma del artículo 4 de la ley 25.250. Éste se refiere a la jurisdicción sobre
el control de las cooperativas de trabajo en materia laboral y las condiciones y medio
ambiente de trabajo. Al interior de la Comisión de Policía de Trabajo39 se propuso que el
artículo fuera vetado, o bien modificado. Esta comisión conformó una subcomisión, que
reglamentó que serían las administraciones laborales de cada jurisdicción las encargadas de
controlar, juzgar y sancionar, en caso de ser necesario, a las cooperativas de trabajo.
Cuando el tema ingresó a la agenda de la Comisión Plenaria, fue aceptado con la idea de
elevarlo a modo de propuesta al Ministerio Nacional.
Un ejemplo del mismo procedimiento, aunque con resultado diferente, tuvo su punto de
partida también en la Comisión de Policía del Trabajo. En la V Reunión Plenaria del CFT40
se acordó un texto –propuesto por la Comisión- reglamentario de la ley 25.250. El Decreto
39
40
En un encuentro realizado el 1°de Junio de 2000, en el MTySS.
Llevada a cabo el 28 de Septiembre del 2000.
29
95/2001 recoge algo de esa discusión y asigna importantes funciones al CFT, como la de
integrar el Sistema Integrado de Inspección del Trabajo y la Seguridad Social41.
3.3
Consejo Federal De Salud (COFESA)
Creación, antecedentes e inserción en la normativa sectorial
El antecedente más remoto del COFESA es el Comité Federal de Salud, creado en 1971 a
través de la Ley 19.717 como un ámbito especializado dentro del Consejo Federal de
Bienestar Social (COFEBISO). Su creación tuvo por propósito declarado constituir un
espacio institucional para el desarrollo de reuniones entre las máximas autoridades
sanitarias a nivel nacional y provincial, que se venían realizando de manera informal.
Este Comité funcionó hasta el año 1973, en que sus funciones de coordinación
interjurisdiccional fueron subsumidas en un órgano especialmente creado en el marco de la
política del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS). Al anularse el SNIS en 1976,
quedaron disueltas las instancias formales de encuentro interjurisdiccional, no obstante, las
reuniones de autoridades de continuaron realizándose de manera informal, hasta la
creación del Consejo Federal de Salud (COFESA) en enero de 1981, por medio del
Decreto Ley 22.373.
El proyecto que en 1981 motivó la creación del COFESA respondió a la recomendación
que hicieran las más altas autoridades sanitarias del país a la Secretaría de Estado de Salud
Pública (dependiente del Ministerio de Bienestar Social) en ocasión de la reunión que se
celebró en Río Negro en marzo de 1980. En junio del mismo año, el proyecto fue
presentado para su análisis en una reunión que se realizó en Corrientes, donde fue
aprobado en términos generales. Según consta en el texto que acompaña la Ley, el
proyecto también habría sido aprobado por parte de representantes de organismos y
entidades oficiales y privados especialmente invitados a la mencionada reunión, así como
también por parte de los representantes de la Organización Mundial de la Salud – Oficina
Sanitaria Panamericana.
41
Junto con el Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos (y los organismos
autárquicos de este ministerio), la AFIP (dependiente de Jefatura de Gabinete) y las administraciones de
trabajo provinciales.
30
De acuerdo con el Decreto Ley 22.373, la creación del COFESA responde a la necesidad
de promover la articulación entre los diferentes niveles del sistema de salud. Asimismo, en
el texto que acompaña a la ley se señala que la constitución de este consejo buscaba
formalizar las reuniones que ya se realizaban entre las máximas autoridades sanitarias del
país.
Merece destacarse el hecho de que la creación del COFESA se enmarca en el proceso de
transferencia de establecimientos hospitalarios nacionales a las jurisdicciones provinciales,
que había tenido lugar en 1978. Es decir, la reestructuración de ciertas características del
sistema sanitario en su conjunto se presenta juntamente con la redefinición de los roles de
los diferentes actores. Asimismo, es relevante rastrear el rol asignado al COFESA en la
normativa que tiene por propósito establecer las orientaciones estratégicas y prioridades
programáticas para el sector. Durante la década del ´90, éstas fueron plasmadas en el
Decreto 1.269 de “Políticas sustantivas e instrumentales de la Secretaría de Salud”, de julio
de 199242. Entre las políticas instrumentales se encuentra la de “...promover la
coordinación con las jurisdicciones, tanto a nivel del Consejo Federal de Salud, como en
la elaboración de programas estratégicos y en la asistencia técnica y financiera a
programas provinciales” (punto 4.1.9 del Anexo).
En el año 2000, el Decreto 1.269 fue derogado por el Decreto 455 que aprueba el “Marco
estratégico–político para la salud de los argentinos”, estableciendo los propósitos, las
estrategias y las políticas que deben regir el accionar del Ministerio de Salud y la
direccionalidad de sus proyectos y programas operativos43. En este Decreto se plantean dos
grandes propósitos del Estado nacional en materia de salud: (a) afianzar la atención
primaria; y (b) contribuir al desarrollo y fortalecimiento del sistema federal de salud a
partir de un accionar basado en la concertación, siendo su ámbito natural de articulación el
COFESA. En documentos de la actual gestión del Ministerio también se resalta el
42
Una de las cuatro políticas sustantivas que se proponen a través de este Decreto es la de “redefinir y
orientar el rol del Sector Salud del Estado nacional para que cumpla la función rectora y protagónica en el
marco político global para que pueda cumplir eficientemente las funciones que le competen” (punto 4 del
Anexo; en el cuerpo del Decreto se aprueban las Políticas Sustantivas e Instrumentales de la Secretaría de
Salud, las cuales forman parte del Decreto como un Anexo).
43
Cabe señalar que mientras el Decreto 455/00 se refiere a la función del Ministerio de Salud en el sector, el
Decreto 1269/92 se refería exclusivamente a las de la Secretaría de Salud, es decir, a una de las dependencias
del entonces Ministerio de Salud y Acción Social.
31
propósito de que sea éste el espacio para la definición de las metas de salud y para la
articulación de planes y programas para el país en su conjunto44.
Funcionamiento
La norma que regula el funcionamiento del COFESA es su Decreto Ley de creación, el
cual fue aprobado en 1981 y no fue modificado desde entonces. A diferencia del CFCE, y
de acuerdo con las fuentes consultadas, este Consejo no cuenta con un Reglamento interno
que especifique cuestiones operativas.
a) Misión y funciones
De acuerdo con el Decreto Ley 22.373, la misión del COFESA consiste en coordinar el
desarrollo sectorial en materia sanitaria.
Por su parte, las funciones del COFESA son: (a) apreciar los problemas de salud comunes
a todo el país, los de cada provincia y de cada región en particular; (b) determinar las
causas de tales problemas; (c) analizar las acciones desarrolladas y revisar las
concepciones a que respondieran para establecer la conveniencia de ratificarlas o de
modificarlas; (d) especificar postulados básicos, capaces de caracterizar una política
estable de alcance nacional y recomendar cursos de acción aconsejables para su
instrumentación; (e) compatibilizar a nivel global las tareas inherentes a la diagramación y
ejecución de los programas asistidos, conducidos por la autoridad sanitaria nacional y la de
cada jurisdicción, a fin de lograr coincidencias en los criterios operativos, en la aplicación
de los recursos disponibles y en la selección de los métodos de evaluación estimulando la
regionalización y/o zonificación de los servicios; y (f) contribuir al desarrollo de un
sistema federal de salud.
b) Estructura – miembros del Consejo
Respecto de la composición del COFESA, el Decreto Ley 22.373 establece que éste estará
integrado por los funcionarios que ejerzan la autoridad de Salud Pública de más alto nivel
en el orden nacional, en el de cada provincia y en la Ciudad de Buenos Aires45. Asimismo,
el Presidente del COFESA puede solicitar la concurrencia a las reuniones de representantes
44
Ministerio de Salud: Políticas de salud. Buenos Aires, septiembre de 2000.
32
de organismos oficiales, entidades privadas y de otras personalidades en carácter de
invitados especiales permanentes u ocasionales.
Se ha podido determinar a partir de entrevistas realizadas a informantes clave, que a las
reuniones del COFESA asisten efectivamente las máximas autoridades sanitarias. En
algunos casos, también participan técnicos provinciales, principalmente en aquellas
reuniones en las que se sabe previamente que serán tratados temas muy específicos (como
política materno infantil, seguridad sanguínea). Su participación se canaliza a través de
reuniones que se realizan en paralelo a las reuniones de ministros.
De las reuniones también suelen participar representantes de organismos internacionales
(Organización Panamericana de la Salud) y de entidades privadas (tales como cámaras de
prestadores y colegios farmacéuticos), en carácter de invitados. Estos actores no sólo
participan de los debates, sino que también pueden intervenir en la definición de la agenda
para las siguientes reuniones. Es de señalar que de acuerdo con los testimonios relevados,
no suelen participar representantes sindicales ni de las obras sociales.
De acuerdo con la normativa, los integrantes del COFESA pueden concertar entre sí la
constitución de comités especiales para el estudio de determinados asuntos de relevancia
temática o de trascendencia regional. La conformación de estos comités debe ser
comunicada a la Presidencia del Consejo, así como también los resultados de estos
estudios.
A partir de los testimonios relevados se pudo establecer que si bien se
constituyen comisiones en relación con diferentes temas de interés, una vez creadas éstas
siguen funcionando de manera bastante independiente.
De acuerdo con lo dispuesto por el art. 6 del Decreto Ley, funciona en el ámbito del
Ministerio de Salud una Secretaría permanente que se encarga de las tareas administrativas
del COFESA, tales como el registro de las reuniones en actas y su distribución entre los
miembros del Consejo. Actualmente, dependen de esta Secretaría dos empleados
45
La ley también menciona al Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur,
que al momento de sanción aún no se había provincializado (ni la Ciudad de Buenos Aires constituía un
gobierno autónomo).
33
administrativos de planta. Esto marca una diferencia con respecto al CFCE, cuyo personal
estable cuenta con mayor independencia respecto del ministerio de su área.
Divisiones Internas. Llama la atención, respecto del funcionamiento del COFESA, la
organización que se han dado algunos sectores en diferentes momentos a fin de coordinar
sus acciones. Un hito en este sentido fue la creación, en el año 1987, del Consejo Peronista
de Salud (COPESA). De acuerdo con documentos de la época, este Consejo estaba
constituido por Ministros, Secretarios, Subsecretarios y asesores del área salud de las
provincias gobernadas por el Justicialismo, representantes del Partido Justicialista de
distritos gobernados por otras corrientes y asesores de ambas cámaras del Congreso de la
Nación46. Tras las elecciones de 1987 –a través de las cuales se renovaron autoridades
provinciales, entre otros cargos, y la posición del oficialismo en el Congreso se vio muy
debilitada– y ante el renovado avance del Partido Justicialista, se decidió la creación de
este organismo a fin de unificar los pedidos de las provincias opositoras al gobierno
nacional. En la práctica, esto puso de manifiesto un funcionamiento disociado al interior
del Consejo, en tanto las disidencias políticas impedían no sólo los acuerdos sino incluso la
reunión en un único ámbito de los miembros de este cuerpo. El COPESA dejó de funcionar
tras las elecciones de 1989, cuando el justicialismo volvió a ser gobierno. Se puso así en
evidencia la naturaleza “oficialista” de la conducción del consejo, que no sólo opera bajo el
ala del ministerio nacional sino que maneja de manera tal la discusión interna que la
disidencia parecería no ser tolerada.
A fines del año 2000, con una gestión radical nuevamente en la presidencia, se conformó el
Bloque Federal de Ministros de Salud de las provincias justicialistas. A octubre del 2001,
tiempo de realización de la investigación que respalda el presente documento, este grupo
estaba integrado por representantes de las provincias más chicas gobernadas por el
justicialismo (Misiones, Formosa, Salta, San Luis, Jujuy, La Rioja, La Pampa, Tucumán y
adhesión de Santiago del Estero), ante una supuesta dificultad de relacionamiento con las
autoridades sanitarias nacionales. Organizados como bloque, los representantes de estas
provincias presentaron de manera conjunta una propuesta de agenda pidiendo precisiones
46
Consejo Peronista de Salud (COPESA): “Bases para una política de salud sustentada en la justicia social”.
Buenos Aires, diciembre de 1988.
34
acerca de algunos temas conflictivos (retrasos en la transferencia de fondos dentro del
régimen de los Hospitales Públicos de Gestión Descentralizada y del PAMI)47.
c) Reuniones: frecuencia,
concertación
temario,
productos
y
mecanismos
de
En cuanto a la frecuencia de las reuniones, el Decreto Ley de creación del COFESA
establece que se debe reunir ordinariamente por lo menos dos veces en el año calendario.
La convocatoria a las reuniones se debe fijar en la reunión anterior y corresponde al
Presidente del Consejo realizarla. También le compete al Presidente proponer el temario a
tratar, luego de consultar a los demás integrantes. Además de éstas, pueden celebrarse
reuniones extraordinarias por iniciativa del Presidente o cuando así lo soliciten no menos
de cinco de las jurisdicciones representadas en el Consejo.
De acuerdo con los testimonios relevados, siempre se respetó el mínimo de reuniones y
fueron muy poco habituales las reuniones extraordinarias. Durante el año 2000, se han
realizado un total de 6 reuniones (4 ordinarias y 2 extraordinarias) y se han realizado otras
3 durante el año 2001 (hasta el mes de septiembre).
La normativa no especifica las cuestiones que deben ser tratadas en el COFESA. El
temario de las reuniones se establece de una reunión a la siguiente. Cabe señalarse que en
este caso no se ha detectado una metodología específica acordada y/o mecanismos
utilizados habitualmente para concertar decisiones al interior del cuerpo.
En la actualidad –y durante al menos el último año y medio– la dinámica de las reuniones
se divide en dos días: durante el primero, los ministros provinciales se reúnen con el
Ministro nacional en privado. De acuerdo con los referentes consultados, este espacio de
discusión política responde a un pedido explícito de las provincias. No existe agenda
previa y generalmente sirve para plantear reclamos al gobierno nacional. Las actividades
del segundo son abiertas, pudiendo participar de las mismas otros representantes de las
provincias, además de los ministros. Es para esta instancia que se acuerda de antemano una
agenda de temas acerca de los cuales se realizan diferentes exposiciones o disertaciones
específicas.
47
De acuerdo con el testimonio de miembros de este bloque que han sido consultados, las propuestas
35
En algunos casos, se realizan actividades simultáneas a las reuniones de los ministros, de
las que participan técnicos provinciales de las áreas en cuestión (por ejemplo, de las áreas
materno infantil). Estas reuniones tienen el propósito de discutir temas en particular,
generalmente a partir de propuestas presentadas por algún programa nacional. Si se llega a
un acuerdo, se lo presenta en la asamblea de los ministros, quienes para ello deben dar el
aval.
En la ley de creación del COFESA se establece que las reuniones exclusivas de autoridades
sanitarias son consideradas “ordinarias” y “extraordinarias” aquellas que suponen una
convocatoria más amplia entre los actores de relevancia en el sector. En la práctica, no
obstante, la distinción entre reuniones ordinarias y extraordinarias no remite a ese criterio.
El Decreto Ley dispone que las conclusiones a las que arriben los miembros del COFESA
en consideración de los puntos del temario de cada reunión deberán ser expresadas
mediante recomendaciones o informes. Asimismo, el Presidente deberá preparar cada año
una memoria anual de actividades (art. 6). De acuerdo con las fuentes consultadas, las
resoluciones del COFESA y las actas de reunión son un mismo documento, consistente en
una transcripción del contenido de cada una de las reuniones y firmado por las autoridades
nacionales y provinciales participantes, lo que se asemeja a lo que ocurre en el Consejo
Federal del Trabajo. Una copia de estos documentos queda en la Secretaría Administrativa
del COFESA y se entrega otra copia a cada uno de los representantes provinciales48.
Por lo general, como producto de las reuniones del COFESA no se suscriben acuerdos
entre todos sus miembros. A veces se aprovecha la oportunidad de la reunión para que la
provincia huésped suscriba acuerdos con el Ministerio Nacional en relación con algún
programa en particular.
presentadas no habrían sido tenidas en cuenta.
48
Merece destacarse que no se ha tenido acceso a ninguno de estos informes, archivados en la Secretaría
Administrativa del COFESA, debido a que no se los considera documentos públicos.
36
d) Recursos
De acuerdo con las fuentes consultadas, este Consejo no cuenta con equipos técnicos
permanentes que investiguen sistemáticamente o elaboren propuestas en relación con
diferentes temas. Merece señalarse, no obstante, algunos casos en que los funcionarios que
se desempeñaron en el cargo de Secretarios Técnicos del COFESA elaboraron diferentes
propuestas técnicas que fueron sometidas a la consideración de la Asamblea. Sin embargo,
no parece ser ésta la modalidad de funcionamiento predominante. Las presentaciones
acerca de diferentes temas son realizadas por técnicos invitados. En aquellos casos en que
se han presentado al COFESA propuestas para su discusión – como ha ocurrido
recientemente en relación con el nuevo distribuidor de los fondos del Programa Materno
Infantil – éstas han sido elaboradas y han estado a cargo de los técnicos de los programas
nacionales.
Respecto de los recursos presupuestarios del COFESA, cabe señalar que su Decreto Ley de
creación dispone que los gastos de los funcionarios integrantes del Consejo deben ser
atendidos por el presupuesto de cada jurisdicción representada, sin que ello implique un
aumento de los gastos a cargo del Tesoro Nacional (art. 10). Actualmente, el presupuesto
asignado al funcionamiento del COFESA forma parte de los recursos de la Dirección de
Relaciones Internacionales y Federales, de la cual depende en sus cuestiones
administrativas. Con los recursos asignados al Consejo – cuyo monto no pudo
determinarse a través de las entrevistas a sus autoridades – se financian algunos los
insumos para su funcionamiento, los viáticos de los funcionarios nacionales y de los
expositores invitados.
Labor del COFESA
De acuerdo con las fuentes consultadas, el COFESA –que fue creado para viabilizar la
participación orgánica de las provincias en la discusión y elaboración de las política que
luego habrían de ejecutar- está desaprovechado y quedó limitado en los hechos a un
ámbito de exposición de las intenciones de los funcionarios de Salud nacionales ante los
provinciales, con escasa incidencia en las decisiones.
En opinión de algunas de las fuentes consultadas, el hecho de que el COFESA no funcione
en la práctica como un ámbito de construcción de la política de salud se relaciona con el
37
pequeño porcentaje del gasto total en salud que maneja el Ministerio de Salud de la
Nación: en 1997, correspondía a Nación casi el 14% del gasto en salud, mientras que
estaba en manos de las provincias el 70% y un 16% era responsabilidad de los
municipios49. Es decir, el Ministerio de Salud se habría quedado sin incentivos a su
disposición que pudieran ser utilizados para dar dirección al sistema.
Tomando como base los testimonios relevados, se puede advertir que el COFESA ha
venido funcionando como un ámbito a) donde las autoridades sanitarias presentan e
intercambian información acerca de los problemas que se presentan en cada una de sus
jurisdicciones, así como también de las acciones desarrolladas; b) que las autoridades
nacionales aprovechan para presentar sus propios proyectos y “alentar” a las autoridades
provinciales a hacerlos propios. Un ejemplo del primer caso fue la referencia por parte de
los entrevistados a reiteradas reuniones donde las provincias comentaban sus estrategias
frente a la incidencia de diferentes enfermedades, recomendándose entre sí cursos de
acción a seguir. Ejemplo del segundo caso fue la promoción de la propuesta de los
Hospitales Públicos de Autogestión (que desde el año 2000 se denominan Hospitales de
Gestión Descentralizada), en ocasión de lo cual el ámbito del COFESA fue utilizado como
una arena privilegiada de difusión.
Una de las cuestiones que tradicionalmente ha suscitado conflictos y discusiones al interior
del COFESA –como ocurre también en el CFT en torno de los programas de empleo- es el
criterio para distribuir entre las provincias los fondos del Ministerio de Salud Nacional
para financiar programas específicos en los diversos distritos o para asistir en situaciones
de emergencia sanitaria o social. Ha surgido a través de entrevistas que hacia fines de los
´80 y principios de los ’90 se intensificaron estas discusiones, teniendo por protagonistas a
provincias con gran peso demográfico y político –como Buenos Aires– frente a otras
provincias más chicas pero con gran porcentaje de población con Necesidades Básicas
Insatisfechas –como las provincias del NOA y NEA50.
49
Dirección Nacional de Programación del Gasto Social – Secretaría de Programación Económica y
Regional.
50
Las alternativas discutidas eran la del uso de los coeficientes utilizados para la distribución de los fondos
de la Coparticipación Federal (establecidos en la ley 23.548) o el uso de la distribución porcentual según la
población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en cada jurisdicción, de acuerdo con la información
del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1980.
38
En ocasión de dicho debate, el Secretario Técnico del COFESA (Dr. Hugo Arce) produjo
un documento donde se analizan las diferentes propuestas hechas en las reuniones del
Consejo, y se propone una alternativa viable51. Esta consistía en considerar un criterio
combinado que contuviera la cantidad absoluta de población con NBI y el peso relativo de
ésta en cada jurisdicción. La propuesta también contemplaba el hecho de que una parte de
la población del Área Metropolitana hace uso de los servicios sanitarios de la Ciudad de
Buenos Aires.
En el ámbito de salud durante los ’90 se decidió transferir a las jurisdicciones
subnacionales el resto de los establecimientos hospitalarios que quedaban bajo la órbita del
Ministerio Nacional. Si bien el COFESA no se pronunció al respecto, en el “Acuerdo
Federal sobre Políticas de Salud”52 –suscrito en octubre de 1991 en el marco del COFESAel Ministro Nacional y sus pares provinciales habían establecido una redistribución de
funciones entre jurisdicciones, de tal forma que el Estado nacional se reservaba su rol de
conductor general del sistema, articulador y distribuidor de recursos a la vez que resignaba
su función de administrador de servicios. Este acuerdo fue retomado luego por el Ministro
entrante a fines de 1991 (Julio César Araoz) en el Decreto 1.269 sobre “Políticas
sustantivas e instrumentales”.
Merece destacarse que en este acuerdo se destina un apartado especial al análisis del
COFESA. Allí se señala la necesidad de revisar su norma de creación y producir las
modificaciones pertinentes en consonancia con el Acuerdo suscrito, a fin de establecer
formalmente el rol del Consejo y sus mecanismos de funcionamiento. En dicha ocasión
también se identificó un grupo de actividades que se deberían encarar con el propósito de
que la participación en el Consejo fuera más efectiva53. A pesar de la recomendación
51
Véase “Criterio propuesto para la distribución de recursos de asistencia en salud entre las jurisdicciones
federales”. COFESA, 14 de septiembre de 1989.
52
Consejo Federal de Salud: “Acuerdo Federal sobre Políticas de Salud”. XIII Reunión Extraordinaria,
Ciudad de Paraná, 18 de octubre de 1991. XIV Reunión Extraordinaria, Ciudad de Buenos Aires, 23 de
octubre de 1991.
53
A saber: (a) la adopción concertada de criterios y postulados básicos capaces de articular con plena
participación la aplicación de la política de salud, integrando los intereses sectoriales y de jurisdicción en
torno a un proyecto unificado; (b) la evaluación y categorización conjunta de los problemas de salud que son
comunes al país, así como los específicos de cada provincia aplicando criterios epidemiológicos de
actualidad; (c) el análisis de las causas principales de dichos problemas, dentro de un contexto realista
político y económico-social condicionante del estado sanitario de la población; (d) la valorización de los
resultados obtenidos con la utilización de recursos de salud, sobre los indicadores específicos, con énfasis en
las actividades de prevención, promoción y seguimiento de los mismos; (e) la identificación de programas
39
realizada por el propio cuerpo del COFESA, su Decreto Ley de creación no fue modificado
ni se dictaron nuevas normas que reglaran su funcionamiento.
En 1991, en el marco del COFESA y en el contexto de auge de la descentralización de
servicios a las provincias, se tomó otra decisión de relevancia para las políticas de este
sector: se decidió la federalización de los fondos del Programa Materno Infantil. Hasta ese
momento, la leche que se entrega en los hospitales públicos se compraba a nivel nacional y
se distribuía entre las provincias de acuerdo con un indicador definido por el COFESA en
1984. A partir de 1993, el gobierno nacional -a través del Ministro de Salud y Acción
Social – fue firmando convenios anuales con cada una de las provincias. Estos convenios
establecen las pautas programáticas para la transferencia de los fondos para que ellas
mismas realicen las compras necesarias. Sin embargo, desde el Estado Nacional se realiza
la compra de medicamentos para la atención de algunas afecciones agudas, los cuales son
distribuidos entre las provincias sobre la base de un criterio consensuado en el ámbito del
COFESA.
La discusión acerca de los criterios para el reparto de fondos resurgió tras el cambio de
gestión, a fines de 1999. Una de las innovaciones que se planteó entonces fue la de la
unificación de los programas dirigidos a la población materno infantil (Plan Materno
Infantil y PROMIN) y la redefinición de un distribuidor de los fondos que se reparten entre
las provincias para la implementación de acciones en esta materia. Así, en la reunión
realizada en marzo del 2000 se presentaron los nuevos lineamientos de la política materno
infantil. En la reunión siguiente (mayo del 2000) el funcionario a cargo de la estos
programas realizó una presentación de la propuesta del nuevo distribuidor de fondos. En la
reunión posterior, celebrada en septiembre del 2000, se realizó un taller simultáneo a las
reuniones de los ministros, en el cual participaron los técnicos provinciales en esta
temática. Esta fue una primera instancia de discusión de la propuesta –elaborada por el
programa a nivel nacional– que siguió fuera del ámbito del Consejo. El consenso acerca de
un nuevo distribuidor de fondos fue señalado por los referentes entrevistados como el más
importante acuerdo logrado en el seno del COFESA.
prioritarios y trascendentes en función de la población afectada o de la magnitud del daño, los que serán
considerados como programas estratégicos.
40
No obstante, en la mayoría de los casos el COFESA no funciona como un ámbito de
generación de acuerdos. Para comprobarlo, basta remitirse a las agendas de las reuniones
realizadas durante el último año y medio. Así, por ejemplo, en la reunión en que se discutió
el nuevo distribuidor de fondos para la política materno infantil se trataron también otros
once temas, tan diversos como funcionamiento de los hospitales de autogestión, situación
del dengue en el país, gestión de sustancias químicas, obras sociales provinciales,
programa de SIDA, evaluación del programa de inmunizaciones, experiencia piloto del
programa Médicos de Cabecera, entre otros. La cantidad y variedad de temas tratados es
una constante en las diferentes reuniones, lo que abona la hipótesis de que el COFESA
funciona más bien como un ámbito de exposición de diferentes temas (para mayor detalle
acerca de los temas de las reuniones, véase Repetto y Acuña 2001). El contraste con la
especificidad de las reuniones de las comisiones del CFT, así como de las reuniones
plenarias de ese consejo es muy claro respecto de las posibilidades de toma de decisiones
en uno y otro caso.
3.4
Consejo Federal de Desarrollo Social
El surgimiento y vida del COFEDESO estuvieron signados por la informalidad y la
ausencia de instituciones. Estas improntas han signado también el desarrollo que aquí se
pudo realizar sobre este Consejo Federal, pero más importante, fueron seguramente las
determinantes de su desintegración reciente. Se espera que las imprecisiones en las que se
pueda llegar a incurrir sean disculpadas, dadas las particularidades del objeto de estudio.
Creación, antecedentes e inserción en la normativa sectorial
Aunque con este estudio no se ha podido constatar la fecha exacta de creación del
COFEDESO, ni tampoco se ha encontrado normativa alguna por la cual se estableciera su
creación, el Estatuto de este Consejo fue aprobado en una Asamblea General en 1996
(véase Subsecretaría de Políticas Sociales, 1998).
El nacimiento del COFEDESO se
produjo dentro del ámbito de la por entonces joven Secretaría de Desarrollo Social54.
54
La Secretaría de Desarrollo Social fue creada en 1994 (hasta entonces, el área de Acción Social había
estado en el ámbito del Ministerio de Salud). Recuérdese que tras la breve gestión de Prol, en 1995 asumió E.
Amadeo, que imprimió un nuevo ritmo a la Secretaría pero sobre todo, a la política alimentaria nacional. Al
principio de su gestión se crearon los programas “Apoyo Solidario a los Mayores” (ASOMA) -focalizado hacia
ancianos en estado de indigencia- y el “Programa de Alimentación y Nutrición Infantil” (PRANI) -focalizado
hacia niños en edad pre-escolar-. Vale mencionar que el PRANI surgió como un mecanismo para recuperar el
41
Hacia Julio de 1996 los gobernadores justicialistas realizaron un fuerte reclamo de ayuda
social
hacia la Nación, en una reunión que tuvo lugar en Santa Fe. En la reunión
estuvieron presentes gobernadores justicialistas y los representantes de las carteras del
Interior, de educación y de Desarrollo Social del gobierno Nacional. Doce de los catorce
gobernadores justicialistas, preocupados por la crisis y el desempleo, propiciaron la
creación de un Consejo Federal de Desarrollo Social destinado a encontrar soluciones
"para que los efectos indeseados del ajuste puedan eliminarse cuanto antes", según palabras
del gobernador de Santa Fe, Jorge Obeid. Estos enfatizaban la necesidad de descentralizar
recursos asignados a la asistencia social y de centralizar innumerables programas de ayuda
dispersos en diferentes áreas del gobierno55. Si bien los gobernadores justicialistas
intentaban por entonces aparentar cohesión en torno del apoyo al modelo económico,
muchos estaban en abierta disidencia56 y el propio Secretario de Desarrollo Social debió
admitir la insuficiencia de los fondos que el presupuesto nacional disponía para atender las
necesidades de los pobres. En este contexto nació el Consejo Federal de Desarrollo Social,
en parte como señal de la prioridad que se deseaba otorgar al área y en parte para dar lugar
a un espacio para la interacción de la Nación con las provincias.
Funcionamiento
a) Misión y funciones
Según el Estatuto del COFEDESO, la misión de éste queda establecida como la de
“consensuar políticas sociales de carácter activo y criterios programáticos entre las
diferentes jurisdicciones, contribuir a la consolidación de la inversión social como
componente para la superación de la pobreza y la dignidad humana, posibilitar el acceso
de toda la población a mejores condiciones de vida y promover las acciones que aseguren
la eficiencia de dicha inversión.” (extraído de Subsecretaría de Políticas Sociales, 1998).
control de los fondos coparticipados de PROSONU y PROSOCO, dos programas descentralizados en 1991. Así
cobraba sentido la idea de un Consejo Federal.
55
Véase La Nación, 13/07/1996
56
Entre los más opositores al oficialismo se contaban Néstor Kirchner de Santa Cruz, el jujeño Carlos
Ferraro y Jorge Busti de Entre Ríos.
42
Saliendo del plano normativo, una autoridad administrativa del Consejo durante el 2001
definió la misión del Consejo como la de “sintetizar, administrar las políticas sociales de
las provincias”57
En cuanto a las funciones que debe cumplir el Consejo, vale mencionar que el Estatuto
pone énfasis en el mejoramiento de los aspectos del federalismo que afectan la
implementación de políticas en el área de social e imponen trabas para el desarrollo
adecuado de los recursos disponibles.
Estas funciones, según el documento producido por la Subsecretaría de Políticas Sociales
(1998) son (a) contribuir al desarrollo de un sistema federal para la concertación de
políticas, planes y destinadas al desarrollo social; (b) propender la definición de los
postulados básicos elementales para la caracterización y legitimación de la política social,
como una política de Estado, concertada, estable y previsible; (c) fortalecer las áreas
sociales en las diferentes jurisdicciones, propiciando la conformación de gabinetes
sociales; (d) acordar metas globales destinadas a superar las situaciones de alta
vulnerabilidad social mediante la promoción del uso concertado de los recursos, la
optimización de los programas y la articulación de las acciones a efectos de evitar
superposiciones; (e) propiciar la integración nacional y regional desde el reconocimiento
de la diversidad socio-cultural de las diferentes regiones que conforman al territorio
nacional; (f) promover la planificación y la gestión social asociada y participativa, a través
de la información y conocimientos desarrollados mediante el estímulo de la investigación,
la capacitación y los criterios modernos de organización y gerencia social; (g) auspiciar la
participación y la coordinación de las organizaciones comunitarias y demás sectores y
actores de la sociedad civil; (h) analizar las acciones desarrolladas, evaluar su impacto y
revisar los conceptos que les dieron origen, para ratificar su continuidad o mejorar y
modificar sus objetivos y herramientas, si la dinámica de los escenarios sociales lo
ameritaran; auspiciar la difusión de información y conocimientos vinculados al desarrollo
social, su gestión y sus metas.
57
Entrevista con Sergio A. Rossi durante Agosto del 2001, cuando éste se desempeñaba como Secretario
Técnico del Consejo Federal de Desarrollo Social.
43
Como se puede observar, estas funciones, según se las cita en el documento mencionado
(Subsecretaría de Políticas Sociales, 1998), son definidas en forma amplia, y en algunos
casos se asemejan más a objetivos o metas que a funciones propiamente dichas. No se
especifican métodos para conseguir esos objetivos ni se mencionan las herramientas en
manos del Consejo para alcanzar los objetivos.
En los hechos las funciones del COFEDESO han ido variando según los objetivos de los
funcionarios a cargo del Ministerio (antes Secretaría) de Desarrollo Social.
De las
entrevistas a varios funcionarios y ex funcionarios surge cierta coincidencia acerca de la
existencia de diferentes etapas en la vida del COFEDESO. La primera etapa estuvo signada
por la intención de conferir al Consejo el rol de soporte técnico para el políticas de
desarrollo social con componentes federales. Con el tiempo, no obstante, su rol se fue
politizando hasta convertirse en un ámbito en el que sólo se establecían relaciones
bilaterales entre la Nación y las provincias, procurándose instalar desde la Nación una
estrategia de posicionamiento en las provincias a través de la provisión de recursos para el
desarrollo social. Esta etapa llegó a su cúspide en la gestión de G. Fernández Meijide y
marcó el comienzo de la desintegración que se produciría tras la salida de su sucesor J.P.
Cafiero –y el colapso del gobierno de la Alianza.
Durante la gestión de Cafiero en el Ministerio, la función del COFEDESO fue definida
como un medio de concertación entre la nación y las provincias. Se utilizó al Consejo
como una herramienta para mejorar la imagen de gestión del ministerio frente a los
Secretarios y Ministros provinciales. Cafiero reinauguró la práctica de las reuniones, y se
proclamó la necesidad de tener en cuenta las necesidades sociales del país, “dejando de
lado los partidismos políticos”.
La reunión realizada de inmediato al asumir fue
fundamentalmente informativa sobre el Ministerio Nacional, aunque también se plantearon
cuestiones desde las provincias.
b) Estructura – miembros del Consejo
El Consejo Federal de Desarrollo Social funcionaba como una oficina dependiente de la
Secretaría (a partir de 1999, Ministerio) de Desarrollo Social, pero en la letra era integrado
por las administraciones sociales de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires.
44
Mediante el Estatuto se estableció que el Consejo actuaría mediante la Asamblea Federal,
el Comité Ejecutivo y la Secretaria Técnica. La Asamblea era integrada por una
representación de la Secretaría de Desarrollo Social, una de cada provincia y una de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La Asamblea debería elegir al Comité Ejecutivo,
Presidente y Vicepresidente.
Al tiempo que no se cuenta con evidencia acerca del seguimiento de estos preceptos
durante la década del ’90, es claro que en los tiempos previos a su desintegración no existía
formalidad en el establecimiento de cargos ni en el ejercicio de la Asamblea.
c) Reuniones: frecuencia,
concertación
temario,
productos
y
mecanismos
de
Fue establecido en el Estatuto del COFEDESO que éste habría de reunirse tres veces por
año, aunque el Presidente del cuerpo podía convocar a reuniones extraordinarias o bien
podían ser convocadas por un mínimo de ocho jurisdicciones representadas en la
Asamblea. Es sabido que la alta frecuencia de reuniones que caracterizó la época de la
gestión de Amadeo en la Secretaría fue menguando en épocas posteriores.
Las decisiones del COFEDESO se formalizarían en declaraciones y recomendaciones,
aunque durante 2001 (antes de su desintegración) no existían registros de esto.
d) Recursos
Los recursos del COFEDESO se derivaban directamente de la Secretaría/Ministerio de
Desarrollo Social. El Estatuto, no obstante, no menciona de qué manera debía financiarse
la actividad de este Consejo Federal.
Labor del CoFeDeSo
De lo expuesto hasta aquí surge que no ha sido posible constatar a través de
documentación interna del COFEDESO las líneas principales de su accionar. Asimismo,
los medios periodísticos prácticamente no otorgaron cobertura a este Consejo durante sus
años de vida.
45
De las entrevistas con funcionarios vinculados al área de Desarrollo Social se deduce que a
diferencia de lo señalado acerca del CFCE, el CFT y el COFESA, el COFEDESO no se
constituyó en un lugar de definición y acuerdo de políticas sino principalmente en un
espacio informativo de la oferta de programas nacionales y las condiciones de acceso a su
financiamiento. Quizás lo más llamativo es que en este Consejo el grado de politización
no permitió la discusión fructífera de las líneas principales del Desarrollo Social en el país.
Como ejemplo de la problemática, recuérdese que la discusión de la política social se dio
antes en el ámbito del llamado Gabinete Social creado por Menem y que dirigió su Jefe de
Gabinete, Carlos Rodríguez y fue integrado por la Secretaría de Desarrollo Social, el
Ministerio de Salud y Acción Social, los Ministerios de Economía, Trabajo y Educación58.
La posibilidad de recibir las demandas y presiones de las provincias en una instancia de
discusión intra ministerial es claramente menor a la que se abre y fomenta en un ámbito de
interacción interprovincial, como el de los Consejos Federales.
4. ¿QUÉ SE PUEDE APRENDER A PARTIR DEL ESTUDIO DE LOS CONSEJOS
FEDERALES?
El estudio que se ha realizado sobre estos cuatro Consejos Federales no es otra cosa que
una presentación descriptiva. No obstante, existe un eje de interrogantes que ha atravesado
el acercamiento y a la respuesta de estas cuestiones se dedica la breve sección que sigue.
Problemáticas
Concertación.
Interjurisdiccional
e
Intersectorial.
Arenas
para
la
Volviendo a la preocupación señalada en el inicio de este trabajo acerca de la complejidad
que presentan los sistemas federales en el sentido que exigen arenas de concertación
eficientes para su buen funcionamiento, los Consejos Federales proveen un espacio de
interacción a los Ejecutivos de las diferentes jurisdicciones. Se trata principalmente de
relaciones orientadas a mejorar la implementación de políticas, compartiendo experiencias
y monitoreando el respeto de las esferas propias de cada jurisdicción. Ciertamente existe
una intención de convertir a los Consejos en espacios eficientes de consenso y en este
sentido, vale destacar que este objetivo en algunos casos se logra.
58
Véase La Nación, 03.08.1996
46
Para comprender la disparidad en el funcionamiento y calidad de los outcomes de los
Consejos, merece atención la variación en el origen y el status institucional de los
diferentes Consejos, en tanto es probable que esto sea la señal más clara de la relevancia de
los mismos en la agenda de gobierno. Una decisión aprobada por ley, en tanto exige el
acuerdo de facciones diversas al interior del Congreso, es señal –como mínimo- de un
consenso en el tema. No garantiza, por cierto, la presencia de un interés tal que lo escrito
no pueda ser revertido por la realidad (esto puede o no ocurrir) pero seguro implica que
quienes se oponen a la medida no son lo suficientemente fuertes para impedirla. En el caso
de decisiones que afectan a múltiples jurisdicciones, como la creación de un Consejo
Federal, que las mismas sean tomadas por ley debería aportar mayor probabilidad de
concreción y estabilidad (en este caso, a los Consejos Federales).
Obsérvese a
continuación qué ha ocurrido con los cuatro consejos estudiados.
El Consejo Federal de Cultura y Educación fue creado por un mecanismo unilateral, el del
Decreto Ley, y en forma adicional, su intervención en diversas temáticas fue
sucesivamente indicada por leyes nacionales sancionadas por el Congreso Nacional –lo
que denota el interés de sectores varios en que el CFCE se constituyera efectivamente en
un cuerpo con voz y voto en determinadas cuestiones.
Asimismo, el cuerpo que se constituiría en el Consejo Federal del Trabajo (Consejo de
Administraciones Laborales) tuvo una existencia gris hasta que mediante un pacto entre
gobernadores y la posterior ratificación del mismo en el Congreso Nacional y en la
mayoría de las legislaturas provinciales se formalizó su existencia y se dio curso a su
funcionamiento. Los hechos demuestran que desde lo más básico que provee el respaldo de
una ley –como la posibilidad de contar con cierta previsión presupuestaria- hasta las
complejas negociaciones en torno de proyectos de ley, son cuestiones que fueron posibles
por la existencia de una acuerdo que respalda y promueve la concertación en el ámbito de
este Consejo Federal. El Consejo Federal de Salud, aún cuando es claro que no cuenta con
un consenso tan fuerte como el del CFT que respalde su accionar, cuenta con apoyo
suficiente como para concretar sus reuniones, promover el intercambio entre
administraciones de jurisdicciones diferentes y propiciar el diálogo con la Nación.
47
En el caso del COFEDESO, el único que carece de una decisión visible en su origen, las
cosas son diferentes. Las reuniones entre jurisdicciones han dependido casi exclusivamente
de los funcionarios de turno –de sus estilos e intereses propios- al extremo de haberse
convertido por épocas en un mero distribuidor de recursos hacia gobernadores amigos en
diversos momentos.
Cabe preguntarse, entonces, qué ha sido lo que ha movido a las autoridades de las
diferentes jurisdicciones a desear ámbitos de interacción y concertación viables en unos
casos y no en otros. La naturaleza de los bienes en cuestión (educación, trabajo, salud,
¿alimentos?) seguramente provee una parte de la explicación a este interrogante. La
provisión de educación y salud en los distritos difiere en forma sustancial del impacto en
éstos de las problemáticas propias del trabajo (políticas de empleo, controles, etc.) o de la
actividad –tan proclive al clientelismo- de fomento social. Mientras en los primeros casos
parece haber una instancia propicia para la intervención de la Nación para garantizar
equidad en el acceso y provisión a todos los ciudadanos del país, y el área laboral plantea
exigencias en el área de policía del trabajo, Desarrollo Social se presta a políticas más
focalizadas en la problemática de la pobreza en cada zona.
Asimismo, ocurre en
Desarrollo Social que la inmediatez de los resultados de la intervención produce un rédito
político que difícilmente propicie la sana colaboración entre actores.
Pero en forma adicional, la naturaleza de la descentralización de unos servicios y otros
puede jugar un rol determinante de las relaciones que las jurisdicciones busquen establecer.
Los servicios de educación fueron descentralizados a cada provincia en forma directamente
proporcional a la demanda de esos servicios en cada territorio y se podría decir que lo
mismo ocurrió en Salud con la descentralización de los hospitales públicos. En todo caso,
si alguna provincia lo considera necesario, puede evaluar la construcción de nuevas
unidades proveedoras del servicio, y los planes compensatorios de la Nación apuntan a
prestar cierta ayuda en este terreno. En torno de la problemática laboral, los fondos
existentes para prestar auxilio a los desempleados son provistos por la Nación y la lucha
por esos fondos es netamente política. Un panorama similar se vivía en Desarrollo Social
antes de la provincialización de los programas alimentarios, pero como hacia 1991 se
produjo la descentralización del Programa Social Nutricional (PROSONU) y Programa Social
48
Comunitario (PROSOCO)59, esta situación cambió en gran medida. En este caso la situación
se ha planteado como una en que siendo suficientemente alto lo que ya está en manos de
las provincias, no justifica incurrir en los costos de luchar por lo que tiene la Nación para
ofrecer (de ahí que en última instancia, teniendo muy poco la Nación para ofrecer a las
provincias –y fuertes incentivos para hacer distribuciones con alta discreción- como al
momento en que esto está siendo escrito, el COFEDESO ha sido desintegrado).
59
Es de resaltar que la descentralización del PROSONU y PROSOCO representó un hito en la relación de la
Nación con las provincias en el tema específico de acción social. A través de estos programas se
descentralizaron los fondos, introduciéndolos entre el conjunto de fondos del sistema de coparticipación
federal de impuestos. Aún así, el manejo de los recursos no estaría exento de críticas e intentos de control por
parte del Estado Nacional.
49
Referencias
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Repetto (2001b) "Descentralización de la Salud Pública en los Noventa: Una Reforma a
Mitad de Camino" Documento de Trabajo N°55, CEDI
Repetto (2001c) "Transferencia Educativa Hacia las Provincias en los Años '90: Un
Estudio Comparado" Documento de Trabajo N°57, CEDI
Repetto, F. y C. Acuña (2001) "Los Consejos Federales de Salud y Educación"; Informe de Avance
del estudio "La política social del Gobierno Nacional: un análisis político-institucional",
realizado en el marco del Observatorio UNESCO-MOST/SIEMPRO, Buenos Aires
Repetto, Fabián y Acuña, Carlos (2001) "Los Consejos Federales de Salud y Educación"; Informe
de Avance del estudio "La política social del Gobierno Nacional: un análisis político50
institucional", realizado en el marco del Observatorio UNESCO-MOST/SIEMPRO,
Buenos Aires.
Saiegh S. y M. Tommasi (1999) “An ‘Incomplete-Contracts’ Approach to Intergovernmental
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Secretaría de Desarrollo Social, mímeo.
Watts, R. L. (1999) Comparing Federal Systems, McGill-Queen’s University Press
51
APÉNDICE
A. Consejo Federal de la Industria (Cofi)
Creación, antecedentes e inserción en la normativa sectorial
El COFI fue creado en 1997, a través de la resolución 697/97, en el marco del Decreto
1450. Las causas que justificaron su creación se pueden resumir en las siguientes: la
necesidad instrumentar acciones tendientes a profundizar el desarrollo de la producción
con vista al sostenimiento de la reactivación de la economía; la necesidad de apoyar el
fortalecimiento de la actividad industrial confiriendo protagonismo al Sector Público de
todo el Territorio Nacional; la necesidad de crear una estructura permanente, dentro del
ámbito de la Secretaria de Industria, Comercio y Minería, que asesore al titular de la
misma con el fin de alcanzar los objetivos precedentemente enunciados; la expectativa de
constituir un eficaz y ágil medio de relación entre las distintas jurisdicciones y la Nación y
en la necesidad de definir el mecanismo de financiamiento que permita atender los gastos
que demande la operación del Consejo que se crea.
Funcionamiento
a) Misión y Funciones
Entre sus funciones se pueden destacar:
•
Aconsejar y proponer las políticas industriales
•
Proponer medidas para un mejor aprovechamiento de los recursos existentes.
•
Proponer las modificaciones que requiera la legislación vigente.
•
Evaluar los resultados de la aplicación de las políticas propuestas.
•
Realizar las acciones necesarios para el logro de los objetivos.
•
Participar en la discusión de los temas a tratar en el Subgrupo Nº 7 - IndustriaMERCOSUR.
b) Estructura – miembros del consejo
De acuerdo con la normativa, el Consejo Federal de la Industria está integrado por un
representante por cada una de las jurisdicciones provinciales, y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, que adhieren en forma explícita a los términos de la resolución que da lugar
52
al consejo y designan, en consecuencia, al funcionario y a un suplente alterno que la
represente.
c) Reuniones: frecuencia, temario, productos y mecanismos de
concertación
No se dispone de información.
d) Labor del Consejo Federal de la Industria
El Consejo Federal de la Industria es un Organismo Permanente Asesor y Consultor de la
Secretaría de Industria, Comercio y Minería en temas concernientes al sector industrial.
Dentro de este organismo el gobierno nacional comparte con los gobiernos provinciales y
municipales la política industrial, en la medida que los integra y participa en los niveles de
toma de decisiones.
Las provincias dentro del Consejo Federal de la Industria dejan de ser meras receptoras de
las políticas nacionales, para ubicarse como un actor con igual grado de responsabilidad.
Ellas transmiten a la Nación sus necesidades y problemáticas y en forma conjunta elaboran
las acciones conducentes a la superación de las mismas.
e) Recursos
No se dispone de información.
B. Consejo Federal de Ciencia y Tecnología
Creación, antecedentes e inserción en la normativa sectorial
No se dispone de información.
Funcionamiento
a) Misión y Funciones
No se dispone de información.
b) Estructura – miembros del consejo
El COFECyT funciona en el ámbito de la Secretaría para la Tecnología, la Ciencia y la
Innovación Productiva como el ámbito en el cual el Gobierno Nacional, los gobiernos
53
provinciales y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires definen, articulan e
instrumentan políticas conjuntas.
En cuanto a sus integrantes se pueden encontrar ministros de diversas áreas de los
gobiernos provinciales compartiendo la misma asamblea60
El Consejo es presidido por el Secretario para la Tecnología, la Ciencia y la Innovación
Productiva, es coordinado por su Secretario General y está integrado por las máximas
autoridades de las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con competencia en
temas de ciencia, tecnología e innovación productiva.
c) Reuniones:
concertación
frecuencia,
temario,
productos
y
mecanismos
de
El 24 de mayo de 2001, en un salón de la Secretaría para la Tecnología, la Ciencia y la
Innovación Productiva se realizó la Primera Reunión Anual de la Asamblea del Consejo
Federal de Ciencia y Tecnología (COFECyT). El 7 de junio de 2001, se realizó la Primera
Reunión Anual del Comité Ejecutivo del Consejo Federal de Ciencia y Tecnología.
d) Labor del CFCyT
Para la priorización de cuestiones a resolver se hizo una subdivisión regional del territorio
nacional (N.O, N.E., Centro, Cuyo, Bonaerense y Patagónica). A su vez en cada una de las
regiones se puntualiza cada uno de los aspectos que el Consejo toma en cuenta a la hora de
hacer la priorización (en internet sólo está publicado la del N.O. y la Patagónica). Entre los
ítems a tener en cuenta se destacan la educación, el medio ambiente, el sistema científico
60
Por ejemplo: por la Provincia de Buenos Aires Ministro de Educacion y Cultura Lic. José Octavio Bordon;
Catamarca, Secretario de Estado del Ambiente Dr. Carlos Augusto Acuña; Chaco, Ministro de Educación Dr.
Luis Verdún; Chubut, Ministro de Educación Prof.Graciela Noemí Albertella; Ciudad de Buenos Aires,
Director General de Tecnologia Lic. Dario Caresani; Córdoba Presidente de Agencia Córdoba-Ciencia Dr.
Carlos Debandi; Corrientes Subsesretario de Coordinación de Políticas para la Producción y Desarrollo, Ing.
Pablo F. Mestre; Entre Ríos, Presidente del ICYTIER, Ing. Daniel Scacchi; Provincia de Formosa Secretario
de Planeamiento y Desarrollo Dr. Juan Carlos Díaz Roig; Jujuy Ministro de Educación y Cultura CPN Lilian
del Carmen Abraham de Méndez; La Pampa, Subsecretario de Asuntos Agrarios Ing. Juan Isequilla; La
Rioja, Ministro de Desarrollo de la Producción y Turismo Ing. Jorge Domingo Bengolea; Mendoza
Subsecretario de Promoción Económica y Tecnológica, Ing. Eduardo Fabre; Misiones, Presidente de CEDIT
Dr. Carlos Schvezov; Neuquén; Directora General de Cooperación Técnica y Evaluación de Proyectos Ing.
Cecilia Calvi; Río Negro, Subsecretaria de Innovación, Ciencia y Tecnologia, Dra. María Luz Martiarena;
Salta, Presidente de la Fundación Capacitar del NOA, entre otros.
54
tecnológico, la salud, el turismo, el desarrollo social, el aprovechamiento de los recursos
hídricos, la minería.
C. Consejo Federal de Energía Eléctrica
Creación, antecedentes e inserción en la normativa sectorial
El Consejo Federal de la Energía Eléctrica fue creado en el año 1960 por la Ley N° 15.336
y Decreto Reglamentario N° 2073 del mismo año.
Funcionamiento
a) Misión y Funciones
Desde su creación ha adquirido un papel relevante debido a su doble responsabilidad:de
administrador de fondos específicos cuyo destino único es el sector eléctrico (ver web,
detalle de la destinación de fondos) y, de asesor del Poder Ejecutivo Nacional y de los
Gobiernos Provinciales en lo que se refiere a la industria eléctrica, los servicios públicos o
privados de energía, las prioridades en la ejecución de estudios y obras, concesiones y
autorizaciones, precios y tarifas del sector eléctrico. Debe también, aconsejar las
modificaciones que requiera la legislación en materia de industria eléctrica. Consejos no
obligatorios? Las resoluciones tienen ese caracter o no?
b) Estructura – miembros del consejo
El Sr. Secretario de Energía - o el Subsecretario en su reemplazo - preside la asamblea del
consejo. Asimismo, se nombra un representante de la Secretaría de Energía que es,
además, Presidente de su Comité Ejecutivo, y dos representantes (un titular y un suplente)
por cada una de las Provincias Argentinas. Estos últimos son propuestos por los Poderes
Ejecutivos Provinciales y designados por el Secretario de Energía de la Nación.
D. Consejo Federal de Población
Creación, antecedentes e inserción en la normativa sectorial
Este Consejo fue creado por medio del Decreto Nacional 2.613/93 el 22 de Diciembre de
1993.
55
Funcionamiento
a) Misión y Funciones
Su objeto es la formulación de las pautas destinadas a la elaboración de los programas de
población que contemplen las necesidades y realidades provinciales y las de la Nación en
su conjunto.
El Consejo tiene por funciones: a) Acordar políticas poblacionales globales que
contemplen las necesidades, aspiraciones y propuestas de cada una de las provincias y las
de la Nación en su conjunto. b) Convenir pautas para la elaboración de programas en
materia de población. c) Compatibilizar las políticas en la materia con los criterios de
ocupación de manos de obra, fuere ésta de naturaleza rural, industrial, científica e
intelectual; de origen nacional o extranjero. d) Concertar programas destinados al normal y
ordenado desarrollo del ingreso y egreso de trabajadores temporarios. e) Coordinar las
distintas políticas provinciales en materia de población teniendo en cuenta en el análisis de
las cuestiones, las connotaciones de índole regional. f) Aconsejar la necesidad de la
apertura
y cierre de pasos fronterizos y solicitar en consecuencia, al organismo
competente, la implementación de dicha medida.
b) Estructura – miembros del consejo
El Consejo se integra con el Ministro del Interior, el Secretario de Población y Relaciones
con la Comunidad, el señor Subsecretario de Población y los miembros que a tal efecto
comisionen las provincias, que por el presente son invitadas a adherirse.
La normativa establece que los Senadores Nacionales y Diputados Nacionales, integrantes
de la Comisión de Población de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, serán
invitados a participar en el seno del Consejo en calidad de observadores. La Secretaría del
Consejo es desempeñada por el señor Subsecretario de Población.
c) Reuniones:
concertación
frecuencia,
temario,
productos
y
mecanismos
de
De acuerdo con la normativa, el Consejo realiza, por lo menos, una Reunión Ordinaria por
semestre, convocada por el Ministro del Interior. Asimismo dispone la realización de
reuniones extraordinarias a requerimiento formal de una de las provincias adherentes. La
56
Secretaría dispone en su oportunidad y según la necesidad, la realización de Reuniones
Regionales.
E. Consejo Federal Pesquero
Creación, antecedentes e inserción en la normativa sectorial
El Consejo Federal Pesquero fue creado por la Ley 24922 de Régimen Federal de Pesca,
aprobada el 9 de diciembre de 1997. Esta Ley fue reglamentada por el Decreto 748/99 el
14 de julio de 1999.
Funcionamiento
a) Misión y Funciones
Según el artículo 9° de la Ley 24922 las funciones del consejo son:
♣ Establecer la política pesquero nacional;
♣ Establecer la política de investigación pesquera;
♣ Establecer la Captura Máxima Permisible por especie, teniendo en cuenta el
rendimiento máximo sustentable de cada una de ellas, según datos proporcionados por
el INIDEP.
♣ Además establecer las cuotas de captura anual por buque, por especie, por zona de
pesca y por tipo de flota;
♣ Aprobar los permisos de pesca comercial y experimental;
♣ Asesorar a la Autoridad de Aplicación en materia de negociaciones internacionales;
♣ Planificar el desarrollo pesquero nacional;
♣ Fijar las pautas de copartipación en el Fondo Nacional Pesquero (FO.NA.PE);
♣ Dictaminar sobre pesca experimental;
♣ Establecer derechos de extracción y fijar cánones por el ejercicio de la pesca;
♣ Modificar los porcentajes de distribución del FO.NA.PE establecidos en el inciso "c"
del artículo 45° de la presente ley;
♣ Reglamentar el ejercicio de la pesca artesanal estableciendo una reserva de cuota de
pesca de las diferentes especies para ser asignadas a este sector;
♣ Establecer los temas a consideración del Consejo Federal Pesquero que requieran
mayoría calificada en la votación de sus integrantes;
♣ Dictar su propia reglamentación de funcionamiento, debiendo ser aprobado con el voto
afirmativo de las dos terceras partes del total de sus miembros.
57
b) Estructura – miembros del consejo
En base al artículo 8° de la Ley 24922, los miembros del consejo son: un representante por
cada una de las provincias con litoral marítimo, el Secretario de Pesca de la Nación (que
ejerce como presidente del consejo), un representante por la Secretaría de Recursos
Naturales y Desarrollo Sustentable, un representante del Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto y dos representantes más designados por el
Poder Ejecutivo Nacional.
c) Reuniones:
concertación
frecuencia,
temario,
productos
y
mecanismos
de
Cada uno de los miembros tiene derecho a un único voto para decidir sobre las
resoluciones del consejo. Estas se aprobarán sólo si fuero votadas por una mayoría
calificada de los miembros.
En 1998 se dictaron once resoluciones, ninguna en 1999, doce en el 2000 y veinte en lo
que va del 2001. Asimismo, fueron publicadas quince actas en el primer año desde su
creación, diecisiete en 1999, treintiséis en el 2000 y veintiocho en lo que va del 2001.
Consejo Federal de Inversiones
Creación, antecedentes e inserción en la normativa sectorial
El Consejo Federal de Inversiones, dependiente del Ministerio del Interior, surgió como
consecuencia de un Pacto Federal suscrito el 29 de agosto de 1959 entre las Provincias, la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el entonces Territorio Nacional de Tierra
del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.
En junio de 1966, como consecuencia de la interrupción del gobierno constitucional del
Dr. Arturo Illia, el organismo fue intervenido y durante un largo período las atribuciones
de sus órganos superiores fueron ejercidas por la Secretaría del CONADE, con lo cual se
alteró la esencia federal que sustentaba la relación entre el CFI y las Provincias. En 1971,
fue restituido a la órbita provincial.
58
Funcionamiento
a) Misión y Funciones
El CFI se crea como organismo permanente de investigación, coordinación y
asesoramiento encargado de recomendar las medidas necesarias para una adecuada política
de inversiones y una mejor utilización de los distintos medios económicos.
Le otorga gran importancia al financiamiento y al prefinanciamiento tanto de las obras de
carácter público, requeridas por las administraciones provinciales, como de las actividades
privadas –especialmente las empresas medianas y pequeñas- cuyo desarrollo fuese
relevante para las economías de las provincias o de las regiones. El CFI tiene un rol
sustantivo como promotor de redes sociales en el ámbito de las regiones argentinas.
b) Estructura – miembros del consejo
Su conducción es ejercida por una Asamblea que reúne a los gobernadores de todas las
provincias y al Jefe de Gobierno de la ciudad de Buenos Aires. La Asamblea ejecuta su
mandato a través de una Junta Permanente, integrada por ocho miembros rotativos de su
seno, cada uno de los cuales representa a tres provincias de acuerdo con una zonificación
preestablecida y de un Secretario General ejecutivo y administrativo, cuya gestión se
renueva cada cuatro años. Los presidentes de la Asamblea, de la Junta y el Secretario
General son elegidos por la Asamblea de Gobernadores, que en el caso del Secretario
General exige las tres cuartas partes de votos afirmativos.
c) Reuniones: frecuencia,
concertación
temario,
productos
y
mecanismos
de
No se dispone de información.
d) Labor del CFI
La promoción de las mencionadas redes sociales es llevada a cabo a través de Programas
de trabajo con fines específicos basándose en tres pilares principales: la apertura de
capacitación a la comunidad, la cooperación entre las personas y la descentralización. De
esta forma surgieron los doce siguientes programas:
•
Programa de capacitación y Dinamización de la Inversión
59
•
Programa de Identidad
•
Programa Cultura
•
Programa Conectividad
•
Programa Calidad
•
Programa Liderazgo y Management
•
Programa Red de Información
•
Programa Regiones Concertadas
•
Programa Redes de la Producción Regional
•
Programa Financiamiento del Desarrollo Empresario
•
Programa Sistemas de Inversión
e) Recursos
Los fondos para el financiamiento del Organismo provienen de un porcentual que se aplica
sobre la coparticipación de los impuestos nacionales que perciben las Provincias.
Consejo Federal de Previsión Social
Creación, antecedentes e inserción en la normativa sectorial
La norma de creación es la Ley 23.900, sancionada el 29 de septiembre de 1990 y
promulgada el 19 de octubre de 1990. La sede del organismo será la ciudad donde tenga
asiento el representante de la jurisdicción miembro que ejerza la presidencia del Consejo
Federal de Previsión Social, en su comité Ejecutivo.
Funcionamiento
a) Misión y Funciones
En cuanto a su misión, resulta básicamente la de asesorar, estudiar, investigar, los aspectos
de la política previsional del país, que comprometan la acción conjunta de las provincias,
de la Nación y la Ciudad de Buenos Aires.
Son funciones del Consejo Federal de Previsión Social:
i. estudiar las políticas y acciones previsionales que favorezcan un armónico
desenvolvimiento entre el Sistema Nacional y los regímenes provinciales de previsión
social, elaborando proyectos tendientes a la unidad normativa conceptual;
60
ii. analizar
la
factibilidad
de
estructurar
un
mecanismo
de
compensación
interjurisdiccional, bajo condiciones de financiamiento equitativas que resguardan el
equilibrio y consolidación a largo plazo del sistema general;
iii. coordinar y promover la amplia difusión de la problemática previsional, facilitando el
conocimiento y la participación comunitaria, auspiciando la organización de jornadas,
congresos y reuniones regionales, nacionales e internacionales de seguridad social,
procurando la inclusión de los temas de referencia en los planes de estudio;
iv. asesorar a los miembros activos y adherentes en todos los aspectos relacionados con
la materia previsional; cuando ellos así se lo requieran;
v. coordinar y concertar las medidas necesarias para hacer efectivas en las distintas
jurisdicciones las políticas recomendadas y las acciones consecuentes;
vi. proponer las modificaciones que requiera la legislación vigente; en cuanto
comprometa la acción conjunta de las provincias, la Nación y la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires;
vii. evaluar los resultados logrados en la aplicación de las políticas y las acciones
propuestas;
viii. dictar su reglamento interno.
b) Estructura – miembros del consejo
Los miembros del Consejo Federal de Previsión Social se distinguen según su carácter de
activos o de adherentes. En cuanto al primer tipo, se menciona el Instituto Nacional de
Previsión Social, los Institutos u Organismos Previsionales Provinciales y la Ciudad de
Buenos Aires. Las cajas, institutos u organismos de previsión social, municipales o de
profesionales universitarios, que cuenten con personería jurídica y que adhieran al Consejo
Federal de Previsión Social, serán miembros del mismo en carácter de adherentes.
Los representantes de cada uno de los miembros que componen el Consejo Federal de
Previsión Social, no percibirán haberes por parte de éste. El Consejo Federal de Previsión
Social estará integrado por:
1. La Asamblea: Es el organismo superior del Consejo Federal de Previsión Social.
Sus funciones son deliberativas y resolutivas, siendo responsable de fijar las
políticas y las acciones generales que el Consejo debe seguir. Estará integrada por
representantes de cada uno de los miembros activos, a través de la más alta
61
autoridad en el área de seguridad social o por quien lo represente. A cada
representación de los miembros activos le corresponde un (1) voto y una misma
persona no podrá representar a más de un miembro. Los representantes de los
miembros adherentes tendrán derecho a voz pero no a voto.
Las atribuciones de la asamblea son: a) designar sus autoridades, que serán: un
presidente, que será el presidente del Comité Ejecutivo en ejercicio; un
vicepresidente y dos secretarios, b) elegir un comité ejecutivo, el que durará en sus
funciones dos años; c) determinar el plan de trabajo que deberá realizar el comité
ejecutivo; d) decidir la creación de subcomisiones o entes dependientes, que
resulten necesarios para el cumplimiento de los fines del Consejo Federal de
Previsión Social; e) considerar los informes presentados por el comité ejecutivo
sobre las actividades desarrolladas por el mismo; f) dictar su reglamento interno.
2. Secretaría Técnica: El Secretario Técnico es elegido por la asamblea por mayoría
de votos y durará cuatro (4) años en sus funciones, pudiendo ser removido por el
mismo procedimiento establecido para su elección.
3. El Comité Ejecutivo: Es el órgano del Consejo Federal de Previsión Social, que
realiza las tareas necesarias para el cumplimiento de las resoluciones de la
asamblea. Está integrado por el Presidente, Vicepresidente, un Secretario y un
representante por cada una de las Comisiones Regionales, los que serán elegidos
entre los miembros activos por mayoría simple. En el caso de las Comisiones
Regionales, lo serán a propuesta de las mismas, si así se expidieran. Las
autoridades del comité ejecutivo, elegidas del seno de la asamblea son reelegibles.
Las funciones específicas del comité ejecutivo son: a) cumplir y hacer cumplir el
Estatuto y las resoluciones y órdenes de la asamblea; b) elaborar planes y
propuestas de actividades anuales para someter a la aprobación de la asamblea, así
como cualquier otro asunto de interés que sea del objeto del Consejo Federal de
Previsión Social; c) determinar fecha y lugar de las asambleas; d) crear las
comisiones técnicas que crea necesario ad- referéndum de la asamblea; e) tomar las
decisiones urgentes que estime necesarias, dando cuenta de las mismas a la
62
asamblea en la próxima reunión; f) recibir los informes de las Comisiones
Regionales y dictaminar sobre los mismos para presentar a la asamblea; g)
proyectar el presupuesto económico - financiero y de inversión y confeccionar el
balance anual y memoria del ejercicio, para someterlo a aprobación de la asamblea;
h) administrar los bienes del Consejo Federal de Previsión Social.
Este órgano dictará su propia reglamentación interna de funcionamiento, así como
podrá adjudicar funciones específicas a cada uno de sus miembros.
4. Comisiones regionales: Son comisiones integradas por los organismos o institutos
provinciales, las que propondrán un representante para que integre el Comité
Ejecutivo:
Región 1: Chubut, Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Neuquén,
Santa Cruz, Río Negro y La Pampa.
Región 2: Mendoza, San Luis, San Juan, La Rioja y Córdoba.
Región 3: Formosa, Chaco, Entre Ríos, Misiones, Corrientes y Santa Fe.
Región 4: Santiago del Estero, Catamarca, Salta, Tucumán y Jujuy.
Región 5: Buenos Aires, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
Región 6: Instituto Nacional de Previsión Social.
Las funciones de las Comisiones Regionales son: a) propender al cumplimiento de
las resoluciones de la asamblea, del comité ejecutivo y de los estatutos; b) informar,
coordinar y articular las cuestiones relativas a su realidad regional, proponiendo a
debate de la asamblea los asuntos que refieran a las mismas, elevándose por
intermedio del comité ejecutivo.
c) Reuniones:
concertación.
frecuencia,
temario,
productos
y
mecanismos
de
Las reuniones de asamblea pueden ser de tipo ordinarias o extraordinarias. Las primeras se
realizarán dos veces al año. Las extraordinarias podrán ser convocadas por el presidente
del Comité Ejecutivo, por el Comité Ejecutivo o por un tercio de los miembros de la
Asamblea.
63
Las decisiones de la Asamblea se tomarán por simple mayoría de sus miembros presentes,
debiendo asistir para sesionar válidamente la mitad más uno de sus miembros. Si a la hora
fijada para la asamblea no hubiese quórum, deberá esperarse hasta dos horas, pasadas las
cuales y no concurriendo el mínimo necesario de miembros activos, se dejará constancia de
las manifestaciones de los miembros presentes, así como de las resoluciones de urgencia
que hubiere tomado el comité ejecutivo ad referéndum de la asamblea, para ser tratadas en
la próxima asamblea.
El Comité Ejecutivo deberá reunirse por lo menos una vez cada sesenta días. Para
funcionar válidamente deberá sesionar con la mitad más uno de sus miembros. Fracasada
una reunión legalmente citada, la próxima sobre el mismo temario sesionará válidamente
con los miembros que se encontrasen presentes.
d) Labor del Consejo Federal de Previsión Social
No se dispone de información.
e) Recursos
Los recursos para solventar los gastos que demande el funcionamiento del Consejo Federal
de Previsión Social serán: (a) los aportes y contribuciones que fije la asamblea para cada
uno de sus miembros; (b) las donaciones y legados que se reciban; (c) todo otro recurso
financiero que resuelva la asamblea.
La normativa establece que cada una de las jurisdicciones que componen el Consejo
Federal de Previsión Social, prestará la colaboración de sus organismos técnicos y
participará en forma equitativa con los gastos de funcionamiento que demande el
organismo.
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