Fondo de Estabilización - Evaluación y análisis de políticas publicas

Lic. Francisco Javier Mayorga Castañeda Secretario Ing. Francisco López Tostado Subsecretario de Agricultura Ing. Joel Ávila Aguilar Coordinador General de Enlace y Operación Ing. Simón Treviño Alcántara Director General de Fomento a la Agricultura MVZ. Renato Olvera Nevárez Director General de Planeación y Evaluación Lic. Rodolfo Trampe Taubert Asesor Sistema Producto Café Lic. Lorena Zapién Santoyo Asesora Sistema Producto Café Lic. Verónica Gutiérrez Macías Directora de Diagnóstico y Planeación de Proyectos Ing. Jaime Clemente Hernández Subdirector de Análisis y Seguimiento Norman Bellino Representante de FAO en México Salomón Salcedo Baca Oficial Técnico Iván Cossío Cortez Asesor Técnico Principal Alfredo González Cambero Director Técnico Nacional Evaluadores del Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura: Ricardo Javier Juárez Cruz Hugo Gámez Flores Robert Williams Carcamo Mallen Con la colaboración de: Danielle Giovannucci – Consultor Internacional Equipo de soporte técnico: María Eugenia Barajas Montoya Administración Gabriela Altamirano Martínez Logística FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Tabla de contenido Resumen Ejecutivo .......................................................................................................... 1 Introducción ..................................................................................................................... 5 Capítulo 1 Antecedentes de política cafetalera ............................................................ 9 1.1 Antecedentes .......................................................................................................... 9 1.1.1 Instituto Mexicano del Café (19571993) ..................................................... 10 1.1.2 Consejo Mexicano del Café, A.C. ................................................................ 11 1.2 Actual política pública cafetalera ........................................................................... 13 1.2.1 Instrumentos para la operación de la política cafetalera .............................. 14 1.2.2 Programas que conforman la política cafetalera .......................................... 15 1.3 Balance de conjunto .............................................................................................. 17 Capítulo 2 Contexto de operación del Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura............................. 19 2.1 Estructura productiva de la cafeticultura en México ............................................... 19 2.2 El mercado internacional del café.......................................................................... 21 2.1.1 Cambios estructurales en la oferta mundial ................................................. 23 2.1.2 Cambios estructurales en la demanda mundial ........................................... 25 Capítulo 3 Evolución de las características del Fondo y resultados acumulados en el periodo 20022005......................................................... 27 3.1 Antecedentes del programa................................................................................... 27 3.2 Modalidades de pago de los apoyos directos ........................................................ 27 3.3 Modificaciones en el esquema de transferencias del Fondo.................................. 28 3.4 Distribución de los recursos del Fondo.................................................................. 30 3.5 Presupuestos autorizados y ejercidos ................................................................... 31 3.6 Apoyos directos..................................................................................................... 32 3.6.1 Metas programadas y alcanzadas en producción apoyada.......................... 32 3.6.2 Metas programadas y alcanzadas en superficie apoyada............................ 33 3.6.3 Metas programadas y alcanzadas en número de beneficiarios.................... 34 3.7 Apoyos indirectos .................................................................................................. 35 3.7.1 Retiro de Cafés de Calidades Inferiores ...................................................... 35 3.7.2 Promoción del Consumo del Café de México .............................................. 36 Capítulo 4 Evolución de la gestión del Fondo ............................................................ 39 4.1 Arreglo institucional del Fondo .............................................................................. 39 4.2 El Padrón Nacional Cafetalero y el Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional ............................................................................................................... 42 4.3 El mecanismo de pago de los apoyos directos del Fondo ..................................... 43 4.4 El desempeño de los comercializadores habilitados para operar en el Fondo ...... 45 4.5 Supervisión y seguimiento a los comercializadores............................................... 46 4.6 Información a los productores respecto del funcionamiento del Fondo.................. 46 4.7 Funcionamiento del mecanismo de recuperación del Fondo ................................. 48 4.8 Reflexión de conjunto sobre la trayectoria, alcances y retos del Fondo ................ 49 i EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Capítulo 5 Evaluación de resultados e impactos del Fondo...................................... 53 5.1 Cobertura de las transferencias entre estratos de productores.............................. 53 5.2 Impactos en el ingreso del productor..................................................................... 55 5.3 Contribución del Fondo a la certidumbre del productor.......................................... 56 5.4 Permanencia en la actividad.................................................................................. 57 5.5 Destino de las transferencias y recuperación del predio cafetalero ....................... 58 5.6 Rendimientos ........................................................................................................ 60 5.7 Impacto en agregación de valor............................................................................. 61 5.8 Impacto en calidad ................................................................................................ 62 5.9 Ordenamiento del mercado ................................................................................... 64 Capítulo 6 Análisis del diseño y de la sustentabilidad del Fondo ............................. 65 6.1 La volatilidad del precio internacional del café....................................................... 65 6.2 Esquemas de estabilización de los ingresos.......................................................... 66 6.3 Efectos del Fondo al nivel de productor................................................................. 67 6.3.1 Apoyo al ingreso del productor .................................................................... 68 6.4 Análisis de la sustentabilidad del Fondo ................................................................ 71 Capítulo 7 Conclusiones y recomendaciones ............................................................ 75 7.1 Entorno y política cafetalera .................................................................................. 75 7.2 Arreglo institucional para la operación del Fondo .................................................. 76 7.3 Gestión del Fondo ................................................................................................. 78 7.4 Sustentabilidad del Fondo ..................................................................................... 80 7.5 Principales impactos del Fondo............................................................................. 82 Capítulo 8 Temas estratégicos para la política cafetalera ........................................ 85 8.1 Macrotendencias del mercado mundial del café .................................................... 85 8.2 Competitividad de la cafeticultura mexicana.......................................................... 86 8.3 La política cafetalera a futuro ................................................................................ 88 8.3.1 Apoyo a la calidad ....................................................................................... 90 8.3.2 Posicionamiento en el mercado................................................................... 91 8.3.3 Manejo de riesgos ....................................................................................... 94 8.3.4 Estándares .................................................................................................. 95 8.3.5 Fortalecimiento institucional......................................................................... 97 ii FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Lista de cuadros Cuadro 1. Transferencias de gobierno para la cafeticultura ......................................... 12 Cuadro 2. Recursos federales destinados a la cafeticultura en 2001 ............................. 13 Cuadro 3. Cumplimiento de metas del programa Retiro de Cafés de Calidades inferiores........................................................................................................ 36 Cuadro 4. Estratificación de productores beneficiarios del Fondo .................................. 53 Cuadro 5. Estadísticas descriptivas de ingresos al productor por quintal, sin Fondo y con los tres esquemas de transferencias .................................................... 70 Cuadro 6. Efectos en el Fondo de distintas tasas de recuperación ................................ 74 Cuadro 7. Consumo doméstico de café en México ........................................................ 92 Lista de figuras Figura 1. Evolución del número de productores y superficie cultivada .......................... 20 Figura 2. Evolución de la producción y exportaciones de café mexicano...................... 21 Figura 3. Cadena mundial de valor del café.................................................................. 22 Figura 4. Oferta y precio internacional del café (19752005)......................................... 23 Figura 5. Composición de la oferta global de café (1990–2005) ................................... 24 Figura 6. Costos y productividad de la mano de obra en Brasil, Vietnam y México....... 25 Figura 7. Cambios en el esquema de transferencias del Fondo ................................... 29 Figura 8. Evolución de los presupuestos autorizados y ejercidos ................................. 31 Figura 9. Evolución de la producción programada y apoyada....................................... 33 Figura 10. Evolución de la superficie programada y apoyada .......................................... 34 Figura 11. Evolución de los productores programados y apoyados ................................. 35 Figura 12. Variación en volúmenes comercializados registrados en el Sistema Informático, ciclos 2003/2004 y 2004/2005.................................................... 49 Figura 13. Acceso al Fondo por estrato de productores.................................................. 54 Figura 14. Porcentaje que representa el Fondo en el ingreso cafetalero ........................ 55 Figura 15. Proporción de productores que consideran que el Fondo les da certidumbre en sus ingresos futuros por venta de café por estrato ................ 57 iii EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Figura 16. Beneficiarios que manifestaron que se retirarían de la actividad en el siguiente ciclo en caso de persistir precios bajos por estrato......................... 58 Figura 17. Beneficiarios que utilizaron la transferencia del Fondo en la cafeticultura...... 59 Figura 18. Uso especifico de la transferencia dentro de la cafeticultura en los ciclos 2001/2002, 2002/2003 y 2003/2004* ............................................................. 60 Figura 19. Comportamiento de los rendimientos por ciclo y estratos .............................. 61 Figura 20. Productores que consideran que el Fondo ha contribuido a la agregación de valor en la producción de café por estrato ................................................ 62 Figura 21. Productores que consideran que el Fondo ha contribuido al incremento de calidad en la producción de café por estrato............................................. 63 Figura 22. Productores que consideran que el Fondo ha contribuido a ordenar la comercialización por estrato .......................................................................... 64 Figura 23. Índice anual de volatilidad de los precios del café, cacao y azúcar................ 65 Figura 24. Modelación del porcentaje de transferencias () y recuperaciones (+) sobre el ingreso total por quintal con precios de referencia de US$70, US$85 y US$100........................................................................................... 70 Figura 25. Transferencia y recuperaciones mensuales con 100% de tasa de recuperación y esquema de 85 – 100 dólares (8/1988 – 6/2006)................... 72 Figura 26. Productividad cafetalera en 2004................................................................... 86 Figura 27. Competitividad internacional ......................................................................... 87 Figura 28. Costos de producción y procesamiento para café arábica ............................. 88 Figura 29. Consumo doméstico en países productores y en Estados Unidos................. 91 iv FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Siglas Aserca Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria Bancomext Banco de Comercio Exterior Bemex Beneficios Mexicanos de Café Cader Centro de Apoyo para el Desarrollo Rural Cecafes Consejos Estatales del Café CIDE Centro de Investigación y Docencia Económicas CMC Consejo Mexicano del Café CSP Comité Sistema Producto CSPC Comité Sistema Producto Café DDR Distrito de Desarrollo Rural EE.UU. Estados Unidos Americanos FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación ICO Organización Internacional del Café INI Instituto Nacional Indigenista INIFAP Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias Inmecafé Instituto Mexicano del Café IPC Programa Impulso a la Producción del Café LDRS Ley de Desarrollo Rural Sustentable OIC Organización Internacional del Café ONGs Organismos no Gubernamentales PET Programa de Empleo Temporal PNC Padrón Nacional Cafetalero Procampo Programa de Apoyos Directos al Campo v EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Pronasol Programa Nacional de Solidaridad Sagar Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural Sagarpa Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SARH Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos Secofi Secretaría de Comercio y Fomento Industrial Sedesol Secretaría de Desarrollo Social SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SICN Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional UEPC Unidades Económicas de Producción y Comercialización USAID USDA Programa de Ayuda Internacional del Gobierno de los Estados Unidos de América Departamento de Agricultura del Gobierno de los Estados Unidos de América vi FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Resumen Ejecutivo Antecedentes de política cafetalera Desde la creación del Inmecafé en 1957, la política cafetalera nacional ha tenido como común denominador tres objetivos centrales: a) incremento de rendimientos; b) incremento del consumo interno; y, c) reconversión productiva. Después de cincuenta años, siguen planteándose esos mismos objetivos, toda vez que se han tenido pocos avances en su consecución. Por otra parte, al analizar la evolución de la política cafetalera se observa que sus modificaciones más sustanciales han sido reacciones de corto plazo a una caída abrupta de los precios, más que planteamientos de largo plazo, basados en el análisis de las tendencias del mercado internacional y del diagnóstico de la cafeticultura nacional. También se han caracterizado por haberse iniciado en el primer año de gobierno de administraciones federales, como ocurrió en 1958, 1989 y 2001. Estos antecedentes, muestran con toda claridad, que la actual coyuntura de precios medianamente buenos, y de transición del gobierno federal, forman una magnífica oportunidad para iniciar un diálogo de políticas entre gobierno y sociedad que establezca las líneas estratégicas de la política cafetalera de largo plazo. Entorno nacional e internacional La producción del país se concentra en los estados de Chiapas, Veracruz, Puebla y Oaxaca que representan el 94% de la producción, 86% de la superficie y el 84% de los productores. El 60% de los productores pertenece a alguna etnia indígena, la mayoría de ellos realizan actividades de autoconsumo y viven en pobreza extrema. Por su parte, la tenencia de la tierra ha tenido un acelerado proceso de pulverización, ya que entre 1978 y 2004 la superficie promedio por productor pasó de 3.78 hectáreas a 1.38 hectáreas. En el mercado internacional, a partir del rompimiento de los acuerdos internacionales del café en el año de 1989, Brasil y Vietnam han incrementado sustancialmente su capacidad productiva, a tal magnitud que en el ciclo 2004/2005 estos dos países produjeron más de la mitad de la producción mundial de café. Brasil ha basado su desarrollo competitivo en importantes innovaciones tecnológicas, y Vietnam en sus bajos costos laborales y en la agresiva expansión de su superficie cultivada con tecnificación. En este contexto, la ventaja competitiva de México, hoy en día y mayormente en el futuro, no estará en la producción de cafés convencionales, sino en la producción de cafés diferenciados y de calidad. La política cafetalera puede ser un valioso instrumento para incentivar esta ineludible reorientación productiva. Características y resultados acumulados del Fondo El Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura, fue creado en el ciclo cafetalero 2001/2002, como respuesta de política sectorial para enfrentar la peor crisis de precios internacionales de café de la historia. Su objetivo es otorgar certidumbre a los productores de café a través de la transferencia de recursos 1 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 compensatorios a sus ingresos en épocas de precios bajos, buscando garantizarles un ingreso objetivo que los incentive a permanecer en la actividad. Las transferencias son recuperables en épocas de precios altos, para posibilitar que sea un programa autosustentable en ciclos futuros. La población objetivo del Fondo está conformada por los productores que estén registrados en el Padrón Nacional Cafetalero y que hayan registrado la venta de su café en el Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional, a través de un comercializador inscrito en el Padrón de Comercializadores. En los cuatro primeros ciclos cafetaleros de operación del Fondo, se autorizaron un total de 3,783.9 millones de pesos en el Presupuesto de Egresos de la Federación y se ejercieron 2,815.5 millones de pesos, el equivalente de 74% de lo autorizado. El presupuesto no ejercido se regresó a la Tesorería de la Federación. Con los recursos ejercidos en los cuatro primeros ciclos de operación se apoyaron 14.8 millones de quintales producidos en los cuatro primeros ciclos de operación. Evolución de la gestión Los principales actores institucionales involucrados en el arranque de la operación del Fondo fueron Sagarpa, el Consejo Mexicano del Café (CMC), Aserca, los Consejos Estatales del Café y los comercializadores inscritos ante el CMC. Este arreglo institucional mostró eficacia, rapidez y flexibilidad al haber apoyado la transferencia directa de recursos a los productores en el periodo más álgido de la crisis de precios. No obstante, su principal debilidad ha sido la multiplicidad de actores institucionales, que complicó la coordinación de acciones en los procesos operativos de mayor importancia. A partir del 1 de enero de 2005 la conducción del Fondo en Sagarpa pasó de la Subsecretaría de Desarrollo Rural a la de Agricultura. Sin embargo, en dicho proceso faltó dialogo y acompañamiento entre áreas para transferir óptimamente el aprendizaje operativo, lo que generó, un clima de incertidumbre y desconfianza entre productores sobre la continuidad del Fondo y otros programas cafetaleros que afectó el desempeño de todo el sector. A este ambiente de incertidumbre también abonó el proceso de liquidación del Consejo Mexicano del Café y, la indefinición y desconocimiento del papel que jugará el Comité Sistema Producto Café en el arreglo institucional responsable de la política cafetalera. Por otro lado, en el ciclo 2004/2005 se inició eficazmente el mecanismo de recuperación de las transferencias entregadas en los tres ciclos anteriores de precios bajos; al presente se ha recuperado un total de 246 millones de pesos, equivalentes al 8.7% del presupuesto ejercido por el Fondo en los ciclos de precios bajos. Sin embargo, los volúmenes comercializados registrados en el SICN se han reducido en alrededor del 50%, lo que puede interpretarse como un indicio de elusión de las recuperaciones al Fondo. Esto pone en riesgo la sustentabilidad del Fondo, ya que ésta depende en gran medida de que los volúmenes comercializados en precios altos sean similares a los comercializados en ciclos de precios bajos. Evolución de impactos En los tres primeros ciclos de operación, las transferencias del Fondo representaron alrededor del 30% del ingreso que por concepto de venta de café recibió el productor. Adicionalmente, su diseño otorga mayor certidumbre a los productores ya que disminuye 2 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 la variación de los precios que recibe el productor e incrementa el precio mínimo de largo plazo. El impacto conjunto del Fondo en estos dos ámbitos (ingreso y certidumbre), incentivaron el uso de los recursos transferidos en el predio cafetalero. En los tres primeros ciclos, alrededor del 84% de los productores destinaron el apoyo a la actividad cafetalera. La utilización de los apoyos del Fondo por parte de los productores en el predio cafetalero, contribuyó a: · Disminuir la expectativa de retirarse de la actividad. Mientras en el ciclo 2002/2003 el 9% había manifestado que se retiraría de la actividad si permanecían los mismos niveles de precios, para el ciclo 2003/2004 ese porcentaje bajó al 4%. · Realizar acciones para incrementar el valor agregado de la producción. El 31% de los productores manifestaron que la liquidez que otorga el Fondo ha contribuido a que puedan realizar más cortes de café, disminuir los granos dañados e incrementar el nivel de procesamiento en que venden su café. · Incrementar la calidad del café. El porcentaje de productores que manifestó que el apoyo del Fondo los motivó a incrementar la calidad del café, pasó del 27% en el ciclo 2001/2002, al 54% en el ciclo 2003/2004. Ello como resultado de la realización oportuna de labores de cultivo. Adicionalmente, en los primeros ciclos el Fondo fomentó el ordenamiento y formalización de la comercialización, ya que, en ciclos de precios bajos, motivó a los productores a vender únicamente a comercializadores dentro del esquema para acceder a la transferencia del Fondo. Esto incentivó un incremento en el número de comercializadores registrados ante el Consejo, lo que ha creado competencia en el acopio y, en consecuencia, un mayor precio al productor. No obstante, en ciclos de precios altos se ha revertido parcialmente tal formalización. Análisis de la sustentabilidad del Fondo Para afrontar la mayor crisis de precios de café de la historia, en 2002 el Gobierno Federal optó por crear el Fondo para estabilizar el ingreso de los productores, ante la inviabilidad en el corto plazo de formar un esquema de manejo de stocks o que los productores de café del país accedieran a contratos de opciones y futuros para manejar la volatilidad de los precios del café. El Fondo tiene efectos económicos positivos a nivel del productor, ya que apoya el ingreso del productor en ciclos de precios bajos 30% del ingreso por venta de café, incentiva la permanencia en la actividad al incrementar el precio mínimo al productor de largo plazo, lo que incrementa la posibilidad de resistir las crisis de precios que con certeza seguirán ocurriendo; y disminuye la volatilidad del ingreso por venta de café. Sin embargo, en la medida que el Fondo se desvincule del comportamiento del precio internacional del grano y que no incentive al productor a registrar ventas similares entre ciclos de precios bajos y altos, hará menos autosustentable su funcionamiento. Esto implica que con el diseño actual, se requerirán crecientes recursos fiscales para mantener en operación el Fondo para enfrentar los futuros ciclos de precios bajos que con certeza ocurrirán. 3 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Recomendaciones en el marco del Fondo El principal reto para consolidar el Fondo es fortalecer su autosustentabilidad. Dos medidas esenciales para este propósito son: a) vincular el precio de referencia con la evolución del contrato “C”; y, b) determinar el monto del apoyo en ciclos de precios bajos, a partir del promedio de lo comercializado en ciclos de precios altos. Esto último contribuiría al incremento de los volúmenes comercializados en ciclos de precios altos. Adicionalmente, es recomendable proteger los recursos del Fondo ante variaciones en el tipo de cambio y la evolución del contrato “C”. También es necesario transmitir certeza a los productores sobre la disponibilidad de los recursos recuperados por el Fondo para hacer frente a futuros ciclos de precios bajos. En el mediano plazo, el Fondo debiera transitar a un esquema de coberturas de precios, que es menos costoso y que genera menores distorsiones de mercado. Para hacer más eficientes los diversos procesos operativos del Fondo es necesario concentrar el control de los diversos instrumentos y procesos en un único responsable, de esta manera se eliminarían los problemas de coordinación entre múltiples instancias y se aseguraría unidad de mando en los procesos de gestión del Fondo. En ciclos de precios bajos, es fundamental asegurar la entrega oportuna de los apoyos del Fondo, es decir, que coincida con los periodos de inicio de labores culturales y en cosecha, a efecto de incrementar la probabilidad de su uso productivo. Temas estratégicos para la política cafetalera Hay seis tendencias globales que muy probablemente marcarán el rumbo del mercado global de café en los próximos años: 1) Crecimiento global de la demanda impulsada por el crecimiento de nichos de mercado no convencionales; 2) Tendencia decreciente del precio del café; 3) Incremento de oportunidades en los mercados de café especiales; 4) Nuevos estándares fitosanitarios; 5) Nuevos estándares sociales y ambientales; y, 6) Menor participación de la producción primaria en el valor agregado de la cadena. En este marco, la política cafetalera debería considerar al menos las siguientes líneas de acción: 1. Fortalecimiento de la institucionalidad cafetalera a través de la transferencia de su gestión del Gobierno Federal a un organismo del propio sector productivo, que esté vinculada al gobierno, pero que sea independiente, y que cuente con autonomía financiera y personal calificado. 2. Manejo de riesgos de mercado a través de estrategias accesibles a los pequeños productores y fortalecidas por la diversificación productiva del predio y la integración de cadena de valor. 3. Apoyo al acceso a estándares de bioseguridad, calidad y sustentabilidad. 4. Incremento de la calidad del café en función de los requerimientos de mercados objetivo, y fundamentada en la capacitación a los productores para evaluar y lograr mayor calidad. 5. Posicionamiento de mercado con incremento del valor agregado por los productores. 4 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Introducción La evaluación constituye una herramienta fundamental para mejorar el diseño e instrumentación de los distintos programas que conforman la Alianza para el Campo. En el caso particular del Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura, a cuatro años de su puesta en marcha, resulta esencial realizar un balance de sus principales logros y retos para, a partir de ello, adecuar su diseño y mecanismos de operación a la problemática y necesidades cambiantes del sector. En un contexto más amplio, de cara al inicio de una nueva administración federal, es igualmente relevante reflexionar sobre la trayectoria reciente de las políticas públicas orientadas al sector cafetalero, y sobre sus posibles líneas a futuro. Alianza para el Campo en el marco de la política sectorial Alianza para el Campo surgió en 1996, en un contexto de una profunda descapitalización de las unidades de producción rural y fuerte rezago tecnológico de los agricultores mexicanos, condiciones que los ponían en clara desventaja frente a sus competidores externos, en el marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte que entró en vigencia dos años antes. En este sentido, en sus inicios Alianza constituyó una respuesta que buscó compensar temporalmente dicha situación, aunque posteriormente su diseño y enfoque han venido cambiando de manera importante hasta llegar a sus características y concepción actuales. El objetivo general de Alianza para el Campo, definido en sus Reglas de Operación, es “Impulsar la participación creciente y autogestiva, principalmente de los productores de bajos ingresos y sus organizaciones, para el establecimiento de los agronegocios en el medio rural, encaminados a obtener beneficios de impacto social, económico y ambiental, y el fortalecimiento de la competitividad de las cadenas agroalimentarias, tanto para incrementar el ingreso de los productores y elevar su calidad de vida, como para diversificar las fuentes de empleo y fomentar el arraigo en el campo” 1 . En el marco de este objetivo general, las mismas Reglas de Operación establecen los siguientes objetivos específicos: · · · · · Fomentar la organización económica campesina Fomentar la inversión rural de los productores Fomentar el desarrollo de capacidades de la población rural Fortalecer la organización de las unidades de producción rural Mejorar los niveles de sanidad e inocuidad agroalimentaria y pesquera Estos objetivos de Alianza son consistentes con las cuatro líneas estratégicas definidas por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para la política sectorial, que son: 1 Artículo 6, Reglas de Operación de Alianza para el Campo, vigentes desde 2003 5 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 · · · · Reconversión productiva Integración de cadenas agroalimentarias y de pesca Atención a grupos y regiones prioritarias Atención a factores críticos En 2005 Alianza para el Campo estuvo constituida por siete programas: Fomento Agrícola, Fomento Ganadero, Desarrollo Rural, Acuacultura y Pesca, Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria, Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable (SNIDRUS), y el Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura. Evaluación del Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura 2004/2005 Por acuerdo entre Sagarpa y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), este Organismo Internacional comenzó a participar en la evaluación de Alianza correspondiente al ejercicio 1998, evaluación realizada en 1999. Desde entonces, esta participación se traduce en la realización directa de parte de FAO de las evaluaciones nacionales, y en el diseño metodológico, soporte técnico y capacitación para la evaluación estatal que está a cargo de evaluadores contratados por los estados. Objetivo de la evaluación del Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura La evaluación tuvo como objetivo general “valorar logros y oportunidades de mejora en la operación del Fondo, en lo referido al diseño, gestión, resultados operativos e impactos acumulados, en la perspectiva de formular recomendaciones para mejorar su eficacia operativa e impactos en el corto plazo y contribuir a una estrategia a futuro de la política cafetalera nacional”. Enfoque y metodología de evaluación El enfoque de la evaluación está marcado por tres ejes centrales: análisis retrospectivo, evaluación del ciclo cafetalero 2004/2005 y visión prospectiva. Para el análisis retrospectivo, además de considerar el ciclo 2004/2005, se analizó la evolución del Fondo desde su puesta en marcha en el año 2002, buscando con ello obtener una imagen retrospectiva y continua. La evaluación del ciclo 2004/2005, consideró dos grandes ámbitos: el análisis de la gestión del Fondo y la identificación de sus impactos. En cuanto a la gestión, también se consideró el año 2006 para lograr mayor oportunidad de los resultados en la toma de decisiones. Por su parte, el análisis de impactos se basó en información obtenida a partir de las encuestas aplicadas a beneficiarios del Fondo de los ciclos 2001/2002, 2002/2003 y 2003/2004, que son los ciclos en los que se transfirieron recursos a los productores de café, por haberse registrado precios internacionales por debajo del precio de referencia. En relación con la visión prospectiva, se realizó un ejercicio de reflexión estratégica basado en lo aprendido en la evaluación del Fondo durante los años precedentes. De esta manera se busca contribuir con elementos que ayuden a construir una visión de futuro sobre los temas estratégicos de la política cafetalera. 6 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Asimismo, la evaluación se desarrolló combinando los análisis cualitativo y cuantitativo , con el fin de obtener una visión integral sobre la gestión y resultados del Fondo. El análisis cualitativo permitió comprender el entorno y analizar los procesos en los que se desenvuelve el Fondo, y que influyen en sus resultados. La valoración cuantitativa, por su parte, permitió medir la magnitud de los impactos e identificar su causalidad. Por otro lado, la evaluación también tuvo como criterios rectores la obtención de resultados que cumplieran con los requisitos de oportunidad y utilidad práctica para la toma de decisiones. Para ello, se procuró siempre que las recomendaciones brindaran propuestas factibles de instrumentar, con el objeto de contribuir al logro de una mayor eficacia operativa y de incrementar los impactos del Fondo. Otro rasgo distintivo del enfoque de la evaluación fue su carácter participativo, que implicó la colaboración permanente entre Sagarpa y FAO en la definición de los objetivos, enfoque y temas de evaluación relevantes, así como en el acceso a fuentes de información y en la retroalimentación oportuna entre las partes durante el proceso de dicha evaluación. En este marco se formularon los términos de referencia para la evaluación a partir de las expectativas de Sagarpa, y se presentaron y discutieron los avances de la evaluación y el documento preliminar del informe. Las principales fuentes de información consistieron en: i) revisión documental ii) entrevistas a funcionarios federales y estatales; iii) visitas de los evaluadores nacionales a los cuatro estados que figuran como principales productores de café en el país (Chiapas, Oaxaca, Puebla y Veracruz), durante las cuales se realizó trabajo de campo para captar directamente información y percepciones de los distintos actores involucrados en el Fondo. Contenido del Informe Este informe consta de ocho capítulos. En el Capítulo 1 se analizan los principales antecedentes de la política cafetalera nacional. En el Capítulo 2 se examinan la estructura productiva nacional y el mercado cafetalero internacional. En el Capítulo 3 se analizan retrospectivamente las modificaciones del esquema de transferencias y recuperaciones del Fondo, y la evolución de las metas físicofinancieras en el periodo 20022005. En el Capítulo 4 se presenta un análisis de la evolución de la gestión del Fondo en temas relevantes. El Capítulo 5 contiene la evaluación de impactos de los recursos transferidos por el Fondo en sus tres primeros ciclos de operación. En el Capítulo 6 se analiza la efectividad del Fondo como mecanismo de manejo de riesgos de mercado asociados a la evolución del precio internacional y la autosustentabilidad del Fondo. El capítulo 7 contiene las conclusiones y recomendaciones pertinentes para mejorar la operación del Fondo y ampliar sus impactos. Por último, en el capítulo 8 se analizan las principales macrotendencias del mercado internacional y la competitividad de la producción de café de México, con la finalidad enmarcar una propuesta de política cafetalera a futuro. 7 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Capítulo 1 Antecedentes de política cafetalera Este capítulo tiene como objetivo presentar un análisis general de la evolución observada en la política cafetalera de México a lo largo de las últimas cinco décadas. Para ello, en el primer apartado se presentan los antecedentes más relevantes desde la primera la intervención pública en el sector en 1942 y hasta el 2001. En el segundo se estudia el proceso de formulación de la actual política cafetalera y las principales características de los instrumentos y programas que la conforman y que operan desde 2002. Finalmente, en el tercer apartado se reflexiona de manera conjunta sobre las principales lecciones que deben ser consideradas en la formulación de estrategias de largo plazo. 1.1 Antecedentes El cultivo de café llegó a México por tres rutas comerciales. La primera en 1796 de Cuba a la región de Córdoba, Veracruz; la segunda fue en 1823 desde la región de Moka, Arabia a Morelia, Michoacán y la tercera, en 1847, desde Guatemala a Tapachula, Chiapas. Desde estas regiones, a lo largo del siglo XIX se extiende su cultivo a diversas regiones de México, principalmente de los estados de Veracruz, Chiapas, Puebla, Tabasco y Michoacán 2 . Para 1882, la bolsa de valores de Nueva York registró a México como uno de los principales exportadores con 70,000 sacos de café tipo oro de 60 kg, cifra que fue en aumento hasta llegar a 505,000 sacos en 1909. Durante este periodo, México ocupó el tercer lugar entre los países exportadores de café, sólo detrás de Brasil y Colombia. En 1942, la Compañía Exportadora e Importadora Mexicana, S.A., que fue establecida por el Gobierno Federal en 1937 para regular los precios de los productos básicos, creó la empresa Cafés Tapachula S. A., con la finalidad de adquirir y administrar beneficios de café. Tres años más tarde, esta empresa se convirtió en Beneficios Mexicanos del Café (Bemex), que tenía como objetivo comprar café, beneficiarlo y exportarlo. En 1949, se formó la Comisión Nacional del Café, la cual tenía por decreto tres objetivos: primero, transferir las tecnologías más avanzadas a los productores de café, segundo, realizar investigación aplicada en laboratorios y campos experimentales, para crear variedades de cafeto mejoradas y adaptadas a las condiciones edafoclimáticas del país y, tercero, gestionar con los bancos líneas de crédito para los productores. En 1957, ante la profunda caída de precios internacionales del café de la posguerra, México y otros países productores acordaron tomar medidas para estabilizar el mercado a través de tres estrategias principales, que fueron: a) promoción del consumo interno; b) reducción de la superficie plantada; y c) incremento de la productividad de las zonas cafetaleras. 2 Consejo Mexicano del Café. “Aspectos Básicos y Situación Actual de la Cafeticultura Mexicana” Presentación Ejecutiva. 9 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 En 1958, para cumplir con los compromisos internacionales e imponer controles de oferta, se creó el Instituto Mexicano del Café (Inmecafé), a partir de la fusión presupuestal y operativa de Bemex y la Comisión Nacional del Café. Además, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) transfirió al Inmecafé la facultad de expedir permisos de exportación de café y otras atribuciones fiscales. 1.1.1 Instituto Mexicano del Café (19571993) El decreto que creó al Inmecafé le confirió funciones que ya realizaban Bemex y la Comisión Nacional del Café, como el desarrollo y transferencia de tecnologías, la asistencia técnica para el incremento de los rendimientos y el financiamiento. Además, con el fin de incrementar la producción y comercialización del café, le adicionó otras atribuciones como el control de precios internos, la protección del suelo, control de plagas y enfermedades y la dotación de fertilizantes. Esta ampliación de atribuciones significó que, desde los años sesenta, el Inmecafé desempeñara un múltiple y ambiguo papel de representante y mediador de los productores en los mercados internacionales, de asesor técnicofinanciero de los mismos y de comprador de la producción. En 1973, el Inmecafé redefinió y expandió su estrategia en el sector y para lograrlo comenzó a organizar a los productores en Unidades Económicas de Producción y Comercialización (UEPC). Estas organizaciones recibían insumos, servicios técnicos y anticipos de dinero, que se recuperaban con parte de la cosecha de los productores. Bajo este esquema, los productores miembros de las UEPC recibían los anticipos bajo un compromiso solidario, donde todos ellos debían liquidar sus adeudos individuales, mediante la entrega de parte de la cosecha, pues de otra forma, la UEPC no volvería a ser apoyada y ninguno de sus miembros recibiría financiamiento. Con este mecanismo, los niveles de recuperación se mantuvieron cercanos al 90%. Esta estrategia, detonó un crecimiento acelerado de la participación del gobierno en el sector. Por ejemplo, entre los ciclos 1970/1971 y 1972/1973, el Inmecafé incrementó sus centros de recepción de café de 17 a 63, y las compras directas a productores pasaron de 265 mil a 1 millón de quintales. En términos relativos, el café comprado por Inmecafé pasó de 6.4% a 18.8% de la cosecha nacional en ese periodo. Por otra parte, en 1973 el Inmecafé organizó 1,030 UEPC con 24,903 socios; para 1982, las UEPC se incrementaron a 2,500 con 95,000 productores asociados, que significaban el 56% del total de productores en el país. A partir de 1982, en un contexto nacional de estancamiento económico e hiperinflación, el Inmecafé redujo gradualmente su participación en el mercado. En el mismo sentido, disminuyeron sus compras directas de café, los niveles de operación de los beneficios a su cargo, los créditos otorgados y la transferencia de insumos y de otros servicios a los productores. Finalmente, en 1989 se decretó la liquidación del Inmecafé e inició un proceso de transferencia de sus activos al sector social cafetalero, que fue operado por el Instituto Nacional Indigenista (INI). Ante la liquidación del Inmecafé en 1989, durante el gobierno de Salinas de Gortari (1989 1994) los apoyos al sector se entregaron a través de dos vías. A los productores de más de 10 hectáreas se les apoyó a través del acceso a programas de capitalización y financiamiento operados por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (Secofi), el Banco de Comercio Exterior (Bancomext) y la Secretaría de Agricultura y Recursos 10 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Hidráulicos (SARH). Por otra parte, a los productores de 10 hectáreas o menos que cumplieron puntualmente con sus obligaciones crediticias con el Inmecafé, a través del INI se les entregaron subsidios directos para fines productivos y de consolidación organizativa, con recursos del Subprograma de Apoyo a Cafeticultores del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). Para entregar los recursos, se utilizaron los Comités de Solidaridad 3 , desplazando con ello a las UEPC instituidas anteriormente por el Inmecafé para el mismo fin. Finalmente, el 1 de junio de 1993 se decretó la abrogación de la ley que había creado al Inmecafé. Cuatro semanas después se creó el Consejo Mexicano del Café, A.C. (CMC) que más tarde, como analizaremos en el siguiente apartado, sería el responsable de operar los programas de apoyo a los productores de café. 1.1.2 Consejo Mexicano del Café, A.C. En 1993 se creó el CMC como una asociación civil con personalidad jurídica y patrimonio propio, integrada por los titulares de la Secretarías de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (Sagar), de Hacienda y Crédito Público (SHCP), de Comercio y Fomento Industrial (Secofi) y de Desarrollo Social (Sedesol); los gobernadores de los 12 estados que producen café; los titulares de los bancos de desarrollo y los representantes de asociaciones nacionales de los distintos eslabones de la cadena. Parte de las actividades que realizaba el Inmecafé fueron transferidas al CMC, como la representación internacional de México ante la Organización Internacional del Café (OIC), la promoción y mejoramiento de la calidad del café de México, el seguimiento operativo administrativo y control de las estadísticas de exportaciones nacionales y, finalmente, el impulso y promoción de actividades relacionadas con el fomento productivo de la cafeticultura nacional. Sin embargo, el CMC no tuvo entre sus funciones intervenir en el mercado a través de compras directas, como lo hacía el Inmecafé, en apego tanto a las políticas de ajuste del Estado Mexicano de la década de los noventa, como al término del mecanismo de control de la oferta internacional de café a través de cuotas de exportación, instrumentado por los países miembros de la OIC hasta 1989. En consecuencia, el CMC redujo sustancialmente su acción directa sobre los procesos de producción, beneficiado y exportación. En 1996, con el inicio del Programa de Impulso a la Producción de Café (IPC) de la Alianza para el Campo, el CMC comenzó a fungir como agente técnico de la operación de los programas de apoyo al sector cafetalero, en coordinación con los Consejos Estatales y Regionales del Café 4 . Dicho programa arrancó en un entorno internacional de precios muy altos –de hasta 300 dólares por quintal en mayo de 1996 provocado por las intensas sequías y heladas que en 1995 afectaron a extensas zonas de cultivo en Brasil, el principal productor del mundo, cuya producción se redujo ese año en un 40%, de 28 a 16.8 millones de sacos. En el periodo 19962000, motivado por los altos precios internacionales, el programa se orientó al incremento de la productividad y de la producción, principalmente a través del 3 Los comités de Solidaridad eran las instancias elegidas por las comunidades beneficiarias de las obras del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). 4 Los Consejos Estatales del Café son organismos descentralizados de los gobiernos estatales para la atención a los productores de café, a través de diversos servicios o de la operación directa de programas de apoyo al sector. 11 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 pago de jornales, mejoramiento y renovación de las plantaciones. Por ejemplo, en el año 2000 se destinó el 80% del presupuesto a estos rubros. El resto se distribuyó en equipamiento para el beneficiado de café y a financiar diversos proyectos, muchos de ellos, ni siquiera vinculados directamente con la producción de café, entre otras razones, porque no se contaba con un padrón de productores que asegurará que los apoyos se proporcionaban a productores de café y por la injerencia partidista en los Comités de Solidaridad. Cuadro 1. Transferencias de gobierno para la cafeticultura (millones de pesos nominales) Componentes Fomento a la producción de café Capacitación y extensión Apoyos al desarrollo rural Programa de Empleo Temporal (PET) Total 1996 1997 años 1998 1999 2000 101 170.2 Total 80.94 78.9 110.66 541.7 5.3 4.8 17.3 38.13 35 100.53 18.5 8.38 24.7 18.6 40 110.18 0 0 80 119.14 123.4 322.54 104.74 92.08 232.66 276.87 368.6 1,074.95 Fuente: Elaboración FAO con información de CMC En el año 2001, que fue el último año en que operó el programa de IPC, se ejercieron 281 millones de pesos, a través de cinco componentes, uno de ellos denominado Desarrollo de Instrumentos de Apoyo a la Política Cafetalera se inició el levantamiento del Padrón Nacional Cafetalero, que como veremos más adelante, será la plataforma para instrumentar la política cafetalera a partir de 2002. Además, ante el continuo desplome de los precios durante el 2001, el Gobierno Federal transfirió cuantiosos recursos adicionales a los productores de café a través de dos programas emergentes. El primero fue el Programa Especial a la Inversión en Café, que consistió en otorgar, por única ocasión, transferencias directas a los productores con predios de hasta 5 hectáreas, a razón de 750 pesos por hectárea, el programa significó 383.1 millones de pesos al Gobierno Federal. El segundo, fue el Programa de Apoyo para el Levantamiento de la Cosecha 2001/2002, que consistió en transferir otros 900 pesos por hectárea, hasta un máximo de 5 hectáreas por productor, para apoyar a los productores en el corte y acarreo de la cosecha, se destinaron un total de 533 millones de pesos del Programa de Empleo Temporal (PET 2001). Sólo en 2001, se destinaron alrededor de 1,197.4 millones de pesos, más que los 1,074.95 millones de pesos transferidos entre 19962000. 12 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Cuadro 2. Recursos federales destinados a la cafeticultura en 2001 Programas Cafetaleros Apoyo Especial a la Producción de Café 1. Promoción y desarrollo del Mercado del Café Mexicano 2. Impulso a la Produción de Café 3. Servicios Tecnicos Profesionales 4. Apoyo a la Capitalización 5. Desarrollo de Instrumentos de Apoyo a la Política Cafetalera Apoyo al Levantamiento de Cosecha Programa Especial a la Inversión en Café millones de pesos nominales 281.3 18.0 55.7 63.6 115.9 28.1 383.1 533.0 1,197.4 Gasto Total Fuente: Elaboración FAO con información de CMC 1.2 Actual política pública cafetalera En México, la última crisis de precios (19992004) –que analizaremos a detalle en el siguiente capitulo redujo sustancialmente el ingreso de los productores de café, lo que generó a su vez, que gran parte de los productores del país dejaran de realizar, total o parcialmente, algunas labores culturales, lo que incrementó la presencia de plagas, enfermedades y de granos dañados, en detrimento de la calidad y de la productividad. Ante esta emergencia, los distintos agentes económicos involucrados, consideraron que era de la mayor relevancia para la economía y la paz social del país apoyar a los productores de café a través de una respuesta institucional de la escala que la crisis ameritaba, y así, mitigar los efectos de la crisis de precios. De esta manera, en octubre de 2001, se celebró el Congreso Nacional Cafetalero, convocado por la Subsecretaría de Desarrollo Rural de Sagarpa, para acopiar propuestas de los distintos agentes de la cadena productiva y, simultáneamente, generar consensos en torno a ellas. En este congreso, se tomaron dos definiciones especialmente relevantes, que perfilarían la estrategia de apoyo a los productores del café en México. La primera fue que se buscaría en adelante que todos los programas que otorguen apoyos, lo hagan de manera directa al productor, sin la intermediación de organizaciones. En ese sentido, se rechazaron las múltiples iniciativas que buscaban que el CMC retomará las funciones de intervención del mercado que realizaba el Inmecafé, o la creación de organizaciones desde el Estado para la gestión de los recursos, como las UEPC y los Comités de Solidaridad. La segunda definición fue que el Consejo Mexicano del Café A. C. (CMC) sería el agente técnico responsable del manejo de los instrumentos y programas dirigidos al sector cafetalero, así como el órgano de concertación entre los agentes económicos y sociales vinculados al cultivo. De este y posteriores encuentros, surgieron las propuestas que formarían la política cafetalera actual. 13 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 La política cafetalera de México de la actual Administración Federal consta principalmente de tres líneas de acción: · · · Transferencias directas recuperables al productor. A través del Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura se transfieren recursos monetarios a los productores en periodos de precios bajos. Estos recursos son recuperables en periodos de precios altos, mediante una retención en el momento de la comercialización. Transferencias directas al productor a fondo perdido. A través del Programa de Fomento Productivo y Mejoramiento de la Calidad del Café de México se transfieren recursos monetarios para apoyar las labores culturales y la capitalización del predio. Fomento a la calidad e incremento del consumo de café. Mediante el retiro de cafés de calidades inferiores y la ejecución de diversas acciones de promoción del consumo en el país y en el extranjero. Adicionalmente, los productores de café también pudieron acceder a la amplia gama de programas de apoyo para el sector rural de México y a los dirigidos para el combate de la pobreza extrema. Analizamos enseguida los instrumentos en que se basa la operación de la política cafetalera, después, los programas de transferencias directas a los productores, y finalmente, los apoyos indirectos. 1.2.1 Instrumentos para la operación de la política cafetalera Para hacer posible los apoyos directos al productor en función de la cantidad comercializada, es necesario, en primer lugar, identificar individualmente a quienes producen café y ubicar sus predios. En segundo lugar, es indispensable contar con un sistema informático que sea capaz de registrar en línea las ventas que realizan los productores de café, para focalizar las transferencias a productores, en razón a la cantidad exacta de café vendido y al precio de mercado. Por ello, se decidió tanto el levantamiento de un Padrón Nacional Cafetalero, como la construcción del Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional, que describimos enseguida. Padrón Nacional Cafetalero (PNC) El padrón es un instrumento que identifica individualmente a los productores cafetaleros a través de un registro georeferenciado de cada predio. Además, cuenta con datos técnicos y socioeconómicos de su predio, lo que posibilita la planeación y operación de políticas públicas en el sector, particularmente, de los programas de apoyo directo al productor. Padrón nacional de comercializadores Es la base de datos que registra a los comercializadores de café que, a través de un convenio de colaboración con el CMC 5 , participan en la operación de los programas de apoyo dirigidos a los caficultores. A los comercializadores registrados, el CMC les proporciona el software necesario para que registren en línea las compras que realizan de primera mano a los productores registrados en el PNC. Asimismo, los comercializadores están obligados a entregar los comprobantes de comercialización a los productores y, en ciclos de precios por arriba del precio de referencia, a realizar las retenciones a los productores y a depositarlas en la cuenta del Fondo. 5 En el presente ciclo, los comercializadores acuerdan el convenio con el Comité Sistema Producto Café, que como veremos más adelante, sustituyó al CMC. 14 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional (SICN) El SICN posibilita que, de manera remota y “en línea”, es decir en tiempo real, se registre integralmente el proceso de comercialización desde su venta por parte del productor, hasta la exportación. En este proceso intervienen productores, comercializadores, agencias aduanales, de seguros y transportes, entre otros. Para lograrlo, el SICN administra interactivamente múltiples bases de datos, entre las más importantes está el Padrón Nacional Cafetalero, el Padrón Nacional de Comercializadores, la base de datos de beneficiarios del Programa de Fomento Productivo y Mejoramiento de la Calidad del Café de México, los estados de cuenta de cada uno de los productores beneficiarios del Fondo (asignaciones y recuperaciones), bases de datos de operaciones de compraventa de primera mano, y bases de datos de exportaciones de café (Certificados de Origen, Avisos de Venta). Todo esto, formalizado a través de convenios con comercializadores, exportadores y la autorización de la SHCP para emitir documentación fiscal a través del SICN. 1.2.2 Programas que conforman la política cafetalera El CMC fue el responsable de operar los programas que conforman la actual política cafetalera y se basan fundamentalmente en transferencias directas al productor y en acciones que buscan apoyar al sistema producto café en conjunto. Enseguida analizamos los programas que conforman la política cafetalera actual. Fomento Productivo y Mejoramiento de la Calidad del Café de México Es un programa de transferencias directas al productor con base en la superficie registrada en el Padrón. Su objetivo es contribuir a la intensificación de labores culturales y en consecuencia en el mejoramiento de la calidad del café mexicano, para lo cual prevé transferencias directas, diferenciadas en dos modalidades. · · Modalidad de apoyo por hectárea. Dirigido a productores que tienen registrado en el SICN predios entre una y diez hectáreas, que hayan vendido su café a comercializadores registrados ante el CMC. Para aquellos productores cuyos predios se localizan por arriba de los 600 metros sobre el nivel del mar (msnm), se otorga un apoyo de 900 pesos por hectárea para la intensificación de labores culturales. En contraparte, a los productores con predios localizados por debajo de los 600 msnm, el apoyo es de 600 pesos por hectárea, buscando con ello incentivar la reconversión productiva del predio. Modalidad de apoyo por productor. Dirigida a productores que tienen registrados en el SICN predios con superficie menor a 1 hectárea, a quienes se les otorga un apoyo por productor y no por superficie. El apoyo es de 300 pesos para productores con predios de hasta 0.5 hectáreas y de 600 pesos para productores con predios mayores a 0.5 y hasta 1 hectárea. Como es de suponerse, de acuerdo a la evaluación externa de este programa, las transferencias monetarias de baja denominación se destinaron, en primer lugar, a solventar gastos familiares y, en segundo lugar, al pago de jornales, la mayor parte de ellos familiares 6 . 6 Universidad Autónoma Chapingo, Evaluación del Programa de Fomento Productivo y Mejoramiento de la Calidad del Café 2004, Mayo de 2005. 15 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Este programa se originó en el marco del Acuerdo Nacional para el Campo, suscrito en marzo de 2003, opera anualmente desde ese año, y hasta el ejercicio 2005 se han transferido alrededor de 1,380 millones de pesos a los productores de café del país. Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura El Fondo es un mecanismo de manejo de riesgos de mercado o de estabilización de ingresos a lo largo de los ciclos, asociado a la evolución del precio internacional. Su funcionamiento toma como referencia el precio internacional 7 al momento en el que el productor realiza la venta de su cosecha y una banda de precios para calcular el monto de la transferencia o recuperación. Se pueden presentar tres situaciones: a) el precio internacional se ubica por debajo del nivel inferior de la banda de precios, en tal caso, el Fondo transfiere la diferencia hasta un máximo de 20 dólares por quintal de café y hasta 20 quintales por cada hectárea registrada en el PNC; b) el precio internacional se ubica dentro de la banda de precios, situación en la que el Fondo ni transfiere recursos ni los retiene; y, c) el precio internacional supera a la banda de precios, por lo que el Fondo retiene parte del ingreso del productor por venta de café en el momento de la comercialización para integrarla al patrimonio del Fondo. Se aspira con ello, a que el Fondo sea un mecanismo de manejo de riesgos autosustentable a lo largo del tiempo. El Fondo está dirigido a todos los productores de café inscritos en el Padrón Nacional Cafetalero, que de manera individual u organizada, hayan registrado la venta de su café en el SICN, a través de un comercializador inscrito en el Padrón de Comercializadores administrado por el CMC. En términos económicos, los principales objetivos del Fondo son: 1. Apoyar el ingreso del productor por la venta de su café 2. Otorgar certidumbre a los productores para su permanencia en la actividad 3. Lograr la sustentabilidad del Fondo En los siguientes capítulos, analizaremos a profundidad en qué medida el diseño y la operación del Fondo han contribuido al logro de esos objetivos. Retiro de Cafés de Calidades Inferiores Con base en acuerdos adquiridos en el año de 2001 con otros cinco países en el foro de la Organización Internacional del Café (OIC), México se comprometió a retirar 5% del café de peor calidad, con el propósito de enviar señales creíbles al mercado sobre el mejoramiento de la calidad del café mexicano y así apoyar el aumento de la demanda de café en el plano internacional y nacional. Promoción del Consumo del Café de México El propósito de este componente es promover el consumo de café mexicano, tanto en el mercado interno como externo, a través del incremento sustancial de la calidad del grano. Su objetivo es elevar el consumo interno a un nivel de al menos 2 kg. per capita. Las estrategias diseñadas han considerado el empleo de medios masivos de comunicación, la difusión cultural y la presencia en ferias y exposiciones, con el objeto de dar a conocer a los beneficios de la bebida en la salud de los consumidores. 7 Tomado de la cotización del “Contrato C” más cercano de la Bolsa de Nueva York. 16 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 1.3 Balance de conjunto Desde 1957, la política cafetalera nacional ha tenido como común denominador tres objetivos centrales: a) incremento de rendimientos; b) incremento del consumo interno; y, c) reconversión productiva. Después de cincuenta años, siguen planteándose esos mismos objetivos y puede afirmarse que se ha avanzado muy poco o incluso, que se ha retrocedido en algunos casos. Los modestos resultados se explican más por el papel pasivo del sector productivo, que a la falta de recursos públicos. En los siguientes capítulos se analizarán algunas experiencias de política cafetalera en otros países, que se han movido en una dirección de formación de consensos públicoprivados en ejes estratégicos de política, y sobre la base de una institucionalidad con mayor responsabilidad de los agentes productivos. Una característica dominante en el caso mexicano, es la presión de un amplio e influyente grupo de organizaciones de productores que busca reactivar al sector a través de un organismo público que realice parte de las funciones que desempeñaba el Inmecafé y/o a través de la búsqueda de crecientes recursos públicos para el sector, como ocurrió en el Encuentro Nacional Cafetalero de 2001, y más recientemente, en la iniciativa de “Ley de Desarrollo Rural Sustentable de la Cafeticultura Nacional”. En los procesos de redefinición institucional se han desmantelado las instituciones creadas anteriormente, aunque sean para el mismo fin, como ocurrió con los Consejos de Solidaridad que reemplazaron a las UEPC, y, más recientemente, en la creación del CSP Café, que reemplaza parcialmente al CMC. Las modificaciones más sustanciales de la política cafetalera se han caracterizado más por haber sido reacciones de corto plazo a una caída abrupta de los precios, que producto de un análisis minucioso de las tendencias del mercado internacional y del diagnóstico productivo del país para establecer líneas de acción de largo plazo. También se han caracterizado por haberse iniciado en el primer año de gobierno de las administraciones federales, como en 1958, 1989 y 2001. Estos antecedentes, muestran con toda claridad, que la actual coyuntura de precios medianamente buenos, y de transición del gobierno federal, forman una magnifica oportunidad para discutir, sin la presión de crisis de precios, las propuestas estratégicas que orienten la política cafetalera de largo plazo entre los agentes de la cadena productiva de café. Otra reflexión que surge del análisis de los antecedentes de la política cafetalera es que, mientras la experiencia internacional indica que los fondos de estabilización de productos básicos surgen generalmente a partir del ahorro de productores en los periodos de bonanza, el Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura, se crea en la peor crisis de precios de la historia y su capital inicial son recursos fiscales transferidos al sector productivo, lo que implica que los agentes de la cadena no han probado su capacidad de organización y de generar confianza mutua para ahorrar en periodos de buenos precios los recursos suficientes para enfrentar caídas de precios, que con certeza ocurrirán. En este contexto, en el último capítulo de la presente evaluación se analizan algunos temas estratégicos de política cafetalera a futuro, que considera la experiencia pasada, el marco institucional vigente y los nuevos paradigmas del mercado. 17 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Capítulo 2 Contexto de operación del Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura En este capítulo se presenta un análisis de la estructura productiva de la cafeticultura nacional, así como los cambios estructurales en la oferta y demanda del mercado internacional, con el objeto de establecer el contexto en el que se ha dado la operación del Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura 8 , desde su puesta en marcha en el año 2002. 2.1 Estructura productiva de la cafeticultura en México En México se cultiva café en 398 municipios, distribuidos en doce estados de la república: Chiapas, Veracruz, Oaxaca, Puebla, Colima, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Querétaro, San Luis Potosí y Tabasco. La mayoría de esos municipios se localizan en zonas de alta y muy alta marginación 9 . La estructura de la tenencia de la tierra en el sector cafetalero, indica que los ejidatarios representan la mayor parte de la superficie cultivada, con 39% de la superficie total, le siguen los propietarios privados con el 38%, y los comuneros con el 21%; el 2% restante corresponde a los arrendatarios y otras formas de explotación 10 . La superficie promedio de los predios cafetaleros por productor ha venido disminuyendo en las últimas décadas, en 1978 era de 3.48 hectáreas y en 2004 se redujo a 1.38 hectáreas (Figura 1). Esta pulverización de los predios cafetaleros ha sido causada principalmente por la costumbre rural de subdividir los predios para heredar las tierras entre los hijos. Este proceso ha llegado a un extremo tal que los predios heredados son tan pequeños, que sería incosteable su explotación individual, aún si se duplicarán los rendimientos y los precios simultáneamente 11 , por lo que un número creciente de hijos de productores de café optan por otras alternativas para obtener recursos, la más importante de ellas es la emigración. El proceso de atomización de los predios cafetaleros se agudizó entre 1992 y 2002, periodo en el que simultáneamente disminuye la superficie cultivada y se incrementa sustancialmente el número de productores. La disminución de la superficie cultivada se explica primordialmente por la crisis de precios iniciada en 1999, en tanto que el incremento en el número de productores se asocia con el levantamiento del Padrón Nacional Cafetalero en 2002, en el que algunos productores subdividieron artificialmente sus predios ante la expectativa de recibir trasferencias de gobierno, al suponer que los programas de apoyo a la cafeticultura tendrían como restricción tener 5 hectáreas o menos, como ocurrió en el Fondo de Apoyo Especial de Inversión en Café. 8 En adelante se le llamará indistintamente “Fondo o Fondo de Estabilización de Café”. En 106 municipios la población indígena ocupa al menos 25% de la población total y en 94 municipios el 75% de su población habla una lengua diferente al español. 10 Consejo Mexicano del Café “El Cultivo de Café en México”, página 6, Febrero de 2002, México, D.F. 11 Rosenzweig, Andrés. “El debate sobre el sector agropecuario mexicano en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte”, de la colección Estudios y Perspectivas de IICA número 30, página 26 9 19 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Figura 1. Evolución del número de productores y superficie cultivada (1978–2004) Fuente: Elaboración FAO con base en censos Inmecafé 19781992 y Padrón Nacional Cafetalero (datos al 1 de octubre de 2004) La producción nacional se concentra en los estados de Chiapas, Veracruz, Puebla y Oaxaca, los cuales aportaron el 94% de la producción total en el ciclo cafetalero 2004/2005, el 86% de la superficie y el 84% en el número de productores 12 . De la producción total, el 85% son granos de variedades arábigas, procesados con beneficio húmedo, 12% son arábigos naturales, secados al sol, y el restante 3% corresponde a la variedad robusta 13 . El sistema de producción preponderante es el artesanal o rusticano, intensivo en mano de obra, en zonas geográficamente accidentadas que impiden la mecanización del cultivo. Por ello, la cafeticultura genera más de 700 mil empleos directos e indirectos, lo que representa el 9% 14 de la fuerza de trabajo empleada en la agricultura nacional. En consecuencia, el principal costo de producción es la mano de obra, que en algunas unidades productivas llega a representar hasta el 93% del costo total 15 . Las condiciones agroecológicas en que se cultiva café en el país son propicias para la producción de cafés de calidad. Al respecto, el 35% de la superficie de café está sembrada a una altitud superior a los 900 m.s.n.m. que producen cafés de altura y estrictamente altura, el 44% se encuentra a una altura entre los 600 y 900 m.s.n.m., con potencial de producir café con calidad de exportación prima lavado, el restante 21% de la superficie se encuentra por debajo de los 600 m.s.n.m., donde generalmente se producen cafés de calidades inferiores 16 . Alrededor del 99% de la superficie cultivada de café se realiza bajo sombra diversificada 17 . Estás condiciones le confieren al cultivo de café una gran importancia 12 Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional (SICN). FAO, Evaluación del Fondo de Estabilización del Café 2002/2003, pagina 14, con información del CMC “El Cultivo de Café en México”, febrero de 2002, página 19, México, D. F. 14 Plan Rector del Sistema Producto Café en México, pagina 7, Agosto de 2005. 15 La encuesta a productores cafetaleros llevada a cabo en la evaluación 2003/2004, estima que el pago de jornales representó el 80% de los costos totales de café pergamino para los productores de más de 50 hectáreas y el 93% de los costos totales en los productores con predios de 2 hectáreas o menos. 16 Café de México: Hacia los Mercados de Calidad, Claridades Agropecuarias, 2003. 17 En México se reconocen cinco sistemas de producción tomando en cuenta, como una de sus características, el tipo de sombra usada o su ausencia: rusticano o de montaña, policultivo tradicional, 13 20 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 ambiental, por que ayudan a conservar la biodiversidad y ofrecen diversos servicios ambientales al planeta, entre los que destacan la captura de carbono 18 , conservación y recarga de mantos freáticos, conservación de biodiversidad y del paisaje natural. La Figura 2 muestra que en los últimos 16 ciclos se ha exportado en promedio 74% de la producción nacional de café verde, principalmente a Estados Unidos, país que absorbe alrededor del 76% del total de las ventas externas de México. Esto tiene dos implicaciones, por un lado, la fuerte sensibilidad al comportamiento del precio de café en el mercado de futuros de la Bolsa de Nueva York, que es donde cotiza el café de México en el segmento “Otros Suaves”, compitiendo principalmente con países centroamericanos; y por el otro lado, el enorme potencial que tiene una estrategia de incremento del consumo interno de café mexicano como estrategia para disminuir la dependencia con la demanda externa. Es importante destacar que a partir del ciclo 1999/2000 se amplía la brecha entre producción y exportaciones, lo que tiene dos explicaciones principales: de una parte, la drástica caída del precio internacional, y, por otra parte, el incremento sostenido en el consumo interno, impulsado primordialmente por la expansión sostenida de cadenas de cafeterías. Figura 2. Evolución de la producción y exportaciones de café mexicano (19902005) Fuente: Elaboración FAO con datos de la Organización Internacional del Café 2.2 El mercado internacional del café A partir del rompimiento de los acuerdos de cuotas de exportación de la Organización Internacional del Café (OIC) en 1989, los tostadores y transnacionales de ventas al detalle han incrementado aceleradamente su poder de mercado en la cadena de valor del café. Este proceso se explica mayormente por la inelasticidad de la demanda ante la baja de precio, la sobreoferta de café en años recientes y la acumulación de inventarios de los grandes tostadores. policultivo comercial, especializado y a pleno sol. 18 Por ejemplo, de acuerdo con la Organización Internacional de Café, las casi 700 mil hectáreas sembradas de café tienen capacidad de capturar 5.6 millones de toneladas de carbono al año que representan alrededor de 21.5 veces la emisión total anual de carbono de la Zona Metropolitana del Valle de México. 21 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Lo anterior ha provocado que se incremente la diferencia entre los precios al consumidor final y los precios al productor. Así, a principios de los años noventa los ingresos anuales por concepto de exportaciones de los países productores de café se situaron entre 10,000 y 12,000 millones de dólares, mientras el valor de las ventas al detalle de este producto, ascendió a cerca de 30,000 millones de dólares. Para el ciclo cafetalero de 2003/2004, los países productores recibieron sólo 6,800 millones de dólares, cuando el valor de las ventas al por menor alcanzó los 80,000 millones de dólares 19 . En ese sentido, la cadena mundial de café se caracteriza por la competencia oligopolica a partir de la exportación de café verde 20 . La Figura 3 muestra que cuatro multinacionales controlan alrededor del 40% del comercio mundial y en la torrefacción (tostado del café) cinco empresas controlan el 69% del total de las ventas. Adicionalmente, en las ventas al detalle 30 cadenas comerciales controlan el 33% de las ventas mundiales y en los 10 países con mayor consumo, al menos el 45% del café al detalle lo venden las 4 mayores cadenas de tiendas 21 . Esta concentración de mercado posibilita que incluso las transferencias monetarias dirigidas al primer eslabón de la cadena, puedan ser capturadas por los comercializadores al utilizar su poder de mercado en la determinación de precios al productor. Figura 3. Cadena mundial de valor del café 500 millones de consumidores 4 comerciantes internacionales Neuman,Volcafe, Neuman,ED&F Man, ECOM,Dreyfus ECOM,Dreyfus (39%) 30 vendedores: W alMart, Carrefour, Ahold, Kroger,Metro Group, Target, Tesco, Costco, Albertsons, Rewe, Aldi, JCPenny, Safeway(Estados Unidos), ITM, Kmart, W algreens, ItoYokado, Edeka, Auchan, Sainsbury’s, Aeon, Tengelmann, CVS, Lecrerc, Schwartz Group, Casino, Delhaize Group, Daiei, Publix, Rite Aid (33%) 25 millones de agricultores y trabajadores 5 empresas torrefactoras:Phillip Morris, Nestlé, Sara Lee, Procter and Gamble y Tchibo (69%) Fuente: FAO, UK Food Group Por otro lado, el comportamiento histórico del precio internacional del café muestra que los ciclos de precios bajos son mucho más largos que los de precios altos. Esto se debe a la tendencia del mercado a los shocks de oferta, puesto que un incremento en el precio internacional de café no incentiva un mayor consumo, pero es probable que incentive la recuperación de cafetales abandonados o la plantación de nuevas áreas, con un periodo 19 Departamento Económico y Social de la FAO “Principales restricciones al comercio de productos agropecuarios elaborados a las que se enfrentan los países en desarrollo” <http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=////docrep/005/y4852s/y4852s00.htm> Roma, Italia, [consulta: 24/08/05] 20 Scherer, F.M. (1980), Industrial Market Structure and Economic Performance, Boston, Mass. USA. En la pág. 67 considera que cuando las 4 mayores empresas en una industria controlan el 40% o más del mercado, el comportamiento del mercado comienza a adquirir características de oligopolio. 21 Oxfam Internacional “Europa y la crisis del café” informe 36, página 17. 22 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 prolongado de maduración e incremento sostenido en los niveles de producción, durante varios años. Sin embargo, la evolución reciente del mercado internacional del café, se explica por el cambio estructural en la oferta y en la demanda mundial, los cuales se abordan en las dos siguientes secciones. 2.1.1 Cambios estructurales en la oferta mundial A partir del rompimiento del acuerdo internacional de cuotas de exportación de café en 1989 y con mayor celeridad a partir de la helada del ciclo 1994/1995 en Brasil, el mercado global de café se ha concentrado en mayor medida, tanto en la oferta como en la demanda. Por el lado de la oferta, en la década de los ochenta la producción de Vietnam, Brasil y Colombia representaba el 44% de la oferta global, mientras que en el ciclo 2004/2005 representó el 57%. Para algunos tostadores que dominan la comercialización del café convencional, estos tres países ofrecen café suficiente en calidad, variedad y volumen para abastecer sus distintas mezclas, por lo que cada vez compran menos a otros países, o los castigan mayormente vía precio (diferenciales) por tener un costo de oportunidad menor. En la Figura 4 se muestran dos rasgos sobresalientes de la oferta mundial del café: 1) ante una demanda global que crece poco, el precio se determina por completo por la producción del aromático, y 2) ante precios bajos, la oferta se mantiene en altos niveles por el carácter perenne del cultivo. Este comportamiento de la oferta, se debe al aumento de la capacidad productiva de los productores ante alzas repentinas y de corta duración en los precios, a las políticas gubernamentales de apoyo, que retardan la salida de productores menos eficientes, a avances tecnológicos que reducen costos de producción, y a la entrada al mercado de nuevos competidores con menores costos 22 . Figura 4. Oferta y precio internacional del café (19752005) Fuente: Elaboración FAO con información de USDA, ICO y F.O. Licht 22 El café es un cultivo perenne, lo cual indica que una vez tomada la decisión de sembrar el cafeto, la inversión tiene sus mayores rendimientos en promedio a partir del año 4 y hasta el 15. Ante este rezago, es muy complicado para el productor calcular la rentabilidad de la inversión, debido a la imposibilidad de conocer el precio de mercado con tantos años de anticipación. 23 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 El aumento de la oferta mundial de café, se explica primordialmente por los sustanciales incrementos de la producción de Brasil y Vietnam. En el ciclo cafetalero 1992/1993 la oferta mundial de café fue de 97 millones de sacos de 60 kilos, de los cuales Brasil produjo el 35.5% y Vietnam sólo el 2.4%, para el ciclo cafetalero 2002/2003 la oferta se incrementó a 121.8 millones de sacos, de los cuales Brasil y Vietnam produjeron cerca del 50% de la oferta global de café (véase Figura 5). Para el ciclo 2003/2004 la oferta mundial fue de 112.8 millones de sacos, una reducción de 9.6 millones de sacos con respecto al ciclo 2002/2003, debido a la baja en la producción de Brasil en 20 millones de sacos, cuya producción cayó de 48.5 millones de sacos en el ciclo 2002/2003 a 28.8 millones en el ciclo 2003/2004. Está reducción equilibró la oferta y la demanda mundial e inició un periodo de recuperación de los precios internacionales a niveles superiores de 100 dólares el quintal durante la mayor parte de los ciclos 2004/2005 y 2005/2006. Figura 5. Composición de la oferta global de café (1990–2005) Fuente: Elaboración FAO con información de ICO Los incrementos en la producción de Brasil y Vietnam se generaron principalmente por los avances tecnológicos en el caso de Brasil y por los bajos costos laborales en Vietnam. La Figura 6 así lo muestra. En el caso de Brasil, pese a tener un pago por jornal de 4.3 dólares, muy similar a los 4.7 dólares que se pagó en México en 2004, se utiliza sólo 0.8 jornales por cada quintal de café verde, doce veces menos que los 9.8 jornales utilizados en México. Esta alta productividad del trabajo se explica por el desarrollo de nuevas zonas productoras, menos expuestas a heladas y sequías, de topografía plana, provistas de riego tecnificado y cosechadoras mecánicas, además de la aplicación de innovaciones agronómicas. Este conjunto de factores ha propiciado rendimientos de hasta 91 quintales por hectárea en las nuevas áreas de cultivo. En el caso de Vietnam, la expansión de su producción se basa principalmente en dos factores: en primer término, en sus bajos costos de mano de obra (1.3 dólares por jornal), y en segundo término en una agresiva estrategia de desarrollo competitivo a través del 24 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 impulso del acceso a crédito productivo a tasas de interés bajas por parte de una extensa red de pequeños bancos y agencias locales de gobierno que controlaban el uso productivo de los recursos. De tal manera que el crecimiento de café en década de los noventa facilitó la posterior apertura de otras actividades agrícolas y el país es hoy día uno de los líderes globales en la exportación de varios cultivos y no solo de café. Figura 6. Costos y productividad de la mano de obra en Brasil, Vietnam y México Fuente: Technoserve y encuesta a beneficiarios del Fondo 2002/2003 2.1.2 Cambios estructurales en la demanda mundial La demanda mundial de café en 2005 fue de alrededor de 117 millones de sacos de 60 kilos, de los cuales 87 millones se consumieron en los países importadores y 30 millones en los países productores 23 . El crecimiento de la demanda en los países con mercados de café consolidados, es lento. Por el contrario, en algunos de los nuevos mercados emergentes de café, como China y Rusia, se observa un crecimiento más acelerado, que priorizan la demanda de café barato y soluble, aunque su peso específico en la demanda total sigue siendo aún marginal. De otra parte, la demanda global esta concentrada; la compañía multinacional de alimentos NESTLE 24 estima que el 65% del café producido en el mundo es consumido por sólo el 17% de la población mundial. De manera global, dos hechos han influido poderosamente en el lento crecimiento de la demanda en los años recientes. El primero es el desarrollo tecnológico que han llevado a cabo los grandes tostadores para ampliar la capacidad de mezclar cafés de distintos países, variedades y precios, mediante procesos de vaporización que les permiten estandarizar el sabor y disminuir riesgos en los volúmenes de suministros de café y utilizar en mayor medida cafés baratos y de calidades inferiores. El segundo hecho, es la concentración a partir de la etapa de comercialización de café verde, y hasta las ventas en anaquel, por parte de las grandes cadenas de supermercados, que explica en parte el hecho de que las bajas en los precios internacionales de café verde no se vean reflejadas en la disminución en los precios de venta de café en anaquel. 23 24 Informe sobre el Mercado de Café, ICO, Mayo de 2006. Tegstam, Olle, “The Beverage Category within Nestlé”, página 8, 25 Octubre 2001, Berna, Suiza. 25 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Capítulo 3 Evolución de las características del Fondo y resultados acumulados en el periodo 20022005 En este capítulo se analiza de manera retrospectiva, la evolución de las características esenciales del Fondo a lo largo de sus primeros cuatro ciclos de operación y, en ese contexto, se centra la atención sobre sus principales resultados en términos de los apoyos directos a los productores y los apoyos indirectos, que son los dirigidos a toda la cadena productiva. 3.1 Antecedentes del programa En las Reglas de Operación del Fondo publicadas el 25 de febrero de 2002, se le define como un mecanismo que otorga certidumbre a los productores de café, mediante apoyos compensatorios directos a sus ingresos en épocas de precios internacionales bajos, recuperables en los ciclos de precios altos. También considera el apoyo a toda la cadena productiva mediante apoyos indirectos dirigidos a mejorar la imagen y calidad del café de México, a través del retiro de cafés de calidades inferiores y la promoción del consumo. En el año 2003 el Fondo se incorporó a la Alianza para el Campo 25 , como programa de ejecución nacional, y se norma desde entonces por las Reglas de Operación de Alianza. En éstas se introducen algunas modificaciones conceptuales y operativas en lo que respecta a los apoyos directos. En los siguientes apartados se analizan sus principales implicaciones. 3.2 Modalidades de pago de los apoyos directos En el arranque del Fondo en el año 2002 se estableció que el apoyo se otorgaría con base en la comprobación de la cantidad de quintales vendidos a comercializadores registrados ante el Consejo Mexicano del Café, A.C. Sin embargo, debido a la emergencia generada por la crisis de precios y a que los instrumentos necesarios para operar el Fondo (Padrón y Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional) estaban construyéndose, las Reglas de Operación consideraron abrir por única ocasión otra modalidad de operación, que consistía en tomar el promedio microregional de rendimientos de los últimos cinco años y la superficie declarada por el productor, para estimar los quintales producidos y, en consecuencia, establecer los montos de apoyo por productor. De esta manera, en 2002 operaron simultáneamente las dos modalidades: comprobación de comercialización y promedios microregionales. En este marco, durante el ciclo cafetalero 2001/2002 predominó el esquema de promedios microregionales, mediante la cual se otorgó el 63% de los apoyos del Fondo. Los estados en los que prevaleció este esquema fueron aquellos caracterizados por una 25 En este documento se le llamará indistintamente Alianza para el Campo o Alianza. 27 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 alta incidencia del minifundio y arraigadas prácticas de intermediación comercial informal, como Oaxaca y Veracruz, en tanto que el mecanismo de comprobación tuvo mejor despliegue en los estados de Puebla y Chiapas. La decisión de que operaran dos modalidades de apoyo en el ciclo 2001/2002, fue acertada y determinante para que se apoyara prácticamente al total de productores registrados en el Padrón Nacional Cafetalero de ese ciclo. Sin embargo, hizo más vulnerable el esquema del Fondo a prácticas irregulares de parte de los productores y comercializadores, como la posibilidad de recibir apoyos por ambos esquemas, o que propietarios de predios abandonados y sin producción de café pudieran haber recibido recursos a través de la modalidad de promedios microregionales. En el ciclo 2002/2003 ya se habían desarrollado suficientemente los instrumentos necesarios para materializar el apoyo mediante el esquema de comprobación. Por ello, a partir de este ciclo la única modalidad de apoyo es a través de la comprobación de la comercialización, con lo que se recupera el sentido original del Fondo de entregar apoyos solamente a quienes efectivamente producen y comercializan café. Esta decisión dio lugar a una drástica caída en la cobertura de productores apoyados. No obstante, tal caída en gran parte es aparente, ya que al momento de integrar el Padrón se dio un fenómeno de fragmentación artificial de los predios, especialmente entre los productores con predios menores a 5 hectáreas. Tal aseveración se confirma si se atiende al registro total de quintales comercializados, que resultó muy similar a la producción total del país. 3.3 Modificaciones en el esquema de transferencias del Fondo El precio de referencia o ingreso objetivo es un elemento central del diseño del Fondo. Dicho precio busca asegurar cierto nivel de ingreso al productor, que estimule su permanencia en la actividad en periodos de precios bajos, pero también determina la sustentabilidad del Fondo en el largo plazo. La definición de este precio en los ciclos en que ha operado el Fondo, se ha basado más en factores políticos y de estabilidad social en las zonas cafetaleras, que en el comportamiento del precio internacional del grano, lo que si bien constituye un objetivo general atendible por el Estado, constituye un elemento de fuerte vulnerabilidad 26 para la sustentabilidad del Fondo. Este último aspecto, expresa un problema de objetivos encontrados en el diseño de políticas públicas. Idealmente, debieran ser atendidos ambos objetivos a través de programas específicos. Los diversos esquemas de transferencias que ha tenido el Fondo se muestran en la Figura 7, en la cual se representan las transferencias al productor en el eje de las ordenadas al origen, y en el eje de las abscisas se muestra la cotización del Contrato “C” en la Bolsa de futuros de Nueva York por quintal de café verde. El esquema del ciclo 2001/2002 nos muestra de izquierda a derecha cinco rangos: 1) Observamos que para cualquier cotización del contrato “C” por debajo de 50 dólares la transferencia del Fondo al productor es un máximo de 20 dólares por quintal; 2) En el rango de 50.01 a 70 dólares el Fondo transfiere la diferencia entre el precio por 26 El precio internacional del café es actualmente el más volátil entre los commodities agrícolas que participan en las bolsas de valores del mundo, los cuales, en el largo plazo, tienden a confluir a su media histórica. Además, los periodos de precios bajos suelen ser más largos que los de precios elevados del grano. En tal sentido, la definición de un precio de referencia del Fondo, al margen de estos comportamientos, hace sumamente vulnerable su sustentabilidad. 28 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 quintal en el contrato “C” y el precio de referencia (70 dólares); 3) Entre 70.01 y 85 dólares el productor no recibe ni entrega recursos al Fondo, por ello la transferencia es cero; 4) A partir de 85.01 comienzan las recuperaciones de recursos del productor al Fondo, a una tasa de 60 centavos por cada dólar de incremento en el rango de 85.01 a 90 dólares y a razón de 30 centavos por cada dólar de incremento en el rango de 90 a 140 dólares, y; 5) Para precios en contrato “C” mayores a 140 dólares el reintegro es como máximo de 20 dólares por quintal. Figura 7. Cambios en el esquema de transferencias del Fondo Fuente: Elaboración FAO con base en Reglas de Operación del Fondo Para el ciclo 2001/2002, la cotización promedio del contrato “C” fue de 48.87 dólares por quintal, lo que implicó que en promedio el Fondo transfiriera 20 dólares por cada quintal. No obstante, a este nivel de precios no se logró el ingreso objetivo. Posteriormente, se produjeron los siguientes cambios que aplicaron para los ciclos 2002/2003, 2003/2004 y 2004/2005: · El precio objetivo pasó a 85 dólares por quintal; · El rango en el cual el Fondo transfiere la diferencia entre la cotización del contrato “C” y el precio objetivo es de 6585 dólares. 29 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 · · Se elimina el rango de 7085 dólares, en el cual el productor no recibía ni devolvía recursos al Fondo. A partir de los 85 dólares, el esquema de transferencia es idéntico al aplicado en el ciclo 2001/2002. Para los ciclos 2002/2003 y 2003/2004, la cotización promedio del contrato “C” fue de 66.07 dólares. De haberse mantenido el anterior esquema, se hubieran transferido en promedio 3.93 dólares por cada quintal comercializado, en lugar de los 19 dólares que en promedio se transfirieron; es decir, el cambio de esquema significó transferir 5 veces más recursos por quintal. Para el ciclo 2004/2005 la cotización promedio del contrato “C” se incrementó a 104 dólares por quintal, lo que inició en el tercer mes de ese ciclo (diciembre) el mecanismo de retenciones al Fondo. Al ser idénticos los esquemas de transferencias en el rango de recuperación de recursos, se esperaría, que los recursos recuperados hubieran sido similares durante los ciclos de precios superiores al precio en que se inicia las recuperaciones. Sin embargo, para el ciclo 2005/2006, diversas organizaciones nacionales de productores presionaron para que el precio en el que se inician las recuperaciones al Fondo se incrementara a 100 dólares, ahora bajo el argumento de los altos costos de comercialización de café en el país, que alcanzan, según las organizaciones, hasta 40 dólares por quintal. Este nuevo corrimiento a la alza del esquema del Fondo, provocó que se redujeran sustancialmente las recuperaciones al Fondo durante el ciclo 2005/2006. Esto último evidencia dos aspectos de relevancia. El primero es que al no estar vinculado el esquema del Fondo al comportamiento del contrato “C”, constantemente habrá presión por parte de los productores y sus organizaciones para incrementar el precio de referencia, sin sustento en el comportamiento de mercado. El segundo aspecto derivado del anterior, es que al incrementar el nivel de estabilización, se comprometen de manera directamente proporcional mayores recursos fiscales en ciclos de precios bajos, y en ese sentido, también se compromete la sustentabilidad del Fondo. 3.4 Distribución de los recursos del Fondo La operación del Fondo en sus tres primeros ciclos de vigencia, se llevó a cabo a través de Convenios de Concertación celebrados anualmente entre la Sagarpa y el Consejo Mexicano del Café, A.C. En dichos Convenios, la Sagarpa designó al Consejo como agente técnico y le instruyó aplicar las reglas de operación que norman al Fondo. En los anexos técnicos de cada año, se establecieron las acciones, metas y montos presupuestales. Las reglas de operación del Fondo establecen los criterios generales para la distribución de los recursos asignados por el Presupuesto de Egresos de la Federación para cada año. Así, en el primer ejercicio se señalaba que al menos 95% podía destinarse a los apoyos directos a los productores de café, hasta un 4% para los gastos de operación del Consejo Mexicano del Café (CMC), hasta 0.5% para atender tareas de promoción, difusión y fortalecimiento institucional, y hasta 0.5% para la evaluación externa del Fondo. A partir del ejercicio 2003, las reglas de operación señalan que al menos el 90% del presupuesto del Fondo se destine a apoyos directos, hasta el 5.5% a apoyos indirectos (Promoción del Consumo y Retiro de Cafés de Calidades Inferiores y el Fortalecimiento 30 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 de Estructuras), hasta el 4% para gastos de operación y hasta el 0.5% restante para la evaluación externa del Fondo. 3.5 Presupuestos autorizados y ejercidos En los cuatro primeros ciclos cafetaleros de operación del Fondo, se autorizaron un total de 3,783.9 millones de pesos y se ejercieron 2,815.5 millones de pesos, el equivalente de 74% de lo autorizado. El primer ciclo se ejercieron 1,091.2 millones de pesos, el segundo 902.2 millones de pesos, el tercero 790.7 millones de pesos y el cuarto sólo 31.41 millones de pesos (véase Figura 8). El saldo no ejercido del primer ciclo de operación, fue reintegrado al Fondo del próximo ciclo conforme a lo estipulado en las RO 27 , por ello en el ciclo 2002/2003 el presupuesto ejercido superó en 152.2 millones de pesos al presupuesto autorizado originalmente para ese año. Para el ciclo 2003/2004 el presupuesto autorizado superó en 9.7 millones de pesos a lo ejercido. En enero de 2005 se depositaron a la Tesorería de la Federación los recursos no ejercidos de los tres primeros ciclos de operación y los intereses generados por su manejo. En el ciclo 2004/2005, sólo se transfirieron recursos por 31.4 millones de pesos, por que el precio del contrato “C” rebasó los 85 dólares en diciembre de 2004 por primera vez desde la creación del Fondo. Por eso, sólo se apoyó la producción comercializada en octubre y noviembre de 2004, a precios muy cercanos a 85 dólares, lo que implica, un menor volumen apoyado y menor transferencia por quintal comercializado, por ejemplo, a los productores que comercializaron café en noviembre de 2004, solo se les transfirió 0.75 dólares por quintal, a diferencia de los 20 dólares por quintal que se transfirieron durante todo el ciclo 2001/2002. Figura 8. Evolución de los presupuestos autorizados y ejercidos Fuente: Informes físicos financieros del Fondo y los Anexos Técnicos de los Convenios de Concertación SagarpaCMC 27 En las Reglas de Operación de Alianza para el Campo 2003, el artículo 120, referido a la ejecución del programa, dice “…El Fondo se integrará con el saldo existente del ejercicio 2002 y las aportaciones de recursos públicos previstos para el efecto en el PEF 2003…..” 31 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 De los 2,815.5 millones de pesos ejercidos en los tres primeros ciclos de operación, 2,623.91 millones de pesos se han destinado a los apoyos directos y sólo 23 millones de pesos a los apoyos indirectos, los restantes 168 millones de pesos se destinaron a cubrir gastos de operación y para la contratación de la evaluación externa del Fondo en cada ciclo. En los siguientes dos apartados se analizan los resultados acumulados de las acciones realizadas en apoyos directos e indirectos. 3.6 Apoyos directos Los apoyos directos son otorgados en épocas de precios internacionales bajos y buscan compensar parcialmente la reducción en los ingresos de los productores por venta de café, garantizándoles un ingreso objetivo que les dé certidumbre y que los incentive a permanecer en la actividad. Los apoyos otorgados son recuperables en épocas de precios altos. En caso de incumplir, los productores quedarán excluidos de apoyos futuros del Fondo y de otros programas a cargo de Sagarpa. Pueden acceder a los apoyos directos, todos los productores de café que estén registrados en el Padrón Nacional Cafetalero, independientemente de que produzcan de manera colectiva o individual, y que hayan registrado la venta de su café en el Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional, a través de un comercializador inscrito en el Padrón de Comercializadores administrado por el Consejo Mexicano del Café. 3.6.1 Metas programadas y alcanzadas en producción apoyada En los tres primeros ciclos de operación del Fondo se programó apoyar 14.8 millones de quintales y se apoyó un total de 14.5 millones de quintales, equivalente al 97 por ciento Para el ciclo 2004/2005 no se establecieron metas operativas. La Figura 9 muestra que en 2001/2002 se apoyaron 5.7 millones de quintales, en el ciclo 2002/2003 se apoyaron 4.1 millones de quintales, para los ciclos 2003/2004 y 2004/2005 se apoyaron 4.6 y 0.3 millones de quintales, respectivamente. Sin embargo, la cobertura presenta un comportamiento irregular entre ciclos cafetaleros. En el ciclo 2001/2002, se apoyó el mayor volumen de producción de los cuatro primeros ciclos de operación, aunque representó sólo el 79% de la meta programada. Esto se debe a que los recursos asignados al Fondo ese año fueron los más cuantiosos al estimar la producción programada para apoyar con base en el promedio de las dos cosechas previas, que han sido de las más abundantes en la historia, ya que en el ciclo 1999/2000 se obtuvieron 8.11 millones de quintales (máximo histórico) y en el ciclo 2000/2001 se produjeron 6.28 millones de quintales. Para el ciclo 2002/2003, la meta fue superada en un 9.8%, esto fue posible, al integrarse el saldo presupuestal del anterior ejercicio a los 750 millones de pesos autorizados para ese ciclo. Para el ciclo 2003/2004, los quintales apoyados superaron en un 19.2% a los programados, lo que se explica primordialmente a la recuperación del precio del contrato “C” que implica que el apoyo promedio por quintal de café fuera de 172 pesos por quintal en lugar de los 200 pesos por quintal considerados en la programación de metas. Para el ciclo 2004/2005 no se establecieron metas de producción a apoyar. En ese ciclo se apoyó únicamente a 0.3 millones de quintales, ya que se apoyaron solamente los quintales comercializados en los dos primeros meses del ciclo cafetalero (octubre y noviembre), por que a partir del tercero (diciembre) el precio del contrato “C” superó los 85 32 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 dólares y, consecuentemente, el Fondo dejó de entregar transferencias y comenzó a ejecutar el mecanismo de recuperación de recursos otorgados en ciclos de precios bajos. Figura 9. Evolución de la producción programada y apoyada Fuente: Informes físicos financieros del Fondo y los Anexos Técnicos de los Convenios de Concertación SagarpaCMC 3.6.2 Metas programadas y alcanzadas en superficie apoyada En el ciclo 2001/2002, en el cual no se establecieron metas operativas en cuanto a superficie a apoyar, se apoyó un total de 719,554 hectáreas y 5.7 millones de quintales, lo que arroja un promedio de 8 quintales apoyados por hectárea. En los dos siguientes ciclos esta relación se incrementó a 20 quintales por hectárea. Esto se explica porque en el primer ciclo, el 63% de los apoyos se otorgó a través de la modalidad de promedios microregionales, esquema que por única ocasión permitió acceder al apoyo sin el comprobante de comercialización, ante el hecho de que no había suficientes comercializadores en el primer ciclo que tuvieran convenio con el CMC para expedir los comprobantes. A partir del ciclo 2002/2003, la única modalidad para acceder al apoyo del Fondo es mediante la comprobación de la comercialización, en la cual el monto del apoyo se determina a partir de la producción vendida a un comercializador registrado ante el CMC hasta un máximo de 20 quintales por hectárea. En ese ciclo, se programó apoyar 375,000 hectáreas y se apoyaron 208,610 hectáreas. La baja en la superficie apoyada se explica por la colusión de comercializadores y productores, reflejada en el hecho de que cada hectárea apoyada registró un rendimiento de 20 quintales, es decir, la máxima producción por hectárea que apoya el Fondo. Lo mismo ocurrió en el ciclo 2003/2004, en el que se apoyaron 4.6 millones de quintales en 230,000 hectáreas, exactamente, 20 quintales por hectárea, que es más del doble del rendimiento promedio nacional. En el ciclo 2004/2005, en los dos meses en que se registraron precios por debajo del precio de referencia, se apoyó un total 312 mil quintales, correspondientes a 15,653 hectáreas, de nueva cuenta, por cada hectárea se registró una producción de 20 quintales. En contraste, en los diez meses del ciclo de precios superiores al precio de referencia y, por ende, que se realizaron recuperaciones al Fondo, se apoyaron un total 33 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 de 2.52 millones de quintales en 300 mil hectáreas, el equivalente a 8.2 quintales por hectárea. Demostrándose de nueva cuenta la colusión de productores y comercializadores para eludir las recuperaciones al Fondo. Figura 10. Evolución de la superficie programada y apoyada Fuente: Informes físicos financieros del Fondo y los Anexos Técnicos de los Convenios de Concertación SagarpaCMC 3.6.3 Metas programadas y alcanzadas en número de beneficiarios En los cuatro primeros ciclos de operación del Fondo, se han apoyado más productores que los establecidos en las metas de cada ejercicio. Así, en el primer ciclo, los productores apoyados representaron el 162% de la meta programada, que fue establecida con base en el último padrón disponible, levantado en 1992 por el Instituto Mexicano del Café (Inmecafé). Ahora bien, si se compara la meta alcanzada con el número de productores registrados en el Padrón Nacional Cafetalero (PNC) establecido para la operación del Fondo 2001/2002, resulta que fue apoyado casi el 100% de los productores empadronados. Para el ciclo 2002/2003 se apoyó al 54% de los productores registrados en el PNC. Ello se explica por la eliminación de la modalidad de apoyo por promedio microregionales y a que el Padrón presentó un sustancial sobreregistro, de modo que el número de productores apoyados en este ciclo, es una mejor aproximación al número de productores que efectivamente producen y venden café. En los ciclos 2002/2003 y 2003/2004 se apoyó respectivamente al 126% y 142% de los productores programados. En el ciclo 2002/2003 se pudo apoyar a un número mayor al programado debido al reintegro al Fondo del saldo del ejercicio anterior y en el 2003/2004 por el incremento del precio del contrato “C” que hizo disminuir el apoyo por quintal producido y abrió la posibilidad de apoyar a un mayor número de productores. En el ciclo 2004/2005, que operó sin metas físico financieras, se apoyó únicamente a 28 mil productores, debido a que, como ya hemos mencionado, sólo fueron apoyados los productores que comercializaron su café en los dos primeros meses del ciclo (véase Figura 11). 34 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Figura 11. Evolución de los productores programados y apoyados Fuente: Informes físicos financieros del Fondo y los Anexos Técnicos de los Convenios de Concertación SagarpaCMC 3.7 Apoyos indirectos Como ya habíamos mencionado, dentro del Fondo operaron hasta el ciclo 2003/2004, dos subcomponentes dirigidos a impactar a toda la cadena productiva del café, ellos son Promoción y Consumo del Café de México y Retiro de Cafés de Calidades Inferiores. 3.7.1 Retiro de Cafés de Calidades Inferiores Con base en acuerdos adquiridos en el año de 2001 con otros cinco países en el foro de la Organización Internacional del Café (OIC), México se comprometió a retirar 5% del café producido de peor calidad, con el propósito de enviar señales creíbles al mercado sobre el mejoramiento de la calidad del café mexicano y así apoyar el aumento de la demanda de café en el plano internacional y nacional. Este programa consistía en que el productor, en el momento de vender su café, podía participar voluntariamente en el programa y aceptaba un descuento equivalente al 2% del valor de su venta por parte del comercializador y éste, a su vez, entregaba el 5% del volumen del café adquirido al productor participante en el retiro, en las bodegas designadas por el Consejo. Posteriormente, al productor participante se le retribuía hasta 1.5 veces el valor descontado por el comercializador. No obstante, diversos problemas operativos provocaron que el programa se desarticulara progresivamente. Entre ellos están, por ejemplo, los retrasos sustanciales en la emisión de reglas de operación, la escasa difusión del programa entre productores y comercializadores, el rechazo de algunos comercializadores a entregar el café dañado, el prolongado retraso en la retribución al productor y el incumplimiento del resto de los países que participaron en el acuerdo. El cuadro 3 muestra la evolución de la consecución de metas en los tres ciclos en los que operó el programa. Para el ciclo 2001/2002, el retiro del 5% del café de peor calidad de la oferta exportable significaba alrededor de 188,500 quintales de café, de los cuales se 35 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 retiraron efectivamente 50,082 quintales, es decir el 26.6% de la meta establecida. Sin embargo, los problemas operativos ya señalados, hicieron que el cumplimiento de metas se redujeran sustancialmente al 0.6% y 0.2% en los subsiguientes ciclos. Ante estos resultados, el programa dejó de operar al finalizar el ciclo 2003/2004, al igual que en el resto de los países que habían asumido el mismo compromiso. Cuadro 3. Cumplimiento de metas del programa Retiro de Cafés de Calidades inferiores Ciclo Cafetalero 2001/2002 2002/2003 2003/2004 Retiro Equivalente al 5% Cumplimiento Efectivo de la Oferta (qq) de metas (qq) 188,500 50,082 26.60% 169,000 960 0.60% 156,000 317 0.20% Fuente: Elaboración FAO con información del CMC 3.7.2 Promoción del Consumo del Café de México El consumo interno de café en México es bajo. Según las cifras de la OIC, para el ciclo 2004/2005 el consumo per capita alcanzó un nivel de 1.21 kg, por debajo de otros países productores como Brasil (4.6 kg), Costa Rica (4.2 kg) y Colombia (2.3 kg). Este bajo consumo también representa a la vez una gran oportunidad estratégica, por que si se incrementara el consumo nacional a 2.0 kilogramos per capita, que es la meta de consumo planteada por el CMC, se podría consumir el total de la producción del ciclo 2004/2005 y en consecuencia, disminuiría sustancialmente la vulnerabilidad de los productores de café a las fluctuaciones del precio internacional. Sin embargo, existen fuertes restricciones para el incremento del consumo interno de café, entre las cuales podemos mencionar: 1) la laxitud de las leyes mexicanas que permite la utilización de sucedáneos hasta en un 30%, mientras que en otros países sólo puede llamarse café al que lo es en un 100%; 2) la mayor parte del café mexicano vendido en el país es el café de baja calidad que generalmente rechazan los mercados internacionales, por el contrario, Brasil destina sus mejores cafés al consumo interno, lo que ha apoyado la fuerte expansión de su demanda doméstica; 3) la fuerte competencia de las bebidas gaseosas embotelladas, de hecho, México es el país con el segundo mayor consumo per capita de refrescos con 147 litros anuales, solo detrás de Estados Unidos 28 ; y 4) la percepción generalizada entre la población de que el consumo de café daña la salud y genera adicción. Para afrontar los retos de mercado planteados, el CMC, relanzó el programa Promoción al Consumo y Mejoramiento de la Calidad, que contempla acciones dirigidas a promocionar el consumo interno y el mejoramiento de la imagen del café de México en el mercado internacional. El programa estableció diversas líneas de acción, entre las cuales están la promoción del café mexicano en diversos eventos (ferias, exposiciones, foros y reuniones) al nivel local, regional, nacional e internacional, el posicionamiento del sello “Café de 28 Fuente: < http://www.marketingup.com.mx/noticias_mkup.php?acc=ver&id=388 > 36 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 México”; el diseño, producción y distribución de folletería; y el avance en relaciones públicas con los medios de comunicación. Sin embargo, las acciones que se ejecutaron con este subcomponente han tenido un impacto marginal, ya que se realizaron de manera esporádica, a baja escala, con pocos recursos y con mínima participación del sector privado. Incluso, gran parte de las acciones consideradas en la estrategia ni siquiera se llegaron a realizar. De tal forma que el incremento al consumo fue marginal, ya que pasó de 0.75 kg per capita registrado en 2000 a 1.21 kg en 2005, si bien se avanzó aún está lejos de la meta planteada de 2 kg per capita al 2006. Las experiencias exitosas de expansión sustancial del consumo de café, como en Brasil y Costa Rica, demuestran que una estrategia de promoción al consumo de café debe contener al menos cinco características: a) debe ser orientada por estudios de mercado que permitan comprender las expectativas de los consumidores; b) debe ser dirigida primordialmente a los jóvenes consumidores, de manera consistente y en el largo plazo; c) debe ser encabezada y financiada por el sector privado, principalmente los tostadores; d) debe basarse en el incremento de la calidad del café y su certificación; y, e) la campaña publicitaria debe combinar argumentos racionales y emocionales, como son los beneficios en la salud del consumo de café y la promoción de estilos de vida, respectivamente. 37 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Capítulo 4 Evolución de la gestión del Fondo El objetivo principal de este capítulo es analizar la evolución de la gestión del Fondo de manera retrospectiva, en temas sustantivos que han determinado su eficiencia y eficacia como instrumento relevante de la política cafetalera de los últimos años. Dicho análisis tiene un doble propósito, de una parte, aportar elementos que apoyen la toma de decisiones para su mejora operativa y, por otra parte, hacer una reflexión de conjunto sobre la trayectoria, alcances y retos del Fondo, que sirva como referente para plantear algunos temas estratégicos de la política cafetalera a futuro. 4.1 Arreglo institucional del Fondo Los principales actores institucionales que participaron en la creación del Fondo fueron Sagarpa, el Consejo Mexicano del Café, A. C. 29 , Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (Aserca), los Consejos Estatales del Café (Cecafés) y los comercializadores inscritos ante el Consejo. El Fondo fue creado en 2002, a iniciativa de las organizaciones de productores frente a la grave crisis de precios que asoló al sector cafetalero en 2001. La Sagarpa recibió esta demanda y, con la rapidez que exigía la agudeza de la crisis, desplegó un conjunto de acciones orientadas a su instrumentación. En el arranque del Fondo, destacó la decisión de conferir al Consejo Mexicano del Café, A.C. el carácter de Agente Técnico, responsable de su operación. La incorporación del Consejo como el eje de operación del Fondo, obedeció al propósito de buscar la representatividad de todos los agentes económicos que participan en el sector cafetalero nacional y de conferir transparencia a sus acciones. El Consejo era, como ya mencionamos, un órgano de representación de los diversos eslabones de la cadena productiva del café, con capacidad jurídica para celebrar convenios de concertación con el Gobierno. El Consejo, desempeñó un papel fundamental en la conceptualización del Fondo y en el diseño de sus instrumentos operativos. A través de un convenio de concertación con Sagarpa 30 , el Consejo se obligaba a operar el Fondo de acuerdo a las Reglas que al efecto expidiese la Sagarpa y a presentar informes periódicos sobre el avance físico financiero de las acciones programadas en cada ejercicio. Por su parte, la Sagarpa asumió el compromiso de asignar los recursos presupuestales necesarios para cubrir las dos modalidades de apoyos previstas, ya analizadas en el capítulo anterior, así como los gastos de operación y evaluación del Fondo. Estos recursos eran depositados en la cuenta de un fideicomiso creado ex profeso en el Banco 29 Se le llamará indistintamente “Consejo”. La firma del Convenio de Concertación SAGARPAConsejo Mexicano del Café, A.C. para el ciclo 2001/2002 fue a mediados del mes de febrero de 2002. 30 39 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Nacional de México. El mecanismo para conocer y resolver los asuntos del Fondo, fue la Comisión de Regulación y Seguimiento, donde estaban representados la Sagarpa y el Consejo, y que realizaba reuniones periódicas para dar estrecho seguimiento a la operación. En sus inicios, el Fondo operó bajo la coordinación y supervisión de la Subsecretaría de Desarrollo Rural, que fue la encargada de definir los lineamientos de política cafetalera y la programaciónpresupuestación anual. A partir del ejercicio 2003, el Fondo se incorporó como programa de ejecución nacional dentro de la Alianza para el Campo 31 , y continuó bajo responsabilidad de la Subsecretaría de Desarrollo Rural de Sagarpa, hasta finales del año 2004, cuando se decidió incorporarlo al ámbito de la Subsecretaría de Agricultura desde el 1 de enero de 2005. Asimismo, en línea con la decisión de Sagarpa por superar los problemas de la asignación de apoyos a los productores a través de sus organizaciones, desde el año 2001 se desplegó un gran esfuerzo para integrar el Padrón Nacional Cafetalero, como instrumento central para operar el Fondo y potencial fuente de información esencial para la planeación, diseño e instrumentación de políticas públicas en el sector. Esta tarea se le encomendó al órgano desconcentrado Aserca, el cual se apoyó en los Consejos Estatales del Café para su levantamiento. Los Consejos Estatales del Café también desempeñaron un papel clave en la distribución de los apoyos a los beneficiarios del Fondo, tarea que ejecutaron hasta finales del ejercicio 2003 cuando fueron relevados por la estructura territorial de la Sagarpa, conformada por los Distritos de Desarrollo Rural (DDR) y Centros de Apoyo para el Desarrollo Rural (Cader). Con esta decisión la Sagarpa retomó la responsabilidad de la distribución de los recursos en un esquema similar al que utiliza con los programas que, al igual que el Fondo, son de ejecución nacional. Además, en el anterior esquema de distribución de los apoyos se daba la posibilidad de que los Consejos Estatales introdujeran intereses locales en detrimento de la operación eficiente del Fondo, por ejemplo, al discriminar a algunas organizaciones de productores antagonistas al gobierno estatal en la calendarización de entrega de cheques. Por otra parte, para darle soporte informático a la operación del Fondo, entre las primeras decisiones de la Sagarpa y el Consejo Mexicano del Café estuvo la creación del Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional, tarea que quedó a cargo del propio Consejo. En el siguiente apartado se analizarán en detalle aspectos fundamentales de la evolución del Padrón y del Sistema Informático. Este arreglo institucional bajo el cual operó el Fondo en sus primeros tres ciclos, mostró eficacia y flexibilidad en términos generales, al haber apoyado la transferencia directa de recursos a los productores en las distintas regiones cafetaleras del país en el periodo más álgido de la crisis de precios. No obstante, su principal debilidad estuvo en la multiplicidad de actores institucionales, que complicó la coordinación de acciones en los procesos de mayor sensibilidad que inciden en su eficiencia y transparencia: incorporación de cambios en el Padrón, mecanismo de emisión y distribución de cheques a beneficiarios, supervisión a comercializadores, e información al sector en su conjunto. A finales de 2004, la Sagarpa decidió iniciar la liquidación del CMC e impulsar la integración del Comité Sistema Producto Café (CSPC) en el nivel nacional y de los 31 Capítulo 18 de las Reglas de Operación de Alianza para el Campo 2003, expedidas el 25 de julio de 2003. 40 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Comités Sistema Producto Estatales a través de sus Delegaciones Estatales, para ello apeló a la formación del nuevo marco institucional ordenado en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS). Con estas acciones, se inició un proceso para transferir del CMC al Comité Sistema Producto Café algunas funciones sustanciales en la operación del Fondo y de los demás instrumentos de la política cafetalera a partir del ejercicio 2005, pero sin llegar a conferirle el estatus de agente técnico responsable de los programas que operaba el CMC, entre otros factores, porque no tenía las atribuciones jurídicas para celebrar convenios de concertación para el manejo de recursos públicos. El proceso para la integración de los CSP nacional y estatales, ha enfrentado diversas dificultades y tensiones. Entre ellas se encuentra la resistencia de algunos actores relevantes para sumarse a esta nueva figura, aunque tampoco quieren quedar fuera, ante la posibilidad de que efectivamente se conviertan en el nuevo espacio de interlocución con el Estado para la definición de políticas públicas. Además, la formación de CSP Café en los estados ha sido afectada por la preexistencia de estructuras organizadas y legitimadas de representación de los eslabones de la cadena, como los Consejos Estatales del Café (Cecafé), que en los hechos realizan las mismas actividades que se pretende que los CSP Estatales lleven a cabo en el futuro. Este traslape institucional ha provocado que Cecafés y CSP Café se disputen la titularidad de la interlocución con los miembros de la cadena, como ocurre en Chiapas y Veracruz, y en otros casos, que los miembros de los Cecafé sean prácticamente los mismos que los del CSP Café, como sucede en Oaxaca y Puebla. Una de las primeras funciones de los CSP Café fue la elaboración de un Plan Rector, como instrumento eje del consenso de los distintos actores sobre la definición del rumbo estratégico de la actividad. A nivel nacional ya se ha elaborado un Plan Rector y en los estados, las Delegaciones Estatales se auxiliaron en los Cecafé para la formulación de dichos planes. Por ello, los planes rectores estatales se basaron fundamentalmente en los planes estatales de cafeticultura elaborados previamente por los Cecafés, eso explica en parte, que su formato está orientado principalmente a gestionar recursos públicos, e incrementar la intervención del gobierno en el fortalecimiento de la competitividad del sector, sin la necesaria corresponsabilidad de los agentes de la cadena. Además, en la formulación de los planes rectores prevalecieron las prisas administrativas sobre la creación de consensos entre los miembros de la cadena. De hecho, diversos miembros de los CSP café en los estados de Chiapas, Oaxaca, Puebla y Veracruz, entrevistados para la presente evaluación, reconocieron que los planes rectores reflejan sólo el cumplimiento de un primer proceso administrativo que tenían que realizar los comités, donde lo importante fue su formulación misma en los tiempos exigidos por la Sagarpa, independientemente de la solidez de las propuestas o el consenso en torno a ellas. Como consecuencia, es mínima la posibilidad de que los planes rectores, en su definición actual, sean efectivamente instrumentos que orienten las inversiones públicas y privadas dirigidas a fortalecer la competitividad de la cafeticultura. 41 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 4.2 El Padrón Nacional Cafetalero y el Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional Estos dos instrumentos han sido pilares fundamentales para la operación del Fondo. El Padrón porque hace posible la entrega de apoyos directos a productores plenamente identificados, al aportar datos fundamentales que son insumidos por el Sistema Informático para determinar el monto del apoyo por volumen comercializado. El Padrón constituye un esfuerzo institucional inédito 32 . Contiene un registro georeferenciado de cada productor con el detalle de datos técnicos y socioeconómicos de su predio 33 , que potencialmente lo hacen una herramienta fundamental para la planeación y operación de los instrumentos de política dirigidos al sector cafetalero. No obstante, es importante señalar que, cinco años después de su levantamiento aún existen rezagos en la captura y procesamiento de la información socioeconómica, responsabilidad a cargo de Aserca, lo que ha limitado su aprovechamiento y representa un serio riesgo de obsolescencia de algunos datos. El levantamiento del Padrón requirió de un amplio esfuerzo institucional en el que se conjugaron las capacidades y experiencia de Aserca, de los Consejos Estatales del Café y del Consejo Mexicano del Café, bajo la coordinación general de Sagarpa. A los Consejos Estatales se les encomendó la integración de las brigadas técnicas que visitaron las 12 regiones cafetaleras del país y Aserca se hizo cargo de la integración, mantenimiento y administración de las bases de datos. Estas tareas se vieron afectadas de origen, ya que a efectos del Padrón, los productores se sintieron estimulados a subdividir sus predios bajo el supuesto de que, al igual que el Fondo de Apoyo Especial de Inversión en Café, sólo se entregarían apoyos a productores con predios de hasta 5 hectáreas, lo que devino en una multiplicación artificial de productores empadronados, que hasta la fecha introduce distorsiones en la operación del Fondo y de otros programas. A diferencia de otras experiencias, como la de Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo), en la que la entrega de los apoyos vino después de tener un padrón plenamente conformado, en el caso del Fondo la integración del Padrón se dio en paralelo a la entrega de los apoyos a los productores. Adicionalmente, hubo situaciones diferenciadas en cuanto a la eficiencia con la que se realizó este proceso; por ejemplo, Veracruz presenta mayor incidencia de problemas operativos, en comparación a Puebla, donde se realizó una planeación rigurosa de las tareas de levantamiento 34 , lo que repercute actualmente en una operación más ordenada. A pesar de lo anterior, el Padrón ha ido ganando confiabilidad en los últimos ciclos cafetaleros, constituyéndose en una herramienta dinámica que debe ser mantenida con la mayor actualización posible para asegurar que el apoyo efectivamente llegue al productor en el monto correcto, según su superficie y volumen comercializado. En términos 32 Hasta 2001 sólo se contaba con el último Padrón levantado por el Instituto Mexicano del Café (INMECAFE) en el año de 1992 con los datos elementales del productor y su predio. 33 Incluye datos sobre la superficie, altitud y latitud del predio, así como de variables productivas y socioeconómicas (tipo de café cultivado, especie, densidad de siembra, prácticas agronómicas, equipamiento para beneficio del grano, grado de organización, canales de comercialización, entre otros), 34 En Puebla, el Consejo Estatal del Café hizo una selección y capacitación de técnicos para integrar las brigadas de levantamiento, les dio seguimiento y verificó los datos de los productores para asegurar la mayor confiabilidad posible en la información. De hecho, el Consejo Poblano del Café ha apoyado la integración de otros padrones en el estado, como los de productores de aguacate y de cítricos. 42 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 generales hubo avances importantes en este proceso; de hecho, actualmente se presenta una incidencia menor al 5% en fallas en el registro de productores, las más frecuentes se refieren a casos de defunción y cambios de propietario del predio. También se presentan situaciones de inconformidad del productor con la superficie registrada, que normalmente se resuelven a través de una nueva medición de su predio con el geoposicionador satelital (GPS). Sin embargo, cuando se trata de corregir esas fallas en los datos del Padrón, los productores enfrentan procesos lentos y complicados, debido a las múltiples instancias que intervienen en el proceso. La ruta más usual para tramitar modificaciones de datos es una solicitud del productor al Consejo Estatal del Café, de éste a la Dirección Regional de Aserca y, finalmente, a las oficinas centrales de Aserca para su asentamiento en la base de datos. Los datos corregidos se entregan al SICN para operar el mecanismo de transferencia del subsidio al productor. Por su parte, el SICN es el otro instrumento central para la operación del Fondo, al posibilitar el registro en línea de todas las operaciones de compraventa del grano realizadas por los comercializadores habilitados ante el Consejo Mexicano del Café. El Sistema genera los comprobantes de comercialización en los que se asientan los datos principales de las transacciones 35 , y a partir de estos registros calcula el monto del apoyo directo al productor o, en su caso, de la retención correspondiente, según la cotización del Contrato C en la Bolsa de Nueva York. El Sistema, como tal, empezó a utilizarse en el ciclo 2002/2003, una vez que estuvieron disponibles la totalidad de los módulos de captura de información en línea y que el Consejo estableció los Convenios con Comercializadores, a los que se les brindó capacitación sobre el funcionamiento del Sistema y se les asignó el software de acceso al mismo. La operación del Sistema ha mostrado eficacia y eficiencia desde su puesta en marcha. Tiene un amplio potencial de generación de información útil para la planeación, que sin embargo ha sido escasamente utilizada. Por ejemplo, podría contribuir a una mayor transparencia e información a los beneficiarios, generando estados de cuenta individuales, en los que el productor conozca periódicamente cuál es su saldo de apoyos y/o retenciones en el Fondo. El Sistema también podría brindar información para focalizar la supervisión de productores y comercializadores que registren operaciones que dan indicios de posibles irregularidades. Desde finales del año 2004 y hasta el presente que se han tenido precios por arriba del precio de referencia, el Sistema también ha mostrado eficacia en la fase de recuperaciones. 4.3 El mecanismo de pago de los apoyos directos del Fondo A lo largo de los primeros cuatro ciclos de operación, la entrega de los apoyos directos a los beneficiarios del Fondo ha mostrado gran flexibilidad y dinamismo para arribar al mecanismo actual de comprobación de la comercialización. En un inicio hubo sensibilidad en las instancias normativas para utilizar la vía expedita de asignar apoyos según el mecanismo ya comentado de promedios microregionales, a través del cual se entregaron 35 Clave del productor en el Padrón, tipo de café, volumen de venta, fecha de la operación, precio pagado al productor. 43 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 dos tercios del total de recursos transferidos por el Fondo en el ciclo 2001/2002. Pero, una vez que se construyó el andamiaje institucional necesario, a partir del ciclo 2002/2003 se adoptó plenamente el mecanismo de comprobación de la comercialización, previsto en el diseño original del Fondo y que a partir del ciclo 2003/2004 mostró su cabal consolidación. Este cambio trajo consigo una disminución aparente en la cobertura de atención del Fondo, no obstante que en los ciclos 2002/2003 y 2003/2004 sólo se apoyó al 54% y 60% de los productores inscritos en el Padrón, a nivel de volúmenes comercializados los datos del SICN hacen pensar que se trata de montos muy similares al total producido en esos ciclos. Este comportamiento se presentó por el ya señalado fenómeno de la fragmentación artificial de los predios, ya que entre los productores con superficies pequeñas, es común que el jefe de familia venda la cosecha de su propio predio y de los predios de sus hijos. Entre los elementos fundamentales que permiten juzgar la eficiencia del mecanismo de pago está la oportunidad con la que se entregan los apoyos. Al respecto, el balance es negativo, ya que sigue siendo excesivo el tiempo que transcurre entre la expedición del comprobante de comercialización y el momento en el que el productor recibe el cheque correspondiente, son comunes lapsos de entre 8 a 12 meses en ese proceso, lo que condiciona severamente las posibilidades de emplear esos recursos en la propia actividad cafetalera. Diversos factores explican esta deficiencia operativa, pero sin duda podemos señalar, de nueva cuenta, la dispersión de la responsabilidad institucional como el elemento clave que conspira contra una mayor eficiencia. En efecto, entre los aspectos netamente operativos que condicionan la eficiencia del proceso de pago, debe señalarse la complicada coordinación entre el CMC, o actualmente el CSP Café, que es quién genera las bases de datos para el pago a productores; Aserca, que es quien genera los cheques y la estructura territorial de la Sagarpa (DDR y Cader), que es la encargada de llevar a cabo su distribución. Desde finales de 2003, cuando se asignó a los Cader esta responsabilidad, ha sido frecuente lo que en el medio se ha expresado como “turismo de cheques”, que se presenta cuando no se ordena la nómina de pagos a nivel de municipalidades, lo que afecta a los productores que tienen que encontrar sus cheques. Otro aspecto toral en este ámbito, se refiere a la generalización del esquema de pago adoptado, independientemente de las características del sujeto apoyado, lo que introduce un sesgo en contra de los productores de menor escala. La experiencia de los últimos ejercicios deja ver que a grandes contingentes de microproductores se les expiden cheques por cantidades menores a 100 pesos, cantidad que ni siquiera compensa el traslado del productor hasta la ventanilla de pago. En contraparte, los productores que al mismo tiempo son comercializadores disponen de todos los medios para acceder en mejores condiciones a los apoyos del Fondo, al tener posibilidad de incluso registrar sólo la compra a si mismos; en la mayor parte de los casos registran exactamente 20 quintales por hectárea, el máximo apoyo que el Fondo transfiere en los ciclos de precios bajos, pero en ciclos 2004/2005 y 2005/2006 se registran compras de alrededor de 5 quintales por hectárea. 44 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 4.4 El desempeño de los comercializadores habilitados para operar en el Fondo El comercializador es el eje de operación del mecanismo de transferencia y recuperación de apoyos a los productores inscritos en el Padrón Nacional Cafetalero. En el arranque del Fondo y en el contexto de crisis de precios, la demanda de los productores por su comprobante de comercialización como vía para acceder a los apoyos, indujo a los comercializadores a sumarse al esquema trazado por el Fondo, por lo que muchos de ellos formalizaron sus operaciones y se registraron en el Consejo, ante el riesgo de quedarse al margen de los procesos de comercialización del grano. En ese contexto, los primeros cuatro ciclos de operación del Fondo dan cuenta de un crecimiento sustancial en el número de comercializadores habilitados ante el Consejo, que establecieron convenio con éste para operar plenamente en el mecanismo previsto por el Fondo. El número de comercializadores empadronados casi se triplicó, al pasar de 292 en el ciclo 2001/2002 a 869 en el ciclo 2004/2005. Este es un propósito colateral dentro del diseño del Fondo, que apunta al reordenamiento de los canales de comercialización del grano. El 42% de los beneficiarios entrevistados en la evaluación del ciclo 2003/2004, así lo consideraron. Sin embargo, en el ciclo 2004/2005 pese a estar registrados 869 comercializadores, sólo registraron compras 487 de ellos. Esto se explica por que en ese ciclo se inició el mecanismo de recuperaciones y los comercializadores que registran compras dentro del esquema del Fondo tienen la obligación de retener una parte del precio pagado al productor, y por ende, ofrecer un menor precio al productor con respecto a quienes realizan compras sin retención. Inversamente a lo que ocurrió en periodos de precios bajos, quienes compran dentro del esquema del Fondo se encuentran en desventaja de mercado, de hecho, un solo comercializador que compre sin retención puede contaminar el mercado regional y orillar al resto de comercializadores a dejar de retener recursos para depositarlos al Fondo. De tal manera en el actual ciclo 2005/2006 sólo han registrado compras formales 280 comercializadores. Dicho en otros términos, la posición clave de los comercializadores en el mecanismo de acceso a los apoyos del Fondo, abre la posibilidad de conductas ilícitas para maximizar la captación del subsidio en los ciclos de precios bajos y para eludir la restitución de apoyos en los periodos de precios altos. Tales riesgos aparecen más claros cuando se trata de comercializadores de ocasión, que no tienen una presencia consolidada en una región específica. Entre los riesgos más frecuentes se encuentra la venta de comprobantes, especialmente a microproductores que ignoran que éste es un documento original emitido por el Sistema Informático; el cambio en el registro de tipo de café comercializado, ya que ello determina el monto del apoyo de acuerdo a la tabla de conversión; el “acomodo” de producción topada (arriba de 20 quintales por hectárea) en productores con superficie disponible para registrar esos volúmenes y captar el apoyo correspondiente; el arbitraje con las fechas de registro de las transacciones; entre otras anomalías, que atentan contra la confiabilidad del Sistema Informático y lesionan gravemente la sustentabilidad del Fondo. En el convenio que establecen los comercializadores con el Consejo, se obligan a reportar de manera fidedigna lo comprado de primera mano y a no cobrar ni condicionar la emisión de comprobantes, so pena de cancelación del registro ante el Consejo, independientemente de las denuncias legales que procedan. Sin embargo, en la práctica 45 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 han sido muy débiles las señales disuasivas de parte del Consejo Mexicano del Café, como veremos en el siguiente apartado. 4.5 Supervisión y seguimiento a los comercializadores No obstante que gran parte del éxito en los objetivos primordiales del Fondo descansa sobre el apego de los comercializadores a sus normas de operación, no ha sido posible instaurar un mecanismo efectivo de supervisión sobre las operaciones de los comercializadores registrados ante el Consejo. Ello deja un grave vacío que da margen a irregularidades que vulneran la capacidad del Fondo para cumplir con los objetivos que se le han asignado. Aunado a lo anterior, hay la percepción entre muchos comercializadores, de que la penalización por no cumplir con sus compromisos es poco creíble, aún cuando, ya se han sancionado a algunos comercializadores con la cancelación del software para acceder al SICN y su registro ante el Consejo. En ese sentido, el SICN puede ser una herramienta poderosa de supervisión, ya que puede generar información transversal individualizada que puede ser utilizada para detectar operaciones irregulares por comercializador y productor. Sin embargo, en el trabajo de campo realizado por el equipo evaluador, resultó que la mayor parte de los comercializadores entrevistados perciben que no existe capacidad operativa ni recursos para verificar en campo las posibles anomalías detectadas y proceder a aplicar las sanciones correspondientes. En un ejercicio piloto en el ciclo cafetalero 2002/2003, el Consejo contrató a un centro de investigación para verificar en campo el rendimiento por hectárea y compararlo con la producción apoyada por el Fondo. Los resultados muestran que de los 560 predios estudiados, el 60% tiene rendimientos mucho menores que la producción que pudieron registrar como comercializado para recibir las transferencias del Fondo 36 . Sin embargo, hasta el actual ciclo 2005/2006 aún no se tenía formalizado un mecanismo permanente de supervisión. La supervisión es entendida por Sagarpa y por el Consejo como esencial para la consolidación y plena confiabilidad del Fondo. No obstante, a cinco años del arranque del Fondo, se observa que han pesado más las urgencias de lo cotidiano, lo que entre otras cosas no permitió la aplicación de un esquema sistemático de supervisión. 4.6 Información a los productores respecto del funcionamiento del Fondo Para que el Fondo logre los objetivos planteados en su diseño, es indispensable que los beneficiarios tengan información clara y precisa de su funcionamiento. Por ello el Consejo, con el auxilio de los Consejos Estatales del Café y las Delegaciones de Sagarpa, han difundido las principales características del Fondo, a través de la distribución de trípticos, la página web de Sagarpa, reuniones con organizaciones de productores y anuncios en la prensa escrita y estaciones locales de radio. 36 A esos productores se les retuvo los cheques correspondientes al apoyo del Fondo, en tanto no se aclare el origen de tales diferencias. 46 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Sin embargo, el esfuerzo desplegado ha sido insuficiente si consideramos, por un lado, la enorme dificultad de diferenciar el carácter revolvente de las transferencias del Fondo del resto de los subsidios a fondo perdido que otorgan los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) y, por el otro, las condiciones de marginación y fuertes rezagos en vías de comunicación en la que viven buena parte de los productores de café. En zonas visitadas por el equipo evaluador, en anteriores ciclos, se constató el desconocimiento que se tiene del esquema de apoyos y recuperaciones. Una muestra de ello es que al Fondo se le conoció como el “programa de los 20 dólares” durante los primeros dos ciclos de operación, ante la creencia de que invariablemente cualquier quintal comercializado tendría un apoyo equivalente a 20 dólares, independientemente de los precios en Bolsa. La desinformación de los productores ha creado espacios para que se cometan abusos que afectan sustancialmente la operación del programa. Durante los primeros tres ciclos de operación del Fondo, se han presentado diversas irregularidades como la venta de comprobantes de comercialización apócrifos y la negativa por parte de comercializadores de expedir comprobantes bajo el argumento de bajo volumen de café. En ese contexto de desinformación, en los ciclos 2004/2005 y 2005/2006, algunos comercializadores ofrecen dos precios al productor: con retención y sin retención; en otros casos extremos, comercializadores pagan el precio con retención sin reportarlo al SICN, ya que muchos productores no exigen el comprobante de comercialización o, peor aún, se ofrece el precio con retención, se reporta al SICN, pero no se deposita al fideicomiso de recuperaciones del Fondo, ante la baja capacidad de sanción del CSP Café. Esto se corrobora, al comparar las cifras de retención que arroja el SICN de alrededor de 247 millones de pesos con el saldo total en el fideicomiso de recuperaciones a junio de 2006, que es de alrededor de 200 millones de pesos. Para combatir esos abusos es necesario informar de manera intensa a los productores, denunciar a los comercializadores en las regiones cafetaleras, y castigar las conductas ilícitas, aunque lamentablemente en los hechos la probabilidad de que se castiguen comportamientos ilegales y abusivos tiende a ser mínima. De acuerdo a la encuesta aplicada a productores beneficiarios del Fondo en el ciclo 2001/2002, sólo el 57% de los productores entrevistados conocían el carácter revolvente del Fondo; para el ciclo 2002/2003 ese porcentaje fue de 58%; es decir, en ese periodo no existió avance significativo en la difusión de esta característica esencial del programa. En el trabajo de campo realizado para la presente evaluación, ante el incremento de los precios por arriba del precio de referencia y, por tanto, la puesta en marcha del mecanismo de recuperación de recursos otorgados por el Fondo, varios comercializadores formales y organizaciones de productores mencionaron que ante la desinformación que impera entre los pequeños productores, tuvieron que destinar recursos humanos y financieros para impartir talleres de información del mecanismo de revolvencia, aclarando que el monto retenido iba a depositarse en la cuenta del Fondo. Estas actividades fueron pagadas con recursos de los comercializadores y de las organizaciones de productores. Los productores también carecen de información precisa en el caso de la venta de predios cafetaleros, ya que no conocen con certeza si los apoyos otorgados por el Fondo con carácter revolvente tienen que ser pagados por el productor que vende o por quien compra el predio. Esta información debe ser definida y difundida a los productores para 47 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 que en la transacción de compraventa consideren al Fondo en la negociación del precio de venta del predio. 4.7 Funcionamiento del mecanismo de recuperación del Fondo Desde finales de 2004, la cotización del contrato “C” en la Bolsa de Nueva York se ha ubicado por arriba de los 85 dólares por quintal, lo que dio inicio a la restitución de apoyos entregados en los pasados tres ciclos. El mecanismo diseñado para la recuperación de recursos ha mostrado eficacia; de hecho al primero de junio de 2006 se habían recuperado 200 millones de pesos, mismos que fueron depositados en un Fideicomiso de Recuperaciones. Esos recursos estarán disponibles en ciclos de precios bajos para el apoyo a productores que hayan cumplido su compromiso con el Fondo. Estas recuperaciones efectivas de recursos revolventes otorgados por el Gobierno Federal, constituyen un logro inédito en el sector. No obstante, a medida que se ha incrementado el monto de retención por precios más elevados en la Bolsa Nueva York, algunos productores han buscado eludir el mecanismo de retenciones, ya sea documentando por debajo de lo realmente vendido o vendiendo a comercializadores fuera del esquema del Fondo. Así lo confirma la Figura 12, en la que se muestra que en el ciclo 2003/2004 el volumen comercializado ascendió a 5.81 millones de quintales, en tanto que en el ciclo 2004/2005 se registró solamente 2.81 millones de quintales comercializados, de modo que se ha comercializado aproximadamente la mitad que en el ciclo anterior, sin que exista evidencia para suponer que la producción hubiera caído en esa proporción. Las mayores distorsiones en volúmenes comercializados entre un ciclo de precios en el que el Fondo entregó apoyos (2003/2004) y otro en el que ha empezado a recuperar recursos (2004/2005), se observan en el estrato de productores de menos de 2 hectáreas, en el cual, el volumen comercializado ha disminuido en un 69 por ciento. En esta drástica disminución, ha influido que en el Programa de Fomento Productivo ya no es requisito para acceder a los apoyos que otorga, presentar comprobante de comercialización, disminuyendo con ello el costo por incumplir con los compromisos del Fondo 37 . No obstante, hay que señalar que los pequeños productores integrados en organizaciones, son quienes restituyen en mayor medida los recursos al Fondo, lo que expresa congruencia con el compromiso asumido por sus organizaciones al demandar al Gobierno Federal la instauración del Fondo. 37 En las Reglas de Operación de Alianza para el Campo, artículo 118 referido a las causas de incumplimiento y sanciones aplicables a beneficiarios del Fondo establece: “…los productores beneficiados quedarán excluidos, de éste y de otros programas a cargo de SAGARPA cuando incurran en algunos de los siguientes supuestos, independientemente de las acciones legales que procedan:…..Cuando los productores beneficiarios no cumplan con el compromiso de recuperación asumido, conforme a lo establecido en estas Reglas” 48 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Figura 12. Variación en volúmenes comercializados registrados en el Sistema Informático, ciclos 2003/2004 y 2004/2005 Fuente: Elaboración FAO, con datos del Consejo Mexicano del Café, A.C. Por otra parte, los productores con rendimientos por arriba de 20 quintales/hectárea señalan inequidad en la retención: no se topa 38 la recuperación del Fondo, como sí se hizo cuando recibieron el apoyo. También contrastan las diferencias en los tiempos en los que se entregó el apoyo (entre 8 y 12 meses), con el de una retención inmediata en el presente ciclo. Finalmente, es importante reiterar que los productores no saben cuál es su saldo en el Fondo, lo que genera incertidumbre nada favorable para el comportamiento del productor, ni para la sustentabilidad del Fondo. De otra parte, no hay conciencia sobre la necesidad de seguir contribuyendo, aún cuando se haya reintegrado el total de apoyos recibidos, conciencia imprescindible para cimentar la sustentabilidad del Fondo a partir de su carácter revolvente. 4.8 Reflexión de conjunto sobre la trayectoria, alcances y retos del Fondo El balance general del Fondo en sus primeros cuatro ciclos de operación arroja un saldo positivo al haber provisto un instrumento efectivo de transferencia directa de recursos públicos a los productores inscritos en el Padrón Nacional Cafetalero. Este es un mérito de los diversos actores institucionales a los que tocó la responsabilidad de diseñar y poner en marcha el Fondo, en un contexto de urgencia frente a la gravedad de la crisis de precios y sus efectos sobre extensos contingentes de productores en regiones de alta marginación. La trayectoria del Fondo en estos primeros cuatro ciclos de operación da cuenta de logros muy relevantes en la construcción de su plataforma básica de operación: la integración y mejoramiento del Padrón Nacional Cafetalero, la construcción del Sistema Informático de 38 Este término se utiliza para expresar la situación de un productor que reporta volúmenes mayores a los que establece la normatividad como el límite máximo de cantidad susceptible de recibir el apoyo. 49 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 la Cafeticultura Nacional, la apertura de un Padrón de Comercializadores, que expresa el avance hacia la formalización y ordenamiento de los mercados regionales y, en los meses recientes, la acreditación del mecanismo de recuperación de los apoyos entregados en ciclos de precios bajos. No obstante, quedan pendientes importantes aspectos, como la revisión de su diseño en lo relacionado a la banda de precios, que propicie mejores condiciones para su sustentabilidad en el largo plazo. Asimismo, la necesidad de darle mayor fortaleza y certidumbre en la provisión de un esquema efectivo de ingreso objetivo, va de la mano del acompañamiento de instrumentos complementarios de administración de riesgos, como las coberturas de precios, que le den soporte a la banda de precios y, muy importante, al presupuesto de operación del Fondo. En lo relativo a su población objetivo, la multiplicación artificial de productores inscritos en el Padrón es un tema medular que genera aparente falta de cobertura en los apoyos. Esto se vincula estrechamente con el mecanismo de pago que ha quedado instaurado y que genera sesgos en contra de los pequeños productores con altos costos de transacción para acceder a los apoyos. El Padrón presenta ya una plataforma muy consolidada, no obstante persisten aún ineficiencia y lentitud en su actualización para que su interfase con el Sistema Informático sea de alta confiabilidad y se abatan los problemas de cheques con errores a los beneficiarios. El Fondo sigue teniendo una fuerte vulnerabilidad frente a prácticas fraudulentas de parte de comercializadores inescrupulosos. No se ha instaurado un mecanismo de supervisión efectivo que disuada a algunos comercializadores inescrupulosos de cometer prácticas irregulares como venta de comprobantes de comercialización, alteración de los datos que registran en el SICN, que incumplen su compromiso de registrar en el sistema sólo datos veraces. Persiste la multiplicidad de actores institucionales que dificulta la acción eficiente del Fondo. Ello es particularmente crítico en las fases de integración de la base de datos con la que opera el Sistema Informático y en los mecanismos de emisión y distribución de los cheques. Por otra parte, se ha adolecido de un esquema eficaz de difusión e información a los productores sobre las características del Fondo, que a la postre se ha traducido en debilitamiento de las posibilidades de recuperación de los apoyos en ciclos de precios altos. Las encuestas a beneficiarios dejan ver que una elevada proporción desconoce su obligación de restituir los apoyos que han recibido en ciclos de precios bajos. Para contrarrestar ésta desinformación, en el ciclo 2004/2005 (ciclo de precios altos), algunos comercializadores formales contrataron temporalmente brigadas para informar y capacitar a los productores acerca del esquema de recuperaciones, y con ello disminuir la resistencia de algunos productores a vender dentro del esquema del Fondo, pese a que se les retuvo una parte del pago por la venta de su café. De otra parte, hacia los últimos meses del ejercicio 2004 se generó un clima de incertidumbre en la comunidad cafetalera sobre la continuidad de los programas públicos orientados al sector, frente al anuncio del relevo del Consejo Mexicano del Café como el responsable de la operación del Fondo, que hizo evidente la carencia de un sistema de información efectivo. 50 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 No obstante que el Fondo es un mecanismo para proveer certidumbre a los productores, él mismo enfrenta serias incertidumbres. La primera de ellas se relaciona con los vaivenes del presupuesto federal, que indefectiblemente condicionará el alcance del Fondo en producción apoyada, por ello cobra mayor importancia la definición de bandas de precios alineadas con el comportamiento del precio internacional del aromático, lo que generara menor presión presupuestal pero, sobre todo, mayores posibilidades de lograr la sustentabilidad del Fondo. Un tema reciente que empieza a ventilarse entre la comunidad cafetalera es el referido a la apropiabilidad y uso de los recursos recuperados por el Fondo desde los últimos meses del año 2004 a la fecha. Es muy importante que todos los involucrados, pero sobre todo los productores que aportan al Fondo en ciclos de precios altos, sepan con exactitud cuál será el destino del dinero recuperado. Este es un aspecto central para la generación de confianza y para las posibilidades del Fondo de mantenerse como un instrumento sostenible, esencial en la política cafetalera. Finalmente, el contexto de cambio institucional en el que actualmente se desenvuelve la operación del Fondo, ofrece oportunidades importantes para su consolidación. Para ello, se estima fundamental asegurar la interlocución plena con todas las organizaciones de productores y actores en la cadena; cuanto más si se considera que en el sector cafetalero nacional, a diferencia de otras ramas de la agricultura nacional, hay una larga tradición de construcción y funcionamiento de organizaciones de productores de gran fortaleza en su legitimación, operación en el plano económico y representación política, que las hace un interlocutor fundamental en el diseño y operación de los programas públicos orientados al sector. Asimismo, se considera esencial transmitir señales claras sobre el rumbo de la política cafetalera nacional, que recoja la visión de conjunto de la cadena productiva para el fortalecimiento del sector y, en el terreno de la operatividad de los programas y del Fondo en lo particular, concentrar el mando y los instrumentos clave, Padrón y Sistema Informático, en una sola estructura administrativa. 51 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Capítulo 5 Evaluación de resultados e impactos del Fondo En este capítulo se analiza retrospectivamente los principales resultados e impactos que obtuvieron los beneficiarios del Fondo. El periodo de análisis son los tres primeros ciclos de operación (2001/2002, 2002/2003 y 2003/2004) en los que el Fondo transfirió recursos a los productores porque el precio internacional se ubicó por debajo del precio de referencia 39 . En el análisis no se incluye al ciclo 2004/2005 dado que el Fondo dejó de transferir recursos a los productores a partir del tercer mes del ciclo (diciembre 2004) al registrarse cotizaciones del contrato “C” mayores a 85 dólares por quintal de café durante el resto del ciclo, lo que accionó el mecanismo de recuperación de recursos al Fondo. Con el objeto de analizar el impacto diferenciado del Fondo se definieron 5 estratos de productores. Se utilizó como criterio de estratificación la superficie registrada en el Padrón Nacional Cafetalero. A lo largo del capítulo se referirá como productores del estrato I a los que tienen predios de hasta 2 hectáreas, el estrato II a productores con predios de 2.01 y hasta 5 hectáreas, el estrato III a los productores con predios de 5.01 y hasta 10 hectáreas, el estrato IV productores con predios de 10.01 y hasta 50 hectáreas, y el último estrato lo forman los productores con predios de 50 hectáreas o más. Cabe mencionar que en el Padrón los estratos I y II concentran al 97% de los productores y el 73% de la superficie sembrada. Por otro lado, el estrato V representa sólo el 0.1% del total de productores, pero ocupa el 7.8% de la superficie sembrada. Cuadro 4. Estratificación de productores beneficiarios del Fondo Rango de superficie (hectáreas) Hasta 2 2.01 a 5 5.01 a 10 10.01 a 50 Más de 50 Estrato I II III IV V Productores Superficie (%) (%) 81.2 15.9 2.4 0.6 0.1 45.4 28 10.8 7.9 7.8 Fuente: Elaboración FAO, con información proveniente del Padrón Nacional Cafetalero al 30 de septiembre de 2004 5.1 Cobertura de las transferencias entre estratos de productores En el ciclo 2001/2002 fue posible cubrir casi al 100% de los productores registrados en el Padrón, porque durante ese ciclo se autorizó la operación simultánea de la modalidad de comprobación de comercialización y la de promedios microregionales. En esta última 39 Se utilizará la información de las encuestas levantadas por FAO para las evaluaciones nacionales de los ciclos 2001/2002, 2002/2003 y 2003/2004. 53 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 modalidad, los procedimientos para que los productores accedieran al Fondo eran más expeditos que en la comprobación de comercialización, puesto que el apoyo se determinaba a partir de la superficie registrada en el Padrón y el promedio microregional de rendimientos por hectárea. La Figura 13 muestra que en ese ciclo se apoyó al 100% a los productores registrados en el Padrón de los estratos I y II, 88% al estrato III y los productores de los estratos IV y V rebasó ligeramente al 100%. Esto último se entiende en un marco de construcción y actualización del Padrón y la operación simultánea del Fondo. En el ciclo 2002/2003 accedieron al Fondo el 54% de los productores empadronados, lo que se explica por una operación más rigurosa basada exclusivamente en el pago previa comprobación de comercialización, de modo que se eliminó la modalidad de promedios microregionales. En este ciclo, los productores del estrato I accedieron en menor porcentaje (53%) debido a las mayores dificultades que enfrentan para obtener el comprobante de comercialización o de que productores registrados en el Padrón, integrantes de una misma familia, accedieron al apoyo mediante la comercialización de un solo productor. En contraste, el 90% de los productores del estrato V accedieron a la transferencia del Fondo, y quienes no la recibieron se debió principalmente a problemas con registros en superficie o porque ya habían abandonado la actividad. Figura 13. Acceso al Fondo por estrato de productores (Ciclos 2001/2002, 2002/2003 y 2003/2004) Fuente: Elaboración FAO, con información proporcionada por el CMC proveniente del Padrón * Para el ciclo 2001/2002, algunos estratos rebasaron ligeramente el 100% esto debido a que el PNC continuaba registrando a productores. Para el ciclo 2003/2004, el 60% de los productores recibieron apoyo. En el estrato I accedieron al apoyo el 58% de los productores registrados en el Padrón, un incremento de 4 puntos porcentuales respecto a lo registrado el ciclo anterior. Esto se explica por el aumento en el número de comercializadores registrados ante el Consejo, que generó competencia por el acopio de café, de tal forma que los propios comercializadores comenzaron a recoger el café en el predio como estrategia de acopio, lo que facilitó el acceso de los productores con menor superficie a los comprobantes de comercialización. 54 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Por el contrario, el estrato V pasó de una cobertura del 90% en el ciclo 2002/2003, a 45% en el ciclo 2003/2004. Una posible explicación es que varios de los productores de este estrato fueron objeto de supervisión de campo en 2004, a partir de la cual se les retuvo el apoyo, puesto que la verificación mostró que los volúmenes presentados en comercialización en ciclos anteriores eran sustancialmente mayores a los que su predio puede producir. 5.2 Impactos en el ingreso del productor Si se define el ingreso total cafetalero como la suma del ingreso obtenido por venta de café, más el apoyo del Fondo, este último representó en el ciclo 2001/2002 el 35% del ingreso percibido por el productor, para el 2002/2003 el 32% y para el siguiente ciclo el 26%. Esta tendencia decreciente entre ciclos se explica por la recuperación paulatina del precio del contrato “C”, que significó incrementos en el ingreso por venta para el productor y simultáneamente una reducción de la transferencia del Fondo por quintal comercializado. La Figura 14 muestra que además de la tendencia decreciente entre ciclos del porcentaje que representa la transferencia del Fondo también decrece el porcentaje conforme se incrementa el tamaño del predio. Estas diferencias se explican porque productores de estratos superiores acceden a mayores precios de venta debido a los mayores volúmenes comercializados y a la venta de café en niveles de procesamiento más elaborados (verde u oro, tostado y molido). Figura 14. Porcentaje que representa el Fondo en el ingreso cafetalero (por ciclo y por estrato) Fuente: FAO encuestas a beneficiarios del Fondo 2001/2002, 2002/2003 y 2003/2004 Los productores con predios de hasta 5 hectáreas (estratos I y II) obtienen su ingreso monetario a través de distintas fuentes además del ingreso cafetalero, como la venta de jornales, remesas, y transferencias de programas de gobierno. Generalmente, los productores de estos estratos se apoyan en la mano de obra familiar para producir café, no utilizan fertilizantes ni pesticidas, utilizan herramientas rusticas para las labores de cultivo, lo que hace reducir sus costos monetarios de producción. La venta 55 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 de su café la realizan en niveles elementales de procesamiento. Por lo anterior, los estratos I y II presentan consistentemente los mayores porcentajes en los tres ciclos, con el 35% en el 2001/2002, el 32% para el 2002/2003 y el 26% para el 2003/2004 40 . Por contraparte, los productores del estrato V, realizan la producción de café utilizando mano de obra contratada y en los ciclos 2002/2003 y 2003/2004, intensificaron la recuperación de capacidad productiva a través de la compra de insumos como fertilizantes y herbicidas, herramientas para labores de cultivo, y sobre todo intensificación de labores culturales, que les permitió incrementar sus niveles de procesamiento. 5.3 Contribución del Fondo a la certidumbre del productor El precio del café es el más volátil de los commodities agropecuarios. Ello implica que realizar inversiones en el predio sea muy riesgoso. Por lo que consistentemente se realizan bajas inversiones. En este marco de incertidumbre, el Fondo tiene un importante efecto sobre las expectativas del productor respecto al precio que recibirá en el largo plazo, al funcionar como un esquema de manejo de riesgos asociados al precio y cuya instrumentación incrementa el ingreso mínimo cafetalero en periodos de precios bajos y disminuye sus fluctuaciones en ciclos futuros. Las transferencias del Fondo significaron alrededor del 30% del ingreso que recibió el productor por la venta de su café en los tres primeros ciclos de vigencia del Fondo, lo que les permitió afrontar la mayor caída de precios de la historia reciente. Al respecto, la Figura 15 muestra la valoración del Fondo por parte de los productores como instrumento de manejo de riesgos. En el ciclo 2002/2003 el 65% de los beneficiarios, consideraron que el Fondo les otorgaba mayor certidumbre respecto a sus ingresos futuros por la venta de café; para el ciclo 2003/2004 ese porcentaje se incrementó al 74%. En los cuatro primeros estratos se reportaron incrementos, pero con un mayor énfasis en el estrato III en el cual el incremento fue de 11%. El estrato V fue el único que reportó decremento en ese indicador al pasar del 74% al 66%. Debido a que estos productores suponen que ante restricciones presupuestales, ellos serían los primeros a quienes dejen de apoyar o los apoyarían parcialmente, como ocurrió con el Programa de Fomento Productivo, en el cual de un ciclo a otro, se limitó el apoyo hasta 10 hectáreas, aún cuando, ellos ya habían comenzado a realizar inversiones productivas. Es interesante observar, que los estratos intermedios reportaron mayor certidumbre debido a la operación del Fondo. Esto puede explicarse por que son quienes, a la vez que están integrados al mercado, son los menos diversificados en cuanto a fuentes de ingresos, por lo que el Fondo tiene un mayor impacto en ellos. 40 En el ciclo 2002/2003, el ingreso anual promedio por venta de café para el estrato I fue de 3,192 lo que refleja las condiciones de subsistencia de los microproductores. 56 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Figura 15. Proporción de productores que consideran que el Fondo les da certidumbre en sus ingresos futuros por venta de café por estrato (Ciclos 2002/2003 y 2003/2004) Fuente: FAO encuestas a beneficiarios del Fondo 2002/2003 y 2003/2004 La información analizada en la Figura 15, muestra que el objetivo central del Fondo de otorgar certidumbre a los productores sobre sus ingresos futuros, se cumple de manera exitosa. La certidumbre otorgada por el Fondo en la producción de café, incentiva a los productores a permanecer en la actividad y contribuye a mayor inversión en el sector. Lo anterior se expresa en el mantenimiento y/o recuperación de los predios, en el incremento de la calidad, en contratación de mano de obra, entre otros impactos directos e indirectos, como se analiza a detalle en los siguientes apartados. 5.4 Permanencia en la actividad La Figura 16 muestra que en el ciclo 2002/2003, el 9% de los productores encuestados manifestaron que de persistir los niveles de precios bajos se retirarían de la actividad; para el 2003/2004 ese porcentaje se redujo al 4% de los productores. Este decremento en las expectativas de retiro en la actividad se debe a la mejoría relativa de precios. Para el ciclo 2002/2003, se observó claramente que los estratos IV y V tienen mayores perspectivas de retiro de la actividad, puesto que tienen más posibilidades de reconvertir su predio, al contar con información, capital de operación y acceso a financiamiento que les permite acceder a alternativas productivas en caso de que abandonen el cultivo del aromático. Además, el hecho de que su producción dependa predominantemente de la mano de obra contratada, los hace más vulnerables ante la escasez de mano de obra que impera en amplias zonas productivas del país. La expectativa de retiro en el ciclo 2003/2004 se redujo en estos estratos, respondiendo básicamente a la recuperación del precio internacional del café durante el 2005, año en que se aplicó la encuesta a beneficiarios 2003/2004. 57 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Figura 16. Beneficiarios que manifestaron que se retirarían de la actividad en el siguiente ciclo en caso de persistir precios bajos por estrato (Ciclos 2002/2003 y 2003/2004) Fuente: FAO encuestas a beneficiarios del Fondo 2002/2003 y 2003/2004 En el ciclo 2002/2003, los estratos I y II, mostraron bajos porcentajes de expectativa de retiro de la actividad, 8% y 9% respectivamente. Para el ciclo 2003/2004 estos porcentajes son más bajos al registrar el primer estrato 4% y el segundo estrato 5%. Los productores de estos estratos tienen pocas alternativas para utilizar su propia mano de obra o la de su familia en otras actividades, lo que implica que el costo de oportunidad de la utilización de su trabajo en la producción de café es muy bajo. Incluso, muchos de estos productores seguirían produciendo a precios por debajo de los costos en que incurren al producir, debido a que no contabilizan el costo de su propia mano de obra o la de sus familiares. Adicionalmente, el repunte de precios reduce la expectativa de salida de la actividad. Los productores del estrato III tuvieron un comportamiento singular al guardar consistencia en sus expectativas de retiro con un 5% para el ciclo 2002/2003 y un 6% para el ciclo 2003/2004. Más adelante, se mostrará que los productores de este estrato intermedio reportaron mayores impactos, porque utilizaron en mayor medida la transferencia del Fondo en su predio cafetalero y simultáneamente tienen los ingresos menos diversificados. 5.5 Destino de las transferencias y recuperación del predio cafetalero Las transferencias otorgadas por el Fondo fueron utilizadas por la mayoría de los beneficiarios en la producción de café. Así lo muestra la Figura 17, donde se observa que en el ciclo 2001/2002, el 86% de los productores entrevistados manifestaron que utilizaron la transferencia del Fondo en la producción cafetalera; en los dos ciclos subsecuentes los porcentajes fueron de 87% y 77%, respectivamente. Estos altos porcentajes indican que el Fondo contribuye a la recuperación del predio y a la permanencia en la actividad, como se analizó en el anterior apartado. En los tres primeros ciclos de operación, los productores del estrato I fueron quienes utilizaron en menor medida la transferencia del Fondo en la cafeticultura. Esto ocurre, 58 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 porque una parte considerable de ellos utilizó la transferencia para resolver necesidades más urgentes que incrementar el cuidado del predio, como son la compra de alimentos, medicinas, vestido y calzado. Además, el monto del apoyo que reciben es tan bajo, que en algunos casos ni siquiera cubre los costos de traslado al Cader a recoger el cheque correspondiente. En contraste, los productores de los estratos superiores que se supone tienen satisfechas sus necesidades básicas, utilizaron el apoyo en mayor medida en la cafeticultura con la expectativa de generar en el mediano plazo la recuperación de la finca y mayores ingresos en ciclos posteriores. Esta alta utilización de las transferencias en el cultivo en los tres primeros ciclos de operación, parece responder al incentivo por cantidad producida en que está basado el Fondo. Lo cual, contribuye con el objetivo planteado en el Fondo de preservar la capacidad productiva e incentivar a la permanencia en la actividad de los productores, pero también, podría generar sobreoferta de café en ciclos posteriores, y presionar con ello los precios a la baja. Es probable que si fuera un apoyo desacoplado de la cantidad producida, la utilización en la cafeticultura sería sensiblemente menor. Figura 17. Beneficiarios que utilizaron la transferencia del Fondo en la cafeticultura (por ciclo y por estrato) Fuente: FAO encuestas a beneficiarios del Fondo 2001/2002, 2002/2003 y 2003/2004 La producción de café es altamente intensiva en la utilización de mano de obra. Por ello, consistentemente en los tres primeros ciclos de operación del Fondo, el principal destino de las transferencias dentro de la cafeticultura, fue el pago de jornales para labores culturales como lo son el control de malezas, poda, manejo de sombra, deshije y cosecha. Al respecto, la Figura 18 muestra que en el ciclo 2001/2002 el 70% de los productores que manifestaron aplicar la transferencia en la actividad lo hicieron para la realización de labores culturales, para el ciclo 2002/2003 el porcentaje se incrementó a 95%, principalmente, porque en ese ciclo se intensificaron las acciones para desarrollar nuevas áreas de cultivo. Para el ciclo 2003/2004, el porcentaje bajó a 69%, nivel similar al registrado en el ciclo 2001/2002. Por otro lado, la transferencia del Fondo se utilizó en la compra de insumos como los fertilizantes (químicos y orgánicos) y herbicidas que tienen impactos mediatos en el 59 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 incremento de los rendimientos en la producción de café. En el ciclo 2001/2002 el porcentaje de productores que utilizaron la transferencia del Fondo a la compra de insumos fue de 12%, 14% en el ciclo 2002/2003 y 18% en el ciclo 2003/2004. En cuanto al desarrollo de áreas de cultivo dentro del predio cafetalero, en el ciclo 2001/2002 el 18% manifestó utilizar el apoyo para ese fin en el ciclo 2002/2003 se elevó al 26%, y en 2003/2004 decreció al 11%. Esté decremento puedo deberse al hecho de que los beneficiarios se estarían acercando a los límites asignados al cultivo de café dentro de su predio. La compra de equipo complementario para la producción de café, ha tenido un incremento consistente en los tres primeros ciclos de operación del Fondo, al pasar del 4% en el ciclo 2001/2002 al 14% y al 16% en los ciclos subsecuentes. La evolución de este indicador permite inferir un proceso de capitalización por parte de los productores, dada la certidumbre que les proporciona el Fondo. Figura 18. Uso especifico de la transferencia dentro de la cafeticultura en los ciclos 2001/2002, 2002/2003 y 2003/2004* (Porcentaje de beneficiarios) Fuente: FAO encuestas a beneficiarios del Fondo 2001/2002, 2002/2003 y 2003/2004 *La suma de porcentajes puede exceder el 100% ya que los productores entrevistados podían elegir más de una respuesta. 5.6 Rendimientos El rendimiento en el ciclo 2001/2002 fue de 11.5 quintales por hectárea y, para los dos siguientes ciclos los rendimientos promedio fueron respectivamente de 10 y 9.5 quintales por hectárea. Los rendimientos bajaron pese a la liquidez de recursos que representa el Fondo de los cuales como se dijo anteriormente una parte considerable de ellos se destina a la cafeticultura. Varias razones influyen en ello, entre las cuales están: 1. Ante los precios bajos, la estrategia de los productores es realizar labores culturales dirigidas no a incrementar los rendimientos, sino a mantenerlos o a detener su caída; minimizando los daños a los cafetos con la menor cantidad de jornales. 2. El perfil agronómico de la plantación. Factores como la edad promedio del cafeto, las densidades de siembra, las variedades, precipitaciones pluviales, las curvas de 60 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 nivel, determinan gran parte de los rendimientos que pueden alcanzarse. Este conjunto de factores no puede modificarse en el corto plazo y tiene un gran peso específico en la determinación de los rendimientos. 3. Incrementos en los rendimientos en el corto plazo son producidos a través de la intensificación de labores culturales y la aplicación de fertilizantes y herbicidas y, aún en estos casos, es muy probable que los efectos en la planta se manifiesten hasta dos años después de que se hayan aplicado. La Figura 19 muestra que entre los ciclos 2001/2002 al 2003/2004 a medida que se incrementa el tamaño de productor, el decremento en los rendimientos es mayor. La mayor caída en los estratos superiores se debe principalmente a dos causas: a) ante precios bajos, el salario que pueden ofrecer a jornaleros agrícolas es insuficiente para atraerlos, y por tanto, enfrentan escasez de mano de obra lo que impacta negativamente en los cuidados del cultivo; y, b) los productores de los estratos superiores son quienes en mayor medida utilizan fertilizantes químicos y herbicidas para incrementar el rendimiento por hectárea. La insolvencia derivada de la persistencia de precios bajos provocó en muchos casos una interrupción del plan agronómico de aplicaciones de fertilizantes y herbicidas, provocando con ello un colapso en los nutrientes del cafeto y la proliferación de maleza que provocan caídas en la producción, incluso por debajo de las que se tenían antes de iniciar el plan de fertilización. Figura 19. Comportamiento de los rendimientos por ciclo y estratos (Quintales por hectárea) Fuente: FAO encuestas a beneficiarios del Fondo 2002/2003 y 2003/2004 5.7 Impacto en agregación de valor La liquidez que otorgó el Fondo a los productores en ciclos de precios bajos y el uso de esos recursos en labores culturales y en cosecha, puede contribuir a la obtención de granos de calidad adecuada para incrementar el nivel de procesamiento en que vende el productor, lo que le permite recibir una mayor porción del valor generado en la cadena. 61 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Si se consideran los tres primeros ciclos de operación, el 31.5% de los beneficiarios manifiesta que el Fondo contribuyó a que realizaran acciones de agregación de valor en su producción de café, así lo muestra la Figura 20. El 53.6% de los productores del estrato V reportaron haber agregado valor gracias a la transferencia del Fondo, en contraste, en el estrato I ese porcentaje fue de sólo el 29.4%. Los productores de los estratos I, II y III típicamente venden una parte de su cosecha en el nivel más elemental de procesamiento, que es el café recién cortado, llamado cereza o uva, para financiar, en el mejor de los casos, posteriores cortes de café, despulparlo y retirar el mucílago, obteniendo así, café pergamino. En estos estratos, el apoyo del Fondo les posibilitó procesar hasta café pergamino una mayor porción del café cosechado o la totalidad de éste, y acceder al mercado en mejores condiciones. Al respecto, el 29% de los productores del estrato I reportaron haber incrementado el valor agregado de su café. Por su parte, los productores de los estratos II y III incrementan ese porcentaje en un 41 y 42%. Esto se debe principalmente a razones de escala y a que el apoyo del Fondo complementa en mejores condiciones las inversiones necesarias para incrementar el valor agregado del café. Para los estratos IV y V, la transferencia del Fondo posibilitó la incorporación y/o reparación de equipos de beneficiado, y en productores de mayor escala, permitió llegar a café verde u oro y hasta tostado y molido, niveles de procesamiento en los que se obtienen mayor ingreso. Figura 20. Productores que consideran que el Fondo ha contribuido a la agregación de valor en la producción de café por estrato (Ciclos 2001/2002, 2002/2003 y 2003/2004) Fuente: FAO encuestas a beneficiarios del Fondo 2003/2004 5.8 Impacto en calidad El Fondo también ha incidido en el incremento de la calidad del café producido, a través de la liquidez otorgada por la transferencia de recursos, que permite incrementar la contratación de mano de obra para labores culturales, fertilización, cosecha y beneficiado del café. 62 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 La Figura 21 muestra los sustanciales incrementos en el porcentaje de productores que manifiestan que el apoyo del Fondo les permitió incrementar la calidad en ciclos de precios bajos, ya que mientras en el ciclo 2001/2002 ese porcentaje fue del 27%, en los 2 ciclos subsecuentes se incrementó a 46% y 54%, respectivamente. En general puede afirmarse que en la medida que los estratos tienen una mayor dependencia de la mano de obra contratada, la liquidez otorgada por el Fondo impacta mayormente en la calidad. Motivo por el cual los estratos III, IV y V son los que registraron los mayores incrementos en este indicador. Figura 21. Productores que consideran que el Fondo ha contribuido al incremento de calidad en la producción de café por estrato (Ciclos 2001/2002, 2002/2003 y 2003/2004) Fuente: FAO encuestas a beneficiarios del Fondo 2001/2002, 2002/2003 y 2003/2004 Este incremento de la calidad de café producido en el país, fue impulsado por la demanda de tostadores internacionales, que ante la escasez de cafés de calidad en los mercados internacionales, han ofrecido mayores precios. Los productores de café han podido responder a esta demanda dados los efectos acumulados de una mejor atención a sus predios, facilitada por las transferencias del Fondo en tres ciclos consecutivos. Lo anterior se corrobora al observar una recuperación en los precios a que se cotiza el café mexicano en los mercados internacionales; en este sentido, durante el ciclo 2004/2005 el precio pagado por el café mexicano (prima lavado), comienza a acercarse a los que se pagan por los cafés de Guatemala y Costa Rica. Sin embargo, no hay que olvidar que aunque la liquidez inyectada por el Fondo a los productores ha incentivado la calidad, en realidad incentiva en mayor medida incrementos en la cantidad, al estar la transferencia calculada con base en cantidad producida y no en la calidad de ese café. Si se establece que el incremento de la calidad es un objetivo de la política cafetalera, el Fondo debería diferenciar montos de apoyo según calidades, con el objeto de premiar la producción de cafés de mayor calidad, que es donde el país tiene mayores perspectivas competitivas. 63 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 5.9 Ordenamiento del mercado El acceso a los apoyos del Fondo mediante el comprobante de comercialización expedido por los comercializadores registrados ante el Consejo, impulsó un proceso de formalización de los intermediarios comerciales de café, lo que contribuyó a una mayor competencia en el acopio, que a su vez, posibilitó mejor precio y mayor información de mercado al productor. Indirectamente, la operación de los comercializadores permite fortalecer la recaudación fiscal en las zonas cafetaleras, además de proporcionar un marco legal a las transacciones. Debido a la importancia de la transferencia del Fondo en el ingreso de los productores, en los tres primeros ciclos de operación los productores buscaron vender exclusivamente a comercializadores inscritos ante el CMC porque ellos podían expedir el comprobante de comercialización, imprescindible para obtener el apoyo del Fondo. Esto provocó que el número de comercializadores empadronados casi se triplicara, al pasar de 292 en el ciclo 2001/2002 a 869 en el ciclo 2003/2004. Aunado a lo anterior, la Figura 22 muestra que el 42% de los beneficiarios entrevistados, consideraron que el Fondo ha contribuido a ordenar la comercialización. Esa percepción es diferenciada entre estratos; así, los productores del tercer estrato son quienes percibieron en mayor medida la contribución del Fondo en el ordenamiento de los canales de comercialización. Figura 22. Productores que consideran que el Fondo ha contribuido a ordenar la comercialización por estrato (Ciclos 2001/2002, 2002/2003 y 2003/2004) Fuente: FAO encuestas a beneficiarios del Fondo 2003/2004 Este proceso de ordenamiento se revirtió desde diciembre de 2004, al registrarse cotizaciones del contrato “C” mayores al precio de referencia y accionarse el mecanismo de recuperación de recursos al Fondo. En estas circunstancias los productores tienen incentivos a vender a comercializadores fuera del esquema del Fondo, y con ello eludir la retención. Para el ciclo 2004/2005, sólo 487 de los 869 comercializadores registrados, compraron dentro del esquema del Fondo. Esta situación podría poner en riesgo los avances en el ordenamiento de los canales de comercialización, la efectividad del Fondo para efectuar las recuperaciones y, por ende, su sustentabilidad. 64 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Capítulo 6 Análisis del diseño y de la sustentabilidad del Fondo En este capítulo se aborda, en primer lugar, el análisis de los factores que determinan la alta volatilidad del precio de café y la manera en que ello afecta a los productores. En segundo lugar, se examinan los diversos esquemas para afrontar la volatilidad de los precios. En el tercer apartado, se analizan los efectos del Fondo de Estabilización del Café en la reducción de la volatilidad de precios pagados al productor y el ingreso esperado por los productores en ciclos futuros. Finalmente, en el cuarto apartado se analiza la sustentabilidad del Fondo. 6.1 La volatilidad del precio internacional del café El precio internacional del café 41 es el más volátil de los commodities agrícolas que se comercializan en el mundo. Así lo muestra la Figura 23, en la que observamos la evolución del precio del café, el azúcar y el cacao en el periodo 19942002, que son los commodities agrícolas de mayor valor y volumen de mercado. En dicho periodo, el precio del café tuvo una volatilidad promedio del 58% 42 , mientras que la volatilidad del azúcar y el cacao fue del orden de 35 y 38%, respectivamente. De hecho, la volatilidad intranual del precio del café en 1997 y 2000 fue cercana al 100%, y en 1994, año de la gran helada y sequía en Brasil, la volatilidad alcanzó el 110%. Figura 23. Índice anual de volatilidad de los precios del café, cacao y azúcar Fuente: New York Board of Trade, Coffee Futures and options brochure 41 La volatilidad de los precios es definida como la amplitud y la magnitud de los cambios en los precios internacionales del café. 42 La volatilidad se calculó como la desviación estándar de los cambios anuales del logaritmo del precio deflactado. 65 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 La alta volatilidad del precio internacional del café se origina principalmente por la baja elasticidad precio de la demanda y oferta en el corto plazo. Bajas elasticidades de precio, implican que pequeños cambios en las expectativas de cantidades producidas o demandadas impacten sustancialmente en los precios. De este modo, ante una demanda mundial estancada que crece sólo al 1.2% anual, los cambios de mayor magnitud provienen de la oferta, debido a los diversos factores que pueden cambiar abruptamente las condiciones de producción como los shocks climáticos, la naturaleza bianual del cultivo, las plagas y enfermedades, las mejoras tecnológicas, el costo del financiamiento, la disponibilidad de mano de obra, y las diversas políticas públicas aplicadas en los países productores, entre otros. Además, de los aspectos de mercado que afectan directamente la determinación del precio internacional, en los últimos 5 años los cambios del precio internacional del café han sido influidos por la creciente participación de agentes especuladores ajenos a la compra/venta física de café en los mercados de futuros, como los fondos de inversión y fondos de pensiones de países desarrollados. Los que, en búsqueda de mayores rendimientos para sus portafolios de inversión, realizan incursiones de corto plazo en los mercados de commodities como el café, utilizando su masiva liquidez para comprar futuros y opciones en volúmenes tales que alteran los pronósticos de mercado vigentes. Esto ocasiona la reacción de miles de participantes en el mercado de futuros y se exacerban las alzas y bajas, y con la información y el volumen de opciones que poseen estos agentes, buscan liquidar sus posiciones cuando la diferencia entre la cotización vigente y el precio de ejercicio es al menos el rendimiento esperado por su portafolio de inversiones. La alta volatilidad del precio del café provoca que los productores sin acceso a mecanismos de manejo de riesgos de precio generalmente productores de pequeña escala realicen consistentemente bajas inversiones en el predio, ante la incertidumbre que enfrentan de que su ingreso por venta de café sea insuficiente para cubrir al menos los costos de producción en que incurren. Entre otros aspectos, porque el café es un cultivo perenne y las decisiones de producción iniciales son tomadas con tres y hasta cinco años de anticipación a la primer cosecha que sale al mercado, mientras que en la bolsa de futuros, los precios cambian prácticamente minuto a minuto, a medida que se modifican las expectativas de los miles de participantes alrededor del mundo, en función del flujo continuo de información de mercado que reciben. 6.2 Esquemas de estabilización de los ingresos Existen dos estrategias generales para estabilizar los ingresos de productores de commodities de alta volatilidad, como el café. La primera es la provisión de instrumentos de mercado para el manejo de riesgo, y la segunda es la intervención del Estado en la determinación de ingresos por pagos directos o por la acumulación de stocks y la consecuente manipulación de precios internos de mercado para determinar los ingresos al productor. La primera estrategia requiere desarrollar instituciones y medidas para acceder a mercados de seguros, futuros, opciones y otros instrumentos financieros. Típicamente es el sector privado el que asiste en el manejo del riesgo asociado con la variación de precios en plazos menores a un año y como máximo dos años. Actualmente, diversas 66 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 agencias internacionales de desarrollo 43 promueven la expansión de mecanismos basados en el mercado, ya que estos juegan un papel relevante en la oferta mundial en la que están basadas las transacciones de futuros, aunque su penetración en países en desarrollo aún es escasa. En México, desde principios de la década de los noventa, ha habido una importante labor a través del órgano desconcentrado Aserca, que ha impulsado un programa de coberturas de precios de productos agropecuarios, aunque, en el caso específico del café, es muy reciente su participación. En cuanto a la estabilización del ingreso, basado en la intervención del Estado en el proceso de la determinación de los precios al agricultor, existen dos modalidades generales. La primera es a través de la acumulación de stocks durante períodos de precios bajos, pero, si el país no ocupa una posición monopolística mundial y si la variación de la producción nacional no afecta significativamente el precio mundial, un programa de stocks es difícil de justificar y, más aún, es muy costoso mantenerlo. El principal problema es que los beneficios de un programa de stocks se comparten entre los productores de varios países, pero no los costos. La única forma para resolver este problema sería la formación de un cartel de países que coordinen sus decisiones de stocks. Sin embargo, en el caso del café un cartel de este tipo fracasó (Acuerdo de Cuotas de Mercado 1989) y es poco factible esperar su resurgimiento. La otra modalidad para estabilizar ingresos es mediante fondos de estabilización. Este mecanismo trata de disminuir la volatilidad de los ingresos a través de pagos directos a los productores durante períodos de precios bajos, y contribuciones de los productores al fondo durante períodos de precios altos y, con ello, reducir la incertidumbre de ingresos futuros y asegurar un ingreso mínimo al productor que le permita realizar las inversiones necesarias en el predio para no perder el cultivo durante las bajas de precios. En el caso de México, en medio de fuertes presiones políticas y sociales para enfrentar la peor crisis de precios de las últimas décadas, el Gobierno Federal decidió en 2002 optar por un esquema de pagos directos, dado que en el corto plazo no era factible generalizar el uso de coberturas de precios a través del mencionado programa de Aserca, y tampoco tenía sentido utilizar esquemas basados en manejo de stocks que buscaran influir en la cotización internacional, dada la posición claramente marginal del país en el mercado mundial del aromático. 6.3 Efectos del Fondo al nivel de productor En lo referido a los apoyos directos, las Reglas de Operación le asignan dos objetivos económicos al Fondo: 1) Apoyar el ingreso del productor derivado de la venta de café 2) Otorgar certidumbre a los productores para su permanencia en la actividad En la presente sección se analiza en qué medida el diseño del Fondo contribuye al logro de esos objetivos. 43 El Banco Mundial viene trabajando en esta línea a través de un grupo de análisis que asesora a diversos países. 67 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 6.3.1 Apoyo al ingreso del productor El diseño original del Fondo establece un precio de referencia o ingreso objetivo por quintal comercializado, que teóricamente se vincula con el comportamiento del Contrato “C” en la Bolsa de Nueva York. En la realidad la mayoría de los productores vende su café en presentaciones menos elaboradas 44 que en la que se basa dicho contrato (café verde u oro). Además, la conexión entre mercados de físicos (donde se desenvuelve el productor primario) y de futuros, suele presentar comportamientos inconexos 45 . Estos factores determinan que, en periodos de precios bajos, el productor de café no alcance el ingreso objetivo del Fondo por quintal producido. No obstante, es de reconocer la gran importancia de la transferencia otorgada por el Fondo en ciclos de precios bajos. Por ejemplo, para el ciclo 2002/2003, los productores recibieron en promedio por quintal comercializado 511 pesos, además de 205 pesos de apoyo del Fondo, haciendo un total de 716 pesos, de los cuales el Fondo aportó el 29%. Asimismo, el objetivo de apoyo directo al ingreso del productor, enfrenta la posibilidad de que los comercializadores puedan quedarse con parte de la transferencia del Fondo, a medida que los comercializadores tienen suficiente poder de mercado como para controlar los precios al productor en la región. En el extremo, un comercializador con poder de monopsonio puede simplemente ofrecer un menor precio al productor hasta por el monto total de la transferencia, para quedarse por completo con ella. Pese a ello, el productor sin posibilidades de vender en otra región, no cambiaría su decisión de venta, a lo más, reduciría la calidad de su café. Así, ante una comercialización concentrada como la que existe en el país, se incrementa la posibilidad de que los grandes comercializadores puedan coordinar sus estrategias de compra, sobre todo al nivel de la exportación, para de facto quedarse con parte de la transferencia destinada al productor. Ello pone en riesgo la efectiva estabilización del ingreso del productor primario. 6.3.2 Certidumbre y permanencia en la actividad Como se comentó anteriormente, uno de los aspectos que explican las caídas prolongadas de precios es el carácter perenne del cultivo, por lo que la decisión de inversión en el predio se toma con al menos 3 años de anticipación a la primera cosecha y en un ambiente de incertidumbre. Por ello, el productor de café enfrenta varias fuentes de riesgo respecto a la recuperación de lo invertido en el cafetal, entre las cuales están las heladas y sequías, amenazas fitosanitarias, disponibilidad de mano de obra en momentos críticos del calendario del cultivo (floración, cosecha, podas), las relacionadas con el beneficiado y la cosecha del café que puedan afectar la calidad del grano y, la más importante, que es la volatilidad de los precios. Ante ello, la instrumentación del Fondo incrementa el ingreso mínimo que éste puede recibir en periodos de precios bajos, y con ello se incrementan las posibilidades de que los productores resistan las fuertes bajas de precio al recibir transferencias 44 Van desde café cereza hasta el pergamino. En la evaluación externa del Fondo correspondiente al ciclo 2002/2003 se presenta un análisis histórico comparativo entre precios pagados al productor en café pergamino y el de café verde en la Bolsa de Nueva York. FAO Informe de Evaluación Nacional Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura 2002/2003, p. 19. México, D. F., octubre 2004. 45 68 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 compensatorias. En ese sentido, según la encuesta a beneficiarios del Fondo aplicada para la evaluación del Fondo de Estabilización del Café del ciclo 2003/2004, alrededor del 30% de los productores entrevistados manifestaron que sin el apoyo otorgado por el Fondo se habrían retirado del cultivo de café. Por otra parte, se puede calcular el efecto del Fondo sobre la reducción de la incertidumbre –o reducción de la volatilidad que enfrenta el productor, a partir de la modelación del efecto de las transferencias y de las recuperaciones del Fondo en el ingreso recibido por el productor. Para ello, se aplica la fórmula del esquema de pagos y recuperaciones considerada por el Fondo, en un periodo largo en el que se han observado precios bajos y altos, como el comprendido entre octubre de 1988 y julio de 2006. Para realizar el análisis, se supone que el productor recibe todo el excedente generado por el Fondo, es decir, no hay poder monopsónico por parte de comercializadores u otros agentes en la cadena agroindustrial. Además, se supone que el productor retribuye al Fondo todo lo obligado por las Reglas de Operación. El ingreso total por unidad en cada mes está calculado como la suma del precio al productor observado 46 y el hipotético pago o retención con base del precio de futuros y los tres esquemas de transferencias que ha tenido el Fondo 47 . Los resultados del análisis en términos del porcentaje del ingreso total por quintal están presentados en la Figura 24 para los tres esquemas de transferencias. Este porcentaje representa el monto que el productor habría pagado o recibido, si el Fondo se hubiera instrumentado durante el período de modelación. Durante los años boom, entre 1994 y 1998, el productor habría pagado al Fondo entre 10% y 20% de su ingreso, y durante los dos períodos de precios muy bajos (19921993 y de 2000 a 2004) el monto que habría recibido del Fondo representaría hasta 45% de su ingreso total. Durante el período total, el rango de porcentaje es entre 45% y – 23%; es decir, durante los períodos de precios más bajos, el monto máximo por quintal, US$20 habría representado un máximo de 45% del ingreso efectivo recibido después de comercialización. Y durante los períodos de precios más altos, el monto máximo por quintal que el productor habría contribuido al Fondo para recuperar recursos (US$20) representaría al máximo un 23% de ingreso por quintal. 46 El precio al productor utilizado en esta estimación es dado por el precio de café reportado por la Organización Internacional del Café. 47 Para fines de este análisis, al primer esquema se le denominara “esquema 70 – 85 dólares” que fue instrumentado en el ciclo 2001/2002; al segundo se le llamará “esquema 85 dólares” instrumentado en los ciclos 2002/2003, 2003/2004 y 2004/2005 y; al tercero se le llamará esquema “85 – 100 dólares” que es el que se aplica desde febrero de 2006. En los esquemas “70 – 85 dólares” y “85 – 100 dólares”, el precio menor es la cotización del contrato C de la Bolsa de Nueva York, por debajo del cual el Fondo comienza a transferir recursos a los productores, entre los dos precios ni se transfiere ni se recuperan recursos, y el precio mayor es la cotización del Contrato C, por arriba del cual el Fondo comienza a instrumentar el mecanismo de recuperación de recursos. En el caso del esquema “85 dólares”, por debajo de esta cotización, el Fondo transfiere, y por arriba se comienza a instrumentar el mecanismo de recuperación de recursos. 69 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Figura 24. Modelación del porcentaje de transferencias () y recuperaciones (+) sobre el ingreso total por quintal con precios de referencia de US$70, US$85 y US$100 (Periodo octubre 1988 – junio 2006) Fuente: Elaboración FAO con datos de ICO De acuerdo a la modelación efectuada, la participación en el Fondo habría tenido un impacto significativo en la distribución de ingresos por quintal recibidos por el productor. En términos de valores, el Cuadro 5 presenta varias estadísticas descriptivas del ingreso por quintal para el período total de análisis. Los promedios varían poco entre los cuatro escenarios (sin el programa y con los tres esquemas de transferencias/recuperaciones), pero el Fondo habría reducido significativamente la varianza de los ingresos durante el período de análisis. Cuadro 5. Estadísticas descriptivas de ingresos al productor por quintal, sin Fondo y con los tres esquemas de transferencias (octubre/1988 – junio/2006) Concepto Ingreso promedio por quintal Varianza Coefienciente de Variación Ingreso Máximo Ingreso Mínimo Sin Fondo Esquema Esquema Esquema (70 – 85 dlls) (85 dlls) (85 – 100 dlls) 82.49 1320.89 78.71 781.12 82.36 676.56 84.29 686.44 0.44 206.45 25.15 0.36 186.45 45.15 0.32 186.45 45.15 0.31 186.45 45.15 Fuente: Elaboración FAO con datos ICO El Fondo actuaría, entonces, como un instrumento de manejo de riesgos asociado con el precio, que reduce notablemente la variabilidad de ingresos en lugar de reducir el valor esperado del ingreso. Sin embargo, este ejercicio de modelación depende del fuerte supuesto de que los productores cumplan al cien por ciento sus obligaciones a reintegrar los apoyos recibidos al Fondo. Si los productores no cumplen con los reintegros al Fondo, recibirían el beneficio de una reducción de la variabilidad de sus ingresos, sin asumir el costo de entregar recursos al Fondo para lograr su sustentabilidad. Las consecuencias para el Fondo de esta posibilidad se analizan en la próxima sección. 70 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 6.4 Análisis de la sustentabilidad del Fondo La factibilidad de que el Fondo sea revolvente y por ende, sustentable como mecanismo de manejo de riesgos de mercado, depende de que su diseño sea consistente con el comportamiento del precio internacional, y que incentive a los productores a rembolsar al Fondo en periodos de precios altos. Se analizan ambos aspectos enseguida. 6.4.1 Congruencia del diseño con la evolución del precio internacional del café El comportamiento del precio del café es cíclico y tiende a converger lentamente a su media de largo plazo. Sin embargo, el patrón de precios exhibe una asimetría, con periodos de precios bajos más largos que periodos de precios altos 48 . Por lo tanto, un mecanismo sustentable de estabilización, tendría que tener su precio de referencia por debajo de la media de largo plazo, para que sea posible recuperar en los cortos ciclos de precios altos lo transferido en los largos ciclos de precios bajos. Sin embargo, el diseño del Fondo pone en riesgo su sustentabilidad al no considerar el patrón de los ciclos de precios internacionales del café, ya que el esquema de transferencias y recuperaciones no está vinculado al comportamiento de largo plazo del mercado internacional, sino al logro de un ingreso objetivo en el corto plazo. Más aún, el esquema de transferencias y recuperaciones es contrario a la naturaleza de los ciclos de precios internacionales del café, ya que actualmente el precio al cual el Fondo retiene US$20 por quintal es de US$155, US$70 dólares arriba del ingreso objetivo de US$85, y en precios bajos el precio al cual el Fondo transfiere US$20 es US$65, sólo US$20 abajo del precio de referencia o ingreso objetivo. Es decir, se puede esperar que el Fondo transfiera más recursos en largos periodos de precios bajos que los que podrá recuperar en cortos periodos de precios altos. Ante ello, el Fondo debe contar con cuantiosos recursos propios o fiscales para hacer frente a los largos periodos de precios bajos que con certeza ocurrirán. Como ya dijimos, la única manera de evitar este problema es reducir el nivel de estabilización o el precio de referencia por debajo de la media de largo plazo. Por el contrario, el Fondo ha mostrado ser susceptible a presiones políticas para incrementar el precio de referencia a medida que se incrementa el precio internacional del café y, como consecuencia, amenazar su propia sustentabilidad. Por otra parte, el diseño del Fondo no contempla la cobertura de riesgos para protegerse ante variaciones del contrato “C” y del tipo de cambio, lo que incrementa la vulnerabilidad de un programa que pretende manejar los riesgos en que incurren los productores ante el comportamiento de los precios internacionales. Aunado a los anteriores riesgos, el Fondo enfrenta riesgos por bajas tasas de recuperación en periodos de precios altos, como lo vemos a continuación. 6.4.2 Capacidad del Fondo para incentivar la revolvencia de los recursos Con el diseño actual, la revolvencia de los recursos del Fondo queda supeditada a que productores y comercializadores reporten, en los ciclos de precios altos, similares volúmenes comercializados que cuando los precios están por debajo del precio de 48 La persistencia de precios bajos y lo abrupto de sus alzas y bajas se debe a: 1) los rezagos en los efectos de inversión por el carácter perenne del cafeto; 2) contratos de compra anticipados, y 3) efectos de la formación de stocks. 71 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 referencia. Sin embargo, las Reglas de Operación dejan espacios para que productores y comercializadores se coordinen para maximizar las transferencias del Fondo en ciclos de precios bajos y minimizar las retenciones al productor en ciclos de precios altos. Lo anterior se debe a que el monto de la transferencia se calcula a partir de cuatro variables: 1) la cotización promedio del mes inmediatamente anterior del contrato “C” en la Bolsa de Nueva York, 2) la tabla de apoyos y/o retenciones, 3) el tipo de cambio, y 4) la cantidad de quintales comercializados, hasta un límite de 20 quintales por hectárea registrada en el PNC. De esas cuatro variables, las tres primeras son exógenos al productor y al comercializador, pero ellos pueden manejar la cantidad de quintales reportados, para influir en la escala del cálculo de la transferencia y de la retención, según sea el caso. Enseguida se realiza una modelación de los efectos en los pagos y montos reintegrados de diversas tasas de recuperación de recursos al Fondo, se utiliza de nueva cuenta los datos mensuales históricos de la cotización del contrato “C” de la Bolsa de Nueva York y los precios pagados al productor al nivel de finca entre octubre de 1988 y junio de 2006, y se aplican los mismos supuestos de las simulaciones al nivel productor. Además, se supone que pese a que el Fondo estaría operando desde 1988, las cantidades comercializadas habrían sido los valores históricamente observados anualmente; y el patrón de comercialización, en términos del porcentaje del total mensualmente vendido, puede inferirse a partir de la distribución mensual promedio de los últimos cinco ciclos cafetaleros. En primer lugar, se muestra en la Figura 25 el patrón de pagos y recuperaciones mensuales asociados con el esquema vigente de 85 100 dólares y 100% de reintegración durante épocas de buenos precios. Durante los años boom (junio 1994 a abril 2000), las recuperaciones habrían estado en el rango de US$5 a US$17 millones mensuales, lo que habría significado una acumulación total durante esté período de reintegraciones de US$412 millones. Pero los años de precios bajos, aunque son menos en este periodo de análisis, habría requerido mayores gastos. Durante el período total, al final de junio de 2006, el Fondo habría transferido a los productores un total de US$ 113 millones. 49 Figura 25. Transferencia y recuperaciones mensuales con 100% de tasa de recuperación y esquema de 85 – 100 dólares (8/1988 – 6/2006) Fuente: Elaboración FAO con datos de ICO 49 Note que la estimación de acumulación final es una suma simple, sin referencia a una tasa de descuento para reflejar el costo de oportunidad de los recursos. 72 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Pero la acumulación final estimada está basada en los dos supuestos antes mencionados que tenderían a minimizar los gastos y exagerar las acumulaciones. Contrario a dichos supuestos, como hemos demostrado anteriormente en el capítulo 4, el efecto del programa incentiva un mayor registro de ventas durante ciclos de precios bajos y menos ventas durante épocas de recuperación, en comparación a los niveles de ventas sin la operación del Fondo, por que productores y comercializadores tienen incentivos de evitar el pago del monto total disponible para reintegrar al Fondo. Tasas de recuperación menores al 100% pueden ocurrir, pese a que la sanción por no cumplir con los retornos al Fondo es negar la participación del productor en los programas que opera la Sagarpa, independientemente de las acciones legales que procedan. Aunque, la situación no es creíble para los productores, porque dudan de la capacidad para identificar a quienes no cooperen, y de la voluntad del Gobierno Federal para aplicar sanciones. Para analizar el efecto en la sustentabilidad del Fondo con tasas de recuperaciones menores al 100%, se hizo el mismo ejercicio de estimación para varias tasas de reintegración entre 0% y 100% para los tres precios de referencia con los que ha operado el Fondo. Los resultados presentados en el Cuadro 6 indican por ejemplo que, con el esquema de 85 – 100 dólares, el Fondo habría estado en déficit a junio de 2006 a cualquier tasa de recuperación. Es decir, durante los 17 años del periodo de análisis, el costo fiscal del Fondo con una tasa de recuperaciones al Fondo del 100% sería de US$113.5 millones, y con una tasa de recuperaciones del 0% el costo fiscal sería de US$525.4. En cambio, con el esquema de US$85 y con una tasa de recuperaciones del 100%, al final del periodo de análisis se tendría un superávit de US$57.1 millones y habría presentado déficit a cualquier tasa de recuperación menor al 91%. Este porcentaje curiosamente es idéntico a la tasa de recuperación de los créditos para la cosecha que el Inmecafé otorgaba a los miembros de las Unidad Económica de Producción y Comercialización (UEPC) que, en el caso de que algún socio no devolviera los recursos prestados, se les negaba el crédito al resto de los socios de la UEPC en los subsecuentes ciclos. Por su parte, para el esquema de 70 – 85 dólares y con la tasa de recuperación de 100%, a junio de 2006 se habría tenido un superávit de US$364 millones y el Fondo habría sido sustentable a cualquier tasa de recuperaciones superior al 37.5%. Finalmente, según el análisis del mecanismo de recuperación presentado en el apartado 4.7, desde la creación del Fondo en el ciclo 2001/2002, los volúmenes de ventas registrados en el SICN en los ciclos de precios altos, son aproximadamente la mitad de lo registrado en los ciclos de precios bajos. Consecuentemente, si realizamos el análisis con una tasa de recuperación del 50%, como la observada en los ciclos 2004/2005 y 2005/2006, resulta que en el periodo de análisis se tendrían fuertes déficit con los esquemas de 85 dólares y el vigente de 85 100 dólares, de US$234.1 millones y US$319.4 millones, respectivamente. Por el contrario, con el esquema de 70 – 85 dólares se tendría un superávit de US$73.3 millones. 73 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Cuadro 6. Efectos en el Fondo de distintas tasas de recuperación Recuperación (%) 100 90 80 70 60 50 40 37.5 30 20 10 0 Saldo Fondo 10/1988 06/2006 (Millones de dólares) Esquema Esquema Esquema (70 – 85 dlls) (85 dlls) (85 – 100 dlls) 364.5 57.1 113.5 306.2 1.2 154.7 248.0 59.4 195.9 189.8 117.7 237.1 131.5 175.9 278.3 73.3 234.1 319.4 15.0 292.4 360.6 0.0 306.9 370.9 43.2 350.6 401.8 101.4 408.9 443.0 159.7 467.1 484.2 217.9 525.3 525.4 Fuente: Elaboración FAO con datos ICO Los resultados de este análisis subrayan que no es simplemente el comportamiento de los precios internacionales lo que amenaza el funcionamiento sustentable del Fondo en el largo plazo, sino que el Fondo depende críticamente de la contribución de los productores. La buena operación del programa estará determinada especialmente por la disposición de productores y comercializadores de participar durante épocas de precios altos con volúmenes similares a los presentados en precios bajos, la evidencia disponible después de dos ciclos de precios bajos muestra todo lo contrario. Ante ello, la Sagarpa y el Comité Sistema Producto tendrán que tomar acciones para asegurar altas tasas de recuperación durante los futuros períodos de precios altos si es que consideran estratégico mantener viable el objetivo de operar el Fondo de manera sustentable. Por supuesto, la sustentabilidad del Fondo depende también de los parámetros que definen la estructura de gastos y recuperaciones, de los cuales el más importante es el precio de referencia. El precio de referencia de US$ 70 al inicio del Fondo fue justificado como un costo de producción. Posteriormente, el precio de referencia de US$ 85 se justificó como ingreso objetivo y en febrero de 2006, se incrementó el precio en el que inicia la recuperación de recursos a 100 dólares, en esta última ocasión, se argumentó los altos costos de comercialización de la cadena productiva. Pero, cualquiera que sea la justificación, la selección de los precios de referencia no se basó en un análisis comportamiento de precios internacionales, lo que determinará finalmente el costo fiscal y la posible autosustentabilidad del Fondo. 50 En síntesis, el análisis muestra que, el diseño del Fondo contribuye a fortalecer el ingreso del productor y a reducir la incertidumbre que enfrenta. Sin embargo, se puede afirmar que con el esquema de transferencias vigente, el Fondo no es autosustentable, por lo que requerirá cuantiosos recursos fiscales en los prolongados ciclos de precios bajos al no asegurar que los productores registren volúmenes similares en ciclos de precios altos como los que reportan en precios bajos. 50 Una manera de ajustar el precio de referencia a la realidad del mercado internacional es por el uso de un modelo que incorpora los movimientos históricos de precios para predecir un precio esperado, tal como un modelo ARIMA. Sin embargo, no es posible realmente predecir precios de largo plazo, en la práctica una regla para seleccionar el precio de referencia debe dar mayor ponderación a bajas de precio que las alzas en precio. 74 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Capítulo 7 Conclusiones y recomendaciones En este capítulo se realiza un análisis global sobre los principales temas abordados en este informe, que se refieren tanto al entorno y la política cafetalera, como al arreglo institucional, la gestión, la sustentabilidad y los impactos del Fondo. A partir de dicho análisis, se formulan sugerencias para mejorar la efectividad del mismo, y se dan bases para presentar en el siguiente capítulo un conjunto más amplio de reflexiones y propuestas sobre temas estratégicos de la política cafetalera a futuro. 7.1 Entorno y política cafetalera Conclusiones 1. Tendencias del mercado internacional del café. Existen un cambio estructural en el mercado mundial del café, impulsado por sustanciales incrementos en la oferta y el estancamiento en la demanda. Asimismo, se observan grandes tendencias de concentración en la producción y comercialización del café. Por el lado de la oferta, Brasil, Colombia y Vietnam aportan cerca del 60% de la producción mundial. Con respecto a la demanda, se observa una fuerte concentración en la comercialización de café verde, donde ocho empresas trasnacionales controlan cerca del 55% del volumen total comercializado. 2. Estructura productiva en México. En este contexto, el país tiene las condiciones edafoclimatológicas para producir cafés de calidad, cerca del 97% del café es de variedad arábiga de mejor calidad que el café robusta. La producción se realiza de manera artesanal, en zonas geográficamente accidentadas que impiden la mecanización, por lo que el principal costo de producción es la mano de obra. En el caso de los predios cafetaleros se presenta una pulverización ya que en 1978 el tamaño del predio por productor era de 3.48 hectáreas, y según los últimos datos, en 2004 el tamaño se redujo en 1.38 hectáreas. 3. Cambios en las estructuras institucionales. A lo largo de las últimas décadas ha habido cambios relevantes en las estructuras institucionales del sector cafetalero en México. Estos cambios se han caracterizado por el reemplazo de instituciones, por otras que buscaban los mismos fines, pero en esos procesos se ha perdido la experiencia institucional acumulada. 4. La política cafetalera mexicana se ha planteado los mismos objetivos desde hace 50 años . Desde el decreto que creó al Inmecafé en 1957, la política cafetalera se propuso como objetivos centrales el incremento del consumo interno, el incremento de los rendimientos y la reconversión productiva de los predios ubicados en zonas desfavorables para el cultivo. Después de cincuenta años, siguen planteándose esos mismos objetivos y puede afirmarse que se ha avanzado muy poco, esencialmente por que ha prevalecido un rol pasivo de parte de los distintos agentes económicos que participan en la cadena del café. 75 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 5. La política cafetalera en México, generalmente ha sido formulada como una reacción de corto plazo. Las modificaciones más sustanciales de la política cafetalera se han caracterizado más como reacciones de corto plazo a una caída abrupta de los precios, que como producto de un análisis minucioso de las tendencias del mercado internacional y del diagnóstico productivo del país para establecer líneas de acción de largo plazo. Recomendaciones 1. Ante las marcadas tendencias del mercado internacional de café y las condiciones en la estructura productiva de México, se ofrecen pocas oportunidades para los productores mexicanos en los mercados de cafés convencionales, por lo que se recomienda como una alternativa ante este entorno, hacer modificaciones en la estructura productiva para incrementar los niveles de cafés de calidad, contemplar procesos de reconversión o alternancia de cultivos en los predios cafetaleros, y finalmente un posible incremento en el consumo de café interno. 2. Actualmente existe una coyuntura favorable de buenos precios y del inicio de una nueva Administración Federal, que abre la posibilidad de discutir el rumbo del sector a largo plazo, sin la presión de una crisis de precios que influya en estrategias limitadas al corto plazo. 3. Es imperativo definir el nuevo órgano rector de la política cafetalera. Este proceso debe cimentarse en la construcción de amplios consensos entre todos los agentes que participan en la cadena del café, pues de ello depende su plena legitimación para liderar la estrategia de desarrollo futuro del sector. 7.2 Arreglo institucional para la operación del Fondo Conclusiones 1. Frente a la gravedad de la crisis de precios que amenazaba con destruir gran parte de la capacidad productiva nacional a inicios de la presente década, la respuesta institucional fue muy rápida y efectiva, al haber creado el Fondo de Estabilización del Café y sus principales instrumentos operativos (Padrón Nacional Cafetalero, Padrón de Comercializadores y Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional). 2. El tejido institucional con el que se puso en marcha el Fondo en 2002 tenía como actores centrales a la propia Sagarpa, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Rural, como autoridad normativapresupuestal, y al Consejo Mexicano del Café, A.C. (CMC), como agente técnico; y, como instancias de apoyo, al órgano desconcentrado Aserca y a los Consejos Estatales del Café (Cecafés). 3. La concurrencia de estas múltiples instancias en los procesos normativos y operativos del Fondo, a pesar de que se constituyó una Comisión de Regulación y Seguimiento, no estuvo exenta de problemas de coordinación interinstitucional, que en grado diverso limitaron su eficacia. 4. Este arreglo institucional experimentó dos cambios mayores, ordenados por Sagarpa: en el año 2004 se determina la exclusión de los Cecafés en la tarea de distribuir los cheques a los beneficiarios del Fondo, asignando esta función 76 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 5. 6. 7. 8. 9. a los Centros de Apoyo para el Desarrollo Rural (Cader), que forman parte de la estructura territorial de la Sagarpa; y, a principios del año 2005, decide la liquidación del CMC y el relevo de la Subsecretaría de Desarrollo Rural, por la de Agricultura, en la conducción de los programas dirigidos al sector cafetalero. Estos cambios generaron desconcierto entre la comunidad cafetalera, particularmente el asociado con la liquidación del CMC, ya que se dieron en un contexto de escasa interlocución con el conjunto de actores representados en el CMC y de extrema politización de las organizaciones de productores a nivel nacional. La consolidación de una nueva institucionalidad cafetalera, que tiene como eje al Comité Sistema Producto (CSP), es un proceso complejo y de largo plazo. La Sagarpa ha tomado un rol protagónico en el impulso a esa figura, como parte del más amplio proceso contemplado en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Al presente están formalmente constituidos los CSP a nivel nacional y en los principales estados productores, sin embargo, se enfrentan tensiones agudas en la definición de la representación de cada eslabón de la cadena productiva. Una tarea central para los CSP es la formulación del plan rector, porque se constituye en la guía para el fortalecimiento de la competitividad a nivel de la cadena productiva. Éste instrumento ya está integrado, tanto en el caso del CSP Nacional, como en los principales estados productores. Sin embargo, los propios agentes económicos reconocen que el plan rector se estructuró fundamentalmente en respuesta a la presión de Sagarpa, pero aún le falta verdadero consenso y legitimación para que sea plenamente asumido por todos los actores. Al presente, Sagarpa ha buscado la construcción de consensos con los agentes que participan en la cadena. Para ello, impulsó la integración de la Coordinación Nacional Sistema Producto Café, con la que trató de reemplazar al CMC. No obstante, para los actores en la cadena, especialmente para las organizaciones de productores, esa figura no tiene plena representatividad. Lo anterior, plantea un serio problema de liderazgo institucional, que problematiza la operación del conjunto de programas públicos y, más grave aún, la definición y despliegue de una estrategia consensuada de largo plazo para el fortalecimiento de la cafeticultura nacional. Recomendaciones 1. En primer término, es importante enfatizar la necesidad de acelerar el tránsito hacia el nuevo arreglo institucional que ha empezado a perfilarse en el esquema de Comité Sistema Producto. En tal empeño, es fundamental tener presentes dos premisas esenciales: ü Debe haber una clara distinción entre el espacio público y el gubernamental; el gobierno no debe ni puede sustituir la iniciativa de los actores sociales. ü La consolidación de los CSP depende crucialmente de que éstos sean rigurosamente independientes y representativos del conjunto de actores que intervienen en la cadena productiva. 2. En esta misma lógica, los planes rectores deben expresar nítidamente el consenso de todos los actores en la cadena, respecto de la problemática 77 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 central del sector, la definición de la imagen objetivo de la cafeticultura nacional en el mediano y largo plazo, y las estrategias específicas para su concreción. 3. Es urgente superar el vacío actual en la definición contundente de la institución que se hará cargo de la operación del Fondo y de los programas públicos dirigidos al sector cafetalero. Tal definición debe basarse en el pleno consenso entre el Gobierno Federal y el conjunto de organizaciones, asociaciones y representantes de los diversos sectores que integran la comunidad cafetalera nacional. 4. Asimismo, es esencial que esa institución mantenga estrecha relación con el Gobierno Federal y gobiernos estatales, pero en todo momento debe asegurarse su plena independencia. 5. La nueva institución que así se defina, deberá tener plena capacidad técnica, operativa y financiera para asumir cabalmente funciones esenciales, como la operación misma de los programas cafetaleros y servir de enlace entre las demandas de servicios de asistencia técnica, inteligencia de mercados y otros, de parte de los agentes económicos en la cadena, con las fuentes de provisión de los mismos. 7.3 Gestión del Fondo Conclusiones 1. La gestión del Fondo arroja un balance positivo en el logro de su objetivo central de brindar mayor certidumbre a los productores sobre su ingreso proveniente de la venta de café. Asimismo, en el último ciclo ha acreditado capacidad para recuperar recursos transferidos en ciclos de precios bajos. 2. El Fondo mostró gran flexibilidad operativa para responder a la urgencia de canalizar apoyos directos en la fase más crítica de la crisis de precios en su primer ciclo de operación. Pasada la emergencia del ciclo 2001/2002, pudo establecer la modalidad de pago de apoyos con base en la comprobación de comercialización, esquema en el que desde entonces ha venido operando. 3. La operación del Fondo tiene dos pilares fundamentales: el Padrón Nacional Cafetalero (PNC) y el Sistema Informático de la Cafeticultura Nacional (SICN). El primero de ellos ha venido perfeccionándose, aunque no ha sido posible revertir el sesgo original de fragmentación artificial de predios cafetaleros, que se refleja en un sobreregistro de productores. Respecto al SICN, es una poderosa herramienta para el registro en línea de las ventas de café de primera mano, indispensable para establecer los apoyos directos al productor y, en su caso, las retenciones en ciclos de precios altos; no obstante, en el último ciclo se han suscitado dudas sobre su confiabilidad al observarse algunos casos de cambios en saldos a nivel de productor. De otra parte, el SICN potencialmente permite llevar una cuenta individualizada de los montos que se ha transferido y retenido a cada productor, lo que puede fortalecer la transparencia en la operación del Fondo. 4. De otra parte, el circuito operativo del Fondo, en general, se ha desarrollado de manera eficiente y eficaz en el sentido de que ha sido posible la entrega de apoyos directos a cada productor de café que ha demostrado sus ventas y, en el último ciclo, el inicio de recuperaciones al Fondo. No obstante, es necesario señalar algunos problemas relevantes: a) procesos administrativos tortuosos 78 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 para modificar datos del productor en el PNC; b) en los meses con cotizaciones muy cercanas al precio de referencia, los montos de apoyo son muy pequeños, que no justifican costos de administración, ni costos de transacción para el productor; c) problemas en la emisión y distribución de cheques, que originan mayores costos para el productor (fenómeno de “turismo de cheques”). 5. Un reto de enorme importancia para la consolidación del esquema autosustentable en que descansa el Fondo, es el doble problema de sobreregistro de ventas en ciclos de precios bajos y, de otra parte, el subregistro en ciclos de precios altos. 6. Respecto al proceso de programaciónpresupuestación, el diseño original del Fondo contemplaba un mecanismo de estimación de Sagarpa sobre los volúmenes de cosecha y venta de café, cotización internacional del grano y tipo de cambio esperados y, con base en ello, determinaba las metas físicas y los recursos presupuestales necesarios para su atención. De esa manera, durante los ciclos de cotizaciones internacionales por debajo del precio de referencia, se entregaban apoyos directos a los productores y, en caso de que hubiesen remanentes presupuestales, éstos se enteraban a la Tesorería de la Federación. No obstante, la experiencia del ciclo 2004/2005, por la recuperación del precio internacional, hizo innecesario ejercer los recursos presupuestados originalmente, pero se generó un reclamo de diversas organizaciones de productores para que esos recursos fuesen integrados a la cuenta del Fondo. Esta situación deja ver la necesidad de transmitir señales contundentes de que las estimaciones presupuestales son sólo recursos contingentes. 7. En el último ciclo se tomó la decisión de crear un fideicomiso, aparte del Fondo, para manejar los recursos derivados de las retenciones a cada productor que registró ventas en el SICN. Sin embargo, hay desinformación entre los productores sobre la efectiva disponibilidad de esos recursos para enfrentar eventuales ciclos de precios bajos. Recomendaciones 1. Es importante insistir en la necesidad de iniciar un proceso de depuración del Padrón Nacional Cafetalero, a efecto de que solamente queden registrados aquellos productores que efectivamente realizan ventas de café. Una acción en este sentido, debe tener el más amplio consenso con las organizaciones de productores para que tenga plena viabilidad. 2. Sobre la base de la definición de la nueva institución que tendrá a su cargo la operación del Fondo, es fundamental hacer una revisión integral de los procesos operativos a efecto de eliminar la superposición de instancias, especialmente en la modificación de datos en el Padrón y en el ordenamiento del proceso de emisión y distribución de cheques a los beneficiarios. 3. Respecto a la emisión de cheques por cantidades ínfimas, debe analizarse la posibilidad de consolidar pagos e informar oportunamente a los beneficiarios sobre los lugares de radicación de los mismos, a efecto de evitar el peregrinaje del productor en ventanillas de pago. 4. Sobre el debilitamiento del mecanismo de sustentabilidad del Fondo, se recomienda transmitir señales claras y contundentes de que aquellos productores que incurran en sustanciales e injustificables diferencias en 79 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 volúmenes comercializados entre ciclos de precios bajos y ciclos de precios altos, serán excluidos de cualquier programa público de apoyo a la cafeticultura. 5. A este respecto, se sugiere modificar las Reglas de Operación del Fondo para establecer que los apoyos en ciclos de precios bajos se determinaran con base en el promedio de ventas registradas en el SICN en los últimos tres ciclos de precios altos. 6. Finalmente, se considera indispensable desplegar un esfuerzo masivo de información a los productores en tres temas centrales: ü Configuración del nuevo tejido institucional en el que operarán los programas públicos dirigidos al sector cafetalero. ü Existencia de un fondo específico en el que están depositados los recursos restituidos por los productores. A través de las organizaciones de productores se podría dar a conocer, periódicamente, los montos recuperados. ü Emisión y distribución de cuentas individualizadas que muestren los movimientos de apoyos recibidos y recursos restituidos por cada productor al Fondo. 7.4 Sustentabilidad del Fondo Conclusiones 1. El mecanismo de recuperación de los apoyos entregados en ciclos de precios bajos, en términos generales, ha probado su viabilidad. Así lo acredita el hecho de que a la fecha se encuentran depositados en el fideicomiso de recuperaciones un total de 200 millones de pesos, equivalentes al 7% del total de apoyos entregados en los ciclos de precios bajos. 2. No obstante, es necesario llamar la atención sobre varios riesgos que pueden vulnerar seriamente la capacidad del Fondo para operar como un esquema autosustentable de estabilización del ingreso en el largo plazo; entre éstos destacan: a. Conductas desleales de parte de productores y comercializadores, que buscan maximizar los subsidios en ciclos de precios bajos y minimizar las retenciones en ciclos de precios altos. b. Disociación entre la banda de precios en la que opera el mecanismo de transferencia/recuperación de recursos del Fondo y el comportamiento de la cotización del contrato C en la Bolsa de Nueva York. c. Falta de información entre los productores sobre el funcionamiento del Fondo, en especial, sobre el compromiso de restituir los recursos en ciclos de precios altos. d. Ausencia de esquemas de administración de riesgos para proteger los recursos presupuestales del Fondo contra variaciones en el tipo de cambio, y la ocurrencia de cotizaciones del contrato C por debajo del nivel inferior de la banda de precios en que opera el Fondo. 80 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Recomendaciones 1. Se enfatiza la necesidad de vincular el precio de referencia a la evolución del precio internacional del café, y no a factores desconectados del precio como “costo de producción”, “ingreso objetivo” o “costos de comercialización”, que hasta ahora han sido los argumentos utilizados para justificar los tres esquemas de banda de precios que ha tenido el Fondo. En el mismo sentido, es pertinente que el precio de referencia sea mucho menor que la media de largo plazo, para compensar la mayor duración de los periodos de precios bajos, respecto a los ciclos de precios altos, y las bajas tasas de recuperación observadas en ciclos de precios altos. 2. Para incentivar el registro de volúmenes comercializados similares entre ciclos de precios altos y ciclos de precios bajos, se recomiendan tres líneas de acción: a. Vincular el monto del apoyo del Fondo al promedio de los volúmenes comercializados por el productor en ciclos de precios altos. b. Fortalecer la supervisión a comercializadores a través de mecanismos conjuntos con la SHCP y con el auxilio del SICN para focalizar la supervisión. c. En la medida que sea posible, debe condicionarse el acceso a otros programas de apoyo a productores de café a la participación en el Fondo en ciclos de precios bajos, en especial, al Programa de Fomento Productivo, y al Subprograma de Apoyos para la Adquisición de Coberturas de Precios de Productos Agropecuarios, operado por Aserca. 3. Se recomienda proteger los recursos presupuestales del Fondo, tanto los que se autoricen anualmente, como los recursos provenientes de retenciones a los productores, con un esquema de administración de riesgos, en dos ámbitos principales: riesgos vinculados a variaciones en el tipo de cambio y los vinculados a cotizaciones por debajo del precio de referencia. En el primer caso, pueden tomarse posiciones en el mercado de futuros del peso, posiblemente en la Bolsa de Chicago; en tanto que para proteger el precio de referencia pueden tomarse opciones en la Bolsa de Nueva York. En ambos casos, se sugiere aprovechar la experiencia desarrollada en Aserca. 4. Se recomienda fortalecer la percepción de los productores respecto de la disponibilidad plena de los recursos recuperados en ciclos de precios altos, para apoyar su ingreso en ciclos de precios bajos. Un elemento clave en este sentido, es la ya comentada personalización de las cuentas y la entrega de estados de cuenta a cada productor. Esta es una medida que posiblemente no implicaría mayores costos y, en cambio, podría estimular la corresponsabilidad de los productores. 81 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 7.5 Principales impactos del Fondo Conclusiones 1. Las transferencias del Fondo, han representado alrededor del 30% del ingreso que por concepto de venta de café recibe el productor. Adicionalmente, su diseño otorga mayor certidumbre a los productores ya que disminuye la variación de los precios que recibe el productor e incrementa el precio mínimo de largo plazo. 2. El impacto conjunto del Fondo en estos dos ámbitos (ingreso y certidumbre), incentivan al uso de los recursos transferidos en el predio cafetalero. En los tres primeros ciclos, entre el 77% y el 91% de los productores ha mencionado que el apoyo lo destinó a la actividad cafetalera. Principalmente para financiar la aplicación de labores culturales, comprar insumos, desarrollar o recuperar áreas de cultivo dentro de la finca, y comprar o reparar equipo para el beneficiado del café. 3. La utilización de los apoyos del Fondo por parte de los productores en el predio cafetalero, ha contribuido a: a. Atemperar la caída de los rendimientos por hectárea. Los rendimientos por hectárea han venido decreciendo. En el ciclo 2001/2002 se registró un rendimiento de 11.5 quintales por hectárea y para los dos siguientes ciclos los rendimientos fueron de 10 y 9.5 quintales por hectárea, respectivamente. b. Realizar acciones para incrementar el valor agregado de la producción. El 31% de los productores manifestaron que la liquidez que otorgó el Fondo en los tres primeros ciclos de operación contribuyó a realizar más cortes de café, disminuir la cantidad de granos dañados e incrementar el nivel de procesamiento en que venden su café. c. Incrementar la calidad del café. El porcentaje de productores que manifestó que el apoyo del Fondo ha contribuido a que incrementen la calidad del café que producen, pasó del 27% en el ciclo 2001/2002, al 54% en el ciclo 2003/2004, derivado primordialmente de la mayor liquidez que les ha otorgado el Fondo para realizar en tiempo y forma las acciones que redundan en la obtención de café de mejor calidad. d. Ordenar la comercialización. El 42% de los productores consideran que el Fondo ha contribuido a reordenar los canales de comercialización. La modalidad de comprobación de la comercialización provocó que los productores buscarán vender únicamente a comercializadores que expidieran el comprobante, para acceder a la transferencia del Fondo. Esto incentivó un incremento en el número de comercializadores registrados ante el Consejo, lo que ha creado competencia en el acopio, que ha derivado en la reducción de los costos de transacción para acceder al apoyo del Fondo y, en último término, en un mayor precio al productor. 82 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Recomendaciones 1. En ciclos de precios bajos, se recomienda entregar las transferencias del Fondo en los periodos de mayor necesidad de liquidez, como la temporada de floración y cosecha, para incrementar la posibilidad de que sean utilizados efectivamente en el predio cafetalero. 2. Si se establece como objetivo estratégico elevar la calidad, entonces debiera estudiarse el rediseño del Fondo para desacoplar las transferencias respecto de volumen de producción y, en cambio, vincularlas con grados de calidad del grano. 3. La experiencia en materia de recuperación de apoyos indica que los pequeños productores agrupados en organizaciones económicas han sido los más responsables, esto debiera de dar pautas para focalizar apoyos futuros en ciclos de precios bajos. 4. Es fundamental trabajar en un alineamiento de incentivos entre programas, especialmente entre el Fondo y el Programa de Fomento Productivo. Específicamente, debe restituirse la obligación de comprobación de comercialización en el caso de productores con predios menores a una hectárea. Se sugiere analizar la conveniencia de establecer el monto de apoyo de este último programa, en función de volúmenes de comercialización registrados en el SICN. 83 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Capítulo 8 Temas estratégicos para la política cafetalera El objetivo de este capítulo es presentar un conjunto de reflexiones y propuestas sobre las grandes líneas de la política cafetalera a futuro. Para ello, primeramente se hace un breve análisis de las grandes tendencias del mercado mundial del café y de la posición competitiva de México, que sirva de referente para el posterior planteamiento de lineamientos básicos sobre las posibles orientaciones de política en el mediano y largo plazo. 8.1 Macrotendencias del mercado mundial del café Hay seis tendencias globales que muy probablemente marcarán el rumbo del mercado global de café en los próximos años, y que tienen implicaciones directas para la cafeticultura mexicana: 1. Crecimiento global de la demanda, impulsada por mercados no convencionales. El aumento del comercio internacional y de los medios de comunicación globales han impulsado una mayor homogeneidad de productos de consumo, que ha provocado que tendencias culturales occidentales, como el consumo de café, sean adoptadas crecientemente en países de reciente apertura a la globalización. Por ejemplo, el crecimiento en el consumo de café en China se ha movido más rápido que Japón en sus primeros años de apertura del mercado. Rusia, Corea, Vietnam e India, mantienen el consumo de café más pujante y de rápido crecimiento en el mundo. Este consumo, sin embargo, es sobre todo para los nuevos tipos de cafés solubles. Entretanto, en los países consumidores de café tradicionales se mantiene un lento crecimiento en cafés convencionales, por otro lado los productos de café no tradicionales, incluyendo el café premezclado, solubles de alta calidad y bebidas “listas para beber” a base de café express, crecen aceleradamente. 2. Tendencia del precio a la baja. Es probable que los precios internacionales del café a largo plazo, como el de otros commodities agrícolas, continúen su tendencia a la baja en términos reales, a medida que la tecnología reduce el costo por unidad de producción. 3. Concentración en la oferta global. En 1992, Brasil, Colombia y Vietnam producían el 44 por ciento del grano en el mundo, ahora estos tres productores contribuyen con el 60 por ciento. Para algunos grandes tostadores, estos tres países pueden proporcionar casi todo lo que necesitan en sus mezclas, de tal manera que solo es necesario comprar pequeñas cantidades de café de otros países. 4. Nuevos estándares de seguridad. Los consumidores son cada vez más exigentes, necesitan mayor información y más alternativas. Además, nuevas tendencias de consumo, como el mayor cuidado en la alimentación de los niños, mayores ingresos per capita y el interés de los medios de comunicación en temas relacionados con la contaminación de los alimentos impulsarán crecientemente la importancia de la calidad e inocuidad de los alimentos en la cima de los criterios 85 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 de compra de las clases de ingresos medios y altos, aún de países en desarrollo. La cadena de valor del café podría responder a esas demandas, a través de estándares de trazabilidad, seguridad alimentaria y productos orgánicos. 5. Nuevos estándares sociales y ambientales. Los consumidores crecientemente darán importancia a las repercuciones sociales y ambientales de la agricultura a través de la diferenciación con estándares comerciales (como el comercio justo) y estándares de buenas prácticas laborales por parte de Organizaciones No Gubernamentales y corporaciones. Tan sólo en 2005 se presentó un registro record de las compañías globales que divulgan factores sociales y ambientales, que interfieren en la elaboración de sus productos. 6. Decrecimiento del valor agregado de los productores. Los precios pagados al productor seguirán su tendencia decreciente. La industria de café tostado y al detalle obtiene considerables beneficios al desarrollar nuevos productos y tomar ventajas de las actividades que generan más valor agregado, como el mercadeo, uso de marcas, diferenciación, y saborización. 8.2 Competitividad de la cafeticultura mexicana Al considerar las tendencias en el mercado internacional de café y para orientar una estrategia a futuro, primero deben identificarse las fortalezas y las debilidades en materia de competitividad del café producido en México. Por ello, en esta sección se presentan algunas formas de valorarla. Como se analiza enseguida, si se utilizan las categorías más comunes para medir la competitividad, como son la calidad, costos, eficiencia y productividad, resulta que actualmente México no está entre los líderes en ninguno de esos ámbitos. En efecto, México está a la zaga de la mayoría de sus competidores en términos de productividad cafetalera. Como se puede ver en la Figura 26, el país tiene la productividad más baja entre los productores de cafés del tipo “Otros Suaves” en América Latina. La productividad promedio de los cafetales mexicanos ha disminuido, desde casi 12 quintales de café cereza en 1980 hasta llegar a 8 quintales por hectárea en la cosecha 2004. Figura 26. Productividad cafetalera en 2004 Fuente: Banco Mundial y asociaciones nacionales de cafeticultura. 86 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Otra forma de determinar la competitividad, que considera las diferencias que existen entre las variedades de café, es la relación precio/costo. Como se observa en la Figura 27, al comparar los costos para cafeticultores en diferentes países, México no está entre los líderes. Figura 27. Competitividad internacional (precio externo / costos) Fuente: Federacafé, Colombia, 2002 Nota: El precio externo es la cotización en bolsa para septiembre de 2002, más o menos el diferencial FOB, menos los costos internos estimados para exportar. No incluye ajustes por impuestos, contribuciones, ni subsidios. Por otra parte, en términos de los costos promedio de la cadena, México registra los costos más altos entre los países productores de África, Asia e incluso América Latina. Así lo muestra la Figura 28, donde se incluyen los costos de producción, poscosecha y procesamiento, lo que nos muestra de mejor modo si la deficiencia productiva se recupera de manera económica en la cadena de valor. Aún así, México es un productor con costos significativamente más altos que productores de África y Asia, y marginalmente más altos respecto al promedio de la región latinoamericana. Cabe señalar que los costos no guardan necesariamente relación inversamente proporcional con el tamaño de las unidades de producción. De hecho, pequeños productores pueden ser los más competitivos, sobre todo en periodo de precios bajos. Esto es particularmente cierto en el caso de México, donde los costos de mano de obra y su disponibilidad son factores decisivos en las diferencias de costos entre pequeños y grandes productores. 87 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Figura 28. Costos de producción y procesamiento para café arábica LMC Data. precios explanta son un promedio de los últimos años de los 90 y primeros de este década incluyendo 5% tasa de interés real. Los promedios regionales son ajustados por tamaño de producción. LMC data. Fuente: Si se considera la estructura productiva de México — concentrada en los pequeños productores, muchos de cuales están en zonas con poca infraestructura — comparada con la producción intensiva y los bajos costos de varios países, hay que concluir que la ventaja competitiva de México en el futuro no estará en la producción convencional. Las mejores oportunidades para los productores mexicanos apuntan hacia los cafés diferenciados. Afortunadamente la competitividad se puede medir por otra forma también, una forma que es mas adecuada para un mercado diverso y complicado que cambia rápidamente. Hoy en día, la competitividad es la capacidad de entender los mercados y desarrollar las estrategias e inversiones para enfrentar las formas distintas de la demanda emergente. Algunas de las posibilidades de ventaja competitiva para México se ubican en la diferenciación, como en: § § § § § Cafés de calidad especial Cafés únicamente mexicanos (Pluma Hidalgo) Indicaciones de origen Sistema Q 51 Cafés sustentables 8.3 La política cafetalera a futuro La estrategia de México no puede ser única. Los diferentes tipos de productores son distintos y necesitan un enfoque distinto. Sin embargo, hay áreas en que casi todos los productores enfrentan retos en común. Según las realidades del mercado y de la 51 La “Subasta Q” es un sistema de formación de precios por medio de subasta electrónica sostenida en una plataforma en Internet para cafés especiales o de alta calidad que han sido seleccionados por un jurado de catadores. Con el programa se pretende contar con una alternativa adicional para vender café especial a precios diferenciados. Se busca además establecer vínculos de mercado entre tostadores interesados y grupos de productores que ya tienen enfoque en la calidad. 88 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 cafeticultura nacional, con su estructura productiva, su tipo de producción, su productividad, y su historia. Considerando lo anterior, se proponen un conjunto de líneas de política pública que son relativamente fáciles de instrumentar y de alto impacto económico, y se centran en la búsqueda del beneficio del productor primario, como la parte mas crítica de la cadena mexicana del café. El mayor reto de la estrategia es el fortalecimiento de la institucionalidad cafetalera, de la cual depende el avance del resto de las líneas de acción. El sector necesita de un continuo liderazgo institucional, que no ha tenido en la última década. Al observar las principales lecciones de instituciones cafetaleras exitosas de otros países productores, observamos que éstas tienen al menos en común tres rasgos principales: a) son democráticas, b) están vinculadas al gobierno pero son independientes en su gestión, y c) operan de manera descentralizada. La institución cafetalera debe generar un flujo de ingresos que le permita mantener un equipo profesional vinculado al gobierno, pero que sea independiente de éste. Asimismo, deben crearse fondos iniciales que permitan avanzar en las áreas estratégicas que se plantean más adelante. La institución debe mantener un equilibrio entre la representatividad de productores y un claro entendimiento de las necesidades del mercado en cuanto al procesamiento, industrialización y exportación del café, como ocurre en las instituciones de cafeticultura más exitosas del mundo. En síntesis, la institucionalidad cafetalera debe constituirse como una de las mayores fortalezas del sector. Además, puede asociarse eficazmente con el gobierno para generar niveles de bienestar colectivo, que no serían posibles si al sector cafetalero se le deja simplemente a la iniciativa individual o a la tutela exclusiva del Gobierno Federal. Es esencial diferenciar entre el objetivo de la política cafetalera y las consecuencias de las acciones propuestas. Por ello, no se plantean propuestas dirigidas a incrementar la producción, la productividad, la reducción de costos, aunque algunas de las propuestas, sin duda, pueden lograr menores costos de producción o elevar la productividad. Partiendo de esto, nos concentramos ahora en los factores que más influyen y que detonan otros procesos sinérgicos. Es claro que existen muchas áreas donde la intervención se pudiera fomentar, pero si se abordan todas a la vez, se arriesga el enfoque concentrado. 52 Las mejores oportunidades para los productores mexicanos apuntan a dos áreas principales. La primera es el fomento a la competitividad en los cafés de calidad regular, que representan la mayor parte de la producción nacional, y a una reorientación de objetivos para los cafés que participan en mercados diferenciados de café. Pero ser mas competitivos requiere un significativo ajuste a la estructura productiva en términos de calidad, estándares, y las instituciones del sector. Hay varios caminos que contribuyen al avance de este proceso entre los cuales se destacan cinco: 52 Por ejemplo, siempre es valido el esfuerzo de bajar los costos de producción. Pero este no es necesariamente un objetivo de importancia primaria, ya que la competitividad del cafeticultor mexicano — como se vio anteriormente— no dependerá de tener el precio más bajo. Se debe tener presente, por ejemplo, que los productores con los más bajos costos de producción (varios países africanos), en gran parte han sufrido una caída en su participación de mercado al largo plazo. El precio es siempre importante, pero en el mercado del café, la calidad y la consistencia cuentan aún más. Igualmente, incrementar el rendimiento — aunque muy útil e importante — no es necesariamente el enfoque primario. 89 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 1. 2. 3. 4. 5. Apoyo a la calidad Posicionamiento en el mercado Manejo de riesgos Implementación de estándares Fortalecimiento de las instituciones 8.3.1 Apoyo a la calidad En una encuesta aplicada a los productores de café para un estudio realizado por el CIDE 53 , a la pregunta: ¿qué actividad desarrollaría con recursos adicionales?, el 30% de los productores entrevistados respondieron que buscarían incrementar la calidad de su café. Ello refleja que una parte considerable de los productores sabe qué es lo que más necesitan para generar mayor valor agregado, lo que constituye un primer y valioso activo en cualquier estrategia que busque incrementar la calidad del café. Una precondición necesaria para que productores produzcan con mayor calidad es que estos entiendan el proceso para obtenerla y que conozcan los procedimientos para evaluarla. 54 Capacitar a productores y miembros de organizaciones de productores en la catación para evaluar la calidad del café y establecer laboratorios de catación en las regiones cafetaleras del país, es una estrategia acertada para incrementar la calidad del café producido. Firmas privadas y organizaciones de cooperación internacional han realizado de manera exitosa proyectos piloto de este enfoque, algunos de ellos en México. Un proyecto patrocinado por la USAID en Centroamérica para establecer laboratorios de catación, ha producido resultados muy satisfactorios. De hecho, varios ganadores del certamen internacional “Cup of Excellence” han sido pequeños productores que habían participado en dichos proyectos de laboratorios de catación. En ese sentido, es deseable que los productores puedan mejorar la calidad de su café y ser mejor remunerados. Sin embargo, en México, como en otros países productores, en varias de las principales regiones cafetaleras los comercializadores no premian significativamente a los productores por mayor calidad, lo que significa un grave escollo para avanzar en el incremento de la calidad general de café en el país. También, existen diferencias considerables entre regiones productoras en la manera en que el café es comercializado. En Chiapas y Oaxaca el café se comercializa en su mayor parte en pergamino. En Veracruz y Puebla, se comercializa la mayor parte en cereza. En Guerrero y San Luis Potosí, el café se comercializa en oro natural. En ciertos casos los productores pueden avanzar al menos un paso en la cadena de valor. Por ejemplo, aún las zonas con alta humedad, durante la cosecha pueden secar bajo techo o en secadoras solares y/o mecánicas con bajas inversiones, particularmente a nivel de cooperativas. Al promover la integración de cadenas se pueden también establecer sistemas de medición de calidad, que permita pagar más a productores por la entrega de café de mayor calidad. Con ello, se promueve el incremento de la calidad en general del café producido en el país y de los ingresos de los productores. 53 CIDE, “Evaluación del Programa Fomento Productivo, Reconversión y Mejoramiento de la Calidad del Café de México” 2003 y 2004. 54 Es difícil invertir y seguir en un proceso de calidad sin una cantidad suficiente de producto. Sin embargo, se nota que los productores de Vietnam, país con los mas altos rendimientos del mundo en los últimos años, han sufrido múltiples bancarrotas y carteras vencidas tan elevadas que la mayoría de los bancos congelaron los pagos y los préstamos para no quebrar a mas productores y a los mismos bancos (Giovannucci et. al 2004). 90 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Un consejo regulador, tal como el que opera en la producción de tequila, puede ayudar a controlar los estándares de calidad, particularmente del café exportado. Aunque es importante que esos estándares no impidan excesivamente las exportaciones, al calificar los distintos niveles de calidad, no solo se provee de un servicio útil a compradores, también envía señales claras a los productores de que la calidad es bien remunerada. 8.3.2 Posicionamiento en el mercado Dadas las tendencias del mercado internacional, a México no le conviene ser percibido como un productor de baja calidad, aún en el caso de que tuviera bajos costos de producción. La promoción de la calidad está directamente vinculada con el posicionamiento de mercado. Para desarrollar un perfil de productor de cafés de calidad, deben posicionarse, en primer lugar, algunos de los cafés de mayor calidad en los mercados de cafés de especialidad, en el plano nacional e internacional. Particularmente el mercado doméstico de México tiene un gran potencial de desarrollo, toda vez que registra el más bajo consumo per capita entre los países productores en la región (ver Figura 29). Figura 29. Consumo doméstico en países productores y en Estados Unidos (Consumo per cápita anual, promedio 2000 2003) Fuente: Speciality Coffee Association of America Mercado doméstico México tiene un PIB relativamente alto en relación a los países productores y tiene un amplio mercado doméstico. Tiene también una clase media involucrada en el fenómeno comercial de las cadenas de cafeterías y el consumo se ha incrementado más en los últimos 5 años que en los 15 años previos (ver Cuadro 7). 91 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Cuadro 7. Consumo doméstico de café en México 198990 Producción consumida % 15.4 Consumo per cápita (kg/persona) 0.58 199495 21.7 0.59 199900 17.0 0.65 200405 48.0 Periodo 55 1.21 Fuente: Consejo Mexicano del Café, A.C. Nota: el consumo per cápita es calculado como la producción nacional más importaciones menos las exportaciones. Un enfoque estratégico centrado en el aumento del consumo interno, puede tener ciertas ventajas. Entre ellas la posibilidad de una menor volatilidad dada las menores variaciones de precio en el mercado doméstico, menores barreras de entrada para productores nacionales en las ventas en anaquel, y mayores facilidades para hacer relaciones comerciales. Sin embargo, el incremento en el consumo de café abre también el mercado a cualquier marca de café, nacional o internacional, y la rápida transmisión de precios permite tener solo una pequeña ventaja para los productores nacionales. Otra ventaja de incrementar el consumo doméstico de café es que los esfuerzos requeridos son típicamente menores a los necesarios para expandir el consumo en cualquier otro país, y los resultados tienden a ser más permanentes dadas las ventajas derivadas de la ubicación de los productores nacionales. Sin embargo, hay cuatro reflexiones que deben realizarse respecto a los esfuerzos para incrementar el consumo doméstico de café. 1. El único modelo que ha tenido un éxito significativo es el de Brasil. Es importante entender que el caso de Brasil es de alguna forma único, ya que tradicionalmente había registrado altos niveles de consumo. De hecho, durante los sesenta y principios de los setenta, Brasil consumía casi 6 kilos per capita. Para 1975 el consumo había caído a 4 kilogramos. El programa ABIC, al que frecuentemente se le atribuye el incremento en el consumo, fue creado a principios de 1990 cuando el consumo había bajado a 3.5 kilogramos, provocado por el sustancial decremento de la calidad del café. En 2006, después de una estrategia de incremento a la calidad y promoción del consumo, el nivel de consumo es de 4.7, todavía por debajo de los niveles registrados en los sesenta. 2. Una segunda cuestión crítica es observar cuidadosamente los esfuerzos de otros países a este respecto. Varios países, Colombia entre ellos, no han sido capaces de desarrollar significativamente el consumo interno, pese a la gran cantidad de recursos destinados a este fin. 3. Al incrementar el consumo domestico de un commodity global, también se incrementa el mercado potencial para productores e industrias competitivas – 55 Promedio 2 años 0405 es 3.7 millones de sacos; producción con promedio de 2.2 millones exportados; y casi. 200,000 importados. Población de 101 millones. 92 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 incluyendo las foráneas. Es claro que las más grandes industrias como Wall Mart y Nestle también ganarán sustancialmente en cualquier campaña para aumentar el consumo. Lo cual no es negativo, pero tampoco implica que se beneficie a los productores domésticos. Una parte de estos cafés vendidos al detalle no proviene de México. Al incrementar el consumo, no se incrementan necesariamente los precios al productor y además, inevitablemente se incentivará mayor producción para responder al incremento de la demanda generando así, ciclos de precios por shocks de oferta, tal y como ocurre en el nivel internacional. Por ello, el incremento del consumo interno es una solución menos sustentable cuando se le compara con el fomento de la competitividad de los productores de México. 4. Finalmente, desde un punto de vista del interés público, debe cuestionarse si le corresponde al gobierno realizar estrategias de mercadeo de diversos productos para promover el incremento del consumo de diversos productos como algodón, azúcar, café, entre otros. Si bien existen justificaciones para apoyar ciertos sectores agrícolas, el gobierno debe definir que rol le corresponde jugar como facilitador para que el sector privado emprenda sus propios esfuerzos de mercadeo. Cualquier esfuerzo del gobierno para apoyar el incremento del consumo supone que busca beneficiar en primer término, aunque no exclusivamente, a los productores, por lo que vale la pena cuestionar cuál es el beneficio para el productor. En ese sentido, la expansión acelerada de nuevas cadenas de cafeterías, no ha generado que el productor participa más en el valor final de las ventas, por el contrario, esta ha disminuido, aunque se trate de consumo interno. Lo que si puede beneficiar al productor es que se promueva su mayor participación en la cadena de valor. Por valor agregado se entiende que el productor tenga una participación más amplia en todas las cadenas que benefician, hasta apoyo a la propia participación de productores como socios en la venta al detalle en mercados locales como los nacionales. Mercado internacional Desde los esfuerzos realizados por el CMC hace tres años, México casi no ha hecho ningún esfuerzo adicionar para promocionar su café. Esto a pesar de contar con éxitos de largo plazo de mercadeo de turismo y productos agroalimentarios como Kahlua, mole y tequila. Claramente, la promoción del café requiere realizar alianzas estratégicas con firmas privadas especializadas en comercialización, pero estas alianzas deben ser encabezadas por los agentes de la cadena y no por el gobierno para que tengan éxito. Por ejemplo, en Costa Rica una sola empresa privada ha logrado posicionar entre sus turistas el café de Costa Rica como sinónimo de buen café producido con prácticas ambientalmente responsables. No existe razón para que algunas regiones cafetaleras de México se posicionen en el mercado internacional de manera similar. Para lograr impacto en los mercados domésticos e internacionales, deben desarrollarse estrategias con industrias como la hospitalaria, hotelera y restaurantera, entre otras. También, en alianza con operadores privados puede aprovecharse el abundante flujo de 20 millones de turistas internacionales que anualmente visitan México, para exponer el café mexicano en puntos de venta estratégicos. 93 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Otra oportunidad que puede explotarse es promover las denominaciones de origen (D. O.) y los indicadores geográficos de origen (GIO, por sus siglas en inglés) o de apelación. En ese sentido, México no posee un sistema nacional de certificación de calidad que proteja la reputación de regiones productivas, aunque, a lo largo de los años se han generado distintas iniciativas, ninguna de ellas han sido promovidas y protegidas lo suficiente. Esas regiones pueden desarrollar sus propias medidas de control de la calidad. En términos competitivos, D.O. y GIO ofrecen ventajas que son difíciles de perder y que generan efectos recíprocos sobre la reputación del resto del café producido en el país. Ejemplo como el café Blue Mountain de Jamaica o el café Kona de Hawai son dos de los muchos casos en los que algunas denominaciones de origen pueden generar sinergias con el turismo u otros productos de calidad. También México puede participar en nuevas formas del mercadeo facilitadas por entidades tal como el Coffee Quality Institute (CQI). A través de las subastas Q en Centroamérica, se vendieron 2 millones de libras a precios elevados de $1.25 a $1.67 en el ciclo 2004/2005. Esta forma de clasificar y vender café de buena calidad, sin ser gourmet, estimula a productores a promover calidad y a recompensarlos con mejores precios por la venta de su café 8.3.3 Manejo de riesgos Para los productores la alta volatilidad de los precios del café pone en mayor riesgo su bienestar. Dados los múltiples riesgos que enfrenta la actividad cafetalera no sorprende que el productor tienda a ser adverso al riesgo en sus inversiones productivas. Para enfrentar los riesgos del cultivo de café existen esquemas de manejo diversificado del predio y de manejo de riesgos basados en el mercado. Aunque México ha sido uno de los países pioneros en programas para manejar riesgos de mercado a través de esquemas de mercado, ha sido complicado que los pequeños productores accedan a ellos. El Gobierno Federal debe continuar promoviendo el desarrollo de programas como el de Apoyos para la Adquisición de Coberturas de Precios de Productos Agropecuarios de Aserca, que promueve el uso de instrumentos de manejo de riesgos basados en el mercado y que facilita el acceso a productores y comercializadores. El Gobierno Federal, al hacer asequibles estos instrumentos a los productores, les permite gestionar diversos niveles de riesgos para su actividad a menores costos fiscales de rescatar al sector en caso de crisis. Diversificación: enfoque nuevo Desde la década de los años 60, la reconversión de las zonas cafetaleras marginales, ha sido uno de los más antiguos anhelos de las instituciones cafetaleras. La reconversión puede traer evidentes beneficios para la cafeticultura en su conjunto, al eliminar cafetales improductivos y de baja calidad que deterioran la reputación del café mexicano en el mercado. Pero se ha tenido poco éxito en la adopción de esta estrategia por parte de los productores. Según los datos del CIDE 56 , un esfuerzo reciente dedicó 21.4 millones de pesos a reconversión productiva en 2003. Sólo 3,123 predios de los 38,995 acordados 56 CIDE, “Evaluación del Programa Fomento Productivo, Reconversión y Mejoramiento de la Calidad del Café de México” 2003 y 2004. 94 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 procedieron a la reconversión de sus cafetales, es decir el 8% de los predios. Con relación a la superficie, la reconversión en 2003 y 2004 sólo se aplicó en 1,901 hectáreas, equivalente al 5.3% de la superficie total apoyada. Los resultados de estos esfuerzos han sido magros en parte porque existen pocos cultivos con similares posibilidades de rentabilidad como el café, y por ello, en parte, los productores encuentran riesgoso adoptar nuevos cultivos. Si se quiere continuar el apoyo a la reconversión, entonces habría que reformular totalmente la forma de operación en esta línea de apoyo. Además de fortalecer el monitoreo y supervisión de las acciones desarrolladas, debe reformularse la idea de reconversión al concepto de diversificación. La idea de diversificación es válida cuando es aplicada con racionalidad de mercado. Es recomendable que la estrategia de diversificación primero sea consensuada con las comunidades o grupos de productores que estén interesados, y poner en marcha algunos proyectos piloto, en pequeña escala, con algunos pequeños productores, con el fin de llamar la atención a más productores a través de efectos demostrativos. Los proyectos de diversificación suelen tener mayor posibilidad de éxito cuando consideran tres líneas de acción: 1. En una etapa inicial, la diversificación podría ser parcial en el predio, lo que permite a los productores probar nuevas alternativas sin poner en completo riesgo el ingreso monetario de su familia. 2. Los nuevos cultivos deben estar vinculadas a la funcionalidad de la cadena productiva, para asegurar la necesaria transferencia de insumos e información para acceder en posición de ventaja a los canales de comercialización. 3. Una estrategia de diversificación es más efectiva cuando se realiza a nivel regional que a nivel de predio. Los productores de café en lo individual, probablemente posean menores habilidades y conocimientos para manejar los riesgos que implican el esfuerzo de crear nuevas empresas. Al nivel local, es cierto que los productores frecuentemente tienen un área dedicada a la milpa en sus predios, para asegurar su autoconsumo. Pero se pueden introducir cultivos con más valor económico. Por ejemplo, el INIFAP en Puebla ha identificado alrededor de 150 cultivos alternativos y asociados al café, que tienen altas rentabilidades a diferentes plazos. Pero parece que esta información no ha sido divulgada en la zona, menos, aplicada en proyectos piloto. Además, existen otras formas de minimizar el riesgo. Por ejemplo, para pequeños productores, el manejo de su finca, especialmente los suelos, de manera orgánica (aunque sea sin certificar), les aporta dos ventajas: menor riesgo financiero y minimiza el deterioro a causa de aguas torrenciales y maximiza la producción durante sequías. 8.3.4 Estándares Según lo discutido en capítulos anteriores, los estándares fijan cada vez más las reglas en el comercio y la mayoría de ellos son privados, los cuales son acordados entre el comprador y el vendedor. Además de los estándares para la calidad del café, existen también varios estándares de seguridad y un conjunto de estándares de procesos, los cuales son particularmente relevantes. 95 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Estándares de inocuidad Los estándares de seguridad ahora se refieren sobre todo a la contaminación de residuos de agroquímicos y a los contaminantes biológicos tales como ocratoxina. Los compradores exigen cada vez mejores prácticas agrícolas y de transformación, y además algunos exigen asegurar que el producto no se encuentre genéticamente modificado. La rastreabilidad ha llegado a ser cada vez más importante. Sobre todo a partir de las leyes de bioterrorismo de EE.UU., de la reciente revisión de los Máximos Niveles de Residuos y para cumplir los cada vez más exigentes requerimientos de inocuidad por parte de los grandes comercializadores. En México, solo una pequeña parte cumple con los procesos de sustentabilidad, sobre todo en el área de productos orgánicos. Esta necesidad sectorial representa una oportunidad clara para que el gobierno pueda proporcionar información y capacitación sobre las exigencias de estándares presentes en el mercado. Estándares de sustentabilidad Uno de los temas sectoriales más dinámicos e importantes de esta década ha sido la sustentabilidad. México goza de varios antecedentes positivos en esta área: 1. Productores mexicanos fueron los pioneros en la exportación de café orgánico certificado hace más de 50 años. 2. Lograron ser el más grande país exportador de cafés orgánicos por varios años y es el líder en Comercio Justo. 3. Desarrollaron la primera instancia para un código nacional para producción sustentable. 4. Realizaron esfuerzos de intensificación en la producción sin fertilizantes. Después de un temprano auge a mediados de los años noventas, la tierra certificada orgánica ha crecido casi al tripe. Aproximadamente 147,000 hectáreas, de las cuales la mitad corresponde a plantaciones de café. Hay 80,664 productores certificados, la mayoría de ellos con pequeñas unidades productivas. México reconoce la ley de productos orgánicos en octubre de 2005 que regula los criterios y exigencias para su producción. Aunque lo anterior se encuentra en una etapa inicial, hay planes para la conformación de un consejo nacional y la creación de un sello para productos orgánicos de México. Hay tres áreas donde el gobierno podría apoyar y mejorar: 1. Fomentar la capacidad de los sistemas de control internos. Este componente de cumplimiento de normas es un acercamiento a favor de la reducción considerable en gastos y mejora la aceptación de mercado. 2. Mejorar la investigación y difusión sobre los costos reales y las ventajas de diversas iniciativas de sustentabilidad. Mensajes contradictorios acerca de gastos, producciones y exigencias de mercado, hacen difícil que los productores tomen una decisión sobre cual iniciativa es conveniente para ellos. 3. La promoción de prácticas de sustentabilidad ofrece bienes públicos y puede estimular un área de ventaja competitiva en México, que rápidamente puede deteriorarse. Todas las naciones líderes en la producción de café, incluyendo Brasil, Vietnam, y Colombia, han difundido públicamente sus intenciones de usar estándares para mejorar su sustentabilidad. Costa Rica, por ejemplo, realiza acciones sobre sustentabilidad ecológica a nivel nacional. 96 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Las tecnologías óptimas para la producción necesitan tomar en consideración condiciones agroecológicas de regiones específicas, condiciones socioeconómicas y organizacionales de los productores. Particularmente, para la mejora en productividad y calidad, ante el cambio en tecnologías de producción puede generar impactos directos significativamente en el ingreso y bienestar de los pequeños productores de México. Para lograr estos cambios sociales y ecológicos es necesario que los productores sean apoyados por instituciones locales (ONGs) o bien organizaciones de productores para: ü Incrementar la capacidad local para capacitación a nivel productivo ü Fortalecer las instituciones productivas y transferir conocimiento y análisis de mercado ü Disminuir los gastos de certificación y cumplimiento de los estándares 8.3.5 Fortalecimiento institucional México ha tenido desarrollo incipiente de las instituciones involucradas en el sector cafetalero. La decisión de una institucionalidad debe ser formada en una etapa crítica y deben ser reflexionadas en una combinación de liderazgo y de representatividad. Eso no solo implica la participación del gobierno, también deben estar presentes todos los eslabones de la cadena, incluyendo al sector industrial, el cual puede contribuir a un mayor proceso de integración y empoderamiento de los productores para que estos alcancen un mayor nivel en la cadena de valor, así como lograr inversiones necesarias en la infraestructura productiva. Esta nueva institucionalidad públicoprivada debe cumplir al menos con tres características principales: 1. Debe ser representativa en el sector y con presencia a nivel local 2. Debe ser ágil en términos de búsqueda de inteligencia de mercados y debe difundir conocimiento 3. Debe tener capacidades desarrolladas en sus procesos de mercadeo y relaciones, con el objetivo de poder posicionar a los cafés mexicanos en los nichos de mercado especiales En México existen instituciones de importancia en diferentes niveles, a nivel nacional se encuentran instituciones de investigación, principalmente universidades, las cuales muestran interés por el sector café, pero poco de estas investigaciones son utilizadas. En las regiones existen ONGs de pequeña escala, sin embargo estos no tienen movilidad de recursos por lo cual no pueden escalar a otro nivel. En el nivel local, las organizaciones de productores son indispensables para lograr transferir conocimiento y tecnología. Investigación México sólo puede alcanzar mejores niveles de calidad y productividad, con investigación práctica y bien dirigida. Habitualmente las investigaciones para el sector cafeticultor son poco coordinadas y pocas veces se difunden, en algunos casos el interés de las investigaciones académicas no se vinculan con las necesidades prácticas de los productores. 97 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 El modelo de Cenicafé 57 es un buen ejemplo para México, sin embargo no es necesario tratar de duplicar esta institución, existen diferentes formas de adquirir y transferir, tecnología y conocimiento. Por ello, lo más importante consiste en identificar e integrar aquellas instituciones de investigación que se encuentran aisladas actualmente, la primera etapa de este proceso puede ser a través de medios electrónicos, las siguientes instituciones como INIFAP, Universidad de Chapingo, Colegio del Sur, etc., pueden ser las instituciones difusoras de investigación, permitiendo el fortalecimiento en asistencia técnica, transferencia de tecnología y conocimientos a los productores. Financiamiento En México el financiamiento en áreas rurales históricamente ha representado un desafío. En años recientes se ha generado una oportunidad de gran alcance, México se ha convertido en uno de los principales captadores de remesas de Estados Unidos, tan solo en 2005 se obtuvieron por este concepto aproximadamente 20 mil millones de dólares. En las zonas productoras de café se capta una proporción importante de esas remesas, sin embargo, no tienen impacto en inversiones locales. Existen organizaciones locales, incluyendo aquellas informales de microfinanciamiento y organizaciones de productores, que pueden ser reforzadas y formalizadas, con el objetivo de que estos organismos puedan captar parte de los recursos generados por las remesas, con la finalidad de que estos sean los agentes que puedan proporcionar opciones de financiamiento para la mejora de las unidades productivas, a través de la compra de tecnología, infraestructura y capital a los productores, sobre todo en épocas de cosecha. 57 Cenicafé es un centro de investigación financiado por la Federación de Cafeteros de Colombia fundado en 1938 y tiene por objetivo desarrollar proyectos de experimentación en todas las áreas del conocimiento relacionadas con el café; desde los estudios genéticos para obtener nuevas variedades, hasta la investigación sobre la industrialización del café. 98 FONDO DE ESTABILIZACIÓN, FORTALECIMIENTO Y REORDENAMIENTO DE LA CAFETICULTURA 2004/2005 Anexo 1 Procesamiento del café 58 Beneficio húmedo El beneficio húmedo es un proceso que se realiza principalmente en instalaciones semi industriales e industriales (zonas cereceras) y en instalaciones de tipo familiar (zonas pergamineras). Comprende básicamente cuatro etapas: a) Recepción, limpieza y clasificación de café cereza. En esta etapa se registran las cantidades recibidas de café cereza y se cuida que cuenten con una proporción importante de café maduro. La limpieza y clasificación se efectúa manualmente o en sifones que son depósitos de agua en forma de cono truncado e invertido donde se separa por densidad el café vano e impurezas. b) Despulpado. Se quita la pulpa y cáscara utilizando despulpadoras de disco de fierro o de cilindro con malla de cobre, accionada en forma manual o con motor eléctrico monofásico. c) Remoción de mucílago y lavado. Consiste en remover el mucílago haciéndolo soluble en agua mediante fermentación al mantener húmedo el grano en tanques o tolvas de 12 a 24 horas, según las condiciones climáticas del lugar; la remoción puede hacerse también en forma químico/mecánica. Para el lavado del café se utiliza agua limpia ya sea en los mismos tanques de fermentación, en canales inclinados o con bombas de sólidos y zarandas. d) Secado. Se realiza en tres pasos: escurrido, oreado y secado. En los beneficios familiares los tres pasos se efectúan en el mismo patio de secado en 315 días. En los beneficios industriales el escurrido se realiza en patios de concreto o depósitos con fondo de malla o zaranda. Para eliminar el exceso de agua en la superficie del grano se usan oreadoras que normalmente son verticales, tipo cascada, en las que el café es llevado a un contenedor en la parte superior que permite el desfogue constante del café a una serie de aditamentos que van reteniendo la caída en pequeñas caídas controladas y que le imprimen a la vez un movimiento de exposición constante al aire caliente que es forzado a entrar en contacto con el café desde el interior de la máquina. El café se expone al medio ambiente por la parte externa de la oreadora, para inducir la rápida extracción de humedad; en 68 horas se reduce la humedad del café desde el 60 70% hasta un 3035%. El café oreado pasa a secadoras horizontales donde en 1624 horas se alcanza 1112% de humedad, dependiendo del tamaño del ventilador que se use y la temperatura, recomendándose que sea de 70º C para lograr una calidad óptima del grano. 58 Santoyo, Díaz y Rodríguez, citado en FIRA Boletín informativo Núm. 320 Volumen XXXV 10ª. Época Año XXXI abril 2003 “Situación de la red café, oportunidades desarrollo en México” páginas 9599 99 EVALUACIÓN NACIONAL ALIANZA PARA EL CAMPO 2005 Beneficio seco El beneficio seco es el proceso industrial mediante el cual a partir del café pergamino se obtiene el café verde o café oro. El café a preparar se deposita en una tolva que alimenta a las zarandas de prelimpieza para la separación de tierra, piedras, palos, metales, etc. El morteado elimina la cascarilla, pajilla o pergamino del café, por fricción o desgarramiento. La capacidad de morteado define la capacidad del beneficio seco. Después el café es pulido para quitarle la película plateada. Inmediatamente después procede la clasificación por tamaño, forma y densidad, a partir de aire y vibración, así como una clasificación por color, a partir de equipos electrónicos en la mayoría de los casos, para así enviar a exportación la calidad que cada mercado exige. El café verde u oro, se envasa en sacos de yute de 69 kilogramos netos, para almacenarse en estibas de no más de 25 sacos, montados en tarimas de madera. Los almacenes mantienen una humedad relativa del 55 al 60 por ciento, a temperaturas de entre 22 y 30 grados centígrados. Tostado El equipo para el tostado industrial puede ser de operación continua o por lotes y los tipos más modernos de tostadores son completamente automatizados en cuanto a control de temperatura y humedad, recirculación de gases, y tiempo de permanencia de los granos. Actualmente se utilizan temperaturas superiores a los 200º C y tiempos según el grado de tueste que demande el mercado. Los granos de café verde contienen todos los elementos conocidos de acidez, cafeína, grasas y aceites esenciales, etc., excepto los elementos de aroma y sabor, los cuáles son desarrollados durante el proceso de tueste. Grados de Tueste Entre mayor es el tiempo que el grano de café permanece expuesto a la acción del calor, comenzará a tomar tonalidades de color tostado cada vez más oscuras, hasta llegar a muy oscuro y el negro característico del carbón vegetal. Por lo general se manejan entre 3 y 5 grados diferentes de tueste, según sea el país ó el ámbito. Grado 1: Grado 2: Grado 3: Grado 4: Grado 5: Tueste Claro también conocido como tostado claro, a la canela, half city, Nueva Inglaterra. El proceso tiene duración de 78 minutos cuando el café produce un estallido y se rompe su estructura. Tueste Regular también conocido como americano, castaño, full city, medio, rápido, regular. A los 911 minutos se llega a este grado de tueste, cuando el café comienza a emitir humos de color ligeramente azul. Tueste Fuerte también conocido como continental, francés, fuerte, oscuro, vienés. A los 1213 minutos del proceso se reinician las fracturas del café, se produce un siseo por la salida de aceites esenciales y la emisión de humos adquiere una tonalidad más oscura. Tueste Extra Fuerte también llamado como express, extra fuerte, italiano, muy oscuro. Cuando el proceso tiene duración superior a los 14 minutos el café adquiere una coloración oscura por la caramelización de los azúcares. Tueste Turco. Después de los 15 minutos el café casi llega a la carbonización adquiriendo una cloración similar a la del carbón vegetal. 100

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