Tipología de disposiciones normativas

Tipología de disposiciones normativas
LÓPEZ GUERRA, L.; ESPÍN TEMPLADO, E.; GARCÍA MORILLO, J.; PÉREZ
TREMPS, P.; SATRÚSTEGUI, M.; Derecho Constitucional, Volumen I, El
ordenamiento constitucional. Derechos y deberes de los ciudadanos.
Tirant lo Blanch. Valencia. 2007. 7ª ed. APARICIO PÉREZ, M. A.; BARCELÓ I
SERRAMALERA, M. (coords.), Manual de Derecho Constitucional. Atelier.
Barcelona. 2009.
1. La Constitución como fuente del Derecho.
Considerada en su faceta de fuente del Derecho, la Constitución se caracteriza por
dosrasgos fundamentales: a) su carácter normativo; b) su posición de supremacía en el
ordenamiento jurídico.
El carácter normativo de la Constitución
La normatividad de la Constitución significa que todas las normas que la integran
no son meros principios programáticos sino que son aplicables por los tribunales y
vinculan a todos los sujetos de Derecho. Significa, pues, que la Constitución es
auténtica norma integrada en el ordenamiento jurídico; y, en su consecuencia,
ha de ser aplicada según el propio contenido y carácter de cada uno de sus
preceptos.
Este carácter vinculante viene recogido en la propia Constitución al establecer en el
artículo 9.1 que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución
y al resto del ordenamiento jurídico”.
La plena naturaleza normativa de la Constitución también se pone de manifiesto
en la Disposición Derogatoria, apartado 3, en la que se declara que “quedan derogadas
cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución”. La capacidad
derogatoria es propia de toda norma en relación con cualquier disposición anterior de
igual o inferior rango, con la peculiaridad de que en el caso de la Constitución la
eficacia derogatoria se refiere al ordenamiento en su conjunto en virtud de su cualidad
de ley suprema.
Otra importante manifestación de la normatividad de la Constitución está representada
por aquellos casos en los que admite su aplicación directa, sin necesidad de la
interposición de normas de desarrollo. Tal es el caso de los derechos y libertades
fundamentales de los ciudadanos (artículos 14 a 38), que según prevé al artículo
53.2 de la Constitución son alegables directamente ante los tribunales ordinarios y, en
su caso, ante el Tribunal Constitucional.
La supremacía constitucional
La Constitución, en tanto que norma primaria directamente emanada del poder
constituyente, del que dimana tanto su validez como su carácter imperativo, constituye
la norma suprema en la que todas las demás normas integrantes del ordenamiento
jurídico fundamentan su validez, al estar elaboradas de acuerdo con las prescripciones
de aquélla tanto en relación con el procedimiento como con su contenido material.
Desde el punto de vista formal, la Constitución, además de ser fuente, es fuente de
fuentes. En este sentido, especifica las categorías o tipos normativos (tratado
internacional, ley orgánica, ley ordinaria, decreto-legislativo, decreto-ley y reglamento)
y su correspondiente régimen jurídico; determina las potestades normativas del
ordenamiento y el titular de cada una de ellas y regula el procedimiento que debe
seguirse para su elaboración y aprobación.
Desde el punto de vista material, el carácter supremo de la Constitución
condiciona negativamente el contenido de todas las demás normas, que han ser
conformes a lo regulado por la norma fundamental. Por consiguiente, la Constitución
deberá ser tenida en cuenta no sólo durante su elaboración y aprobación, sino también
a la hora de interpretarlas y aplicarlas. En este sentido, nuestra norma fundamental
erige al Tribunal Constitucional en máximo garante de la constitucionalidad de las
leyes.
Potestades normativas y procedimiento de elaboración de las leyes
La Constitución española contempla expresamente una amplia serie de potestades
normativas. Así, en primer lugar, la potestad legislativa atribuida a las Cortes
Generales para dictar leyes, normas superiores del ordenamiento, únicamente
subordinadas a la Constitución. Asimismo, atribuye al Gobierno potestad normativa
para dictar normas provisionales con fuerza de ley (decretos-leyes) por razones de
urgencia y necesidad, sometidas a la convalidación del Congreso de los Diputados.
Igualmente, otorga la Gobierno la potestad de dictar decretos-legislativos,
consideradas también normas con fuerza de ley, por delegación de las Cortes, debida a
razones de extensión o complejidad técnica de la materia a regular. Y, por último, la
potestad reglamentaria, atribuida al Gobierno por el artículo 97 de la Constitución, que
capacita a éste para dictar normas de rango inferior a la ley.
En cuanto al procedimiento de elaboración de las leyes, se distinguen tres fases: la fase
de iniciativa, la fase de tramitación en el Congreso y el Senado y la fase de
formalización.
La iniciativa legislativa
La Constitución reconoce la iniciativa legislativa al Gobierno, al Congreso y al Senado, a
las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas y a los ciudadanos (artículo
87 de la Constitución).
La iniciativa gubernamental goza de prioridad frente a las iniciativas legislativas de
cualquier otro origen y es, con diferencia, la más frecuente; lo que convierte al
Gobierno en el principal impulsor de la nueva legislación. Las iniciativas legislativas
del Gobierno revisten la forma de proyectos de ley, que han de ser aprobados en
Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso acompañados de una exposición de
motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos (artículo 88 de
la Constitución). Recordemos que, según prevé el artículo 30 de Ley Orgánica 8/1985,
de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, el Consejo Escolar del Estado
tiene encomendada una función de asesoramiento respecto de los proyectos de ley que
hayan de ser propuestos por el Gobierno.
La iniciativa parlamentaria se lleva a cabo mediante la presentación de
proposiciones de ley. Las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas
pueden optar entre solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir
directamente al Congreso una proposición de ley. En cuanto a la iniciativa legislativa de
los ciudadanos, se exigen al menos 500.000 firmas acreditadas.
Tramitación en el Congreso y el Senado
Una vez presentados los proyectos y proposiciones de ley a la Mesa del Congreso,
ésta ordena su publicación en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados,
al tiempo que abre un plazo de quince días para la presentación de enmiendas.
Finalizada la fase de enmiendas, la comisión competente nombra en su seno una
ponencia para que, a la vista del texto y las enmiendas presentadas, redacte un informe
sobre el que se producirá la posterior discusión. El debate en comisión concluye con la
emisión de un dictamen con el texto que propone.
Seguidamente, tiene lugar la deliberación y aprobación del texto en el Pleno del
Congreso. Cumplido este trámite, el texto del proyecto o proposición de ley es remitido
al Senado, que puede pronunciarse en un triple sentido: así, puede aprobar el texto en
los mismos términos que el remitido por el Congreso, o bien introducir enmiendas al
articulado o a la totalidad (veto). En estos dos últimos casos, el texto vuelve al Pleno del
Congreso, que debe pronunciarse sobre las enmiendas introducidas por el Senado,
aceptándolas o rechazándolas por mayoría simple. En caso de veto, se someterá a
votación el texto originario aprobado por el Congreso, y el veto quedará levantado si
vota a favor del mismo la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, o la mayoría
simple una vez transcurridos dos meses.
La formalización
Una vez que el Congreso se ha manifestado sobre las enmiendas o vetos del Senado, el
texto de la ley queda definitivamente aprobado. Acto seguido la ley debe someterse a
los trámites de sanción y promulgación por el rey y publicación en el boletín
oficial correspondiente.
Este es el procedimiento ordinario aplicable a la elaboración de cualquier ley; sin
embargo, junto a éste, la Constitución contempla otros procedimientos especiales. Tal
es el caso de los relativos a los proyectos de leyes orgánicas, a la Ley de
Presupuestos, a los Estatutos de Autonomía o a la reforma constitucional.
2. El tratado internacional
El incesante proceso de internacionalización de la actividad política,
económica, cultural y social de los Estados nacionales ha traído consigo la
creciente adquisición de relevancia por las normas convencionales o tratados
internacionales como fuente del derecho al regular múltiples aspectos de la realidad.
Desde la óptica del derecho estatal, interesa conocer cómo se produce la recepción de
estas normas en el derecho interno y cuál es la posición que ocupan en relación con el
resto de fuentes.
De este modo, los tratados internacionales obligan al Estado español en la esfera
internacional desde el momento en que éste, a través de la figura del Rey y, en su caso,
tras la pertinente autorización de las Cortes Generales, presta su consentimiento
para obligarse internacionalmente. Sin embargo, las normas contenidas en los tratados
no comienzan a ser vinculantes en el ámbito interno hasta su publicación oficial,
momento en el cual se incorporan plenamente al ordenamiento estatal.
En cuanto a la posición de los tratados internacionales dentro del sistema interno
de fuentes, resulta claro que en el ordenamiento jurídico español están subordinados a
la Constitución. Esta posición infraconstitucional se desprende manifiestamente
del artículo 95.1 de la Constitución, según el cual, en tanto no se produzca la previa
revisión constitucional, no podrá celebrarse un tratado que contenga estipulaciones
contrarias a la Constitución; estableciendo un mecanismo, en el apartado segundo del
mismo artículo, de consulta o control preventivo de constitucionalidad ante el
Tribunal Constitucional sobre la existencia o no de contradicción. Ahora bien, si a
pesar de la anterior previsión se ratifica un tratado contrario a la Constitución, el
tratado es susceptible de ser declarado inconstitucional mediante el recurso o la
cuestión de inconstitucionalidad, lo que llevará aparejada su ineficacia interna.
Por lo que se refiere a la relación entre el tratado y la ley, tradicionalmente se ha
sostenido que en caso de conflicto entre ambos debe aplicarse preferentemente el
tratado. Esta misma posición prevalente frente a la ley se puede derivar de la lectura del
artículo 96 de la Constitución, cuando prevé que las disposiciones de los tratados
internacionales «sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma
prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho
internacional».
3. El ordenamiento jurídico comunitario y su articulación con el
Derecho interno
El artículo 93.1 de la Constitución regula el procedimiento para la conclusión de
tratados que supongan una transferencia del ejercicio de competencias derivadas de la
Constitución a una organización internacional. Se trata de una transferencia de
competencias legislativas, ejecutivas y judiciales, que pasan a ser ejercidas por
el ente supranacional. Este tipo de tratados fueron especialmente pensados para la
integración de España en lo que hoy es la Unión Europea, de la que emana un auténtico
ordenamiento jurídico que ha de convivir y articularse con los ordenamientos de los
Estados miembros.
Dentro del conjunto de las fuentes del Derecho comunitario europeo, es común
distinguir entre el derecho originario y el derecho derivado. El primero está integrado
por los Tratados Constitutivos de la Comunidad, que actúan como una especie de
“constitución”. El derecho derivado está integrado por una variedad de fuentes entre las
que destacan las directivas y los reglamentos. Las directivas imponen a los Estados
miembros la obtención de un resultado, dejando, sin embargo a las autoridades
nacionales libertad en cuanto a la forma y los medios de conseguirlo. Los
reglamentos tienen un alcance general, son obligatorios en todos sus elementos y,
además, directamente aplicables.
Junto a los Tratados, directivas y reglamentos existen otras fuentes como las
decisiones, que son actos de carácter imperativo dirigidos a un estado o a un particular;
y las recomendaciones, que no vinculan jurídicamente a sus destinatarios, sino que
únicamente persiguen promover determinados comportamientos en los estados
miembros.
La eficacia de las normas de Derecho Comunitario en los ordenamientos nacionales
se encuentra garantizada por dos principios: principio de efecto directo y principio de
primacía.
Conforme al principio de efecto directo, el ordenamiento comunitario cuenta con
amplios sectores que no requieren ninguna medida estatal para poder ser aplicados en
el ámbito interno. Si bien inicialmente el efecto directo del Derecho Comunitario se
venía predicando exclusivamente de los reglamentos, el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas lo ha extendido a sectores de los Tratados constitutivos
y a muchas directivas, así como a otras fuentes del Derecho Comunitario.
El principio de primacía significa que ante un conflicto entre Derecho estatal y
Derecho Comunitario, los operadores jurídicos deben aplicar siempre de forma
preferente la norma comunitaria con independencia de cuál sea el rango de la norma
estatal. El fundamento de esta primacía radica en la atribución de competencias
realizada a la Comunidad por los Estados. De modo que una vez que los Estados
miembros han cedido el ejercicio de parte de sus competencias a la Comunidad
Europea, la actuación de ésta, que necesariamente debe caracterizarse por su
uniformidad, no puede verse condicionada por una medida unilateral contraria a los
objetivos comunitarios de uno de ellos.
4. Las leyes ordinarias y las leyes orgánicas
Las leyes ordinarias constituyen el tipo genérico y común de todas las disposiciones
legislativas. Atendiendo a su origen subjetivo, se distinguen las leyes ordinarias del
Estado y las leyes ordinarias de las Comunidades Autónomas, cuyos
Parlamentos también son titulares de la potestad legislativa. Las relaciones entre estas
leyes no se rigen por el principio de jerarquía, ya que ambas poseen el mismo rango y
fuerza, sino por el principio de competencia. De acuerdo con este principio, las
potestades normativas del Estado y de las Comunidades Autónomas se despliegan en
aquellas materias para las que, conforme a la delimitación llevada a cabo por la
Constitución, poseen competencia legislativa.
Al lado del concepto genérico de ley, el constituyente incorporó al sistema de fuentes
el de ley orgánica, una categoría de ley reforzada a la que se encomienda el desarrollo
de la Constitución en materias de singular relevancia.
Las leyes orgánicas se distinguen de las leyes ordinarias por su ámbito material y
porque están sujetas a un procedimiento agravado de aprobación. Así, en relación con
el primer aspecto que las diferencia, el artículo 81.1 de la Constitución enumera una
serie de materias que necesariamente deben ser reguladas por ley orgánica.
Concretamente, establece que son leyes orgánicas aquéllas “relativas al desarrollo de
los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los
Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la
Constitución”. Desde una perspectiva formal, el apartado 2 del mismo artículo
establece que “la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá
mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto”.
Se requiere, por tanto, un quorum cualificado en el Congreso, cual es la mayoría
absoluta, frente a la mayoría simple exigida para aprobar cualquier ley ordinaria.
Leyes orgánicas y leyes ordinarias poseen el mismo rango y fuerza de ley. Las leyes
orgánicas no son jerárquicamente superiores a las leyes ordinarias, sino que
la relación entre ambas se rige por el principio de competencia, al tener cada una
atribuidas distintas esferas de intervención. Por consiguiente, la ley orgánica sólo se
impone a la ley ordinaria cuando la primera se mueve en el campo material
que le es propio; y al contrario, la ley ordinaria se impone a la ley orgánica
cuando ésta se excede en la regulación de su ámbito material, lo que
determina la pérdida de su carácter orgánico.
5. Las normas con rango de ley dictadas por el poder ejecutivo.
Junto a la categoría normativa básica representada por la ley emanada de las Cortes, la
Constitución contempla la posibilidad de que el Gobierno dicte normas con su
mismo rango y fuerza. Son los denominados decretos-leyes y decretoslegislativos.
Los decretos-legislativos
Los decretos-legislativos son normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno, en
virtud de una habilitación expresa de las Cortes, fenómeno que se conoce como
delegación legislativa. Tiene lugar en supuestos de leyes de gran extensión o
complejidad técnica.
La Constitución prevé dos tipos de delegación. Una tiene por objeto la formación de
textos articulados en una materia determinada, sobre la cual o bien no existe ninguna
regulación o bien se quiere modificar bajo una nueva dirección la ya existente. La
delegación legislativa se efectúa, en este caso, por medio de una ley de bases, que habrá
de delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios
y criterios que han de seguirse en su ejercicio. La otra modalidad de delegación, cuya
finalidad es armonizar o sistematizar una normativa legal ya existente refundiendo una
diversidad de textos legales en uno solo, se otorga mediante una ley ordinaria.
No podrán ser objeto de delegación legislativa las materias reservadas a la ley orgánica.
La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia
concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La Constitución prohíbe
expresamente la subdelegación en autoridades distintas del propio Gobierno.
Los decretos-leyes
Los decretos-leyes son normas con fuerza de ley dictadas con carácter
provisional por el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad.
Se diferencian, fundamentalmente, de los decretos-legislativos en que es la propia
Constitución la que atribuye directamente al Gobierno la potestad de dictar decretosleyes.
El artículo 86 de la Constitución delimita negativamente el ámbito material del
decreto-ley, al disponer que “no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones
básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos que se
regulan en el título I, al régimen de las comunidades autónomas y al derecho electoral
general”.
El decreto-ley entra en vigor el mismo día de su publicación y a partir de ese
momento produce efectos jurídicos. Sin embargo, se trata de una vigencia
condicionada, pues deberá ser sometido, dentro de los treinta días siguientes a su
promulgación, a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados,
que habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación
o derogación.
6. El reglamento
El artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria,
que se define genéricamente como la capacidad atribuida al poder ejecutivo de dictar
normas de rango inferior a las leyes, en desarrollo o aplicación de las mismas. Pero
junto a estos reglamentos de ejecución, hay que tener en cuenta los llamados
reglamentos independientes, que son los que se dictan sin que exista una ley
previa a ejecutar.
Ahora bien, la posibilidad de crear derecho mediante reglamentos que no se dictan para
la ejecución de una ley preexistente está sujeta a las limitaciones propias de su posición
subordinada a la ley. De donde se deduce que los reglamentos no pueden contradecir
lo dispuesto en las leyes vigentes; y sí pueden, en cambio, ser modificados o
derogados por éstas. De igual modo, los reglamentos no pueden regular materias, que,
por mandato constitucional, deben ser reguladas por ley.
Aparte de esta distinción entre reglamentos ejecutivos y reglamentos
independientes, que obedece a su relación con la ley; las disposiciones
reglamentarias pueden también tipificarse en atención al órgano gubernamental del
que emanan. Desde esta perspectiva, cuando el reglamento procede del Presidente
del Gobierno o del Consejo de Ministros, se denomina Real Decreto; mientras
que cuando procede de los Ministros, los cuales ejercen la potestad reglamentaria
únicamente “en las materias propias de su Departamento”, reviste la forma de orden
ministerial. Las disposiciones administrativas dictadas por órganos no integrados en el
Gobierno
(circulares,
instrucciones,
etc.)
no
suelen
considerarse
normas
reglamentarias, sino meras instrucciones o directrices internas, cuyos únicos
destinatarios son los sujetos integrantes de un órgano jerárquicamente inferior. Sin
embargo, es posible que bajo esta forma se incluyan verdaderas normas
reglamentarias.
Los reglamentos de las Comunidades Autónomas se tipifican de modo
prácticamente idéntico a los estatales: los reglamentos del gobierno autonómico se
denominan decretos, sin el calificativo de reales porque no van firmados por el rey; y
los de los consejeros reciben el nombre de orden de la consejería correspondiente.