La indebida reglamentación por parte de la Comisión de

La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones
(CRC) y la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para
los Servicios de Comunicaciones
Diego Fernando Palacios Sánchez
Trabajo de Grado para optar el Título de Abogado
Director
Andrés Trujillo Maza
Abogado especialista en Derecho Administrativo
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA
FACULTAD DE DERECHO
CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIO JURÍDICAS CISJUC
BOGOTÁ D.C.
2015
Diego Fernando Palacios Sánchez
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La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Resumen
En el presente trabajo de grado se aborda el problema existente entre la regulación del derecho
fundamental de petición que han expedido la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) y
la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) en el sector de los Servicios de
Comunicaciones y su franco desconocimiento a los presupuestos constitucionales que se
disponen para el exclusivo desarrollo de este tipo de derechos reservado sólo a través de una Ley
Estatutaria. Así, a través de una metodología deductiva, basada en el análisis legislativo y
jurisprudencial, se proponen soluciones para los usuarios de los servicios de comunicaciones
para la interposición de sus peticiones, quejas, reclamos y recursos para el escenario donde los
actos administrativos expedidos por las entidades antes mencionadas sean retirados de la órbita
jurídica.
Palabras clave:
Derechos fundamentales, servicios de comunicaciones, derecho de petición, ley estatutaria,
peticiones, quejas, reclamos y recursos, Superintendencia de Industria y Comercio, Comisión de
Regulación de Comunicaciones.
Abstract
This paper deals with the problem of the regulation of one of the fundamental rights: the
petitions in the field of the communications services made by the Superintendencia de Industria y
Comercio (SIC) and the Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), and their lack of
awareness of the constitutional framework which is available for the exclusive development of
such rights which are reserved only through a statutory Act. With a deductive approach and the
study of the national legislation, as well as the case law analysis, this paper also proposes
solutions to the costumers for submit a petition, a complaint, a claim and an appeal in the case
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Diego Fernando Palacios Sánchez
where the administrative acts issued by the entities mentioned above are withdrawn from the
legal field.
Key words
Fundamental rights, communications services, petition, statutory Act, petitions, complaint, claim,
appeals,
Superintendencia
de
Industria
y
Comercio,
Comunicaciones.
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Comisión
de
Regulación
de
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
TABLA DE CONTENIDO
Introducción ........................................................................................................................................... 9
Capítulo 1 ............................................................................................................................................... 12
Antecedentes, definición, características y modalidades del Derecho de Petición ..... 12
1.1
Antecedentes y definición del Derecho de Petición ............................................................ 12
1.2
Características del Derecho de Petición según la Constitución Política de 1991..... 15
1.2.1 Características del derecho de petición según la Corte Constitucional .......................... 16
1.3 Modalidades del Derecho de Petición ............................................................................................. 19
Capítulo 2 ............................................................................................................................................... 21
Análisis del marco estatutario en el Derecho de Petición .................................................... 21
2.1. Ley Estatutaria en los Derechos Fundamentales ....................................................................... 25
2.1.1. Reglas para la aplicación de la Ley Estatutaria en los Derechos Fundamentales ................ 27
2.1.2. Criterios de restricción para la aplicación de la Ley Estatutaria en los Derechos
Fundamentales............................................................................................................................................................. 29
2.2. La Ley Estatutaria en el Derecho de Petición .............................................................................. 32
Capítulo 3 ............................................................................................................................................... 37
Las Peticiones, Quejas, Reclamos y Recursos en los Servicios de Comunicaciones ..... 37
3.1. Regulación de los Servicios Públicos Domiciliarios: Ley 142 de 1994............................... 40
3.2. Regulación de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones: Ley 1341 de
2009 .................................................................................................................................................................... 44
3.3 Jurisprudencia del Consejo de Estado ............................................................................................. 46
3.3.1. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Radicación
25000-23-24-000-1998-0470-01(6888).......................................................................................................... 47
3.3.2. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Radicación
25000-23-27-000-2001-00321-01. .................................................................................................................... 49
3.4. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) ............................................ 52
3.5. Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) ....................................................................... 56
3.6. Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) .................................................................. 59
3.6.1 Resolución 087 de 1997 de la CRT por medio de la cual se reguló en forma integral los
servicios de Telefonía Pública Básica Conmutada (TPBC) de Colombia .............................................. 61
3.6.2. Procedimiento de las peticiones, quejas, reclamos y recursos en la Resolución 270 de
2000 de la CRT ............................................................................................................................................................. 64
3.6.3. Procedimiento de las peticiones, quejas, reclamos y recursos en la Resolución 336 de
2000 de la CRT. ............................................................................................................................................................ 67
3.6.4. Procedimiento de las peticiones, quejas, reclamos y recursos en la Resolución 489 de
2002 de la CRT ............................................................................................................................................................. 68
3.6.5. Procedimiento de las peticiones, quejas, reclamos y recursos en la Resolución 575 de
2002 de la CRT ............................................................................................................................................................. 71
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Diego Fernando Palacios Sánchez
3.6.6. Procedimiento de las peticiones, quejas, reclamos y recursos en la Resolución 1732 de
2007 de la CRT ............................................................................................................................................................. 73
3.6.7. Procedimiento de las peticiones, quejas, reclamos y recursos en la Resolución 3066 de
2011 de la CRT ............................................................................................................................................................. 78
Capítulo 4 ............................................................................................................................................... 82
Ilegalidad de las reglamentaciones expedidas por la Comisión de Regulación de
Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) entorno
al ejercicio del Derecho de Petición en Servicios de Comunicaciones. ............................ 82
Capítulo 5 ............................................................................................................................................... 93
Conclusiones ......................................................................................................................................... 93
Referencias ............................................................................................................................................ 96
DOCTRINA......................................................................................................................................................... 96
LEGISLACIÓN ................................................................................................................................................... 97
JURISPRUDENCIA ......................................................................................................................................... 100
DOCUMENTOS ............................................................................................................................................... 103
PÁGINAS WEB CONSULTADAS ................................................................................................................. 103
Anexos .................................................................................................................................................. 104
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Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
LISTA DE TABLAS
Tabla Nº 1. Reglas para la aplicacion de la Ley Estatutaria en los Derechos Fundamentales…..31
Tabla Nº 2. Sentencias de la Corte Constitucional. Aplicación de la reserva estatutaria en los
Derechos Fundamentales…………………….…………………………………………………..32
Tabla N° 3. Tipo de queja más frecuenta…….…………………………..………………………46
Tabla N° 4. Elementos del derecho de petición en las resoluciones de la Comisión de Regulación
de Comunicaciones (CRC)……………………………………………………………………..101
Tabla N° 5. Elementos del derecho de petición en la Circular Única de la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC)……………………………………………………………………..102
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Diego Fernando Palacios Sánchez
LISTADO DE ABREVIATURAS
ASOCEL
Asociación de la Industria Celular en
Colombia
CCA
Código Contencioso Administrativo
CPACA
Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo
CRC
Comisión de Regulación de Comunicaciones
CRT
Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones
EEPPM
Empresas Públicas de Medellín
ETB
Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá
PQR'S
Peticiones, Quejas, Reclamos y Recursos
SIC
Superintendencia de Industria y Comercio
SSPD
Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios
TIC
Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones
TMR
Telefonía Móvil Rural
TPBC
Telefonía Pública Básica Conmutada
TPBCL
Telefonía Pública Básica Conmutada Local
TPBCLD
Telefonía Pública Básica Conmutada de Larga
Distancia
TPBCLE
Telefonía Pública Básica Conmutada Local
Extendida
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Introducción
En Colombia podemos encontrar una gran variedad de normas que tienen como fin la
protección de los usuarios en los diferentes servicios que el Estado provee, como parte de su
función constitucional (artículo 365 de la Constitución Política de 1991). Gracias a ese conjunto
de normas que existen en la actualidad, tenemos varias herramientas, tanto legales como
constitucionales, para hacer valer esa garantía en caso de existir una vulneración a dicha
protección. Herramientas que han sido dispuestas de manera práctica y de fácil acceso a
cualquier persona sin importar el entorno donde se encuentre.
Desde que se concibió el Derecho de petición como un derecho fundamental y a su vez
un mecanismo de protección de carácter constitucional (artículo 365 de la Constitución Política
de 1991), ha sido sin duda, una gran herramienta para hablar directamente con la administración,
cuya finalidad puede variar de acuerdo a la disposición que pretenda la persona quien ejerza
dicho derecho. Sin embargo, para llegar a esta institución como lo es el Derecho de Petición, el
Estado Colombiano tuvo que diseñar un instrumento especial constitucional para su regulación,
un instrumento de tal importancia que fuese superior a las demás leyes ordinarias, y que sus
requisitos fuesen los más prioritarios y exigentes para su aprobación, modificación o derogación;
dicho instrumento fue la Ley Estatutaria (Artículo 152 de la Constitución Política de 1991).
Por lo tanto, en el presente trabajo se mostrará cómo entidades estatales, cuya función es
la protección de los usuarios de servicios de comunicaciones, a su arbitrio, regulan de manera
expedita derechos fundamentales como lo es el derecho de petición, saltando así los requisitos
legales y constitucionales que se disponen para la regulación de dichos derechos.
Por lo anterior, se abarcará de manera general los antecedentes que dieron origen a la
definición del derecho de petición en Colombia, resaltando el papel que ha ejecutado este
9
Diego Fernando Palacios Sánchez
derecho a lo largo de la historia constitucional. En este mismo sentido, se expondrán las
características más relevantes que la Corte Constitucional ha definido en múltiples
jurisprudencias sobre este derecho fundamental.
Al tratarse de un derecho fundamental como lo es el derecho de petición, es menester
abordar el estudio del mecanismo que ha sido dispuesto por la Constitución Política de 1991 para
la regulación de tales derechos, esto es, la Ley Estatuaria, haciendo hincapié sobre los
pronunciamientos que han dictado las Altas Cortes sobre la aplicación de la reserva estatutaria en
el ordenamiento colombiano.
Una vez expuesta la institución del derecho de petición y su marco normativo para su
debida regulación, se estudiarán las manifestaciones del derecho de petición, y en especial, las
peticiones, quejas, reclamos y recursos (PQR’s) en los servicios de comunicaciones, teniendo en
cuenta que en el presente trabajo, se pretende resolver la hipótesis conforme a la cual por que
organismos como la Superintendencia de Industria y Comercio o la Comisión de Regulación de
Comunicaciones han regulado durante años características de los elementos estructurales
esenciales del derecho de petición, sin el lleno de los requisitos legales para dicha actuación.
Por ello, en dicho análisis, se presentarán los diferentes conceptos, definiciones,
procedimientos y en especial los regímenes provenientes de la Superintendencia de Industria y
Comercio (SIC) y la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), en los cuales, se ha
estipulado una regulación para la presentación y atención de las (PQR’s) en los servicios de
comunicaciones, recordando que dichas PQR’s son una expresión más del derecho fundamental
de petición.
La pertinencia de estudiar los regímenes especiales de la SIC y la CRC respecto del
desarrollo de las PQR’s en los servicios de comunicaciones, recae en el hecho de que estas
entidades, de acuerdo a las facultades legales que les han sido retribuidas en relación con el
sector de las comunicaciones, son las encargadas de proteger los derechos y garantías de los
usuarios de dichos servicios, no obstante, el encargo de estas dos entidades ha sobrepasado los
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Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
límites legales y constitucionales, razón por la cual, la discusión principal será centrada en la
extralimitación de dichas facultades para estos dos organismos estatales.
El significado de esta observación tiene que ver con que las (PQR’s), al ser una
modalidad más del derecho de petición (artículo 13 de la Ley 1755 de 2015), deberán entonces
seguir la reglamentación especial que la Constitución Política ha consignado para la regulación
de los derechos fundamentales. Sin embargo, como veremos en los siguientes capítulos, estos
requisitos de carácter constitucional han sido pasados por alto con la expedición de actos
administrativos que han impuesto características de obligatorio cumplimiento para la atención
del derecho de petición en los servicios de comunicaciones.
Es de poner presente que, para la realización del presente trabajo, y teniendo en cuenta la
escases de fuentes bibliográficas que se tienen sobre la regulación de la protección de los
usuarios de los servicios de comunicaciones, se hizo necesario tomar y analizar el compendio
normativo y jurisprudencial que hasta la fecha se ha dictado en relación con dicha regulación.1
Así mismo, las normas que serán tomadas como base estructural del derecho de petición, serán
las dictadas mediante la Ley Estatutaria 1755 del 30 de junio de 2015, por medio de la cual se
reguló el derecho fundamental de petición y se sustituyó un título del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).
1
En este sentido, se realizará un estudio sobre las leyes y normas que el Estado Colombiano ha expedido en relación con la
protección de los usuarios de comunicaciones, sobre las resoluciones y circulares que la Superintendencia de Industria y
Comercio (SIC) y la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) como entes de control, vigilancia y regulación han
expedido respecto de esta materia y sobre los pronunciamientos de las Altas Cortes.
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Diego Fernando Palacios Sánchez
Capítulo 1
Antecedentes, definición, características y modalidades del Derecho de Petición
1.1 Antecedentes y definición del Derecho de Petición
En el artículo 23 del Capítulo I “De los derechos fundamentales” correspondiente al
Título II “De los derechos, garantías y los deberes” de la Constitución Política de 1991, se
encuentra la definición del Derecho de Petición (Toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener
pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales), sin embargo, lo que hoy conocemos como la definición
de dicho derecho, tuvo que recorrer un proceso histórico para tener la gran relevancia que
actualmente reviste esta consagración constitucional y fundamental para todo ciudadano de
cualquier estado.
La Revolución Francesa dio el primer paso para consolidar una verdadera democracia
política en los pueblos del mundo, teniendo en cuenta que fue en este gran hecho histórico donde
se consolidó por primera vez los derechos humanos que se dieron con la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.
Al observar los diecisiete (17) artículos que componen la Declaración de 1789, es notable
su relación con derechos civiles y políticos en cada de uno de sus articulados; “libertad, igualdad,
garantías contra las detenciones arbitrarias, legalidad de las penas, presunción de inocencia,
libertad de pensamiento, propiedad inviolable y sagrada, contribuciones fiscales consentidas”
(Sánchez, 1991).
Ahora bien, al marcar los ideales liberales en la Declaración de los Derechos del Hombre
y del Ciudadano de 1789 (libertad, igualdad y fraternidad), de manera simple y directa, el
artículo 15 de dicho compendio, da uno de los primeros indicios a nuestro concepto: “La
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sociedad tiene el derecho de pedir cuentas a todo agente público sobre su administración”
(Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, 1789).
A partir de la disposición del artículo 15 de la Declaración de los Derechos del Hombre y
del Ciudadano, se definió entonces que uno de los derechos que hacen parte del hombre para su
desarrollo político, civil y social en cualquier sociedad, es el solicitar, “pedir”, requerir (o
cualquier sinónimo de estas palabras) ante la administración sobre el estado de su gestión
administrativa. Es decir, se abrió el camino de una comunicación directa entre el administrado y
la administración, teniendo en cuenta que en la definición del artículo 15, se abarcó dos
elementos de gran importancia: “sociedad y pedir cuentas”.
La conexión que se marcó en el artículo 15 de la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano entre “sociedad” y “pedir cuentas”, ha sido la estructura que
actualmente, ha perdurado para la definición del derecho de petición. Con el Derecho de petición
se busca un acercamiento entre el Estado y los administrados, de tal manera que es un
mecanismo idóneo para solicitar y obtener informaciones o de conseguir un pronunciamiento
oportuno (Martínez, 2002).
Atendiendo la relación entre sociedad y pedir cuentas, en América Latina, y
particularmente en Colombia, este derecho comenzó a jugar un papel protagónico desde la
Constitución de la Gran Colombia o también conocida como la Constitución de Cúcuta de 1821
expedida por el Congreso de Cúcuta el 30 de agosto de 1821, toda vez que en el artículo 157,
Título VIII “Disposiciones generales”, dispuso tal derecho como un mecanismo de comunicación
y control a la administración pública el cual las personas podían acceder, obteniendo una pronta
respuesta a los requerimientos. “Artículo 157: La libertad que tienen todos los ciudadanos de
reclamar sus derechos ante los depositarios de la autoridad pública, con la moderación, respeto
debidos, en ningún tiempo será impedida ni limitada. Todos, por el contrario, deberán hallar un
remedio pronto y seguro, con arreglo a las leyes, de las injurias y daños que sufriere, en sus
personas, en sus propiedades, en su honor y estimación” (Constitución de Cúcuta, 1821).
13
Diego Fernando Palacios Sánchez
Así mismo, en la Constitución Política de 1886, también se incluyó ya no solo en el
Título de “Disposiciones Generales”, sino en el Título “De los Derechos Civiles y Garantías
Sociales”. “Artículo 45: Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las
autoridades, ya sea por motivos de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta
resolución” (Constitución Política, 1886).
Cinco años después, en el artículo 23 de la actual Constitución Política de 1991, a
diferencia de su artículo antecesor, este derecho fundamental se extendió ya no sólo a la
administración pública, también se abrió la posibilidad de ejercer dicho derecho para entidades
privadas con la finalidad de garantizar otros derechos fundamentales.2
En virtud de lo señalado, la definición del derecho de petición es clara y concisa, ya que
cobija a cualquier persona de tener la posibilidad de interponer ante entidades públicas y
privadas, con interés general o particular peticiones respetuosas con la garantía de una pronta
resolución de la misma. El derecho de petición se posee, disfruta y ejerce con la intención de
acudir respetuosamente ante los miembros del poder público a que resuelvan los asuntos
presentados (Martínez, 2002).
Expuestos los antecedentes del derecho de petición y la definición concebida en
Colombia, es preciso observar las características que la misma Constitución Política de 1991 le
invistió a este derecho fundamental y las características que la Corte Constitucional le ha
endilgado a través de sus pronunciamientos.
2
Artículo 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar
los derechos fundamentales.
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1.2 Características del Derecho de Petición según la Constitución Política de 1991
La Constitución Política de 1991 introdujo tres (3) categorías de derechos: primera
generación o fundamentales, segunda generación y tercera generación. Los de primera
generación, formados con un enfoque individual, los de segunda generación, un enfoque
colectivo, y los de tercera generación con un enfoque social.
De las anteriores categorías de derechos, los más importantes por corresponder a la
materialización de Estado Social de Derecho, son los derechos fundamentales, a los cuales se les
incorporaron diferentes mecanismos de protección como la acción de tutela, el habeas corpus y
ley estatutaria.
Al observar la ubicación de este artículo dentro de la Norma Constitucional, nótese la
gran relevancia que el constituyente plasmó al momento de dictar dicha norma constitucional,
porque, según corresponda su posicionamiento, el alcance normativo, legal y constitucional en el
estado Colombiano será diferente para cualquier otra norma que se encuentra por fuera del
Capítulo I. Así pues, en el Título de II del Capítulo I de la norma constitucional, es claro
entonces que el derecho aquí tratado recibe la misma importancia legal que los otros derechos
incluidos en el mencionado capítulo como lo es el derecho a la vida (Art. 11), a la libertad e
igualdad (Art 13), el derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica (Art. 14), libertad de
conciencia (Art. 18), libertad de cultos (Art. 19), entre otros. Y al indicar que el derecho de
petición recibe la misma importancia legal que los otros derechos fundamentales, esto implica
que de igual manera, para su regulación, el mismo deberá cumplir y someterse a los requisitos
especiales que son exigidos por tratarse de una esfera constitucional, esto es, la regulación
mediante una Ley Estatutaria3 (Artículo 152 de la Constitución Política de 1991).
3
El artículo 152 de la Constitución Política de Colombia dispone el único mecanismo constitucional para la regulación de los
derechos y deberes fundamentales, administración de justicia, organización y régimen de los partidos y movimientos políticos;
estatuto de la oposición y funciones electorales, instituciones y mecanismos de participación ciudadana, Estados de excepción, la
15
Diego Fernando Palacios Sánchez
Teniendo en cuenta lo anterior, al estar sometido el derecho de petición a un mecanismo
tan especial como lo es la Ley Estatutaria, entonces se puede afirmar que no habrá otro
mecanismo que cumpla los requisitos para tener la disposición de regular un derecho
fundamental que no sea este tipo de ley, y en consecuencia, no tendría efecto legal alguno otro
tipo de ley, norma o acto administrativo que trate derechos de esta categoría.
En resumidas cuentas, cabe destacar que el derecho de petición es una herramienta que
garantiza la participación democrática de la ciudadanía, ya que permite una comunicación directa
entre la administración y el administrado. Además, este último tendrá la posibilidad de ejercer
cierto control a los actos de la administración, impugnarlos, aceptarlos o rechazarlos, asimismo,
solicitar información, documentos, conceptos, y demás requerimientos de carácter particular o
general.
1.2.1 Características del derecho de petición según la Corte Constitucional
Extraídas las características del derecho de petición de la Constitución Política de 1991,
es preciso analizar las características de este derecho según la diversa jurisprudencia de la Corte
Constitucional 4 , teniendo en cuenta que mediante sus decisiones siempre ha pretendido
determinar de manera completa el alcance y sentido según el escenario donde esté presente la
petición, desarrollando así los elementos doctrinales del derecho fundamental de petición.
Así pues, la Corte Constitucional ha determinado las siguientes características sobre el
igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley y las
materias expresamente señaladas en los artículos 116 y 221 de la Constitución.
4 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-12 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; Junio 24 de 1992), Corte
Constitucional de Colombia. Sentencia T-419 de 1992. (M.P. Simón Rodríguez Rodríguez; Junio 17 de 1992.), Corte
Constitucional de Colombia. Sentencia T-172 de 1993 (M.P José Gregorio Hernández Galindo; Mayo 4 de 1993), Corte
Constitucional de Colombia. Sentencia T-306 de 1993 (M.P Hernando Herrera Vergara; Agosto 3 de 1993), Corte Constitucional
de Colombia. Sentencia T-335 de 1993 (M.P Jorge Arango Mejía; Agosto 17 de 1993), Corte Constitucional de Colombia.
SentenciaT-571 de 1993 (M.P. Fabio Moron Díaz; Diciembre 9 de 1993), Corte Constitucional. Sentencia T-279 de 1994 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; Junio 16 1994), Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-414 de 1995 (M.P. José Gregorio
Hernández; Septiembre 13 de 1995), Corte Constitucional. Sentencia T-529 de 1995 (M.P Fabio Moron Díaz; Noviembre 17 de
1995), Corte Constitucional. Sentencia T-604 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz; Diciembre 12 de 1995), Corte Constitucional.
Sentencia T-614 de 1995 (M.P Fabio Moron Díaz; Diciembre 12 de 1995), Corte Constitucional. Sentencia SU-166 de 1999 (M.P
Alejandro Martínez Caballero; Marzo 17 de 1999), Corte Constitucional. Sentencia T-307 de 1999 (M.P Eduardo Cifuentes
Muñoz; Mayo 5 de 1999), Corte Constitucional. Sentencia T-846 de 2003 (M.P Manuel José Cepeda Espinosa; Septiembre 25 de
2003), Corte Constitucional. Sentencia T-306 de 2003 (M.P Rodrigo Escobar Gil; Abril 10 de 2003), entre otras.
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derecho de petición:
i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los
mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan
otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
ii) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de
la cuestión planteada por el petente, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la
autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
iii) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de
fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en
conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.”5(Corte Constitucional,
2000a)
iv) “Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se
concreta siempre en una respuesta escrita.
v) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes
ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando
la ley así lo determine.
vi) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante
particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un
servicio público o cuando realiza funciones de Autoridad. El derecho de petición opera
igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se
5Corte
Constitucional de Colombia. Sentencia T-377 de 2000. (M.P. Alejandro Martínez Caballero; Abril 3 de 2000)
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Diego Fernando Palacios Sánchez
constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede
protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no
actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador
lo reglamente”6 (Corte Constitucional. 2000a).
vii) En relación con la oportunidad de la respuesta, la Corte Constitucional indica que se
deberá acudir al artículo que regula el término preciso para la contestación del derecho de
petición de acuerdo a lo solicitado, esto es, el artículo 6 del Código Contencioso
Administrativo (CCA). (Se deberá resolver la petición en los 15 días siguientes su
recepción)
viii) El silencio de la administración en el término para responder la solicitud no libera a
la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición.
ix) “El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una
expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta” 7 (Corte
Constitucional, 1997).
Las tres primeras características definidas por la Corte Constitucional son las que definen
con certeza la aplicación o no de la reserva estatutaria para el desarrollo del derecho fundamental
de petición, condiciones que serán desarrolladas con más amplitud en el Capítulo de Ley
Estatutaria del presente trabajo de grado.
De acuerdo a lo anterior, la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido
de manera concisa las características del derecho de petición y de su alcance en los diferentes
entornos, teniendo en cuenta que dicho derecho es el instrumento más adecuado para la
comunicación eficaz entre la administración y el administrado el cual fortalece uno de los
instrumentos constitucionales que tiene dispuesto cualquier persona.
6Corte
7Corte
Constitucional. Ibíd.
Constitucional. Sentencia No. T-294 de 1997. (M.P. José Gregorio Hernández; Junio 17 de 1997).
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1.3 Modalidades del Derecho de Petición
Las peticiones son susceptibles de clasificación, de acuerdo a su interés general o
particular, por lo cual, según sus características y su naturaleza, tienen diferentes interpretaciones
ante la administración.
Según la Ley 1755 de 2015, el artículo 13, define el objeto y presenta las posibles
modalidades del derecho de petición que se puede interponer ante la administración. Mediante el
derecho de petición, se podrá:
-Solicitar el reconocimiento de un derecho.
-Solicitar la intervención de una entidad o funcionario
-Solicitar la resolución de una situación jurídica
-Solicitar la prestación de un servicio
-Pedir información.
-Consultar, examinar y requerir copias de documentos.
-Formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
De lo anterior, se deriva que el artículo 13 de la Ley 1755 de 2015, amplió el espectro del
derecho de petición que se tenía consagrado en el Decreto 01 de 1984, dándole un papel más
relevante y protagónico en el Estado, teniendo en cuenta que la solicitud de la persona ya no sólo
se cobija en “pedir cuentas”, como se postuló al inicio del concepto de la Revolución Francesa
(Declaración de los Derecho del Hombre y Ciudadano, 1789). Además, se cuenta con la facultad
de solicitar ante la administración y ante entidades públicas y privadas, diversas demandas, desde
la solicitud de un reconocimiento expreso de un derecho hasta la interposición de quejas,
reclamos y denuncias.
Ahora bien, para lo que nos corresponde en el presente trabajo, las peticiones, quejas,
19
Diego Fernando Palacios Sánchez
reclamos y recursos (en adelante PQR’s), al ser una expresión más del derecho de petición, son
los mecanismos con los que los usuarios de los servicios de comunicaciones cuentan para la
garantía y salvaguardia de sus derechos en esta materia (Comisión de Regulación de
Comunicaciones, 2011a). En consecuencia, como se indicó líneas atrás, tanto esta expresión,
como las demás dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1755 de 2015 del derecho de petición,
siguen la misma cuerda procesal de regulación en el ordenamiento jurídico, esto es, que sólo se
podrán regular mediante el mecanismo de la Ley Estatutaria, concepto importante para la
presente discusión y que será desarrollado en el siguiente capítulo.
20
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Capítulo 2
Análisis del marco estatutario en el Derecho de Petición
La ley estatutaria es un tipo de ley de categoría especial a la que se le confía la
salvaguardia de asuntos especiales en el sistema colombiano.
Se puede considerar la Ley Estatuaria como el mecanismo idóneo y especializado del
cual se vale el Estado Colombiano para la regulación de los derechos y deberes fundamentales y
mecanismos para su protección, la administración de justicia, la organización y régimen de los
partidos políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales, las instituciones y
mecanismos de participación ciudadana, el espacio legal de los estados de excepción, la igualdad
electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que
determine la ley. (Literal adicionado por el artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004) y las
materias expresamente señaladas en los artículos 116 y 221 de la Constitución Política (Literal
adicionado por el artículo 2 del Acto Legislativo 2 de 2012); según el artículo 152 de la
Constitución Política.
Sin embargo, antes de ser plasmada de manera directa la definición del artículo 152 de la
Norma Constitucional, ya desde el año 1944, el expresidente Alberto Lleras Camargo cuando
sustentó como Ministro de Gobierno la propuesta de reforma constitucional, de manera indirecta
trazó una pieza maestra acerca de la morfología de la ley y de la jerarquía de las normas dentro
del orden constitucional colombiano8 (Ibáñez, 1999).
En su momento, el expresidente Lleras Camargo señaló: “…Al Congreso le corresponde
hacer las leyes. Pero son todas las leyes iguales de la misma categoría? No. La Constitución
distingue entre ellas. Para algunas excepcionalmente establece requisitos especiales. Unas son
para que las cumplan todos los ciudadanos, pero hay otras que no afectan sino a un cuerpo
8 Leyes
Estatutarias. Ejercicio de la Función Legislativa. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Centro de Investigaciones Jurídicas y
Socioeconómicas para el desarrollo. Santa Fe de Bogotá, D.C. –Republica de Colombia, 1999. Página 3.
21
Diego Fernando Palacios Sánchez
determinado de personas. Hay otras leyes que son como una prolongación de la Constitución,
que organizan la Republica, que dan normas estables, que no deberían cambiarse
caprichosamente, como no se cambia la Constitución. Hay, pues evidentemente, leyes orgánicas
o normativas, y leyes comunes. Pero en la Constitución solo hay leyes de una clase…” 9 (Revista
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, 1992).
Así pues, se tenía claro ciertos aspectos de las leyes orgánicas y ordinarias, sin embargo,
a través del desarrollo normativo constitucional, se evidenció que no se tenía presente dentro de
la norma superior de aquel entonces, una categoría especial para esas “otras leyes” que eran una
prolongación de la Constitución, que cumplían una función de organizar el Estado y que daban
fundamentos estatales, las cuales, deberían ser modificadas por medio de un mecanismo más
expedito.
Por consiguiente, se tuvo la necesidad de dar solución a las nuevas realidades jurídicas,
teniendo en cuenta que ese tipo de “otras leyes”, de las cuales, no se contaba con un concepto
definido, si contaban con la certeza que cumplían un papel relevante para el desarrollo estatal.
Así pues, era pertinente la presencia inmediata de un lineamiento más concreto y expedito sobre
tales leyes y sus campos de aplicación, con el fin de incluir en el texto constitucional una nueva
categoría sobre leyes más relevante que permitiese un mejor y dinámico desenvolvimiento en la
creación de la estructura del Estado Colombiano.
La anterior labor se dio en la Comisión Tercera de la Asamblea Constituyente de 1991,
en la cual, en el Informe de la Ponencia para el Primer Debate en Plenaria, se señaló que la figura
que debía concebirse como Ley Estatutaria tendría dos vertientes de gran relevancia para la
norma constitucional: En primera medida, dicha figura podría plantar una estructura adecuada
para regular materias atinentes a los derechos fundamental y en segunda medida, este tipo de ley
liberaría a la Constitución Política de la función de regular de manera detallada dicha materia.10
9Revista
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, números 151/152, paginas 239, 240. 1992
En su momento, en el informe de la Ponencia para el Primer Debate en Plenaria de 1991, se expuso lo siguiente: “…Se pensó,
entonces, que una ley estatutaria podría proporcionar la estructura legal adecuada para regular materias atinentes a los
derechos fundamentales, la administración de justicia, el régimen electoral y la participación ciudadana. Añádase a lo anterior
10
22
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Hasta aquí, se puede notar entonces los lineamientos que dieron origen a la creación de
una ley estatuaria, la cual, no fue más que una necesidad para cubrir los aspectos no regulados
que para antes de 1991, el Estado Colombiano presentaba en su organización sociopolítica. El
nuevo esquema democrático no podía ser simplemente un conjunto de valores e ideales. Era
menester establecer unas reglas de juego claras para asegurar la eficacia de esos mecanismos
(Buenahora, 1997).
Aunado lo anterior, y existiendo el precepto normativo definitivo en la Constitución de
1991 (art 152), se encuentra entonces que las leyes estatutarias tienen el objeto de regular y
proteger ciertos derechos de importancia jurídica,
tanto que su trámite requiere de un
procedimiento más completo, minucioso y complejo diferente de cualquier otra ley que se
pretenda crear y aprobar. 11
Por su parte, el artículo 153 de la Constitución Política señala el procedimiento para la
aprobación, modificación o derogación de la ley estatutaria, el cual, deberá ceñirse a contar con
la mayoría absoluta de los miembros del Congreso en una sola legislatura. Asimismo, de manera
directa, tendrá que ser sometida a una revisión previa por parte de Corte Constitucional para
observar su exequibilidad.12
De acuerdo a lo anterior, el constituyente se encargó de dictar de manera taxativa las
esferas de las cuales serán susceptibles de regulación solo mediante una Ley Estatutaria. Es
decir, en caso de que una ley distinta (ley orgánica, ley marco, etc.) trate de señalar directrices
que un mandamiento de esa naturaleza tiene la virtud de liberar el texto constitucional de la regulación detallada. Técnica que
en su ausencia de una solución como la propuesta, induciría a la prolijidad y casuismo lo cual es impropio a la severidad que
debe caracterizar una Carta Política…”
11 En palabras de la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-687 del 27 de agosto de 2002. M. P. Eduardo Montealegre
Lynett, esa Corporación indicó respecto de la Ley Estatutaria lo siguiente: “…esta figura legislativa tiene una especial jerarquía
y una particular distinción dentro del ordenamiento jurídico, por lo cual la misma Constitución estableció que para su
promulgación, debe seguirse un trámite más exigente que el contemplado para otro tipo de leyes, de tal forma que sólo podrán
ser aprobadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, en una sola legislatura, y deberán ser objeto de una
revisión automática de constitucionalidad por parte de esta Corte…”
12 Respecto del trámite especial al que se debe someter la aprobación, modificación o derogación de las Leyes Estatutarias, en la
Sentencia C-425 de 1994, (M. P. José Gregorio Hernández Galindo; Septiembre 29 de 1994), se señaló que el constituyente, al
crear la Ley Estatutaria, se pretendió que la misma fuese un conjunto normativo armónico e integral, caracterizado por una mayor
estabilidad que cualquier tipo de ley, razón por la cual, se requiere una mayor exigencia en su trámite.
23
Diego Fernando Palacios Sánchez
sobre dichas esferas y no respete el mandato legal, en palabras de la Corte Constitucional, es
claramente inexequible y debe ser retirada del ordenamiento (Corte Constitucional, 1994).
No obstante, es de aclarar que no todas las leyes que tengan algún tipo de regulación con
los derechos y elementos del artículo 152 de la Constitución Política solo deberán regirse por ese
trámite especifico, teniendo en cuenta que para la Corte Constitucional, en caso de que toda
materia estuviese enmarcada en el trámite estatutario, “conduciría a un vaciamiento de las
competencias de legislador ordinario”13 (Corte Constitucional, 2014).
Ahora bien, depende de la materia de las señaladas en el artículo 152 el grado de detalle
el cual puede variar, teniendo en cuenta que existen materias en las cuales se exige más
protección que otras.
“…las leyes estatutarias fueron introducidas en la Constitución de 1991 como una
categoría especial de leyes, dentro del ordenamiento constitucional, tanto por su contenido
material como por el trámite a seguirse en su formación. Su valor específico puede medirse si se
tienen en cuenta, por una parte, las materias de que trata, que, como enseguida se verá, son
básicamente de alto contenido político e incluyen, en concreto, la estructura de una de las ramas
del poder: la judicial. El constituyente no se ocupó de definirlas, ni de precisar su nivel
jerárquico frente a los demás tipos de leyes previstas en la Carta Política sino que entro
directamente, en el artículo 152, a señalar, las materias que ellas regulan, y en el artículo
siguiente, el 153, a señalar el procedimiento especial al cual se somete su aprobación, derogación
o modificación…”14 (Corte Constitucional, 1993a).
Así pues, en materia de administración de justicia y de los mecanismos de participación,
las diferentes posturas que la Corte Constitucional ha sostenido para este tipo de ley, se aplicarán
para estructurar los elementos esenciales para cada una de ellas: “…La reserva de ley estatutaria
en materia de administración de justicia se aplica sólo respecto de aquellas disposiciones que (i.)
13Corte
14Corte
Constitucional. Sentencia C-256 de 2014. (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Abril 23 de 2014).
Constitucional. Sentencia de Sala Plena Nº C-566 de 1993. (M.P Vladimiro Naranjo Mesa; Diciembre 2 de 1993).
24
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Afectan la estructura general de la administración de justicia, (ii.) establecen y garantizan la
efectividad de los principios generales sobre el tema, o (iii.) desarrollan aspectos sustanciales de
esta rama del poder pública...”15 (Corte Constitucional, 2006).
“…Conforme a lo establecido en la jurisprudencia de esta Corte, el desarrollo legislativo
de los mecanismos de participación ciudadana - de los cuales son expresión las asociaciones
comunales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 103 Constitucional -, debe realizarse por
conducto de leyes estatutarias, siempre y cuando se trate de regular en forma integral el núcleo
esencial de la participación en las instancias de concertación, control y vigilancia de la actividad
social...”16 (Corte Constitucional, 2001a).
De los anteriores comentarios, nótese que esa Corporación, ha sido concreta en
manifestar que solo para los elementos que componen el núcleo esencial de cada materia se
deberá aplicar la ley estatutaria.
2.1. Ley Estatutaria en los Derechos Fundamentales
Una de las categorías de las cuales el ordenamiento constitucional exige la aplicación del
marco estatutario es en el desarrollo de los derechos fundamentales, los cuales, se encuentran
determinados en el Título II, Capítulo I de la Carta Constitucional, (artículo 11. Derecho a la
Vida, Artículo 12. Derecho a la integridad personal, Artículo 13. Derecho a la igualdad ante la
ley, Artículo. 14. Derecho a la Personalidad Jurídica, Artículo15. Derecho a la intimidad,
Artículo 16. Derecho al libre desarrollo de la personalidad, entre otros).
Asimismo, la Corte Constitucional a través de la jurisprudencia ha señalado que otros
derechos pueden ser considerados como fundamentales de acuerdo con unos criterios principales
15Corte
16Corte
Constitucional. Sentencia C-319 de 2006. (M.P. Álvaro Tafur Galvis; Abril 25 de 2006).
Constitucional. Sentencia C-580 de 2001. (M.P. Clara Inés Vargas Hernández; Junio 6 de 2001)
25
Diego Fernando Palacios Sánchez
y subsidiarios17 (Corte Constitucional, 1992a).
Como criterio principal, esa Corporación señala que el derecho deberá ser esencial a la
persona humana y que el mismo, deberá estar señalado expresamente en la carta constitucional.
Respecto de los criterios subsidiarios, se refiere a los derechos que por sí solos no bastan para ser
interpretados, para lo cual se encuentra los tratados internacionales sobre derechos humanos, los
derechos de aplicación inmediata, derechos que posean un “plus” para su modificación, y
derechos fundamentales por su ubicación y denominación. (Ibídem)
Ahora bien, atendiendo a los criterios principales y subsidiarios dictados por la Corte
Constitucional, el espectro de los derechos fundamentales no se encuentra limitado en el
Capítulo I de la Constitución Política, al contrario, siempre que haya una relación con la esencia
a la persona humana, y que dicho derecho se encuentre regulado en cualquier otra norma dentro
del bloque de constitucionalidad, tal derecho podrá ser considerado como fundamental.
En relación con los derechos fundamentales, la ley estatutaria no está para ser aplicada en
“todo evento ligado a los derechos fundamentales” 18 (Corte Constitucional, 1993b), sino
específicamente en los elementos esenciales, estructurales y principales que permitan la
regulación de los mismos. En caso de sostener la antítesis de la anterior afirmación, la
competencia del legislador ordinario no encontraría una función lógica. 19
Así pues, según la Corte Constitucional, el problema inicial de aplicar la reserva
estatuaria gira entorno en el límite de regulación de dicha ley, ya que por un lado se tiene que el
rango de la ley le permite definir cualquier aspecto de un derecho fundamental, o por el
contrario, su rango debe estar limitado atendiendo a la competencia del legislador ordinario.
17Corte
Constitucional. Sentencia T-002 de 1992. (M.P. Alejandro Martínez Caballero; Mayo 8 de 1992)
Constitucional. Sentencia C-013 de 1993. (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; Enero 21 de 1993)
19 En concordancia con lo expuesto, la Sentencia C-013 d 1993 señala “…la misma Carta autoriza al Congreso para expedir, por
la vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código Penal regula facetas de varios derechos fundamentales
cuando trata de las medidas de detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc. Los Códigos de
Procedimiento sientan las normas que garantizan el debido proceso. El Código Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la
capacidad de las personas. En resumen, mal puede sostenerse que toda la regulación de estos temas haga forzoso el
procedimiento previsto para las leyes estatutarias...”
18Corte
26
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Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Dadas las condiciones que anteceden, la misma Corte Constitucional se ha encargado de
dictar reglas y criterios restrictivos que se deberán aplicar al momento de emplear la reserva
estatutaria en los derechos fundamentales, con el fin de evitar que se realice por parte del
funcionario de turno una interpretación ilimitada del carácter constitucional de la ley estatutaria.
2.1.1. Reglas para la aplicación de la Ley Estatutaria en los Derechos Fundamentales
La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-756 de 2008 por la cual conoció una
acción pública de inconstitucionalidad en la cual se demandó la constitucionalidad de los
artículos 10, literal d) y parágrafo 1º (parcial), 24 (parcial) y 25 de la Ley 1164 de 2007, dictó
cuatro (4) reglas para la aplicación de la reserva estatutaria en los derechos fundamentales20.
Señaladas las cuatro (4) reglas tomadas de la doctrina jurisprudencial, nótese que las
mismas están dispuestas para determinar la forma con la cual el legislador puede y debe aplicar
la reserva estatutaria para los derechos fundamentales, sin sobrepasar las demás facultades
conferidas para la regulación ordinaria. Además, aclara que la regla general para la regulación de
las normas la hará el legislador ordinario siempre y cuando, el contenido material se lo permita,
de lo contrario, se deberá aplicar la ley estatutaria para la regulación de las esferas especiales que
sin lugar a dudas, son las más relevantes para el Estado Colombiano.
A manera de explicación, se ha relacionado las sentencias de la Corte Constitucional en
las cuales se estudió la viabilidad de la aplicación de la reserva estatutaria en los derechos
fundamentales, describiendo la decisión y/o fallo adoptado por esa Corporación, y el criterio el
cual se debió observar al momento de contemplar la aplicación o no de la reserva estatutaria.
La Corporación ha realizado la tarea de ajustar el desarrollo de cualquier derecho
fundamental a los parámetros anteriormente señalados, estableciendo en ciertos casos si existe o
no reserva estatutaria para cada uno de ellos, y si es el caso, derogar o declarar inexequible la
20
Ver tabla Nº 1 en anexo.
27
Diego Fernando Palacios Sánchez
norma o la ley que de algún modo de manera independiente estructure ciertos aspectos de un
derecho fundamental sin contar con la facultad y naturaleza que le exige ello, es decir, la
naturaleza propia de una ley estatutaria21.
Asimismo, como se puede evidenciar en los demás casos, la Corte señala la posición de la
regla general, es decir, le deja la facultad de reglamentar al legislador ordinario aspectos que no
están íntimamente relacionados con el núcleo esencial del derecho fundamental.
Debe entenderse como núcleo esencial de un derecho fundamental lo dictado en la
Sentencia C-756 de 2008 de la Corte Constitucional, en la cual señaló que: “en sentido positivo,
es el mínimo de contenido que el legislador debe respetar, es esa parte del derecho que lo
identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad
respecto de la intervención de las autoridades públicas. En sentido negativo debe entenderse el
núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que
es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental
y sin lo cual se le quita su esencia fundamental”22 (Corte Constitucional, 2008).
Ahora bien, visto los ejemplos anteriores, no solamente reglas se han trazado respecto de
la aplicación de la reserva estatuaria en los derechos fundamentes, sino que también esa
Corporación Constitucional ha dictado criterios restrictivos para la aplicación de la reserva
estatutaria en referencia a los derechos fundamentales.
21
Ver Tabla Nº 2 en anexo.
Constitucional. Sentencia C-756 de 2008. (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Julio 30 de 2008)
22Corte
28
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Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
2.1.2. Criterios de restricción para la aplicación de la Ley Estatutaria en los Derechos
Fundamentales
Para explicar los criterios restrictivos de la reserva estatutaria, se quiere hacer hincapié en
la segunda regla de la Tabla Nº 1 (Reglas para la aplicación de la Ley Estatutaria en los Derechos
Fundamentales), de la cual es relevante para este nuevo desarrollo respecto de la aplicación
directa de la reserva, teniendo en cuenta que dicha regla se divide en dos partes; (i) la primera
parte, señala que la regulación no se define por el criterio nominal adoptado por el legislador. En
este sentido, el legislador no puede dar la importancia y el alcance de una regulación normativa
solo por el valor nominal, es decir, solo por el nombre asignado a dicho compendio legal, ya que
no son suficientes los elementos formales o nominales. (ii) la segunda parte, en conexidad con el
anterior, señala que por encima de los elementos formales o nominales, se encuentra los
elementos materiales, los cuales, dan la dirección de la importancia y alcance de la regulación, es
decir, será su contenido y su nombre el que defina el correspondiente trámite legislativo23 (Corte
Constitucional, 2001b).
Por lo cual, de acuerdo a la gran relevancia de los elementos materiales sobre los
formales en el tema de los derechos fundamentales y el principio de la mayoría simple, la misma
Corte Constitucional se ha encargado de dictar criterios de restricción para la aplicación de la
reserva estatuaria en aquellos derechos: “…en materia de derechos fundamentales debe
efectuarse ‘una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria porque una interpretación
extensiva convertiría la excepción –las leyes estatutarias basadas en mayorías calificadas y
procedimientos más rígidos –en regla, en detrimento del principio de mayoría simple que es el
consagrado por la Constitución…”24 (Corte Constitucional, 1994b).
Los criterios restrictivos a los que se hace referencia en el anterior párrafo, se proponen
23Corte
24Corte
Constitucional. Sentencia C-646 de 2001. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; Junio 20 de 2001)
Constitucional. Sentencia C-145 de 1994. (M. P Alejandro Martínez Caballero; Marzo 23 de 1994)
29
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ser estudiados de la siguiente manera: (i) criterio de la integralidad, (ii) criterio por el objeto
directo, (iii) criterio de la integralidad en los mecanismos de protección y (iv) criterio de los
elementos estructurales de un derecho fundamental.
Respecto del criterio de la integralidad, la Corte Constitucional quiso hacer referencia en
el objetivo que reviste la aplicación de la reserva estatutaria para los derechos fundamentales,
dicho objeto no es más que la aplicación tenga como objetivo principal y primordial la
regulación del derecho de manera “integral, completa y sistemática” 25 (Corte Constitucional,
2011a). Es decir, este criterio restrictivo presenta que la reserva no será aplicada a cualquier
elemento que haga parte de un derecho fundamental o que tenga relación en sí, o que si bien el
elemento sea relevante para el desenvolvimiento del mismo, este deberá ser desarrollado en toda
su integridad, en un conjunto siendo un todo armónico.
Frente al criterio restrictivo del objeto directo, esa Corporación señala que cualquier
iniciativa legislativa la cual pretenda desarrollar derechos fundamentales debe tener presente que
su objeto directo sea para dicho fin y no para otro. Así pues, este criterio tiene un carácter
restrictivo directo, toda vez que no permite que cualquier tipo de proyecto de ley que tenga que
ver con algún tipo de regulación a derechos fundamentales, le sea aplicada la reserva estatutaria
siempre y cuando no tenga en su objeto directo la directriz del desarrollo para tal derecho. 26
Para el criterio de los elementos estructurales, debe aplicarse lo indicado para el criterio
de integralidad, aunque, llevándolo a los mecanismos de protección de los derechos
fundamentales, es decir, en caso de existir la una norma de la cual pretenda dar desarrollo de los
mecanismos existentes para la protección de los derechos con calidad de fundamentales, la
misma debe ser integral para tal misión. Así pues, la regulación para cualquier mecanismo debe
ser “integral, completa y sistemática”.
Se refiere el criterio restrictivo de los elementos estructurales de un derecho fundamental,
25Corte
26
Constitucional. Sentencia C-818 de 2011. (M. P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Noviembre 1 de 2011)
Ver Sentencias C-013 de 1993 y C-1067 de 2008.
30
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en el sentido de que solo será susceptible de aplicación la reserva estatutaria cuando la iniciativa
legislativa pretenda desplegar elementos esenciales de cualquier derecho de fundamental, de lo
contrario, sería una susceptible de una ley ordinaria. Recordemos lo señalado por la Corte
Constitucional; “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los elementos
estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su protección,
pero no tienen por objeto regular en detalle cada variante de manifestación de los mencionados
derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a
una petrificación del ordenamiento jurídico”27 (Corte Constitucional, 1994c).
Expuesto los anteriores criterios restrictivos para la interpretación adecuada del numeral
a) del artículo 152 de la norma superior, es visible que ha existido cierto control sobre su
alcance, sin embargo, las anteriores tesis siempre serán susceptibles de interpretación teniendo en
cuenta lo complicado que resulta adecuar las libertades y derechos fundamentales a un aparato
estatal que evoluciona en cada momento.
Así pues, a manera de conclusión, el estudio que debe realizar el legislador para
determinar si los elementos de un derecho fundamental deberán o no estar sujetos al trámite
especial estatutario debe siempre y en todo momento estar en armonía con las reglas de
aplicación y restricción de la ley estatutaria para este tipo de derechos. En el caso donde no se
realizara el estudio adecuado por el legislador de turno, cualquier tipo de ley podría regular
elementos estructurales esenciales de un derecho fundamental, perdiéndose entonces el objetivo
de la regulación especial que predica la Ley Estatutaria, ya que, al tener una categoría superior a
las demás leyes, los elementos que se tratan bajo este tipo de ley son de gran relevancia e
importancia jurídica en el ordenamiento legal, importancia que no es posible concebir por medio
de una ley ordinaria.
Por otro lado, al ser elementos de gran relevancia jurídica los tratados con la reserva
estatutaria, tienen la característica de tener una mayor estabilidad que los elementos tratados por
27Corte
Constitucional. Sentencia C-226 de 1994. (M.P. Alejandro Martínez Caballero; Mayo 5 de 1994)
31
Diego Fernando Palacios Sánchez
leyes ordinarias, lo anterior, en razón a que la Ley Estatutaria, al ser especial, exige para su
expedición una serie de requisitos más estrictos que cualquier otra ley.
2.2. La Ley Estatutaria en el Derecho de Petición
Visto como la Autoridad Constitucional emplea las reglas y criterios para la aplicación de
la reserva estatutaria en ciertos derechos fundamentales, se quiere entonces hacer énfasis en los
elementos estructurales esenciales que componen el derecho de petición, el cual, de manera
directa, determina para esa Corporación la viabilidad o no de la reserva estatutaria en caso de
estar desarrollado en algún tipo de ley.
Teniendo en cuenta que el derecho de petición es la forma cómo los ciudadanos le
“hablan” a la administración o a la parte que presta un servicio público, uno de sus elementos
esenciales del derecho de petición radica en la resolución debida y oportuna de la solicitud
efectuada por el petente, o como lo señala la Corte, la resolución de la cuestión 28 (Corte
Constitucional, 2000b). Lo anterior, en consonancia con el principio de que el derecho de
petición es un vehículo con el cual se pueden garantizar otros derechos fundamentales y es
determinante para la efectividad de los mecanismos de participación.
En varias oportunidades, se ha resaltado la importancia de los elementos fundamentales
del derecho de petición, teniendo en cuenta que no solo se requiere de una respuesta debida y
oportuna, también se requiere que la misma se dé en un tiempo razonable la cual deberá en todo
caso ser comunicada al peticionario.
Para entender de una manera más sencilla los términos de respuesta “debida y oportuna”
en el derecho de petición, a continuación se relacionaran dos (2) sentencias de la Corte
Constitucional las cuales aplican en casos concretos los anteriores preceptos.
28Corte
Constitucional. Sentencia T-377 de 2000. (M. P. Alejandro Martínez Caballero; Abril 3 de 2000)
32
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
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Sentencia T- 183 de 2011, mediante el trámite de revisión del fallo emitido por el
Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San Martín de los Llanos- Meta en única instancia,
dentro del proceso de tutela iniciado por el señor Ángel Eduardo Piraquive Romero contra la
EPS Humanavivir, se señaló lo siguiente.
En dicha sentencia, esa Autoridad falló a favor del accionante, concediéndole el amparo a
su derecho de petición, en razón de la respuesta in-oportuna dada por el accionando.
Según las consideraciones del Despacho, la solicitud, la cual recaía en la información por
parte del señor Piraquive Romero sobre el cumplimiento y reunión de todos los documentos
necesarios para la autorización del procedimiento quirúrgico consistente en la inserción de “tutor
de compresión y alargamiento óseo de fémur –orthofix” ; en ningún momento fue atendida en
debida forma, teniendo en cuenta que, “…En conclusión se tiene que en el presente caso, existe
una vulneración al derecho de petición del señor Ángel Eduardo Piraquive Romero, porque en
primera medida la respuesta que obtuvo por parte de Humanavivir EPS se limitó a informarle
que se había iniciado el trámite para poder responder de fondo a su solicitud, pero ningún
término de respuesta fue establecido, ni se le informó cuáles eran las etapas faltantes para poder
brindarle una respuesta de fondo…”29 (Corte Constitucional, 2011b).
En el caso concreto, la accionada Humanavivir EPS, en ningún momento respondió con
coherencia a lo planteado por el señor Piraquive Romero respecto de la accesibilidad o no al
tratamiento médico solicitado. Así pues, según la Corte, no basta entonces con que la autoridad
otorgue respuesta dentro del término legal, también se requiere que la misma sea oportuna frente
a la cuestión planteada; atendiendo a los elementos esenciales del derecho de petición, el cual
está conformado por dos preceptos los cuales deben trabajar en conjunto y en armonía para
desarrollar de manera correcta el cometido constitucional.
29Corte
Constitucional. Sentencia T-183 de 2011. (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; Marzo 15 de 2011)
33
Diego Fernando Palacios Sánchez
Ahora bien, en la Sentencia No. T-426 de 1992 mediante el trámite de revisión del fallo
emitido por el Juzgado Primero Civil Municipal de Bogotá D.C., dentro del proceso de tutela
iniciado por el señor Hernando de Jesús Blanco Angarita contra el director de la Caja Nacional
de Previsión Social, se señaló lo siguiente.
Según el fallo emitido de la Corte, la misma consideró la vulneración del núcleo esencial
del derecho de petición presentado por el señor Blanco Angarita, la cual pretendía la sustitución
pensional, teniendo en cuenta que la organización a la cual fue presentada la petición, no
respondió prontamente la solicitud, afectando otro tipo de derechos.
Dicho lo anterior, debe siempre existir la responsabilidad por parte del peticionado en la
prontitud de la respuesta, ya que el derecho a obtener una pronta resolución hace parte de los
elementos estructurales del derecho de petición, entendiéndose que, “sin la posibilidad de exigir
una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este derecho” (Sentencia T-426 de
1992).
Expuestos los conceptos que componen los elementos estructurales esenciales del
derecho de petición (la resolución debida y oportuna de la solicitud efectuada por el petente), es
necesario ahora indicar otro tipo de elementos con los cuales cuenta este derecho, que al igual
que los anteriores, son relevantes para el desarrollo armónico del mismo. Dichos elementos, son
la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las
autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas.
Así pues, examinado el objetivo de la ley estatutaria, los diferentes criterios y reglas por
los cuales la Jurisprudencia determina la aplicación de la reserva estatutaria a los derechos
fundamentales, y los elementos estructurales esenciales del derecho de petición, se concluye que,
cualquier iniciativa legislativa, norma, o ley existente que toque de manera directa elementos
esenciales y estructurales de las esferas que señala el artículo 152 de la Constitución Política,
solo podrán ser desarrolladas y ejecutadas de manera correcta mediante una ley de esta
naturaleza y no otra.
34
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Como conclusión para este capítulo, atendiendo al estudio realizado hasta este momento,
sólo es la Ley estatutaria el mecanismo adecuado, idóneo y especial con que cuenta el legislador
para adoptar la regulación de los derechos fundamentales, entre ellos, el derecho fundamental de
petición, y en el caso concreto, las peticiones, quejas, reclamos (PQR’s) de los servicios de
comunicaciones como una expresión más de este derecho fundamental, el cual, para el presente
trabajo de grado, representa un mecanismo de gran relevancia para los consumidores de este tipo
de servicios, toda vez que es esta la vía que tiene el usuario para hablar con el prestador del
servicio público.
Así mismo, queda claro que ninguna otra categoría de ley a parte de la estatutaria, cuenta
con los suficientes requisitos para regular los elementos del calibre que representan los que hacen
parte de la esencia de un derecho fundamental, razón por la cual, se puede indicar que la Circular
Única de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) y la Resolución 3066 de 2011 de la
Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), al regular los elementos del derecho de
petición mediante actos administrativos, claramente incumplen las disposiciones constitucionales
del artículo 152 de la Constitución Política, debate entonces que será desarrollado en el presente
trabajo de grado.
Hasta aquí, en los anteriores dos capítulos, se ha reconstruido los fundamentos teóricos y
normativos que permiten entender la institución jurídica del derecho de petición, para ello, se
revisó la normativa constitucional y los pronunciamientos que sobre el mismo ha realizado el
tribunal constitucional (Capítulo 1), así mismo, se realizó el estudio al marco normativo
constitucional para la correcta regulación de dicho derecho, esto es, la Ley Estatutaria,
explorando las reglas y características para la sana aplicación de la reserva estatutaria en el
ordenamiento legal. (Capítulo 2). Ahora bien, para nuestra discusión central, es necesario
examinar con más profundidad una de las modalidades o expresiones del derecho de petición
(artículo 13 de la Ley 1755 de 2015), esto es, las peticiones, quejas, reclamos y recursos (en
adelante PQR’s) en el sector de las comunicaciones, instrumentos que han sido dispuestos para
35
Diego Fernando Palacios Sánchez
garantizar la protección a los usuarios de comunicaciones (Circular Única. Superintendencia de
Industria y Comercio. 2001).
36
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Capítulo 3
Las Peticiones, Quejas, Reclamos y Recursos en los Servicios de Comunicaciones
Para abordar el análisis de la regulación de las PQR’s en el sector de las comunicaciones,
como primera disposición, es pertinente remitirnos al artículo 9 de la Resolución 3066 del 18 de
mayo de 2011 expedida por la Comisión de Regulación de Comunicaciones (en adelante CRC),
en el cual se definió de una manera precisa el concepto de Servicios de Comunicaciones: “Son
los servicios de que trata la Ley 1341 de 2009, los cuales proporcionan la capacidad de envío y/o
recibo de información, de acuerdo con las condiciones para la prestación de tales servicios,
previamente pactadas entre un proveedor y un usuario” (Comisión de Regulación de
Comunicaciones, 2011).
Un claro ejemplo de los servicios de comunicaciones, son los servicios de telefonía
pública básica conmutada (TPBC) 30 , Telefonía Pública Básica Conmutada Local (TPBCL) 31 ,
Telefonía Pública Básica Conmutada Local Extendida (TPBCLE) 32 , Telefonía Móvil Rural
(TMR) 33 y Telefonía Pública Conmutada de Larga Distancia (TPBCLD) 34 (Comisión de
Regulación de Comunicaciones, 1997).
Las tecnologías de la información y las comunicaciones juegan hoy en día un rol
30
En la Resolución 087 de 5 de septiembre de 1997, el artículo 1.2 del Capítulo II, definió el Servicio de Telefonía Pública
Básica Conmutada ”TPBC” así: Es el servicio básico de telecomunicaciones cuyo objeto es la transmisión conmutada de voz o a
través de la Red Telefónica Pública Conmutada con acceso generalizado al público.”. A su vez, el mismo artículo definió los
servicios de TPBCL, TPBCLE, TMR y TPBCLD.
31 “Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada Local “TPBCL”: Es el servicio de TPBC uno de cuyos objetos es la
transmisión conmutada de voz a través de la Red Telefónica Conmutada con acceso generalizado al público, en un mismo
municipio.”
32 “Servicio de Telefonía Básica Publica Conmutada Local Extendida o Servicio de Telefonía Publica Básica Conmutada Local
Extendida “TPBCLE”: Es el servicio de TPBC prestado por un mismo operador a usuarios de un área geográfica continua
conformada por municipios adyacentes, siempre y cuando ésta no supere el ámbito de un mismo Departamento.”
33 “Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada Local Móvil Rural (TMR): Es la actividad complementaria del servicio de
TPBCL que permite la comunicación a usuarios ubicados fuera de la cabecera municipal, o en un municipio con población total
menor a 7,000 habitantes de acuerdo con el censo realizado en 1993, o en un corregimiento departamental, con cualquier
usuario ubicado dentro del mismo municipio.”
34 “Servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada de Larga Distancia “TPBCLD”: Es el servicio de TPBC que proporciona en
sí mismo capacidad completa de comunicación telefónica entre usuarios de distintas redes de TPBCL, TPBCLE y TMR del País,
o entre un usuario de la RTPC en Colombia y un usuario situado en un país extranjero. Este servicio comprende los servicios de
TPBCLDN y TPBCLDI.”
37
Diego Fernando Palacios Sánchez
trascendental en nuestra sociedad, influenciando cada día más aspectos de nuestra vida diaria.
Esta circunstancia requiere un el establecimiento de un régimen de competencia que regule y
prevenga la ejecución de prácticas restrictas de la competencia, que afecten el bienestar de los
consumidores (Ayalde, 2011).
Al igual que cualquier servicio público, las comunicaciones no están exentas de las
peticiones, quejas, reclamos y recursos que reciben diariamente los proveedores de este tipo de
servicios, de las cuales se puede evidenciar el malestar de recibir una facturación indebida, cobro
de servicios no solicitados, deficiencia de calidad y prestación del servicio, reporte a centrales de
riesgo, negación de llamadas entre otros35.
En este sentido, de acuerdo a los datos publicados por la SIC, disponibles en la Tabla Nº
3 en anexos, la protección a los usuarios ha sido un tema relevante en este sector, toda vez que
las relaciones entre los proveedores de este tipo de servicios y los usuarios, siempre ha sido
desproporcional (asimétrica), y es lógico, la parte dominante siempre será el que ostenta la
calidad de prestar y recibir una contraprestación, a comparación de la parte que utiliza y paga por
el servicio. Por la dificultad entre esta relación, el Estado, en procura de equilibrar las cargas
para estas dos partes, ha desarrollado una serie de regímenes y posiciones para proteger a la parte
pasiva (usuario), y una de las herramientas para tratar de garantizar dicha objetivo, son las
peticiones, quejas, reclamos y recursos (PQR’s).
Solo con un buen conocimiento de los derechos que tienen los consumidores y de las
posibilidades que ellos tienen que de ejercerlos se conseguirá un mercado en donde éstos actúen
con verdadera libertad en la elección de sus bienes y servicios y donde los productores y
proveedores cumplan con sus deberes de probidad, lealtad y buena fe (Superintendencia de
Industria y Comercio, 2003).
Como primera expresión concreta en nuestro sistema jurídico referida a la regulación de
las PQR’s en el sector de las comunicaciones, el Decreto 1842 de 1991 por el cual se expidió el
35
Ver tabla Nº 3 en Anexo.
38
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Estatuto Nacional de Usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios, estableció en sus
artículos 44, 45 y 46 el procedimiento para la reclamación, el derecho de la reclamación y queja
por parte del suscriptor y/o usuario.
Respecto del derecho de reclamación y queja, el Decreto 1842 de 1991 indicó que todo
usuario tiene derecho a presentar ante las empresas de servicios públicos las quejas y
reclamaciones que considere (artículo 44). Para la queja, ese texto normativo lo definió como el
medio en el cual el usuario puede poner en manifiesto su inconformidad contra funcionarios,
forma y condiciones del servicio prestado (artículo 45). Referente a la reclamación, se expresó
como un mecanismo de inconformidad para la revisión de las facturas en los servicios públicos
(artículo 46).
Así pues, a partir de las anteriores definiciones sobre peticiones, quejas y reclamos en los
servicios de comunicaciones según el Decreto 1842 de 1991, fue el punto de partida para que
diferentes organismos dispusieran bajo su concepto y óptica, mejores y más adecuadas
definiciones, enmarcando en regímenes de protección a los usuarios en diferentes regulaciones
(circulares y resoluciones). De conformidad con lo anterior, a continuación se presentará la
normatividad por parte del Estado Colombiano y en concreto, por los diferentes organismos
facultados para ellos en los cuales han dictado todo un procedimiento expedito para la recepción
y atención de las PQR’s provenientes de los usuarios de los servicios de comunicaciones.
39
Diego Fernando Palacios Sánchez
3.1. Regulación de los Servicios Públicos Domiciliarios: Ley 142 de 1994
Es preciso mencionar la relación existente entre los servicios de comunicaciones y el
régimen de servicios públicos domiciliarios, con el fin de entender el por qué del estudio de la
Ley 142 de 1994.
En un primer momento, el ámbito de aplicación de la Ley 142 de 199436 se enmarcó en
los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica,
distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local
móvil en el sector rural (Congreso de la República, 1994).
Hasta aquí, los servicios de telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local
móvil en el sector rural hacían parte de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual, la
regulación que presentó en su momento la Ley 142 de 1994 incidieron directamente en los
servicios de comunicaciones y es por esta razón, que su estudio normativo se hace necesario para
el presente trabajo de grado, sin embargo, la aplicación de dicha norma cambió a partir de la
expedición de la Ley 1341 de 2009.
Teniendo la claridad sobre la relación entre los servicios de comunicaciones con los
servicios públicos domiciliarios, se abordará entonces la regulación que presentó en su momento
la Ley 142 de 1994 frente al trámite de las PQR’s.
De acuerdo a los parámetros de la Constitución Política de 1991 37 , la norma le
proporcionó a los servicios públicos domiciliarios un gran papel para el desarrollo eficaz de los
fines del Estado, para lo cual, fue indispensable la expedición de una ley que de manera precisa y
concreta estableciera las directrices y reglamentos necesarios para todas las actividades
inherentes para la prestación y garantía de los servicios públicos, tarea que cumplió la Ley 142
36
La Ley 142 de 1994 estableció el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictaron otras disposiciones.
Los artículos 365, 366, 367, 368, 369 y 370 de la Constitución Política de Colombia establecieron la finalidad social del Estado
y de los servicios públicos.
37
40
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
de 1994. Y era tan necesaria esa regulación, ya que para antes de esta ley, se encontraba el
Decreto 1842 de 199138, el cual concertó el estatuto de los usuarios de los servicios públicos pero
como tal, no regulaba de manera eficaz la prestación de dichos servicios ni la garantía de los
mismos, en consonancia con los ordenamientos de la Constitución Política de 1991.
Así pues, una de las actividades inherentes de la prestación de los servicios públicos
domiciliarios fue la protección de los usuarios de este tipo de servicios frente de los prestadores
y/o proveedores, para lo cual, la Ley 142 de 1994 estipuló en el Capítulo VII “Defensa de los
usuarios en sede de la empresa”.
En el Capítulo VII de la Ley 142 de 1994, se encuentran seis (6) artículos, los cuales
reglamentan ciertos aspectos del ejercicio de las peticiones, quejas y reclamos como expresión
del derecho fundamental de petición en los servicios públicos domiciliarios, tales como: (i) la
esencia del contrato de servicios públicos recae en el derecho que tiene el usuario a presentar
peticiones, quejas y recursos 39 ; (ii) obligación de los prestadores de los servicios públicos
domiciliarios en disponer de una oficina de atención de PQR’s40; (iii) definición, características,
términos y requisitos para la interposición de recursos 41 ; (iv) las causales y trámite de los
38
Por medio de este decreto, se expidió el Estatuto Nacional de Usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios.
El artículo 152 de la Ley 142 de 1994 estableció lo siguiente: “Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato
de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato
de servicios públicos. Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en
cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra
cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres.
40 El artículo 153 de la Ley 142 de 1994 estableció lo siguiente: De la oficina de peticiones y recursos. Todas las personas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituirán una "Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos", la cual tiene la
obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los
usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el servicio o los servicios que presta dicha empresa.
Estas "Oficinas" llevarán una detallada relación de las peticiones y recursos presentados y del trámite y las respuestas que
dieron. Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.
41 El artículo 154 de la Ley 142 de 1994 estableció lo siguiente: De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario
para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra
los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de
reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley. No son procedentes los recursos contra los
actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso
oportuno. El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de
los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas
que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos. De los recursos de
reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso
dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la
39
41
Diego Fernando Palacios Sánchez
recursos42; (v) término de quince (15) días hábiles contados a partir de su fecha de presentación
para responder los recursos. Transcurrido el término anterior, salvo que la demora que se
demuestre que el suscriptor o usuario auspicio la demora, o que se requirió de la práctica de
pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él. 43 ; (vi) la
notificación de la decisión de un recurso o una petición se realizará conforme lo prescrito en la
Ley 142 de 1994 44 , es decir, según lo preceptuado por los artículos 44 y 45 del Código
Contencioso Administrativo.45
De los anteriores artículos, nótese la relevancia que el legislador plasmó dentro del
artículo 158 al prescribir los efectos del silencio administrativo positivo en los servicios públicos
domiciliarios, asimismo, determinó el término de contestación de las peticiones, quejas y
recursos por parte del prestador de servicios.
En relación con el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, es necesario traer lo preceptuado
por el Decreto 2150 de 1995 que fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de
las facultades extraordinarias que le fueron conferidas en el artículo 83 de la Ley 190 de 1995
"Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y
se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción administrativa", toda vez que en su
artículo 123 del Capítulo IX Ministerio de Desarrollo Económico Superintendencia de Servicios
Públicos, también considera vulnerado los derechos de los usuarios por no responder las
forma prevista en las condiciones uniformes del contrato. Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de
abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los
recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.
42 El artículo 156 de la Ley 142 de 1994 estableció lo siguiente: De las causales y trámite de los recursos. Los recursos pueden
interponerse por violación de la ley o de las condiciones uniformes del contrato. En las condiciones uniformes de los contratos
se indicará el trámite que debe darse a los recursos, y los funcionarios que deben resolverlos.
43 El artículo 158 de la Ley 142 de 1994 estableció lo siguiente: Del término para responder el recurso. La empresa responderá
los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación.
Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspicio la demora, o que se requirió de la práctica de
pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él.
44 El artículo 159 de la Ley 142 de 1994 estableció lo siguiente: De la notificación de la decisión sobre peticiones y recursos. La
notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista en esta Ley. El recurso de apelación
sólo puede interponerse como subsidiario del de reposición ante la superintendencia.
45 Según los artículos 44 y 45 del CCA, la notificación al asignatario se efectúa enviándosele citación por correo certificado
dentro de los 5 días siguientes a la fecha de proferirse la respectiva decisión, vencidos los cuales comienza a transcurrir un
término igual (5 días) para que la notificación se realice en forma efectiva, o se aplique el medio supletorio que previó el
legislador, esto es, a través de edicto fijado en lugar público de la respectiva oficina durante 10 días, en el evento de que la
notificación personal no pueda llevarse a cabo.
42
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
peticiones, quejas y reclamos en los términos que en él se establecen, otorgándole un campo de
aplicación de la figura del silencio administrativo positivo del artículo 158 de la Ley 142 de
1994.
Aparte de dar el campo de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo que
trae la Ley 142 de 1994, el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, también presentó el modo con
el cual el usuario podría denunciar la violación a sus derechos y hacer valer los mismos en caso
de la ocurrencia de dicha figura.
Por otra parte, el parágrafo del artículo 123 de manera directa esclarece el término de
“petición”, el cual comprende las peticiones de interés particular, quejas y recursos del usuario.46
En conclusión, con la Ley 142 de 1994 y el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, no
solo se dio un gran paso para la regulación de los servicios públicos domiciliarios en el sentido
de reglamentar de manera conjunta y en un sólo texto normativo las directrices que los diferentes
órganos públicos y privados debían aplicar para la adecuación y garantía al momento de prestar
sus servicios, además dictó herramientas de protección 47 y sanción para los derechos de los
usuarios haciendo un esquema garantista para el consumidor del servicio.
46 Decreto
2150 de 1995. Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimiento o trámites innecesarios en la
Administración Pública. Artículo 123. DO No. 42.137. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de
1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos
domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los
suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles,
contados a partir de la fecha de su presentación.
Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas
se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes
al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al
suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin
perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo
presunto. PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende
las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.
47 La interposición de peticiones, quejas, reclamos y recursos (PQR’s) son un mecanismo de defensa que el usuario puede iniciar
a fin de dirimir un conflicto relacionado con la prestación de un servicio, ya que le garantizan la comunicación directa con el
proveedor de servicios. Principio de eficacia constitucional de la función de vigilancia y control de la Superintendencia de
Industria y Comercio en materia de telefonía móvil celular. Revista de Derecho, Comunicaciones y Nuevas Tecnologías No. 12 –
Julio
–
Diciembre
de
2014,
p.
18.
Universidad
de
los
Andes.
Recuperado
de
file:
https://derechoytics.uniandes.edu.co/components/com_revista/archivos/derechoytics/ytics180.pdf
43
Diego Fernando Palacios Sánchez
Sin embargo, en otro sentido, también dio pie para que entidades como la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) o la Comisión de Regulación de
Comunicaciones (CRC) se atribuyeran de manera directa la función y el objetivo de regular de
manera expedita y concreta, todos los elementos estructurales esenciales el derecho de petición,
con una finalidad que si bien, puede ser la más sincera y beneficiosa que es la garantía de los
derechos de los usuarios de los servicios de comunicaciones, no cuenta con los fundamentos
jurídicos legales para su ejecución, teniendo en cuenta que es la Ley Estatutaria el mecanismo
idóneo para ello, y no cualquier tipo de ley proveniente de un organismo estatal sin facultad para
ello (Artículo 152. Constitución Política de 1991).
3.2. Regulación de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones: Ley 1341 de
2009
La Ley 1341 de 2009 “por medio de la cual se definieron los principios y conceptos sobre
la Sociedad de la Información y la organización de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones –TIC–, se creó la Agencia Nacional del Espectro y se dictaron otras
disposiciones", señaló que al Estado, de acuerdo a la Constitución Política, le corresponde
intervenir en el sector de las TIC para lograr, entre otros fines, proteger los derechos de los
usuarios de los servicios públicos y domiciliarios 48 (Congreso de la República, 2009).
Por su parte, el artículo 53, Título VI, Capítulo II de la Ley 1341 de 2009, presenta el
esquema de protección al usuario, en el cual dispuso que el régimen jurídico en lo que se refiere
a servicios de comunicaciones, será señalado en la regulación que en materia de protección al
usuario expida la CRC y en el régimen general de protección al consumidor y sus normas
complementarias en lo no previsto en aquella 49 (Congreso de la República, 2009).
48Ley
1341 de 2009. Por medio de la cual se definieron los principios y conceptos sobre la Sociedad de la Información y la
organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se creó la Agencia Nacional del Espectro y se
dictaron otras disposiciones. Artículo 4. DO No. 47.426
49Ibíd. Artículo 53. DO No. 47.426.
44
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Asimismo, el artículo 53 de la Ley 1341 de 2009, de manera expresa recalca lo señalado
en su momento por el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, toda vez que indica que la esencia del
contrato de prestación de servicio de comunicaciones recae en el derecho del usuario en
presentar peticiones, quejas, reclamos y recursos ante el operador del servicio.
Siguiendo en el Capítulo II de la Ley 1341 de 2009, el artículo 54 expone en un solo
texto, lo que fue señalado por los artículos 154, 156 y 158 de la Ley 142 de 1994, respecto del
derecho, condiciones, requisitos y efectos de la interposición de los recursos de reposición y el
de apelación.
El artículo 54 de la Ley 1341 de 2009 señala que los recursos de reposición y de
apelación solamente serán interpuestos cuando el proveedor de servicios resuelva actos de
negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación del servicio. Asimismo, el
recurso de reposición interpuesto por el usuario deberá resolverse por el proveedor de servicios
dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la recepción del mismo; en caso de no cumplir
con el señalado término, de manera automática operará el silencio administrativo positivo frente
a las pretensiones del usuario, es decir, cualquier controversia existente entre el usuario y el
prestador del servicio se resolverá de manera favorable a los intereses del petente.
Por su parte, el artículo 54 de la Ley 1341 de 2009, señala en su segundo párrafo, el deber
de información que reside en cabeza del proveedor del servicio en informar de manera previa,
expresa y verificable el derecho que tiene el usuario en interponer el recurso de reposición y en
subsidio el de apelación.
Y por último, el artículo 73 de la Ley 1341 de 2009, sobre vigencia y derogatorias, de
manera clara excluyó a las telecomunicaciones y a las empresas que prestan los servicios de
telefonía pública básica conmutada, telefonía local móvil en el sector rural y larga distancia de la
aplicación de la Ley 142 de 1994, razón por la cual, la regulación a la cual deberían prestar
atención dichos servicios sería el que indicara la políticas públicas del sector de las Tecnologías
45
Diego Fernando Palacios Sánchez
de la Información y las Comunicaciones expedidas por la Ley 1341 de 2009.
Así pues, como se pudo notar con los lineamientos de la Ley 1341 de 2009, de manera
directa dota y encarga a la CRC de la regulación completa sobre los derechos de los usuarios de
servicios de comunicaciones, otorgándole facultades para la garantía y protección del usuario
frente al proveedor de servicios, teniendo en cuenta que este último pretendido, para la Ley 1341
de 2009 es un fin del Estado.
3.3 Jurisprudencia del Consejo de Estado
El Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos ha sentado jurisprudencia respecto
de la operación de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Sin embargo, en
el presente trabajo de grado, y teniendo en cuenta el análisis que se esta efectuando sobre los
procedimientos aplicables al trámite de las PQR’s en el sector de las comunicaciones, vale la
pena exponer la óptica que tiene esta Corte con referencia a la definición de “petición” y en las
ocasiones en las cuales se predica la configuración de la institución del silencio administrativo
positivo.
Dicho análisis, con el sentido de mostrar las diferentes posiciones que ha tenido el
Consejo de Estado respecto de las PQR’s como una manifestación más del derecho de petición, y
poder observar hasta que punto, los proveedores del servicio de comunicaciones en Colombia
están obligados a cumplir las disposiciones legales que regulan todo el procedimiento de
recepción y atención de las mismas.
46
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
3.3.1. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Radicación
25000-23-24-000-1998-0470-01(6888)
En esta ocasión, los hechos que componen la sentencia del Consejo de Estado son los
siguientes: La Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá S.A. (en adelante ETB),
interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos sancionatorios que en
su contra profirió la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SSPD),
teniendo en cuenta que dicho organismo sancionó a la ETB por valor de setenta y nueve millones
novecientos ochenta y dos mil trescientos veinticinco pesos ($79’982’325’oo), por (i) no atender
la recepción de PQR’s (artículo 153. Ley 142 de 1994), (ii) no contestar dentro del término legal
las PQR’s (artículo 158. Ley 142 de 1994) y (iii) por la configuración del silencio administrativo
positivo (artículo 123. Decreto 2150 de 1995).
Transcurrido el hilo procesal, el Consejo de Estado entra a decidir sobre el recurso de
apelación interpuesto por la ETB, contra la sentencia de 23 de noviembre de 2000 mediante la
cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B) desestimó las
pretensiones de la acción de nulidad presentada por el prestador de servicios.
El sustento principal del recurso de apelación interpuesto por la ETB recayó en la
extralimitación de las facultades sancionatorias por parte de la SSPD teniendo en cuenta que esta
última entidad no podía exigirle al prestador del servicio el mismo trato de una solicitud de
instalación de un servicio o traslado de línea fija que a un derecho de petición.
Dentro de sus razones por las cuales no debería darse el mismo trato de derecho de
petición (atención y contestación dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su recepción)
a cualquier tipo de solicitud, la ETB indicó que existe la Reglamentación General de
Suscriptores del Servicio Telefónico (Resolución 384 de 1992, Capítulo 5, artículos 5.1. y 5.7.),
a cuyo tenor la ETB recepciona cualquier tipo de solicitud, haya o no disponibilidad de recursos
47
Diego Fernando Palacios Sánchez
técnicos para atenderlas, sin que por la recepción se comprometa a prestarlo 50 (Consejo de
Estado, 2002).
Por lo anterior, la Sala del Consejo de Estado, determinó que el sustento de la ETB no
tenía asidero jurídico, toda vez que el parágrafo del artículo 123 del Decreto 2150 de 1995,
obliga a los operadores de comunicación a responder las peticiones, quejas, reclamos y recursos
que se deriven de la ejecución normal del contrato de servicios públicos.
En el caso concreto, para el Consejo de Estado, la solicitud del traslado de línea fija se
encuentra enmarcada en una petición, queja, reclamo o recurso, razón por la cual, es susceptible
de atención y respuesta dentro de los quince (15) días a la presentación de dicha solicitud
51
(Consejo de Estado, 2002).
Asimismo, el Consejo de Estado hace la precisión de que, en caso de que la solicitud
presentada por el usuario requiera por su naturaleza una revisión técnica u otro tipo de
actividades externas, no le da certeza a los prestadores de servicios públicos en aplicar otro
esquema diferente a otorgar una respuesta clara, de fondo, oportuna dentro de los quince (15)
días hábiles siguientes al recibo de la misma pues, la obligación que pregona el artículo 23 de la
Constitución Política de 1991 tiene como componente básico la obligación de respuesta por parte
de las Entidades 52 (Consejo de Estado, 2002).
Por las anteriores razones, el Consejo de Estado no estima procedente los cargos
presentados por la ETB, razón por la cual, Falla confirmando la sentencia recurrida.
50Consejo
de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia No. 25000-23-24-000-1998-0470-01
(6888) de 2002. (C.P. Camilo Arciniegas Andrade; Marzo 20 de 2002).
51Consejo de Estado. Ibíd.
52Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia No. 25000-23-24-000-1998-0470-01
(6888) de 2002. (C.P. Camilo Arciniegas Andrade; Marzo 20 de 2002.) Consideraciones de la Sala: El derecho de petición no se
circunscribe a la posibilidad de que las personas se dirijan a las autoridades públicas, en interés particular o general. Por
sobretodo significa que el peticionario tiene el derecho a obtener que la autoridad le dé una respuesta clara, precisa, oportuna y
adecuada sobre la cuestión materia de la solicitud, dentro del término legalmente establecido para ello. De ahí que cuando la
autoridad omite resolver de fondo el asunto planteado, vulnere el derecho amparado en el artículo 23 de la Constitución Política
cuyo núcleo esencial comprende una oportuna y adecuada resolución.
48
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Así pues, es claro que el pronunciamiento del Consejo de Estado vislumbra el significado
de “petición” dentro del entorno de servicios públicos, siendo de carácter obligatorio la
aplicación de lo normado en el artículo 23 de la Norma Constitucional a cualquier tipo de
reclamo, queja o solicitud sin importar la naturaleza de la misma.
Por otra parte, es evidente la posición garantista del Consejo de Estado hacia -el usuario
de los servicios de comunicaciones y al organismo de control y vigilancia-, ya que es claro que
en el transcurso de la prestación de algún tipo de servicio, podrán existir solicitudes para pedir,
requerir o demandar, de las cuales, sin excepción, deberán ser tramitadas por el régimen de
protección al usuario dispuesto para ello, en este sentido, el régimen de la Ley 142 de 1994 el
cual establece de manera precisa la recepción, trámite y atención de las PQR’s en los servicios de
comunicaciones.
3.3.2. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Radicación
25000-23-27-000-2001-00321-01.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió en esta ocasión
el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios contra la Sentencia de 11 de noviembre de 2004, por la cual el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, accedió a las pretensiones de la
demanda interpuesta en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Según el recuento de los hechos de la Demanda por parte del usuario, en sede empresarial
(Oficina de Peticiones y Recursos de CODENSA S.A. E.S.P.)
y en sede gubernativa
(Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios) no se dio por probado la existencia de la
institución del silencio administrativo positivo de la petición del día 1º de febrero de 1999
radicada por el usuario en la cual, se reclamaba problemas en la tasación de la facturación,
cuando, realmente, la comunicación no fue notificada dentro del término legal para ello.
49
Diego Fernando Palacios Sánchez
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca de acuerdo con los hechos presentados, da
como cierta la configuración de la institución del silencio administrativo positivo en la petición
del día 1º de febrero de 1999, toda vez que respecto de la interposición de cualquier tipo de
petición, el hecho de atención implica dos momentos: i) que la respuesta a la misma se debe
hacerse dentro del término de quince (15) días que previo el legislador y ii) además se
comunique a su signatario en la forma establecida por los artículos 44 y 45 del C.C.A., a los
cuales remite el artículo 159 de la Ley 142.
Para el caso concreto, el Tribunal no reconoció prueba alguna que demostrara que
Codensa S.A. ESP notificó en debida forma la decisión de la respuesta de la petición del día 1º
de febrero de 1999.
Por lo anterior, le correspondió a la Sala determinar sobre la alegada respuesta oportuna
de la petición presentada por la actora el 1º de febrero de 1999.
Según las consideraciones, la razón principal de la cual se sostuvo esa Sala en determinar
que si existió configuración del silencio administrativo positivo, fue en la de afirmar que de
acuerdo al artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el término que tienen las empresas de servicios
públicos domiciliarios para responder las peticiones, quejas y recursos de los usuarios es de
quince (15) días hábiles.
“Como quiera que la petición de la actora fue presentada el 1º de febrero de 1999,
CODENSA S.A. E.S.P. tenía plazo para responderle hasta el 19 de febrero siguiente, plazo
dentro del cual es lógico para la Sala que debía emitir su respuesta y dársela a conocer a la
interesada, pues proferir una decisión sin que la usuaria la conozca, o dándosela a conocer
después del término otorgado, equivale a lo mismo que no haberla proferido” 53 (Consejo de
Estado, 2007a).
53Consejo
de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia 25000-23-27-000-2001-00321-01 de
2007. (C.P. Rafael E. Ostua de Lafont Pianeta; Agosto 9 de 2007)
50
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Por lo anterior, al no probarse por parte del prestador del servicio que la respuesta haya
estado ajustada a las disposiciones del artículo 158 de la Ley 142 de 1994, la Sala confirmó la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de noviembre de
2004.
Del anterior pronunciamiento, es claro que el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 no fue
lo suficientemente claro respecto de la notificación de las decisiones empresariales de los
prestadores de los servicios públicos, teniendo en cuenta que la interpretación que realizó la Sala
en este caso no contó con grandes fundamentos jurídicos. Así pues, fue obligatorio que el
gobierno expidiera una ley que aclarara con certeza la situación de las notificaciones, para lo
cual, en el año 2001, el Congreso de la Republica la Ley 689 de 2001 por la cual se modificó
parcialmente la Ley 142 de 1994.
El artículo 20 de la Ley 689 de 2001 modificó el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, el
cual dispuso:
“Artículo 159. De la notificación de la decisión sobre peticiones y recursos. La
notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por
el Código Contencioso Administrativo. El recurso de apelación sólo se puede interponer como
subsidiario del de reposición ante el Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá
en tal caso remitir el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Una
vez presentado este recurso al mismo se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso
Administrativo…” (Congreso de Colombia, 2001).
En efecto, la modificación introducida por la Ley 689 de 2001 mejoró notablemente la
interpretación legal de la notificación de las respuestas por parte de los proveedores del servicio,
toda vez que al remitir de manera directa a la estructura del Código Contencioso Administrativo
respecto de la notificación de las decisiones, no cabe duda entonces que la configuración del
silencio administrativo positivo no solo se presenta por la no atención de la petición, también por
51
Diego Fernando Palacios Sánchez
no dar a conocer la decisión empresarial dentro del término legal al petente.
En conclusión, los anteriores dos (2) pronunciamientos del Consejo de Estado evidencian
la gran importancia que representa la reglamentación de los derechos de los usuarios con relación
de la presentación de las PQR’s en el sector de los servicios públicos, asimismo, demuestran el
esquema de garantía que el Estado pretendió brindar a los usuarios de los servicios públicos
domiciliarios.
Empero, se insiste en que una autoridad, al tratar de enmarcar un esquema garantista en
los derechos de los usuarios de comunicaciones, no le es permitido ir más allá de asegurar dicho
derecho modificando, adicionando o exigiendo reglas que sólo puede ser dispuestas mediante un
mecanismo legislativo especial y netamente constitucional.
En este punto, es importante aclarar que la pretensión del estudio realizado no busca
desvirtuar el papel que ha tenido la SIC y la CRC en la protección de los derechos de los
usuarios, sin embargo, si busca presentar la extralimitación alas que han llegado estas entidades
para asegurar dicho objetivo, incumpliendo de manera directa disposiciones constitucionales,
como la Ley Estatutaria, único mecanismo para regular los derechos fundamentales.
3.4. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD)
Como se logró notar en los anteriores estudios de la Ley 142 de 1994 y los diferentes
pronunciamientos del Consejo de Estado, la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios (en adelante SSPD) ha jugado un papel de gran relevancia en la determinación de
los reglamentos aplicables para la protección de los derechos de los usuarios de servicios
públicos.
Por consiguiente, se ha valido de diferentes circulares, resoluciones y conceptos para
crear un esquema garantista a favor del usuario, con el cual se procura corregir la asimetría que
hay en la relación empresa-usuario, y en especial, en el sector de las comunicaciones.
52
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
A continuación, se realizará un estudio de la Circular Externa Conjunta (Ministerio de
Comunicaciones 001- Superintendencia de Industria y Comercio 011- Comisión de Regulación
de Telecomunicaciones 038- Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 004) del 22
de septiembre de 2001, expedida por la señora Ángela Montoya Holguín (Ministra de
Comunicaciones), Néstor Roa Buitrago (Director
Ejecutivo Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones), Emilio José Archila Peñalosa (Superintendente de Industria y Comercio) y
Diego Humberto Caicedo Ortiz (Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios) dirigida
para los operadores móviles y de telefonía pública básica conmutada (en adelante TPBC), cuyo
asunto fueron las instrucciones relativas a las peticiones, quejas, reclamos y recursos por
llamadas de fijo a celular.
El objeto de expedición de esta Circular Externa Conjunta del 2001 con disposiciones tan
especiales, se debió a que las peticiones sobre llamadas no reconocidas entre telefonía fija y
móvil constituían en esa época, unos de los motivos con mayor número de reclamos, impidiendo
así la misión del Estado en asegurar de manera eficaz la protección de los derechos de los
usuarios de este tipo de servicios, siendo entonces necesaria la intervención conjunta de las
autoridades encargadas de reglamentar y controlar el sector de los servicios públicos de
telecomunicaciones 54 (Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, 2001).
La Circular Externa Conjunta 004 de 2001, precisó el alcance y manejo que los
prestadores de este tipo de servicio debían aplicar en sus procedimientos al momento de recibir
peticiones, quejas o recursos presentados con ocasión de la prestación del servicio por los
operadores móviles y TPBC en el país, y de manera especial, cuando dichas PQR se fundaran en
controversias por servicios no recocidos entre telefonía fija y móvil.
Así pues, en el numeral 4 de la Circular Externa Conjunta 004 de 2001, señala el
54Circular
Externa Conjunto Ministerio de Comunicaciones 001, Superintendencia de Industria y Comercio 011, Comisión de
Regulación de Telecomunicaciones 038 y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 004 de 2001. Numeral 2. Objeto.
Septiembre 22 de 2001. DO No. 44.559.
53
Diego Fernando Palacios Sánchez
procedimiento que el operador de TPBC debe realizar al momento de recibir una PQR. Este
aspecto, comprende (i) verificación de las redes; (ii) términos para decidir; (iii) contenido de los
expedientes; (iv) mecanismos antifraude; (v) recepción de las PQR y (vi) mecanismos de
protección de la línea.
Dentro de los anteriores numerales, se puede notar que a grandes rasgos, la SSDP en
conjunto tiene la intención firme de dar instrucciones precisas sobre el manejo de este tipo de
PQR para los diferentes operadores del servicio, informando condiciones y términos para su
efectivo trámite. Entre ellos, se puede resaltar:
A.
La verificación que el operador de TPBC debe realizar al momento de recibir la PQR: En
este punto, el operador como primera medida deberá verificar si la causal de controversia
comprende la red bajo su cuidado. En caso positivo, es decir, en caso de que la controversia si se
haya generado en la red del operador TPBC, este deberá realizar la correspondiente contestación
de la PQR, dentro de los términos establecidos en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994. En caso
negativo, dicho operador deberá trasladar al operador móvil sujeto a la controversia dentro del
término de 10 días contados al recibo de la PQR 55 (Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, 2001).
Asimismo, una vez recibida la petición, el operador deberá decidir si existe la necesidad
de practicar pruebas para el desarrollo de la contestación de la controversia. En caso de requerir
la práctica de pruebas, el operador podrá prorrogar la contestación de dicha PQR informando al
interesado (término no mayor de 30 días ni menor de 10 días).
B.
Recepción de las PQR: Como requisito necesario para la atención de las peticiones,
quejas y reclamos, la Circular Externa Conjunta dispone de la información necesaria que el
proveedor de servicio debe asegurar al momento de recibir la PQR. (nombre del petente,
identificación de la línea objeto de reclamo, dirección de instalación del servicio, contactos del
solicitante, causal o razón de la PQR, valores reclamados, fecha de interposición y documentos
55Ibíd.
Numeral 4.1 y 4.2.
54
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
objetos de controversia con copia) 56 (Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios,
2001).
De los anteriores dos (2) preceptos, nótese que la regulación consagra de manera formal
la manera del cómo los operadores de TPBC y operadores móviles deben atender y tramitar las
PQR, y en especial, cuando hayan controversias entre servicios no reconocidos de telefonía fija y
móvil. Asimismo, esta Circular, en consonancia con el objeto con la cual se fundó, intenta
resolver por medio de un procedimiento expedito, la crisis que para el año 2001, los usuarios de
este tipo de servicios tenían que soportar por no contar con una regulación especial para el
procedimiento de controversias cuando existían cobros de servicios de comunicaciones no
reconocidos, y por otra parte, garantizar de manera más directa, el derecho del usuario de este
sector en presentar peticiones, quejas y reclamos, tal como lo estipuló en su momento el artículo
152 de la Ley 142 de 1994, el cual hace parte de la esencia del contrato la interposición de PQR.
No obstante, téngase en cuenta que como tal, el régimen aplicado por la SSPD para
regular las peticiones, quejas y reclamos en el sector de las comunicaciones de manera general,
no es otro que el presentó la Ley 142 de 1994, teniendo en cuenta que el último párrafo del
artículo 3 de dicha ley, dispuso: “Todos los prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea
incompatible con la Constitución o con la ley, a todo lo que esta Ley dispone para las empresas y
sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las comisiones, al control, inspección y
vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, y a las contribuciones para aquéllas y
ésta” 57(Congreso de la República, 1994).
Aunado lo anterior, es claro entonces que el procedimiento que en su momento la SSPD
adoptó para la atención de las peticiones, quejas y reclamos en los servicios de TPBC y
operadores móviles en todo momento buscó la protección y garantía del derecho del usuario, ya
que de manera directa se ven inmersos dentro de la actuación en sede empresa los derechos al
56Ibíd.
Numeral 4.5.
142 de 1994. Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
Artículo 3. Julio 11 de 1994. DO No. 41.433.
57Ley
55
Diego Fernando Palacios Sánchez
debido proceso y a la defensa.
3.5. Superintendencia de Industria y Comercio (SIC)
La SIC fue creada mediante el Decreto 2974 de 1968 por medio del cual reorganizó el
Ministerio de Fomento y dictó otras disposiciones (Decreto 464 de 1951). En el Capítulo II,
artículo 25 del Decreto 2974 de 1968, se definió a esta Entidad como un organismo adscrito al
Ministerio de Desarrollo Económico; encargado de cumplir funciones de vigilancia y control que
correspondían al Ministerio de Fomento.
Según el Decreto 2974 de 1968, el artículo 26 por primera vez definió las funciones de la
SIC, las cuales se ajustaron a los siguientes presupuestos: Decisión en asuntos de propiedad
industrial, vigilancia de cámaras de comercio, vigilancia de normas sobre profesión de
comerciantes, vigilancia sobre normas técnicas y requisitos de calidad, desempeño de funciones
de secretaría técnica del comité de regalías, vigilancia y control sobre el cumplimiento de las
normas sobre cuotas de adsorción, estudio y trámite de solicitudes en relación con estímulos
tributarios, trámites relativos a la celebración y ejecución de contratos de integración y ensamble
58
(Presidencia de la República, 1968).
De las funciones dadas por el Decreto 2974 de 1968, es posible vislumbrar que esta
entidad fue impulsaba para el fortalecimiento de los procesos de desarrollo empresarial que en su
momento el Estado Colombiano necesitaba para el fomento de las industrias existentes tanto
internas como externas. Por su parte, en el artículo 1º, numeral 22, 32, 37 y 61, artículo 3
numeral 5º y artículo 13 numeral 1º del Decreto 4886 de 2011, se consagró que es la
Superintendencia de Industria y Comercio la entidad que le corresponde velar por la protección
de los derechos de los usuarios de comunicaciones en su condición de consumidores.
Hasta aquí, según la norma, es la Superintendencia de Industria y Comercio la encargada
58
En el Decreto 2974 de 1968, por el cual se reorganizó el Ministerio de Fomento y se dictaron otras posiciones. Diciembre 3 de
1968. Artículo 26. DO No. 32.678, por primera vez se dictó en 8 literales las funciones de la Superintendencia de Industria y
Comercio, las cuales fueron enmarcadas en proteges las transacciones de los mercados.
56
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
de atender, aplicar y desarrollar la protección de los consumidores frente a las conductas de los
productores y proveedores, con el fin de propiciar un entorno de igualdad en las condiciones y
responsabilidades derivadas de cualquier relación de consumo.
El papel que actualmente ejerce la Superintendencia de Industria y Comercio respecto de
la protección de los usuarios de los servicios de comunicaciones, tuvo su inicio en el artículo 40
del Decreto 1130 de 1999, mediante el cual, le otorgó a dicha entidad la función de proteger los
derechos de los usuarios, suscriptores y consumidores de los servicios no domiciliarios de
comunicaciones59 (Ministerio de Comunicaciones, 1999).
Luego, de una manera más concreta, la Superintendencia de Industria y Comercio
mediante la Circular Única expedida el 19 de julio de 2001 por medio de la cual reunió en un
solo cuerpo normativo todas las reglamentaciones e instrucciones generales de la SIC que se
encuentran vigentes, estableció en el Título III Servicios de Comunicaciones, Capítulo Primero,
el Régimen de Protección de Servicios de Comunicaciones, es decir, el procedimiento y/o
esquema de las PQR’s en los servicios de comunicaciones.
En diversas ocasiones, el Título III especialmente en lo que respecta al procedimiento de
las PQR’s ha sido modificado y actualizado por esa Autoridad en atención a las diferentes
facultades e instrucciones que le han sido otorgadas e impartidas mediante los diferentes
compendios normativos (artículo 1º, numeral 22, 32, 37 y 61, artículo 3 numeral 5º y artículo 13
numeral 1º del Decreto 4886 de 2011) de los cuales, es a la Superintendencia de Industria y
Comercio la que le corresponde velar por la protección de los derechos de los usuarios de
comunicaciones en su condición de consumidores.
59
El Decreto 1130 de 1999, por el cual se reestructuran el Ministerio de Comunicaciones y algunos organismos del sector
administrativo de comunicaciones y se trasladan funciones a otras entidades, dispuso en su artículo 40 lo siguiente: “ (…)
Igualmente, corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio y en relación con los servicios no domiciliarios de
comunicaciones, proteger los derechos de los usuarios, suscriptores y consumidores. Para el efecto, la Superintendencia,
contará, en adición a las propias, con las facultades previstas para la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y
podrá́ ordenar modificaciones a los contratos entre operadores y comercializadores de redes y servicios de telecomunicaciones o
entre estos y sus usuarios, cuando sus estipulaciones sean contrarias al régimen de telecomunicaciones o afecten los derechos de
estos últimos”.
57
Diego Fernando Palacios Sánchez
En concreto, el numeral 1.1.2 del Capítulo Primero, Título III establece el derecho que
tiene los usuarios de servicios de comunicaciones a presentar peticiones, quejas y recursos
verbales o escritas ante los proveedores de servicios por medio de los mecanismos obligatorios
de atención al usuario dispuestos en los artículos 44, 45 y 46 de la Resolución 3066 de 2011
expedida por la Comisión de Regulación de Comunicaciones.
Por otra parte, consagra como un deber informativo al proveedor de servicio el de señalar
cuando procede las PQR’s asociadas a las facturación (podrá presentarse máximo dentro de los
seis (6) meses siguientes contados a partir del vencimiento del pago oportuno), las clases de
recursos dispuestos por parte del usuario (reposición y en subsidio el de apelación) y los
términos de interposición (10 días hábiles).
Así mismo, de acuerdo a la última actualización de la Circular Única de la SIC mediante
la Circular Externa 018 de 2012, por medio de la cual modificó el Capítulo IV del Título III,
señaló con más precisión las obligaciones que debe cumplir los proveedores del servicio respecto
de la recepción y atención de las PQR’s por parte de los usuarios de los servicios de
comunicaciones.
El numeral 4.2.4.1 establece en qué condiciones son procedentes los recursos de
reposición y en subsidio el de apelación frente a las decisiones del prestador del servicio,
asimismo, señala de manera especial y detallada el procedimiento aplicable para la interposición
de los mencionados recursos por medio de la línea gratuita, por medio de atención personalizada
y por medio de mecanismos electrónicos. Por último, establece la obligación que tiene el
proveedor de servicios de enviar ante la SIC de manera predeterminada y detallada según las
instrucciones de la Circular Externa 018 de 2012, la información respecto de la recepción,
atención y procedimiento adelantado en las PQR’s interpuestas por los usuarios de servicios de
comunicaciones.
En razón de lo expuesto, es claro que por medio de la Circular Única de la SIC, se adoptó
58
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
el modelo que presentó en su momento la Ley 142 de 1994 (dispuesto para los servicios públicos
domiciliarios y la SSPD como entidad de vigilancia y control) respecto del procedimiento de
atención de las PQR’s, aplicándolo en el régimen de los servicios públicos no domiciliarios. Lo
anterior, le permitió a esta Entidad determinar si hubo o no transgresión al procedimiento de
atención de las PQR’s de los usuarios de los servicios de comunicaciones por medio de sus
facultades de inspección, control y vigilancia.
3.6. Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)
La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT, hoy Comisión de Regulación
de Comunicaciones) fue creada a partir del artículo 6860 de la Ley 142 de 1994 por la cual se
estableció el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictó otras disposiciones. Tal
como se estableció al momento de hacer referencia en la Ley 142 de 1994 en el presente trabajo,
el artículo 370 de la Constitución Política le otorgó al Presidente de la República la función de
señalar de manera adecuada las políticas generales, de administración y control de eficiencia de
los servicios públicos domiciliarios 61 (Constitución Política, 1991).
Las normas de esta Ley que se refieren a las comisiones de regulación se aplicarán si el
Presidente resuelve delegar la función aludida; en caso contrario, el Presidente ejercerá las
funciones que aquí se atribuyen a las comisiones.”
Respecto del artículo 370 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ha sostenido
que no se puede interpretar el texto constitucional como si existiese un traslado de competencias
por parte del legislador al Presidente de la República, sino que se trata, de una facultad atribuida
por el legislador directamente a las Comisiones de Regulación, que en este sentido, son
El artículo 68 de la Ley 142 de 1994 dispone: “Delegación de funciones presidenciales a las Comisiones. El Presidente de la
República señalará las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que
le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política, y de los demás a los que se refiere esta Ley, por medio de las
comisiones de regulación de los servicios públicos, si decide delegarlas, en los términos de esta Ley.”
61Constitución Política de Colombia [Const]. Art. 370. Julio 7 de 1991.
60
59
Diego Fernando Palacios Sánchez
instrumentos de realización de los intereses públicos consagrados en la Constitución y en la ley62
(Corte Constitucional, 1997b).
Por tanto, el artículo 69 de la Ley 142 de 1994 dispuso la naturaleza y organización de las
comisiones como unidades administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica
y patrimonial, y adscritas al respectivo ministerio63 (Congreso de la República, 1994).
De esta misma manera, mediante el artículo 69 de la Ley 142 de 1994 fueron creadas las
comisiones directamente responsables para controlar, vigilar, regular y reglamentar los diferentes
servicios públicos, discriminando en los siguientes artículos de la mencionada ley sus funciones,
facultades, directrices, alcances entre otros ordenamientos. En este mismo sentido, dicho
compendio normativo es una clara manifestación de la intervención estatal derivada del artículo
370 de la Constitución Política.
En lo que respecta a la CRT, una de las primeras funciones con relación a la protección
de los derechos de los usuarios de los servicios telecomunicaciones fue dispuesta en el numeral 3
del artículo 74 de la Ley 142 de 1994: “a) Promover la competencia en el sector de las
telecomunicaciones, y proponer o adoptar las medidas necesarias para impedir abusos de
posición dominante, pudiendo proponer reglas de comportamiento diferenciales según la
posición de las empresas en el mercado” (Congreso de la República, 1994).
Ahora bien, en los últimos años, los derechos de los usuarios frente a los proveedores del
servicio se han tornado cada vez más relevantes para los diferentes entes de vigilancia y control
que ejercen la protección de los mismos, razón por la cual, la Comisión de Regulación de
Comunicaciones (en adelante CRC) como órgano encargado de promover la competencia, evitar
el abuso de posición dominante y regular los mercados de las redes y los servicios de
62Corte
Constitucional. Sentencia C-66 de 1997. (M.P. Fabio Moron Díaz; febrero 11 de 1997).
En el artículo 69 numerales 1,2 y 3, se decreta la naturaleza de las Comisiones de Regulación de la siguiente manera: 1)
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico; 2) Comisión
de Regulación de Energía y Gas Combustible, adscrita al Ministerio de Minas y Energía; y 3) Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones, adscrita al Ministerio de Comunicaciones.
63
60
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
comunicaciones, ha establecido diferentes regímenes de protección a los usuarios de los servicios
de comunicaciones, para lo cual, se ha valido de una serie de resoluciones que han reglamenta
conceptos y procedimientos de las PQR’s, tanto en el sentido formal y sustancial con el fin de
garantizar dichos derechos.
A continuación serán expuestas de manera detallada las diferentes resoluciones de la
CRC desde el año 2000 hasta la fecha en relación con los reglamentos para las PQR’s en el
sector de telecomunicaciones.
Antes de estudiar las Resoluciones a partir del año 2000, es necesario comenzar
relacionando la Resolución 087 de 1997 expedida por la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones ( en adelante CRT) por medio de la cual se reguló en forma integral los
servicios de Telefonía Pública Básica Conmutada (TPBC) de Colombia, toda vez que marcó el
campo de aplicación para los regímenes de protección en todos los servicios de
telecomunicaciones y dio las primeras directrices después de la Ley 142 de 1994 para la garantía
de los derechos de los usuarios en el sector de las telecomunicaciones.
3.6.1 Resolución 087 de 1997 de la CRT por medio de la cual se reguló en forma integral los
servicios de Telefonía Pública Básica Conmutada (TPBC) de Colombia
El ámbito de aplicación de la Resolución 087 de 1997 según el Artículo 1.1. comprendió
para los servicios públicos de telefonía pública básica conmutada local, local extendida, y de
larga distancia nacional y de larga distancia internacional, telefonía local móvil rural, y en lo
pertinente a los demás servicios definidos e indicados en el texto de la resolución 087 de 1997.
Como una de las primeras resoluciones sobre el régimen de protección a usuarios de
telecomunicaciones, realizó un esquema igual al que incorporó la Ley 142 de 1994, en el sentido
de reglamentar por cuenta suya en un capítulo independiente las formas y maneras de protección
61
Diego Fernando Palacios Sánchez
y garantía del derecho de los usuarios o suscriptores del servicio de telecomunicaciones, siendo
entonces más específico el campo de aplicación del que trajo la Ley 142 de 1994.
Al revisar la Resolución 087 de 1997, se encontró que en el Título VII “Protección de los
Derechos de los Usuarios”, Capítulo III, la CRT consagró en un (1) solo artículo el derecho de
interponer peticiones, quejas y reclamos en cabeza de los usuarios y/o suscriptores de servicios
de telecomunicaciones solo en relación con controversias con la facturación del servicio.
Según el artículo 7.21. “Reclamos”, puso a disposición del usuario de servicios de
telecomunicaciones de manera potestativa el derecho a interponer reclamos, tal como reza a
continuación:
“ARTÍCULO 7.21. RECLAMOS. Respecto de cada cobro el usuario podrá realizar los
reclamos que sean del caso, a más tardar el día hábil anterior al vencimiento del plazo para el
pago oportuno de la correspondiente factura. El reclamo deberá ser resuelto por parte del
operador que preste el servicio correspondiente a más tardar dentro de los quince (15) días
hábiles siguientes a la presentación del mismo.
La no presentación de reclamos a la facturación por parte del usuario dentro del plazo
anteriormente previsto, le generará la obligación de cancelar el monto total de la factura y en
consecuencia debe procederse a su pago, sin perjuicio de formular reclamación sobre la misma,
siempre y cuando ésta no supere cinco meses de haber sido expedida.
La falta de respuesta oportuna a los reclamos de los usuarios, por parte del operador que
presta el servicio, da lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo de que trata el
Artículo 123 del Decreto 2150 de 1995; en este caso, la factura se consolida y el operador debe
asumir el monto reclamado.
Contra el acto que resuelve el reclamo de facturación procederán los recursos
62
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
establecidos en el Artículo 154 de la ley 142 de 1994” 64 (Comisión de Regulación de
Comunicaciones, 1997).
Teniendo en cuenta que la CRT en un (1) solo artículo consagró el derecho de los
usuarios de telecomunicaciones a la interposición de reclamos, lo hizo de manera sesgada e
independiente, toda vez que para Resolución 087 de 1997 sólo es procedente dicho derecho si
existe controversia en los cobros realizados por parte del prestador del servicio en la facturación
del servicios contratados.
Respecto del término que tiene el usuario en presentar su reclamación por controversia en
la facturación sin necesidad de realizar el pago completo del valor de la facturación va hasta el
día hábil anterior al vencimiento de la factura objeto de reclamo; caso contrario, si el usuario no
realizó la reclamación dentro del término legal, deberá pagar la totalidad de la facturación sin
excepción alguna.
Las anteriores condiciones del pago y la reclamación para las facturas, serán explicadas y
desarrolladas de manera más amplia en los siguientes regímenes de protección a los usuarios de
servicios de telecomunicaciones expedidos por la CRT.
Ahora bien, el artículo 7.21 impone el mismo término de contestación y los efectos
legales a falta de aplicar dicha condición según lo reglado en el artículo 158 de la Ley 142 de
1994 y el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, en el sentido de obligar al prestador en realizar
la atención, contestación y notificación dentro del término de quince (15) días hábiles siguientes
a la radicación de la petición. En caso de no lograr acreditar la atención de la petición en el
señalado tiempo, de manera sistemática se reconocerá la institución del silencio administrativo
positivo.
64Resolución
087 de 1997. Por medio de la cual se regula en forma integral los servicios de Telefonía Pública Básica Conmutada
(TPBC) en Colombia. Comisión de Regulación de Telecomunicación. Artículo 7.21. Septiembre 15 de 1997. DO No. 43-128.
63
Diego Fernando Palacios Sánchez
Por último, el artículo 7.21 de la Resolución 087 de 1997, de manera directa otorga los
recursos de reposición y de apelación a cualquier acto que resuelva las reclamaciones
interpuestas por los usuarios en relación con la facturación del servicio de comunicaciones,
aplicando lo estipulado por el artículo 154 de la Ley 142 de 1994.
Expuesto lo anterior, la CRT en un (1) sólo artículo dispuso varias reglas y condiciones
para la procedencia de las reclamaciones, términos para la atención y requisitos para la
contestación de las reclamaciones de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones.
Sin perjuicio de lo anterior, a medida que la CRT fue emitiendo nuevos regímenes de
protección a usuarios de servicios de telecomunicaciones, fue desarrollando en capítulos
diferentes y artículos independientes, cada uno de las reglas, procedimientos, condiciones y
requisitos que tanto el usuario como el prestador de servicio debe tener en cuenta al momento de
interponer cualquier tipo de reclamación y al momento de atender dicha solicitud; desarrollo que
será evidente en el los siguientes párrafos del presente trabajo de grado.
Así pues, a continuación serán estudiados los regímenes que a partir del año 2000 la CRT
expidió, exaltando lo concerniente a la regulación de las PQR’s en los servicios de
comunicaciones.
Dichos regímenes se concentran en las siguientes resoluciones: Resolución 270 de 2000,
Resolución, 336 de 2000, Resolución 489 de 2002, Resolución 575 de 2002, Resolución 1732 de
2007 y Resolución 3066 de 2011.
3.6.2. Procedimiento de las peticiones, quejas, reclamos y recursos en la Resolución 270 de
2000 de la CRT
De acuerdo a los comentarios recibidos por parte de la Superintendencia de Industria y
Comercio – (SIC), de la Asociación de la Industria Celular en Colombia (ASOCEL) el día 19 de
mayo de 2000, de Empresas Públicas de Medellín (EEPPM) el 23 de mayo de 2000, de
64
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
COCELCO 31 de Mayo de 2000 y AVANTEL el 22 de mayo de 2000, una vez analizados y
estudiados cada uno, la CRT motivó la expedición de la Resolución 270 de 2000 por la cual se
dictan normas sobre Protección a los Usuarios para la Prestación de Servicios Públicos no
Domiciliarios de Telecomunicaciones.
La anterior expedición por parte de la CRT tuvo como fundamento los artículos 37.3 del
Decreto 1130 de 199965, artículo 17 de la Ley 555 de 200066 y el artículo 46 del Decreto 266 de
2000 67 , sin embargo, el propósito original de la expedición de este tipo de resolución, se
encaminó para la regulación de la industria celular ya que a dicho servicio, no se les podía
aplicar la Ley 142 de 1994 por no ser un servicio público domiciliario.
El ámbito de aplicación, según su artículo primero, fue para los servicios públicos no
domiciliarios, los cuales, se entienden que son cualquier servicio público al que no se aplique la
ley 142 de 1994 y cuya prestación este reglada por una relación contractual.68
En la Resolución 270 de 2000 de la CRT, en los artículos 7.36, 7.37, 7.38, 7.39 y 7.40
(Comisión de Regulación de Comunicaciones, 2000a) se consagró el procedimiento para la
atención y recepción de las PQR`s, del cual, tuvo una modificación enorme a lo ya dispuesto por
la Resolución 087 de 1997 de la CRT:
65 Decreto
1130 de 1999. Por el cual se reestructuran el Ministerio de Comunicaciones y algunos organismos del sector
administrativo de comunicaciones y se trasladan funciones a otras entidades. Junio 29 de 1999. DO No. 43.625. El artículo 37.3
le atribuyó a la CRT, entre otras funciones, la de expedir el régimen de protección al usuario, la cual se ejercer según el parágrafo
del mismo artículo en relación con todos los servicios de telecomunicaciones, con excepción de los de radiodifusión sonora,
televisión, auxiliares de ayuda y especiales.
66 Ley 555 de 2000. Por la cual se regula la prestación de los Servicios de Comunicación Personal, PCS y se dictan otras
disposiciones. Febrero 2 de 2000. DO No. 43.883. El artículo 17 dispuso que le corresponde a la CRT fijar el régimen de
derechos y obligaciones de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones móviles y establecer el reglamento de protección
de los mismos.
67 Decreto 266 de 2000. Por el cual se dictan normas para suprimir y reformar las regulaciones, trámites y procedimientos.
Febrero 22 de 2000. DO No. 43.906. El artículo 46 dispuso que le corresponde a la CRT reglamentar lo relacionado con las
cláusulas de permanencia y las cláusulas de protección al usuario en los contratos para la prestación de los servicios no
domiciliarios de telecomunicaciones.
68Resolución 270 de 2000. Por la cual se dictan normas sobre Protección a los Usuarios para la Prestación de Servicios Públicos
no Domiciliarios de Telecomunicaciones. Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. Artículo 1. Junio 22 de 2000. DO
No. 44-052.
65
Diego Fernando Palacios Sánchez
Artículo 7.36. Recepción de las peticiones, quejas, reclamos (PQR) y recursos.
Artículo 7.37. Del pago y de los recursos.
Artículo 7.38. Números de atención al cliente.
Artículo 7.39. Oficinas de atención al cliente.
Artículo 7.40. Relación detallada.
De los anteriores artículos, es evidente que la reglamentación al procedimiento de la
atención de las peticiones, quejas, reclamos y recursos tuvo como objeto principal dotar al
usuario de telecomunicaciones, en este caso, de servicios públicos no domiciliarios de todas las
herramientas e instituciones sencillas para el ejercicio de sus derechos relacionados con las
interposición de PQR y recursos contra los proveedores de servicios.
De igual forma, la misma regulación dispone de manera concreta todas las acciones que
deberá implementar los prestadores de servicios públicos para atender de manera efectiva y
oportuna las peticiones de los usuarios.
En particular, se quiere hacer énfasis en el Artículo 7.40. (Relación detallada) de la
Resolución 270 de 2000. A dicho literal del texto, la información detallada “deberá quedar
disponible, por parte del operador y por un periodo de un (1) año, para el peticionario y, en
particular, para la Superintendencia de Industria y Comercio”.
La anterior anotación es relevante debido a que el mismo deber del operador en llevar el
registro (motivo de la petición, la fecha en que se presentó, el medio que se utilizó para la
presentación de la petición, la fecha de la respuesta dada y los casos en que operó el silencio
administrativo positivo) en caso de no estar de acuerdo a los lineamientos expresados en el
artículo 7.40, será susceptible de revisión por parte de la Superintendencia de Industria y
Comercio (SIC), la cual, directamente, podrá sancionar al proveedor de servicios por la
recepción y atención dada a las peticiones, quejas, reclamos y recursos interpuestos por los
usuarios.
66
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
3.6.3. Procedimiento de las peticiones, quejas, reclamos y recursos en la Resolución 336 de
2000 de la CRT.
El ámbito de aplicación de la Resolución 336 de 2000 según el artículo 7.5.1,
fundamentalmente fueron para las normas sobre periodos de permanencia mínima, sanciones o
multas por terminación anticipada o prórroga automática que se aplican a los contratos de
prestación de servicios públicos no domiciliarios de telecomunicaciones cuyas estipulaciones han
sido definidas por los operadores para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados y a sus
prórrogas.
El anterior ámbito de aplicación se debió a la nueva norma por la cual se expidió el acto
administrativo 336 de 2000, la cual fue el parágrafo 1 del artículo 17 de la Ley 555 de 2000 el
cual dispuso que dicho ente le corresponde reglamentar las cláusulas de protección a los usuarios
en los contratos para la prestación de los servicios de telecomunicaciones móviles. Asimismo,
sostuvo su fundamento en el artículo 37.3 del Decreto 1130 de 1999.
Ahora bien, respecto de la reglamentación de las PQR’s contenida en la Resolución 330
de 2000, en los siguientes artículos se consagró el procedimiento para la atención y recepción de
las PQR`s y recursos, del cual, difiere levemente de la Resolución 270 de 2000, teniendo en
cuenta que los artículos que aquí se disponen tiene un diferente desarrollo sustancial, uniendo o
separando conceptos en un mejor sentido de lo dispuesto en el anterior régimen:
Artículo 7.5.11 Derecho a presentar peticiones, quejas, reclamos (PQR) y recursos.
Artículo 7.5.12 Recepción de las PQR y recursos.
Artículo 7.5.13 Número de atención al cliente.
Artículo 7.5.14 Oficinas de atención al cliente.
Se hace referencia a un desarrollo sustancial, teniendo en cuenta que según el Artículo
67
Diego Fernando Palacios Sánchez
7.5.11, la CRT dispone con una mayor relevancia en el régimen de protección a los usuarios el
procedimiento de atención y recepción de las PQR’s y recursos ya que el artículo entra en el
rango de “derecho” el cual se titula: Derecho a presentar peticiones, quejas, reclamos (PQR) y
recursos (Comisión de Regulación de Comunicaciones, 2000b).
Respecto de las Oficinas de atención al cliente, en el nuevo régimen solo se instruye la
obligación en cada uno de los operadores de servicios públicos no domiciliarios de
telecomunicaciones de disponer de oficinas de atención al cliente por lo menos en ciudades
capitales de departamento con la función de recibir, atender, tramitar y responder las PQR’s; y
no incluye el procedimiento de la interposición verbal o escrita de las PQR’s y recursos como si
lo disponía el anterior régimen.
Así pues, con los artículos 7.5.11, 7.5.12, 7.5.13 y 7.5.14 que tratan el procedimiento de
atención de PQR’s, a diferencia de la anterior regulación, no se encuentra algún tipo de norma
sobre la “relación detallada” que se hacía referencia en la Resolución 270 de 2000, con el cual,
de manera indirecta, la CRT otorgaba la atribución de castigar y sancionar a la Superintendencia
de Industria y Comercio sobre la atención de PQR’s que realiza los operadores de servicios
públicos no domiciliarios de telecomunicaciones.
3.6.4. Procedimiento de las peticiones, quejas, reclamos y recursos en la Resolución 489 de
2002 de la CRT
De acuerdo al artículo 1 del Capítulo I “Disposiciones Generales”, el ámbito de
aplicación de la Resolución 489 de 2002 será para todos los servicios de telecomunicaciones con
excepción de los de radiodifusión sonora, auxiliares de ayuda, especiales y televisión. Asimismo,
según los antecedentes de este acto administrativo, la razón de su expedición tiene como objeto
compilar los títulos I, IV, V y VII de la Resolución 087 de 1997 mientras se actualizaba
completamente las modificaciones en un solo cuerpo normativo de esta última resolución.
La anterior expedición por parte de la CRT contó, además de los artículos del régimen
68
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
anterior (Resolución 330 de 2000), con la inclusión del fundamento dispuesto en el artículo 15 de
la Ley 555 de 200069 y el artículo 73 de la Ley 142 de 199470.
Para el estudio de la siguiente norma, es preciso mencionar que ya no solo es una norma
(Resolución 270 de 2000 y Resolución 336 de 2000) por la cual se dictan normas de protección a
los usuarios, es todo un Régimen General de Protección, es decir, a diferencia de las anteriores,
que de manera común fueron expedidas durante el mismo año 2000 y que solo se separan por un
par de meses, la Resolución 489 de 2002 presenta de manera actualizada y acorde con su época
todo una estructura que comprende lineamientos económicos y sociales para el sector de
telecomunicación (Tal como lo hizo en su momento la Resolución 087 de 1997).
Al revisar el nuevo régimen, se encontró que los artículos que tratan sobre el
procedimiento de PQR’s fueron incorporados en el Capítulo VI. Normas Relacionadas con los
Usuarios de los Servicios No Domiciliaros de Telecomunicaciones.
Igualmente, no solo se encuentra en el mencionado capítulo las normas sobre las PQR’s y
recursos, también se pueden apreciar normas que tratan sobre características del contrato de
servicios (Artículo 7.6.1), Información de los Contratos (Artículo 7.6.2) y Obligación de
Información:
69 Ley
555 de 2000. Por la cual se regula la prestación de los Servicios de Comunicación Personal, PCS y se dictan otras
disposiciones. Febrero 2 de 2000. DO No. 43.883. El artículo 15 dispuso que la CRT es el organismo competente para expedir el
régimen de protección al usuario de los servicios de comunicación personal PCS. Según el artículo 2 de la Ley 555 de 2000, Los
Servicios de Comunicación Personal PCS son servicios públicos de telecomunicaciones, no domiciliarios, móviles o fijos, de
ámbito y cubrimiento nacional, que se prestan haciendo uso de una red terrestre de telecomunicaciones, cuyo elemento
fundamental es el espectro radioeléctrico asignado, que proporcionan en sí mismos capacidad completa para la comunicación
entre usuarios PCS y, a través de la interconexión con las redes de telecomunicaciones del Estado con usuarios de dichas redes.
70Ley 142 de 1994. Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
Julio 11 de 1994. DO No. 41.433. El artículo 73 dispuso como función de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, la
de regular los monopolios cuando la competencia no sea de hecho posible y, en los demás casos la de promover la competencia
entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean
económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante y produzcan servicios de calidad. Asimismo, el
numeral 21 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, estableció como función y facultad de la CRT, la de señalar de acuerdo con la
ley, criterios generales sobre abuso de posición dominante en los contratos de servicios públicos, y sobre la protección de los
derechos de los usuarios en lo relativo a facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación de la empresa con
el usuario.
69
Diego Fernando Palacios Sánchez
Artículo 7.6.4 Trámite de las PQR y recursos.
Artículo 7.6.5 Derecho a presentar peticiones, quejas, reclamos (PQR) y recursos.
Artículo 7.6.6 Recepción de las PQR y recursos.
Artículo 7.6.7 Término para dar respuesta a las PQR y recursos
En los anteriores artículos fue tratado el procedimiento de atención y recepción de las
peticiones, quejas, reclamos y recursos interpuestos por los usuarios en los usuarios de
telecomunicaciones en la Resolución 489 de 2002, de los cuales, no difieren de los ya expuestos
en los anteriores regímenes, es decir, las disposiciones para: Trámite de las PQR’s y recursos
(Artículo 7.6.4), derecho a presentar peticiones, quejas, reclamos (PQR’s) y recursos y recepción
de las PQR’s y recursos tienen los mismos lineamientos jurídicos y sustanciales de sus normas
predecesoras.
Sin perjuicio de lo anterior, el Artículo 7.6.7 es la excepción, ya que aparece una nueva
norma en los regímenes de protección a los usuarios en lo que se refiere a la atención de PQR’s y
recursos. Término para dar Respuesta a las PQR’s y Recursos. “ARTÍCULO 7.6.7. Término para
dar respuesta a las PQR y recursos. Las quejas y reclamos deben resolverse o contestarse dentro
de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de su recepción. Cuando no fuere posible
resolver la queja o reclamo en dicho plazo, se informará así al interesado, indicando los motivos
de la demora y señalando la fecha en la que se resolverá o dará respuesta (Comisión de
Regulación de Comunicaciones, 2002a).
Si la queja o reclamo hubiere sido formulada en forma verbal, la decisión podrá tomarse y
comunicarse en idéntica forma al interesado, dejando constancia de la misma”.
Desde la Resolución 489 de 2002 en adelante, se marcará entonces una nueva regla que
hasta ese momento, no se había tenido en cuenta en el régimen de protección al consumidor, y
que, actualmente, hace parte de unos de los lineamientos fácticos que la Superintendencia de
industria y Comercio (SIC) para castigar la ocurrencia del Silencio Administrativo Positivo en el
sector de las telecomunicaciones.
70
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Los lineamientos fácticos de los cuales aplica la SIC al momento de la apertura de
investigación por la presunta ocurrencia del silencio administrativo positivo en la PQR’S se
sintetizan en dos momentos:
(i) El primer momento, en el hecho de inspeccionar si la PQR’s fue objeto de atención
oportuna por parte del proveedor de servicios, referente al envío y recibo de su respuesta por
medio de los canales dispuestos para ello por parte del proveedor de servicios. (ii) El segundo
momento, tiene como fin la verificación de la decisión del proveedor de servicios, en el sentido
de la revisión de los presupuestos legales que exige la contestación de una petición, queja o
reclamo que el usuario presente la cual deberá en todo caso ser adecuada, pertinente y completa a
la solicitud del usuario.
Así pues, el artículo aquí tratado señala que la contestación por parte del proveedor de
servicio deberá ser emitida dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la recepción de la
PQR’s y/o recurso presentado por el usuario. Asimismo, la Superintendencia de Industria y
Comercio prevé que en caso de no ser posible resolver la petición dentro del término establecido,
el proveedor de servicios deberá informar al interesado las razones por la cuales no se atendió la
reclamación dentro de los quince (15) días. Por último, dispone que si PQR’s y/o recurso fue
presentada de manera verbal, le es posible al operador dar la anterior información de la misma
manera, siempre y cuando se queje constancia de dicho acto.
3.6.5. Procedimiento de las peticiones, quejas, reclamos y recursos en la Resolución 575 de
2002 de la CRT
La Resolución 575 de 2002 de la CRT es la completa actualización en un solo cuerpo
normativo de las modificaciones, adiciones, derogaciones y demás cambios efectuados en la
Resolución 087 de 1997 desde su entrada en vigencia. La anterior facultad fue otorgada mediante
la Resolución 326 de 2000 en la cual otorgó pleno poder a la CRT de compilar las resoluciones
71
Diego Fernando Palacios Sánchez
emitidas por la Comisión, reordenar la numeración de las mismas y modificar su numeración si
fuere necesario.
El ámbito de aplicación de la Resolución 575 de 2002 fue para todos los servicios de
telecomunicaciones con excepción de los de radiodifusión sonora, auxiliares de ayuda, especiales
y televisión.
En la Resolución 575 de 2002 de la CRT, en el Capítulo VI Normas Relacionadas con los
usuarios de los servicios no domiciliarios de telecomunicaciones se encuentran los artículos
sobre la atención y recepción de las PQR’s y recursos, así como los demás articulados
mencionados en la Resolución 489 de 2002:
Artículo 7.6.4 Trámite de las PQR’s y recursos.
Artículo 7.6.5 Derecho a presentar peticiones, quejas, reclamos (PQR’r) y recursos.
Artículo 7.6.6 Recepción de las PQR’s y recursos
Artículo 7.6.7 Término para dar respuesta de las PQR’s y recursos.
Así pues, en los artículos 7.6.4, 7.6.5, 7.6.6 y 7.6.7 se trató el procedimiento de atención y
recepción de las peticiones, quejas, reclamos y recursos interpuestos por los usuarios en los
usuarios de telecomunicaciones en la Resolución 575 de 2002, de los cuales, el trámite de las
PQR’s y recursos, derecho a presentar peticiones, quejas, reclamos (PQR’s) y recursos,
recepción de las PQR’s y recursos y término para dar respuesta a las PQR’s y recursos tienen los
mismos lineamientos jurídicos y sustanciales de sus normas predecesoras (Comisión de
Regulación de Comunicaciones, 2002b).
De igual manera, la Resolución 575 de 2002 recalcó el derecho a presentar peticiones,
quejas, reclamos (PQR’s) y recursos en relación con la facturación del servicio, siempre y
cuando el usuario de servicios de telecomunicaciones presente a más tardar el día hábil anterior
al vencimiento del plazo para el pago oportuno y verbalmente o por escrito la PQR’s que desee
interponer; lineamiento que fue prescrito en el artículo 155 de la Ley 142 de 1994.
72
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Por lo anterior, la CRT insistió que el derecho del usuario a presentar reclamaciones ante
el operador no debe estar condicionado al pago de valores que no son objeto de reclamo o que no
están en discusión. Es posible que la anterior aclaración, haya surtido en razón a las diversas
quejas presentadas por los usuarios que manifestaron que la atención de las reclamaciones en los
operadores de servicios públicos de servicios no domiciliarios solo es procedente si se realiza el
pago completo de la unidad de servicio facturada y no el pago de manera parcial.
3.6.6. Procedimiento de las peticiones, quejas, reclamos y recursos en la Resolución 1732 de
2007 de la CRT
Tuvieron que pasar cinco (5) años para que la CRT de nuevo emitiera un nuevo
compendio normativo sobre la protección de los derechos de los usuarios de telecomunicaciones,
más actualizado y más completo con el cual desarrollo nuevos y mejores aportes normativos y
dogmáticos que más adelante junto con su futura reforma se desenvolverían en relevantes
proyectos de ley enfocados a la protección del usuario frente a los operadores de
telecomunicaciones, por ejemplo, el Estatuto del Consumidor mediante la Ley 1480 de 2011.
Asimismo, tal como se menciona en la motivación de la Resolución 1732 de 2007, “…los
mercados de telecomunicaciones
del país, enfrentan una etapa de transición hacia la
convergencia a través de iniciativas de establecimientos, por parte de algunos operadores, de
soluciones tecnológicas y redes de nueva generación, el ofrecimiento de servicios empaquetados
mejora en los estándares de calidad y satisfacción de requerimientos específicos de los usuarios,
manteniendo en la actualidad, la provisión de los servicios a través de redes tradicionales con
sujeción al marco legal vigente de los servicios de telecomunicaciones…” 71 (Comisión de
Regulación de Comunicaciones, 2007).
71
Resolución 1732 de 2007. Por la cual se expide el Régimen de Protección de los Derechos de los Suscriptores y/o Usuarios de
los Servicios de Telecomunicaciones. Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. Consideraciones. Párrafo 11. Septiembre
17 de 2007. DO No. 46.756
73
Diego Fernando Palacios Sánchez
De acuerdo a la evolución de los mercados de telecomunicaciones, es necesario que el
Estado de acuerdo a sus facultades legales (Artículo 334 y 365 de la Constitución Política)
reglamente en un escenario de igualdad los servicios públicos y privados, con el fin de disponer
las mejores condiciones y garantías en la prestación de los mismos. Asimismo, la reglamentación
del Estado debe procurar la protección de los derechos de los usuarios de este tipo de servicios.
Dicho lo anterior, es menester aclarar que el término “reglamentación”, concepto el cual
se menciona en el problema jurídico que desarrolla el presente escrito, no solo se debe entender
jurídicamente como el conjunto de normas y reglas que pueden tener carácter obligatorio,
general e impersonal aplicables para el desarrollo de tema o una situación jurídica concreta,
también se debe entender que dentro de dicho concepto se encuentra las diferentes formas de
sancionar y castigar en caso de faltar al conjunto de reglas.
La anterior premisa se constata en las consideraciones por la cual se expidió la
Resolución 1732 de 2007. “…Que la CRT inició en el mes de agosto de 2006 el proyecto
"Modificación al Régimen de Protección de los Derechos de los Usuarios de Servicios de
Telecomunicaciones", que hace parte de la agenda regulatoria del 2007, el cual tiene por objeto
establecer los derechos de los usuarios de dichos servicios permitiendo a estos y a las empresas
prestadoras de los mismos, tener certeza de que las condiciones que rigen su prestación,
satisfacen las necesidades de quienes se sirven de ellos y garantizan la efectividad y
materialización de los fines esenciales del Estado, en cuanto a los servicios públicos se
refiere…”72 (Comisión de Regulación de Comunicaciones, 2007).
Así pues, en razón a las consideraciones de la CRT, en la Resolución 1732 de 2007 se
cambió el concepto del usuario de telecomunicaciones como un simple consumidor de servicios,
toda vez que mediante la precitada resolución, le imprimió nuevos elementos jurídicos que
dotaron al consumidor de nuevos derechos, obligaciones, deberes y herramientas sencillas y
sobretodo eficaces para la protección de sus derechos.
72Resolución
1732 de 2007. Por la cual se expide el Régimen de Protección de los Derechos de los Suscriptores y/o Usuarios de
los Servicios de Telecomunicaciones. Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. Consideraciones. Párrafo 13. Septiembre
17 de 2007. DO No. 46.756
74
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
En primera medida, no solo este nuevo régimen se incluyó dentro de un capítulo el
procedimiento aplicable para las peticiones, quejas, reclamos y recursos de los usuarios de
telecomunicación, sino que además, definió de manera especial dos conceptos generales que hoy
se sigue aplicando en el nuevo régimen, los cuales, se encuentran en el Capítulo III.
Definiciones: “PQR: Petición, queja o recurso formulado por el suscriptor o usuario ante el
operador de servicios de telecomunicaciones, que contribuye al adecuado ejercicio de sus
derechos”.
Reclamación: Petición que hace el suscriptor y/o usuario para que el operador revise la
facturación del servicio73 (Comisión de Regulación de Comunicaciones, 2007).
Por lo anterior, solo es en este nuevo régimen que la Comisión señala el concepto que se
debe aplicar para las peticiones, quejas, recursos y reclamos para los diferentes organismos que
le son aplicables dicho conjunto normativo. Asimismo, determina la diferencia entre el concepto
que se utilizaba en los anteriores regímenes de PQR’s y recursos que significaba petición, queja,
reclamo y recurso con dos nuevos conceptos de PQR’s y reclamos: petición, queja, recursos y
reclamos.
Ahora bien, al analizar la simple definición de PQR, esa Autoridad determina un punto
esencial para resolver el interrogante que desarrolla la presente monografía; lo anterior, teniendo
en cuenta que la misma Entidad señala que las peticiones, quejas o recursos formulados por los
usuarios contribuyen al adecuado ejercicio de sus derechos.
Si se presta más atención al último aparte de la definición de PQR (que contribuye al
adecuado ejercicio de sus derechos), y referenciándonos en el mencionado concepto señalado
73Resolución
1732 de 2007. Por la cual se expide el Régimen de Protección de los Derechos de los Suscriptores y/o Usuarios de
los Servicios de Telecomunicaciones. Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. Definiciones. PQR y reclamación.
Septiembre 17 de 2007. DO No. 46.756
75
Diego Fernando Palacios Sánchez
líneas atrás, la CRT en su concepto le graba a esos elementos un carácter legal y reglamentario
que determina una facultad sancionatoria frente a los operadores en caso de no cumplirse, en este
caso, el de impedir o interrumpir el adecuado ejercicio de los derechos de los usuarios, facultad
que es completamente auto-otorgada.
Así pues, la facultad de la que se hace referencia está investida en la Superintendencia de
Industria y Comercio como ente de Control y Vigilancia, la cual, será objeto de estudio en otro
capítulo del presente trabajo de grado.
Siguiendo con el estudio de la Resolución 1732 de 2007, el procedimiento con el cual se
regula las PQR’s y recursos se encuentran en el Capítulo VIII. PQR y atención al suscriptor y/o
usuario. Nótese que en el régimen objeto de estudio de manera relevante se dictó un capítulo
especial e independiente para regular este tema, y no se siguió con el concepto de las anteriores
regulaciones que en un capítulo se misturaban diferentes tipos de normas con los relacionados
con las PQR’s y reclamos.
Según el Capítulo VIII de la Resolución 1732 de 2007, se dispuso en los artículos 72 al
84 el desarrollo de elementos que de manera directa o indirecta garantizan la efectividad en la
recepción y atención de las PQR’s y reclamos que interponen los usuarios frente a los operadores
del servicio; elementos que fueron desarrollados con más precisión que en los anteriores
regímenes no se habían tomado en cuenta y que en ciertos casos, el mismo desarrollo normativo
y tecnológico de su época no permitió introducir los mismos.
A continuación, serán señalados los artículos en los cuales se dispuso una regulación a los
elementos esenciales del derecho de petición:
Artículo 72. Derecho de peticiones, quejas y recursos.
Artículo 73. Forma de presentación de PQR.
Artículo 74. PQR y el pago
Artículo 75. Oficinas de atención al usuario.
76
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Artículo 76. Línea gratuita de atención a los usuarios.
Artículo 77. Recepción de las PQR.
Artículo 78. Término para responder PQR.
Artículo 79. Recursos.
Artículo 80. Contenido de las decisiones.
Artículo 81. Forma de poner en conocimiento las decisiones de los operadores de
telecomunicaciones.
Artículo 82. Registro de PQR.
Artículo 83. Seguimiento de PQR.
Artículo 84. Indicadores de los procesos de atención al suscriptor y/o usuario.
Al observar los elementos desarrollados en los artículos 72 al 84 de la Resolución 1732
de 2007, es claro que la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones se encargó de disponer
de manera precisa reglas de carácter obligatorio aplicables para el ejercicio de las peticiones,
quejas, recursos y reclamos como expresión del derecho fundamental de petición, tales como el
término de contestación de las PQR’s (15 días hábiles), forma de presentar las peticiones,
recepción y atención de las peticiones, entre otros aspectos, los cuales, sin lugar a duda, son
elementos esenciales estructurales del derecho de petición. Asimismo, dentro del compendio
normativo determinó la aplicación de las sanciones correspondientes en caso de ser afectado o
vulnerado la reglamentación por parte de los prestadores de servicio.
77
Diego Fernando Palacios Sánchez
3.6.7. Procedimiento de las peticiones, quejas, reclamos y recursos en la Resolución 3066 de
2011 de la CRT
A la fecha del presente trabajo de grado, se encuentra vigente la Resolución 3066 de 2011
emitida por la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) por la cual se establece el
Régimen Integral de Protección de los Derechos, a diferencia de la Resolución 1732 de 2007,
está dirigida para los usuarios de servicios de comunicaciones y ya no solo para usuarios de
servicios de telecomunicaciones, teniendo en cuenta el artículo 19 de la Ley 1341 de 2009
estableció que La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT), de que trata la Ley
142 de 1994, se denominará Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), Unidad
Administrativa Especial, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, sin personería
jurídica adscrita al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
Asimismo, desde el año 2007 hasta el año 2011 transcurrieron varias expediciones
normativas (Ley 1341 de 2009, Decreto 2870 de 2007, entre otras normas) que facultaron con
mayor relevancia el papel que venía desempeñando la CRT, hoy CRC frente a la regulación de
los mercados de servicios públicos y privados.
Una de las razones primordiales de la expedición de la Resolución 3066 de 2011 se
encuentra en su propio nombre, toda vez que fue la Ley 1341 de 2009, mediante su artículo 53
quien encargó a la CRC la función de promulgar el nuevo régimen de protección a los usuarios
de este tipo de servicios, y por otra parte, el no poder aplicar la Ley 142 de 1994 a los servicios
de telecomunicaciones, razón por la cual, este es un régimen integral.
Ahora bien, dentro del régimen de la Resolución 3066 de 2011, se encuentra la definición
de PQR, igual que en la Resolución 1732 de 2007, sin embargo, ya no se tiene la definición de
reclamación, teniendo en cuenta que la misma fue eliminada y sustituida por el concepto de
Queja:“Queja: Cualquier manifestación verbal o escrita de inconformidad del usuario asociada a
la facturación, forma y condiciones en que se ha prestado o dejado de prestar los servicios, o de
78
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
inconformidad con la calidad en la atención al usuario” 74 (Comisión de Regulación de
Comunicaciones, 2011b).
Por lo anterior, la contracción de “PQR’s” ya dejó de ser peticiones, quejas, reclamos y
recurso, y ahora, pasó a ser peticiones, quejas y recursos.
Respecto de la definición de queja, se evidencia que es más completa que la definición de
reclamación del anterior régimen, teniendo en cuenta que la definición anterior solo abarcaba la
inconformidad frente a la facturación del servicio, en cambio, el segundo concepto no solamente
se aplica para la inconformidad de la facturación del servicio, también para la forma, condiciones
y calidad en que se ha prestado el servicio contratado.
Asimismo, el término de “operador de telecomunicación” fue eliminado en el nuevo
régimen de protección, y fue reemplazo por el de “proveedor de servicios de comunicaciones o
Proveedor.75
Ahora bien, para la Resolución 3066 de 2011, se encuentra dispuesto en el Capítulo III,
todo el trámite correspondientes para el procedimiento de PQR. Asimismo, a diferencia del
anterior régimen, en el mismo capítulo se implementan los nuevos mecanismos obligatorios de
atención al usuario.
Al analizar los artículos 39 al 53 los cuales reglamentan el procedimiento de las PQR’s y
de los mecanismos obligatorios de atención al usuario, no se encuentran mayor diferencia del
anterior régimen (Resolución 1732 de 2007), sin embargo, si existen nuevas normas. Por lo
tanto, se expondrán los cambios relevantes para el nuevo régimen, los cuales, recaen más en los
nuevos recursos tecnológicos (redes sociales, oficinas virtuales, mensajes cortos de texto, entre
74Resolución
3066 de 2011. Por la cual se expide el Régimen de Protección de los Derechos de los Suscriptores y/o Usuarios de
los Servicios de Telecomunicaciones. Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. Artículo 9. Resolución 3066 de 2011.
Comisión de Regulación de Comunicaciones.
75Ibíd. Artículo 9.
79
Diego Fernando Palacios Sánchez
otros) gracias al desarrollo que los proveedores del servicio han obtenido e implementado.
Artículo 39. Derecho de peticiones, quejas y recursos.
Artículo 40. Término para responder PQR.
Artículo 41. Forma de presentación de PQR.
Artículo 42. PQR y el pago.
Artículo 43. Recepción de las PQR. No hubo modificación alguna.
Artículo 44. Oficinas físicas de atención al usuario.
Artículo 45. Oficinas virtuales de atención al usuario.
Artículo 46. Línea gratuita de atención al usuario.
Artículo 47. Recursos.
Artículo 48. PQR trasladadas por el Gobierno Nacional.
Artículo 49. Contenido de las decisiones.
Artículo 50. Forma de poner en conocimiento las decisiones de los proveedores de
comunicaciones.
Artículo 51. Registro de PQR. No hubo modificación alguna.
Artículo 52. Derecho al seguimiento de las PQR.
Citado lo anterior, a manera de conclusión para el presente capítulo, no cabe la menor
duda que a través de los diferentes regímenes de protección a los usuarios, de manera directa la
Comisión ha regulado el ejercicio de las peticiones, quejas, reclamos y recursos (PQR’s) de los
usuarios de los servicios de comunicaciones frente a los proveedores de servicios, teniendo en
cuenta que para cada uno de los compendios normativos aquí tratados se puede notar un
procedimiento especializado y preciso de los requisitos que tanto el sujeto pasivo (proveedor del
servicio) y sujeto activo (usuario) deben aplicar y ser aplicados para toda la sucesión que
desenvuelva el ejerció de una petición.
A manera explicativa, en las tablas 4 y 5 que se encuentran en anexos, se relacionan los
preceptos que en las diferentes regulaciones tanto de la CRC como la SIC, han desarrollado los
80
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
elementos esenciales del derecho de petición.76
No se debe olvidar que el ejercicio de las peticiones, quejas, reclamos y recursos (PQR’s)
en servicios de comunicaciones, al ser una expresión más del derecho de petición, está
enmarcado en un derecho de rango constitucional, y en consecuencia, la regulación de sus
elementos esenciales estructurales no es de manera libre y espontánea, es decir, no cualquier ley
o autoridad podrá intervenir en la concertación de un derecho de esta categoría, toda vez que el
artículo 152 de la Constitución Política de Colombia consagró de manera especial, la herramienta
y los requisitos idóneos por medio de los cuales se podrá reglamentar un derecho fundamental.
Como se logró observar, de acuerdo a las diferentes facultades otorgadas a la SIC y a la
CRC en el ordenamiento colombiano, son estos organismos las principales autoridades para
proteger y garantizar los derechos de los usuarios y consumidores de servicios de
comunicaciones; asimismo, cuentan con facultades investigativas y sancionadoras para castigar
las conductas de los proveedores y productores que presuntamente vulneren los derechos de los
usuarios derivados de las relaciones contractuales. Sin embargo, como hemos visto, de manera
arbitraria, estos organismos se adjudicaron el “regular” los derechos de los usuarios en este
sector, y es aquí, cuando dispondremos entonces la discusión central del presente trabajo grado.
76
Ver Tabla N° 4 y 5 en anexo.
81
Diego Fernando Palacios Sánchez
Capítulo 4
Ilegalidad de las reglamentaciones expedidas por la Comisión de Regulación de
Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) entorno al
ejercicio del Derecho de Petición en Servicios de Comunicaciones.
La finalidad perseguida por estos órganos, como ya ha sido indicada, es atenuar la
evidente brecha entre el usuario del servicio y el prestador o proveedor del servicio, asegurando
el cumplimiento y la ejecución eficaz de las obligaciones y responsabilidades que entre las partes
se adquieren al momento de suscribir el contrato de prestación de servicios de comunicaciones.
No obstante, como pudo ser visto en el anterior título, el ejercicio de dicha protección por
parte de estas dos autoridades, ha sobrepasado sus propios límites legales y facultativos, toda vez
que han regulado elementos de derechos investidos de carácter fundamental, como lo es el
derecho de petición, los cuales, según la propia Carta Política, sólo pueden ser desarrollados
dentro del marco de un mecanismo constitucional dispuesto para ello.
Es de recordar que para el derecho fundamental de petición, los elementos que componen
su esencia se pueden resumir en:
-La resolución debida y oportuna de la solicitud efectuada por el sujeto pasivo.
-La respuesta debe darse en un tiempo razonable la cual deberá ser comunicada en todo
caso al peticionario.
-La posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las
autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas.
Así pues, al tener claridad en los elementos esenciales estructurales que permiten la
regulación del derecho fundamental de petición, sólo es por medio de la figura de la ley
estatutaria que el Estado puede desarrollar dichos preceptos.
82
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Un claro ejemplo de la exclusividad que ostenta la Ley Estatutaria para desarrollar la
regulación de los derechos fundamentales, y en el caso en concreto, para el derecho de petición,
puede ser observado en la expedición de la Ley 1437 de 2011 por medio de la cual se expidió el
Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo (CPACA).
En la Ley 1437 de 2011, los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26,
27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 desarrollaron la regulación del derecho fundamental de petición ante
autoridades (reglas generales - arts. 13 al 23, reglas especiales – arts. 24 al 31) y ante
organizaciones e instituciones privadas (arts. 32 y 33) 77 , toda vez que el propósito de la
mencionada ley era la de actualizar todo el compendio normativo dado en el Decreto 1 de 02 de
Enero de 1984 por el cual se reformó el Código Contencioso Administrativo (CCA). No
obstante, los artículos mencionados más el artículo 309 (parcial) fueron declarados en una
inexequibilidad diferida78 de acuerdo a la Sentencia de la Corte Constitucional C-818 del 01 de
Noviembre de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Al entrar a revisar la Sentencia C-818 del 01 de noviembre de 2011, la Corte
Constitucional desenvolvió un relevante estudio jurídico y dogmático sobre la constitucionalidad
de los artículos demandados referidos exclusivamente a la regulación del derecho de petición en
varios escenarios. Asimismo, el pronunciamiento de la Corte fue de gran magnitud por tratarse
de normas incluidas en la Ley 1437 de 2011 por la cual se expidió el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
77 En
los artículos del 13 al 33 de la Ley 1437 de 2011, se desarrolló todo un procedimiento para la interposiciones del derecho de
petición ante las autoridades públicas y privadas, teniendo en que cuenta que se dispuso: objeto y modalidad del derecho de
petición ante las autoridades (art. 13), Términos para resolver los derechos de petición. (Art. 14), Forma de presentar y radicar
derechos de petición. (Art. 15), -Contenido de las peticiones (Art. 16), -Peticiones incompletas y desistimiento tácito. (Art. 17), Peticiones irrespetuosas (Art. 19), -Atención de los derechos petición (Art. 20), -Decisión de las peticiones. (Art. 22), -Peticiones
de información (rechazo, insistencia e inaplicabilidad de la reserva) (art. 24, 25 y 26), -Peticiones entre autoridades. (Art. 30), Faltas disciplinarias por la falta de atención de las peticiones. (Art. 31), -Presentación de peticiones ante particulares
(organizaciones e instituciones privadas) (Art. 32 y 33).
78 Inexequibilidad Diferida: La Sentencia C-818 de 01/11/2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub., señala: La Corte
Constitucional ha recurrido, en forma excepcional, a una sentencia de inexequibilidad diferida cuando, si bien constata la
existencia de una contradicción con la normatividad superior, que impone la exclusión inmediata del ordenamiento jurídico de
las normas afectadas, esta decisión genera una situación constitucionalmente peor que incide con suma gravedad en la vigencia
de principios o derechos constitucionales especialmente protegidos en la Carta…” (subrayado original).
83
Diego Fernando Palacios Sánchez
De las múltiples razones tomadas por la Corte Constitucional para fundar su decisión,
estuvo presente inminentemente la reserva de la ley estatutaria en materia de regulación de los
derechos fundamentales.
Teniendo en cuenta los elementos que componen el derecho fundamental de petición y la
reserva de la ley estatutaria en los derechos fundamentales, la Sentencia señaló que: (i) En los
artículos demandados de la Ley 1437 de 2011 se encuentran normas que contienen un desarrollo
integral y sistemático del derecho fundamental de petición, mismas normas que se refieren al
contenido de los elementos estructurales y esenciales del derecho de petición. Por otro lado,
indicó que (ii) fue evidente que la Ley 1437 de 2011 se ciñó al procedimiento ordinario y fue
tramitada en dos legislaturas según la certificación expedida por el Secretario General del
Congreso de fecha 05 de abril de 2011.
De las anteriores razones, le coadyuvaron las siguientes potestades expuestas en la misma
sentencia:
-El derecho de petición se encuentra consagrado expresamente como fundamental en la
Constitución Política de 1991. Asimismo, su calidad ha sido reconocida por la Corte
Constitucional.
-Los artículos demandados (arts. 32 y 33 Ley 1437 de 2011) fija la procedencia del
derecho de petición ante particulares (organizaciones e instituciones privadas), elemento
que no estaba dispuesto en el Decreto 01 de 1984 pero hace parte de los elementos
estructurales del derecho de petición.
-Según jurisprudencia de la Corte Constitucional, la actualización estructural del
contenido de un derecho fundamental, debe ser discutido en la célula legislativa a través
del procedimiento estatutario.79 (Corte Constitucional, 2011c)
79Ver
Corte Constitucional. Sentencia C-791 de 2011. (M.P Humberto Antonio Sierra Porto; Octubre 21 de 2011).
84
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
-Las disposiciones demandas de la Ley 1437 de 2011 al ser contrarias a la Norma
Superior, trae consigo la inconstitucionalidad de todos los artículos que trata el derecho
de petición en cuanto todos ellos nacieron a la vida jurídica por trámite de ley ordinaria y
no por ley estatutaria.
Presentadas las razones y preceptos adoptados por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-818 de 2011, es claro entender que no es viable jurídicamente que mediante una ley ordinaria
o cualquier otro tipo de acto diferente a la estatutaria, se desarrollen elementos propios de la
esencia de un derecho fundamental, toda vez que dicho acto es una manifestación que va en
contravía de las disposiciones constitucionales.
Por lo anterior, la declaración de inexequibilidad de los artículos 13 al 33 y 309 de la Ley
1437 de 2011 en la Sentencia C-818 de 01 de Noviembre de 2011 se dio en efecto diferido hasta
el 31 de diciembre de 2014, término en el cual el Congreso deberá expedir la Ley Estatutaria
correspondiente para el desarrollo normativo propio del derecho fundamental de petición.
Vencido el término dado por la Corte Constitucional, hasta el 30 de junio de 2015,
mediante la Ley Estatutaria 1755 de 2015, se adoptó la regulación formal del derecho
fundamental de petición y se sustituyó el título del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).
Es claro entonces que, de lo suscitado con la Ley 1437 de 2011 y su regulación
(inexequible) al derecho de petición, es el mismo escenario que acontece con los actos
administrativos de la CRC y la SIC al desarrollar elementos esenciales del derecho fundamental
de petición, siendo las peticiones, quejas y recursos (PQR’s) una expresión más de dicho
derecho. La anterior afirmación fue sustentable al examinar los dos actos administrativos que se
85
Diego Fernando Palacios Sánchez
encuentran vigentes y que fueron expedidas por estas mismas Autoridades: Resolución 3066 de
2011 y la Circular Única.80
Al desarrollar preceptos tales como la forma y requisitos para la presentación de las
PQR’s, contenido de las decisiones en respuesta a las PQR’s, términos para responder las PQR’s
entre otros, son elementos que sin lugar a dudas hacen parte de la esencia misma del derecho
fundamental de petición, razón por la cual, dicho desarrollo no se debería enmarcar en un acto
administrativo como lo es la Resolución 3066 de 2011 de la CRC y la Circular Única de la SIC,
y en consecuencia, siendo entonces la decisión de la Corte Constitucional apartar del
ordenamiento jurídico el articulado de la Ley 1437 de 2011 por desarrollar el derecho de
petición, deberá entonces correr la misma suerte la Resolución 3066 de 2011 de la CRC y de la
Circular Única de la SIC.
En este aspecto, al ser actos administrativos los expedidos por la CRC y la SIC, los
mismos tienen un vicio de nulidad en su expedición, toda vez que se cumplen los presupuestos
del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (actos administrativos de carácter general que hayan sido expedidos con
infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular),
razón por la cual, procederá su declaración de nulidad. Por lo tanto, habría que acudir a la
jurisdicción contenciosa administrativa para demandar en simple nulidad dichos actos
administrativos que han excedido el orden constitucional.
La formulación de la demanda en simple nulidad estaría cobijada en la premisa en que
dichos actos administrativos de carácter general, fueron expedidos por un órgano que no es
competente81 y de forma irregular82, es decir, en contradicción a la ley. Es de advertir que dicha
acción también procede contra actos de carácter particular83 (Corte Constitucional, 2002b).
80
Ver Tabla Nº 3. Elementos del derecho de petición en las resoluciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones
(CRC) y Tabla Nº 4. Elementos del derecho de petición en la Circular Única de la Superintendencia de Industria y Comercio
(SIC))
81
Debe entenderse que en la razón de la competencia, es claro que el artículo 152 de la Constitución Política, señala de manera
precisa que es el Congreso de la República mediante la ley estatutaria el encargado de regular materias tales como los derechos y
deberes fundamentales de las personas, los procedimientos y recursos para su protección. Así pues, la competencia para esta
86
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Así pues, con la presentación de la demanda de simple nulidad ante la jurisdicción
contenciosa administrativa, se pretende desaparecer del mundo jurídico los actos administrativos
desvirtuando su presunción de legalidad, es decir, la presunción que gozan estos actos de haber
sido expedidos de conformidad a las normas que forman parte del ordenamiento legal existente.
Es importante señalar en este punto que, según los últimos lineamientos del Consejo de Estado,
no hay necesidad de demostrar un interés legítimo para hacer uso de la acción de nulidad simple,
simplemente, cualquier persona se encuentra legitimado para el ejercicio de la misma 84 (Consejo
de Estado, 2007b).
Entendido el precepto de cómo se formularia la demanda ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, es menester señalar que el artículo 137 que trata de la acción de nulidad simple,
no está sujeta a un término de caducidad, es decir, no existe un limitante en el tiempo para el
ejercicio de ella.
Ahora bien, al platear la sustracción del ordenamiento jurídico de dichos actos
administrativos por ir en contra de una norma superior, ¿Cuál sería el escenario de la protección
de los usuarios de los servicios de comunicaciones respecto del derecho a interponer PQR’s?
Si bien es cierto, tanto el Régimen de Protección al Usuario que se dispone actualmente
en la Resolución 3066 de 2011 y la Circular Única de la SIC propenden la garantía de los
derechos de los usuarios de servicios de comunicaciones, se precisa que no son estas las únicas
regulación tan especial, solo reside en el Congreso de la República y no en otro órgano estatal. Por tanto, queda clara la falta de
competencia que tiene tanto la Superintendencia de Industria y Comercio como la Comisión de Regulación de Comunicaciones al
regular de manera detallada el derecho fundamental de petición.
82 No queda duda que los actos administrativos de estos dos organismos estatales, fueron expedidos sin atender los preceptos
constitucionales que se consagran al momento de regular los derechos fundamentales y de forma irregular, teniendo en cuenta
que sólo es la figura de la ley estatutaria la idónea y adecuada que podrá regular dicha materia. Tan adecuada es la ley estatutaria
para regular estas materias, que el mismo artículo 153 de la Constitución Política exige que su aprobación, modificación o
derogación exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, razón por la cual, los actos administrativos aquí señalados
en ningún momento fueron enmarcados dentro de una ley estatutaria, más sin embargo, regularon las materias propias de dicha
ley.
83Corte Constitucional. Sentencia C-426 de 2002. (M.P Rodrigo Escobar Gil; Mayo 29 de 2002).
84 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia No. 17477 de 2007. (M.P Rodrigo Escobar Gil; Maro 22 de 2007)
87
Diego Fernando Palacios Sánchez
normas que garantizan el ejercicio de interponer peticiones, quejas y reclamos ante los
proveedores de servicios de comunicaciones.
En el escenario donde los actos administrativos de la SIC y de la CRC fueran apartados
del ordenamiento legal, y en especial, los artículos que desarrollan la regulación del derecho
fundamental de petición, la solución que se propone es aplicar otro tipo de compendios legales e
idóneos que regulen este derecho, como lo son, además del artículo 23 de la Constitución
Política de 1991, la Ley Estatutaria 1755 de 2015 y el concepto de la doctrina probable de la
jurisprudencia.
a) Ley Estatutaria 1755 de 2015
Como bien se ha dicho, la Ley Estatutaria 1755 del 30 de junio de 2015, tuvo su
concepción en la crisis que se presentó con el pronunciamiento de la Corte Constitucional
(Sentencia C-818 de 2011) al declarar inexequible los artículos que regulaban el derecho de
petición de la Ley 437 de 2011.
El compendio normativo que presenta la Ley Estatutaria 1755 de 2015 está compuesto de
veintiún artículos, los cuales substituyeron el Título II, Derecho de Petición, Capítulo I, Derecho
de Petición ante las autoridades – Reglas Generales, Capítulo II Derecho de petición ante
autoridades – Reglas Especiales y Capítulo III Derecho de Petición ante organizaciones e
instituciones privadas.
En los artículos de la Ley 1755 de 2015, se expone el desarrollo normativo completo e
idóneo de los elementos esenciales del derecho de petición, toda vez que se describe el objeto y
las modalidades de dicho derecho, los términos generales (15 días) y especiales (10 y 30 días)
que tiene los organismos públicos y privados para resolver, según la naturaleza de las mismas,
las solicitudes efectuadas por cualquier persona, el procedimiento
para la presentación y
radicación de las peticiones y el contenido mínimo de las peticiones a presentar (Congreso de la
República, 2015).
88
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Además de desarrollar los elementos esenciales del derecho de petición, el Ley 1755 de
2015, contempla las características y posibles eventos que envuelve todo el ejercicio de este
derecho ante organizaciones públicas y privadas, tales como: peticiones incompletas,
desistimiento tácito de la petición, peticiones irrespetuosas, atención prioritaria de peticiones,
funcionarios sin competencia, deberes especiales de los personeros distritales y municipales,
servidores de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo frente a las peticiones, información y
documentos reservados, rechazo de peticiones, reproducción de documentos, peticiones entre
autoridades, entre otros aspectos. (ibíd)
Como se puede observar, la Ley Estatutaria 1755 de 2015 es un claro ejemplo de la
materialización del artículo 152 de la Constitución Política de 1991, ya que mediante este
mecanismo, se reguló de manera precisa un derecho fundamental, siguiendo los requisitos
propios de su formulación, creación y promulgación.
Al abarcar todos los elementos para el ejercicio del derecho de petición, la aplicación de
esta ley estatutaria en el sector de las comunicaciones es una solución viable en el escenario en
donde se retiren los actos administrativos de la CRC y de la SIC, teniendo en cuenta que,
cualquier persona podrá interponer peticiones o cualquiera de sus expresiones ante las
autoridades o particulares invocando el objeto del artículo 13 de la Ley 175 de 2015 y en
consonancia, con la facultad otorgada por el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia.
Por otro lado, la aplicación de la Ley 175 de 2015 cumple el objetivo principal de los
regímenes de protección abanderados por las autoridades de vigilancia y control del sector de las
comunicaciones, toda vez que le otorga al usuario las herramientas necesarias para la garantía y
protección al derecho de interponer peticiones, quejas, reclamos y recursos mediante la
imposición de deberes, responsabilidades y obligaciones que tanto las autoridades como los
particulares deben cumplir para el desarrollo armónico del ejercicio del derecho de petición.
89
Diego Fernando Palacios Sánchez
b) Doctrina probable de la jurisprudencia
En el desarrollo del presente trabajo de grado, han sido varias las citas textuales extraídas
de la gran cantidad de jurisprudencia de las altas cortes en relación con las características,
procedimiento y alcance del derecho fundamental de petición en los diferentes entornos en los
cuales se puede presentar, entre ellos, en los servicios de comunicaciones.
Al tener una gran variedad de jurisprudencia que ha decidido sobre el mismo punto, es
decir, sobre las características del derecho de petición (forma de presentar y atender las
peticiones, contenido de las respuestas, términos para la atención de las peticiones, etc.) dicha
jurisprudencia crea una doctrina probable. Según la Corte Constitucional, la doctrina probable se
define como una técnica de vinculación al precedente después de presentarse una serie de
decisiones constantes sobre el mismo punto 85 (Corte Constitucional, 2001c). En su momento, la
Sentencia C-836 de 2001 indicó que bastaba con tres decisiones uniformes sobre un mismo
punto de derecho para consolidar la doctrina probable en la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia.
La doctrina probable es relevante en este caso, toda vez que los jueces mediante sus
decisiones determinan en gran medida el contenido y alcance frente a las diversas situaciones en
las cuales los derechos de las personas se puedan ver comprometidos86 (Corte Constitucional,
2001c). Para el derecho de petición, es claro que no solo la Corte Constitucional, también el
Consejo de Estado mediante sus decisiones, han determinado de manera detallada, el campo de
acción que tiene el derecho de petición en sus diferentes entornos y expresiones.
En este mismo sentido, la doctrina probable materializa el fundamento a que las
decisiones judiciales se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento
jurídico. Asimismo, al encontrar más de tres decisiones de las altas cortes sobre el mismo punto
de derecho, la seguridad jurídica y la buena fe prevalecen de una manera especial y relevante,
85Corte
86Corte
Constitucional. Sentencia C-836 de 2001. (M.P. Rodrigo Escobar Gil; Agosto 9 de 2001).
Constitucional. Ibíd.
90
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
teniendo en cuenta que dichas decisiones hacen que la vinculación al precedente sea mayor. Es
de advertir que la Corte Constitucional en su Sentencia C-535 de 2010, señaló la posibilidad de
crear doctrina probable en sede administrativa siempre que haya consonancia con los principios
de igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima.
Así pues, la doctrina probable en materia de derecho de petición es una consecuente
opción además de la Ley Estatutaria 1755 de 2015 para suplir el vacío normativo que dejaría si
se apartara el compendio normativo de la Circular Única y la Resolución 3066 de 2011 en
relación con el desarrollo de los elementos esenciales estructurales del derecho de petición.
En conclusión, en respuesta al cuestionamiento planteado, al extraer del ordenamiento
jurídico los actos administrativos que desarrollan la regulación de las peticiones, quejas,
reclamos y recursos como una expresión más del derecho de petición en el entorno de los
servicios de las comunicaciones, no se presentaría ningún riesgo, perjuicio o detrimento a dicho
derecho, toda vez que se cuenta con el artículo 23 de la Constitución Política, la Ley Estatutaria
1755 de 2015 y la doctrina probable de la jurisprudencia de las altas cortes, elementos que sin
lugar a duda, presentan una seguridad jurídica importante.
Ahora bien, una vez estudiado y resuelto el cuestionamiento propuesto en el desarrollo
del trabajo de grado, en el cual fue evidente que existe una regulación irregular sobre las PQR’s
por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) y la Comisión de Regulación de
Comunicaciones (CRC) frente a los usuarios de servicios de comunicaciones, vale la pena
señalar la problemática actual que representan las sanciones administrativas derivadas de tal
regulación hacia los prestadores de servicios de comunicaciones.
De acuerdo a las facultades que le han sido otorgadas a la SIC, en especial el numeral 3)
del artículo 13 del Decreto 4886 de 2011, es esta entidad la encargada de tramitar y decidir las
investigaciones en contra de los proveedores de servicios de comunicaciones por transgresión al
régimen de protección a usuarios de servicios de comunicaciones (es de recordar que es la CRC
91
Diego Fernando Palacios Sánchez
la encargada de emitir este tipo de régimen según el artículo 22 de la Ley 1341 de 2009) y
adoptar las medidas y sanciones que correspondan de acuerdo con la Ley.
El poder que ejerce la SIC de imponer las sanciones, es una facultad que le permite
preservar y conservar el equilibrio jurídico en las relaciones contractuales derivadas de la
prestación de un servicio de comunicaciones, castigando cualquier transgresión que vulnere
dicho equilibrio. Muchas de las sanciones impuestas por esa Superintendencia frente a los
proveedores de servicios de comunicaciones, tienen como sustento las normas que líneas atrás
fueron señaladas como irregulares.
Esta problemática representa un detrimento económico hacia los proveedores de servicios
de comunicaciones, toda vez que entre las sanciones 87 emitidas frente a los proveedores del
servicio (las cuales oscilan entre uno (1) y dos mil (2000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes), se puede destacar que los argumentos principales con los cuales la entidad de
vigilancia y control impulsa la sanción administrativa tienen fundamento en la presunta
desatención de los elementos (contenidos en los artículos 39 al 50 de la Resolución 3066 de
2011) con los cuales debe contar el investigado al momento de atender un derecho de petición
proveniente de un usuario del servicio. Entre tales elementos, se encuentran la forma de recibir,
contestar, atender y notificar las respuestas a las PQR’s.
En razón del anterior argumento, mientras no sean retiradas del ordenamiento jurídico las
normas que contrarían a la Constitución Política, es decir, los artículos que regulan los elementos
esenciales estructurales del derecho de petición en los actos administrativos de la
Superintendencia de Industria y Comercio y la Comisión de Regulación de Comunicaciones, el
perjuicio económico que generan dichas sanciones seguirá creciendo para los proveedores de
servicios de comunicaciones.
87Ver
:Resolución Nº 41175 de 27/06/2014. Superintendencia de Industria y Comercio. Radicado 13-19616, Resolución No.
46865 de 31/07/2014. Superintendencia de Industria y Comercio. Radicado 13-89475, Resolución No. 47003 de 31/07/2014.
Superintendencia de Industria y Comercio. Radicado 13-192770, Resolución No. 56559 de 27/09/2013. Superintendencia de
Industria y Comercio. Radicado 13-91029, Resolución No. 62695 de 28/10/2013. Superintendencia de Industria y Comercio.
Radicado 13-90530, Resolución No. 24472 de 29/04/2011. Superintendencia de Industria y Comercio. Radicado 11-1848,
Resolución No. 63783 de 30/10/2013. Superintendencia de Industria y Comercio. Radicado 13-93852.
92
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Capítulo 5
Conclusiones
De acuerdo a lo presentado, a continuación se exponen las conclusiones derivadas de la
investigación realizada sobre los diferentes regímenes de protección a los usuarios de
comunicaciones expedidos por la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) y su indebida regulación de las peticiones,
quejas, reclamos y recursos (PQR’s) siendo estas una expresión más del derecho de petición.
La finalidad de las siguientes conclusiones se encuadran en reforzar la hipótesis planteada
durante la investigación, la cual se sustenta en que el derecho de petición es un derecho reglado
que no cualquier entidad puede conocer y, mucho menos, disponer de su naturaleza
constitucional, ya que existen herramientas diseñadas especialmente para este tipo de derechos,
como lo es la Ley Estatutaria.
Primera: La importancia que tienen los organismos como la SIC y CRC en el sector de
las comunicaciones les ha permitido concentrar a su disposición y arbitrio, posiciones irregulares
frente a los derechos de los usuarios, cuyas consecuencias se ven reflejadas no solamente en las
sanciones administrativas, sino que también ponen en riesgo la seguridad jurídica de nuestro
sistema. Aunque las medidas de organismos como la SIC y CRC se justifican en la defensa del
usuario y el equilibrio en las relaciones en que el mismo interviene, las mismas no pueden ser
razón para la violación de la reserva estatura que se impone. De lo visto, se evidencian casos en
los que dichos organismos a través de la regulación indebida del derecho de petición, dentro de
las diferentes instancias del procedimiento administrativo, fijan reglas para la atención de PQR´s
que no se acompasan con el marco legal establecido en Colombia, tales como la Resolución 3066
de 2011 y la Circular Única, en donde existe una regulación expedita a este derecho fundamental
lo cual constituye una extralimitación a las funciones de regulación.
93
Diego Fernando Palacios Sánchez
Segunda: La actitud de cualquier tipo de organismo, cuya función sea salvaguardar los
derechos de los usuarios de algún sector de servicios, depende en gran parte de la clase de
relación que se mantiene entre los proveedores del servicio y los usuarios, que en la mayoría de
los casos es asimétrica. De todos modos, los métodos para eliminar esta distancia, en vez de
perseguir un equilibrio idóneo entre las partes, en ciertas ocasiones resultan más lesivos para la
posición del prestador del servicio, hecho que coloca en desventaja cualquier tipo de relación.
Como consecuencia de lo anterior, los proveedores de los servicios de comunicaciones se
han visto avocados a cumplir las exigencias que no guardan relación alguna con la función
regulada, conduciéndoles a cumplir reglas de procedimiento que en ningún caso cuentan con un
soporte jurídico legal coherente. Por ejemplo, se le ha impuesto formas explicitas de responder
peticiones, tiempos de respuesta, formas de notificar y relaciones detalladas de registros que han
generado asumir cargas desproporcionales a las dispuestas en la ley.
Tercera: Tal y como se manifestó, la solución a este problema está en el desarrollo de
regulación adecuada y enmarcada con los requisitos constitucionales sobre el procedimiento
aplicable para la atención del derecho de petición contenidos en la Constitución y la Ley
Estatutaria 1755 de 2015. Teniendo presente dicho marco regulatorio, todas las decisiones que
las autoridades de regulación, vigilancia y control para el sector de las comunicaciones tendrían
un sustento legal adecuado, lo cual fortalecería la seguridad jurídica promulgada por los
diferentes organismos, incluyendo, las sanciones administrativas. Además, se tendría la certeza
de que las decisiones administrativas adoptadas contra los proveedores de este tipo de servicios
estarían ajustadas a derecho y reflejarían el castigo económico al proveedor de servicio.
Para los casos de duda, o de vacío legal, según la posición adoptada hasta ahora, sería
pertinente remitirse a la doctrina probable de las Altas Cortes, ya que al tener una uniformidad en
los conceptos tales como el contenido, detalle y alcance del derecho de petición, sin lugar a
dudas tienen una fuerza normativa importante, recordando que esta doctrina proviene de
autoridades otorgadas constitucionalmente.
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La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Cuarta: La idea de implementar métodos y regímenes para la protección de los usuarios
debe siempre guardar las proporciones entre el equilibrio y la posición de las partes en el
mercado, teniendo en cuenta que no se le puede exigir las mismas reglas de juego a las partes
que intervienen y mucho menos en el escenario de una prestación de servicio, donde uno
garantiza la prestación y el otro se compromete a su buen uso y provecho. Dicho equilibrio debe
ser establecido solamente por el ente que tiene las facultades para ello, siempre, atendiendo la
posición de las partes en el mercado. Cualquier ejercicio de regulación debe atender los
principios del debido proceso administrativo, legalidad e interdicción de la arbitrariedad que
garanticen el ejercicio reglado de las funciones administrativas a cargo.
En este mismo sentido, al existir una coherencia entre las facultades legales otorgadas a
las entidades estatales y sus funciones ejercidas, no habría transgresión alguna a los
ordenamientos legales, ya que su actuar siempre estaría dentro de los límites constitucionales.
La presente investigación pone de presente temas importantes del acontecer jurídico,
revisados desde una óptica crítica, que permite establecer los factores e inconvenientes en el
desarrollo de la actividad regulatoria, con el fin de entender en un primer momento la forma en la
que funciona dicha actividad al interior de las entidades públicas, y que adicionalmente, sienta
las bases para la adopción de medidas correctivas, en los puntos e inconsistencias identificadas.
Tratar dichos temas, dentro del marco investigativo, proporciona herramientas a las personas que
trabajan en el sector y desean entender la forma en el que funciona y, por otro lado, desde la
óptica del consumidor, permite la revisión de los inconvenientes que les afecta con la finalidad
de disminuir la brecha existente frente a los proveedores de servicios
95
Diego Fernando Palacios Sánchez
Referencias
DOCTRINA
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Buenahora, J., (1997), La Democracia en Colombia: Un proyecto en construcción., Santafé de
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López, K. M, y Amado, C., (2014) Revista de Derecho, Comunicaciones y Nuevas Tecnologías.
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Sanchez, R (1991) Revista No. 5. Vigencia de las ideas de la revolución francesa en la América
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96
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
LEGISLACIÓN
Circular Externa Conjunto Ministerio de Comunicaciones 001, Superintendencia de Industria y
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organismos del sector administrativo de comunicaciones y se trasladan funciones a otras
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Decreto 1842 de 1991. Por el cual se expide el Estatuto Nacional de Usuarios de los Servicios
Públicos Domiciliarios. Julio 22 de 1991. Presidencia de la República. DO No. 39.925.
Decreto 2153 de 1992. Por la cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y
se dictan otras disposiciones. Diciembre 30 de 1992. Ministerio de Desarrollo Económico. DO
No. 40.704.
Decreto 266 de 2000. Por el cual se dictan normas para suprimir y reformar las regulaciones,
trámites y procedimientos. Febrero 22 de 2000. Presidencia de la República. DO No. 43.906.
97
Diego Fernando Palacios Sánchez
Decreto 2974 de 1968. Por la cual se reorganizó el Ministerio de Fomento y se dictaron otras
posiciones. Diciembre 3 de 1968. Presidencia de la República. DO No. 32.678.
Ley 1341 de 2009. Por medio de la cual se definieron los principios y conceptos sobre la
Sociedad de la Información y la organización de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones –TIC–, se creó la Agencia Nacional del Espectro y se dictaron otras
disposiciones. Congreso de la República. Julio 30 de 2009. DO No. 47.426.
Ley 142 de 1994. Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se
dictan otras disposiciones. Congreso de la República. Julio 11 de 1994. DO No. 41.433.
Ley 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo. Congreso de la República. Enero 18 de 2011. DO No. 47.956.
Ley 1480 de 2011. Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras
disposiciones. Congreso de la República. Octubre 12 de 2011. DO No. 48.220.
Ley 1755 de 2015 por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se
sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. Congreso de la República. Junio 30 de 2015. DO. 49.559.
Ley 489 de 1998. Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las
entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el
ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Congreso de la República. Diciembre 29 de
1998. DO No. 43.464.
98
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Ley 555 de 2000. Por la cual se regula la prestación de los Servicios de Comunicación Personal,
PCS y se dictan otras disposiciones. Congreso de la República. Febrero 2 de 2000. DO No.
43.883.
Ley 689 de 2001. Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994. Congreso de la
República. Agosto 28 de 2001. DO No. 44.537.
Resolución 087 de 1997. Por medio de la cual se regula en forma integral los servicios de
Telefonía Pública Básica Conmutada (TPBC) en Colombia. Comisión de Regulación de
Telecomunicación. Septiembre 15 de 1997. DO No. 43-128.
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Suscriptores y/o Usuarios de los Servicios de Telecomunicaciones. Comisión de Regulación de
Telecomunicación. Septiembre 17 de 2007. DO No. 46.756.
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Prestación de Servicios Públicos no Domiciliarios de Telecomunicaciones. Comisión de
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Suscriptores y/o Usuarios de los Servicios de Telecomunicaciones. Comisión de Regulación de
Telecomunicación. Mayo 18 de 2011. DO No. 48.073.
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Usuarios de los Servicios Públicos no Domiciliarios de Telecomunicaciones. Comisión de
Regulación de Telecomunicación. Febrero 9 de 2000b. DO No. 44.323.
Resolución 489 de 2002. Por medio de la cual se expide el Régimen General de Protección a los
Suscriptores y Usuarios de los Servicios de Telecomunicaciones y se compilan los títulos I, IV,
99
Diego Fernando Palacios Sánchez
V y VII de la Resolución 087 de 1997 de la CRT. Comisión de Regulación de
Telecomunicación. Abril 24 de 2002a. DO No. 44.779.
Resolución 575 de 2002. Por la cual se modifica la numeración de la Resolución CRT 087 de
1997 y se actualizan sus modificaciones en un solo cuerpo resolutivo. Comisión de Regulación
de Telecomunicación. Diciembre 13 de 2002b. DO No. 45.031.
JURISPRUDENCIA
Sala de Consulta Civil. No. Único: 11001-03-06-000-2015-00002-00 de 2015. (C. P. Álvaro
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Enero 21 de 1993b)
Sentencia C-145 de 1994. (M. P Alejandro Martínez Caballero; Corte Constitucional de
Colombia. Marzo 23 de 1994b)
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Sentencia C-256 de 2014. (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Corte Constitucional de
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Sentencia C-319 de 2006. (M.P. Álvaro Tafur Galvis; Corte Constitucional de Colombia. Abril
25 de 2006).
Sentencia C-425 de 1994. (M.P. José Gregorio Hernández Galindo; Corte Constitucional de
Colombia. Septiembre 29 de 1994a).
100
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Sentencia C-426 de 2002. (M.P Rodrigo Escobar Gil; Corte Constitucional de Colombia. Mayo
29 de 2002b).
Sentencia C-580 de 2001. (M.P. Clara Inés Vargas Hernández; Corte Constitucional de
Colombia. Junio 6 de 2001a)
Sentencia C-646 de 2001. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; Corte Constitucional de
Colombia. Junio 20 de 2001b)
Sentencia C-66 de 1997. (M.P. Fabio Moron Díaz; Corte Constitucional de Colombia. Febrero
11 de 1997b).
Sentencia C-687 de 2002. (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; Corte Constitucional de
Colombia. Agosto 22 de 2002a).
Sentencia C-756 de 2008. (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Corte Constitucional de
Colombia. Julio 30 de 2008)
Sentencia C-791 de 2011. (M.P Humberto Antonio Sierra Porto; Corte Constitucional de
Colombia. Octubre 21 de 2011c).
Sentencia C-818 de 2011. (M. P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Corte Constitucional de
Colombia. Noviembre 1 de 2011a)
Sentencia C-836 de 2001. (M.P. Rodrigo Escobar Gil; Corte Constitucional de Colombia. Agosto
9 de 2001c).
101
Diego Fernando Palacios Sánchez
Sentencia C-923 de 1999. (M.P. Álvaro Tafur Galvis; Corte Constitucional de Colombia.
Noviembre 18 de 1999)
Sentencia de Sala Plena Nº C-566 de 1993. (M.P Vladimiro Naranjo Mesa; Corte Constitucional
de Colombia. Diciembre 2 de 1993a).
Sentencia No. 17477 de 2007. (M.P Rodrigo Escobar Gil; Consejo de Estado. Sección Tercera.
Maro 22 de 2007b)
Sentencia No. 25000-23-24-000-1998-0470-01 (6888) de 2002. (C.P. Camilo Arciniegas
Andrade; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Marzo 20
de 2002).
Sentencia No. 25000-23-27-000-2001-00321-01 de 2007. (C.P. Rafael E. Ostua de Lafont
Pianeta; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Agosto 9
de 2007a)
Sentencia No. T-294 de 1997. (M.P. José Gregorio Hernández; Corte Constitucional de
Colombia. Junio 17 de 1997a).
Sentencia T-002 de 1992. (M.P. Alejandro Martínez Caballero; Corte Constitucional de
Colombia. Mayo 8 de 1992a)
Sentencia T-183 de 2011. (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; Corte Constitucional de Colombia.
Marzo 15 de 2011b)
Sentencia T-377 de 2000. (M.P. Alejandro Martínez Caballero; Corte Constitucional de
Colombia. Abril 3 de 2000a)
102
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Sentencia T-426 de 1992. (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; Corte Constitucional de Colombia.
Junio 24 de 1992b).
DOCUMENTOS
Informe Ponencia para Primer Debate en Plenaria. Reserva Legislativa del Poder Público. Gaceta
Constitucional Nº 79. Bogotá. D.E, miércoles 22 de mayo de 1991b, páginas 13 y 14. Asamblea
Nacional Constituyente.
Guía del Consumidor. Consuma con sumo cuidado. Superintendencia de Industria y Comercio.
Extraído
de
http://www.sic.gov.co/recursos_user/documentos/atencion_usuario/Guia_Consumidor.pdf>
PÁGINAS WEB CONSULTADAS
Comisión de Regulación de Regulaciones: www.crcom.gov.co
Superintendencia de Industria y Comercio: www.sic.gov.co
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios: www.superservicios.gov.co
103
<
Diego Fernando Palacios Sánchez
Anexos
Anexo 1. Tabla N° 1. Reglas para la aplicación de la Ley Estatutaria en los Derechos
Fundamentales.
1. La regla general es la regulación por 2. La regulación estatutaria u ordinaria
parte del legislador ordinario.
no se define por la denominación
adoptada por el legislador, sino por su
contenido material.
3. Las regulaciones integrales de los 4.
Los
elementos
estructurales
derechos fundamentales debe realizarse esenciales del derecho fundamental
mediante ley cualificada.
deben
regularse
mediante
ley
estatutaria.
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la Sentencia C-756 de 2008, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. 30 de julio de
2008.
104
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Anexo 2. Tabla N° 2. Sentencias de la Corte Constitucional. Aplicación de la reserva estatutaria
en los Derechos Fundamentales.
Derecho
Sentencia
Fundamental o
Decisión y/o Fallo
Regla y/o Razón
Literal del Artículo
152
Constitucional la Ley
C-013 de 1993
C-567 de 1997
C-251 de 1998
1ª de 1991 (Estatuto de
Puertos Marítimos y
No
Derecho al Trabajo
reguló
elementos
estructurales esenciales ni
materiales
sobre
dicho
otras disposiciones).
derecho.
Inexequible el numeral
Regla Nº 2. Se desarrolló
5º del artículo 1º de la Habeas Data
el criterio material en una
Ley 190 de 1995
ley ordinaria
Exequible la Ley 372
No
de 1997. (Por la cual se
estructurales esenciales ni
reglamenta
la
profesión
de
optometría
en
Colombia
y
Libertad
en
escoger
profesión u oficio
reguló
materiales
elementos
sobre
dicho
derecho
otras
disposiciones).
Inexequibles
artículos
C-620 de 2001
382,
los
Regla Nº 4. Se desarrolló
383,
384, 385, 386, 387,
388 y 389 de la ley 600
elementos
Habeas Corpus
de 2000 (Código de
Procedimiento Penal)
105
estructurales
del derecho fundamental
Diego Fernando Palacios Sánchez
Inexequibilidad parcial Literal d) Art 152. Se reguló la Concertación
sobre
C-580 de 2001
objeciones
al Instituciones
y considerado
como
proyecto de ley No. 51 mecanismos
de mecanismo
de
de 1998
participación
participación
ciudadana
entre otros.
Exequible el artículo
Por ser datos de carácter
60 de la Ley 610 de
general y no privados no
2000 (Por la cual se
afectan al núcleo esencial
establece el trámite de
del derecho fundamental
los
de hábeas data.
procesos
de
responsabilidad fiscal
de competencia de las
contralorías)
C-877 de 2005
ciudadana,
y
el
parágrafo 3 del artículo Derecho a la intimidad
2 de la Ley 901 de personal y familiar.
2004. (por medio de la
cual se prorroga la
vigencia de la Ley 716
de 2001, prorrogada y
modificada por la Ley
863 de 2003 y se
modifican algunas de
sus disposiciones)
106
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Exequible la Ley 975
No
de 2005 (Por la cual se
integral,
dictan
sistemático del derecho
disposiciones
para la reincorporación
hubo
desarrollo
completo
y
fundamental.
de miembros de grupos
armados
C-319 de 2006
organizados
al margen de la ley,
que
contribuyan
de
manera efectiva a la
Literal b) Art 152.
Administración
de
Justicia
consecución de la paz
nacional y se dictan
otras
disposiciones
para
acuerdos
humanitarios).
C-756 de 2008
Inexequible el artículo
Regla Nº 4. Se desarrolló
25; del literal d) del
elementos
artículo 10º de la Ley
del derecho fundamental
1164 de 2007 (Por la Libertad
cual
se
escoger
dictan profesión u oficio
disposiciones
materia
en
estructurales
del
en
Talento
Humano en Salud)
Inconstitucionalidad la
Regla Nº 4. Se desarrolló
Ley 1288 de 2009,
en forma íntegra materias
(Por medio del cual se
C-913 de 2010
expiden normas para
fortalecer
el
marco
Derecho a la intimidad
y buen nombre
legal que permite a los
vinculadas
107
los
elementos estructurales de
los
fundamentales.
organismos, que llevan
a
derechos
Diego Fernando Palacios Sánchez
a cabo actividades de
inteligencia
y
contrainteligencia,
cumplir con su misión
constitucional y legal,
y
se
dictan
otras
disposiciones
Fuente: Elaboración propia basado en datos de las Sentencias C-013 de 1993, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. Enero 21 de 1993,
C-567 de 1997, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. Noviembre 6 de 1997, C-251 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y
Alejandro Martínez Caballero. Mayo 26 de 1998, C-620 de 2011, M.P Jaime Araujo Rentería. Junio 13 de 2001, C-580 de 2001,
M.P Clara Inés Vargas Hernández. Junio 6 de 2001, C-877 de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño. Agosto 23 de 2005, C-319 de
2006, M.P Álvaro Tafur Galvis. Abril 25 de 2006, C-756 de 2008, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. Julio 30 de 2008 y C-913
de 2010, M.P Nilson Pinilla Pinilla. Noviembre 16 de 2010.
108
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Anexo 3. Tabla N° 3. Tipo de queja más frecuente.
Operador
Tipo de PQR
% sobre el total de quejas por
operador
Facturación
indebida
44,3%
Cobro Indebido
Servicios
Comunicación Celular S.A.
Complementarios
COMCEL S.A.
Deficiencia en la
20,0%
Calidad y
Prestación del
Servicio
17,8%
Facturación Indebida
29,2%
Negación de
llamadas de Fijo a
Celular o Trunking
Telefónica Móviles Colombia S.A.
15,5%
Reporte a Centrales
de Riesgo
7,9%
Otros
35,7%
Facturación indebida
29,2%
Deficiencia en la
Calidad y Prestación
del Servicio
Colombia Móvil S.A. E.S.P
28,9%
Negación de
llamadas de Fijo a
Celular o Trunking
109
18,1%
Diego Fernando Palacios Sánchez
No abono oportuno
58,0%
Negación de
llamadas de Fijo a
Celular o Trunking
Uff Móvil
14,2%
Cobro Indebido
Servicios
Complementarios
Facturación indebida
UNE EPM Telecomunicaciones S.A.
Deficiencia en la
E.S.P
Calidad y Prestación
del Servicio
14,2%
20,0%
Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio (SIC). Informe telefonía móvil primer trimestre de 2012.
110
La indebida reglamentación por parte de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) del Derecho de Petición para los Servicios de Comunicaciones
Anexo 4. Tabla N° 4. Elementos del derecho de petición en las resoluciones de la Comisión de
Regulación de Comunicaciones (CRC).
Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)
Elementos que
Resolución
Artículos donde se desarrolla los elementos de las PQR's
componen la esencia
del Derecho de
Petición
Art. 7.21: (derecho a presentar solicitudes, términos de respuesta y forma de
087 de 1997
270 de 2000
responder las PQR`s).
Art. 7.36 (Recepción de las PQR's), art. 7.37. (Interposición de recursos), art. 7.38 y
Resolución debida y
art. 7.39 (Atención de PQR's)
oportuna del Derecho
de Petición.
Art. 7.5.11 (Derecho a presentar PQR's), art. 7.5.12 (Recepción de las PQR's), art.
336 de 2000
7.5.13 y art. 7.5.14 (Atención de PQR's)
Art. 7.6.4 (Trámite de las PQR's), art. 7.6.5 (Derecho a presentar PQR's), art. 7.6.6
489 de 2002
(Recepción de PQR's) y art. 7.6.7 (Término para dar respuesta a las PQR's).
Término para la
contestación del
Derecho de Petición
Art. 7.6.4 (Trámite de las PQR's), art. 7.6.5 (Derecho a presentar PQR's), art. 7.6.6
575 de 2002
(Recepción de PQR's) y art. 7.6.7 (Término para dar respuesta a las PQR's).
Art. 72 (Derecho de peticiones, quejas y recursos), art. 73 (Forma de presentación de
PQR),), art. 75 y 76 (Atención de PQR), art. 77 (Recepción de PQR), art.78 responder
PQR), art. 79. (Recursos), art. 80 (Contenido de decisiones) y art. 81 (Notificación de
1732 de 2007
las decisiones)
Art. 39 (Derecho de peticiones, quejas y recursos), art. 40 (Término para responder
PQR), art. 41 (Forma de presentación de PQR), art. 43, 44, 45 y 46 (Atención de
Posibilidad cierta y
efectiva de elevar
solicitudes respetuosas
PQR), art. 47 (Recursos), art. 49 (Contenido de las decisiones) y art. 50 (Notificación
3066 de 2011
de las decisiones)
Fuente: Elaboración propia basado en datos de las Resoluciones 087 de 1997, 270 de 2000, 336 de 2000, 489 de 2002, 575 de
2002, 575 de 2002, 1732 de 2007, 3066 de 2011 y Sentencia C-818 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Noviembre 1 de
2011.
111
Diego Fernando Palacios Sánchez
Anexo 5. Tabla N° 5. Elementos del derecho de petición en la Circular Única de la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC).
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC)
Elementos que
Circular
Numerales donde se desarrolla los elementos de las PQR's
componen la esencia
del Derecho de
Petición
Título II, Capítulo Segundo, numerales 2.10.1.3 y 2.11. Título III, Capítulo Primero,
Resolución debida y
numeral 1.1.1.1, Capítulo Segundo, numeral 2.1.3.1 literales a) y b). (Disposición de
oportuna del Derecho
atención y recepción de PQR's).
de Petición
Título II, Capítulo Segundo, numeral 2.10.1.4 y 2.11.1.1, Titulo III, Capítulo Primero,
numeral 1.1.2.2, Capítulo Segundo, numeral 2.1.3.2, literales a), b), c), Capítulo Cuarto,
numeral 4.2.4.1. (Formas, medios, mecanismos y requisitos para la presentación y atención
Término para la
contestación del
Derecho de Petición
de las PQR's).
Circular
Única (2000)
Título III, Capítulo Primero, numeral 1.1.2.3, Capítulo Segundo, numeral 2.1.3.3 ( Términos
para la interposición de los recursos contra las decisiones empresariales)
Título III, Capítulo Primero, numerales 1.1.5, 1.1.5.1, 1.1.5.1.1., 1.1.5.1.2 literales a), b), c),
d), e), f), 1.1.5.1.3 literales a), b), c), d), e), f), g), 1.1.5.2, Capítulo Segundo, numerales
2.1.5, 2.1.5.1, 2.1.5.11, 2.1.5.1.2 y 2.1.5.1.3. (Mecanismos de notificación de las decisiones
empresariales).
Posibilidad cierta y
efectiva de elevar
Título III, Capítulo Tercero, numeral 3.2.1 (Tipología para los servicios de comunicaciones)
solicitudes respetuosas
Fuente: Elaboración propia basado en datos de la Circular Única de la Superintendencia de Industria y Comercio y Sentencia C818 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Noviembre 1 de 2011.
112