introducción al derecho español
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Einführungskurs in das spanische Recht, in spanischer Sprache Dr. Fernando Esteban de la Rosa Universität Würzburg, SS 2010 I. EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO 1. EN LA CONSTITUCIÓN A) Leyes del Estado y leyes de las Comunidades Autónomas Desde una perspectiva política, la Ley es la expresión de la voluntad popular, y es elaborada por el Poder Legislativo, que ostenta la representación del pueblo en virtud del procedimiento electoral. En un plano normativo, es la norma directamente infraordenada a la Constitución y a la cual se subordinan todas las demás que integran el ordenamiento. No obstante, en la actualidad hay que partir de una definición esencialmente formal de la ley, entendida simplemente como aquélla norma elaborada por el poder legislativo. Es ley, por consiguiente, toda norma dictada como tal por el Parlamento y sólo por ella. La reserva de ley constituye una garantía institucional, constitucionalmente prevista, destinada a asegurar que determinadas materias de especial importancia sean directamente reguladas por el titular ordinario de la función legislativa, esto es, por las Cortes Generales. La función legislativa se ejerce ordinariamente por órganos del Estado de carácter representativo (Parlamentos); o, extraordinariamente, por otros órganos que pueden dictar normas dotadas de igual fuerza que las leyes. La Constitución española atribuye a las Cortes Generales en su artículo 66.2 la potestad legislativa. En España, la existencia de Comunidades Autónomas dotadas de autonomía política y con Parlamentos propios hace que la Constitución atribuya también potestad legislativa a los Parlamentos de dichas Comunidades Autónomas. Las leyes del Estado y las leyes de las Comunidades Autónomas poseen el mismo rango y fuerza, pero tienen acotado un campo material distinto determinado por el bloque de la constitucionalidad. B) Leyes orgánicas y leyes ordinarias Una destacada innovación del constituyente española ha sido la creación de una categoría de leyes denominadas leyes orgánicas, denominación que, aunque históricamente presente tanto en Derecho español como en el francés, adquiere en el sistema constitucional español actual un significado muy distinto. Pues si antes se empleaba ocasionalmente para calificar a leyes que contenían el régimen general de una institución o poder del Estado (por ejemplo, el Consejo de Estado o el Poder Judicial), ahora son leyes orgánicas exclusivamente aquéllas que versan sobre determinadas materias prefijadas de antemano por la propia Constitución, las cuales tienen un procedimiento especial de aprobación también expresamente previsto por la norma superior: Leyes ordinarias (o simplemente leyes, pues tal es su denominación) son todas las restantes, sean del Estado o de las Comunidades Autónomas. El artículo 81 CE regula ambos aspectos, material y formal, de las leyes orgánicas. En cuanto al ámbito material reservado a las mismas, el apartado 1 establece 2 que son leyes orgánicas aquéllas “relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas por la Constitución”. Es importante destacar que no puede regularse con rango de ley orgánica cualquier materia, sino sólo aquéllas constitucionalmente reservadas a ese tipo de ley. Desde una perspectiva formal, la ley orgánica posee un procedimiento específico de aprobación. Así, el apartado 2 del art. 81 CE establece que la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Se requiere por tanto, una votación cualificada en el Congreso, cual es la mayoría absoluta, frente a la exigencia normal para aprobar un proyecto de ley de mera mayoría relativa. Esta votación por mayoría absoluta debe efectuarse sobre el texto final, con inclusión de las modificaciones introducidas por el Senado, en su caso. Leyes orgánicas y ordinarias poseen el mismo rango y fuerza de ley. Sus relaciones pueden explicarse por medio del principio de competencia, consistente en que ambos tipos de leyes despliegan sobre un ámbito material determinado, previsto por la Constitución. Las leyes orgánicas cuentan con otros caracteres distintivos. Así, las materias reservadas a la ley orgánica son materias excluidas de la iniciativa legislativa popular (art. 87.3 CE); no pueden ser reguladas por decretos legislativos (art. 82.1 CE) o por decretos leyes (art. 86); finalmente, su tramitación parlamentaria ha de incluir necesariamente el paso por el Pleno de las Cámaras, estando excluida la delegación de su aprobación en las Comisiones legislativas permanentes (art. 75.3 CE). Por último, las materias propias de leyes orgánicas son, por su propia naturaleza, competencia legislativa del Estado, puesto que sólo a éste pertenece dicho instrumento normativo. C) Normas con fuerza de ley: decretos legislativos y decretos leyes La Constitución contempla también la existencia de otras normas que, sin ser leyes ni proceder de las Cortes, tienen su mismo rango y fuerza. Tales normas se dictan en virtud de potestades que integran también la función legislativa del Estado y que se atribuyen al Gobierno, quien ejerce las mismas en supuestos tasados por la propia Constitución y sometido a un estricto control parlamentario. El carácter extraordinario de esta potestad normativa no supone que se trate de algo insólito o que su uso no deba ser habitual. Tan sólo se rodea del control parlamentario necesario. a) Los Decretos legislativos Los decretos legislativos son normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno en virtud de autorización expresa de las Cortes denominada delegación legislativa. La delegación legislativa es una facultad prevista por la Constitución en el art. 82, que permite a las Cortes atribuir al Gobierno, mediante una ley de delegación, la potestad de dictar una norma con fuerza de ley, denominada Decreto Legislativo, en los términos previstos en la propia ley de delegación y dentro de los límites y requisitos expresamente contemplados en el citado precepto constitucional. La Constitución prevé dos tipos de delegación. Una tiene por objeto la formación de textos articulados y se efectúa mediante una ley de bases. La otra, cuya finalidad es refundir varios textos 3 legales en uno solo, se otorga mediante una ley ordinaria. La Constitución excluye la posibilidad de efectuar una subdelegación en autoridades distintas del propio Gobierno. El fundamento de la delegación legislativa reside, principalmente, en la conveniencia de contar con la colaboración del Gobierno en la función legislativa en supuestos de leyes de gran extensión o complejidad. Como requisitos de la delegación, ésta ha de otorgarse de forma expresa, para materia concreta y con fijación de plazo para su ejercicio, transcurrido el cual decae la habilitación contenida en la delegación. Mientras esté en vigor la delegación, el Gobierno puede oponerse a la tramitación de cualquier proposición o enmienda a dicha delegación. Se trata de una norma de racionalización del ejercicio de la función legislativa que impide al legislador ir en contra de su propia delegación al ejecutivo. No supone, sin embargo, una renuncia a su titularidad sobre su función propia, puesto que el Parlamento puede siempre derogar o modificar de manera directa y expresa la ley de delegación. Desde una perspectiva material, aparte de la imposibilidad de que verse sobre materias reservadas a la ley orgánica, la Constitución sólo impone dos limitaciones a la delegación legislativa. En primer lugar, la prohibición de autorizar al Gobierno para que modifique la propia ley de bases. En segundo lugar, también se excluye la posibilidad de que la norma a elaborar por el Gobierno se dicte con carácter retroactivo, prohibición que ha de interpretarse de manera restrictiva. Las leyes de delegación que tienen por objeto la formación de textos articulados se denominan leyes de bases. Tales leyes de bases consisten en una seria de enunciados que deben contener los aspectos esenciales de la regulación a elaborar. Las bases deben servir, pues, para que el Gobierno, atendiendo a su objeto y alcance y los principios y criterios que le indique el legislador, elabore un texto articulado que gozará de fuerza de ley. En cuanto a la delegación para refundir textos legales, debe determinar el ámbito normativo al que se refiere el contenido de la delegación, especificando, según establece la propia Constitución, “si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos”. Respecto del control por las Cortes Generales, la constitución se limita, aparte de remitirse a la competencia propia de los tribunales, a contemplar la posibilidad de que el legislador prevea fórmulas adicionales de control, que sin embargo no han sido utilizadas en la práctica. En cuanto al control que pueda corresponden a los tribunales en cuanto al exceso ultra vires que haya tenido lugar, esto es, cuando el decreto legislativo ha ido más allá de la delegación concedida, parece indudable que sólo el Tribunal Constitucional puede ejercer el control de las normas con fuerza de ley, siendo por tanto el único órgano jurisdiccional que puede conocer de una norma que, prima facie, ostenta dicha fuerza. El supuesto carácter meramente reglamentario del exceso ultra vires es un postulado carente de base positiva, puesto que el decreto legislativo posee fuerza de ley a todos los efectos en tanto no se declare que existe tal exceso. b) Los Decretos-leyes Los Decretos-leyes son normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno en caso de urgencia. La Constitución contempla expresamente dicha posibilidad en su 4 artículo 86, circunscribiendo con detalle el alcance de esta potestad normativa y los correspondientes controles. Como principal diferencia respecto a la delegación legislativa puede señalarse que es la propia Constitución la que habilita al Gobierno a actuar, si bien tan sólo en determinados supuestos. La circunstancia que habilita al Gobierno para hacer uso de esta potestad normativa sin previa intervención del Poder legislativo, es la existencia de una “extraordinaria y urgente necesidad” (art. 86 CE). Esa situación ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional, no como una circunstancia de excepción, sino como una situación imprevista que requiere una pronta actuación, o bien como la conveniencia de una intervención normativa de urgencia, aunque no sea grave, que no admite la dilación que necesariamente comporta la intervención del Legislativo. Cuando se da la extraordinaria y urgente necesidad, entendida en el sentido relativo a situación de urgencia, el Gobierno puede dictar en los términos del art. 86 CE “disposiciones legislativas provisionales, denominadas Decretos-Leyes”. El DecretoLey no puede entrar a regular una amplia serie de materias, cuales son el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, el régimen de las Comunidades Autónomas y el derecho electoral general (art. 86.1 CE). El Decreto-ley posee vigencia inmediata desde su publicación, siendo sometido posteriormente al control del Congreso, que ejerce así un control a posteriori imprescindible para que la norma pase a integrar de manera permanente el ordenamiento jurídico, superando con ello la provisionalidad con la que surge. Este control ratifica así la primacía parlamentaria sobre la función legislativa y se produce de acuerdo con las siguientes reglas: - El decreto-ley recién promulgado debe ser sometido inmediatamente a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados – el cual deberá ser convocado a tal objeto si no estuviere reunido – en un plazo máximo de treinta días desde la promulgación, que se produce mediante su aprobación en el Consejo de Ministros. Si el Congreso estuviera disuelto, será la Diputación Permanente la que ejercerá la función de control. - Dentro de tal plazo, el decreto-ley deberá ser convalidado o derogado. Dicha decisión recae sobre la totalidad de la norma, sin posibilidad de modificación. En caso de convalidación, la norma sigue en vigor como tal decreto-ley, no operándose, pese a que así lo haya afirmado parte de la doctrina, una conversión de la misma en ley. - Finalmente, la Constitución prevé que durante el plazo citado de treinta días, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia (art. 86.3 CE). Pese al tenor del precepto que parece indicar que tal decisión es alternativa a la de convalidación, - de tal forma que o se convalida el decreto ley o se decide tramitarlo como proyecto de ley - , la práctica y el Reglamento del Congreso (art. 151) han entendido que ambas decisiones son sucesivas. De esta manera, se decide sobre la convalidación y, a continuación, si así se decide, se tramita como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. 5 - El control jurisdiccional de los Decretos-leyes puede tener por objeto tanto su regularidad procedimental, esto es, si se produjo el hecho habilitante (extraordinaria y urgente necesidad) como su legitimidad material, esto es, la constitucionalidad de la regulación en él contenida. Como respecto a toda norma con fuerza de ley, este control jurisdiccional sólo es posible ante el Tribunal Constitucional. D) La potestad reglamentaria La potestad reglamentaria se define genéricamente como la capacidad de dictar normas que se atribuyen usualmente al Poder Ejecutivo, con subordinación a las leyes, y en desarrollo de éstas. Esta definición genérica ha de ser objeto de numerosas salvedades y previsiones. Por una parte, cabe que ostenten esa potestad reglamentaria órganos estatales diferentes del Poder Ejecutivo, como las Cámaras legislativas. Por otra, junto a los reglamentos que desarrollan o aplican normas legales, han de tenerse en cuenta los reglamentos denominados “independientes”, que no derivan directamente de una habilitación legal. El artículo 97 CE atribuye al Gobierno de la Nación la potestad reglamentaria. Ello no quiere decir que el poder ejecutivo disponga de una potestad normativa igual y paralela a la potestad legislativa. Por una parte, los principios de legalidad y de jerarquía normativa impiden que una norma reglamentaria (esto es, en último término, gubernativa) pueda contradecir lo dispuesto en una norma de mayor rango, como es la norma legal: es decir, los reglamentos se hallan en posición subordinada a los mandatos legales, ya que no pueden alterar las leyes vigentes, y pueden ser alterados o derogados por leyes posteriores. Pero además y, en segundo lugar, el reglamento no puede entrar en el coto vedado que supone la existencia de reserva de ley. Ambas restricciones a la extensión de la potestad reglamentaria se hallan garantizadas por el control de los Tribunales. A diferencia de lo que ocurre con las normas de rango legal, los reglamentos sí están sometidos a la revisión jurisdiccional por parte de los jueces y Tribunales ordinarios, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 106.I CE. E) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional La jurisprudencia, en su sentido más amplio, es la interpretación del ordenamiento jurídico que efectuaron los tribunales. Por su propio interés y por el valor que el propio ordenamiento le atribuye, su importancia es enorme: viene a constituir, en realidad, la plasmación viva del ordenamiento al ser la forma en que éste se aplica a los sujetos jurídicos en caso de conflicto. Desde una perspectiva constitucional, la jurisprudencia que resulta decisiva es la de carácter constitucional. Y aunque también los tribunales ordinarios interpretan y aplican la Constitución, es el Tribunal Constitucional el supremo intérprete de la misma, según establece la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (art. 1). A su vez, la Ley Orgánica del Poder Judicial ha sancionado esta supremacía al establecer en su artículo 5 que los jueces y tribunales han de interpretar y aplicar las leyes y reglamentos “según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos. Este precepto legal viene a dar a la jurisprudencia constitucional dictada por el TC una máxima relevancia, salvando los problemas de interpretación de los propios preceptos constitucionales sobre el valor de dicha jurisprudencia. Así, el artículo 164 6 CE establece que todas aquellas sentencias del TC “que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas las que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos frente a todos”. Gran parte de la doctrina entiende que las sentencias del TC tienen efectos generales “erga omnes”, tanto la parte dispositiva de las resoluciones comprendidas por el tenor del citado precepto como los fundamentos que conducen al fallo, solución que supone otorgar relevancia general a la gran mayoría de las resoluciones del TC, con independencia del procedimiento en que se originan. F) Los Tratados internacionales Los tratados internacionales, cuyo procedimiento de conclusión se regula en los artículos 93 y 94 CE, constituyen la plasmación normativa de la política exterior. La CE prevé determinados aspectos de la incorporación de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico en los artículos 95 y 96. Los tratados obligan al Estado, en sus relaciones con los demás Estados miembros de la comunidad internacional, desde el momento en que son ratificados, esto es, desde el momento en que el estado compromete internacionalmente su voluntad de obligarse. Ahora bien, internamente, su fuerza de obligar está deferida, según prescribe el primer inciso del art. 96 CE, al momento de su publicación oficial, momento en que se incorporan al ordenamiento jurídico interno. Es entonces cuando tienen efectos no ya para el propio Estado en sus relaciones exteriores, sino erga omnes, incluyendo a los particulares, en el supuesto en que de su naturaleza y contenido se deriven derechos y obligaciones para ellos. Al reconocer eficacia erga omnes a los tratados desde el momento de su publicación oficial, la Constitución ha zanjado la polémica habitual en la doctrina sobre la forma en que se produce la recepción en el ordenamiento. Así, hay que entender que la recepción es automática, esto es, que no precisa de ninguna norma interna que efectúe la recepción de un tratado, sino que éste produce todo tipo de efectos desde su publicación oficial. Desde ese mismo momento un tratado es directamente aplicable a los particulares. Por otra parte, la derogación, modificación o suspensión de sus disposiciones ha de ajustarse a las previsiones del propio tratado o a las normas generales del Derecho internacional. Quiere ello decir que los tratados poseen fuerza pasiva frente a la ley parlamentaria, esto es, que no pueden ser modificados sin más por ésta, sino que han de serlo por procedimientos acordes con el Derecho internacional, incluyendo aquéllos expresamente previstos en el propio tratado. Dicha resistencia frente a la ley implica una sustracción de las materias reguladas por tratados respecto de los procedimientos normativos internos ordinarios, lo que no supone otorgar a los tratados un rango jerárquico superior, sino tan solo que esas materias quedan temporalmente, por voluntad del Estado adoptada mediante un procedimiento constitucionalmente previsto – el de conclusión de tratados internacionales – fuera de la competencia normativa ordinaria de los órganos internos. En cuanto a su control de constitucionalidad, los tratados admiten una doble vía ante el Tribunal Constitucional, preventiva (véase más arriba las competencias del TC) y a posteriori. Si un tratado ha sido celebrado con infracción de normas constitucionales podrá ser declarado inválido y de eficacia interna nula. Es evidente, por otra parte, que semejante declaración es independiente de la responsabilidad 7 internacional en que podría incurrir el Estado en caso de que éste incumpliese las obligaciones derivadas de un Tratado sin desvincularse de las mismas de acuerdo con las reglas de Derecho internacional.
