O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual

O constitucionalismo
do séc. XXI na sua
dimensão estadual,
supranacional e
global
Congresso em Honra de Peter Häberle
(por ocasião do seu 80º aniversario)
Lisboa 13 de Maio de 2014
Vasco Pereira da Silva
Francisco Balaguer Callejón
(coordenadores)
Erasmus and
International Relations Office
Law Faculty of the University of Lisbon
Organização de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes
Com o patrocínio da Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento
O CONSTITUCIONALISMO DO SÉC. XXI
NA SUA DIMENSÃO ESTADUAL ,
SUPRANACIONAL E GLOBAL
Congresso em Honra de Peter Häberle
(por ocasião do seu 80º aniversario)
Lisboa 13 de Maio de 2014
Coordenadores:
Vasco Pereira da Silva
Francisco Balaguer Callejón
Autores:
Peter Häberle ,
Jorge Miranda, Alexandre Viala,
José Maria Porras Ramirez, Augusto Aguilar,
Ingo Wolfgang Sarlet, Fausto Vecchio, Stéphane Pinon,
Francisco Balaguer Callejón, Vasco Pereira da Silva, Diego Valadès,
Antonio d’ Atena, Markus Kotzur, Gregoro Camara Villar, Maria Lúcia Amaral
P u b l i ca d o p o r / P u b l i s h e r :
INSTITUTO DE CIÊNCIAS JURÍDICO-POLÍTICAS
www.icjp.pt | [email protected]
Maio / May 2015
ISBN: 978-989-8722-06-5
Alameda da Universidade
1649-014 Lisboa
Fotos / Pictures:
Santos Almeida / ICJP
Published for ICJP by:
OH! Multimedia
www.oh-multimedia.com
[email protected]
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
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Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
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Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
O constitucionalismo do séc. XXI na sua
dimensão estadual, supranacional e global
Congresso em Honra de Peter Häberle
(por ocasião do seu 80º aniversario)
Lisboa 13 de Maio de 2014
9 horas : Sessão de Abertura
- Prof. Doutor Jorge Duarte Pinheiro (Diretor da Faculdade de Direito da Universidade
de Lisboa)
- Prof. Doutor Jorge Miranda (Presidente do ICJP da FDUL)
- Prof. Doutor Francisco Balaguer Callejón (Presidente da Fundação Peter Häberle,
Coordenador do Congresso)
- Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva (Presidente do Gabinete Erasmus e das Relações
Internacionais da FDUL, Coordenador do Congresso)
9h 30m - Primeira Sessão
A dimensão estadual do constitucionalismo. Direitos, democracia, divisão de
poderes, jurisdição constitucional
Presidida por Prof. Doutor Antonio D´Atena.
Intervenientes: Prof. Doutor Paolo Ridola, Prof. Doutor Gregorio Cámara Villar, Prof.
Doutor Markus Kotzur, Prof. Doutor Angelo Schillaci e Profª. Doutora Maria Lúcia
Amaral
11h 30m - Segunda Sessão
A dimensão supranacional do constitucionalismo. A experiência europeia
Presidida por Prof. Doutor Gregorio Camara Villar.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
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Intervenientes: Prof. Doutor Francisco Balaguer Callejón, Prof. Doutor Jörg Luther,
Prof. Doutor Alexandre Viala, Prof. Doutor Lothar Michael, e Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva
13h 30m - Apresentação do livro de Homenagem a Peter Häberle
Presidida por Profª. Doutora Maria João Estorninho.
Intervenientes: Prof. Doutor Francisco Balaguer Callejón, Prof. Dr. Markus Kotzur, Prof.
Dr. Lothar Michael e Prof. Doutor Jörg Luther
14h Pausa para almoço
15h 30m. Terceira Sessão
A dimensão supranacional do constitucionalismo. Outras experiências de integração
supranacional
Presidida por Prof. Doutor Diego Valadés.
Intervenientes: Prof. Doutor Gilmar Mendes, Prof. Doutor Ingo Sarlet, Prof. Doutor
Fausto Vecchio e Prof. Doutor Luís Pereira Coutinho
17h 30m – Quarta Sessão
A dimensão global do constitucionalismo
Presidida por Prof. Doutor Fulco Lanchester.
Intervenientes: Prof. Doutor Stephane Pinon, Prof. Doutor José Maria Porras Ramirez,
Dra. Mariana Rodrigues Canotilho, Prof. Doutor Augusto Aguilar, e Prof. Doutor Fausto
de Quadros
19h30m - Sessão de Encerramento
Presidida por Prof. Doutor Jorge Miranda.
Conferência de encerramento pelo Prof. Doutor Peter Häberle
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Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
Organização:
Gabinete Erasmus e das Relações Internacionais da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa
Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa
Fundação Peter Häberle
Cátedra Jean Monet de Direito Constitucional Europeu da Faculdade de Direito da
Universidade de Granada
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
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Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
ÍNDICE
Introdução
Vasco Pereira da Silva (Universidade de Lisboa)
«Palavras de Abertura» ►
Francisco Balaguer Callejòn (Universidade de Granada)
«Introdução» ►
-IA Dimensão Estadual do Constitucionalismo.
Direitos, Democracia, Divisão de Poderes,
Jurisdição Constitucional
Antonio D’Atena (Università di Roma „Tor Vergata“)
«“Jedermannsrechte“,“Bürgerrechte” ed Immigrazione – Note Minimi» ►
Prof. Dr. Markus Kotzur (Universität Hamburg)
«Zum Verhältnis von Demokratie und Menschenrechten» ►
Gregorio Cámara Villar (Universidad de Granada)
«La reforma federal en España: diagnóstico y propuestas» ►
Maria Lúcia Amaral (Universidade Nova de Lisboa)
«In honor of Peter Häberle. Classical constitutionalism and constitutional justice» ►
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
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- II A Dimensão Supranacional do Constitucionalismo.
A Experiência Europeia
Francisco Balaguer Callejón (Universidad de Granada)
«Perfis Metodológicos do Direito Constitucional Europeu» ►
Vasco Pereira da Silva (Universidade de Lisboa)
«Na Senda de Häberle: à Procura do Direito Constitucional e do Direito
Administrativo Europeus» ►
Alexandre Viala (Université de Montpellier)
«Les Embarras Épistémologiques du Droit Constitutionnel Européen» ►
- III A Dimensão Supranacional do Constitucionalismo.
Outras Experiências de Integração Supranacional
Diego Valadés (Universidad Nacional Autónoma de México)
«Peter Häberle: Autorretrato de un Jurista Universal a los Ochenta Años de Edad» ►
Ingo Wolfgang Sarlet (Pontifícia Universidade Católica Rio Grande do Sul)
«Notas em Torno dos Tratados Internacionais de Direitos Humanos no âmbito do
Estado Constitucional (Cooperativo e Aberto?) Brasileiro» ►
Fausto Vecchio (Università Kore di Enna)
«Libertà di espressione, tutela della privacy e protezione dei dati personali nel dialogo
tra Corte europea e Corte inter-americana dei diritti dell’uomo» ►
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Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
- IV A Dimensão Global do Constitucionalismo
Stéphane Pinon (Université de La Rochelle)
«Les visages cachés du constitutionnalisme global» ►
José Maria Porras Ramírez (Universidad de Granada)
«Los Límites a la Transparencia en la Unión Europea. El Menguado Alcance del
Derecho de los Ciudadanos a acceder a la Información en Poder de las
Instituciones Europeas» ►
Augusto Aguilar (Universidad de Granada)
«La Constitución de la Sociedad del Consumo: El Ciudadano Europeo como
Ciudadano Consumidor» ►
-VSessão de Encerramento
Jorge Miranda (Universidade de Lisboa)
«O Estado constitucional cooperativo e o jus-universalismo da Constituição
portuguesa» ►
Peter Häberle (Universität Bayreuth)
«Dankesrede - Lissabon 13. Mai 2014» ►
ADENDA
Peter Häberle (Universität Bayreuth
«Discurso de Agradecimiento – Lisboa a 13 de mayo de 2014» (versão espanhola) ►
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
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Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
Abertura
Vasco Pereira da Silva (Universidade de Lisboa)
«Palavras de Abertura» ►
Francisco Balaguer Callejòn (Universidade de Granada)
«Introdução» ►
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
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«Palavras de Abertura»
Vasco Pereira da Silva (Universidade de Lisboa)
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
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Palavras de abertura
Vasco Pereira da Silva*
Estamos aqui reunidos para celebrar o 80º. Aniversário do Prof. Peter
Häberle realizando um Congresso sobre «O Constitucionalismo do sec. XXI na sua
dimensão estadual, supranacional e global». Entre os organizadores contam-se: a
Fundação Häberle, o Centro de Excelência Jean Monnet da Universidade de Granada, o
Gabinete Erasmus e de Relações Internacionais da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, o Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa.
Estamos numa festa de aniversário e os seus amigos, aqui reunidos,
provêm de toda a parte, de países como a Alemanha, o Brasil, a Espanha, a França, a
Grécia, a Itália, o México, Portugal... À “semelhança de Babel”, cada um fala na sua
própria língua, mas diferentemente do que se passou no referido episódio bíblico, por
um lado, aqui pretende-se construir uma realidade humana e não competir com uma
qualquer divindade, pois do que se trata é de falar de constitucionalismo na
atualidade; por outro lado, aqui todos falam “uma língua comum”, que é a do Direito.
Mas não se trata apenas de um “encontro” de pessoas de diferentes línguas,
mas também de diferentes culturas e de diferentes realidades constitucionais. O que
confirma a afirmação do nosso aniversariante, de que «a frase de Goethe: “o que não
sabe idiomas estrangeiros não conhece o seu próprio idioma” é válida também para as
diferentes culturas nacionais” – não sabe direito europeu quando se conhece “apenas
uma cultura jurídica nacional”1. O diálogo, que estamos a realizar, implica pois a
atenção ao “Direito do outro”, do “vizinho do lado” como do “mais afastado”, posto
que
“quem não conhece senão o seu ordenamento não conhece sequer o seu
próprio direito”.
*
Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e Professor
Catedrático Convidado da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa.
1
PETER H¨SABERLE, «Cartas Pedagogicas a un Joven Constitucionalista», European Research
Center for Comparative Law / Forschungszentrum in der Rechtsvergleichung, Bissendorf, página 24.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
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Desta feita, estamos a realizar um verdadeiro encontro da “comunidade
aberta de intérpretes de direito constitucional”, o que constitui uma “festa” tanto para
os sentidos como para o inteleto. Tal o espírito de “festa inteletual” que se afigura
adequado para comemorar os oitenta anos do nosso amigo, Peter Häberle, dizendo
em uníssono:
- «Parabéns pelo seu Aniversário, Prof. Häberle»;
- «Herzlichen Glückwunsch zu ihrem Geburtstag Prof. Häberle».
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Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
«Introdução»
Francisco Balaguer Callejòn
(Universidade de Granada)
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
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Introdução
Francisco Balaguer Callejón
Os trabalhos compilados neste livro, procedentes de Portugal, Alemanha,
Espanha, França, Itália, México e Brasil, fazem parte do “Congresso em Honra de Peter
Häberle por ocasião do seu 80º aniversário”, celebrado em Lisboa em 13 de maio de
2014, sob o título “O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual,
supranacional e global”. Para a escolha da temática do Congresso, o Professor Vasco
Pereira da Silva e eu levamos em consideração a evolução do pensamento de Peter
Häberle, que, partindo da análise do Estado constitucional em seu contexto nacional,
adquiriu uma inclinação cada vez mais acentuada no sentido do espaço supranacional
e global.
A projeção universal do pensamento de Häberle tem a ver com a idoneidade de
suas teorias para compreender as características do Estado constitucional próprio das
constituições normativas, das constituições baseadas na democracia pluralista. Porém
também, durante o século XXI, com sua capacidade de interpretar e compreender as
transformações pretéritas e atuais do Estado nacional no contexto da globalização e
dos processos de integração supranacional. As teorias de Häberle estendem-se sobre o
desenvolvimento do constitucionalismo na segunda metade do século XX e no século
XXI. Sem suas contribuições doutrinárias seria mais difícil compreender a evolução do
constitucionalismo nos últimos sessenta anos e as transformações que agora mesmo
estão por vir.
Ao mesmo tempo em que a obra de Peter Häberle expandiu-se nas suas
temáticas e conteúdos num sentido cada vez mais cosmopolita, a comunidade
häberliana cresceu de um inicial alcance alemão e europeu até dimensões globais. A
complexidade de seu pensamento e o impacto que teve na comunidade de
constitucionalistas de todo o mundo é tal que hodiernamente são muito diversas as
interpretações de sua obra. Parafraseando o próprio Häberle poderíamos falar da
“sociedade aberta dos intérpretes de Peter Häberle” do mesmo modo que ele fala da
sociedade aberta dos intérpretes da Constituição. Não cabe estabelecer aqui
hierarquias e ninguém tampouco poderia pretender deter uma interpretação
autêntica da obra häberliana pelo fato de ser seu discípulo direto, por exemplo, ou por
qualquer outro motivo. A riqueza deste pensamento consiste também no fato de estar
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
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vivo, evoluindo e adquirindo novas nuances através da interpretação e aplicação de
suas teorias por parte de autores muito diversos.
Da evolução de Peter Häberle tanto nas temáticas de seus ensaios quanto na
difusão e projeção de sua obra podem no servir de exemplo as duas entrevistas que
me foram concedidas em 1997 e em 2010, com um intervalo de 13 anos. Esta evolução
já pode ser percebida nas matérias que foram abordadas em ambas as entrevistas.
Porém, também na própria formulação dos títulos. A primeira delas se intitulava: “Un
jurista europeo nacido en Alemania”1 destacando assim sua importante projeção
europeia como jurista de origem alemã. A segunda já tinha como título “Un jurista
universal nacido en Europa”2 ressaltando o impacto global alcançado pelo pensamento
deste jurista europeu.
As universidades de Granada e de Lisboa compartilham, entre outras muitas
coisas, a incorporação de Peter Häberle a seu Claustro de Doutores, já que é Doutor
Honoris Causa por ambas as universidades. Para o Professor Vasco Pereira da Silva e
para mim, foi um privilégio poder organizar o Congresso que inspirou este livro e
irmanar assim nossas Universidades através da figura de um constitucionalista
universal que, a seus oitenta anos, continua dando mostras de uma vitalidade e uma
criatividade extraordinárias. No momento de escrever estas linhas, quando acaba de
nos deixar, a seus 106 anos, um referencial do patrimônio cultural europeu e universal
como Manoel de Oliveira, queremos desejar longa vida a nosso mestre alemão que
também é, enquanto jurista e constitucionalista, uma parte do nosso patrimônio
cultural comum.
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1
Disponível em: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1854/4.pdf.
2
Disponível em: http://www.ugr.es/~redce/REDCE13/articulos/12Entrevista.htm.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
I
A Dimensão Estadual do Constitucionalismo.
Direitos, Democracia, Divisão de Poderes,
Jurisdição Constitucional
Antonio D’Atena (Università di Roma „Tor Vergata“),
Antonio D’Atena (Università di Roma „Tor Vergata“)
«“Jedermannsrechte“,“Bürgerrechte” ed Immigrazione – Note Minimi» ►
Prof. Dr. Markus Kotzur (Universität Hamburg)
«Zum Verhältnis von Demokratie und Menschenrechten» ►
Gregorio Cámara Villar (Universidad de Granada)
«La reforma federal en España: diagnóstico y propuestas» ►
Maria Lúcia Amaral (Universidade Nova de Lisboa)
«In honor of Peter Häberle. Classical constitutionalism and constitutional justice» ►
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Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
«“Jedermannsrechte“,“Bürgerrechte”
ed Immigrazione – Note Minimi»
Antonio D’Atena (Università di Roma „Tor Vergata“)
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
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“Jedermannsrechte”, “bürgerrechte” ed immigrazione
Note minime
Antonio D’Atena
SOMMARIO:
1. I diritti fondamentali alle radici del costituzionalismo. – 2. La tensione tra
l’ispirazione universalistica dei diritti fondamentali e la costituzionalizzazione della
relativa tutela. – 3. Segue: cittadini e stranieri nelle discipline costituzionali. – 4.
L’internazionalizzazione della tutela. – 5. Tra limiti del pluralismo culturale e profili di
tutela collettiva.
1. I diritti fondamentali alle radici del costituzionalismo
Com’è noto, il tema dei diritti fondamentali, con riferimento tanto alla struttura
degli stessi, quanto – ciò che maggiormente interessa in questa sede – ai soggetti in
funzione dei quali sono previsti (i destinatari), appartiene al DNA storico del diritto
costituzionale. Il quale – com’è altrettanto noto – fa la sua prima apparizione con lo
Stato moderno, con lo Stato, cioè, che nasce con le prime Costituzioni (tanto che
soprattutto in passato, veniva frequentemente qualificato – con un’espressione che
oggi si è caricata di una valenza ulteriore – Stato “costituzionale”
1
); e le Costituzioni trovano proprio nella tutela dei diritti fondamentali il loro
centro di gravità. Tutto il resto è strumentale rispetto a questo obiettivo.
1
Sull’accezione tradizionale, per tutti: CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale. I Introduzione
al diritto costituzionale italiano, II ed., Padova 1970, 87. Sul Verfassungsstaat, nell’accezione introdotta
da Peter Häberle nel suo Diskussionsbeitrag alla Staatsrechtslehrertagung tenutasi a Basilea nel 1977, v.
ad es., dello stesso HÄBERLE: Wahrheitsprobleme im Verfassungsstaat, 1995; Costituzione come cultura,
in D’ATENA, LANZILLOTTA (a cura di), Da Omero alla Costituzione europea. Costituzionalismo antico e
moderno, Tivoli 2003, 252 ss.; L´Etat Constitutionnel, Paris 2004; El Estado constitucional, Buenos Aires
2007; Das Menschenbild im Verfassungsstaat, IV ed., Berlin 2008; Estado Constitucional Cooperativo,
São Paulo 2007; Pädagogische Briefe an einen jungen Verfassungsjuristen, Tübingen 2010, 156 s.;
Nationalhymnen als kulturelles Identitätselement des Verfassungsstaates, II ed., Berlin 2013;
Erinnerungskultur im Verfassungsstaat, Berlin 2011; Der kooperative Verfassungsstaat – aus Kultur und
als Kultur. Vorstudien zu einer universalen Verfassungslehre, Berlin 2013.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
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D’altra parte, i documenti fondativi del costituzionalismo moderno – la
Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo e del Cittadino del 1789 e la Dichiarazione di
Filadelfia del 1776 (la Dichiarazione d’indipendenza nordamericana) – evidenziano, al
di là di ogni possibilità di dubbio, la centralità di questo aspetto. Non possiamo, ad
esempio, dimenticare le ispirate parole con cui si apre la motivazione – se così posso
esprimermi – della seconda “Dichiarazione”: “noi consideriamo queste verità
autoevidenti: che tutti gli uomini sono stati creati eguali; che essi sono stati dotati dal
loro Creatore di certi inalienabili diritti …”.
I profili costituzionalistici del tema qui affrontato sono numerosi. Essi hanno,
rispettivamente, riguardo: alle fonti regolatrici, all’estensione soggettiva dei diritti
fondamentali (è la questione dei destinatari), al pluralismo culturale ed ai limiti che
esso incontra in un ordinamento costituzionale, nonché – per soffermarci su un
aspetto particolarmente attuale – ai profili di tutela collettiva, i quali non riguardano il
singolo immigrato, ma il gruppo cui appartiene.
2. La tensione tra l’ispirazione universalistica dei diritti fondamentali e la
costituzionalizzazione della relativa tutela
Iniziando dalle fonti, è noto – l’ho accennato un momento fa – che sin dalle
origini il monopolio regolativo in materia di diritti fondamentali è detenuto dalla
Costituzione. È la Costituzione che si occupa dei diritti, anzi, è proprio grazie alla
Costituzione che i diritti umani diventano diritti in senso giuridico. Prima presentavano
il carattere di situazioni di fatto – lo scrive Alexis de Tocqueville nell’Ancien Régime et
la Révolution 2–, non configurandosi come pretese suscettibili di essere fatte valere nei
confronti dell’autorità. E questo, nonostante un paradosso iniziale. Mi riferisco al fatto
che le prime grandi Costituzioni, i documenti, cioè, con i quali il costituzionalismo ha
raggiunto il punto di non ritorno – la Costituzione francese del 1791 e la Costituzione
degli Stati Uniti d’America del 1787 – trascurassero la materia dei diritti. Ciò che, però,
non avveniva, per ridurne le garanzie3. Nel caso francese è, anzi, vero il contrario.
Poiché proprio il silenzio serbato al riguardo dalla Costituzione ne rafforzava lo statuto.
2
TOCQUEVILLE, L'ancien régime et la Révolution (1856), vol. 4 delle Oeuvres complètes, VII ed.,
Paris, 1866, cap. XI, nel quale l’autore si intrattiene su l'espèce de liberté qui se rencontrait sous l'ancien
régime.
3
Sulla questione: D’ATENA, Costituzionalismo moderno e tutela dei dritti fondamentali, in
D’ATENA, LANZILLOTTA (a cura di), Da Omero alla Costituzione europea. Costituzionalismo antico e
moderno, cit., 209 ss; ID., Die Verflechtung von Konstitutionalismus und Grundrechten, in Staat und Recht
in europäischer Perspektive. Festschrift Heinz Schäffer, Wien-München 2006; ID., Lezioni di diritto
costituzionale, III ed., Torino 2012, 2 ss.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
25
Per la ragione che la Costituzione crea, costituisce, e, come crea, così può distruggere.
Il diritto attribuito dalla Costituzione può essere, infatti, revocato con una modifica
della Costituzione stessa.
Di qui, l’idea che i diritti debbano formare oggetto di una ricognizione: e quindi
trovare spazio in una “dichiarazione”, non già in una “costituzione”. Tra l’altro, ancora
oggi la Costituzione francese vigente rinvia alla Dichiarazione del 1789, che richiama
nel suo preambolo, testimoniando la persistenza dell’originaria ispirazione
giusnaturalistica4.
Per gli Stati Uniti d’America il discorso è diverso e si lega alla struttura federale
dello Stato. Compiute discipline dei diritti si trovavano, infatti, nelle Costituzioni degli
Stati membri, alcune delle quali erano, se non esclusivamente, almeno
fondamentalmente Carte dei diritti. Carte, che, per l’ambito territoriale di rispettiva
pertinenza, andavano ad integrare la disciplina dettata dalla Costituzione federale. La
quale si configurava come una Costituzione parziale: Teilverfassung (come avrebbe
successivamente chiarito la dottrina tedesca)5.
È, peraltro, noto che oggi la situazione è profondamente cambiata (e questo, si
badi, anche negli Stati federali6). Attualmente la disciplina costituzionale dei diritti è
praticamente una costante: non solo è normalmente presente nei documenti
costituzionali, ma ne impronta la stessa sistematica, formando, di regola, oggetto di
una delle partizioni (parte, titolo, sezione, etc…) in cui essi si articolano.
Una delle conseguenze del rapporto costitutivo tra la Costituzione e i diritti va
ravvisata nel carattere nazionale, se non addirittura sub-statale – è il caso
dell’originaria esperienza statunitense – delle relative discipline. Le quali sono, quindi,
reciprocamente differenziate. È, infatti, vero che le premesse filosofiche del
4
“Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux
principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et
complétée par le préambule de la Constitution de 1946. En vertu de ces principes et de celui de la libre
détermination des peuples, la République offre aux territoires d'Outre-Mer qui manifestent la volonté
d'y adhérer des institutions nouvelles fondées sur l'idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité et
conçues en vue de leur évolution démocratique”.
5
Cfr. spec.: NAWIASKY, Der Bundesstaat als Rechtsbegriff, Tübingen 1920, 144, che usa
l’espressione con riferimento alle più antiche Costituzioni federali; HÄBERLE, Verfassungsgebung in
Europa heute sowie in naher Zukunft, in HÄBERLE, Europäische Verfassungslehre, III ed. aggiornata ed
ampliata, Baden-Baden 2005, 221 ss., che la impiega relativamente alle Costituzioni degli Stati membri
dell’Unione europea (nei loro rapporti con la Costituzione europea).
6
Sul punto, sia consentito il rinvio a D’ATENA, L’autonomia costituzionale e statutaria delle
entità sub-statali, in D’ATENA, L’Italia verso il “federalismo”. Taccuini di viaggio, Milano 2001, 23 ss.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
26
riconoscimento dei diritti fondamentali presentano un’impronta decisamente
universalistica, dando fondamento all’aspirazione che tali diritti valgano per tutti gli
appartenenti al genere umano. Ciò non toglie tuttavia che lo strumento di tutela – la
Costituzione – operando in ambito strettamente nazionale, non possa che fondare
diritti la cui giuridica esistenza è chiusa entro i confini dello Stato.
3. Segue: cittadini e stranieri nelle discipline costituzionali
Ciò non significa, però, che le discipline costituzionali dei diritti siano monadi
reciprocamente incommensurabili, prive di punti di contatto. Questo perché – come
Peter Häberle non si stanca di sottolineare7 – l’intera evoluzione del diritto
costituzionale avviene per contagio, grazie a processi di produzione e recezione tra le
varie esperienze. Il che ha, come ovvia conseguenza, la presenza, nelle diverse
costituzioni, di rilevantissime costanti.
In materia di diritti fondamentali, le costanti principali sono costituite dalla
riserva di legge in ordine ai limiti e dalla riserva di giurisdizione per quanto riguarda gli
atti chiamati singolarmente ad incidere su essi.
Resta, tuttavia, il dato formale: queste discipline, pur presentando punti di
contatto, sono, pur sempre, discipline nazionali. Il che significa due cose: da un lato,
che hanno un’efficacia territorialmente circoscritta; dall’altro, che sono
fondamentalmente costruite in funzione dei cittadini. Questo secondo profilo è
testimoniato dalle tecniche costituzionali di tutela. Si pensi, in particolare, alla riserva
di legge, grazie alla quale la libertà è limitabile da organi – come i Parlamenti – in cui i
cittadini (di regola, solo i cittadini) trovano la loro proiezione rappresentativa.
L’intervento del Parlamento, grazie alla specifica qualità rappresentativa dell’organo è,
in ultima analisi, riconducibile alla volontà dei cittadini, dai quali i parlamentari
derivano il proprio mandato. In materia tributaria, ad esempio, è proprio su questa
base che si costruisce l’imposizione fiscale come forma di autoimposizione, in nome
del principio “no taxation without representation”.
Il fatto che le discipline costituzionali siano centrate sui cittadini non comporta,
tuttavia, che esse non si occupino anche degli stranieri. Ciò fanno, sia attraverso norme
strumentali, sia attraverso norme materiali. In Italia, carattere strumentale presenta il
secondo comma dell’art. 10, il quale riserva la disciplina della condizione giuridica dello
straniero alla legge (ad una legge, peraltro, tenuta ad essere conforme alle norme ed ai
7
s.
Tra i tanti luoghi: HÄBERLE, Europäische Verfassungslehre, cit.; ID., Pädagogische Briefe, cit., 156
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
27
trattati internazionali)8. Carattere materiale presentano, dal proprio canto, le norme
che espressamente riconoscono la portata universale di alcuni diritti, non limitandone
il godimento ai soli cittadini. Si tratta delle norme che letteralmente attribuiscono i
diritti dalle stesse contemplati a “tutti”, le quali si differenziano da quelle che tale
attribuzione effettuano a favore dei soli cittadini. Onde la distinzione tra i diritti di tutti
(Jedermannsrechte) e i diritti dei cittadini (Bürgerrechte)9.
4. L’internazionalizzazione della tutela
È, peraltro, noto che questo impianto – centrato sul carattere esclusivamente
nazionale e costituzionale della tutela dei diritti – è entrato in crisi all’indomani della
seconda guerra mondiale. Ed è entrato in crisi per la consapevolezza storica
dell’inadeguatezza del monopolio degli Stati in questa materia. Le aberranti vicende
sviluppatesi tra le due guerre mondiali del secolo scorso hanno, infatti, reso manifesto
che consegnare ai soli Stati nazionali la tutela dei diritti fondamentali significa esporre
tali diritti alla loro negazione. Come Auschwitz e l’arcipelago GULAG stanno
tragicamente a dimostrare.
Di qui, l’esigenza di radicare la garanzia in un livello regolativo trascendente la
dimensione statuale. E, quindi, di ancorarla al diritto internazionale.
La stagione, com’è noto, è stata inaugurata dalla Dichiarazione universale dei
diritti dell’uomo del 1948 (la Dichiarazione di Parigi dell’ONU), la quale ha aperto la
strada ad una lunga teoria di convenzioni internazionali, che, con riferimento ai
rispettivi ambiti di efficacia, hanno la specifica funzione di tutelare i diritti umani
all’interno degli Stati da cui sono sottoscritte10. In Europa, l’ultimo atto di questa
8
Questo il tenore letterale della disposizione: “La condizione giuridica dello straniero è regolata
dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”.
9
Sulla distinzione, nella letteratura italiana, spec.: ESPOSITO, La libertà di manifestazione del
pensiero nell’ordinamento italiano (1957), ora in Diritto costituzionale vivente, con presentazione di
Damiano Nocilla, Milano 1992; GROSSI, I diritti di libertà ad uso di lezioni, II ed., Torino 1992; PACE,
Problematica delle libertà costituzionali. Parte generale, III ed., Padova 2003; ID., Costituzionalismo e
metodi interpretativi dei diritti fondamentali, in ROLLA (a cura di), Tecniche di garanzia dei diritti
fondamentali, Torino 2001
10
La produzione normativa internazionale in materia è ormai ricchissima. Tra gli atti più
rilevanti, possono ricordarsi: la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali del 1950 (CEDU), la Carta sociale europea (Torino 1961), il Patto internazionale sui
diritti civili e politici (aperto alla sottoscrizione a New York nel dicembre del 1966 ed entrato in vigore
dieci anni dopo), il Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali (anch’esso aperto
alla sottoscrizione a New York nel dicembre del 1966 ed entrato in vigore nel 1976), la Convenzione
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
28
catena è costituito dalla Carta dei diritti dell’Unione europea, che il Trattato di Lisbona
ha munito dello “stesso valore giuridico dei Trattati”11.
Tutto questo dà luogo a problemi di estrema complessità, che non è possibile
affrontare in questa sede: mi riferisco alle questioni poste sul tappeto dalla tutela
multilivello dei diritti12.
Considererò, però, un altro aspetto, che è strettamente legato all’oggetto delle
presenti riflessioni: l’impatto di queste discipline internazionali sul diritto
costituzionale.
L’avvento della tutela internazionale, infatti, non si sostanzia nella mera
giustapposizione meccanica di un nuovo circuito regolativo al circuito regolativo
preesistente. Il nuovo circuito reagisce sulle Costituzioni, il che avviene con modalità
diverse: o attraverso la recezione costituzionale del diritto convenzionale (un esempio
della quale è rappresentato dall’Austria13, che ha anticipato una soluzione, che, sia
pure in termini diversi, sarebbe stata successivamente accolta dal Brasile14), o
mediante l’introduzione, in Costituzione, di clausole interpretative in forza delle quali
le norme costituzionali sui diritti vanno lette alla stregua della Carta dell’ONU od a
quella dei trattati internazionali in materia (è quanto, rispettivamente, prevedono la
Costituzione Portoghese del 197615 e la Costituzione spagnola del 197816).
americana sui diritti umani (San José, 22 novembre 1969), la Carta di Banjul dei diritti dell’uomo e dei
popoli (Nairobi, 20 giugno 1981).
11
Art. 6 Trattato di Lisbona. Per una panoramica generale: A. DEL VECCHIO, La protezione dei
diritti umani nelle diverse aree geografiche mondiali, in PANELLA, SPATAFORA (a cura di), Studi in onore di
Claudio Zanghì. Diritti umani. II, Torino 2011.
12
La riflessione italiana sul tema si è venuta progressivamente ampliando ed approfondendo.
Tra le opere pionieristiche: BILANCIA, DE MARCO (a cura di), La tutela multilivello dei diritti. Punti di crisi,
problemi aperti momenti di stabilizzazione. Milano, 2004; PANUNZIO (a cura di), I diritti fondamentali e le
Corti in Europa, Napoli 2005.
13
La CEDU, ratificata dall’Austria il 3 settembre 1958, è stata costituzionalizzata con legge di
revisione costituzionale del 4 marzo 1964.
14
Art, 5, § 3, Cost. Fed.: : “Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que
forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos
respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais”.
15
Art. 16, comma 2: “Os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais
devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do
Homem”.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
29
Quello che va sottolineato – e veniamo, così, all’Italia ed al tema
dell’immigrazione – è che tale impatto si registra anche in difetto di recezioni o di
clausole interpretative espresse. Infatti, proprio sotto la spinta della tutela
internazionale, le giurisprudenze costituzionali tendono ad estendere agli stranieri la
disciplina dettata da norme costituzionali riferite testualmente ai soli cittadini: a
rendere, cioè, diritti di tutti anche diritti che la Costituzione costruisce come diritti dei
cittadini17. Con specifico riferimento all’Italia, il caso più significativo è quello che si
riferisce al principio costituzionale di eguaglianza: un principio che l’art. 3 Cost. enuncia
per i cittadini – “tutti i cittadini sono eguali davanti alla legge …” – ma che la Corte
costituzionale, facendo leva sulle discipline internazionali dei diritti umani e sugli artt. 2
e 10, comma 2, della Costituzione, estende, quanto al godimento dei diritti
fondamentali, anche agli stranieri18.
5. Tra limiti del pluralismo culturale e profili di tutela collettiva
Prima di chiudere queste brevi note, è il caso di toccare altri due punti.
Primo: i limiti del pluralismo culturale. I processi di globalizzazione hanno come
effetto che nel territorio dello Stato facciano il proprio ingresso culture portatrici di
valori suscettibili di entrare in rotta di collisione con i valori su cui è edificato il suo
sistema costituzionale. Pensiamo, per esempio, alle mutilazioni genitali femminili. In
questo caso, il conflitto tra la tutela dell’identità culturale e la garanzia dei diritti
fondamentali è assolutamente manifesto.
Nella specifica prospettiva della Costituzione italiana, una chiave per affrontare
16
Art. 10, comma 2: “Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que
la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaration Universal de Derechos
Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”.
17
Su queste tendenze interpretative, con riferimento, rispettivamente, alla Germania ed
all’Italia: STARCK, in MANGOLDT, KLEIN, STARCK, Das Bonner Grundgesetz, I Präambel, Artikel 1 bis 19,
München 1989, sub Art. 1 Abs, 3, 127 ss.; RUOTOLO, La «funzione ermeneutica» delle convenzioni sui
diritti umani nei confronti delle disposizioni costituzionali, in Dir. e soc., 2000.
18
Particolarmente significative, al riguardo: Corte cost. sent. 120/1967, nella quale si chiarisce
che l’art. 3 va letto in connessione con “l'art. 2 e con l'art. 10, secondo comma, della Costituzione, il
primo dei quali riconosce a tutti, cittadini e stranieri, i diritti inviolabili dell'uomo, mentre l'altro dispone
che la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati
internazionali”; Corte cost. sent. 46/1977: “la giurisprudenza della Corte ha ripetutamente ammesso
l'applicabilità allo straniero del principio di eguaglianza, riconoscendone la validità a favore delle
situazioni soggettive nel campo della titolarità dei diritti di libertà”.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
30
questi temi è costituita dall’art. 2. Tale norma, prevedendo che la Repubblica riconosca
(davanti a se stessa) e garantisca (erga omnes)19 i diritti inviolabili dell’uomo e
chiarendo che la garanzia da essa apprestata debba valere anche nelle formazioni
sociali di cui il singolo sia parte e nelle quali si svolge la sua personalità, lascia
trasparentemente intendere che lo Stato deve assicurare che tali diritti vengano goduti
anche all’interno di gruppi sociali portatori di culture ispirate a visioni del mondo che
potrebbero portarne alla negazione. L’imperativo non è derogabile. Non va, infatti,
dimenticato che, secondo la lettura più accreditata, l’art. 2 pone un limite alla stessa
revisione costituzionale20.
Il secondo – ed ultimo – punto è costituito dagli strumenti di garanzia collettiva
dei diritti degli immigrati. Infatti, accanto all’esigenza di tutelare i singoli migranti che
entrano nel territorio dello Stato, si pone – ed è un’esigenza più matura – quella che i
gruppi cui essi appartengono, in qualche modo, interloquiscano con lo Stato. Al
riguardo, un modello regolativo particolarmente efficace è quello accolto, in materia
religiosa, dall’art. 8 Cost. it. Il quale, da un lato, riconosce l’autonomia organizzativa
delle confessioni diverse dalla cattolica, dall’altro, prevede discipline concordate per
quanto riguarda la tematica dei rapporti21. Ecco, questa è una strada che potrebbe
essere generalizzata22, costituzionalizzando prassi che, in Italia, trovano già significative
manifestazioni in materia di immigrazione23.
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19
Chiarisce questa doppia valenza della formula: PACE, La libertà di riunione nella Costituzione
italiana, Milano 1965, 111 s.
20
Per la dimostrazione della tesi: GROSSI, Introduzione a uno studio sui diritti inviolabili nella
Costituzione italiana, Padova 1972; ID., Inviolabilità dei diritti, in Encicl. Dir., XXII, Milano 1972, 721 s.
21
Questo il tenore letterale dell’articolo: “[1] Tutte le confessioni religiose sono egualmente
libere davanti alla legge. [2] Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi
secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l'ordinamento giuridico italiano. [3] I loro
rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze”.
22
Così già un intervento dello scrivente nel convegno per il sessantesimo compleanno di Peter
Häberle (FLEINER-GERSTER [a cura di], Die multikulturelle und multi-ethnische Gesellschaft. Eine neue
Herausforderung an die europäische Verfassung. Wissenschaftliches Kolloquium zu Ehren des 60.
Geburtstages von Peter Häberle in Disentis, Fribourg 1995, 181).
23
Su tali prassi: SARTI, Diritto e religione. A proposito dell’effettivo esercizio dei diritti civili e delle
libertà di culto, in AMATO MANGIAMELI (a cura di), Diritto e religione. Tra immigrazione e integrazione,
Roma 2013, 73 ss.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
«Zum Verhältnis von Demokratie und Menschenrechten»
Markus Kotzur (Universität Hamburg)
31
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
32
Zum Verhältnis von Demokratie und Menschenrechten
Prof. Dr. Markus Kotzur, LL.M. (Duke Univ.)*
I.
Wenn das heutige Lissabonner Geburtstagskolloquium mit Peter Häberle einen
Klassiker der „universalen Verfassungslehre“1 ehrt und den nach Europa respektive in
die Weltebene ausgreifenden Konstitutionalismus2 von seinen verfassungsstaatlichen
Wurzeln her denkt, darf die Verhältnisbestimmung von Demokratie und
Menschenrechten nicht fehlen. Ohne sie wäre weder die konstitutionelle Architektur
des demokratischen Verfassungsstaates vollständig beschreibbar noch – und noch viel
weniger – so etwas wie „global/cosmopolitan democracy“ denkbar.3 Vor einigen
Jahren konstatierte das Bundesverfassungsgericht in seinem umstrittenen LissabonUrteil4 eher en passant die Menschenwürderadizierung der Demokratie und reduzierte
*
Universität Hamburg, Fakultät für Rechtswissenschaft, Institut für Internationale
Angelegenheiten.
1
P. Häberle, Der kooperative Verfassungsstaat – aus Kultur und als Kultur. Vorstudien zu einer
universalen Verfassungslehre, 2013.
2
Jüngst etwa D. Lehnert (Hrsg.), Konstitutionalismus in Europa. Entwicklung und Interpretation,
2014 (der Jubilar Peter Häberle hat darin zu einem seiner wissenschaftlichen Lebensthemen publiziert:
„Verfassungskultur“ als Kategorie und Forschungsfeld der Verfassungswissenschaften, S. 167 ff.); siehe
auch O. Angeli, Der globale Konstitutionalismus, in: Forschungsinstitut für Philosophie Hannover, Journal
Nr. 24 (Oktober 2014), S. 24 f.
3
D. Archibugi/D. Held (Hrsg.), Cosmopolitan Democracy. An Agenda for a New World Order,
1995.
4
BVerfGE 123, 267 ff. Dazu etwa P. Häberle, Das retrospektive Lissabon-Urteil als versteinernde
Maastricht II-Entscheidung, JöR 58 (2010), S. 317 ff.; A. Weber, Die Europäische Union unter
Richtervorbehalt?, JZ 2010, S. 157 ff.; C. D. Classen, Legitime Stärkung des Bundestages oder
verfassungsrechtliches Prokrustesbett?, JZ 2099, S. 881 ff.;
K. F. Gärditz/Ch. Hillgruber,
Volkssouveränität und Demokratie ernst genommen – Zum Lissabon-Urteil des BVerfG, JZ 2009, S. 872
ff.; D. Grimm, Das Grundgesetz als Riegel vor einer Verstaatlichung der Europäischen Union, Der Staat
48 (2009), S. 475 ff.; M. Jestaedt, Warum in die Ferne schweifen, wenn der Maßstab liegt so nah?, Der
Staat 48 (2009), S. 497 ff.; Ph. Terhechte, Souveränität, Dynamik, Integration – making up the rules as we
go along, EuZW 2009, S. 724 ff.; D. Thym, Europäische Integration im Schatten staatlicher Souveränität,
Der Staat 48 (2009), S. 559 ff.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
33
damit eine Jahrzehnte währende Grundsatzdebatte in der deutschen Staatsrechtslehre
auf eine vermeintlich schlichte Selbstverständlichkeit. Der Weg dahin aber war steinig.
Peter Häberle hat ihn im Handbuch des Staatsrechts mit seinem im wahrsten Sinne des
Wortes „wegweisenden“ Beitrag über „Die Menschenwürde als Grundlage der
staatlichen Gemeinschaft“5 programmatisch vorgezeichnet, verfassungstheoretisch
geebnet und dogmatisch nachgedacht. Dort heißt es unter Randnummer 23:
„Die "universal" und kulturspezifisch umrissene "Kultur der Menschenrechte"
und die sie konkretisierende "Kultur der Freiheit“ entfalten (…) unmittelbar
demokratiebegründende Kraft. So oft, und in Deutschland besonders erfolgreich,
Spielarten des Liberalismus, des Positivismus und ein den Traditionen des Bourgeois
bzw. des deutschen Konstitutionalismus verpflichtetes Denken die Demokratie als
bloße „Staatsform“ von den Grundfreiheiten unpolitisch trennen wollen, so
unmissverständlich muss man heute den Zusammenhang zwischen Menschenwürde
bzw. Grundfreiheiten und freiheitlicher Demokratie betonen; diese ist die
organisatorische Konsequenz jener“.
Der Satz von der Demokratie als organisatorischer Konsequenz der
Menschenwürde hat seither Schule gemacht, ganz ähnlich wie die berühmt Formel von
Herrenchiemsee, wonach der „Staat um des Menschen willen“ da sei und nicht der
Mensch um des Staates willen. Beide Ansätze binden demokratische
Herrschaftsorganisation zurück an I. Kants Formel, wonach „der Mensch, und
überhaupt jedes vernünftige Wesen“ als „Zweck an sich selbst, nicht bloß als Mittel
zum beliebigen Gebrauch für diesen oder jenen Willen“ existiere und deshalb in „allen
seinen, sowohl auf sich selbst, als auch auf andere vernünftige Wesen gerichteten
Handlungen jederzeit zugleich als Zweck betrachtet werden“ müsse.6 Das
menschenwürdebegabte Individuum „als Zweck in sich selbst“ steht nicht nur in
Verantwortung für seine politische Gemeinschaft, es hat ein Recht auf politische
Mitbestimmung.7
II.
Dieser Anspruch lässt sich demokratietheoretisch konkreter ausbuchstabieren.
Demokratie ist die Herrschaftsform der freien und gleichen Individuen, die großen
klassischen Grundprinzipien der Amerikanischen respektive Französischen Revolution
5
In: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, 4. Aufl. 2004, § 22.
6
I. Kant, Grundlegung zur Metaphysik der Sitten, 1785, Erster Abschnitt, AA IV 428.
7
P. Häberle (Fn. 4), Rn. 68.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
34
von Freiheit und Gleichheit sind für den demokratischen Verfassungsstaat
gleichermaßen konstitutiv8. Auch wenn und insoweit er in der selbstbestimmten
Freiheit seiner Bürger gründet, geht es ihm um deren gleiche Freiheit, um deren
gleichberechtigte Selbstbestimmung und damit um deren gleiche freiheitsrealisierende
Teilhabechancen. Anders formuliert: Demokratie meint immer ein Stück weit
„Gleichheit in der Freiheit“9 und daraus resultierende Freiheitschancen zu gleicher
Teilhabe. Das gilt nicht minder für jene neuen Formen politischer Einheit, die den
offenen
Verfassungsstaat
in
einen
staatenumgreifenden
(EU-spezifisch:
10
supranationalen) Verfassungsverbund integrieren
oder als zentralen Akteur
völkerrechtlicher Konstitutionalisierungsprozesse begreifen11. Art. 2 Abs. 1 EUV erhebt
Freiheit, Gleichheit und (repräsentative) Demokratie denn auch konsequent zu
Grundsätzen der Europäischen Union.12 Die Fundamentalprinzipien freiheitlicher
Demokratie, die sich in der je mitgliedstaatlichen res publica entwickelt haben und
zugleich die mitgliedstaatlichen Gesellschaftsordnungen prägen, wirken auch für die
Union
verfassungsbildend
und
identitätsstiftend.
Die
Europäische
Menschenrechtskonvention und die EU-Grundrechtecharta unterfüttern das
Bekenntnis grund- bzw. menschenrechtlich. UN-Charta und universelle
Menschenrechtspakte verleihen ihm – bei aller kulturellen Partikularität – globale
Ausstrahlungswirkung. Für den modernen Verfassungsstaat als Typus wie in seinen
konkreten historischen Ausprägungsformen sind Freiheit und Gleichheit die
Gründungsidee, das entwicklungsweisende Ideal, das konstitutionelle Grundprinzip und
der erste/letzte Geltungsgrund verfasster politischer Einheit.
8
Siehe etwa C. Möllers, Demokratie – Zumutungen und Versprechen, 2008, S. 13; A. Hatje,
Demokratie als Wettbewerbsordnung, VVDStRL 69 (2010), S. 135 ff., 139 f.; schon klassisch zur Freiheit
als Grund und Grundlage der Demokratie: H Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie, 1. Aufl.
1920; ders., Foundations of Democracy, 1955.
9
P. Kirchhof, Der allgemeine Gleichheitssatz, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des
Staatsrechts, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 181, Rn. 164 ff. mit zahlreichen weiteren Nachweisen;
entwicklungsgeschichtlich vorgehend O. Jouanjan, Zur Geschichte und Aktualität des Gleichheitssatzes
in Frankreich, EuGRZ 2002, S. 314 ff.; schließlich M. Kriele, Das demokratische Prinzip im Grundgesetz,
VVDStRL 29 (1971), S. 46 ff., 61.
10
I. Pernice, Die Europäische Verfassung, in: H.-J. Cremer u.a. (Hrsg.), FS H. Steinberger, 2002,
S. 1323 ff.
11
Zu konstitutionellem Denken im Völkerrecht schon A. Verdross, Die Verfassung der
Völkerrechtsgemeinschaft, 1926.
12
R. Geiger, in: ders./D.-E. Khan/M. Kotzur, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2010, Art. 2 EUV, Rn. 2 ff.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
35
Dazu muss er in einer offenen Gesellschaft gründen13 und mit ihren
pluralistischen Fragmentierungen konstruktiv umgehen. Für diesen Umgang hat O. W.
Holmes in einem der berühmtesten Sondervoten des US-Supreme Court ein plastisches
Bild gefunden.14 Er skizziert die freie, pluralistisch vielfältige demokratische
Öffentlichkeit als einen „Marktplatz der Ideen“, der vom freien Wettstreit der
Meinungen lebe und sogar tauglicher „Test für die Wahrheit“ sei.15 Der
Wahrheitsanspruch mag irritieren, aber was der Ideenwettstreit ermöglichen soll,
steht außer Frage: die Rückbindung hoheitlicher Entscheidungen an das politische
Wollen der Bürger, das es auf dem Markplatz zu entdecken, zu ergründen und
kompetitiv zu formen gilt. Es geht letztlich um die Legitimation und Kontrolle von
Herrschaft16. Und es geht deshalb auch um die Autorität der Verfassung, die nicht
darauf
beruht,
dass
sie
einer
einmalig-dezisionistischen
Betätigung
verfassunggebenden Gewalt gründet, sondern dass sie sich immer neu diskursiv wie
reflexiv zu rechtfertigen, zu behaupten und fortzuentwickeln hat.17 Demokratische
Selbstbestimmung kommt nicht schlicht mit der Verabschiedung der Verfassung und
ihrer Positivierung zum Stillstand.18 Das ist letztlich der Kerngedanke hinter der
verfassunggebenden Gewalt: Sie benennt den Legitimationsträger, in der Demokratie
das Volk, und garantiert mit dem Fortbestehen dieser Gewalt, dass der Prozess der
Verfassunggebung niemals abgeschlossen sein, sondern „auf Grundlage der
13
Grundlegend P. Häberle, Die offene Gesellschaft der Verfassungsinterpreten
(1975/78), in: ders., Verfassung als öffentlicher Prozess, 3. Aufl. 1998, S. 155 ff., 160 f.
14
Seinerseits inspiriert von John Stuart Mills Klassiker „On Liberty“ (1859); für eine
kritische Analyse J. Gordon, John Stuart Mill and the „Marketplace of Ideas“, in: Social Theory & Practice
23 (1997), S. 235 ff.
15
Abrams v. United States, 250 U.S. 616 (1919), 630 (Holmes, J., dissenting): „(W)hen
men have realized that time has upset many fighting faiths, they may come to believe even more than
they believe the very foundations of their own conduct that the ultimate good desired is better reached
by free trade in ideas – that the best test of truth is the power of thought to get itself accepted in the
competition of the market, and that truth is the only ground upon which their wishes safely can be
carried out.”
16
Siehe auch M. Morlok, Demokratie und Wahlen, in: Peter Badura/Horst Dreier (Hg.), FS 50
Jahre BVerfG, Bd. I, 2001, S. 559 ff., 589 ff.
17
O. Angeli, Der globale Konstitutionalismus, in: Forschungsinstitut für Philosophie Hannover,
Journal Nr. 24 (Oktober 2014), S. 24 f., 25; M. Kotzur, Thematik des Verfassungsgesetzes, in: J.
Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. XII, 2014, § 260, Rn. 7.
18
H. Dreier, Der freiheitliche Verfassungsstaat als riskante Ordnung, in: Rechtswissenschaft
2010, S. 11 ff., 17.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
36
verfassungsgemäßen Institutionenbildung verstetigt werden“ kann.19 Mit anderen
Worten: Die Inklusions-und Integrationsdynamik der Verfassunggebung setzt sich in
der Betätigung der verfassten Gewalt fort. Letztlich qualifiziert demokratische
Gesetzgebung auf Grundlage des Verfassungsgesetzes als immer neuer Akt der
Selbstkonstitution. Hier findet die politische Gemeinschaft als Rechtsgemeinschaft
immer aufs Neue zum „Wir“20. Dazu bedarf sie der offenen Bürgergesellschaft.
Diese offene Gesellschaft ist zugleich aber auch eine verfasste, weil nichts
anderes als verfasste Freiheit die maßgebliche Funktionsbedingung pluralistischer
Gemeinwohlkonkretisierung durch alle gesellschaftlichen Aktivkräfte formt. In einem
spezifisch demokratischen Sinne verfassend wirken für den bundesrepublikanischen
Verfassungsstaat etwa die Wahlrechtsgrundsätze aus Art. 38 Abs. 1 GG in ihrer
subjektiv-rechtlichen Dimension. Hinzu treten die Grundrechte mit spezifischer
Demokratierelevanz: von der freiheitsrechtlichen Seite her die Meinungsfreiheit
insbesondere als Redefreiheit (vgl. etwa Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 GG)21, die
Rundfunk-, Presse und Medienfreiheit (Wiederum Art. 5 GG), die Demonstrations- und
Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), die Vereinigungsfreiheit (Art. 9 GG), auch das
Petitionsrecht; von der gleichheitsrechtlichen Seite her die schon mehrfach genannte
Chancengleichheit sowie alle anderen grundrechtsimmanenten Pluralismusgarantien.
All diese Garantien wiederum haben einen je eigenen Menschenwürdekern. Sie
erlauben, was die Väter der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung, allen voran
Benjamin Franklin und Thomas Jefferson, auf einen Menschheitstext brachten: „the
pursuit of happiness“.22 Und diese Suche nach Glück im Sinne eines individuell
gelingenden Lebens impliziert immer auch: „a pursuit of freedom“ – eine Suche nach
Freiheit in Würde.
19
Ch. Möllers, Verfassunggebende Gewalt – Verfassung – Konstitutionalisierung, in: A. v.
Bogdandy/J. Bast, Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 227 ff., 231, unter Verweis auf E.-W.
Böckenförde, Die Verfassunggebende Gewalt des Volkes – Ein Grenzbegriff des Verfassungsrechts, in:
ders., Staat, Verfassung, Demokratie, 1991, S. 90 ff., 100.
20
S. Benhabib, Die philosophischen Grundlagen kosmospolitischer Normen, in: dies.,
Kosmopolitismus und Demokratie. Eine Debatte mit J. Waldron/B. Honig/W. Kymlicka (hrsgg. von R.
Post), 2008, S. 19 ff., 39.
21
Die „schlechthin konstituierende Funktion“ der Meinungsfreiheit für die Demokratie betont
das BVerfG seit E 7, 198 (208) – Lüth; dazu H. Schulze-Fielitz, Das Lüth-Urteil – nach 50 Jahren, Jura 2008,
S. 52 ff.
22
413 ff.
B. Franklin, Completed Autobiography, zusammengestellt und hrsgg. M. Skousen, 2006, S.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
37
III.
Die so umrissene doppelte Suche ist die Suche immer auch des Bürgers, nicht
nur des privaten „Bourgeois“. Beim „Citoyen“ beginnt der demokratische
Gestaltungswettbewerb.
Er
macht
von
seinen
menschwürdegestützten
demokratischen Teilhaberechten Gebrauch und erbringt so die für das demokratische
Gemeinwesen entscheidende Legitimationsleistung. „Demos“ meint deshalb auch
nicht ein homogenes Volk, sondern die Bürger in ihrer Vielfalt (womit neuerlich die
Brücke zur offenen Gesellschaft geschlagen wäre). Die vermeintlich homogene Volkswandelt sich zur unvermeidlich heterogenen „Bürgersouveränität“. Um wiederum den
Jubilar zu Wort kommen zu lassen: „Man vergesse nicht: Volk ist vor allem ein
Zusammenschluss von Bürgern. Demokratie ist "Herrschaft der Bürger", nicht des
Volkes im Rousseauschen Sinne“23.
Auf unionaler Ebene fehlt es zwar an einem strukturanalogen Pendant, aber
spätestens mit der Direktwahl der Europaabgeordneten sind nicht mehr allein die
Staaten und Völker, sondern auch die Bürger Europas als seine Legitimationssubjekte
verstanden (vgl. Art. 14 Abs. 3 EUV).24 Die Unionsbürgerschaft ist die konsequente
Weiterentwicklung dieses Legitimationsmodells (Art. 20 ff. AEUV). Damit setzt sowohl
das nationale als auch das europäische Verfassungsrecht weitreichende demokratische
Kompetenzen der Bürger voraus. Das aber bleibt hier wie dort ein kontrafaktisches
Grundaxiom der Demokratie. Der Wahlbürger entscheidet nicht nur rational25,
verantwortungsbewusst, politisch informiert und gemeinwohlorientiert, sondern auch
ganz emotional wenn nicht irrational „aus dem Bauch heraus“. 26 Er handelt nicht nur
reflektiert, sondern folgt unhinterfragten Routinen und gehorcht ideologischen
Bindungen.27 Der „quivis ex populo“ ist populistisch verführbar. Die Bürgerinnen und
23
P. Häberle, Europäische Verfassungslehre, 7. Aufl. 2011, S. 355 (Hervorhebung im Original).
Sieh auch M. Kotzur, Die Demokratiedebatte in der deutschen Verfassungslehre, in: H. Bauer/P. M.
Huber/K.-P. Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 351 ff., 360 ff.
24
P. M. Huber, Die Rolle des Demokratieprinzips im europäischen Integrationsprozess, in:
Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 6 (1992/93), S. 179 ff.
25
J. Habermas, Faktizität und Geltung, 1992, S. 404.
26
G. Gigerenzer, Bauchentscheidungen. Die Intelligenz des Unbewussten und die Macht der
Intuition, 2007.
27
M. Elff, Politische Ideologien, soziale Konflikte und Wahlverhalten. Die Bedeutung politischer
Angebote der Parteien für den Zusammenhang zwischen sozialen Merkmalen und Parteipräferenzen in
zehn westeuropäischen Demokratien, 2006; generell K. J. Arrow, Social Choice and Individual Values, 2.
Aufl. 1963.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
38
Bürger mögen heute citoyen und morgen bourgeois sein28, Partizipation ist ihm
grundrechtlich
verbürgte
und
menschenwürderadizierte
Möglichkeit,
Partizipationsverweigerung ist ihnen grundrechtlich gesicherte und ebenso
menschenwürderadizierte Freiheit.
Wenn die Demokratie einen Anspruch auf freie und gleiche Teilhabe an der
öffentlichen Gewalt in der Menschenwürde verankert sieht, fragt sie nicht, wie
gebildet, aufgeklärt, informiert, verantwortungsfähig- und verantwortungsbereit ihr
jeweiliges Legitimationssubjekt ist.29 Die prozedural abgesicherte Möglichkeit zu freier
Meinungsbildung30 auf Grundlage hinreichender Information muss genügen.31 Es muss
ausreichen, dass Defizite durch Lernen immer wieder überwunden werden können.
Wichtige Stichworte gibt wiederum der Jubilar: „Verfassungspädagogik“,
„Erziehungsziele“32. Ein weiterer wichtiger Aspekt tritt hinzu: die Korrigierbarkeit von
Entscheidungen, nicht zuletzt ermöglicht durch Periodizität der Wahl.33 Die Minderheit
von heute muss zur Mehrheit von morgen werden können. Nur so wird möglich, was
Abraham Lincoln in seiner berühmten „Gettysburg Address“34 mit ihrer Scheidung von
Input- and Output-Legitimation gefordert hat: ein „government of the people, by the
people, and for the people” in der Generationenperspektive.
28
R. Smend, Bürger und Bourgeois im deutschen Staatsrecht, in: ders., Staatsrechtliche
Abhandlungen, 2. Aufl. 1968, S. 309 ff., differenziert zwischen dem „sittlich an den Staat gebundenen
Bürger“ (citoyen) und dem „rechenhaften Egoisten der kapitalistischen Zeit“ (bourgeois); siehe auch W.
Schmitt Glaeser, Die grundrechtliche Freiheit des Bürgers zur Mitwirkung an der Willensbildung, HStR,
Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 38, Rn. 3.
29
F. W. Scharpf, Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung, 2. Aufl. 1975, S. 61
und öfter; P. Saladin, Verantwortung als Staatsprinzip, 1984; J. Schubert, Das „Prinzip Verantwortung“
als verfassungsstaatliches Rechtsprinzip, 1998.
30
J. Abr. Frowein, Meinungsfreiheit und Demokratie, in: W. Berka/W. Karl (Hrsg.),
Medienfreiheit, Medienmacht und Persönlichkeitsschutz, Schriften des Österreichischen Instituts für
Menschenrechte, 2008, S. 17 ff.
31
Informationsrechte garantieren z. B. Art. 32 Verf. Belgien; Art. 44 Verf. Estland; Art. 12 Verf.
Finnland; Art. 10 Verf. Griechenland; Art. 100 Verf. Lettland; Art. 25 Verf. Litauen; Art. 41 Verf. Malta;
Art. 110 Verf. Niederlande; Art. 20 Verf. Österreich; Art. 61 Verf. Polen; Art. 268 Verf. Portugal; Kap. 1 §
3 Verf. Schweden; Art. 26 Verf. Slowakei; Art. 39 Verf. Slowenien; Art. 105 Verf. Spanien; Art. 61 Verf.
Ungarn; Art. 19 Verf. Zypern.
32
P. Häberle, Erziehungsziele und Orientierungswerte im Verfassungsstaat, 1981.
33
K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 609; Ch.
Starck, Grundrechtliche und demokratische Freiheitsidee, in: HStR Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 33 Rn. 9, 32.
34
Abgedruckt in A. Lincoln, Speeches and Writings 1859-1865: Speeches, Letters, and
Miscellaneous Writings, Presidential Messages and Proclamations, 1989, S. 536 ff.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
39
IV.
Zusammenfassend: Die Frage nach der guten Ordnung kann die Verfassung
nicht letztverbindlich, sondern nur in ihren Ordnungsorientierungen von der
Menschenwürde bis hin zur demokratischen Herrschaftsorganisation beantworten.
Auch in dieser Orientierungsfunktion finden Menschenwürde und Demokratie
zusammen. Die theoriebildend am Prozess der Verfassungsinterpretation beteiligte
Wissenschaft trifft diesbezüglich eine spezifische „professionelle“ Verantwortung.
Peter Häberle hat sich ihr auf seine Weise und mit großer Vorbildwirkung für viele
andere gestellt. Sein Menschenwürdebeitrag im Handbuch des Staatsrechts gab
diesem
Podiumsbeitrag
Thema
und
Impuls.
Sein
Regensburger
Staatsrechtslehrerreferat hat ihn zum Vordenker der „Legitimation durch Verfahren“ in
den Verfassungsrechtswissenschaften gemacht. Ohne dieses moderne prozedurale
Legitimationsmodell
wären
viele
Entwicklungsschritte
der
modernen
Demokratietheorie gar nicht denkbar. Ausgehend vom nationalen Verfassungsstaat35
hat sich der Jubilar – unser Tagungskonzept folgt diesen Schritten – über die
europäische Integration36 die universale Verfassungslehre37 erschlossen und nicht
zuletzt auch den Verfahrensgedanken und die Menschenwürdephilosophie dafür
nutzbar gemacht. Er hat den Konstitutionalismus auf die Menschheit hin bezogen38
und seine „universale Verfassungslehre“ aus einem „Ensemble non nationalen
Teilverfassungen und Teilverfassungen des Völkerrechts“ geformt.39 Das ist auch in
Sachen Demokratietheorie zukunftsweisend. Und die Menschenwürde von der
Menschheit her zu denken40, versteht sich ohnehin von selbst.
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35
Etwa P. Häberle, Verfassung als öffentlicher Prozess, 3. Aufl. 1998.
36
P. Häberle, Europäische Verfassungslehre, 7. Aufl. 2011.
37
P. Häberle, Der kooperative Verfassungsstaat – aus Kultur und als Kultur. Vorstufen zu einer
universalen verfassungslehre, 2013.
38
P. Häberle, Nationales Verfassungsrecht, regionale „Staatenverbünde“ und das Völkerrecht
als universales Menschheitsrecht: Konvergenzen und Divergenzen, in: ders., Verfassungsvergleichung in
europa- und weltbürgerlicher Absicht. Späte Schriften (hrsgg. von M. Kotzur/L. Michael), 2009, S. 231 ff.
39
P. Häberle, Der kooperative Verfassungsstaat – aus Kultur und als Kultur. Vorstufen zu einer
universalen verfassungslehre, 2013, Vorwort (S. 6).
40
P. Häberle, Nationales Verfassungsrecht, regionale „Staatenverbünde“ und das Völkerrecht
als universales Menschheitsrecht: Konvergenzen und Divergenzen, in: Festschrift für M. Zuleeg, 2005, S.
80 ff.
40
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
«La reforma federal en España: diagnóstico y propuestas»
Gregorio Cámara Villar (Universidad de Granada)
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
41
La reforma federal en España: diagnóstico y propuestas*
Gregorio Cámara Villar**
Introducción
Permítanme que mis primeras palabras en este Congreso sean de felicitación y
agradecimiento al Profesor Peter Häberle. Felicitación por haber llegado a su ochenta
cumpleaños con el bagaje de una vida plena y rica de experiencias; por haber generado
una brillante, coherente y realista concepción del derecho constitucional como cultura,
dotada de una metodología y un eficiente instrumental de conceptos hoy
universalmente incorporados al Derecho constitucional y al Derecho europeo; y por su
impagable magisterio y ejemplo personal. Y agradecimiento, también, por haber
compartido tan generosamente con todos nosotros, y por tanto tiempo, experiencias
de incalculable valor.
Mi intervención, en su homenaje, va a tratar sobre la propuesta de reforma
federal del Estado autonómico español. Tomo pie para ello en el hecho de que el
Profesor Häberle se ha referido al federalismo y al regionalismo como una “parte
esencial del Estado constitucional...un elemento de la <<Constitución del
pluralismo>>,... un aspecto de la libertad de la cultura y de la <<cultura de la libertad>>
, al tiempo que ha destacado la evidente existencia histórica de una escala móvil en el
Estado constitucional de nuestros días respecto a la adopción de una estructura
regional o federal. “Los concretos Estados constitucionales – ha dicho- cambian con el
paso del tiempo pasando de gozar de estructuras regionales débiles a fuertes, o
también en sentido contrario de estructuras federales fuertes a formas más bien
unitarias como sucedió en la Alemania de Weimar...Lo importante es que el Estado
*
Texto de la intervención en el Congresso “O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão
estadual, supranacional e global”, em honra de Peter Häberle por ocasião do seu 80º aniversário.
Organizado por: Cátedra Jean Monnet ad personam de Derecho Constitucional Europeo y Globalización
y Centre of Excellence on European Integration and Globalization (Ei&G) de la UGR; Fundación Peter
Häberle; Instituto de Cièncias Jurídico-Políticas de la Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; y
Gabinete Erasmus e das Relações Internacionais da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 13 de maio de 2014.
**
Catedrático de Derecho Constitucional, Universidad de Granada.
42
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
constitucional de hoy en día adopte una estructura regional o federal. Cual sea la
<<mejor forma>> de Estado para una concreta nación es algo que no es posible decir
con carácter general” (“Problemas fundamentales de una teoría constitucional del
regionalismo en perspectiva comparada”. En Estudios de Derecho Público. Homenaje a
Juan José Ruiz-Rico. Vol. II. Madrid, Tecnos, 1997, pp. 1162 y 1179) .
Esta idea de continuum evolutivo, con sus posibilidades de transición entre
estas formas, es plenamente aplicable al caso español. Desde la
“desconstitucionalización” de la forma de Estado del momento constituyente -por
utilizar la famosa expresión de Pedro Cruz Villalón- hasta la actualidad, la evolución del
Estado autonómico sugiere, como subrayara I. De Otto (Derecho Constitucional.
Sistema de fuentes. Barcelona, Ariel, 1987, p. 427) que la distancia entre autonomía y
federalismo empezó muy pronto a minimizarse y que el Estado autonómico se ha
situado desde su surgimiento, primero, en una zona intermedia entre el Estado
regional del periodo de entreguerras y el Estado federal, pero tras su evolución funcionalmente hablando- está sin ninguna duda “federalizado” en niveles
perfectamente comparables a los de los Estados federales europeos. Todo el territorio
del Estado está ocupado por Comunidades Autónomas que están dotadas de órganos y
competencias sustancialmente iguales, lo que supone característicamente, como
subrayara P. Cruz, “una estructura federal si prescindimos de toda connotación
federalista, es decir, de Estado resultado de un proceso de unificación política”. El
poder político se halla, pues, distribuido irreversiblemente entre una instancia central
y una serie de instancias periféricas, todas ellas subordinadas a la Constitución. El
Estado español, no es nominalmente federal, pero ha tendido a funcionar
progresivamente “como si de un Estado federal se tratara”, pudiéndose decir que
“constituye un supuesto de prefederalismo” (así lo ha caracterizado también el prof.
Häberle) que se mantiene “en la órbita o campo de atracción del Estado federal” (Las
citas de P. Cruz son de su obra La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la
Constitución. Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1981 y 1999, p.
442-443). De hecho, los politólogos estudiosos del federalismo, y a estas alturas
también la mayoría de los juristas, ya no dudan y convienen en incluir al Estado
español entre los Estados federales de nuestros días.
Sin embargo, el Estado autonómico está hoy en crisis y cabe preguntarse si en
buena medida no es así, además de por causa de elementos coyunturales bien
conocidos, por no haberse construido también en origen como un Estado federal
propiamente tal. Si la respuesta a la pregunta es positiva, tiene mucho sentido el
planteamiento de una reforma federal racionalizadora como desembocadura natural
del Estado autonómico. Son varias las fuerzas políticas que en España abogan por
emprender esta reforma, si bien con importantes diferencias en sus planteamientos.
Por referirnos a las más significativas, este sería el caso de UPyD, IU y el PSOE. Este
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
43
último recientemente adoptó como elemento central de su propuesta política, tras un
periodo de debate auspiciado por estudios y propuestas llevadas a cabo
fundamentalmente por constitucionalistas, un documento denominado “Declaración
de Granada” (“Un nuevo pacto territorial: la España de todos”, 6 de Julio de 2013),
donde se contienen los principales elementos para una reforma federal del Estado
español. De un modo u otro, esa propuesta es hoy una referencia central en el debate
territorial actual de nuestro país.
En lo que sigue, expondré brevemente algunos de los elementos centrales
(recapitulados por mí mismo con la colaboración de José Antonio Montilla y Miguel
Azpitarte) del estudio que con esta finalidad tuve la fortuna y el honor de coordinar (y
participar en calidad también de coautor) por encargo del entonces Presidente de la
Comunidad Autónoma de Andalucía, D. José Antonio Griñán Martínez, en el que
participaron prestigiosos constitucionalistas y otros académicos de diversas
Universidades de Andalucía, junto a algunos destacados políticos del PSOE. El
documento finalmente adoptado, denominado “Por una reforma federal del Estado
autonómico” sirvió como punto de partida para debates posteriores e influyó
notablemente en la mencionada “Declaración de Granada” y en el documento que le
sirve de base, “Hacia una estructura federal del Estado”, aprobado y adoptado por el
Consejo Territorial del PSOE, el 6 de Julio de 2013, en la ciudad de Granada.
Tomando en consideración que el federalismo no se identifica con una
ideología política concreta, sino que cohonestándose con la democracia y su
profundización, es fundamentalmente técnica política para organizar la diversidad en
la unidad, entendemos que el PP y otras formaciones políticas, incluidas las
nacionalistas, deberían sentirse inclinadas a considerar las posibilidades de esta
reforma.
El texto íntegro del documento “Por una reforma federal del Estado
autonómico” puede consultarse en la Web de la Fundación Alfonso Perales:
http://www.fundacionalfonsoperales.com/europa-2/libro-federalismo/.
El agotamiento del Estado autonómico
El gran pacto constitucional de 1978 fue un amplio compromiso entre las
fuerzas políticas a favor de la apertura hacia la descentralización, eligiendo un modelo
de Estado que pudiera llevar a ese resultado, pero sin definirlo ni precisarlo en el
mismo texto constitucional. Por las exigencias políticas del momento, se estableció un
conjunto normativo muy abierto partiendo del reconocimiento del derecho a la
autonomía de las “nacionalidades y regiones” (art. 2) para que el proceso de
descentralización se iniciara, estableciendo en el Título VIII los procedimientos y los
44
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
mecanismos necesarios. En la Constitución hubo un pacto fundante de la
descentralización política, pero no hubo en ella un pacto federativo. Lo que la
Constitución configuró fue propiamente un “proceso autonómico”. Proceso
autonómico que ha generado en su larga evolución un modelo materialmente federal.
Partimos, por tanto, del presupuesto de que nuestro modelo político de
organización territorial se incardina en la matriz de los Estados federales y su
estructura y lógica de funcionamiento es sustancialmente la misma que la de un
Estado federal. Sin embargo, el Estado autonómico no es formalmente un Estado
federal. No existe una voluntad expresa constituyente en este sentido y no dispone,
por tanto, de la misma legitimidad de origen que aquella aportaría ni tampoco de la
plenitud y coherencia de todos los rasgos organizativos y de funcionamiento de la
forma federal. Al contrario, presenta importantes carencias e incoherencias en su
articulación y funcionamiento. Puede decirse que el Estado autonómico es el punto de
llegada de un Estado fuertemente descentralizado que lo aproxima materialmente a
los Estados federales, en cuya órbita de atracción se ha venido gestando, fruto de un
dilatado proceso abierto de desarrollo e interpretación de las normas constitucionales
y de la práctica política, que ya ha alcanzado su límite tras la STC 31/2010 sobre el
Estatuto de autonomía de Cataluña.
Adicionalmente a estas circunstancias, hay que considerar el importante
desgaste que el Estado autonómico está sufriendo desde la pasada década en su
legitimidad de ejercicio en un doble frente: de un lado, el proveniente del
nacionalismo que recientemente, si bien en su desigual conjunto, se está haciendo
mayoritario en Cataluña y en el País Vasco, y que no reconoce la integración de sus
respectivos territorios en España conforme al binomio Constitución-Estatuto,
permaneciendo un “apaciguado” independentismo en el País Vasco, que puede
resurgir con fuerza en cualquier momento, y que hoy por hoy es ya un reto abierto en
Cataluña; de otro, porque desde determinadas posiciones nacionalistas de la derecha
política, se está presentando interesadamente al modelo autonómico como una
organización territorial en buena medida responsable de la crisis económica por el
costo de su mantenimiento y por sus “duplicidades” institucionales y administrativas,
mensaje ideológico que está teniendo un importante calado en un amplio sector de la
opinión pública, contribuyendo de esta manera a prestar “razones políticas”
aparentes a los planteamientos reformistas involucionistas que desde hace años
vienen haciéndose para una recentralización del modelo con “devolución” de
competencias desde las Comunidades Autónomas al Estado (educación, sanidad,
justicia...), siendo así, por el contrario, que España se ha constituido como un Estado
social y democrático de Derecho a través del ejercicio del derecho a la autonomía y del
pluralismo territorial organizado en las relaciones entre el Estado y las Comunidades
Autónomas.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
45
Aunque estas circunstancias no dejen de ser en algunas de sus manifestaciones
y hasta cierto punto propias de la coyuntura, lo cierto es que apuntan tendencias
difícilmente reversibles cuyos efectos, en el marco de la crisis económica, social y
política que estamos viviendo, se superponen a la debilidad de la legitimidad de origen
del Estado autonómico, en tanto que no surgió de una clara voluntad constituyente, y
por ello presenta evidentes inconsistencias de estructura y funcionamiento.
Así las cosas, tras más de un tercio de siglo de evolución, su desembocadura
“natural” sería el Estado federal como punto simultáneo de llegada y de partida de un
intenso proceso de descentralización política; y sería también un buen y racional punto
de encuentro para una nueva organización territorial del poder sustentada en la
legitimidad recibida de un renovado pacto constituyente que debería realizarse en
clave de continuidad, de actualización y de cierre clarificador de nuestro modelo de
Estado. Reconociendo los logros del Estado autonómico, es preciso abordar una
reordenación del modelo español de organización política adaptada a las realidades y
complejidades de nuestro tiempo en el marco de nuestra pertenencia a la Unión
Europea.
¿Cuáles son las inconsistencias y carencias a las que fundamentalmente
nos referimos?
1. No existen suficientes mecanismos ni instituciones de participación de los
entes territoriales en la formación de la voluntad estatal susceptibles de integrar la
pluralidad de voluntades de las nacionalidades y regiones en la formulación del
“interés general” en el marco de una instancia final común y central. Particularmente
el Senado, pese a caracterizarse en la propia Constitución como “Cámara de
representación territorial” (art. 69.1), tanto por su composición, el modo de elección
con circunscripciones provinciales y de designación de los representantes
autonómicos, como por las funciones que le son atribuidas, no puede cumplir con este
objetivo. Se impide así una adecuada representación de las “nacionalidades y
regiones”, las Comunidades Autónomas, que deberían ser, sin embargo, las
protagonistas exclusivas del debate político en esta Cámara.
2. El modelo de distribución de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas establecido por la Constitución es profundamente
insatisfactorio, complicado y disfuncional, y, por su apertura a partir del principio
dispositivo, entre otros elementos, fuente permanente de conflictos, de sucesivas
reclamaciones de nuevas competencias, así como de continuas inmisiones estatales en
las competencias de las Comunidades Autónomas que desdibujan y rebajan una
autonomía plena y de calidad.
46
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
3. El sistema de relaciones intergubernamentales es notoriamente deficiente.
Es bien conocida y lamentada la inexistencia en España de una “cultura política” de la
colaboración en las relaciones intergubernamentales, así como la notoria debilidad de
los instrumentos de colaboración y cooperación, tanto vertical como horizontal, que se
han desarrollado en la evolución del Estado autonómico de manera un tanto
abigarrada y heterogénea y con un funcionamiento muy desigual. Frente a la
articulación e integración que debiera resultar de estas relaciones para abordar de
manera compartida y eficaz las políticas a aplicar a las necesidades y problemas
comunes en los diferentes ámbitos territoriales en un marco de gran complejidad
regido por la globalización y nuestra pertenencia a la Unión Europea, por lo general
prevalecen resultados institucionales de articulación desiguales, incompletos e
ineficientes. La conciencia de la interdependencia de la comunidad política para
abordar los problemas comunes de manera eficaz y responsablemente es todavía muy
débil entre nosotros. Tampoco la Constitución ha previsto técnicas adecuadas y
propias del federalismo para articular estas relaciones.
Estas relaciones, además, se construyen y se desarrollan casi exclusivamente
desde el bilateralismo, cuando debiera prevalecer el marco común, esto es, el
multilateral, porque, en caso contrario, se resiente la integración y con ello la eficacia
para abordar los problemas; porque es también una fuente permanente de expresión
de agravios y conflictos; y porque resulta políticamente inmanejable la existencia de
diecisiete modelos de relación yuxtapuestos. El funcionamiento conjunto del Estado
autonómico con estructuras bilaterales, con preterición o merma de las multilaterales,
es una de las más graves inconsistencias del sistema. Que deba prevalecer la
multilateralidad no significa, por supuesto, que no haya también un espacio para las
relaciones bilaterales, pero éstas han de estar centradas en el ámbito acotado de los
hechos diferenciales constitucionalmente reconocidos y en los asuntos específicos que
no afecten a otros entes territoriales.
4. La Constitución no establece reglas suficientes y precisas para configurar un
sistema de financiación de las Comunidades Autónomas porque en el momento
constituyente el modelo de organización territorial del Estado permanecía indefinido,
razón por la que esta cuestión quedó prácticamente desconstitucionalizada a favor de
la Ley Orgánica prevista en términos potestativos en su artículo 157.3.
Esta situación, junto con el peculiar sistema de conciertos garantizado por la
Disposición Adicional Primera al País Vasco y a Navarra, ha generado y sigue
generando disfunciones, sentimientos de agravio y conflictos y, en el último proceso
de reformas estatutarias, ha motivado el hecho de que el Estatuto catalán diseñara al
margen del fijado en la LOFCA un modelo muy cercano al del Concierto, después
corregido a su paso por las Cortes, y cuya reivindicación recurrente como “pacto
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
47
fiscal”, no satisfecha, ha producido una gran frustración y es uno de los argumentos
centrales para la afirmación nacionalista con orientación independentista.
5. La garantía constitucional de la autonomía local está insuficientemente
definida, en tanto que permite un altísimo grado de variabilidad mediante el desarrollo
legal y reglamentario y no propicia una diferenciación competencial clara entre
municipios y provincias. Por otro lado, el desarrollo legal establecido no ha atendido
adecuadamente a la diversidad social, territorial, poblacional y económica de los
municipios españoles. Tampoco existe en este nivel de gobierno un sistema de
financiación establecido con la precisión necesaria que permita su suficiencia y
estabilidad y que sea más garantista de la autonomía financiera local.
6. Dejando a salvo la existencia de una cierta “modulación territorial” de la
Administración de Justicia en aspectos que no dejan de ser marginales, aunque sean
importantes, la articulación del poder judicial sigue siendo sin paliativos la propia de
un Estado unitario.
Es evidente a la vista de este diagnóstico general, en definitiva, que el Estado
autonómico sufre desde hace años un gran desgaste, una gran “fatiga” en su
funcionamiento y una correlativa pérdida de legitimidad, incrementadas por el
desconcierto que en su funcionamiento han introducido las exigencias extremas de
control del déficit desde ámbitos centrales y europeos derivadas del enfoque
económico que se está dando a la profunda crisis en la que estamos inmersos, basado
en la austeridad a toda costa y sin concesión alguna a políticas anticíclicas y de
crecimiento, lo que sin duda ha redundado fuertemente en esa “implosión” que
parece sufrir el Estado autonómico..
Ante esta situación hemos considerado que la mejor opción sería propiciar una
revisión constitucional en sentido federal, sin desconocer por supuesto las grandes
dificultades políticas que esta propuesta entraña de cara a conseguir el suficiente
grado de consenso y por la dinámica surgida en Cataluña ante el reto secesionista.
Principales propuestas de reforma.
Sería imposible, en la brevedad del tiempo del que disponemos exponer con
detalle las numerosas y complejas medidas de reforma que se proponen. Tengo
necesariamente que limitarme a realizar una sucinta referencia a los epígrafes
esenciales, casi una relación de temas estructurados en cinco grandes apartados.
A) Sobre integración territorial:
1 - Reformar el Senado para convertirlo en una auténtica Cámara de
48
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
representación territorial de las nacionalidades y regiones hoy constituidas en CCAA.
Ante su inadecuación a las necesidades de la representación territorial, proponemos
su sustitución por un Consejo Territorial, que ha de ser el lugar de encuentro y
codecisión de las Comunidades Autónomas con el Estado y de éstas entre sí.
Consideramos que el modelo más adecuado en el que inspirarse sería el Bundesrat
alemán, con tareas específicas vinculadas al funcionamiento integrado del modelo
territorial. Por ello, consideramos más adecuado que en ese órgano deben estar los
Gobiernos en tanto que no es un órgano de representación de los ciudadanos, como el
Congreso, sino de los territorios, y la dirección política del territorio la ostenta el
Gobierno.
Eso no significa, lógicamente, que este órgano pueda ser ajeno al principio
democrático. En este sentido, es imprescindible que resulte reflejado en su
composición el distinto peso demográfico de los territorios en el conjunto del Estado.
2 - Mejora de las relaciones intergubernamentales. Partiendo de la vitalización
jurídico-política del principio de lealtad federal, mejorar los instrumentos de
colaboración y cooperación tanto verticales como horizontales, constitucionalizando y
reforzando las instituciones y ámbitos de encuentro multilaterales y los
procedimientos participados, para poder abordar de manera compartida y con
eficiencia los problemas comunes en el marco de los retos de la globalización y de
nuestra integración en la Unión Europea. En concreto:
a. La Conferencia de Presidentes, que deberá marcar las tendencias y
orientación general en la evolución del Estado autonómico.
b. Las Conferencias Sectoriales, con una función más técnica, pero
fundamental también para la adecuada integración del Estado
autonómico, especialmente el Consejo de Política Fiscal y Financiera y
la Conferencia para asuntos relacionados con la Unión Europea.
c. Los convenios de colaboración de las Comunidades Autónomas con el
Estado que deben facilitar la actuación conjunta en asuntos de interés
común y no ser un mero mecanismo de financiación condicionada por
parte del Estado a las Comunidades Autónomas.
d. Los convenios de colaboración entre Comunidades Autónomas, cuyo
impulso exige la modificación del muy restrictivo artículo 145 de la
constitución.
e. Participación en el ejercicio de competencias supraterritoriales o de
interés general, que, sin embargo, inciden en el territorio de una
determinada Comunidad Autónoma.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
49
f. Participación en la designación de las personas integrantes de
instituciones del Estado como el Tribunal Constitucional, el Consejo
General del Poder Judicial o distintos organismos económicos y/o
reguladores, pues su actuación tiene evidente incidencia sobre las
Comunidades Autónomas.
g. Participación en los asuntos europeos en cuanto que las decisiones de
la Unión afectan al ejercicio de las facultades competenciales de las
Comunidades Autónomas.
h. Participación en la elaboración de Planes y Estrategias Nacionales con
la finalidad de terminar con la concepción radial del Estado, trasunto
de un larvado paradigma centralista, y sustituirla por una reticular en
la que todas las partes aporten su visión del Estado, con la
coordinación del Estado.
3 - Consideramos del mismo modo cuestión fundamental e imprescindible el
reconocimiento de las singularidades de los distintos territorios que dan forma y
presencia a la España plural. El límite a ese reconocimiento es, por supuesto, la
igualdad: igualdad en las posiciones básicas de todos los españoles en sus condiciones
de vida, en el ejercicio de los derechos y libertades y en el cumplimiento de los
deberes, e igualdad en cualquier parte del territorio en el que puedan hallarse. Podría
así revalidarse la asimetría sin discriminación de determinadas unidades federadas
recogiendo expresamente en la Constitución un listado de competencias propias de las
nacionalidades históricas emanadas de sus hechos diferenciales o singularidades:
lengua, cultura y su posible proyección en la esfera de la enseñanza y quizás se podría
añadir organización territorial, debido a las peculiaridades de Cataluña, País Vasco y
Galicia, e incluso peculiaridades de Derecho civil.
4 - Entendemos que sería también muy pertinente, por razones tanto prácticas
como simbólicas en orden a la consecución de una unidad global e integradora, la
desconcentración de instituciones de Estado, de forma que no todas estuvieran
necesariamente ubicadas en Madrid, sino repartidas por el territorio estatal.
B) Sobre distribución de competencias:
Reparto competencial claro, que aminore las duplicidades y los conflictos. El
modelo de reparto derivado de la Constitución, con referencias genéricas y remisión a
los Estatutos, permanentemente abierto, ha causado diversos problemas concretos
que deben abordarse, como son fundamentalmente la falta de claridad en el reparto,
con duplicidades o ausencia de ente competente en otros casos, excesiva
conflictividad al no estar bien definido el marco del reparto, conversión del Tribunal
50
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
Constitucional en órgano delimitador de las competencias, cuya lentitud en la
resolución otorga de facto una preeminencia al Estado en la delimitación de las
mismas.
En ese sentido, la propuesta consiste básicamente en lo siguiente:
a. Recoger en la Constitución las facultades competenciales concretas del
Estado de la forma más precisa posible, a partir de la tarea ya realizada
por el Tribunal Constitucional y por los Estatutos llamados de
<<segunda generación>> al concretar las competencias autonómicas.
b. Establecer que todo lo no atribuido al Estado por la Constitución es de
competencia autonómica, de forma que se resuelvan con racionalidad,
eficacia, claridad y prontitud las dudas sobre facultades que no
aparezcan expresamente reconocidas. No sería así necesario, por tanto,
que los Estatutos recogiesen expresamente las competencias de la
Comunidad Autónoma.
c. Reducir al máximo posible las competencias compartidas.
d. Para dar un cierto margen necesario de flexibilidad al modelo
consideramos que podría mantenerse la posibilidad de transferencia o
delegación de facultades del Estado, el actual art. 150.2 CE,
entendiendo que se traslada el ejercicio, no la titularidad de la
competencia, y que en cualquier momento el Estado puede recuperar
esa facultad mediante la modificación de la ley orgánica
correspondiente.
C) Establecer los principios del sistema de financiación:
La Constitución no contiene ninguna regla mínimamente precisa que permita
predecir cómo deben financiarse las Comunidades Autónomas. Esto es una
singularidad, pues en cualquier modelo descentralizado la Constitución prefigura,
cuando menos, los elementos básicos y centrales del sistema de financiación que se
aplicará. El problema no es sólo que el sistema de financiación se establezca por
mayoría absoluta sino la capacidad de influencia que permite a determinadas
Comunidades Autónomas en la determinación del modelo. A ello se ha de añadir la
particularidad de los sistemas forales cuya contribución a la solidaridad está siempre
en entredicho. El resultado ha sido la inestabilidad y la insatisfacción con el sistema de
financiación autonómica.
La Constitución debe garantizar un sistema en el que los gobiernos
autonómicos sean responsables de sus propios presupuestos ante el electorado, así
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
51
como de la eficiencia de la gestión y del gasto.
Para abordar esta situación planteamos las siguientes propuestas:
a. Incluir en la Constitución las decisiones fundamentales sobre el reparto
de las competencias financieras y los principios conforme a los cuales se
produce la distribución de los recursos. En concreto, deberán precisarse
las competencias normativas y de gestión sobre los impuestos, que no
pueden quedar sometidas a una negociación política recurrente en el
tiempo y en muchos casos bilateral.
b. Establecer en la Constitución la forma de operar de los mecanismos de
nivelación financiera. Se trata de dar la máxima transparencia a la
garantía del principio de solidaridad a través del reconocimiento de
“niveles razonablemente comparables de servicios públicos”.
c. Atribuir al Senado territorial funciones en la aprobación del sistema de
financiación autonómica, superando la carencia de vinculación jurídica
del Consejo de Política Fiscal y Financiera y la preeminencia estatal.
d. Garantizar en todo caso la neutralidad de los regímenes financieros
forales, cuando menos mediante cambios en su metodología, de forma
que no supongan un privilegio para esos territorios.
D) Garantizar en la Constitución los elementos nucleares
de la autonomía local:
Hoy por hoy estamos sufriendo muy seriamente los negativos efectos de la
indefinición constitucional de la garantía de la autonomía local y del sistema
organizativo, competencial y de financiación de ese tercer nivel de gobierno. Resulta
de esta manera de todo punto necesario superar la debilidad de la garantía
constitucional de la autonomía local y de su sostenibilidad financiera. En ese sentido,
planteamos las siguientes propuestas:
a. La Constitución debería reconocer al municipio como unidad territorial
básica, así como sus competencias propias, con especial acento a la
competencia de autoorganización, distinguiendo un régimen jurídico
diferente para los municipios urbanos y los rurales. Para ampliar las
competencias municipales debería requerirse reserva de ley.
b. Debería suprimirse la previsión constitucional de la provincia como
entidad local, de manera que la existencia de esta institución, así como
de otras posibles formas de agrupación o cooperación entre municipios
quedara en el ámbito de autoorganización de las Comunidades
52
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
Autónomas.
c. Debería incorporarse a la Constitución el principio de subsidiariedad, en
virtud del cual estará en primer lugar la administración más cercana al
ciudadano.
d. El municipio no debe ser considerado como mero prestador de servicios
públicos sino como espacio básico para el desarrollo de la participación
ciudadana.
e. Respecto a la financiación, la Constitución podría recoger los tributos
propios mínimos, sin perjuicio de que puedan ser reconocidos otros por
la legislación estatal y autonómica y precisar algo tan importante como
que los recursos derivados de la participación en los ingresos del Estado
y en los de la CA correspondiente han de ser incondicionados y, por
tanto, de libre disposición para los municipios.
E) Reforma del poder judicial en sentido federal:
El Poder Judicial es el único servicio público esencial que, desde el
advenimiento de la Constitución, ha quedado al margen de un proceso profundo y
amplio de modernización en sus estructuras y funcionamiento. Más aún, cuando se
han querido aprovechar las reformas estructurales que acompañaron a la
transformación del Estado unitario en autonómico, el resultado ha sido improductivo,
generándose en el ámbito de personal y medios materiales una proliferación de
órganos competentes (Estado central, Comunidad Autónoma, Consejo General del
Poder Judicial, los propios tribunales en su competencia de gobierno) que se queda
muy lejana a los criterios de racionalidad y eficacia.
En estas circunstancias urge una revisión del Poder Judicial en clave federal que
logre su adecuación como servicio público a las necesidades contemporáneas y una
acomodación a la organización territorial del resto de los poderes. Solo de esta manera
será factible, entendemos, la perseguida modernización de la Justicia en nuestro país.
Es preciso, en relación con esta reforma, partir de un principio fundamental:
que el modelo federal exige el reconocimiento de unos principios constitucionales
comunes en todo el territorio tanto para la definición del estatus del juez, como en el
ejercicio de la función jurisdiccional.
Siguiendo este criterio, proponemos:
a. La reserva a la legislación federal de la regulación de la función
jurisdiccional y la organización del poder judicial en ambos ámbitos,
estatal y autonómico.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
53
b. La posibilidad de que las Comunidades Autónomas creen poderes
judiciales autónomos que integrarían a los órganos judiciales con
competencia territorial en el territorio de aquellas.
c. El Consejo General del Poder Judicial conservaría sus funciones
fundamentales de garantía del estatus constitucional de los miembros
del poder judicial, pero podrían crearse Consejos de Justicia con
funciones relativas al gobierno del poder judicial de cada territorio.
d. Las Comunidades Autónomas se responsabilizarían íntegramente de la
gestión de su poder judicial, incluido todo lo referente a los jueces,
salvo lo atinente a su estatus constitucional.
e. Cuestión fundamental sería la preservación de la unidad en la aplicación
del Derecho, que se garantizaría atribuyendo al Tribunal Supremo la
correspondiente potestad en la unificación de doctrina. Cada Tribunal
Superior de Justicia sería el superior en todos los órdenes, culminando
la organización judicial en cada Comunidad Autónoma, salvo en la
unificación de doctrina (Tribunal Supremo) y, obviamente, en lo relativo
a garantías constitucionales (Tribunal Constitucional).
Estas serían las líneas generales de reforma, obviamente necesitadas de
concreción y detalle, que consideramos necesarias para la reforma en sentido federal
del Estado autonómico. El problema fundamental con el que hoy nos tropezamos es
que en España hemos vivido, y seguimos viviendo, en la paradoja de evolucionar
intensa e indefinidamente en el terreno político y jurisprudencial, pero no hemos
tenido capacidad para emprender en cada momento necesario de esa evolución las
reformas constitucionales que la realidad demandaba, contrariamente a lo que sucede
en otros sistemas, como Alemania, donde la LFB ha alcanzado ya 58 reformas. Desde
luego, tampoco parece que hayamos aprendido la lección. En este sentido un giro
político se impone. Entendemos que cuando la realidad demanda imperiosamente
reformas constitucionales no hay que rehuirlas, sino emprenderlas con altura de miras,
generosidad política y sensatez, so riesgo en caso contrario de que la realidad
desborde la normatividad constitucional y la integración y estabilidad políticas.
Muchas gracias por su atención.
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54
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
«In honor of Peter Häberle:
Classical constitutionalism and constitutional justice»
Maria Lúcia Amaral (Universidade Nova de Lisboa)
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
55
In honor of Peter Häberle:
Classical constitutionalism and constitutional justice*
Maria Lúcia Amaral
Introduction
In the first session of today’s conference, we honor Peter Häberle with the
discussion of what I may call “classical themes”, or “classical issues” of the
constitutional doctrine. In fact, we are now talking about rights, democracy, division of
powers and constitutional justice as phenomena that are experienced at the state
level. In our time, this can be considered as a “classical issue”, if we take the term
“classic” in its proper meaning (of something that remounts to generally recognized
standards of beauty, value or certainty). Since constitutionalism is trying to make its
appearance at other levels than the state, – in such a way that the main question we
face is to know whether rights, democracy, division of powers and constitutional
justice can find an healthy habitat beyond the conceptual boundaries of the state –
revisiting all these issues at the state level is revisiting constitutional doctrine in its first
(I would say natural) habitat. The subject of the first session of the conference
dedicated to Peter Häberle is, therefore, a “classic” one.
My first assumption is that the treatment of these classic topics allows us to
remount to basic questions. This is an assumption of method: since we are facing
general recognized standards of certainty, we are allowed to ask what made them so
certain. Why, or for what reason, became these classical topics of constitutional
doctrine so “classic”?
I will address this question, specifically, to the institution of the constitutional
justice.
*
This paper corresponds to the text of the conference that was held orally in Lisbon, (Faculdade
th
de Direito da Universidade de Lisboa), the 13 May 2014. No changes were introduced into the original
text.
56
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
I – A most successful idea
During the second half of the twentieth century, the idea of constitutional
justice was the most successful expression of the development of the constitutional
culture trough out the globe. Around 1950, Mauro Cappelletti wrote that if the 19 th
century could be recalled as the century of the administrative courts, the twentieth
century will be recalled as the century of the constitutional courts. We can say today
that this premonition was entirely certain.
According to the data that are organized by the Venice Commission, there are
now, all around the world – in its five continents – almost 100 states that have, in their
internal order an institution of constitutional justice. The name that is given to this
institution can vary, according to the circumstances of history and geography. These
institutions can been called Constitutional Courts, Constitutional Councils, or just
“Supreme Courts”, when acting as constitutional jurisdictions; but they all have in
common two main features.
First, they all deliver what we may call “constitutional justice”.
Second, they all became active as organs of constitutional justice after the
second half of the twentieth century.
The success of the idea of constitutional justice, in its global expression, is so
impressive that – I think that is never useless to remember it – there is now a
permanent conference (that includes all these countries) that it is called, precisely,
“world conference on constitutional justice”.
According to article first of the statute of this Organization (the statue has been
approved by 86 state members of the World Conference on the 23 May of 2011):
“The World Conference on Constitutional Justice promotes constitutional
justice – understood as constitutional review including human rights case law – as a
key element for democracy, the protection of human rights and the rule of law”.
If we take, for the moment, this definition of constitutional justice has an
operative one, there is no doubt that the fact that 86 states in the world recognize it as
an necessary element of their own constitutional order is impressive. The success of
the idea, or of the concept, is, therefore, without doubt.
Another information, that corroborates this conclusion. Besides, It is also
important to notice that the World Conference pursues its objectives trough the
promotion of regular congresses. The first occurred in January of 2009, in Cape Town,
South Africa, being its host the South African Constitutional Court. It had the
participation of 93 Constitutional Courts, Councils and Supreme Courts with
constitutional jurisdiction. The second congress occurred in Rio de Janeiro, in 2011,
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
57
being the Supremo Tribunal Federal of Brazil its host. The third will take place in Seul,
South Corea, by invitation of the South Corean Constitutional Court, next September.
88 participants are expected.
These are the facts that can prove how true is to assert that the idea of
constitutional justice was the most successful during the second half of the twentieth
century.
II – The reasons for the success
This being said, I will return now to my first question. Why is this idea so
generally accepted? What is the key to its success? And why was it the result of the
history, during of the second half of the twentieth century?
The answer to this question can now be summarized in a relatively simple way.
Constitutional justice was the new element of constitutionalism that developed
successfully after the Second World War because we have learned than that the
demos, the sovereign source of democracy, can not survive as such – as a sovereign –
unless it is limited, in its action, by a logos. The logos is the constitution. We have
discovered, in the midst of the past century, that only the primacy of the Constitution
– understood as a key element of the rule of law – can prevent the corruption of
democracy. The corruption of democracy occurs whenever its basic procedural rule,
according to which the decisions are taken by majority, becomes majoritarian ruling.
The difference between majoritarian decisions and majoritarian ruling is very well
known. Democracy operates fairly with the majority decisions if the majority, that has
decided, does not proceed, after the decision, to the political (and sometimes physical)
elimination of those who did not agree with it. Majoritarian decisions can not include a
licence do eliminate those who remain in minority. Within these bounds, the majority
is the fair procedure of democracy: it is efficient; it is compatible with the political
equality of the democratic citizens; it is the best way to reach the right solution. But
whenever the decision of the majority is taken and interpreted as a licence to eliminate
those who oppose it, majoritarian decision becomes majoritarian ruling. When this
happens, democracy vanishes and something else takes its place.
Only the primacy of he Constitution – as an element of the rule of law – can
prevent that that happens. Constitutional justice is only the logical corollary
(consequence) of this conclusion.
58
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
III – A basic balance
The basic structure of the Constitutional State (the Verfassungstaat) lies,
therefore, in the combination of two elements. The first element is the democratic
basic rule, according to which the decisions are valid if they are taken by majority. The
second element is the constitutional basic rule, according to which there are certain
issues that cannot be decided by bare democratic procedures because they were
already decided at a different and superior level. Together, these two elements
conform the Verfassungsstaat. In the words of article 3 of the Portuguese Constitution:
“a soberania reside no povo, que a exerce Segundo as formas previstas na
Constituição”. The Soveregnity lies with the People, who exercise it in the forms
provided for in the Constitution.
The persistence (the constitution) of the Verfassungsstaat, however, demands
that these two elements coexist in a rigorous equilibrium. As the majority decision can
be corrupted, whenever it transforms itself in majority ruling, so the Constitutional
State can be corrupted, when it transforms itself in a legal order that is governed or
(administrated) through judicial decisions. If that happens, it is the persistence of the
polis itself that is in risk. In fact, the “administration” of legal order trough judicial
decisions means the annihilation of the political dimension of the constitution, as the
basic form of a certain polity. It means also the annihilation of the political
participation of the citizens, and, therefore, of their political equality.
Almost 100 years ago, when the institution of the Constitutional Court, in its
continental European form, was first designed, this risk (of the corruption of the
Constitutional State) was largely foreseen. The enemies of the idea of Constitutional
justice stressed it, and the fundamental question quis custodiet ipsos custodes? Was
often raised.
The European science of public law gave us, since that time, the basic tools to
prevent the risk, by tracing the limits of the constitutional jurisdiction, in a permanent
dialog with the (American) (United States) legal culture
Nowadays the existence of this jurisdiction is recognized all over the word,
from Africa to Asia. At each national level, it has been experiencing new difficulties and
challenges. For all these reasons it is now accurately important not to forget the
scientific heritage that we have received, regarding the limits of the Constitutional
jurisdiction, vis-à-vis the democratic foundations of political power. The survival of
fundamental values can depend on that.
I will finish by reading the memories of a certain student of law, in Sapienza,
Rome, at the beginning of the twentieth century: (I will read it in Italian, since this is a
plurilingusitic colloquium):
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
59
«Correvano gli anni dodici e tredici. Stavamo agli ultimi momenti della vechia
storia. E mentre nelle lezione mattutine alla Sapienza si parlava con perfetta tranquilità
dello Stato e dell’ordine allora vigente, nell’ombra si tramava al fine di quel mondo».
We have learned with the experience.
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60
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
II
A Dimensão Supranacional do Constitucionalismo.
A Experiência Europeia
Francisco Balaguer Callejón (Universidad de Granada)
«Perfis Metodológicos do Direito Constitucional Euroipeu» ►
Vasco Pereira da Silva (Universidade de Lisboa)
«Na Senda de Häberle: À Procura do Direito Constitucional e do Direito
Administrativo Europeus» ►
Alexandre Viala (Université de Montpellier)
«Les Embarras Épistémologiques du Droit Constitutionnel Européen» ►
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
61
«Perfis Metodológicos do Direito Constitucional Europeu»
Francisco Balaguer Callejón (Universidad de Granada)
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
62
Perfis metodológicos do Direito Constitucional Europeu*
Francisco Balaguer Callejón**
Sumário
1. Existe o Direito Constitucional Europeu enquanto disciplina científica?
1.1. O Direito Constitucional Europeu enquanto disciplina científica.
1.2. Direito Constitucional Europeu em sentido amplo e em sentido
estrito.
1.3. O grau de desenvolvimento do Direito Constitucional da União
Europeia.
2. O Direito Constitucional da União Europeia.
2.1. O precedente do Direito constitucional comum Europeu.
2.2. O objeto material do Direito Constitucional da União Europeia.
3. O Direito Constitucional dos Estados membros enquanto parte integrante
do Direito Constitucional Europeu.
4. A interação entre os diversos espaços constitucionais na Europa.
5. Perfis metodológicos do Direito Constitucional Europeu.
------
1. Existe o Direito Constitucional Europeu enquanto disciplina científica?
Esta é a primeira questão que temos que propor ante a constatação de que em
determinados círculos acadêmicos se negue a própria existência de uma disciplina
*
Traduzido do castelhano por Hugo César Araújo de Gusmão
**
Catedrático de Direito Constitucional da Universidade de Granada e Catedrático Jean Monnet
ad personam de Direito Constitucional Europeu e Globalização
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
63
específica do Direito Constitucional Europeu partindo da escassa densidade
constitucional das normas fundamentais do Direito da União.
A esta objeção se pode opor três argumentos. O primeiro deles tem a ver com a
lógica interna de qualquer disciplina científica em relação ao grau de desenvolvimento
de seu objeto. O argumento pode ser assim formulado: O nível de desenvolvimento do
Direito Constitucional de um determinado ordenamento não “forma” a disciplina
científica do Direito Constitucional, constituindo, ao invés, seu “objeto” de estudo.
O segundo argumento relaciona-se com os pressupostos metodológicos do
Direito Constitucional Europeu, radicalmente diferentes daqueles que inspiram outras
disciplinas através das quais se estuda tradicionalmente o processo de integração
europeia e que já são, por si só, uma afirmação rotunda da substantividade do Direito
Constitucional Europeu como disciplina. Sua formulação é a seguinte: A abordagem
metodológica do Direito Constitucional Europeu baseia-se na integração, como objeto
de estudo desta disciplina, da realidade constitucional nacional dos Estados membros
e de sua interação com a da União Europeia. Por este motivo, O grau de
desenvolvimento "constitucional" das normas fundamentais de la UE não é tão
relevante do ponto de vista de suas ambições científicas já que se trata apenas de uma
parte de seu objeto de estudo.
O terceiro argumento se baseia justamente na análise da densidade
constitucional das normas fundamentais da União após o Tratado de Lisboa que, para
além das polêmicas terminológicas, significou um grande avanço no processo de
constitucionalização da União Europeia. Na verdade, o mesmo que significaria o
Tratado Constitucional, já que seu conteúdo é praticamente igual do ponto de vista
constitucional, independentemente de que tenham sido eliminados referenciais
simbólicos para tentar ocultar esta natureza constitucional do Tratado.
1.1. O Direito Constitucional Europeu enquanto disciplina científica.
O deficiente nível do processo de integração europeia do ponto de vista
constitucional tem uma explicação histórica, genética caso se prefira definir assim, na
forma como foi construído o modo de integração durante seus primeiros cinquenta
anos. Do ponto de vista do Direito constitucional, em todo caso, a integração europeia
não apresentou somente facetas negativas, mas também positivas.
Com efeito, um balanço dos mais de cinquenta anos de integração nos permite
destacar alguns dos benefícios logrados do ponto de vista constitucional. Por exemplo,
o fato dos Estados Europeus terem reunido suas forças para afrontar o processo de
globalização, constituindo um poder econômico com capacidade de afrontar este
processo em seu estágio inicial, estabelecendo limites às grandes companhias
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
64
multinacionais, que haviam atuado com uma margem mais ampla de manobra em
cada um dos mercados nacionais dos Estados membros e que, afortunadamente,
viram freado seu poder em muitas ocasiões da mão das instituições europeias.
Desta perspectiva, se pode afirmar que a integração europeia serviu como
instrumento de controle do poder de agentes que atuam no plano global, do mesmo
modo que o fez também em relação aos próprios processos políticos nacionais. Em
relação a estes processos, a União Europeia representa hoje uma garantia frente a
possíveis retrocessos políticos, embora nem sempre, lamentavelmente, frente a
atitudes antidemocráticas e contrárias aos princípios que inspiram a integração
europeia, conforme estamos testemunhando especialmente em razão da última crise
econômica.
Também se pode observar, por outro lado, devido às técnicas utilizadas para a
integração, aspectos disfuncionais do ponto de vista do Direito Constitucional e,
portanto, da democracia, do controle do poder e da garantia dos Direitos da
coletividade. O motivo fundamental pelo qual integração e Direito Constitucional
seguiram caminhos parcialmente divergentes –ao menos até a entrada em vigor do
Tratado de Lisboa e, com este, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
e do conteúdo substancial do Projeto de Tratado Constitucional- foi a funcionalidade
que um processo de integração revelou para os Estados Europeus permitindo-lhes
decidir conjuntamente na Europa sem sujeitar-se aos controles constitucionais
estabelecidos pela Constituição interna1.
Com efeito, as decisões políticas adotadas na Europa não podiam sujeitar-se ao
controle político interno quanto ao resultado, por se tratar de competências
europeias. Porém, tampouco existia –nem existe ainda- um espaço público europeu
desenvolvido que torne possível um controle equivalente, no âmbito europeu, ao
realizado no plano nacional. O resultado foi a desativação de uma das funções
históricas do Direito Constitucional no nível europeu: o controle, por meio de
instrumentos constitucionais, do poder político.
Também desativou-se a segunda função histórica do Direito Constitucional: a
articulação do conflico social2. Na verdade, o conflito social sofre uma transformação
1
Cfr. meu trabalho “Le Corti Costituzionali e il processo di integrazione Europeia” versão
italiana de Angelo Schillaci, em AAVV, Annuario 2006 - La circolazione dei modOli e dOle tecniche
dogiudizio di costituzionalità in Europa, Jovene, Napoli 2010, pp. 257-308.
2
Isto significa, como indica Carlos de Cabo, a destruiçãon de “un elemento definitorio de la
Constituição: la dialéctica de la Constituição, es decir, su capacidad para albergar el conflicto”. Uma
autêntica constitucionalização da Europa, pleo contrário, além de gerar uma “reconstitucionalizaçãode
los Estados”, significaria que “se trasladaría al ámbito Europeu lo que ha sido característica de la
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
65
essencial quando os interesses sociais passam ao nível europeu porque a mediação
estatal sobre as questões europeias faz com que desapareça o conflito entre maiorias
e minorias que é fundamental para qualquer sociedade democrática moderna. Em
matéria europeia o conflito social converte-se em conflito nacional3 e, deste modo,
exige uma unidade fictícia que evita qualquer contraposição de interesses. Ante a
Europa, o governo de turno, seja do partido que for, elabora o quadro de interesses
nacionais, de maneira que não deixa lugar para a expressão de alternativas como as
que se manifestam no processo democrático interno.
Deste modo, os governos nacionais lograram algo que não é próprio dos
sistemas democráticos: exercer poder sem responsabilidade. Ao mesmo tempo e, em
consonância com esta capacidade adquirida, estes governos exigem de sua
coletividade um respaldo incondicional das políticas europeias, consideradas políticas
de interesse nacional, que devem estar por cima de qualquer discussão. Em definitivo,
o conflito político já não se resolve por meios democráticos, como antes da integração
supranacional, transformando-se, ao invés, em conflito nacional frente a Europa.
É evidente que esta forma de entender o processo de integração, que foi
aquela que o inspirou até agora, não é europeísta num sentido profundo, por que faz
atribuir a Europa todos os aspectos negativos das políticas públicas, de tal maneira
que, cada vez que se tem que programar ações impopulares, a responsabilidade dos
governos nacionais repousa sobre as instituições europeias. Deste modo, dificulta-se a
formação de uma identidade europeia porquanto a relação com a Europa se manifesta
através de uma tensão que termina reforçando sempre a identidade nacional e
debilitando a comunitária.
Do ponto de vista da relação entre Constituição e Estado, esta formulação
supôs deixar fora do campo de ação do Direito Constitucional um poder político que
antes era exercido pelo Estado diretamente e que agora é exercido pelas instituições
Constituição y dosistema constitucional: comprender la totalidad social, lo que supone la capacidad para
integrar en la Constituição Europeia lo que se ha venido llamando «dialéctica de la Constituição»: la
capacidad de la Constituição para albergar O conflicto y, en su caso, admitir la posibilidad de nuevas
formas de «Pacto», de reformulación de un nuevo Contrato social, que la crisis actual parece demandar,
que fue en su momento, como se dijo al princípio, básico para sentar las bases de la construcción
Europeia que debe incluirse en las «tradiciones constitucionais » de Europa y que se mantiene en las
todavía vigentes constituciones doEstado social.”, C. De Cabo Martín, “Constitucionalismo del Estado
social y União Europeia en el contexto globalizador” Revista de Direito Constitucional Europeu, n. 11,
Enero-Junio de 2009, pp.31 y 47. Disponível também na Internet em: http://www.ugr.es/~redce/.
3
Cfr. meu trabalho “Diritto e giustizia nOl’ordinamento costituzionale Europeu”, versão italiana
de Angelo Schillaci, em Giustizia e diritto nOla scienza giuridica contemporanea, aos cuidados de Antonio
Cantaro, G. GiappichOli Editore, Torino, 2011, pp. 31-49.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
66
europeias o que, em grande medida, significa que é exercido pelo Estado
indiretamente mediante o concerto supranacional com os demais Estados membros da
União.
Temos, portanto uma dissociação entre a realidade constitucional que rege o
Estado nacional e a, ainda incipiente realidade constitucional da União Europeia, que
implica uma perda de densidade democrática na relação com o poder político que o
Estado exercia previamente no âmbito das estruturas constitucionais nacionais. Um
poder político que agora se exerce num contexto que não é homologável com os
nacionais, não só do ponto de vista institucional como também da perspectiva das
condições materiais que possibilitam um sistema democrático. Com efeito, faltam
partidos políticos de alcance europeu, assim como faltam meios de comunicação
europeus que tornem possível uma opinião pública formada4, porém, sobretudo, falta
um espaço público europeu baseado na contradição democrática entre maiorias e
minorias. Isto é, o problema do espaço público europeu não é somente o de seu
caráter incipiente, seu escasso grau de desenvolvimento, senão sua configuração
inadequada (derivada do modelo de integração seguido até o momento) baseada na
contradição de interesses nacionais e não na articulação pluralista e democrática de
alternativas políticas em nível europeu.
Na ausência de um espaço público adequadamente conforme, a tensão
fundamental se dá entre a coletividade e os Estados, sendo estes últimos os autênticos
agentes com capacidade de decisão real na União Europeia apesar do papel cada vez
mais relevante do Parlamento Europeu. Esta situação faz com que instituições e
técnicas constitucionais funcionem de maneira diferente quando se transferem ao
nível europeu. Assim, por exemplo, poderíamos nos referir ao Tribunal de Justiça da
União Europeia como "jurisdição constitucional supranacional", porém sem esquecer
que existem diferenças significativas no que tange a sua articulação institucional e ao
contexto no qual desenvolve suas funções na relação com as jurisdições
constitucionais nacionais. Entre outras muitas questões que poderiam ser
mencionadas5 cabe levar em consideração o fato de que a legitimação democrática
caminha passo a passo, na jurisdição constitucional, com a garantia do pluralismo na
4
Cfr. Dieter Grimm, <<Braucht Europa eine Verfassung?>>, 1994, versão italiana <<Una
costituzione per l´Europa?>> em Il futuro dOla costituzione, aos cuidados de Gustavo Zagrebelsky, Pier
Paolo Portinaro, Jörg Luther, Einaudi, Torino, 1996, pp. 339-367.
5
Cfr. meus trabalhos <<LivOli istituzionali e tecniche di riconoscimento dei diritti in Europa. Uma
prospettiva costituzionale>>, cit. (existe versão espanhola:
<<Niveles y técnicas internacionale e
internas de realización de los Derechos en Europa. Una perspectiva constitucional>>, en Revista de Direito
Constitucional Europeu, nº 1, Enero-Junio de 2004, pp. 25-46. URL: http://www.ugr.es/~redce/) e <<Le Corti
Costituzionali e il processo di integrazione Europeia>>, citado.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
67
contradição entre maioria e minorias que se dá em todo sistema democrático. Nas
jurisdições supranacionais esta tensão não se configura, nem sequer no âmbito da
União Europeia. A jurisdição "constitucional" da União Europeia é também um
instrumento de controle do poder, porém não desenvolve uma função específica
vinculada à contradição entre democracia da maioria e democracia constitucional
como as jurisdições constitucionais nacionais6. Igualmente, se analisamos os atos
jurídicos da União Europeia, as fontes do Direito, em definitivo, encontraremos
diferenças relevantes na conformação jurídica da ordem institucional e na
configuração do espaço público, que determinam uma formulação diferente das fontes
em relação ao espaço público nacional para além da sua caracterização formal como
"fontes com valor de lei" capazes de cobrir as reservas de lei existentes no âmbito
europeu7.
Interessa-nos ressaltar, em todo caso, que uma parte da realidade
constitucional da coletividade europeia já não está no âmbito estatal e sim no âmbito
supranacional, embora esta realidade não esteja adequadamente configurada do
ponto de vista democrático e sugira deficiências na sua própria configuração
constitucional.
Na realidade, o conteúdo constitucional mais ou menos amplo de um
ordenamento não define a disciplina do Direito Constitucional. O nível de
desenvolvimento do Direito Constitucional de um determinado ordenamento não
“forma” a disciplina científica do Direito Constitucional, mas configura-se tão só como
seu “objeto” de estudo. Como em qualquer outro campo científico, a disciplina existe
independentemente do grau de desenvolvimento de seu objeto e da caracterização
nominal que dele façam os agentes políticos. Isto é o que possibilita, justamente, que
do ponto de vista da ciência do Direito Constitucional possam ser questionados os
textos formalmente constitucionais dos regimes autoritários precisamente porque
carecem de uma autêntica Constituição democrática.
É função do Direito Constitucional enquanto disciplina científica analisar todos
os processos através dos quais se exerce poder político com capacidade de incidir nos
6
Cfr. meu trabalho <<A configuração normativa dos direitos fundamentais pOa justiça
constitucional em um contexto de integração supranacional>> en George Salomão Leite e Ingo
Wolfgang Sarlet (Coord.) Jurisdição Constitucional, Democracia e Direitos Fundamentais. Estudos em
homenagem ao Ministro Gilmar Ferreira Mendes, Editora JusPODIVM, Salvador Bahia, 2012, pp. 125142.
7
Cfr. meu trabalho <<La incidencia doTratado de Lisboa en el sistema de fuentes de la Unión
Europea y su influencia en los ordenamentos estatais>>, en F.J. Matía Portilla (Dir.): Estudios sobre O
Tratado de Lisboa, Instituto de Estudios Universitarios/Editorial Comares, Granada, 2009, pp. 65-94.
68
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
Direitos Fundamentais da coletividade. Para a disciplina "Direito Constitucional" o
relevante é que existam instituições que exercitem poder político suscetível de ser
submetido a controle mediante técnicas constitucionais. Precisamente por isso, o grau
de desenvolvimento dos mecanismos constitucionais destinados a controlar este
poder e sujeitá-lo a condições democráticas não é uma condição de existência da
disciplina do Direito Constitucional, senão tão somente uma temática que integra seu
objeto de estudo.
Cabe levar em consideração que, embora o Direito Constitucional seja uma
disciplina jurídica, também faz referência a uma realidade material. O que acontece é
que a disciplina do Direito Constitucional é historicamente mais antiga do que a
realidade material do Direito Constitucional na Europa. Isto é, existe antes a vocação
de definir e analisar a Constituição como Direito do que a própria realidade de uma
Constituição em sentido jurídico. Uma divergência que se explica pela própria natureza
do Direito Constitucional enquanto Direito. Com efeito, como em qualquer outro setor
do ordenamento jurídico, no âmbito constitucional, o Direito surge para resolver
conflitos. Sem a existência do conflito não se entende o Direito porque, neste caso, as
regras morais ou políticas são suficientes para garantir a paz social e a segurança
jurídica, que são os fins últimos de toda ordem jurídica.
Por este motivo, nem todas as Constituições do mundo moderno foram
normativas nem todas deram lugar a um autêntico Direito Constitucional. Para que
possamos falar de Direito Constitucional têm que se dar duas condições: por um lado,
o reconhecimento do pluralismo e do conflito e, por outro lado, a vontade de chegar a
acordos, a consensos fundamentais acerca dos procedimentos para resolver este
conflito e dos princípios nos quais se deve basear a solução dos conflitos. Estas duas
condições estiveram ausentes em muitos países europeus até depois da Segunda
Guerra Mundial. Apesar disso, o Direito Constitucional existiu muito antes como
disciplina científica ainda que seu objeto material não tivesse se formado plenamente
com as características que hoje conhecemos.
Em definitivo, o Direito Constitucional Europeu não obtém mais legitimidade
para intervir no debate público Europeu pelo fato do processo de constitucionalização
culminar (supondo que seja possível falar de uma culminação estática de processos
dinâmicos) nem deixa de tê-la pelo seu freio ou retrocesso. Pelo contrário, ao por em
evidência o impacto do Direito constitucional interno pelo processo de integração e a
necessidade de abordagem das temáticas constitucionais do Direito constitucional da
União Europeia como uma parte do «nosso» Direito constitucional em cada Estado
membro, esta disciplina rompe o estatuto metodológico fechado e artificial que se
tentou impor ao estudo do Direito Europeu. Se o processo de constitucionalização
continua sem suficiente avanço, deveremos concentrar nossa atenção crítica nas
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
69
deficiências de um espaço constitucional, o europeu, que prejudica a densidade
democrática dos espaços constitucionais estatais e o nível de proteção dos Direitos e
liberdades.
1.2. Direito Constitucional Europeu em sentido amplo e em sentido estrito.
O Direito Constitucional Europeu não se limita a analisar o nível constitucional
da União Europeia por que parte de uma abordagem metodológica integrada em
virtude da qual, os problemas constitucionais da União Europeia devem ser encarados
como problemas constitucionais próprios em cada um dos Estados membros da União
Europeia. Não são problemas alheios ao Direito constitucional de cada Estado membro
por que o Direito constitucional da União Europeia compõe a realidade constitucional
de cada Estado membro. O Direito constitucional da União Europeia tem como missão
a de completar o Direito constitucional vigente no território de cada Estado membro.
Em definitivo, o Direito constitucional Europeu é uma parte do Direito constitucional
da Espanha ou da Itália, assim como de qualquer outro Estado membro da União.
Com efeito, um pressuposto metodológico da disciplina do Direito
Constitucional Europeu é o da necessidade de analisar todos os problemas
constitucionais como tais, seja qual for o espaço sobre o qual se projetem. As funções
essenciais do Direito constitucional: controle do poder, garantia dos Direitos,
articulação e canalização dos conflitos sociais e políticos, devem ser realizados com
independência do âmbito territorial sobre o qual se projetem as estruturas políticas
que são objeto de estudo. Devemos partir, portanto, de uma continuidade essencial
entre os distintos espaços constitucionais (europeu, estatal, territorial) que compõem
estruturas políticas suscetíveis de serem analisadas do ponto de vista do Direito
constitucional.
A continuidade gerada entre os espaços constitucionais possibilita a integração
de distintos âmbitos de estudo no Direito Constitucional Europeu, que dão conta de
um objeto parcialmente diferente, porém que compartilham uma formulação similar
baseada no controle do poder e a garantia dos Direitos fundamentais.
Desta perspectiva, o Direito Constitucional Europeu não está integrado apenas
pelo Direito constitucional da União Europeia. Em sentido estrito, por Direito
Constitucional Europeu devemos entender o Direito constitucional da União Europeia,
qualquer que seja sua fonte de procedência (isto é, embora tenha se formado através
das tradições constitucionais comuns aos Estados membros ou derive do Convênio
Europeu de Direitos Humanos).
No entanto, o Direito Constitucional Europeu não é somente o Direito
constitucional da União Europeia em processo de formação, mas também o dos
70
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
Estados membros. Do mesmo modo, também é Direito Constitucional Europeu o
Direito constitucional dos Länder alemães ou dos entes regionais ou autonômicos que
contam com um espaço constitucional próprio, como ocorre na Itália ou na Espanha.
Em todos estes níveis existe Direito constitucional e um Direito constitucional que se
relaciona com o dos outros níveis, ensejando novos desenvolvimentos.
Definitivamente, por Direito Constitucional Europeu, em sentido amplo,
devemos entender o Direito constitucional dos diversos espaços constitucionais que
integram a União Europeia: o espaço constitucional europeu, o estatal e o dos entes
territoriais, no caso dos Estados politicamente descentralizados, como Espanha,
Alemanha ou Itália. Igualmente, o Direito constitucional que concorre no espaço
europeu e que procede de outras instâncias, como o Conselho de Europa, através do
Convênio Europeu de Direitos Humanos e do Tribunal Europeu de Direitos Humanos.
1.3. O grau de desenvolvimento do Direito Constitucional da União Europeia.
O processo de integração europeia avançou nos últimos anos para uma
progressiva constitucionalização. Manifestações destacadas desta constitucionalização
foram a elaboração e proclamação da Carta dos Direitos Fundamentais da União
Europeia (2000), a elaboração do Projeto do Tratado Constitucional (2004) e a
posterior incorporação de seu conteúdo, quase na íntegra, ao Tratado de Lisboa
(2007).
Apesar das deficiências que tinha o Tratado Constitucional do ponto de vista
constitucional e de sua insólita e peculiar crise, o certo é que sua presença continua
inafastável no que tange ao debate sobre as formas políticas que o processo de
integração deveria adotar. Com efeito, a partir do momento de sua elaboração, a
controvérsia situou-se claramente no terreno constitucional, superando perspectivas
que poderíamos qualificar de «pré-constitucionais», de caráter internacional.
O ponto de inflexão que marcou a transição no sentido de uma configuração
constitucional das normas fundamentais da União Europeia seria o conteúdo do
Tratado Constitucional posteriormente incorporado ao Tratado de Lisboa. Com a
entrada em vigor do Tratado de Lisboa em 1º de dezembro de 2009, entrou em vigor
também a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que configurará o
núcleo de um autêntico Direito constitucional da União.
A retirada dos elementos simbólicos por parte do Tratado de Lisboa não desfaz
esta impressão, porquanto a opção constitucional foi claramente validada quanto a
seu conteúdo, por mais que se tenha optado não só pela forma assim como pelo nome
de Tratado para uma reforma que incorpora mais de 90% do Tratado Constitucional.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
71
A eliminação dos símbolos constitucionais não representa, no entanto, uma
questão menor nem deveria ter sido considerada uma solução adequada à crise do
Tratado Constitucional. É o reflexo das resistências de um número muito reduzido de
países ao avanço do processo de integração política e de constitucionalização da União
Europeia que, devido às circunstâncias específicas desta crise, se impuseram à maioria
em relação a estes aspectos simbólicos.
Em todo caso, o Direito constitucional europeu enquanto disciplina independe
das definições que os líderes europeus possam fazer das normas fundamentais da UE 8,
como tampouco deixa de ser uma disciplina científica pelo fato de ter o nível
constitucional europeu um grau de desenvolvimento inferior ao interno. Este
desenvolvimento incipiente constitui um estímulo para a investigação científica em
matéria de Direito Constitucional Europeu, não um obstáculo.
A progressiva inclinação do processo de integração europeia no sentido do
Direito constitucional é inevitável e se corresponde com a tentativa de configurar uma
União política cada vez mais intensa. União política que não é uma mera expressão do
desejo ou vontade da coletividade europeia senão também da dinâmica social e
econômica das sociedades europeias no contexto mundial da progressiva aceleração
do processo de globalização.
Por um lado, do ponto de vista interno, o processo de integração econômica e
as necessidades de regulação do mercado exigem uma integração política equiparável.
O mercado único impulsiona a ampliação de competências da União num movimento
de crescimento contínuo de forma espiral. Por outro lado, do ponto de vista externo, o
processo de globalização propõe desafios muito importantes aos países europeus, que
não poderão ser resolvidos isoladamente. Os países europeus mantêm uma relação
cada vez mais intensa entre eles, configurando um espaço econômico próprio, distinto
dos outros grandes espaços regionais em nível mundial. Este espaço econômico requer
ordenação e respaldo político, o que só pode ser alcançado partindo de uma união
política sólida.
8
Como indicara P. Häberle en relação com a renúncia ao término “Constituição” no Tratado de
reforma de Lisboa: <<las comunidades nacionais y Europeia de científicos no se dejarán arrebatar O
objeto de la teoría constitucional Europeia. ¡Ningún redactor de Tratados tiene capacidad de disposición
en rOación con O saber científico! Desde un punto de vista material los dos nuevos Tratados son, en
gran parte, uma Constituição o, por decirlo con mayor precisión, uma Constituição parcial y, desde ese
punto de vista sustancial, la comunidad constitucional de la União Europeia vive y experimenta su
realidad también después de 2007 (y 2009) como uma realidad constitucional>>. P. Häberle, <<O
Tratado de reforma de Lisboa de 2007>>, versión española de Francisco Balaguer Callejón, ReDCE, nº 9,
Enero-Junio de 2008, p. 13.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
72
Tanto as exigências internas como as externas conduzem a uma necessária
reestruturação do modelo de integração europeu dos primeiros cinquenta anos. O
poder político da União Europeia incrementar-se-á e forçará o aumento dos controles
constitucionais para possibilitar que este poder político seja tão democrático como
aqueles exercidos pelos Estados membros em seus espaços nacionais.
O processo de constitucionalização não é consequência direta das necessidades
de regulamentação política do mercado ou das exigências derivadas da aceleração do
processo de globalização. Porém é sim, indireta, na medida em que estes fatores
provoquem o desenvolvimento inevitável do processo de integração e do subseqüente
incremento do poder político da União Europeia. Um poder político que deve se
moldar de maneira democrática através de mecanismos constitucionais.
O sentido histórico do constitucionalismo consistiu sempre no estabelecimento
de mecanismos de controle do poder que permitam proteger a liberdade e os Direitos
da coletividade. Esta função histórica é aquela que também outorga sentido ao
processo de constitucionalização da União Europeia. Cabe levar em consideração que,
no atual contexto de crise econômica, a União está agindo além de suas competências
e sem submeter sua intervenção em determinados Estados membros, que vem
amparada tão somente pela vontade dos Estados que têm maior peso econômico e
melhor situação financeira9, a procedimentos democráticos que. Um motivo a mais
para avançar no processo de democratização e constitucionalização da União
Europeia, evitando que sua configuração não democrática se projete negativamente
sobre os Estados membros.
2. O Direito Constitucional da União Europeia.
2.1. O precedente do Direito constitucional comum europeu.
No entanto, o Direito Constitucional Europeu não é somente o Direito
constitucional da União Europeia em processo de formação, mas também o dos
Estados membros. Do mesmo modo, também é Direito Constitucional Europeu o
Direito constitucional dos Länder alemães ou dos entes regionais ou autonômicos que
contam com um espaço constitucional próprio, como ocorre na Itália ou na Espanha.
Em todos estes níveis existe Direito constitucional e um Direito constitucional que se
relaciona com o dos outros níveis, ensejando novos desenvolvimentos.
9
Cfr. al em relação meu trabalho <<El final de una época dorada. Una reflexión sobre la crisis
económica y el declive del Derecho constitucional nacional>>, em Estudos em Homenagem ao Professor
J. J. Gomes Canotilho, Coimbra, Portugal, no prelo.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
73
O Direito constitucional comum Europeu continua sendo uma fonte de
inspiração e de produção do Direito da União Europeia, por meio das tradições
constitucionais comuns aos Estados membros. A União Europeia lhe atribui uma dupla
função: como formador de critérios de interpretação e como configurador de do
Direito comunitário. O Direito constitucional comum europeu tem tanto valor
hermenêutico quanto natureza de fonte do Direito da União.
A função hermenêutica do Direito constitucional comum europeu, se
estabelece, entre outros preceitos, nos parágrafos 3 e 4 do artigo 52 da Carta dos
Direitos Fundamentais da União Europeia. O parágrafo 3 estabelece que «Na medida
em que a presente Carta contenha direitos correspondentes aos direitos garantidos
pela Convenção europeia para a protecão dos direitos do Homem e das liberdades
fundamentais, o sentido e o âmbito desses direitos são iguais aos conferidos por essa
convenção, a não ser que a presente Carta garanta uma proteção mais extensa ou
mais ampla. Esta disposição não obsta a que o direito da União confira uma proteção
mais ampla».
Por sua parte, o parágrafo 4 do artigo 52 indica que «Na medida em que a
presente Carta reconheça Direitos fundamentais resultantes das tradições
constitucionais comuns aos Estados membros, tais Direitos se interpretarão em
harmonia com as citadas tradições».
Cabe considerar igualmente, o artigo 53 da Carta, relativo ao nível mínimo de
proteção dos Direitos que limita as possibilidades de interpretação do Direito da União
Europeia (da própria Carta) obrigando-a a respeitar o nível mínimo de proteção
estabelecido no Direito constitucional comum Europeu: « Nenhuma disposição da
presente Carta deve ser interpretada no sentido de restringir ou lesar os direitos do
Homem e as liberdades fundamentais reconhecidos, nos respectivos âmbitos de
aplicação pelo direito da União, o direito internacional e as convenções internacionais
em que são partes a União, a Comunidade ou todos os Estados-Membros,
nomeadamente a Convenção europeia para a proteção dos direitos do Homem e das
liberdades fundamentais, bem como pelas Constituições dos Estados-Membros».
A função normativa do Direito constitucional comum Europeu enquanto fonte
do Direito comunitário se contempla no artigo 6.2 TUE prévio ao Tratado de Lisboa: «A
União respeitará os Direitos fundamentais tal e como são garantido no Convênio
Europeu para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais
firmado em Roma em 4 de novembro de 1950, e tal e como resultem das tradições
constitucionais comuns aos Estados membros como princípios gerais do Direito
comunitário».
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
74
Esta função normativa não desapareceu com o Tratado de Lisboa. Pelo
contrário, o conteúdo do artigo 6.2 TUE anterior ao Tratado de Lisboa incorporou-se
ao artigo 9.3 do Tratado Constitucional e passou a ser o artigo 6.3 TUE, de acordo com
o Tratado de Lisboa com a seguinte formulação: «Os Direitos fundamentais garantido
peal Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades
Fundamentais e os que são fruto das tradições constitucionais comuns aos Estados
membros farão parte do Direito da União como princípios gerais».
2.2. O objeto material do Direito Constitucional da União Europeia.
O Direito constitucional comum Europeu integra-se, portanto, ao Direito
Constitucional Europeu. Este, por outro lado, tem um conteúdo mais amplo e umas
características próprias enquanto disciplina. O Direito Constitucional Europeu é a
disciplina que se ocupa do estudo e sistematização das questões constitucionais no
espaço jurídico-político da União Europeia.
O Direito constitucional comum europeu supunha a constatação da
sedimentação ou formação de uma matéria suscetível de integrar uma parte do Direito
Constitucional Europeu como disciplina. Continha também um princípio metodológico
fundamental para a compreensão do Direito Constitucional Europeu, que é a ideia de
interação entre o espaço estatal e o espaço europeu no âmbito especificamente
constitucional. Este princípio metodológico contribuiria para romper o entendimento
habitual acerca da autonomia do ordenamento comunitário e do Direito comunitário,
que havia servido na prática para promover o isolamento do espaço jurídico europeu
em relação aos espaços constitucionais internos dos Estados membros.10
Esta abordagem metodológica tenta romper a linha divisória artificial
historicamente traçada entre o ordenamento europeu e o ordenamento interno. Uma
linha divisória que refletia, no plano jurídico, a formulação política de um processo de
integração considerado um âmbito exclusivo de projeção dos Estados, vetado à
sociedade.
Esta linha divisória, que demarcava uma fronteira inalcançável para a
sociedade, foi a que dificultou o avanço histórico do Direito constitucional na União
Europeia dada a relação indissolúvel entre Direito constitucional e sociedade. Os
10
Cfr. meu trabalho <<La contribución de Peter Häberle a la construcción del Derecho
Constitucional Europeo>>. Revista de Direito Constitucional Europeu, nº 13, Enero-Junio de 2010. URL:
http://www.ugr.es/~redce/
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
75
Estados estruturaram as normas fundamentais da União Europeia mediante o concerto
supranacional, como uma manifestação da vontade estatal, impedindo uma
intervenção da sociedade em nível europeu que permitisse configurar um autêntico
espaço constitucional de decisão e uma autêntica Constituição europeia.
Apesar disso, os avanços constitucionais foram possíveis e após o Tratado de
Lisboa já nos encontramos diante de um importante desenvolvimento constitucional
na União Europeia na medida em que este Tratado incorpora praticamente o conteúdo
integral do fracassado Tratado Constitucional. Este Direito Constitucional da União
Europeia é objeto nuclear de estudo da disciplina Direito Constitucional Europeu.
Uma das missões do Direito Constitucional Europeu enquanto disciplina
consiste em suscitar adequadamente os problemas do processo de construção
europeia neste momento histórico e lançar mão de soluções viáveis. Soluções que
levem em consideração a dimensão coletiva do espaço público europeu e que
possibilitem o desenvolvimento de uma comunidade política europeia dotada de
identidade própria. Em definitivo, que restabeleçam o equilíbrio constitucional perdido
com um processo de integração europeia que historicamente deu as costas à
sociedade, comprometendo o projeto dos fundadores que era o de unir pessoas e
não simplesmente de coligar Estados (J. Monnet).
Por outro lado, a construção do Direito Constitucional Europeu traz consigo o
esgotamento do Direito comunitário (Europarecht, Diritto communitario) enquanto
disciplina formada com a etapa inicial de crescimento do processo de integração11 e
cuja estrutura magmática revela-se incompatível com o desenvolvimento atual do
ordenamento jurídico da União Europeia. Para além dos contornos específicos da
disciplina relativa às normas fundamentais da UE (o Direito Constitucional Europeu)
cabe falar de um Direito administrativo europeu e das outras disciplinas particulares
que devem integrar sua perspectiva nacional com a europeia e incluir o Direito da
União como objeto de estudo obrigatório.
Do ponto de vista constitucional, isto significa também que nem todo Direito
da União Europeia faz parte do objeto de estudo do Direito Constitucional Europeu.
Neste sentido, o Direito Constitucional Europeu não substitui o Direito Comunitário. O
Direito Constitucional Europeu se perfila como disciplina através da delimitação de seu
objeto e de seu tratamento científico. É objeto desta disciplina todo o Direito Europeu
de natureza constitucional que interage no espaço Europeu. Não o é, por exemplo,
11
P. Häberle, <<La Constitución de la Unión Europea de junio de 2004 en El foro de la Doctrina
del Derecho constitucional Europeo>>, Versão espanhola de Miguel Azpitarte Sánchez, ReDCE, nº 2,
julio-diciembre de 2004, p. 12.
76
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
embora seja Direito Europeu, o Direito material da União que carece de natureza
constitucional.
Não tem sentido algum que se continue analisando todos os âmbitos do Direito
Europeu com a mesma metodologia, trate-se do último detalhe da política agrária ou
ambiental da União Europeia, trate-se da definição do regime jurídico geral dos atos
jurídicos (fontes do Direito) ou da natureza e do status jurídico dos Direitos
Fundamentais. É pouco rigoroso continuar aplicando as mesmas técnicas a matérias
tão diferentes.
Corresponde ao Direito Constitucional Europeu, em sentido estrito (Direito
Constitucional da UE) a reflexão e análise sobre os procedimentos de participação,
controle e exigência de responsabilidade política na União Europeia assim como todas
as demais temáticas de alcance constitucional: distribuição de competências entre
União Europeia e Estados membros, determinação das relações entre o ordenamento
europeu e os ordenamentos estatais, análise da Carta dos Direitos Fundamentais da
União Europeia, funções da jurisdição constitucional europeia, ordenação das fontes
do Direito da União Europeia, entre outras.
3. O Direito Constitucional dos Estados membros enquanto parte integrante
do Direito Constitucional Europeu.
Objeto essencial do Direito Constitucional Europeu enquanto disciplina
científica é, evidentemente, o Direito constitucional da União Europeia. Porém, o
Direito Constitucional Europeu, por diversos motivos, deve também levar em
consideração as realidades constitucionais dos Estados e dos territórios infraestatais
que integram seu objeto de estudo:
1. Em primeiro lugar porque o Direito Constitucional da União Europeia
formou-se a partir das tradições constitucionais comuns aos Estados membros da
União. Estas tradições constitucionais comuns confluem naquilo que o professor
Häberle chamou de «Direito constitucional comum Europeu» que, conforme
destacamos, contribuiu poderosamente para o desenvolvimento do processo de
constitucionalização da União Europeia. Este processo inspirou-se, como não podia
deixar de ser, nas instituições e técnicas constitucionais que estavam sendo aplicadas
nos ordenamentos constitucionais dos Estados membros.
2. Em segundo lugar por que este processo não pode ser dado por concluído já
que o Direito constitucional da União Europeia ainda se encontra em formação e tem
um grau de desenvolvimento menor que o Direito constitucional dos Estados. Por este
motivo, o Direito constitucional da União Europeia terá que continuar se
desenvolvendo também com base nas experiências constitucionais estatais tanto para
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
77
fins de incorporação de princípios quanto para fins de interpretação das normas
Europeias que procedem destas experiências.
Conforme vimos, esta fonte de produção do Direito Constitucional da União foi
reconhecida expressamente no artigo 6.2 TUE (na versão prévia ao Tratado de Lisboa),
em referência às tradições constitucionais comuns aos Estados membros enquanto
geradoras de princípios gerais do Direito comunitário, incorporando-se posteriormente
ao artigo 9.3 do Tratado Constitucional e ao artigo 6.3 TUE, reformado pelo Tratado de
Lisboa.
Por outro lado, o Direito Constitucional estatal incide na interpretação do
Direito constitucional da União Europeia, de acordo com o disposto nos artigos 52.4 e
53 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
3. Em terceiro lugar, porque o ordenamento constitucional da União
Europeia é só uma parte do Direito Constitucional Europeu, de tal maneira que o
Direito constitucional que hoje se aplica aos europeus está integrado pelo Direito
constitucional estatal (em seu caso, também o territorial) e o Direito Constitucional da
União Europeia.
Porém, ademais, ao ser o Direito Constitucional da União Europeia a parte mais
frágil ou menos desenvolvida do ponto de vista constitucional, os Estados terão que
compensar esta debilidade através de um esforço de convergência em matéria
constitucional, do mesmo modo que o estão fazendo noutros âmbitos (especialmente
no econômico). Esta europeización dos ordenamentos nacionais só pode ser realizada
a partir da lógica do Direito Constitucional Europeu.
A convergência constitucional viabilizará uma maior harmonia entre os
ordenamentos europeu e estatal, em beneficio dos Direitos constitucionais da
sociedade europeia. Por meio desta convergência, o Direito Constitucional dos Estados
membros conformar-se-á num sentido europeísta, contribuindo para o
desenvolvimento do Direito Constitucional Europeu.
4. Junto ao esforço de convergência, também deve-se levar em consideração
a tensão dialética, que necessariamente produziu-se e continuará se produzindo no
futuro, entre os ordenamentos constitucionais estatais e o ordenamento
constitucional da União Europeia.
Esta tensão é inevitável por que, em grande medida, o Direito Constitucional
gerado na União Europeia (salvo no que tange aos aspectos organizativos próprios) se
afasta do Direito Constitucional dos Estados membros (tanto o estatal como o
territorial) por meio da transferência de competências constitucionais.
Cabe não olvidar que o Direito Constitucional Europeu encontra-se ante um
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
78
Direito Constitucional «em construção», o da União Europeia e ante um Direito
constitucional «em desconstrução» ou ao menos em remodelação, o dos Estados
membros (incluído o territorial). Não é possível, portanto, traçar uma fronteira rígida
entre o Direito Constitucional da UE e os Direitos constitucionais nacionais, porque
ambos estão entrelaçados e experimentarão problemas similares.
A tensão constitucional é compreensível porquanto na medida em que os
Estados membros transferem competências constitucionais à União Europeia, é
normal que a sociedade pretenda que a União Europeia as exerça de maneira similar
aos Estados membros. Que o faça, portanto, com mecanismos democráticos,
estabelecendo técnicas constitucionais que garantam o controle da atuação pública e a
responsabilidade dos gestores públicos.
5. Todavia, a tensão constitucional não afeta somente o modo em que a
União Europeia configura sua ordem constitucional, mas também aos Estados
membros. Por um lado, independentemente do esforço de convergência já explicado,
os Estados membros têm que adaptar seus ordenamentos constitucionais internos a
esta nova dimensão constitucional representada pela União Europeia à qual se
integram. Esta adaptação implica reformas constitucionais e novos desdobramentos
para o Direito constitucional interno.
Ademais, apesar de que em seu conjunto oO Direito Constitucional da União
Europeia se encontre menos desenvolvido, o certo é que neste novo espaço
constitucional representado atualmente pela União Europeia, está se produzindo um
Direito Constitucional que ao consagrar os últimos desenvolvimentos em
determinadas matérias, como é o caso dos Direitos Fundamentais, supera em alguns
aspectos as formulações anteriores de alguns ordenamentos constitucionais estatais,
que não reformaram suas constituições em muitos anos, razão pela qual o Direito
Constitucional da União Europeia pode servir também de estímulo ao
desenvolvimento constitucional dos Estados membros.
4. A interação entre os diversos espaços constitucionais na Europa.
Através da interação dialética entre os diversos espaços constitucionais na
Europa produzem-se novos desdobramentos em cada um destes espaços. O processo
de produção e recepção que se dá no âmbito do Direito constitucional dá lugar a um
desenvolvimento gradativo dos textos constitucionais (Häberle)12. Este
12
P. Häberle, <<Textstufen als Entwicklungswege des Verfassungsstates>>, 1989, agora na
compilação do mesmo autor Rechtsvergleichung im KraftfOd des Verfassungsstaates. Methoden und
Inhalte, Kleinstaaten und Entwicklungsländer, cit. Cfr. Igualmente, P. Häberle, <<TheorieOemente eines
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
79
desenvolvimento resta claro no que se refere à União Europeia, conforme já
destacamos, na medida em que suas fontes de inspiração são, em grande parte, os
princípios constitucionais comuns aos Estados membros.
O desenvolvimento também se produz no âmbito estatal. Em primeiro lugar
pelo fato de que já se reconhece que o Direito Constitucional estatal submete-se a
transformações constitucionais derivadas do exercício de poder constituinte na União
Europeia (Muñoz Machado)13. Trata-se do exercício de um poder de reforma (não de
um poder constituinte originário) que está incidindo sobre os ordenamentos
constitucionais nacionais14. As reformas derivadas do processo de integração
manifestam-se as vezes através da revisão dos textos constitucionais, embora noutras
ocasiões não se formalizem expressamente. Inclusive quando tais transformações não
culminem num desenvolvimento específico dos textos constitucionais, materialmente
implicam câmbios no Direito constitucional estatal derivados especificamente do
processo de integração europeia e da interação constitucional que este processo
provoca.
A interação desenvolve-se também, por último, no âmbito territorial, trate-se
dos Länder alemães ou austríacos, trate-se das Comunidades Autônomas espanholas
ou das regiões italianas. Também neste nível existe um poder político dotado de maior
ou menor autonomia em relação ao nível central, que enseja um espaço constitucional
próprio.
Um exemplo da incidência do Direito Europeu no Direito territorial pode ser
verificado nas últimas reformas estatutárias na Espanha. Através delas foram
incorporados ao ordenamento constitucional espanhol Estatutos de autonomia
profundamente europeístas. Alguns dele, como é o caso do Estatuto da Catalunha ou o
da Andaluzia contêm mais de cinquenta menções a Europa o à União Europeia, o que
allgemeinen juristischen RezeptionsmodOls>>, 1992, na compilação do mesmo autor, Europäische
Rechtskultur, Suhrkamp, 1997.
13
Cfr. S. Muñoz Machado, La União Europeia y las mutaciones doEstado, Alianza Editorial,
Madrid, 1993.
14
Cfr. meus trabalhos <<O status constitucional de la reforma y la fragmentación del Poder
Constituyente>>, em AAVV, La democracia constitucional. Estudios en homenaje al Profesor Rubio Llorente,
Congreso de los Diputados, Tribunal Constitucional, Vol. I, Madrid, 2002, pp. 99-130 y <<La reforma
constitucional en el contexto de la pluralidad de espacios constitucionales de dimensión Europea>>, Boletín
Mexicano de Derecho Comparado, Sexagésimo aniversario, Número conemorativo 1948-2008, pp. 29-61.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
80
dá conta da importância que deram a esta questão (os demais incluem também algo
em torno de trinta referências deste tipo)15.
Além da conformação europeísta específica dos novos Estatutos de Autonomia,
pode-se constatar também a inserção de preceitos que procedem diretamente da
Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Não só no que se refere ao
reconhecimento de Direitos que estavam previamente na Carta e não na Constituição
mas também pela incorporação de preceitos específicos relativos às limitações
competenciais do reconhecimento de Direitos (art. 51.2 da Carta) e à existência de um
nível mínimo de proteção constitucional (art. 53 da Carta, já mencionado).
A interação entre os diversos espaços constitucionais deve contribuir também a
favorecer a convergência constitucional básica entre os Estados membros.
Convergência que deve se produzir sempre dentro do respeito à pluralidade
constitucional dos Estados membros. No artigo 6.3 TUE anterior ao Tratado de Lisboa
se refletia este respeito à pluralidade no seguinte princípio: «A União respeitará a
identidade nacional de seus Estados membros».
O TUE reformado pelo Tratado de Lisboa incorpora a versão mais desenvolvida
deste princípio incluído no artigo 5 do Tratado Constitucional. O artigo 4.2 TUE
estabelece que « União respeita a igualdade dos Estados-Membros perante os
Tratados, bem como a respectiva identidade nacional, refletida nas estruturas políticas
e constitucionais fundamentais de cada um deles, incluindo no que se refere à
autonomia local e regional. A União respeita as funções essenciais do Estado,
nomeadamente as que se destinam a garantir a integridade territorial, a manter a
ordem pública e a salvaguardar a segurança nacional. Em especial, a segurança
nacional continua a ser da exclusiva responsabilidade de cada Estado-Membro.» (este
15
Cfr. meus trabalhos <<Lo Stato autonomico spagnolo: la stagione delle riforme>>, em I
cantieri dofederalismo in Europa, aos cuidados de Antonio D’Atena, Giuffrè, Milano, 2008, pp. 333-393 e
<<La riforma delllo Statuto di autonomia del’Andalusia nel contesto della pluralità di spazi costituzionali
di ambito Europeo>>, em Regionalismi e Statuti. Le riforme in Spagna e Italia, aos cuidados de Silvio
Gambino, Guiffrè Editore, Milano, 2008, pp. 137-170. Temos que levas em consideração, para valorar la
importância deste desenvolvimento textual, que os primeiros Estatutos de Autonomia não continham
qualquer referência a Europa. Naturalmente, no momento histórico em que foram aprovados, não
podia haver nestes textos referências à União Europeia, pois esta ainda não exista como tal, porém,
tampouco havia qualquer alusão de futuro às Comunidades Europeias, nas quais a Espanha se integrou
mn 1986, ou simplesmente a Europa. No entanto, a ausência da Europa nos Estatutos já não fazia
qualquer sentido, especialmente se levamos em consideração que a própria União Europeia apela agora
às entidades territoriais com a previsão de mecanismos de participação no controle do princípio de
subsidiariedade que requerem pronunciamentos específicos de seus parlamentos.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
81
último inciso relativo à segurança nacional foram acrescentados pel Tratado de
Lisboa).
Este é um dos âmbitos nos quais a União Europeia reconhece a vertente
territorial dos Estados e a considera objeto de proteção específica enquanto parte
integrante de sua identidade constitucional. A interação constitucional entre os
diversos espaços está sujeita, portanto, a limites que derivam da própria existência
destes espaços e do respeito a sua identidade nos aspectos que a delineiam de
maneira fundamental.
5. Perspectivas metodológicas do Direito Constitucional Europeu.
A tensão e o dinamismo específico do Direito Constitucional Europeu em seu
sentido amplo e estrito levam à adoção de novas atitudes metodológicas em relação
ao Direito constitucional que se desenvolveu tradicionalmente num contexto nacional.
Em relação ao Direito Constitucional nacional, o Direito Constitucional Europeu
apresenta particularidades importantes no delineamento de seu objeto de estudo e no
estatuto epistemológico com o qual deve ser abordado. A dinâmica constitucional
própria da interação entre os diversos espaços adquire uma dimensão singular que
caracteriza e estrutura esta disciplina.
É importante levar em consideração que o Direito Constitucional Europeu
enquanto disciplina não pode se basear numa separação rígida entre ordenamento
constitucional europeu e ordenamentos estatais. Pelo contrario, deve-se partir do
reconhecimento da relação dialética gerada entre ambos os ordenamentos.
Nesta relação dialética, o Direito Constitucional da União Europeia deve ser
considerado, conforme já indicado, uma parte da realidade constitucional de cada
Estado membro. As questões constitucionais debatidas na Europa não são algo
externo, alhie aos interesses da sociedade e objeto somente de interesse dos Estados.
Pelo contrário, são questões que afetam a sociedade de cada Estado justamente por
ser esta também sociedade europeia.
Por outro lado, tampouco já se faz possível caracterizar o Direito Europeu,
como tradicionalmente se fez, como um ordenamento autosuficiente e desvinculado
do Direito Constitucional dos Estados membros. Ao contrário, o Direito Constitucional
dos Estados membros, incluindo suas estruturas territoriais específicas e seus espaços
constitucionais, deve ser também considerado objeto de estudo do Direito
Constitucional Europeu enquanto disciplina.
Assim deve ser, em primeiro lugar, por sua incidência, reconhecida
expressamente pelo Direito Fundamental da União, na formação do Direito Europeu.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
82
Porém também para definir os processos de convergência e seus limites com intuito de
favorecer o processo de integração mediante a europeização do Direito constitucional
interno em seus diversos níveis. O estudo das cláusulas europeias das constituições
nacionais e das normas fundamentais dos Länder, das Comunidades Autônomas e dos
entes regionais, compõe também o Direito Constitucional Europeu e não deve ser
ignorado por esta disciplina.
Em definitivo, o Direito Constitucional Europeu define-se como disciplina, em
grande medida, através da delimitação de seu objeto e da abordagem científica que se
deve conferir a este objeto. Todo Direito Europeu de natureza constitucional que
interage no espaço europeu é objeto desta disciplina. Não o é, por exemplo, o Direito
material da União que careça de natureza constitucional, embora seja Direito Europeu.
Por outro lado, a análise do Direito Constitucional Europeu tem que considerar
também a dimensão pós-nacional de seu objeto e a dinâmica específica gerada pela
interação entre espaços constitucionais. Daí que determinadas técnicas mostrem-se
especialmente relevantes para o Direito Constitucional Europeu. Deve se destacar a
necessária orientação no sentido do Direito Comparado (o quinto método de
interpretação jurídica, de acordo com as teses de Peter Häberle16) própria do Direito
Constitucional Europeu. Conteúdos do Direito Constitucional Europeu tais como os
princípios constitucionais comuns aos Estados membros só podem ser extraídos
mediante o recurso ao Direito Comparado. Também é preciso considerar o paradigma
da gradativa evolução dos textos constitucionais, antes ressaltado (igualmente de
Peter Häberle). A realidade deste princípio está sendo constatada periodicamente
através das reformas produzidas nos diversos espaços constitucionais europeus.
Através do uso intensivo destas técnicas poder-se-á corrigir as fortes
assimetrias às quais se encontra sujeito hoje o espaço constitucional europeu, em
sentido amplo, naquilo em que estas assimetrias devam ser reduzidas para facilitar o
processo europeu de convergência constitucional. Esta é uma missão específica do
Direito Constitucional Europeu. Tanto do Direito Constitucional da União Europeia
quanto do Direito Constitucional dos Estados membros, que os obriga a assumir uma
inclinação especificamente europeísta no desenvolvimento de seu Direito
Constitucional interno.
Por outro lado, o Direito Constitucional Europeu não ser utilizado para analisar
as instituições e as técnicas supraestatais com uma metodologia baseada na aplicação
16
Cfr. Peter Häberle, <<GrundrechtsgOtung und Grundrechtsinterpretation im Verfassungsstaat
- Zugleich zur Rechtsvergleichung als "fünfter" Auslegungsmethode>>, 1989, na compilação do mesmo
autor Rechtsvergleichung im KraftfOd des Verfassungsstaates. Methoden und Inhalte, Kleinstaaten und
Entwicklungsländer, Duncker & Humblot, Berlim, 1992, pp. 27-44.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
83
acrítica dos elementos de análise previamente utilizados para estudar as instituições e
técnicas estatais equivalentes ou similares. Por exemplo, o Parlamento Europeu
apresenta diferenças importantes em relação aos parlamentos nacionais não só em
suas competências formais senão também em sua articulação interna do ponto de
vista das exigências da democracia pluralista e da formação de um espaço público
baseado na contradição política entre maioria e minorias. Ademais, o contexto
institucional e político no qual desenvolve suas funções não é equiparável ao que
existe no âmbito estatal. O mesmo poderia ser dito de outras instituições e técnicas
que devem ser contextualizadas em nível Europeu.
Por último, o Direito Constitucional Europeu também tem que analisar as
instituições estatais com uma abordagem diferente daquela que previamente serviu
para estudá-las no contexto de um Estado nacional não integrado em instituições
supranacionais. Esta exigência metodológica se estende a todos os setores do Direito
Constitucional nacional, desde a reforma constitucional até a jurisdição constitucional,
passando pela caracterização de princípios tradicionais do constitucionalismo como o
da divisão de poderes.
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84
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
«Na Senda de Häberle: À Procura do Direito Constitucional
e do Direito Administrativo Europeus»
Vasco Pereira da Silva (Universidade de Lisboa)
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
85
Na senda de Häberle: à procura de um Direito Constitucional
e de um Direito Administrativo europeus
Vasco Pereira da Silva*
Começo por dizer, que é motivo de grande honra e prazer a minha participação
neste Congresso de homenagem a Peter Häberle, por ocasião do seu 80º aniversário. E
quero aproveitar esta oportunidade, enquanto simultaneamente constitucionalista e
administrativa, para trilhar algumas das sendas abertas pelo nosso homenageado, em
busca de um Direito Constitucional e de um Direito Administrativo Europeu.
O presente trabalho vai assim ser dividido em três partes, a saber:
1. Do constitucionalismo global à Constituição europeia
2. Do Direito Constitucional Europeu
3. Do Direito Administrativo Europeu
1- Do Constitucionalismo Global à Constituição Europeia
Deparamo-nos com um novo fenómeno de natureza jurídico-pública, que
consiste na perda de exclusividade do Estado no domínio constitucional. Na verdade,
defrontamo-nos com novas dimensões da ideia de Constituição, que já não têm a ver
com a lógica clássica do Estado nacional, fazendo cada vez mais sentido falar-se em
“constitucionalismo global”, ou em “constitucionalismo europeu”1.
Tudo começou no domínio dos direitos humanos e dos direitos fundamentais.
Isto porque «os direitos fundamentais dos indivíduos não colocam apenas problemas
de ordem histórica ou temporal, mas também de ordem espacial. Na verdade, de há
*
Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e Professor
Catedrático Convidado da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa.
1
Ponto de partida similar é adotado por LUCA MEZZETTI / FRANCESCA POLACICHINI, «Primacy
of Supranational Law and Supremacy of the Constitution in the Italian Legal System», in LUCCA
MEZZETTI (ccorden.), «International Constitutional Law», Giappichelli Editore, Torino, 20114, p. 141 e
segs.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
86
muito que se tomou consciência da necessidade de proteger os direitos dos indivíduos
para além das fronteiras dos Estados e das constituições nacionais, consagrando-se
uma protecção dos direitos do Homem, à escala internacional, e uma protecção dos
direitos fundamentais, à escala estadual.
Novidade, contudo, é o surgimento de questões constitucionais “para além do
Estado” (CASSESE)2, é a superação das distinções formalísticas entre direitos do
Homem e direitos fundamentais, é a tentativa de construir um “constitucionalismo
global”, ou “um constitucionalismo europeu”, ao lado dos estaduais. Daí que as
“questões da moda” do moderno Direito Constitucional sejam as de saber se faz, ou
não, sentido falar em “Constituição sem Estado”, ou de saber se é, ou não, possível
colocar questões de direitos fundamentais à escala europeia, ou à escala internacional,
em termos similares aos que se colocam ao nível das constituições estaduais?» 3
Após a enunciação destas questões, «comece-se por distinguir, a benefício da
discussão, entre os níveis internacional e europeu. Da perspectiva clássica do Direito
Internacional Público (como da do Direito Constitucional) não fazia sentido falar em
“constitucionalismo internacional” ou “global”, pois as relações internacionais tinham
como sujeitos exclusivos os Estados, assumindo a dimensão de “relações externas”, ao
passo que as questões constitucionais se colocavam apenas ao nível estadual, dando
origem a “relações internas”. Mas, os pressupostos tradicionais de colocação da
questão foram alterados em razão das modernas transformações do Direito
Internacional Público, nomeadamente em matéria de direitos humanos, que se
traduziram na consagração dos indivíduos como sujeitos autónomos das relações
internacionais, aos quais a ordem jurídica internacional confere directamente direitos
subjectivos, assim como na atribuição de direitos de acesso desses mesmos indivíduos
a instâncias internacionais (maxime tribunais internacionais) para a defesa dos seus
direitos, mesmo contra actuações dos Estados a que pertençam»4. 5
2
SABINO CASSESE, «Oltre lo Stato», Editori Laterza, Roma, 2006.
3
VASCO PEREIRA DA SILVA, «A Cultura a que Tenho Direito – Direitos Fundamentais e Cultura»,
Almedina, Coimbra, 2007, p. 42.
4
5
VASCO PEREIRA DA SILVA, «A Cultura a que T. D. – D. F. e C.», cit., p. 42 e 43.
Conforme escreve VIEIRA DE ANDRADE, «à medida que as fronteiras se foram abrindo, a
esfera de relevância internacional foi-se alargando e consagrou-se a ideia de que o gozo efectivo, pelos
cidadãos de todos os Estados, de certos direitos fundamentais é uma questão de direito internacional».
Verificou-se, assim, um fenómeno de «aceleração histórica do processo de internacionalização dos
direitos fundamentais», «não havendo hoje dúvidas que o indivíduo é, enquanto titular de direitos
humanos, sujeito de direito internacional comum» (VIEIRA DE ANDRADE, «Os Direitos Fundamentais na
Constituição Portuguesa», 3.ª edição, Almedina, Coimbra, páginas 31 e 32). Tendo sido decisivo «para
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
87
Mas verificou-se uma outra transformação ao nível dos sujeitos internacionais,
que teve igualmente consequências “constitucionais”. Trata-se da multiplicação das
entidades institucionais que atuam na esfera internacional, e que vão desde
organizações internacionais especiais a organizações não governamentais, passando
por entidades reguladoras internacionais e por organizações de representantes da
sociedade civil dos distintos Estados membros. A partir da segunda metade do século
XX, «os governos nacionais passaram a ser crescentemente acompanhados por outros
atores, como corporações multinacionais, organizações governamentais internacionais
e organizações não-governamentais, que desafiam a capacidade de liderança dos
Estados. Neste sistema neo-medieval6, um importante papel é desempenhado pelos
(aproximadamente) 2000 regimes regulatórios globais existentes7» (SABINO
CASSESE)8.
Estes dois fenómenos novos no domínio internaciuonal obrigam à consideração
do constitucionalismo global. Por um lado, a aplicabilidade direta e iomediata dos
direitos humanos nas relações privadas e a possibilidade dos sujeitos privados
poderem dirigir-se a instâncias internacionais, para a garantia desses direitos contra o
seu próprio Estado de origem, conduz ao esbatimento das diferenças entre “direito
humanos” e “direitos fundamentais”. Agora, todos os “direitos humanos” se
transformaram em “direitos fundamentais” à escala constitucional global. Por outro
lado, o desaparecimento do monopólio estadual na esfera internacional,
acompanhado da proliferação de novos sujeitos, obriga à necessidade de consideração
de novos “fenómenos constitucionais”, de modo a organizar a atuação públicainternacional de todos esses atores globais, em termos de “divisão de poderes”.
Em resultado «destas transformações do Direito Internacional Público, se já faz
sentido, hoje, passar a colocar a questão do “constitucionalismo universal” ou
“global”, julgo, no entanto, que, pelo menos, no actual estádio de evolução da ordem
esse consenso (…) [,] justamente o reconhecimento pelos Estados do acesso directo a instâncias
internacionais por parte de nacionais seus que se considerem afectados no gozo de direitos
fundamentais em convenções internacionais de que aqueles são signatários» (VIEIRA DE ANDRADE, «Os
Direitos F. na C. P.», cit., p. 33).
6
P. Khanna, «How To Run the World: Charting a Course to the Next Renaissance», New York,
Random House, 2011.
7
Sobre os regimes regulatórios internacionais, vide S.D. Krasner (ed.), «International Regimes»,
Ithaca NY and Cambridge MA, Cornell University Press, 1983; M. Noortman, «Enforcing International
Law. From Self-Help to Self-contained Regimes», Aldershot, Ashgate, 2005.
8
SABINO CASSESE, «The Global Polity – Global Dimensions of Democracy and the Rule of Law»,
Global Law Press – Editorial Derecho Global, Sevilla 2012, p.16
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
88
jurídica internacional, a resposta a dar ao problema não permite ainda falar de uma
Constituição Internacional. Pois, apesar dos progressos assinaláveis (e indiscutíveis) na
protecção dos direitos humanos à escala universal e das tendências doutrinárias “da
moda”, é forçoso reconhecer que:
1) não se verifica (pelo menos, por enquanto) um consenso quanto aos
princípios e regras fundamentais da organização ou da “divisão” de
poderes, assim como da protecção dos direitos humanos à escala
internacional, que permita falar na vigência de uma verdadeira constituição
material global;
2) não são ainda suficientes, nem totalmente eficazes, os mecanismos judiciais
e processuais adequados para a protecção universal dos direitos humanos;
3) continua a verificar-se um défice de execução das normas internacionais.
Mas, se é prematura a adopção integral das teses do constitucionalismo global,
julgo ser, desde já, adequada a consideração de alguns dos seus postulados,
nomeadamente, a ideia de que é preciso assegurar a protecção dos direitos dos
indivíduos para além das fronteiras estaduais, superando as clássicas e rígidas
distinções entre direitos humanos e direitos fundamentais.»9. Do mesmo modo como
entendo adequado considerar mecanismos organizatórios e procedimentais de
natureza constitucional global, de modo a regular a atuação dos múltiplos atores
globais, estabelecendo novos mecanismos de “divisão de poderes”, tanto de uns em
relação aos outros como de todos e de cada um deles relativamente aos sujeitos
estaduais.
Mas se tal é o estado das coisas à escala global, já à escala europeia faz todo o
sentido falar em Constituição europeia. Isto porque «da comunidade internacional
para a União europeia a “questão constitucional” assume uma diferente dimensão, em
virtude do surgimento e da consolidação de um “espaço jurídico europeu” autónomo.
Isto, porque a integração europeia introduziu uma mudança qualitativa em relação aos
tradicionais fenómenos de cooperação internacionais, que foi a criação de uma
«ordem jurídica própria, conjugando fontes comunitárias – cujas regulações, sendo
“recebidas” pelos ordenamentos jurídicos internos, gozam de efeito directo e de
primazia sobre as dos países membros (...) – com fontes nacionais»10, assim como veio
obrigar à necessidade de conciliação de formas de actuação jurídica de órgãos públicos
comunitários com estaduais, ou à compatibilização da jurisprudência europeia com as
9
VASCO PEREIRA DA SILVA, «A Cultura a que T. D. – D. F. e C.», cit., p. 43 e 44.
10
VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio.
sobre as Ações no Novo Processo Administrativo», 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2009 p. 99.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
89
nacionais. Ora, a existência de uma ordem jurídica própria que, por um lado, se
sobrepõe e impõe aos ordenamentos dos Estados-membros, por outro lado, se
entrelaça e depende daqueles, permite equacionar o problema da “hierarquia” tanto
entre distintas fontes europeias, como entre estas e as nacionais, assim como
considerar que algumas dessas fontes europeias adquirem uma natureza
“fundamental”, em razão das matérias de que se ocupam (os “eternos” temas
constitucionais do poder e da liberdade, da organização e divisão dos poderes e da
garantia dos direitos fundamentais).
Desta forma, o próprio poder constituinte que, nos primórdios do liberalismo,
tinha estado indissociavelmente ligado ao Estado, passa a assumir «também uma
dimensão internacional, como sucede no âmbito da União Europeia, em que a
existência de regras e de princípios fundamentais acerca da “repartição de poderes”
(tanto entre as próprias instituições comunitárias, umas relativamente às outras, como
entre aquelas e as instituições dos Estados-membros), assim como relativos à garantia
dos direitos fundamentais (vide “A Carta Europeia dos Direitos Fundamentais”),
configura uma verdadeira “Constituição Europeia” (pelo menos, em sentido material),
sem que se possa (ou deva) falar de um “Estado Europeu”»11. Daí a necessidade de
alargamento do conceito de Constituição, nos nossos dias, de modo a permitir
abranger e conciliar os distintos “patamares” – estadual e europeu12 – de regulação
11
VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso A. no D. da P. - E. sobre as A. no N. P. A.», cit., p.
100, nota 295. Em sentido próximo, vide FRANCISCO LUCAS PIRES, «Introdução ao Direito Constitucional
Europeu», Almedina, Coimbra, 1997; FAUSTO DE QUADROS, «Direito da União Europeia», Almedina,
Coimbra, 2004; ANA MARIA MARTINS, «Introdução ao Direito Constitucional da União Europeia»,
Almedina, Coimbra, 2004; PAULO FERREIRA DA CUNHA, «Novo Constitucionalismo Europeu», Almedina,
2005; MIGUEL POIARES MADURO, «A Constituição Plural – Constitucionalismo e União Europeia»,
Principia, 2006; PETER FISCHER / H. B. KOECK / M. M. KAROLLUS, «Europarecht – Recht der EU/EG, des
Europarates und der wichtigsten anderen europäischen Organisationen», 4.ª edição, Linde Verlag, Wien,
2002, páginas 314 e seguintes; THOMAS OPPERMANN, «Europarecht», 3.ª edição, Beck, München,
2005; RUDOLF STREINZ, «Europarecht», 7.ª edição, C. F. Müller, Heidelberg, 2005; KOEN LENAERTS /
PIET VAN NUFFEL, «Constitutional Law of the European Union», 2.ª edição, Sweet and Maxwell, London,
2005).
12
Os “patamares” ou “níveis” do “poder constituinte (material) europeu”, em geral, são os dois
referidos (o europeu e o nacional), mas pode haver que considerar ainda os níveis da federação e dos
estados federados, quando os Estados-membros sejam compostos (v.g. a Alemanha), ou
eventualmente, também o patamar internacional, mesmo se, pelo menos por enquanto, a questão
ainda só possa ser colocada de forma limitada, nomeadamente a propósito da protecção de direitos
fundamentais, conforme se fez antes referência.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
90
essencial da divisão de poderes (nomeadamente, de acordo com o princípio da
subsidiariedade) e da protecção dos direitos fundamentais à escala europeia»13.
2 - Do Direito Constitucional Europeu
A esta luz, o Tratado de Lisboa pode e deve ser entendido como uma
verdadeira Constituição da Europa, mesmo se não apenas não assumiu tal
denominação, como se pode mesmo afirmar que fez tudo para evitar ser confundido
com o antes rejeitado Tratado Constitucional. O problema, como bem o explica
BALAGUER CALLEJÓN14, é de ordem psicanalítica . Isto porque «o Tratado de Lisboa
formou-se através da “dupla operação” de “rebaptizar” o Tratado Constitucional e de
“desconstruir” ou “desestruturar” o conteúdo do Tratado Constitucional»15.
O Tratado de Lisboa é, assim, o resultado de uma «conjugação de temores» 16,
na sequência dos referendos nacionais que tinham “chumbado” a adoção de uma
Constituição europeia. Podendo-se mesmo afirmar que «a grande força motriz do
Tratado foi o medo: o medo dos Estados integracionistas de perder o progresso que
suponha o Tratado constitucional e o medo dos “eurocépticos” da criação de um
Estado, ou um “super-Estado europeu» (BALAGUER)17.
Como podem calcular, a utilização do “divâ” da psicanálise em relação ao
Tratado de Lisboa agrada-me, tanto mais quanto o seu autor, no referido artigo,
lembra que eu também já tinha utilizado o mesmo “divã” para psicanalisar o
Contencioso Administrativo18. É, pois, tempo de retribuir a homenagem, prosseguindo
na análise psicanalítica, verificando que o Tratado de Lisboa constitui uma verdadeira
“recordação de cobertura”, em sentido freudiano, pois corresponde à versão
13
VASCO PEREIRA DA SILVA, «A Cultura a que T. D. – D. F. e C.», cit., p. 45, 46 e 47.
14
FRANCISCO BALAGUER CALLEJÓN, «El Tratado de Lisboa en el Diván. Una Refléxion sobre
Estatalidad, Constitucionalidad e Unión Europea», in «Revista Espanola de Derecho Constitucional», n.º
83, Mayo-Agosto (2008), páginas 57 e seguintes.
15
F. BALAGUER CALLEJÓN, «El Tratado de L. en el D. - Una R. sobre E., C. e U. E.», cit, in
«Revista Espanola de D. C.», cit., n.º 83, Mayo-Agosto (2008), p. 58.
16
F. BALAGUER CALLEJÓN, «El Tratado de L. en el D. - Una R. sobre E., C. e U. E.», cit, in
«Revista Espanola de D. C.», cit., n.º 83, Mayo-Agosto (2008), p. 58.
17
F. BALAGUER CALLEJÓN, «El Tratado de L. en el D. - Una R. sobre E., C. e U. E.», cit, in
«Revista Espanola de D. C.», cit., n.º 83, Mayo-Agosto (2008), p. 58.
18
Trata-se do meu livro VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise - Ensaio. sobre as Ações no Novo Processo Administrativo», 2ª edição, Almedina, Coimbra,
2009.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
91
romanceada dos fatos traumáticos vividos, em que o paciente acredita e que conta a
terceiros, mas que não corresponde inteiramente à realidade. Ora, também no
Tratado de Lisboa se verifica essa divergência entre a realidade e a sua descrição, esse
desfasamento entre o inconsciente e o super-ego, que fazem dele inconscientemente
uma verdadeira Constituição, a qual não é capaz, contudo, de se assumir como tal.
Atente-se na contraposição entre constituição em sentido material e em
sentido formal. O Tratado de Lisboa é uma constituição material europeia, que
estabelece os princípios e as regras fundamentais da União Europeia, embora não seja
formalmente uma constituição19. Ele resulta do exercício de um poder constituinte
material difuso, que compreende a intervenção (direta ou indireta) dos órgãos da
União Europeia20 com a submissão a ratificação parlamentar, ou a referendo, por
parte dos Estados membros. O Tratado decorre, assim, da conjugação de poderes
constituintes materiais europeus com poderes constituintes materiais nacionais,
incluindo-se nestes últimos não só os parlamentos nacionais como também até
mesmo os tribunais constitucionais (v.g a “sentença Lisboa” do Tribunal Constitucional
Alemão21, a que se seguiram sentenças de numerosos outros tribunais constitucionais
nacionais22, correspondem ao reclamar de uma parcela desse poder constituinte
material difuso) e o povo, quando haja referendo.
Está-se assim perante uma lógica mista, de exercício complexo do poder
constituinte material tanto à escala europeia como nacional, com a intervenção de
uma multiplicidade de poderes e de órgãos (dos legislativos até mesmo aos
19
Em sentido próximo, Habermas considera a União Europeia como um verdadeiro “projeto
constitucional”, vide JÜRGEN HABERMAS «A Crise da União Europeia à Luz de uma Constitucionalização
do Direito Internacional – Um Ensaio sobre a Constituição da Europa», in JÜRGEN HABERMAS «Um
Ensaio sobre a Constituição da Europa», Edições 70, Lisboa, Portugal, 2012, p. 61 e segs.
20
Embora o Tratado de Lisboa, formalmente, decorra de um mandato dos Governos dos
Estados Membros à Conferência Intergovernamental,, existiu uma efetiva participação (direta ou
indireta) de todos os órgãos da União Europeia nos diferentes momentos de elaboração, primeiro, da
Constituição europeia e, depois, dos atuais Tratados.
21
Sobre a” sentença Lisboa” (“das Lissabon Urteil”), vide DIETER GRIMM, «Das Grundgesetz als
Riegel von einer Verstaatlichung der Europäischer Union – Zum Lissabon–Urteil des
Bundesverfassungsgerichts» in «Der Staat», vol. 48, nº 4, 2009, pp. 475 e ss.; RAINER WAHL «Die
schwebelage im Verhältnis von Europäischer Union und Mitgliedstaaten – Zum Lissabon –Urteil des
Bundesverfassungsgerichis» in «Der Staat», vol. 48, nº 4, 2009.
22
Sobre a jurisprudência dos tribunais constitucionais europeus vide a tese de doutoramento,
em regime de co-tutela (Granada/Lisboa, BALAGUER CALLEJÓN / VASCO PEREIRA DA SILVA), elaborada
por FAUSTO VECCHIO, «Primazia do Direito Europeu e Salvaguarda das Identidades Constitucionais»
(em publicação)..
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
92
jurisdicionais). E a complexidade do fenómeno constituinte é ainda maior, em
resultado do fato de não se ter querido assumir um procedimento formal europeu
unificado, de se ter pretendido “fingir” que não se estava perante uma constituição
mas de um tratado internacional, o que gerou a intervenção avulsa de poderes
europeus e nacionais, assim como faz avultar o papel da doutrina e da jurisprudência
no “aplicação/criação” constitucional – dir-se-ia que ambas dotadas de uma função
“reconstituinte” dos poderes constituintes. .
Mas se se verifica aqui uma clivagem entre o “corpo” e a “imagem do corpo”, já
que a constituição material europeia não decorre de um poder constituinte formal, o
Tratado de Lisboa, para além dessa dimensão material, também introduz uma certa
formalização da ideia de Constituição. Pois, há pelo menos um “mínimo de
formalização”, de uma Constituição europeia que se fez por Tratado, recebido e
integrado pelas distintas Constituições nacionais (formais e materiais), e isso permite
considerar a existência de uma “constituição europeia parcial” entre distintas
“constituições nacionais parciais” (HÄBERLE)23.
O entendimento da Constituição europeia como uma “constituição parcial”, em
simultânea vigência com “constituições nacionais parciais”, permite lançar as bases e
desenvolver o Direito Constitucional Europeu, enquanto sistema constitucional e
enquanto disciplina jurídica24. A Europa surge assim como uma “ideia de juristas”,
capazes de criar, ao lado de uma constituição material, uma formalização da ideia de
Constituição europeia como construção dogmático-jurídica. A “construção de juristas”
que é a Constituição europeia e a sua crescente aceitação entre os constitucionalistas,
dir-se-ia, ironizando, que permite a consideração dos juristas - ainda para mais, no
atual momento de crise da Europa - como “os últimos dos europeus”.
A Constituição europeia é, assim, o resultado de uma tensão dialética entre
constituição material e formal europeia. Mas é também o resultado de uma tensão
dialética entre o direito constitucional europeu e direitos constitucionais nacionais,
que se entrecruzam e interpenetram.Veja-se o que se passou com o que HÄBERLE
denominou de “Direito constitucional europeu comum” (“Gemeineuropäisches
Verfassungsrecht”)25, que é parte do Direito Constitucional europeu e é constituído a
partir dos Direitos Constitucionais dos Estados membros. Este processo de criação de
23
PETER HÄBERLE, »El Constitucionalismo Universal desde las Constituciones Parciales
Nacionales e Internacionales. Siete Tesis», in «Direito Público» (revista do Instituto de Direito Público de
Brasília), nº. 54, Nov.-Dez. 2013, pp. 9 e ss..
24
Vide BALAGUER CALLEJÓN, «La Méthodologie du Droit Constitutionnel Européen», (texto de
conferência proferida em Montpelier, Dezembro de 2013, em publicação).
25
PETER HÄBERLE, «Gemeineuropäisches Verfassungsrecht», EuGRZ, 1991.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
93
princípios constitucionais europeus comuns aos Estados membros, assim como às
diferentes instituições europeias (mesmo que não comunitárias, como o Tribunal
Europeu dos Direitos do Homem), corresponde precisamente à, antes referida,
formalização constitucional a partir da constituição material, assim como a partir das
constituições dos Estados membros (vide o art. 6º, nº 3, do Tratado da União Europeia
e o artigo 52º, nos. 3 e 4, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia).
A lógica de uma “comunidade constitucional sui generis, em formação, com
uma pluralidade de constituições parciais nacionais», atribui ao Direito Comparado um
papel decisivo (HÄBERLE)26, qual “quintessência” do Direito Constitucional. Mais uma
vez, nesse “procedimento reconstituinte”, cabe ao aplicador do direito, misturar e
conciliar, com o auxílio dos mecanismos do comparatismo jurídico, princípios e regras
constitucionais europeias e nacionais. Tendo aqui lugar uma verdadeira “tensão
dialética, que se manifestou e continuará a manifestar no futuro, entre as ordens
constitucionais estaduais e a ordem constitucional da União Europeia (BALAGUER)27.
Sendo certo que esse “misturador” constitucional europeu não pode nunca pôr em
causa a identidade (também constitucional) dos Estados membros (art. 4º, nº 2, do
Tradado da União Europeia)
A este propósito, é costume falar da nova lógica de um constitucionalismo
“multinivelado” ou “plural” (MIGUEL MADURO)28 que implica a conjugação e a
compatibilização de sucessivas “camadas” de protecção jurídica, em distintos
“patamares constitucionais”, distintos uns dos outros (v.g. de acordo com “normas de
conflitos” de “natureza constitucional”, como é, por exemplo, a regra da
subsidiariedade). A utilização desta metodologia “multinível” parece adequada para
entender os fenómenos constitucionais dos dias de hoje, mesmo se é necessário
afastar o perigo de a associar à ideia de «falsas hierarquias» (HÄBERLE) 29.
26
PETER HÄBERLE, »Cartas Pedagogicas a un Joven Constitucionalista», European Research
Center of Comparative Law, Bissendorf, 2013, p. 41. Nestas e noutras páginas, o autor considera o
Direito comparado como o “quinto método” da interpretação jurídica.
27
BALAGUER CALLEJÓN, «La Méthodologie du Droit Constitutionnel Européen», (texto de
conferência proferida em Montpelier, Dezembro de 2013, em publicação), p. 18.
28
29
MIGUEL POIARES MADURO, «A Constituição P. – C. e U. E.», cit.
Conforme escreve HÄBERLE, “do meu ponto de vista, o direito constitucional europeu
aproxima-se de uma “constituição parcial”, que se encontra numa troca viva entre as constituições
parciais nacionais. Prefiro evitar o conceito, tantas vezes utilizado de constitucionalismo de múltiplos
níveis (“Mehrebenen Kosntitutionalismus”), por quer ele pode facilmente associar falsas hierarquias”
(PETER HÄBERLE, «Exposé Terminal», Conferência de Montpelier, Dezembro de 2013, em publicação, p.
3).
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
94
As “imperfeições” do método de feitura da Constituição europeia,
designadamente a falta de um visão arrumada e coerente de tratamento das questões,
deram origem a numerosos “défices constitucionais”. A título de exemplo, refiram-se
sumariamente alguns deles (que julgo serem particularmente importantes):
- do ponto de vista político. Persiste, desde logo, uma lógica bicéfala ao nível da
presidência da União Europeia, nomeadamente porque se, por um lado, se instituiu
um Presidente do Conselho da União Europeia, por outro lado, mantêm-se as
presidências do Conselho ordinário rotativas por parte dos países membros, por
períodos de 6 meses. O que significa que, do “ponto de vista schmittiano” da lógica do
“soberano”, o poder se encontra repartido entre um (ou mais do que um) órgão(s)
próprio(s) da União e os órgãos nacionais, no âmbito de uma estrutura dualista, típica
da União Europeia. Mas a própria questão de saber “quem manda”, no âmbito da
União, está longe de estar resolvida, pois o Tratado de Lisboa (tal como antes também
o Constitucional) não repensou «globalmente a estrutura institucional da União
Europeia», não sendo por isso possível saber «qual (...) o regime político da União
Europeia» (CONSTANTINESCU)30. Isto porque aquilo que fez foi repegar «nas mesmas
instituições, juntar algumas estruturas novas – presidência estável, Alto Representante
para os Negócios Estrangeiros, ao mesmo tempo vice-presidente da Comissão -, mas
não se chega a imaginar um novo modelos institucional em termos de estruturas
políticas. Permanece-se em certa medida prisioneiro do passado»
(CONSTANTINESCU)31. Verifica-se, assim, uma bicefalia ainda mais acentuada,
decorrente da dualidade de poder entre o Presidente do Conselho da União Europeia e
o Presidente da Comissão Europeia. Restando agora saber «se o Presidente do
Conselho Europeu virá a ser mais assimilável a um monarca constitucional, que “reina
mas não governa” (...), ou à figura presidencial (...) da República italiana, garante do
equilíbrio constitucional (...), ou à do Presidente da V República francesa, com
extensos poderes e uma forte presença na política internacional, ou, por último se não
se assemelhará a nenhuma das precedentes figuras» (LUCCA MEZZETTI)32. Assim, a
questão muito discutida, durante a elaboração dos Tratados, de saber “a quem é que,
em caso de crise internacional, deveria telefonar o Presidente dos EUA”, mantém-se
30
VLAD CONSTANTINESCU, «Le Traité de Lisbonne», in «Revista de Estudos Europeus», ano II,
nº 4, Julho-Dezembro de 2008, p. 23.
31
VLAD CONSTANTINESCU, «Le Traité de L.», cit., in «Revista de Estudos Europeus», cit., ano II,,
nº 4, p. 23.
32
LUCCA MEZZETTI, «Le Istituzioni e la forma di governo del’ Unione” in PASQUALE COSTANZO
/ LUCA MEZZETTI / ANTONIO RUGGERI, «Lineamenti di Diritto Costituzionale dell’ Unione Europea», 4ª
edição, Giappichelli Editore, Torino, 2014, p.265.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
95
sem resposta, continuando a ser necessário fazer sucessivos telefonemas a diferentes
órgãos da União e dos Estados membros;
- do ponto de vista dos atos e do exercício das funções europeias.
Diferentemente do que se passa ao nível dos Estados, no quadro da União, os atos
públicos não se distinguem em razão da função desempenhada. Na verdade, v «o
Tratado de Lisboa substituiu a diferenciação entre lei e regulamento pela distinção
entre actos normativos e não normativos. Ora bem, os regulamentos, as directivas e as
decisões podem ser tanto actos legislativos como actos não legislativos. Por esse
motivo, na medida em que o Tratado de Lisboa não atribui estes actos diferentes
(legislativos e não legislativos) a fontes distintas, diferenciando assim entre categorias
normativas (como fazia o Tratado Constitucional ao distinguir entre lei e regulamento),
introduz uma desnecessária complicação no sistema e limita o progresso que supunha
o Tratado Constitucional do ponto de vista da sua racionalização» (BALAGUER) 33.
Verifica-se, portanto, uma indesejável “confusão” entre atos europeus, cabendo no
“mesmo saco” atos da função política, da legislativa e da função administrativa, para
já não falar da questão prévia da distinção entre atos do poder constituinte e dos
poderes constituídos;
- do ponto de vista monetário e financeiro. A criação de uma moeda única não
foi acompanhada da criação dos adequados mecanismos monetários e financeiros,
sendo que até o próprio Banco Central Europeu, praticamente, só tem poderes de
controlo da inflação. O resultado foi o de termos uma “moeda única”, que não é
suficientemente única, dado que possui um distinto valor em cada um dos Estados
membros. Isto resulta do fato de, dada a ausência de mecanismos europeus
unificados, a taxa de juro paga por cada país ser diferente, o que significa que o “preço
da moeda” (que, segundo os economistas, é determinado pela respetiva taxa de juro)
supostamente “única” é diferente nos distintos Estados da União Europeia (pois
diferentes são também as respetivas taxas de juro). Daí o fato de, neste momento,
estar já a ser preparada a reforma dos tratados, nomeadamente para introduzir
mecanismos típicos de uma Europa bancária e financeira (os quais são decisivos para
ajudar a resolver as crises de Estados como a Irlanda, Grécia e Portugal, mas de muitos
outros tmabém).
Mas não era possível terminar esta brevísima referência a alguns conteúdos da
Constituição europeia, sem fazer referência a múltiplos aspetos positivos. Entre as
33
F. BALAGUER CALLEJÓN, «El Tratado de L. en el D. - Una R. sobre E., C. e U. E.», cit, in
«Revista Espanola de D. C.», cit., n.º 83, Mayo-Agosto (2008), p. 85.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
96
muitas coisas positivas a apontar, refira-se «do ponto de vista da democracia, a
iniciativa dos cidadãos, a associação dos parlamentos nacionais, a proclamação da
igualdade, a proclamação da democracia representativa, o reconhecimento da Carta
de Direitos Fundamentais, mesmo com a situação particular do Reino Unido e da
Polónia, a adesão desejada da União à Convenção Europeia dos Direitos do Homem»
(CONSTANTINESCU)34.
Seja-me ainda permitido realçar, em particular, a importância da consagração
da Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia, enquanto elemento essencial da
Constituição Europeia. Em minha opinião, a tarefa mais nobre, que cabe, neste
momento, aos constitucionalistas europeus realizar, é a de analisar cada um dos
direitos fundamentais da Carta, procedendo à sua comparação e combinação,
primeiro, com os consagrados na Convenção Europeia dos Direitos do Homem e,
depois, com os direitos fundamentais do respetivo país, e construir uma, cada vez mais
completa e efetiva Europa dos Direitos Fundamentais.
Mas, se é verdade que tudo isto é “novo” e promissor no quadro constitucional,
também é preciso dizer que, em nossos dias, o “velho” se continua a manifestar tanto
em termos políticos como constitucionais. Assim, lado a lado com os primeiros passos
do constitucionalismo global e europeu, assistimos ao reacender de novos
ultranacionalismos radicais, de direita ou de esquerda, manifestações racistas ou
xenófobas, guerras ditas religiosas, terrorismo... E tudo isto, sendo para já mais político
do que jurídico, necessita de uma imediata e adequada reposta constitucional, de
modo a esconjurar “velhos fantamas” autoritários e totalitários e a prevenir o
(res)surgimento de futuros “eclipses” do Estado de Direito e da Constituição.
3- Do Direito Administrativo Europeu
Os fenómenos da globalização e da europeízação, de que temos estado a falar
no quadro do Direito Constitucional, adquirem ainda uma maior dimensão no domínio
do Direito Administrativo. Também aqui se verificou que o Direito Administrativo, que
nasceu ligado à ideia de Estado, no liberalismo político, tem vindo a perder esse nexo
de conexão, em virtude das transformações dos modelos políticos e de Administração,
34
nº 4, p. 23.
VLAD CONSTANTINESCU, «Le Traité de L.», cit., in «Revista de Estudos Europeus», cit., ano II,,
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
97
tanto a nível interno como externo35. Do ponto de vista interno, se nos primórdios se
verificava a «unidade do poder executivo (governo e administração, centro e periferia,
organismos e regulação unitários)», com a transição para o Estado Social e, depois,
para o Pós-social, passa a existir uma situação «na qual o governo se diferencia da
Administração, o poder local se destaca do central, os entes públicos e as autoridades
independentes se tornam autónomos em relação ao Estado e mesmo auto-regulados»
(CASSESE), as autoridades públicas organizam-se e actuam tanto em termos de direito
público como de privado. Sendo em virtude desta proliferação de administrações
públicas que desaparece a «referência da Administração pública ao Estado»
(CASSESE)36.
Mas, também do ponto de vista externo, não apenas se multiplicaram os
fenómenos jurídico-administrativos ao nível das organizações internacionais37, como
também – e mais importante do que isso –, ao nível da União europeia, o Direito
Administrativo adquiriu uma outra dimensão, enquanto componente essencial de uma
ordem jurídica própria38, que se imbrinca nos ordenamentos dos Estados membros, da
mesma maneira como a administração comunitária se interpenetra com as
administrações nacionais, originando a «integração normativa e, sucessivamente,
integração administrativa do ordenamento nacional no europeu» (CASSESE). Pois,
está-se agora perante uma União Europeia, que constitui uma ordem jurídica própria,
35
Segeu-se aqui, de perto, aquilo que antes se escreveu em «O Contencioso Administrativo no
Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo», Almedina, Coimbra,
2009, pp. 106 e ss.
36
SABINO CASSESE, «Le Basi Costituzionali», in SABINO CASSESE, «Trattato di Diritto
Amministrativo» - «Diritto Amministrativo Generale», tomo I, Giuffrè, Milano, 2000, página 165.
37
Conforme escreve CHITI, assiste-se em nossos dias à «plena afirmação do Direito
Administrativo em todas as jurisdições nacionais, nas organizações internacionais e nas supra-nacionais»
(MARIO P. CHITI, «Monismo o Dualismo in Dirittto Amministrativo: Vero o Falso Dilemma», in «Rivista
Trimestrale di Diritto Pubblico», n.º 2, 2000, página 302)
38
De acordo com MARIO CHITI, «a difusão do Direito Administrativo nas organizações
internacionais representa um fenómeno original relativamente ao binómio Direito Administrativo /
Estado, mas não surge em contradição com as tradicionais ligações do Direito Administrativo com o
ordenamento estadual em razão da natureza destas organizações como instrumentais dos Estados, que
continuam a ser os “Senhores dos tratados” («i “Signori dei trattati”») (MARIO CHITI). Mas, o fenómeno
já é diferente no caso das «organizações supra-nacionais, cujo exemplo mais evidente é a União
europeia. As organizações supra-nacionais são, com efeito, uma experiência original em relação à qual é
difícil sustentar que os Estados mantenham ainda uma posição de supremacia, a denominada
Kompetenz- kompetenz» (MARIO CHITI, «Monismo o D. in D. A.: V. o F. D.», cit., in «Rivista T. di D. P.»,
cit., p. 302). Para um maior desenvolvimento do tema vide também MARIO CHITI, «Diritto
Amministrativo Europeo», Giuffrè, Milano, 1999, páginas 3 e seguintes.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
98
conjugando fontes comunitárias - cujas regulações, sendo “recebidas” pelos
ordenamentos jurídicos internos, gozam de efeito directo e de primazia sobre as dos
países membros (vide o artigo 8.º da Constituição portuguesa) - com fontes nacionais,
e que, entre os seus objectivos fundamentais, visa a prossecução de políticas públicas
ao nível europeu, através das administrações dos Estados-membros, que assim são
“transformadas” em administrações europeias (ao lado das – relativamente reduzidas administrações comunitárias, propriamente ditas) para a realização dessas tarefas
administrativas39.
Surge, portanto, uma “função administrativa europeia”, enquanto elemento
essencial da “constituição material europeia”40, que vai implicar a “integração” das
39
Conforme escreve CASSESE, «a ideia dos fundadores da Comunidade europeia era a de
instituir um ordenamento jurídico supranacional que se sobrepusesse ao dos Estados, mas que não
interferisse com as administrações dos mesmos, das quais se deveria antes servir» (SABINO CASSESE,
«Le Basi C.», in SABINO CASSESE, «Trattato di D. A.» - «Diritto A. G.», t. I, , cit., p. 172). Mas esta
“indiferença” inicial pela “organização administrativa” cedo vai ser alterada, em razão do alargamento
das tarefas (administrativas) comunitárias e da necessidade da sua maior eficácia, conduzindo à actual
«integração das administrações nacionais com a administração comunitária», que é realizada «através
de três princípios fundamentais: o que decorre da integração normativa, a proibição de discriminação, o
princípio da cooperação» (SABINO CASSESE, «Le Basi C.», in SABINO CASSESE, «Trattato di D. A.» «Diritto A. G.», t. I, , cit., pp. 174 e 175).
Assim, em primeiro lugar, «as administrações nacionais, com base na concepção monística da
integração normativa, aplicam quer o direito administrativo nacional quer o direito administrativo
comunitário». Em segundo lugar, a proibição de discriminação (entre sujeitos “nacionais” e de outros
Estados-membros), aplicável às administrações nacionais, constitui «um dos principais factores de
integração», «sem o qual não existiria liberdade de circulação de pessoas, de mercadorias, de serviços e
de capitais». Em terceiro lugar, «o Tribunal de Justiça ampliou o princípio da cooperação [artigo 10º do
Tratado], incluindo nele, entre outros, o dever das administrações nacionais consultarem a Comissão, o
dever de fornecer informações, o dever de cooperar com a Administração de outros Estados» (SABINO
CASSESE, «Le Basi C.», in SABINO CASSESE, «Trattato di D. A.» - «Diritto A. G.», t. I, , cit., p. 175). Sem
esquecer também a relevância administrativa do princípio da subsidiaridade, que «é um princípio não
apenas de distribuição de poderes, mas também de regulação do exercício desses poderes. Nestes
termos, ele configura-se, simultaneamente, como limite da aplicação comunitária directa do Direito
Administrativo Comunitário e como incentivo para a cooperação e a co-administração» (SABINO
CASSESE, «Le Basi C.», in SABINO CASSESE, «Trattato di D. A.» - «Diritto A. G.», t. I, , cit., p. 178).
40
Sobre a discussão acerca da Constituição europeia, entre nós, vide FRANCISCO LUCAS PIRES,
«Introdução ao Direito Constitucional Europeu», Almedina, Coimbra, 1997; MIGUEL POIARES MADURO,
«A Constituição Plural – Constitucionalismo e União Europeia», Principia, Cascais, 2006; JOAQUIM
GOMES CANOTILHO, «Precisará a Teoria da Constituição Europeia de uma Teoria do Estado?», in
«Colóquio Ibérico: Constituição Europeia. Homenagem ao Doutor Francisco Lucas Pires», Boletim da
Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, Coimbra, 2005, pp. 665 e ss.;
FAUSTO DE QUADROS, «Direito da União Europeia», Almedina, Coimbra, 2004; ALEXANDRA ARAGÃO,
«A Governância na Constituição Europeia», in «Colóquio Ibérico: Constituição Europeia. Homenagem ao
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
99
fontes e das instituições administrativas europeias e dos Estados-membros, originando
uma «progressiva comunitarização dos modelos administrativos nacionais», em razão
do “corte” das tradicionais “amarras” do Direito Administrativo relativamente ao
Estado e o seu «ancoramento na Comunidade [europeia]» (“il disancoraggio del diritto
amministrativo dallo Stato e l’ ancoraggio nella Comunità”)» (CASSESE)41.
Daí a necessidade de repensar o Direito Administrativo em função desta nova
pluralidade de “referências” nacionais e europeias, uma vez que a clássica “ligação
necessária” ao Estado «perdeu terreno em termos organizativos e funcionais. Não
existe ordenamento jurídico onde relevantes funções estaduais não tenham sido
devolvidas a favor de entes locais e regionais, ou a favor da Comunidade europeia
(neste caso, dando mesmo origem a novas formas de organização compósitas e a
Doutor Francisco Lucas Pires», Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra
Editora, Coimbra, 2005, páginas 105 e seguintes; JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO, «Precisará a
Teoria da Constituição Europeia de uma Teoria do Estado?», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.»,
Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 665 e ss; PAULO F. DA CUNHA, «A Revolução Constitucional
Europeia – Reflexões sobre a Génese, Sentido Histórico e Contexto Jurídico de um Novo Paradigma
Juspolítico», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 279 e ss.;
ANA MARIA MARTINS, «Alguns Tópicos de Reflexão sobre a Constituição Europeia», in «Política
Internacional», Primavera/ Verão, 2002, páginas 240 e seguintes; «O Projecto de Constituição Europeia.
Contribuição para o Debate sobre o Futuro da União», Almedina, Coimbra, 2004; «Introdução ao Direito
Constitucional da União Europeia», Almedina, Coimbra, 2004; «Os Valores da União na Constituição
Europeia», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 497 e ss.;
AFONSO DE OLIVEIRA MARTINS, «O Processo Constituinte Europeu e o Tratado que Estabelece uma
Constituição para a Europa», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit.,
pp. 485 e ss.; GUILHERME DE OLIVEIRA MARTINS, «O Novo Tratado Constitucional Europeu. Da
Convenção à CIG», Gradiva, Lisboa, 2004; MARGARIDA SALEMA DE OLIVEIRA MARTINS, «A Repartição
de Competências entre a União e os Estados Membros – As Competências Exclusivas e as Competências
Partilhadas», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 529 e ss.;
JORGE MIRANDA, «A Constituição Europeia e a Ordem Jurídica Portuguesa», in «O Direito», n.º 134/135,
2002/2003, páginas 9 e seguintes; «A “Constituição Europeia” e a Ordem Jurídica Portuguesa», in
«Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 537 e ss; JOSÉ CASALTA
NABAIS, «Consituição Europeia e Fiscalidade», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D.
da U. de C., cit., pp. 569 e ss; PAULO DE PITTA E CUNHA, «A Constituição Europeia. Um Olhar Crítico
sobre o Projecto», 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 2004; «Reservas À Constituição Europeia», Almedina,
Coimbra, 2005; MANUEL PORTO, «A Lógica de Intervenção nas Economias: do Tratado de Roma à
Constituição Europeia», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp.
635 e ss; FAUSTO DE QUADROS, «Direito da União Europeia», Almedina, Coimbra, 2004; MARTA
REBELO, «Constituição e Legitimidade Social da União Europeia», Almedina, Coimbra, 2005; MANUEL
AFONSO VAZ, «O Sistema de Fontes de Direito no Tratado da Constituição Europeia», in «Colóquio I.: C.
E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 651 e ss.
41
180.
SABINO CASSESE, «Le Basi C.», cit., in SABINO CASSESE, «Trattato di D. A. - D. A. G.», cit., p.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
100
fenómenos de co-administração)» (CHITI)42. Assim, “matérias clássicas” do Direito
Administrativo «encontram-se, de facto, em via de superação (...) e, especialmente, a
conexão do Direito Administrativo com a forma jurídica estadual, com a soberania
nacional, com o carácter tendencialmente fechado dos respectivos ordenamentos
originários» (CHITI / GRECO). Pois, o surgimento de «formas de integração
internacional e supranacional cada vez mais incisivas», mas, de modo muito particular,
a experiência da União Europeia, dotada de «um verdadeiro e próprio ordenamento
jurídico, de que são sujeitos também os cidadãos dos Estados membros, agora
também cidadãos europeus», tem como consequência fazer com que a soberania
perca a «tradicional característica de exclusividade para assumir a bem diversa
conotação de soberania condividida», para além de fazer com que os sistemas
jurídicos se abram «à circulação de ideias e institutos jurídicos, mas também à
influência formal de fontes externas» (CHITI / GRECO)43.
Num primeiro momento, do que se tratava era da afirmação do Direito
Europeu como Administrativo.
Assim, se nos primórdios as questões europeias
pareciam respeitar apenas aos direitos comunitário e constitucional, hoje em dia, elas
tornaram-se no “pão nosso de cada dia” do Direito Administrativo, seja porque as
políticas públicas comunitárias correspondem à prossecução de tarefas administrativas
a nível europeu – ainda para mais quando, «diferentemente do ordenamento dos
Estados nacionais, o ordenamento comunitário não conhece uma nítida separação
entre actos normativos e actos administrativos (por exemplo, o dever de fundamentar
vale tanto para os actos administrativos, as decisões, como para os actos normativos)»
(CASSESE)44 -, seja por causa da cada vez maior «integração administrativa», que faz
com que a União Europeia se tenha tornado «importante, hoje em dia, não só para o
Direito Constitucional mas também para o Direito Administrativo de cada um dos
Estados membros da União» (SABINO CASSESE)45.
Ora, porque «a Comunidade Europeia é uma comunidade de Direito
Administrativo» - de acordo com a emblemática formulação de JÜRGEN SCHWARZE46 -,
42
MARIO CHITI, «Monismo o D. in D. A.: V. o F. D.», cit., in «Rivista T. di D. P.», cit., p. 302
43
MARIO CHITI / GUIDO GRECO, «Introduzione», in MARIO CHITI / GUIDO GRECO
(coordenação) «Trattato di Diritto Amministrativo Europeo», Giuffrè, Milano, 1997, páginas XXXI e XXXII.
44
SABINO CASSESE, «Le Basi C.», cit., in SABINO CASSESE, «Trattato di D. A. - D. A. G.», cit., p.
165 e 166.
45
SABINO CASSESE, «Diritto Amministrativo Comunitario e Diritti Amministrativi Nazionali», in
MARIO CHITI / GUIDO GRECO (coord.) «Trattato di D. A. E.», cit., p. 4.
46
JÜRGEN SCHWARZE, «Europäisches Verwaltungsrecht – Entstehen und Entwicklung im
Rahmen der Europäischen Gemeinschaft», 1.º volume, 1.ª edição, Nomos, Baden-Baden , 1988, páginas
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
101
não é possível que os administrativistas continuem a ignorar os fenómenos europeus,
como se eles lhe fossem “exteriores”. Pois, como escrevia, algo premonitoriamente,
OTTO BACHOF, num estudo de 1972, «o Direito da Comunidade europeia é
essencialmente Direito Administrativo, nomeadamente Direito Administrativo
Económico», daí resultando que «as dogmáticas nacionais não podem manter-se sem
alterações. É quase impensável conceber que, no longo prazo, possam existir,
paralelamente, uma dogmática alemã, francesa, italiana, etc., e acima delas,
abruptamente, uma dogmática dos eventos administrativos da comunidade
europeia»47.
Mas, num segundo momento, do que se trata agora é da perspetiva do “Direito
Administrativo Europeu como Direito Constitucional Europeu concretizado”
(“europäisches Verwaltungsrecht als Konkretisiertes europäisches Verfassungsrecht”).
Isto, mesmo se esta nova dimensão europeia se mantém, ainda hoje, muitas vezes
somente ao nível do “inconsciente” da dogmática administrativa, originando, com
frequência, fenómenos patológicos de apreensão da realidade, que tornam imperioso
“fazer sentar” o Direito e o Processo Administrativo no “divã da Europa”, de modo a
facilitar a “saudável” conciliação entre as respectivas “facetas” interna e europeia. Tal
o objectivo desta brevíssima “sessão de psicanálise”…
Numa síntese provisória, verifica-se, em nossos dias, um fenómeno novo de
europeização do Direito Administrativo, na sua dupla vertente de criação de um
Direito Administrativo ao nível europeu e de convergência dos sistemas de Direito
Administrativo dos Estados-membros da União, cuja relevância é de ordem tal que, à
semelhança do que se passou no relacionamento entre Constituição e Direito
3 e seguintes. Consultaram-se também as duas outras versões da obra, em língua inglesa e francesa,
respectivamente: JÜRGEN SCHWARZE, «European Administrative Law», Sweet and Maxwell, London,
1992, páginas 3 e seguintes; «Droit Administratif Européen», volume I, Office des Publications Officielles
des Communautés Européennes / Bruylant, Bruxelles, 1994, páginas 7 e seguintes.
Em sentido similar, vide também JEAN RIVERO, «Vers un Droit Commun Européen : Nouvelles
Perspectives en Droit Administratif», in M. CAPELETTI (coorden.), «New Perspectives for a Common Law
of Europe», European University Institute, Florence, 1978, volume I, páginas 138 e seguintes ; JÜRGEN
SCHWARZE, «The Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States», in FRANCIS
SNYDER (coorden.), «The Europeanisation of Law: The Legal Effects of European Integration», Hart,
Oxford / Portland Oregon, 2000, páginas 163 e seguintes; PETER CRAIG, «EU Administrative Law»,
Oxford University Press, 2006; JEAN-BERNARD AUBY / JACQUELINE DUTHEIL DE LA ROCHÈRE, «Droit
Administratif Européen», Bruylant, 2007.
47
OTTO BACHOF, «Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der
Verwaltung», in «Veröffentlichungen der Vereinigung de Deutschen Staatsrechtslehrer», n.º 30, Walter
de Gruyter, Berlin, 1972, página 236.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
102
Administrativo, julgo justificar que se passe a entender também “o Direito
Administrativo como Direito Europeu concretizado”. Aforismo que necessita, também
ele, de ser compreendido no duplo sentido de:
a) “dependência administrativa do Direito Europeu”. Pois, o Direito Europeu só se
realiza através do Direito Administrativo, já que, por um lado, as políticas
públicas europeias correspondem ao exercício da função administrativa, tal
como administrativa é também a natureza das normas que as estabelecem, ao
nível europeu, por outro lado, a concretização do Direito Europeu é realizada
por normas, instituições e formas de actuação de Direito Administrativo, ao
nível de cada um dos Estados que integram a União;
b) “dependência europeia do Direito Administrativo”. Pois, o Direito
Administrativo é cada vez mais Direito Europeu, quer pela multiplicidade de
fontes europeias relevantes no domínio jurídico-administrativo, criando uma
situação de “pluralismo normativo” no quadro dos ordenamentos nacionais48,
quer pela convergência crescente dos ordenamentos nacionais neste domínio,
que tem conduzido a uma aproximação crescente dos direitos administrativos
dos Estados-membros, na tripla perspectiva: substantiva, procedimental e
processual49.
Este fenómeno de europeização é particularmente evidente no domínio do
Processo Administrativo, que se tem vindo a configurar, cada vez mais, como “Direito
Europeu Concretizado”. Desde logo, porque ao nível europeu Direito e Processo
Administrativos, tal como nos primórdios da Justiça Administrativa, no Estado Liberal,
aparecem intimamente ligados, verificando-se uma espécie de “retorno às origens”, já
que a jurisprudência constitui a fonte de grande parte das normas substantivas, as
quais resultam da “colaboração criadora” do Tribunal de Justiça da União Europeia
com os tribunais (mx administrativos) nacionais50.
48
De acordo com MARIO CHITI, o «pluralismo jurídico» consiste na «presença simultânea, em
todos os ordenamentos, de múltiplas fontes de direito e variedade de direito substancial». Mas esse
«fenómeno é particularmente evidente na União europeia, onde os Estados membros aplicam, ao
mesmo tempo, o Direito Internacional geral, o Direito Internacional “regional”, como seja o decorrente
do Conselho da Europa e de outras organizações internacionais europeias, o Direito da União europeia
(...), e o Direito nacional» (MARIO CHITI, «Monismo o D. in D. A.: V. o F. D.», cit., in «Rivista T. di D. P.»,
cit., p. 305).
49
VASCO PEREIRA DA SILVA, »o Contencioso A. no D. da P. – E. sobre as A. no N. P. A.», cit., p.
114.
50
Conforme escreve CHITI, «é de assinalar como o Direito Administrativo se desenvolveu, e até
agora se continua a expandir, como realização primária da jurisprudência. É uma característica comum
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
103
Assim, a criação do Direito Administrativo pela jurisprudência europeia resulta
de um «processo de inter-acção entre o Tribunal das Comunidades e os direitos
administrativos e constitucionais51 nacionais» (HÄBBERLE)52, em que aquele funciona
como uma espécie de «“caixa de ressonância” (“Schaltstelle”) e ponto de cristalização
dos princípios recebidos das ordens jurídicas dos Estados, impondo padrões
vinculativos de interpretação do Direito Comunitário» (HÄBBERLE). Veja-se a questão
da criação «dos princípios gerais do Direito Administrativo [, que] permite explicitar a
influência recíproca dos direitos administrativos europeu e nacional: por um lado, o
Tribunal de Justiça das Comunidades europeias tem em conta os princípios admitidos
nos direitos nacionais quando constrói (“dégage”) os princípios gerais do Direito
Comunitário. Por outro lado, a síntese operada pelo Direito Comunitário repercute-se,
por sua vez, no Direito Administrativo nacional» (J. SCHWARZE)53.
Daí que, se é um facto a «influência dos direitos nacionais no direito da União
Europeia”, a inversa também é verdadeira, já que se verifica simultaneamente a
«“introspecção” (“Introvertiertheit”) [do Direito Europeu] por parte das dogmáticas
jurídico-administrativas nacionais» (HÄBBERLE)54. Pois, «os direitos administrativos dos
Estados membros da União Europeia já não são determinados unicamente a nível
nacional, mas estão também sujeitos a influência europeia, sob múltiplas formas. Esta
tendência inter alia manifesta-se precisamente no facto de os tribunais administrativos
serem crescentemente chamados a lidar com questões de Direito Europeu» (JÜRGEN
SCHWARZE)55.
aos direitos administrativos nacionais, tanto da família continental como da da common law, que longe
de demonstrar uma influência indevida dos juízes significa antes um modo flexível e incrementador do
desenvolvimento do Direito Administrativo» (MARIO P. CHITI, «Diritto A. E.», cit. pp. 110 e 111).
51
Tal como antes se fez referência, não existe, no Direito Europeu, uma distinção muito nítida
entre Direito Constitucional (o que decorre da “Constituição europeia”, pelo menos por enquanto,
corresponder mais à natureza de um poder constituinte material do que formal) e Administrativo, pelo
que «o Tribunal das Comunidades, enquanto simultaneamente tribunal constitucional e tribunal
administrativo, corporiza o entrecruzamento de ambos os complexos institucionais e, assim, os
fortalece» (PETER HÄBBERLE, «Auf dem Weg. Zum Allgemeinen Verwaltungsrecht», in «Bayerischen
Verwaltungsblätter», n.º 24, 15 de Dezembro de 1977, página 751).
52
PETER HÄBBERLE, «Auf dem Weg. Zum Allgemeinen Verwaltungsrecht», in «Bayerischen
Verwaltungsblätter», n.º 24, 15 de Dezembro de 1977, página 751.
53
JÜRGEN SCHWARZE, «Droit A. E.», vol. I, cit., p. 106.
54
PETER HÄBBERLE, «Auf dem Weg. Zum A. V.», cit., in «Bayerischen V.», cit., n.º 24, Dezembro
de 1977, p. 751.
55
JÜRGEN SCHWARZE, «The Convergence of the A. L. of the EU M. S.», cit., in FRANCIS SNYDER
(coorden.), «The Europeanisation of L.: The L. E. of E. I.», cit., p. 163.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
104
Assim, ao aplicarem o Direito Europeu, os tribunais administrativos são
chamados a participar na refundação do Direito Administrativo, intervindo
activamente na sua criação, tanto ao nível do respectivo Estado como ao nível da
União. Até porque, em resultado deste processo de “integração criadora” de uma
jurisprudência com vários “níveis”, nem sempre os princípios e os «institutos são
devolvidos aos Direitos Administrativos nacionais na pureza com que previamente
foram deles importados. Esse trabalho de reelaboração dos Direitos Administrativos
nacionais através do Direito Comunitário tem levado à circulação horizontal das
noções, dos princípios e dos institutos reelaborados e reexportados, o que, desde logo,
tem colocado um fascinante desafio aos cultores do Direito Administrativo
Comparado, porque tem produzido o importante resultado de aproximar os sistemas
administrativos nacionais dos Estados membros entre si e, num plano mais geral, o de
aproximar as Ordens Jurídicas de matriz românica e as do “common law” » (FAUSTO
DE QUADROS)56.
Temos, portanto, um Direito Administrativo Europeu, criado tanto pela via
legislativa como jurisprudencial57, contendo múltiplas regras substantivas com
relevância processual58. Refiram-se, entre outras matérias substantivas com
importância processual, nomeadamente: os princípios gerais da actividade
administrativa (que, para além da sua relevância substantiva, possuem também
relevância processual, enquanto parâmetros de controlo jurisdicional da actuação
56
FAUSTO DE QUADROS, «A Nova Dimensão do Direito Administrativo – O Direito
Administrativo Português na Perspectiva Comunitária», Almedina, Coimbra, 1999, página 19. Vide
também FABRICE MELLERAY, «L’ argument de Droit Compare en Droit Administratif Français», Bruylant,
Bruxelles, 2007.
57
Sem esquecer também o papel da doutrina, como bem refere WALTER VAN GERVEN,
lembrando o que se passou em momentos passados, nomeadamente na Idade Média, ao escrever que
«não é inédita, na história jurídica da Europa, a criação de um direito comum por obra de juizes e
professores, em vez de legisladores» (W. VAN GERWEN, «Non-contractual Liability of Member States,
Community Institutions and Individuals for Breaches of Community Law with a View to a Common Law
for Europe», in «Maastricht Law Journal», nº 1, 1994, página 40). Isto, muito embora, da minha
perspectiva, e nos dias de hoje, se é de realçar o papel da jurisprudência e da doutrina como fontes
europeias de direito, já não me parece correcta a desvalorização do papel do legislador europeu, que é
feita pelo autor.
58
Segundo CHITI, neste Direito Administrativo Europeu, «até aos anos 80, prevaleciam os
princípios de formação jurisprudencial, posteriormente (...) o amplo pacote de actos normativos
destinados à realização do mercado único estabeleceu uma vasta disciplina tanto da organização como
da actividade da Administração (MARIO P. CHITI, «Diritto A. E.», cit. p. 111).
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
105
administrativa, em especial no domínio da discricionaridade)59; a noção de
Administração pública - de «geometria variável» (CASSESE) - que submete ao mesmo
regime jurídico entidades públicas e privadas (processualmente relevante quanto à
questão do âmbito da jurisdição administrativa, quando exista dualidade de
jurisdições, como sucede entre nós); o regime da contratação pública (com
consequências processuais também quanto à determinação da jurisdição
competente).
Contudo, não só de regras substantivas vive o Direito Administrativo Europeu,
mas também de regras de procedimento e de processo administrativos.
Particularmente, estas últimas, têm vindo a autonomizar-se das regras substantivas e a
adquirir uma importância crescente, nos tempos mais recentes, quer ao nível das
fontes comunitárias, quer ao nível das fontes nacionais, originando a europeização e a
convergência dos sistemas processuais dos Estados-membros60, plasmada nas mais
recentes reformas do Processo Administrativo. Daí, resultando também “a
dependência europeia do Processo Administrativo” e a “dependência processual (-
59
São eles «os princípios da legalidade; do dever de boa administração; da subsidiaridade; da
participação; da transparência; da certeza do direito; da proporcionalidade; da equidade; do respeito
pelas expectativas legitimamente constituídas; da não discriminação, particularmente em matéria
laboral; da sujeição da discricionaridade administrativa aos limites objectivos trazidos pelos princípios
gerais do Direito Comunitário; do recurso jurisdicional eficaz» (FAUSTO DE QUADROS). Tais «princípios
gerais de Direito Administrativo desempenham um papel importantíssimo na jurisprudência comunitária
e, por via disso, tornaram-se, há muito, uma fonte de Direito Comunitário que alguns autores, louvandose nos Acórdãos do Tribunal de Justiça nos casos “Algera”, de 1957, “Nold”, de 1974, e Maizena, de
1987, não hesitam em situar a um nível superior ao dos próprios Tratados, porque vêm neles o núcleo
do corpus iuris europeu ou, se se preferir, o repositório dos valores que constituem o património
jurídico comum da União Europeia» (FAUSTO DE QUADROS, «A Nova Dimensão do D. A. – O Direito A. P.
na P. C.», cit., p. 20). Sobre os princípios gerais do Direito Administrativo Europeu vide JÜRGEN
SCHWARZE, «Europaeisches V. – E. und E. im R. der E. G.», 2.º vol., cit., pp. 661 e ss.; «The Principle of
Proportionality and the Principle of Impartiality in European Administrative Law», in «Rivista Trimestrale
di Diritto Pubblico», n.º 1, 2003, páginas 53 e seguintes.
60
Neste sentido vide JÜRGEN SCHWARZE, «Das Verwaltungsrecht unter europäischen Einfluss –
Zur Konvergenz der mitgliedstaatlichen Verwaltungsrechtsordnung in der Europäischen Union», 1.ª
edição, Nomos, Baden-Baden, 1996; MICHAEL BRENNER, «Allgemeine Prinzipien des
Verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes in Europa», in «Die Verwaltung», n.º 1, 1998, páginas 1 e
seguintes; DIRK EHLERS, «Die Europäisierung des Verwaltungsprozessrechts», Carl Heymanns, Koeln /
Berlin / Bonn / München, 1999; GABRIELE KNOLL, «Grundzüge eines europäischen Standards für den
einstweiligen Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte», Duncker & Humblot, Berlin, 2002; SANTIAGO
GONZÁLEZ-VARAS IBANEZ, «El Derecho Administrativo Europeo», 2.ª edição, Instituto Andaluz de
Administración Pública, Sevilla, 2002; DANIEL SARMIENTO, «Poder Judicial e Integración Europea – La
Construcción de un Modelo Jurisdiccional para la Unión», Thomson / Civitas, Madrid, 2004.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
106
administrativa) do Direito Europeu”, como elementos caracterizadores da afirmação
de um “novo” Direito do Processo Administrativo Europeu61.
Numa frase, já que é tempo de finalizar, o Direito Constitucional e o Direito
Administrativo europeus constituem duas novas dimensões jurídicas fundamentais dos
Estados e da União Europeia. Neles se joga o futuro do Direito Constitucional e do
Direito Administrativo na Europa de hoje!...
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61
118 e ss.
VASCO PEREIRA DA SILVA, »o Contencioso A. no D. da P. – E. sobre as A. no N. P. A.», cit., pp.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
«Les Embarras Épistémologiques du
Droit Constitutionnel Européen»
Alexandre Viala
(Université de Montpellier)
107
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
108
Les embarras épistémologiques du
droit constitutionnel européen
Alexandre VIALA*
Incontestablement, depuis plusieurs années, des indices nous encouragent à
tenir pour acquise l’existence d’un droit constitutionnel européen. De tels signes sont
repérables aussi bien dans le langage du droit positif que dans le méta-langage de la
science du droit dont est constituée la littérature juridique. Quelques exemples
permettent de mettre en relief l’évidence de cette conviction. L’arrêt de la Cour de
justice de Luxembourg du 23 avril 19861 aux termes duquel « le traité instituant la
Communauté économique européenne constitue une charte constitutionnelle de
base » est particulièrement révélateur de cette culture constitutionnelle que la
doctrine partage avec le monde judiciaire comme en atteste l’article de référence de
Jean-Louis Quermonne rédigé, bien plus tard, dans l’élan de ce qu’on pourrait appeler
le « moment constitutionnel européen » créé, en 2005, par le débat autour du
malheureux Traité constitutionnel européen2. Toujours dans l’élan de ce « moment
constitutionnel européen », l’univers académique a ouvert ses portes à la
constitutionnalisation du droit européen comme le prouve la création depuis lors, dans
de nombreuses facultés de droit françaises, d’un cours de « droit constitutionnel
européen ». Enfin, nul ne niera que le caractère obligatoire de la Charte des droits
fondamentaux, depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1 er décembre 2009,
imprime au traité de l’Union européenne auquel elle est rattachée par renvoi, une
dimension constitutionnelle que renferme toute déclaration de droits humains.
Est-ce à dire qu’à travers ces signes du langage, il est permis de deviner avec
certitude l’existence du droit constitutionnel européen à la manière d’André Frossard
assénant, au sortir d’une église et avant de se convertir aussitôt au catholicisme :
« Dieu existe, je l’ai rencontré » ?3 Ce sur quoi l’académicien se fondait pour être aussi
*
Professeur à l’Université de Montpellier, Directeur du CERCOP.
1
C.J.C.E., 23 avril 1986, aff. 294/83, Les Verts c/ Parlement européen, Rec. 1350.
2
J-L Quermonne, « L’émergence d’un droit constitutionnel européen », Rev. Internationale de
droit comparé, vol. 58, n° 2, 2006, p. 581.
3
A. Frossard, Dieu existe, je l’ai rencontré, Fayard, 1969.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
109
affirmatif n’était pas l’existence de la chose divine elle-même, mais celle de signes
liturgiques qui, en la représentant, produisaient sur l’illustre auteur une émotion. Sauf
à conférer au langage juridique une vertu exagérément performative, il y a lieu de se
demander si les textes de droit positif tout comme la science du droit ne produisent
pas sur nous, en usant du vocabulaire constitutionnel, le même type d’effet, à savoir le
sentiment que le droit constitutionnel européen existe et non la certitude empirique
de sa validité. Autrement dit, tout l’intérêt de la dimension épistémologique de la
question controversée de l’existence du droit constitutionnel européen réside dans
celle, plus générale, de l’adéquation entre le mot et la chose4. Si les mots du droit
constitutionnel européen ont indéniablement été énoncés dans des textes dont la
valeur – scientifique pour les uns, juridique pour les autres – est incontestable, la
chose à laquelle renvoie cette terminologie n’est peut-être pas suffisamment mûre
pour nous permettre d’arbitrer la querelle, parmi les constitutionnalistes et les
communautaristes, entre ceux qui la regardent comme une réelle branche du droit et
ceux qui ne la tiennent que pour une idéalité.
Les mots « droit constitutionnel européen » bousculent les concepts du droit
constitutionnel classique dans des conditions dont le constitutionnaliste est très
familier. C’est que le droit constitutionnel européen est à l’Etat moderne, tel qu’il est
défini par la science traditionnelle du droit constitutionnel toute pétrie du concept de
souveraineté, ce que la justice constitutionnelle fut à la démocratie, au moment
sensible de sa montée en puissance à la fin du XXème siècle : un défi. Longtemps, en
effet, le débat consistait à savoir si l’irruption du juge constitutionnel au sein des
systèmes juridiques étatiques était compatible avec la démocratie. Tout en s’avérant
affirmative, la réponse était assortie d’une condition dont le principe était de redéfinir
la démocratie en cessant de la réduire au seul critère tiré de la participation directe ou
indirecte du peuple à l’élaboration de la loi pour lui adjoindre celui qu’affectionne la
logique libérale du respect de la Constitution. A la faveur de l’intégration européenne
qui s’accompagne d’un système sophistiqué de protection des droits fondamentaux,
s’invite la question de savoir s’il est permis d’envisager un droit constitutionnel sans
l’Etat, dont la réponse affirmative sera conditionnée, quant à elle, par une redéfinition
de la Constitution aux termes de laquelle doit être définitivement niée la dimension
ontologique du lien entre celle-ci et la notion d’Etat. On le voit, le débat est largement
dominé par l’influence du caractère conventionnel du langage. Qu’entend-on par
Constitution quand on prononce le mot « Constitution » ?
Autour de cette question constitutionnelle européenne, le traitement de la
relation entre le mot et la chose a révélé plusieurs postures, toutes symptomatiques
4
M. Foucault, Les mots et les choses, Gallimard, 1966.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
110
d’un incontestable embarras épistémologique. Elles ont en effet toutes échoué,
qu’elles aient donné lieu à une réponse affirmative ou négative à la question de
l’existence du droit constitutionnel européen à l’exception d’une seule qui, affirmative
et inspirée de la théorie institutionnaliste du droit, mérite une attention particulière.
Avant d’aborder les arguments, plus ou moins pertinents, qui semblent s’être
organisés autour et en faveur de l’hypothèse de l’existence d’un droit constitutionnel
européen (II), il conviendra d’abord d’examiner les arguments qui ont autorisé à
manifester à son endroit un scepticisme épistémologique (I).
I – Une hypothèse épistémologique à l’épreuve du scepticisme
Deux attitudes épistémologiques radicalement opposées peuvent concourir à la
même conclusion, celle du rejet de l’hypothèse d’un droit constitutionnel européen : la
posture essentialiste (A) et la démarche empiriste (B).
A – La posture essentialiste :
Cette posture, pour laquelle la chose s’impose au mot, incarne évidemment la
négation de l’existence d’un droit constitutionnel européen au nom d’une prétendue
consubstantialité entre le droit constitutionnel et son assise traditionnelle, l’Etat. Elle
repose sur un syllogisme simple5 :
Toute Constitution implique l’existence d’un Etat
Il n’existe pas d’Etat européen
Il ne peut donc y avoir de Constitution européenne
Avec une touche d’essentialisme un peu plus prononcé :
Toutes les vraies Constitutions impliquent l’existence d’un Etat
Il n’existe pas d’Etat européen
Une Constitution européenne n’est donc pas une vraie Constitution
Dans le droit positif, la posture essentialiste a été alimentée par le relatif recul
que représente le Traité de Lisbonne par rapport à son malheureux devancier, le Traité
5
G. Grand, Le savoir constitutionnel à l’épreuve du phénomène européen, thèse dact.,
Montpellier 2010, p. 307.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
111
constitutionnel européen. Ses auteurs ont refusé d’employer les termes de « loi
européenne » et de « loi-cadre européenne » en raison de leur dénotation étatiste,
pour maintenir les bon vieux termes de « règlement » et de « directive » plus
classiquement conformes à la spécificité communautaire de l’objet qu’ils désignent.
L’essentialisme qui inspire le choix terminologique opéré dans le Traité de
Lisbonne révèle l’intention de ses auteurs de ne pas construire des monstres juridiques
contre ce que leur dicte, à leurs yeux, l’essence des choses. On trouve dans le métalangage de la science du droit, parmi bien d’autres exemples, une illustration de cette
farouche résistance au renouvellement des concepts juridiques en droit européen sous
la plume du professeur Christiane Gouaud-Tandeau de Marsac qui écrit : « la notion de
Constitution est conditionnelle ; elle implique tout d’abord l’existence d’un Etat
puisqu’elle en est sa traduction juridique ; d’autre part cette notion doit obéir à un
certain nombre de « canons » afin de s’identifier au modèle classique et actuel de
Constitution »6. Cette posture ne résiste pas à la critique qu’on peut articuler autour
de trois griefs majeurs.
Son discrédit provient d’abord de son travers dogmatique qui réside en ceci
que pour invoquer l’essence d’une chose et rejeter, à l’aune de celle-ci, une certaine
hypothèse en la regardant comme constitutive d’une hérésie juridique, encore faut-il
invoquer une autre essence. Pour prétendre, en effet, que la Constitution est la chose
de l’Etat et qu’elle ne peut pas, par voie de conséquence, être la chose de l’Union
européenne, il faut d’abord admettre, prima facie, que l’Union européenne n’est pas
un Etat, ce qui implique une conception essentialiste de l’Etat qui vient se greffer dans
un raisonnement soutenu par une série de dogmes. Autrement dit, la grave faiblesse
de l’essentialisme réside dans le fait qu’il en entraîne un autre. La posture essentialiste
est une régression à l’infini.
La deuxième faille qui rend fragile cette entreprise de réification de la notion de
Constitution est imputable à son défaut d’objectivité. Pour invoquer une essence, sauf
à la décréter ex nihilo au risque de la discréditer, il a fallu la tirer de l’expérience à
l’aide d’une méthode inductive contraire à la loi de David Hume qui disqualifie tout
processus intellectuel tendant à universaliser et à figer dans des lois savantes le fruit
d’observations empiriques aussi régulières fussent-elles7. Au sujet de la notion de
6
C. Gouaud, Le projet de Constitution européenne, RFDC, 1995, n° 22, p. 288 : dans le même
sens, cf. J-B d’Onorio, La pseudo-Constitution européenne : de l’abus de langage à l’abus de droit, Dalloz,
2005, pp. 1307-1312 ; A. Viola, Il n’y aura pas encore de Constitution européenne !, RRJ-Droit prospectif,
2004, n° 5, pp. 2569-2579.
7
D. Hume, Traité sur la nature humaine, 1739, trad. A. Leroy, Paris, 1946, Aubier.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
112
Constitution, l’inférence a été réalisée à partir des expériences révolutionnaires du
XVIIIème siècle, toutes vécues au sein d’Etats-nations, dont on a tiré la loi selon
laquelle « l’Etat est l’assise naturelle du pouvoir constituant». Le paradoxe réside en
ceci que la conclusion de cette induction sert ensuite de prémisse majeure au
raisonnement déductif par lequel est déniée la qualité de processus constituant à
l’expérience européenne du XXème siècle. En d’autres termes, quiconque se livre à
une telle opération pour refuser à l’expérience européenne de l’époque
contemporaine la dénomination que l’histoire a fini par imposer aux expériences
nationales de l’époque des Lumières, passe effrontément de la méthode inductive à la
méthode déductive quand le résultat sert opportunément sa conclusion. Un
opportunisme qui est d’autant moins digne de la méthode scientifique qu’il se
manifeste, en l’espèce, sous la forme d’une anachronique entreprise de dévoiement
de l’histoire. Comme le soulignait le doyen Favoreu au terme d’un aperçu critique de
cette méthode, « les concepts et mécanismes du droit constitutionnel ont été
largement mûris et élaborés depuis le XVIIIème siècle afin d’assurer le meilleur
encadrement possible du pouvoir : ils ne peuvent être aujourd’hui invoqués ou utilisés
de manière approximative »8.
Enfin, l’option essentialiste qui repose sur la liaison dogmatique entre
Constitution et Etat, traduit la fâcheuse tendance à figer les concepts juridiques en
prétendant y enfermer le législateur. L’un des grands juristes essentialistes qui
affectionna semblable méthode est Adolph Reinach qui, au début du XXème siècle,
prétendait tirer de tel ou tel concept juridique, des règles s’imposant objectivement
aux pouvoirs publics. Des auteurs, parmi lesquels Nicos Poulantzas ou Paul Amselek,
ont apporté un sérieux démenti à ce fixisme méthodologique en lui opposant une
certaine forme d’existentialisme juridique. L’argument le plus édifiant à l’appui de leur
regard critique consistait à invoquer la réalité du droit positif à l’instar du régime de la
Vème République qui renferme à la fois des éléments inhérents au concept de régime
parlementaire et des caractéristiques propres à la catégorie du régime présidentiel :
« Les discordances entre les règlementations juridiques édictées, écrit Paul Amselek, et
les idéaux types utilisés par la théorie sont sans doute dérangeantes pour cette
dernière, mais elles ne traduisent aucune espèce d’anomalie ontologique dans l’œuvre
législative elle-même »9. Si l’essentialiste juridique ignore la contingence du droit
positif comme le montre bien la critique de Paul Amselek, c’est aussi au nom de cette
8
L. Favoreu, Quel(s) modèle(s) constitutionnel(s) ?, in Vers un droit constitutionnel européen.
Quel droit constitutionnel ?, Actes du colloque des 18 et 19 juin 1993, RUDH, 1995, p. 363.
9
P. Amselek, Cheminements philosophiques dans le monde du droit et des règles en général,
Armand Colin, 2012 p. 134.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
113
contingence que l’hypothèse d’un droit constitutionnel a pu être niée. Tel est
maintenant l’autre chemin, bien différent, par lequel les sceptiques ont pu s’opposer à
l’hypothèse d’un droit constitutionnel européen : la voie empiriste.
B – La démarche empiriste:
Chacun sait que selon la tradition empiriste, depuis Condillac (1715-1780) en
France, John Locke (1632-1704) et David Hume (1711-1776) en Angleterre, l’accès à la
connaissance des choses n’est autre que l’expérience. Nos sens, excités par la
perception de la réalité qui nous entoure, nous renseignent sur celle-ci de façon
directe et immédiate de telle sorte que les idées, qui s’installent en nous dans le
prolongement de cette affection physique, sont plus tièdes que les sensations dont
elles ne sont qu’une copie édulcorée. Cette tradition, qui réfute depuis John Locke
l’existence des idées innées10, s’est inscrite en nette opposition avec la philosophie de
René Descartes laquelle, dans le prolongement de l’idéalisme platonicien, tient en
piètre estime l’aptitude de nos sens à nous faire accéder à la vérité. De là vient le fait
que l’empiriste, qui refuse toute induction et prétend que l’accès à la connaissance des
choses ne passe que par les sens, rejette toute catégorisation. A ses yeux, le monde est
une juxtaposition de faits singuliers et contingents que nul ne saurait enfermer dans
des lois qui ne sont que des échafaudages métaphysiques.
Dans la science du droit, la méthode est fort commode pour refuser de qualifier
les processus nouveaux qui heurtent, à l’instar du phénomène européen, les
catégories déjà consacrées par le droit positif en pénétrant progressivement et
irrésistiblement le paysage juridique. Ne se logeant intégralement dans aucune de ces
catégories existantes, la construction européenne attise la tentation du silence
épistémologique cher aux empiristes. Un silence qu’imposent, à leurs yeux, les
difficultés auxquelles se heurte l’opération de qualification de l’Union européenne au
regard des critères de définition du fédéralisme. C’est qu’en dépit des nombreux
transferts de souveraineté consentis par les Etats-membres, ceux-ci restent souverains
et libres de sortir de l’Union en dénonçant les traités auxquels ils ont souscrits. Ce sont
toujours des sujets de droit international et l’Union européenne, qui n’est pas un
super-Etat, est dépourvue de la compétence de déterminer ses propres compétences.
Eu égard à ces limites qu’implique la logique inter-étatique, il serait tentant de
regarder l’Union européenne comme une simple confédération. Mais cette
qualification empruntée au vocabulaire classique du droit international n’est pas non
plus correcte car nous avons affaire à une organisation internationale particulièrement
10
J. Locke, Essai sur l’entendement humain, 1689.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
114
intégrée qui constitue, à elle seule, une catégorie sui generis ou un objet juridique non
identifié au sein duquel les Etats constitutifs ne sont pas les seuls sujets du droit de
l’Union. Ces derniers partagent cette qualité avec leurs propres ressortissants11 qui
sont en même temps des citoyens de l’Union européenne – il y a d’ailleurs un
Parlement européen élu au suffrage universel direct depuis 1979 – auxquels certaines
décisions du Conseil des ministres européens, les règlements, s’adressent directement
sans la moindre transposition étatique. Cette applicabilité directe d’une partie du droit
de l’Union rapproche l’organisation du concept de fédération même si le terme reste
impropre en raison du maintien de la pleine et entière souveraineté des Etatsmembres, dont il faut néanmoins reconnaître les limites depuis les transferts de
compétences que ces derniers ont consentis dès la fin des années quatre-vingt. Mais
ces transferts de compétences n’ont pas remis en cause la souveraineté des Etats. De
sorte que le constitutionnalisme européen se heurte à la survivance, au sein du
continent européen, du paradigme de l’Etat-nation, caractéristique du
constitutionnalisme classique, avec lequel il doit composer. D’où l’inhibition
intellectuelle de l’empiriste qui, face à pareille ambiguïté, s’abstiendra de convoquer
tant le droit constitutionnel que le droit international pour qualifier le droit de l’Union
européenne et usera de la formule « joker » consistant à évoquer une catégorie sui
generis pour donner le sentiment – et l’illusion – de s’être prononcé sur la question.
Le phénomène européen dont l’empiriste souligne la dimension casuistique est
alors relégué, pour l’heure, dans l’ordre de l’actualité et de la contingence. Devant
l’originalité indépassable de l’Union européenne, le juriste soucieux de rigueur
épistémologique préfère, par excès de prudence, renoncer à ranger l’objet dans une
quelconque qualification en usage parmi l’ensemble des modèles institutionnels en
vigueur. Mais qui ne voit, ce faisant, qu’à la faveur d’une telle posture soulignant
l’individualité irréductible de chaque chose nouvellement surgie dans le champ de ses
connaissances, ce type de juriste se condamne lui-même en trahissant sa dépendance
vis-à-vis des catégories ? Dans son esprit, il s’agit bien de catégorie sui generis. Qui ne
voit qu’en déniant à l’Union européenne la qualité d’ordre constitutionnel ou
d’organisation internationale gouvernementale, l’empiriste trahit par là un excessif
attachement à la rigueur des modèles ? C’est prendre les catégories trop au sérieux
11
Cette accession des individus au titre de sujets du droit de l’Union participe de ce qu’on
appelle l’autonomie de l’ordre juridique communautaire. Ainsi dans un arrêt célèbre, la Cour de justice
de Luxembourg affirme que « la Communauté constitue un nouvel ordre juridique de droit international
au profit duquel les Etats ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains et
dont les sujets sont non seulement les Etats-membres, mais également leurs ressortissants » (CJCE, 5
février 1963, Van Gend en Loos, affaire 26/62, rec. 3).
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
115
que de renoncer à loger un objet sous l’une d’entre elles au motif qu’un seul élément
dont il est constitué le rendrait incompatible avec elle.
Tout se passe comme si l’empiriste, en érigeant le particulier au rang
d’universel et en considérant l’Union européenne comme une espèce qui constitue
son propre genre ne voulait pas, sans pour autant se prononcer, laisser la chose sans
étiquette. Devant la difficulté que constitue l’inadéquation d’une chose par rapport à
toutes les catégories existantes, l’empiriste crée une loi… particulière. Comble d’une
attitude dont l’adepte, sous l’effet d’une excessive prudence et d’une trop grande
humilité épistémologique, court le risque d’alimenter, de façon contre-productive, une
forme de déni de pensée et trahit une paresse intellectuelle qui ne brille pas par sa
scientificité. Mais les obstacles et les difficultés épistémologiques ne heurtent pas le
seul chemin de l’euroscepticisme constitutionnel. D’autres failles du raisonnement
trahissent parfois l’argumentaire des constitutionnalistes soucieux de contribuer, au
contraire, à la reconnaissance du droit constitutionnel européen.
II – Les arguments épistémologiques en faveur d’une nouvelle branche
du droit
Aux excès de rigidité dogmatique de l’essentialiste et à la prudence de
l’empiriste, s’affichent frontalement plusieurs alternatives. Un certain nombre d’entre
elles, aussi généreuses soient-elles à l’égard du droit constitutionnel européen, se
heurtent à certains écueils méthodologiques (A) que la posture institutionnaliste
semble à même de pouvoir surmonter (B).
A – Les tentatives infructueuses :
La plus généreuse à l’endroit de l’hypothèse d’un droit constitutionnel
européen est la posture nominaliste (1). Deux autres approches sont tout aussi
accueillantes mais non moins problématiques : l’approche culturaliste, soucieuse de
crédibilité historique (2) et la méthode positiviste attachée à l’observation des textes
juridiques (3).
1 – La solution nominaliste
La solution nominaliste est la plus ouverte à l’hypothèse de l’existence du droit
constitutionnel européen. En son nom, le processus d’intégration européenne est
aisément regardé comme un processus constituant compte tenu de la grande élasticité
sémantique et conceptuelle de la notion de Constitution. Celle-ci ne serait qu’une
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
116
étiquette nominale et comme tous les mots, elle n’aurait de signification que celle que
son locuteur décide de lui prêter. Rappelons que le nominalisme, issu de la pensée de
Guillaume d’Occam (1285-1347), répute insignifiante la question du degré de
correspondance entre le mot et la chose. Dans la logique de la philosophie
occamienne, le sujet est souverain dans l’attribution d’un nom aux choses, de sorte
que rien ne détermine de façon préétablie l’opération de dénomination. On retrouve,
d’une certaine manière, cette posture volontariste chez les tenants contemporains du
réalisme juridique dans la mesure où ils affirment, en regardant le juge comme le réel
détenteur du pouvoir normatif dans l’exercice de son office d’interprétation des textes
juridiques, la transparence du signe auquel chacun est libre de prêter arbitrairement
une signification. Cet anti-substantialisme serait d’autant plus adapté à l’univers
juridique que les mots du droit sont dépourvus de référents et ne sont rien d’autre,
comme l’a fait remarquer le réaliste Alf Ross dans son célèbre article Tü-Tü, qu’une
technique d’expression permettant par commodité, de faire la liaison entre des faitsconditions et des conséquences normatives. C’est ainsi qu’Eric Millard, qui a traduit
certains écrits d’Alf Ross, insiste souvent sur la dimension nominaliste du réalisme
scandinave12.
Par rapport au dénégateur empiriste qui refuse, au nom d’une excessive prise
en considération de la rigueur des catégories juridiques existantes, de loger au sein de
l’une d’entre elles l’irréductible et singulière entité que constitue l’Union européenne,
on peut avancer le constat que le généreux nominaliste s’affranchit allègrement de la
portée tant normative qu’épistémologique de ces idéaux-types dépourvus de
référents. Depuis la fameuse querelle scolastique des universaux entre Thomas
d’Acquin (1225-1274) et Guillaume d’Occam (1285-1347), cette liberté est au cœur de
l’attitude nominaliste. Partant d’une analyse rigoureuse de l’usage du langage, en bon
logicien, d’Occam fait la distinction entre les choses et leurs signes. Autant la fonction
du signe est de classer les choses, de les universaliser en les enfermant dans des
catégories abstraites, autant les choses ne peuvent être par définition que « simples »,
isolées, séparées, concrètes et individuelles. De sorte que les choses universelles n’ont
pas d’identité en dehors de notre esprit car c’est ce dernier qui les façonne par les
mots. C’est en ces termes que Michel Villey résume si bien l’enjeu de la querelle des
« universaux » : « La métaphysique d’Occam transporte dans le monde du langage et
de la pensée, dans l’univers conceptuel, ce qui appartenait, pour les thomistes, au
12
E. Millard, Un problème de transposition de concepts : la traduction de la théorie juridique
d’Alf Ross, in Droit et langues étrangères : concepts, problèmes d’application, perspectives, Presses
Universitaires de Perpignan, 2000, p. 63 et s. ; sur l’article Tü-Tü d’A. Ross, Cf A. Ross, in Introduction à
l’empirisme juridique, Trad. E. Millard et E. Matzner, Bruylant-LGDJ, 2004, p. 103 et s.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
117
monde de « l’être »13. Dès lors, si le Sujet est souverain dans sa fonction de
dénomination, aucun obstacle méthodologique ne l’empêche de regarder l’Union
européenne comme un ordre constitutionnel.
La faiblesse de l’attitude nominaliste réside bien évidemment dans son excès
de relativisme. Le juriste qui en revendique l’usage prendra le risque de dissoudre les
concepts juridiques au mépris de la science du droit et cachera peut-être mal, derrière
cette posture excessivement analytique, une attitude prescriptive consistant à tirer sur
les concepts pour militer, en ce qui regarde l’Union européenne, en faveur de
l’hégémonie du droit constitutionnel. Comme l’écrivit récemment Neil Walker, cette
posture « conduit à un traitement superficiel du constitutionnalisme (…) qui a
simplement valeur d’étiquette positive pour désigner tout concept, toute institution
ou toute attitude de gouvernance »14. Si le coût du parti pris nominaliste pour accueillir
le droit communautaire institutionnel dans le champ du droit constitutionnel est de
ravaler le constitutionnalisme au rand de « signifiant flottant »15, il convient alors
d’explorer une autre voie, tout aussi accueillante à l’égard de l’hypothèse d’un droit
constitutionnel européen, mais qui a le mérite de manifester un certain attachement
aux valeurs sûres et traditionnelles que draine le constitutionnalisme. Il s’agit de
l’explication culturaliste.
2 – la lecture culturaliste
Cette approche particulière du phénomène européen porte son attention non
pas sur l’ordre juridique européen proprement dit mais sur l’esprit, la culture
constitutionnelle et les principes communs qui se dégagent de l’ensemble des ordres
juridiques nationaux dont il est constitué. En se fondant sur la distinction proposée par
Francisco Ballaguer Callejon dans le présent volume entre le « droit constitutionnel au
sens strict » et le « droit constitutionnel au sens large » 16, nous dirons que l’approche
culturaliste se donne comme objet le droit constitutionnel au sens large. Celui-ci n’est
pas réductible au seul « droit constitutionnel de l’Union européenne » lequel, en ne
portant que sur les organes de l’Union européenne et sur leurs relations réciproques,
n’est rien d’autre que la dénomination que le nominaliste choisira de substituer à la
13
M. Villey, La formation de la pensée juridique moderne, PUF-Léviathan, 2003, p. 226.
14
Neil Walker, Traité international de droit constitutionnel, Dalloz 2012, t. 1, p. 446.
15
Ibid, p. 447.
16
F. Ballaguer Callejon, La méthodologie du droit constitutionnel européen, in Le droit
constitutionnel européen à l’épreuve de la crise économique et démocratique de l’Europe, F. Ballaguer
Callejon, S. Pinon, A. Viala (sous la dir. de), LGDJ-Lextenso, Ed. de la Fondation Varenne, à paraître, 2015.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
118
notion de « droit communautaire institutionnel ». Le droit constitutionnel au sens
large qui suscite l’intérêt du constitutionnaliste dans son choix d’adopter un point de
vue culturaliste est « le droit constitutionnel des différents espaces constitutionnels
constitutifs de l’Union européenne : l’espace constitutionnel européen, étatique et
celui des collectivités locales, dans le cas des États politiquement décentralisés,
comme l’Espagne, l’Allemagne ou l’Italie »17. D’une certaine manière, il est un droit
constitutionnel transnational qui émane imperceptiblement et de façon informelle de
l’agir quotidien des différents ordres constitutionnels nationaux dont la proximité
institutionnelle facilite cette lecture culturaliste. Une culture constitutionnelle
commune se dégagerait de cette lecture qui vise à mettre en lumière la convergence
de ces ordres juridiques nationaux autour des valeurs traditionnelles de l’Etat de droit,
du pluralisme, de la séparation des pouvoirs ou de la responsabilité politique des
gouvernants. De sorte qu’à partir de la juxtaposition de ces ordres juridiques
nationaux, se dégagerait une identité constitutionnelle européenne.
Derrière cette approche culturaliste, se dessine la conception habermassienne
du droit constitutionnel européen selon laquelle l’Europe n’a pas de frontières mais
des critères, ceux du constitutionnalisme. On sait que Jürgen Habermas essaie de
penser la démocratie européenne en la fondant non pas sur des identités nationales
mais sur l’adhésion volontaire à des valeurs et des principes éthico-juridiques
universels comme la liberté, le pluralisme ou l’Etat de droit qui forment ce qu’il
dénomme le « patriotisme constitutionnel ». L’identité constitutionnelle de ce projet
habermassien de démocratie post-nationale, dont l’Europe serait le cadre privilégié18,
serait de facture rationaliste et volontariste par opposition au schème traditionnel et
objectiviste dans lequel aurait jusqu’à présent prospéré la démocratie de l’Etat-nation.
Or, par-delà cette traditionnelle présentation des choses, il paraît évident
qu’entre le processus classique d’intégration, voire d’assimilation, sur lequel repose la
démocratie dans le cadre de l’Etat-nation et le concept contemporain de patriotisme
constitutionnel, il y a moins une rupture qu’une continuité logique, voire historique.
Lors de la Révolution française et tout au long du XIXème siècle à la faveur du
printemps des peuples et du mouvement des nationalités en Europe, les processus
modernes d’identité nationale qui se sont affirmés en opposition au système
aristocratique fondé sur la discrimination et les dissemblances entre les ordres
composant la société pré-moderne, relève d’une culture artificialiste dont on
redécouvre les traits dans le concept de patrimoine constitutionnel. Le modèle français
de l’Etat-nation est un artefact et contrairement à la conception ethniciste et
17
Ibid.
18
J. Habermas, La Constitution de l’Europe, Gallimard, 2011.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
119
allemande de la nation qui lui faisait concurrence au XIXème siècle19, l’exigence
intégratrice du vivre-ensemble dont il est porteur est tout à fait transposable à
l’Europe d’aujourd’hui.
L’Etat-nation s’est déjà lui-même forgé selon une perspective rationaliste, à
savoir celle du contrat social. De sorte que le projet démocratique européen ne
s’inscrit pas en rupture avec cette logique contractualiste mais ne fait que la
poursuivre. De même qu’aux yeux de Tocqueville, la Révolution française a poursuivi la
logique centralisatrice de l’action des monarques d’Ancien Régime20, la construction
européenne prolonge et dépasse, en suivant la même logique artificialiste, la voie
moderne empruntée par l’Etat-nation. La construction européenne est une entreprise
qui, tout en dépassant l’Etat-nation, emprunte le même paradigme que celui-ci, celui
du contrat social. Evidemment, le contrat social européen trouverait une remarquable
illustration s’il existait, dans le droit positif, une Constitution européenne formelle
dont il demeure possible d’envisager les conditions. Pour l’heure, dans l’attente de
cette très hypothétique constitution européenne, il y aurait tout lieu d’apercevoir,
dans la construction européenne, l’émergence informelle d’un contrat social aux
présupposés analogues à ceux sur lesquels furent bâtis les grands régimes
constitutionnels nationaux du XVIIIème siècle. La construction européenne pourrait se
prévaloir d’une identité constitutionnelle alimentée par la convergence de certains
principes normatifs dont seraient porteuses les diverses traditions juridiques
nationales qui la constituent. Plus ancienne que la notion d’identité constitutionnelle,
celle de « traditions constitutionnelles communes aux Etats membres » a d’ailleurs
permis à la Cour de justice de Luxembourg, comme on le sait, de consacrer à diverses
reprises, avant que n’entre en vigueur la charte des droits fondamentaux de l’Union
européenne, les principes généraux du droit communautaire relatifs à ces mêmes
droits21.
Aussi riche et ouverte soit-elle, semblable approche du droit constitutionnel
européen souffre d’un handicap évident : l’indétermination structurelle de la notion
d’identité qui est une substance et qui, dans sa qualité de substance, à l’instar de l’âme
réputée survivre au corps dont elle est le support, n’a pas de réalité empirique. En
droit constitutionnel, cette notion d’identité est traditionnellement entendue comme
synonyme d’ipséité c’est-à-dire comme le fait pour une entité quelconque d’être elle-
19
E. Renan, Qu’est-ce qu’une nation ?, Flammarion, 2011.
20
A. de Tocqueville, L’Ancien régime et la révolution, 1856, Gallimard-Folio, 1967.
21
Sur l’identité constitutionnelle comme norme de convergence entre ordres juridiques
nationaux, cf. F-X Millet, L’Union européenne et l’identité constitutionnelle des Etats membres, LGDJLextenso éditions, 2013.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
120
même et non une autre, par opposition à la notion d’équivalence qui est le fait, pour
une chose, d’être la même qu’une autre. Mais appliquée à une entité collective, à
l’instar de l’Union européenne, l’identité comme ipséité est une substance, c’est-à-dire
une notion métaphysique aux termes de laquelle le tout survivrait aux éléments
individuels qui le constituent et sa permanence résisteraient aux changements qui
affectent ces derniers. Or, cette permanence est invisible. Elle n’est pas de ce monde.
Prenons l’exemple très simple, d’ordre existentiel, du processus de vieillissement
auquel nul d’entre nous n’échappe. En nous, gît le mystérieux décalage entre le
renouvellement quotidien de nos cellules qui conduit irréversiblement notre condition
physique vers le chemin de l’altération et de la finitude d’un côté, et la permanence de
notre personne, entité réputée insensible à ce renouvellement incessant de l’autre. Un
coup d’œil sur des souvenirs photographiques, témoins d’une époque révolue, suffit à
nous faire réaliser que cette indifférence au changement et cette permanence de
notre personne n’est que fictive. Elle est artificielle. C’est notre personnalité juridique.
Si les transformations qui affectent notre physionomie sont visibles et naturelles, notre
propre identité ne se voit pas. Elle est une chimère. C’est pourquoi, dans la mesure où
ce qui fait l’ipséité d’une entité n’est pas visible, l’identité n’est perceptible qu’à la
condition d’être dénommée comme en atteste la fonction de la carte d’identité, seul
élément dont la permanence, symbolisée par le cliché photographique qui
l’accompagne pour toujours, résiste au défilé des années jalonnant notre existence.
Autrement dit, tout en relevant de la permanence, l’identité est paradoxalement une
construction, c’est-à-dire une institution à l’instar de la « Constitution de 1958 » que
nous appelons toujours ainsi malgré les révisions qui ont marqué son existence jusqu’à
nos jours22. Or, à l’échelle européenne, il n’existe pas, d’un point de vue institutionnel
et formel, de « Constitution de 1957 »… ou de 2009 s’il fallait retenir la date d’entrée
en vigueur du Traité de Lisbonne. De sorte qu’en dernière analyse, la posture
culturaliste de Jürgen Habermas est un essentialisme qui ne dit pas son nom et dont il
convient de se déprendre. Pour éviter le piège du substantialisme, il s’avère dès lors
plus prudent de revenir aux textes de droit positif et d’adopter une démarche
positiviste ou exégétique. Laquelle n’empêche pas, pour autant, d’apercevoir des
arguments en faveur de l’hypothèse d’un droit constitutionnel européen.
22
Je me permets de renvoyer à A. Viala, Le concept d’identité constitutionnelle : approche
théorique, in L’identité constitutionnelle saisie par les juges en Europe (L. Burgorgue-Larsen, sous la dir.
de), Pédone, 2011, p. 7.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
121
3 – La proposition positiviste
Elle consiste tout bonnement à s’en tenir à la Constitution française. A la
lecture de la Constitution de 1958, on aperçoit un Titre XV, « De l’Union européenne »,
qui distribue des pouvoirs et instaure des relations entre des organes nationaux et des
organes européens. Ces derniers exercent leurs compétences sous l’égide de la
Constitution. Ce sont des organes constitutionnels. Par ailleurs, le Conseil
constitutionnel a reconnu la spécificité du droit de l’Union par rapport au droit
international au point de le regarder comme une dimension du droit constitutionnel.
Dans le considérant 11 de la décision du 19 novembre 2004 rendue sur le Traité
établissant une Constitution pour l’Europe, le Conseil considère « qu’aux termes de
l’article 88-1 de la Constitution, la République participe aux Communautés
européennes (…) que le constituant a ainsi consacré l’existence d’un ordre juridique
communautaire intégré à l’ordre juridique interne et distinct de l’ordre juridique
international »23. Or, cette disposition constitutionnelle avait été insérée à l’occasion
de l’adoption de la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 à une époque où il n’était pas
question, à la faveur de la ratification du Traité de Maastricht, de Constitution
européenne au sens formel du terme. Aux yeux du Conseil constitutionnel, la
transposition des directives, procédure interne inhérente à l’application du droit de
l’Union, est même une exigence constitutionnelle tirée de l’article 88-1 de la
Constitution24. La Haute instance peut, à cet égard, censurer une loi incompatible avec
la directive qu’elle transpose sans pour autant infirmer la jurisprudence IVG qui lui
interdit d’effectuer un contrôle de conventionalité des lois25. Le Conseil constitutionnel
applique, vis-à-vis du droit européen, une disposition spécifique, l’article 88-1, qui lui
permet de contourner l’écueil dans lequel le conduirait l’application de l’article 55. Il
ne traite donc pas les directives européennes comme n’importe quel engagement
international. Les normes européennes ne sont pas des normes de droit international.
Elles sont des normes de droit constitutionnel et l’intégration de la France dans
l’Europe communautaire est devenue un principe constitutionnel parce que l’Europe
est entrée dans notre Constitution nationale. A défaut de Constitution européenne, il
est d’ailleurs permis d’apercevoir, derrière les lignes du titre XV, un autre renvoi du
Constituant français, plus explicite et plus précis, aux stipulations des traités
européens. Telle est la lecture qu’en a faite le Conseil constitutionnel en s’appuyant
sur l’article 88-3 de la Constitution qui renvoie à une loi organique le soin de
23
C.C. n° 2004-505 DC du 19 novembre 2005, Rec. p. 173.
24
CC n° 2004-496 DC, 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l’économie numérique, Rec., p.
25
CC n° 74-54 DC, 15 janvier 1975, Rec. p. 19.
101.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
122
déterminer ses conditions d’application. Parce que l’article 88-3 autorise le droit de
vote des étrangers communautaires aux élections municipales « selon les modalités
prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992 », le Conseil
constitutionnel tira, « de la volonté même du constituant », la conclusion qu’il lui
revenait de s’assurer que la loi organique prévue par cet article respectât le traité de
Maastricht26. Là encore, compte tenu d’un renvoi explicite du constituant au traité
européen, le Conseil constitutionnel utilise ce dernier comme norme de référence du
contrôle de constitutionnalité d’une loi alors que traditionnellement, le respect de sa
jurisprudence IVG du 15 janvier 1975 l’empêche d’évaluer les lois par rapport aux
conventions internationales. De très importants acquis communautaires font donc
aujourd’hui partie du bloc français de constitutionnalité parmi lesquels figure, au
terme de la jurisprudence constitutionnelle inaugurée en 2004, l’exigence de
transposition des directives européennes.
Dans l’élan de ces avancées du pouvoir constituant confortées par la
jurisprudence du Conseil constitutionnel, une partie de la doctrine s’est alors alignée
sur l’idée d’une constitutionnalisation explicite du droit européen. C’est ainsi que dans
le manuel de droit constitutionnel de Michel Troper et Francis Hamon, la deuxième
partie intitulée « Les régimes politiques » contient, de façon révélatrice, les chapitres
suivants : 1 – Les régimes parlementaires, 2 – Le système constitutionnel des EtatsUnis, 3 – Les Etats de l’Europe centrale et orientale, 4 – L’Union européenne. Pour les
auteurs, qui se fondent sur la lecture du titre XV de la Constitution française, « le droit
de l’Union européenne relève de la science du droit constitutionnel »27. Sur la foi de
ces textes constitutionnels positifs, il y aurait donc tout lieu de cautionner de façon
définitive et objective l’hypothèse d’un droit constitutionnel européen. Forgée sur le
modèle du positivisme étatique de Raymond Carré de Malberg qui n’allait quérir,
comme chacun sait, la matière première de sa « Contribution à la théorie générale de
l’Etat » que dans les données fournies par le droit constitutionnel français28, cette
posture ne résiste malheureusement pas, au regard de l’objet sur lequel porte
aujourd’hui l’enjeu de la polémique, à une objection qu’on ne pouvait pas opposer au
maître de Strasbourg. Ce dernier livrait une réflexion sur l’Etat dont chacun admet
qu’il est le fruit exclusif de la volonté unilatérale et subjective du pouvoir constituant.
Devant l’objet européen, résultat d’une volonté consensuelle émise par divers
souverains, l’approche subjectiviste inspirée de Carré de Malberg n’est plus permise.
26
CC n° 98-400 DC, 20 mai 1998, J.O. 26 mai 1998, p. 8003
27
M. Troper et F. Hamon, Droit constitutionnel, LGDJ-Lextenso éditions, 2013, p. 267.
28
R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’Etat, spécialement d’après les
données fournies par le Droit constitutionnel français, 1920, Paris, réimpr. CNRS, 1962, 2 tomes.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
123
Elle est entachée d’une dimension solipsiste dans la mesure où elle ne fonde
l’existence du droit constitutionnel européen que sur la manifestation du seul
constituant français qui n’est pas l’exclusive source d’objectivation de l’ordre normatif
européen. Or, la validité d’un ordre juridique ne saurait dépendre de la volonté
subjective d’une personne ou d’un organe. Elle ne peut être qu’objective et valoir pour
tous. Comme le souligna Kelsen, en faisant dépendre le droit international de la
volonté subjective des Etats, on se trouve en présence de la célèbre impasse qui
interdit d’inférer un devoir-être (le droit international) d’un être (le fait brut de la
volonté étatique). Aussi, et comme l’a reconnu le maître viennois lui-même pour qui le
droit ne se conçoit pas autrement qu’en terme objectiviste, le droit international n’est
plus le droit international s’il est dérivé des subjectivités étatiques. Après avoir
longtemps refusé de se prononcer sur l’ordre de primauté entre droit interne et droit
international au motif qu’un tel choix était une option de politique juridique vis-à-vis
de laquelle la science du droit devait rester indifférent, il concèdera très vite, dans son
premier cours de 1926 à La Haye que « sans vouloir décider par là entre deux
philosophies, il importe cependant d’observer qu’une conception subjectiviste doit
aboutir en fin de compte à nier le droit (…) car le droit n’existe que du fait de sa
validité objective. (…) La tendance subjectiviste inhérente à la théorie de la primauté
de l’ordre étatique conduit à la négation du droit international (…) et à l’affirmation
pure et simple de la force brutale »29. Autrement dit, la supériorité du droit
international sur les droits internes est la condition de possibilité pour penser le droit
international, en un mot sa grundnorm. En transposant au droit européen, dans ses
relations avec le droit constitutionnel interne des Etats membres de l’Union, cette
exigence de type transcendantal que Kelsen avait émise au sujet des rapports entre le
droit international et le droit interne, il paraît donc irrecevable d’accueillir la piste
malbergienne qui fonde la validité – et l’existence – du droit constitutionnel européen
sur les données fournies par le droit constitutionnel français à laquelle Michel Troper et
Francis Hamon semblent se rallier. Il existe alors peut-être une voie, de facture
objectiviste, pour contourner cet écueil solipsiste et sous le sceau de laquelle il
demeure possible d’affirmer l’existence d’un droit constitutionnel européen. Elle
consisterait à puiser dans les ressources de l’institutionnalisme.
29
H. Kelsen, Les rapports de système entre le droit interne et le droit international public, RCADI,
vol. 14, 1926-IV, p. 289 et s., spéc., p. 323.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
124
B – Une hypothèse envisageable : la piste institutionnaliste
Cette ultime approche permet de considérer le droit constitutionnel
indépendamment de la souveraineté des Etats qui le constituent et du substrat
traditionnel que la vision classique lui attribue, à savoir le demos. Il convient dès lors
de ne retenir, parmi les éléments majeurs de sa définition, qu’un élément de type
structuraliste, à l’instar de ce que nous enseigne la vision du droit chère à Maurice
Hauriou30, à Santi Romano31 ou à Herbert Hart32 : le droit constitutionnel est le droit
qui distribue, au sommet d’un ordre juridique, des compétences. Il est un droit
statutaire, le droit instituant par excellence. Il est un droit d’habilitation c’est-à-dire,
comme l’écrivait Hart, un droit secondaire. La Constitution n’est pas une règle primaire
dont l’objet est de régir la société de manière immédiate en visant des comportements
et en prescrivant des obligations. Elle est plutôt une règle secondaire qui autorise des
organes à prescrire de tels comportements et ne fixe pas d’obligations mais accorde
des pouvoirs. Loin d’être une norme de second rang dans la mesure où elle se
présente, bien au contraire, comme la règle suprême de l’ordre juridique, elle est
secondaire au sens de Hart, c’est-à-dire en tant qu’elle est une norme d’habilitation,
une méta-norme. Parce qu’elle ne fait que distribuer des compétences, c’est de façon
médiate que son impact dans la vie d’un ordre juridique se déploie.
La Constitution est la règle qui, par-delà les amendements dont elle peut faire
l’objet, organise de façon permanente les pouvoirs de l’ordre juridique dont elle est le
statut et la source ultime, quelle que soit la nature, étatique, européenne ou
internationale de cet ordre juridique. Un indice en atteste tout particulièrement. Le
Traité sur l’Union européenne et le Traité sur le fonctionnement de l’Union
européenne sont l’aboutissement de divers traités européens qui se sont succédé
jusqu’au Traité de Lisbonne et qui s’analysent comme les diverses révisions d’une
Constitution. Cette Constitution n’est autre que le droit primaire de l’Union
européenne que représentent le TUE et le TFUE33, tout en sachant que dans le
30
M. Hauriou, Principes du droit public, Dalloz 2010, réimpression de l’édition de 1910, préface
O. Beaud.
31
S. Romano, L’ordre juridique, trad. de la 2
ème
édition, L. François et P. Gothot, Dalloz 1975.
32
H.L.A. Hart, Le concept de droit, 1976, trad. M. Van de Kerchove, Publications des Facultés
universitaires Saint-Louis, 2005.
33
Pour être précis, rappelons que l’Union européenne, fruit d’une succession de traités
destinés à créer les conditions d’un marché commun et d’une zone de libre-échange, a été réorganisée
par le traité de Lisbonne du 13 décembre 2007. Jusqu’à ce dernier traité, elle n’avait pas une
personnalité juridique autonome car selon les termes du traité de Maastricht, elle n’était qu’une entité
« fondée sur les Communautés européennes, complétées par les politiques et formes de coopérations
instaurées par le présent traité ». Elle n’était donc qu’un conglomérat sans personnalité juridique de
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
125
vocabulaire de Hart, ce droit est constitué de normes secondaires et que ce que le
maître d’Oxford désignait par normes primaires est en revanche la matière, dans la
terminologie du droit de l’Union, du droit dérivé. De sorte qu’il n’est pas incongru de
regarder le droit international comme un droit constitutionnel global, ni de considérer
le droit européen comme un droit constitutionnel régional et le droit constitutionnel
d’un Etat lambda comme un droit constitutionnel national dès lors qu’on entend par
constitutionnel tout ce qui contribue à la charpente institutionnelle d’une entité
collective, à l’exclusion de ce que Hart appellerait ses normes primaires dont est
constituée la substance du droit dérivé. Autrement dit, le droit constitutionnel
européen n’est autre que le droit institutionnel de l’Union européenne par opposition
au droit matériel de l’Union européenne.
Il est aisé d’imaginer qu’à cette posture institutionnaliste, puisse être adressé le
grief qui a pu être imputé à l’approche nominaliste : une certaine dévitalisation de la
notion de Constitution consistant à l’épurer de ses éléments substantiels comme le
demos. La prise en considération de la seule dimension institutionnelle du droit
constitutionnel peut en effet conduire le juriste à émasculer la notion de Constitution,
pourtant très riche en termes axiologique et politique, et à la regarder, dans la pure
tradition eisenmannienne34, comme un simple système de distribution des
compétences. En somme, la lecture institutionnaliste, assez proche de la conception
normativiste du droit, solliciterait beaucoup du mot Constitution en s’en servant
d’étiquette nominale pour désigner n’importe quel foyer de gouvernance qui se
rencontre tant au niveau mondial qu’européen ou national. Tout en admettant la
plusieurs Communautés qui possédaient chacune la sienne. Désormais, les Communautés européennes
(CEE, CECA, Euratom) n’existent plus et l’Union européenne a sa propre personnalité juridique fondée
par le Traité d’Union européenne (TUE) et le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)
qui héritent tous deux des diverses révisions qui se sont succédé jusqu’au traité de Lisbonne. Ces deux
traités constituent le « droit primaire » d’une organisation internationale qui regroupe désormais vingthuit pays de l’Europe occidentale, centrale et orientale.
34
Rappelons, dans un domaine sensiblement divergent, que c’est à Charles Eisenmann qu’est
imputée la paternité d’une conception – normativiste – de la justice constitutionnelle qui présente
également des signes d’indifférence par rapport au contenu et à la substance du droit constitutionnel :
le juge constitutionnel ne serait légitime que parce qu’en censurant la loi, il ne s’oppose pas au contenu
d’une réforme législative mais ne fait qu’indiquer aux pouvoirs publics qu’eu égard à ce contenu, elle
eût dû être adoptée en la forme constitutionnelle (C. Eisenmann, La justice constitutionnelle et la Haute
Cour constitutionnelle d’Autriche, Paris, 1928, nouv. éd., Economica, 1986, Dalloz 2004). Selon la célèbre
formule de Louis Favoreu s’inspirant des enseignements d’Eisenmann, le juge constitutionnel se
comporte comme un « aiguilleur », c’est-à-dire un simple distributeur de compétences (L. Favoreu, Les
décisions du Conseil constitutionnel dans l’affaire des nationalisations, RDP 1982, p. 419).
126
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
pertinence de ces potentielles objections, je voudrais rendre mon bienveillant lecteur
sensible au geste que renferme cette posture institutionnaliste. Voilà une approche qui
est assez humble et généreuse de la part du constitutionnaliste, dans la mesure où elle
tend à affaiblir l’intensité de son objet pour le faire gagner en extension et, chemin
faisant, mieux le partager.
Nous devrons néanmoins nous résoudre, pour conclure, à admettre que
l’histoire récente montre la prégnance, dans les esprits, du réflexe essentialiste. N’en
déplaise aux chantres du nominalisme qui affectent d’ignorer la question du degré de
correspondance entre le mot et la chose, le fait que le texte soumis, en France, à la
procédure référendaire en 2005 fût dénommé « Constitution » par ses promoteurs, ne
pouvait que conduire l’électorat à regarder la chose à laquelle le mot renvoie,
exclusivement comme le germe d’un processus d’étatisation de l’Union européenne.
Avec une « Constitution » européenne, les électeurs voyaient se profiler l’ombre d’un
« Etat » européen et se sentaient donc engagés dans un processus profond et
irréversible de substitution d’une souveraineté européenne à la souveraineté
nationale. Il est vrai que ce qui a pu également déterminer le comportement des
électeurs est l’idéologie néo-libérale dont ce projet de Constitution était marqué. Mais
cet impact n’aurait pas été aussi fort sans l’apport sémantique du mot « Constitution »
qui évoque, contrairement aux instruments plus souples auxquels renvoie le
vocabulaire du droit international, c’est-à-dire les traités, l’idée d’immutabilité et la
consécration d’un bloc dans le marbre duquel le libéralisme économique semblait, aux
yeux des électeurs, se figer. Par où l’on voit, mais c’est l’objet d’un autre débat, que le
libéralisme économique a pu sans aucun doute entraver le processus constitutionnel
européen.
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O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
127
III
A Dimensão Supranacional do Constitucionalismo.
Outras Experiências de Integração Supranacional
Diego Valadés (Universidad Nacional Autónoma de México)
«Peter Häberle: Autorretrato de un Jurista Universal a los Ochenta Años de Edad» ►
Ingo Wolfgang Sarlet (Pontifícia Universidade Católica Rio Grande do Sul)
«Notas em Torno dos Tratados Internacionais de Direitos Humanos no âmbito do
Estado Constitucional (Cooperativo e Aberto?) Brasileiro» ►
Fausto Vecchio (Università Kore di Enna)
«Libertà di espressione, tutela della privacy e protezione dei dati personali nel dialogo
tra Corte europea e Corte inter-americana dei diritti dell’uomo» ►
128
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
«Peter Häberle: Autorretrato de un Jurista Universal
a los Ochenta Años de Edad»
Diego Valadés (Universidad Nacional Autónoma de México)
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
129
Peter Häberle: autorretrato de un jurista universal
a los ochenta años de edad
Diego Valadés*
El 13 de mayo de 2014 el eminente profesor Peter Häberle cumplió ochenta
años de edad. Su andadura académica comenzó como estudiante en las universidades
de Tubinga, Bonn, Montpellier y Friburgo. En esta última se doctoró con honores en
1961 y ahí mismo comenzó más tarde su labor docente, que continuaría en Marburgo
y culminaría en Bayreuth, donde ahora es emérito, y en la Universidad de St. Gallen,
donde es profesor visitante permanente. Sus lecciones han sido escuchadas por el
público universitario de varios países europeos y asiáticos; en América Latina ha
dictado conferencias en Argentina, Brasil, México y Perú.
Su voluminosa obra comprende medio centenar de libros, incluidas las
traducciones, y casi setecientos ensayos, artículos y reseñas.1 Muchos de ellos han sido
traducidos a diversos idiomas y son estudiados con atención e interés crecientes por
los juristas iberoamericanos. Esto explica que haya sido editado en Argentina, Brasil,
Colombia, España, México y Perú, y que el homenaje por sus ochenta años se haya
realizado en Portugal, bajo la cuidadosa organización de los profesores Vasco Pereira
da Silva, de la Universidade Classica de Lisboa, y Francisco Balaguer, de la Universidad
de Granada y presidente de la Fundación Peter Häberle.
Esa Fundación auspicia el Centro de Investigación “Peter Häberle”, cuya sede es
la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada. Ambas instituciones son un buen
ejemplo del impacto que ha tenido el pensamiento del jurista alemán en el mundo
euroamericano. La Fundación está encabezada por los profesores Francisco Balaguer
Callejón, Miguel Azpitarte Sánchez, Pedro M. Serrano León y Gregorio Cámara Villar;
son corresponsales Domingo García Belaunde (Perú), José Joaquim Gomes Canotilho
(Portugal), César Landa (Perú), Gilmar Mendes (Brasil), Jorge Miranda (Portugal), Paolo
Ridola (Italia), Ingo Sarlet (Brasil) y Diego Valadés (México); entre sus colaboradores
*
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de
México, miembro de El Colegio Nacional, de El Colegio de Sinaloa y de la Academia Mexicana de la Lengua
1
Cfr. Mikunda Franco, Emilio, Filosofía y teoría del derecho en Peter Häberle, Madrid, Dykinson,
2009, pp. 283 y ss.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
130
figuran Augusto Aguilar Calahorro (España), Andrea Buratti (Italia), Arianna Cascelli
(Italia), Gianpiero Coletta (Italia), Valentina Faggiani (España), Greta Massa Gallerano
(Italia), Hugo Cesar Gusmão (Brasil), Maria Pia Iadicicco (Italia), Sarah Löw (Alemania),
Cristina Elías Méndez (España), Cláudia Perotto Biagi (Brasil) Tommaso Poli (Italia),
Mariana Rodrigues Canotilho (Portugal), Marina Salvetti (Italia), Angelo Schillaci (Italia),
Johann Justus Vasel (Alemania) y Fausto Vecchio (Italia). Esta es una buena muestra
del impacto que tiene la obra del eminente jurista y del interés por difundirla.
Sobre el profesor Häberle se han escrito muchos ensayos y monografías. Sólo
en el documentado estudio del profesor Emilio Mikunda Franco, de la Universidad de
Sevilla, son citados treinta y tres, aparecidos Alemania, Argentina, Brasil, Corea,
Croacia, España, Italia, Japón, México, Perú y Portugal.
La lectura del jurista alemán nos pone ante textos de enorme riqueza
conceptual. Su sólida formación filosófica, jurídica, histórica, literaria y musical permite
que sus trabajos alcancen una gran profundidad y confirmen los argumentos centrales
de su teoría cultural de la Constitución. Pero además de los trabajos de su autoría
disponemos de otra rica cantera para abrevar en su pensamiento. En 2006 recopilé en
un volumen las diversas entrevistas especializadas que hasta ese momento había
concedido el profesor Häberle.2 Para tener un panorama de su formación y de sus
ideas, en sus propias palabras, reproduzco a continuación algunos fragmentos de esas
conversaciones, con relación a temas específicos. También incorporo la entrevista que
le hizo Jorge León Vásquez en 2014, la más reciente de todas.
Me atrevo a llamar “autorretrato” a este texto. Si bien la selección es mía, las
páginas que siguen son todas del profesor Häberle. Las agrupé en diversos rubros, para
facilitar su lectura.
Autobiografía intelectual
“Comencé mis estudios jurídicos en Tubinga, continuándolos en Friburgo;
estuve después un semestre en Bonn, otro posterior en Montpellier, volviendo luego a
Friburgo, de cuya Facultad de entonces guardo los mejores recuerdos que puedan
imaginarse. Inicialmente me concentré en el derecho penal y estudié con el muy
conocido, también en España, profesor Jescheck. Pero entonces, era mi quinto
semestre, en el año 1956, asistí por primera vez al nuevo seminario del joven profesor
2
Valadés, Diego (compilador), Conversaciones académicas con Peter Häberle, México, UNAM,
2006. 204 pp.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
131
Konrad Hesse, con el que, desde el principio me entusiasmé, sobre todo por su arte
para conducir un seminario de manera sistemática.”3
“Me he esforzado siempre en desarrollar el derecho constitucional sobre la
base de sus profundas dimensiones filosófico-jurídicas.”4
“He presentado propuestas concretas para los trabajos constituyentes en
Polonia, que se han publicado en el Jahrbuch des öffentlichen Rechts que dirijo y que
se han traducido, además, al polaco y al inglés. Esas propuestas han sido tenidas en
cuenta, especialmente en relación con la garantía del contenido esencial de los
derechos o las fuentes del derecho.”5
“Me considero afortunado de haber vivido, en 1989, en Bayreuth, porque antes
se encontraba en la frontera alemana. Hoy se encuentra en medio del corazón de la
reunificada Alemania. Para mi representa la reunificación, en el aspecto social, la
experiencia más feliz de mi biografía. Y lo más importante no es la reunificación de un
Estado nacional, sino la reunificación de Alemania entendida como nación cultural, y
porque de esta manera nos encontramos en el camino de aquello que exigió Thomas
Mann: una Alemania europea.”6
“Yo fui ingenuo hasta el año 1989, si usted así lo quiere, partidario de la idea
del hombre de John Locke. Pero frente a la confrontación en sus Balcanes, en la ex
Yugoslavia, frente al exterminio de minorías étnicas por los serbios, frente a los
sucesos en Kosovo entre serbios y ortodoxos, para mi incomprensible, contra la
minoría islámica, frente a todo eso, he comenzado a dudar si somos justos insistiendo
en una idea optimista del hombre tanto para con el Estado constitucional como para el
hombre mismo.”7
Fuentes de inspiración
“Es manifiesto que yo le debo más a que a nadie, tanto en el aspecto personal
cuanto en el científico, a Hermann Heller. Él es, para todos nosotros, un modelo
debido a su integridad personal e independencia, su compromiso democrático y
ciertamente, su inclinación a España, donde pudo encontrar asilo en su exilio. En el
3
Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 17
4
Idem, p. 19.
5
Idem, p. 22.
6
Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 151.
7
Idem, p. 156.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
132
plano científico, debo a Hermann Heller la comprensión profunda de una teoría del
Estado culturalmente integrada, que yo he intentado continuar bajo la idea de una
teoría científico-cultural de la Constitución.”8
“Al profesor Hesse le debo yo la formación en un pensamiento disciplinado y
estrictamente sistemático, así como la disposición para una revisión permanente de
las propias posiciones y la cercanía a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
Federal. Él fue uno de los pocos jueces no vinculado a los partidos, de los considerados
como jueces neutrales; quizá el último (1975-1987). Por lo demás, me ha alentado
desde el principio, desde los tempranos tiempos de estudiante en Friburgo hasta hoy y
me ha honrado con su dedicación amistosa.”9
“Mis maestros Konrad y Horst Ehmke llamaron mi atención sobre la riqueza del
pensamiento de Hermann Heller con relación a temas como: derecho como ciencia de
la realidad, o también: teoría del Estado como ciencia de la cultura. Sin importar que el
punto de partida de las reflexiones de Hermann Heller sea siempre el Estado, cuando
para mí el punto de partida es la Constitución. Esa es una diferencia clara entre
ambos.”10
“Como trasfondo de la idea expresada por mí, por primera vez en 1991, del
“derecho constitucional común europeo”, puede mencionarse la teoría de Josef Esser
que, como privatista, formuló la concepción del carácter “principial” del derecho, con
referencia a Hermann Heller. En mi opinión hoy ha sonado ya la hora del derecho
constitucional común europeo, que no comprende sólo principios escritos sino, ante
todo, principios no escritos. Puedo ponerle ejemplos: derecho constitucional común
europeo se encuentra en la dignidad humana, la división de poderes, el principio de
Estado de derecho, el principio de igualdad como prohibición de arbitrariedad, la
democracia.”11
“Un escritor austriaco (Robert Musil) ha hablado sobre el hombre posible. Yo
distingo entre tres formas del pensamiento: el pensamiento posible, el pensamiento
real y el pensamiento necesario. A través del pensamiento posible gana el intérprete
mayor espacio de juego. El pensamiento necesario, relacionado sobre todo al aspecto
del bienestar común, determina lo que es necesario para alcanzar ciertas metas. El
pensamiento real lo incluyo dentro del canon interpretativo con ayuda de una antigua
8
Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra. p. 24.
9
Id. p. 26.
10
Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 150.
11
Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 52.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
133
consigna: la realidad orientada a la interpretación de la Constitución.”12
“La sociedad abierta y sus enemigos, de Popper […] me inspiró […] como
paradigma de explicación y publicar La sociedad abierta de los intérpretes de la
Constitución. Esto significa que no sólo los juristas interpretan la constitución, sino
también cualquier ciudadano común dentro de una democracia ciudadana.” 13
“Rudolf Smend fue quien con su escrito de 1954 en memoria de Walter Jellinek
colocó en el centro del interés de la teoría alemana del Estado de derecho el aspecto
público. En seguida debo mencionar a mi profesor Konrad Hesse, quien desarrolló el
aspecto público de los partidos políticos. Jürgen Habermas, a quien usted ya ha
entrevistado, escribió su trabajo de habilitación en Marburgo, que ha resultado ser un
clásico a la fecha, sobre los cambios en la estructura de lo público. Sobre la base que
crearon estos tres autores he intentado desarrollar mi teoría sobre el aspecto público
de la Constitución.”14
“A lo largo de mi carrera he intentado explicar la influencia que la poesía y los
textos clásicos de la literatura y del pensamiento ejercen en la Constitución como
concepto de cultura. Los ejemplos son innumerables; para empezar podríamos citar a
Schiller, quien ya estableció una relación directa entre poesía y política en las Cartas
sobre la Educación Estética del Hombre, o a Rousseau, que había escrito poesía
además de sus conocidos textos filosóficos.”15
Crítica doctrinaria
“Unas palabras sobre Kelsen. No necesito decirle que yo me separo del mundo
de Kelsen en el aspecto metodológico; pero debo señalarle igualmente que su gran
contribución sigue viva, por un lado en cuanto a la teoría de la construcción escalonada
del sistema jurídico. Hoy tenemos en muchas constituciones nuevas la indicación
expresa de la primacía de la Constitución norma suprema, como norma de las normas
lo que es claramente también un gran mérito de Kelsen. Finalmente Kelsen es, por otro
lado, uno de los padres de la jurisdicción constitucional en Europa.”16
12
Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 133.
13
Idem, p. 138.
14
Idem, p. 146.
15
Conversación con Héctor López Bonfil, en op. cit. supra, p. 188.
16
Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 25.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
134
“Un padre del Estado constitucional que siempre debe leerse es J. Locke.”17
“Necesitamos un John Locke para toda Europa y para la teoría constitucional
con el fin que encuentre una conceptualización adecuada para este nuevo constructo,
incluso en caso de ser necesario con la ayuda de categorías de una utopía concreta.
Recordemos que cuando John Locke desarrolló los elementos del Estado constitucional
en la Inglaterra de su tiempo, pasaban sus ideas por meras utopías, no obstante hoy
día sean para muchos de nosotros realidad. En ese sentido exijo a los juristas, como
parte de su tarea, incluir quantos utópicos en su pensamiento con el fin de anticipar la
realidad.”18
“Necesitamos un Montesquieu que revise la teoría original de la división de
poderes en función de la nueva realidad europea.”19
“Mi pregunta a Popper –nosotros hablamos de ello en su extraordinaria
conferencia que ayer sostuvo aquí en Bayreuth– que él no es justo con Platón, como
tampoco con Hegel, cuando habla del pensamiento-oráculo. Popper establece una
línea de conexión entre Platón, Hegel y la totalidad de las formas aparecidas del joven
Estado mundial. Esto es a todas luces injustificado.”20
“La doctrina del enemigo-amigo, que formuló Schmitt en su “teología política”,
se entiende en el contexto del fracaso de Weimar y del advenimiento de los Estados
totalitarios. Esta doctrina ganó tanta fuerza en Europa, y por tanto también en
Alemania, por la manera tan brillante en que fue expuesta. Es sin lugar a dudas falsa, y
por eso mismo peligrosa, y fatal en sus consecuencias históricas. La sociedad política
de las naciones y la comunidad política europea, como actualmente se desarrolla hacia
una comunidad constitucional, no puede vivir dentro del pensamiento de la doctrina
del enemigo-amigo sin desembocar en una guerra civil. En el contexto político, los
enfrentamientos con el opositor exigen, sobre todo en determinados procesos,
honestidad y tolerancia.”21
17
Conversación con César Landa, en op. cit. supra, p. 79.
18
Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 155.
19
Conversación con Héctor López Bonfil, en op. cit. supra, p. 200.
20
Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 139.
21
Idem, p. 148.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
135
Metodología
“El gran Rudolf Smend se ha dedicado más bien a la historia jurídica, no a la
comparación jurídica. Yo, por mi parte, me he centrado más en la comparación en el
espacio y he hecho raramente comparación en el tiempo.”22
“Podemos alegrarnos ante todo por el hecho de que la Constitución alemana
no se haya inclinado a favor de alguna teoría constitucional (correcta), sino que ha
trabajado con las puertas abiertas a nuevos desarrollos teóricos, liberándose con esto
de una mentalidad encajonada.”23
Constitución y cultura
“En 1982 emprendí un primer intento programático de conformar la teoría de
la constitución como una ciencia cultural. Ello recurriendo a los debates de la época de
Weimar, en particular a Hermann Heller, aunque también a otros grandes autores,
como Max Weber o Gunter Holstein. Lo que se pretende decir es lo siguiente: las
normas constitucionales no pueden interpretarse de manera, por así decirlo,
autónoma, sólo en sí y de por sí, sino que deben situarse, desde el principio, en su
contexto cultural.”24
“Entendemos por cultura constitucional algo más que el texto jurídico o la
legislación, sino la expresión de un Estado cultural que sirve de medio para la
autoconciencia de un pueblo, que funge como espejo de su legado cultural y
fundamento de sus futuras expectativas.”25
“Una teoría constitucional europea, entendida como teoría de la cultura, debe
recordarnos que no todo es susceptible de ser reducido a mercado, que el mercado
tiene límites, que si bien la libre competencia es en algunos aspectos productiva, no
obstante está sujeta a condiciones culturales.”26
“En 1975 aventuré el paradigma de la “sociedad abierta de los intérpretes
constitucionales”. Con ello se quería expresar lo siguiente: quien tiene relación con las
22
Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 41
23
Conversación con H. Kuriki, en op. cit. supra, p. 126.
24
Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 43
25
Conversación con Paolo Ridola, en op. cit. supra, p. 90.
26
Idem, p. 99.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
136
formas, participa también, de manera consciente o inconsciente, en su interpretación.
El ciudadano que interpone un recurso de amparo, el partido que promueve un
proceso ante el Tribunal Constitucional, influyen finalmente en la interpretación de las
normas constitucionales.”27
“El concepto de cultura política es un invento de los autores norteamericanos
Almond y Verba. Ese mismo concepto de cultura política se impuso más tarde en
Alemania. Yo, por mi parte, propuse en 1982 el concepto de “cultura constitucional”, al
que usted de manera amistosa se ha referido. Este concepto significa lo siguiente: que
la Constitución no es sólo un texto jurídico junto con sus instrumentos de
interpretación, sino que el hecho de que nosotros podamos vivir en una Constitución,
o dispongamos de una Constitución viva, es necesariamente porque cuenta también la
mentalidad de los pueblos, su herencia cultural.”28
“Los poetas proporcionan la suficiente dosis de utopía que orienta el sentido de
la realidad constitucional. Podría citarse el caso de la nueva Constitución Federal Suiza
de 1999, una parte de cuyo preámbulo fue concebida por el poeta suizo A. Mushg al
proclamar que la fuerza del pueblo se mide en el bienestar de los débiles.” 29
“Considero la encuesta llevada a cabo por el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México30 como una contribución
pionera de primer nivel, sin precedentes, hasta donde conozco, en Europa o el resto
del mundo. La encuesta debe hacer escuela, tanto en sus métodos como contenidos, al
servicio del tipo del Estado constitucional y de sus procesos de crecimiento interno y
de difusión externa. De este modo se esboza una sociología de la cultura de la
Constitución, entendida como sociología cultural de la Constitución y como sociología
de la cultura constitucional.”31
Derechos fundamentales
“En relación con su pregunta sobre el doble carácter de los derechos
fundamentales. Desarrollé esa tesis del doble carácter de todos los derechos
27
Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 45.
28
Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 136.
29
Conversación con Héctor López Bonfil, en op. cit. supra, p. 189.
30
Concha Hugo A., Héctor Fix-Fierro, Julia Flores y Diego Valadés, Cultura de la Constitución en
México. Una encuesta nacional de actitudes, percepciones y valores, México, UNAM-TEPJF-Cofemer,
2004.
31
Conversación con Héctor Fix-Fierro y Diego Valadés, en op. cit. supra, p. 173.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
137
fundamentales en mi tesis doctoral de 1962. La idea directriz era la siguiente: todos los
derechos fundamentales tienen una doble faceta, una subjetiva-individual y una
objetiva-institucional. Yo estaba entonces fuertemente influido por el gran teórico del
Estado Maurice Hauriou. Tan sólo la faceta institucional, jurídico-objetiva permite
reconocer las necesidades de conformación de todas las libertades, que no nos son
naturalmente dadas.”32
“Sobre la idea del status corporativus, propuesta por mí por primera vez en
1980, se trata de lo siguiente: muchos catálogos de derechos fundamentales de los
primeros tiempos son, por influencia de la Declaración de Derechos de 1789, ahora
como antes, unilateralmente orientados en sentido individualista. Hoy sólo hay
correcciones parciales. Este principio me ha inspirado la idea del status corporativus,
en base al cual puede decirse que el ser humano no vive sólo como individuo aislado
para sí, sino que vive desde el principio en una plenitud de grupos sociales,
comenzando por la familia, culminando acaso en una asociación Mozart o Goethe,
mostrándose en los sindicatos, manifestándose en cierto modo también en las
sociedades religiosas. Casi la totalidad de la vida individual tiene también una
referencia de grupo, incluida la libertad ideológica y de creencias.”33
Tribunales Constitucionales
“Una parte de los jueces debería ser elegida por las entidades que dan las leyes;
otra parte por los presidentes de la república y la tercera parte por un órgano de
jueces y abogados”.34
“El proceso de elección de los jueces, practicado en este momento en Karlsruhe
me parece digno de sospecha, no obstante que los resultados desde hace 50 años
hayan sido tan positivos. La razón es que los partidos se comportan como los señores
de las sillas de los jueces, y, además, como es necesario lograr la mayoría con sus dos
tercios tienen que ponerse de acuerdo los grandes partidos. Por lo mismo,
personalidades de los pequeños partidos, o que no realizan servicio alguno a los
grandes partidos, han perdido toda oportunidad. Así es como falta al partido verde un
vínculo con los jueces de la Corte Constitucional, no obstante que su importancia a
nivel federal es mucho mayor que el FDP (liberales) que dispone de su lugar para
limpiarse los zapatos gracias a sus coaliciones con los grandes partidos (CDU y SPD).
32
Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 30.
33
Idem. supra, p. 36.
34
Conversación con César Landa, en op. cit. supra, p. 8.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
138
Rara vez obtiene algún lugar en la Corte Constitucional Federal alemana
personalidades que no pertenecen a partido alguno. Mi profesor K. Hesse fue un caso
excepcional en 1975.”35
“Una sentencia judicial termina convirtiéndose en texto constitucional.”36
Interpretación
El profesor Häberle sostiene que a los cuatro métodos clásicos de
interpretación (gramatical, lógica, histórica y sistemática) que canonizó F. C. Savigny en
1840, debe agregarse uno más. “Pienso que, desde 1989 la época ya está madura para
un quinto método de interpretación, a saber, el derecho comparado”. Esto, porque “la
comunidad mundial de Estados Constitucionales hoy está en camino hacia una
comunidad de derechos humanos.” Aclara que “Este planteamiento debe entenderse
como una comparación cultural, no como una trasposición esquemática. Esto quiere
decir que los contextos culturales deben corresponderse”37
Ética
“En Inglaterra observamos un puritanismo quizás exagerado. Ciertos políticos
tienen que dimitir rápidamente por faltar al decoro y a la moral en ámbitos muy
personales de su vida privada. Lo mismo vale para USA. En este aspecto no sería yo tan
riguroso, ¡a pesar de que soy protestante!” [….] “Tiene que haber un mínimo de ética
en la vida política. Pero no podemos desconocer que los políticos se dedican a la res
pública, a menudo con grandes sacrificios personales.”38
“El jurista es alguien que se asienta en el bien común, en la democracia como
modo de organización de la colectividad, en el derecho como estructura de
convivencia.”39
35
Conversación con H. Kuriki, en op. cit. supra, p. 120
36
Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 47
37
Idem, p. 11.
38
Idem, supra, p. 65.
39
Conversación con Héctor López Bonfil, en op. cit. supra, p. 194.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
139
Estado constitucional
“El Estado constitucional debe mantenerse preparado para la reforma y apto
para ser reformado.”40
“El Estado constitucional debe eludir el dirigismo, la imposición de criterios
estéticos, debe ser receptivo a la ebullición de tendencias que disputan en la sociedad
y en la que libremente (y en constante alternancia) se discute la calidad y la excelencia
de las distintas aportaciones.”41
Estado social
“La transformación del Estado social necesita un enorme impulso en atención a
las cuestiones relativas al derecho constitucional laboral.”42
“El Estado constitucional crea condiciones marco para el crecimiento de la
riqueza: las libertades económicas de los empresarios, pero también la libertad de
asociación de los trabajadores, cuya fuerza deriva sólo de su organización colectiva en
sindicatos.”43
Constitución, Estado y mercado
“El mercado es hasta hoy un ser desconocido. Necesitamos una teoría
constitucional del mercado. Yo sostengo que el mercado no es el sentido último del
Estado constitucional. La sociedad abierta no es un juego de ganancias económicas.
Una república se basa en el trabajo, como dice la Constitución italiana de 1947, se
fundamenta en la dignidad humana, descansa sobre la cultura, pero no se basa en los
mercados. Desde 1989 observamos como va ganando terreno el pensamiento
económico unilateral. El Estado social tiene que ser capaz de ofrecer prestaciones;
tenemos que pasar de un entendimiento cuantitativo del Estado social a un
entendimiento cualitativo.”44
“La idea del mercado ha emprendido su grandiosa marcha triunfal en todo el
planeta desde la derrota del marxismo-leninismo y de su economía planificada. Existe
40
Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 59.
41
Conversación con Héctor López Bonfil, en op. cit. supra, p. 193.
42
Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 60.
43
Conversación con Héctor Fix-Fierro y Diego Valadés, en op. cit. supra, p. 176.
44
Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 33.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
140
la amenaza de que hoy día se convierta en un fin en sí mismo sometiendo a las
estructuras culturales.”45
“Desde la perspectiva del Estado constitucional es el mercado un simple
instrumento y nunca la medida de todas las cosas. Economía de mercado refiere a
economía social del mercado en el sentido que le ha dado Ludwig Erhardt. Debemos
domar el capitalismo, acotarlo a través de derechos fundamentales culturales y
sociales, a través de nuevas formas de democracia, también con desarrollo regional y
mecanismos parecidos. En 1989 no era predecible la globalización.”46
“¿Cuáles fueron los costos de la reunificación? El peligro de un nuevo
economismo, una sobrevaloración de lo económico sin importar el significado del
bienestar material para la democracia y sus ciudadanos. La valoración de cualquier
cuestión humana con relación al éxito económico muestra el infeliz curso que han
tomado las cosas, contradiciendo el ideal de la antigua polis, así como también el
idealismo alemán durante los clásicos de Weimar y la democracia plural. El
materialismo poscomunista en Occidente, muestra un desarrollo que me hace dudar si
la expresión annus mirabilis todavía es adecuada. Desde el punto de vista político,
humano, científico sigue siendo para mí el año 1989 la experiencia más feliz, el
comienzo de una nueva unidad europea y el reforzamiento del Estado constitucional y
su modesta verdad para hacer coincidir justicia con bienestar general.”47
Pluralismo y democracia
“Pluralismo: es la representación de una diversidad de intereses e ideas. La
fundamentación teórica de la Constitución del pluralismo hay que buscarla en Popper.
La idea de la sociedad abierta podemos tomarla de él. Lo que en Popper falta, sin
embargo, es el principio científico-cultural: toda sociedad abierta necesita un consenso
cultural fundamental, que hace posible la apertura y la cohesiona.”48
“El precio de la democracia consiste precisamente en que tengamos libertad de
expresión y de prensa tan amplia como sea posible, aun cuando ocasionalmente los
sacrificios sean altos. No existe, en principio, alternativa.”49
45
Conversación con Paolo Ridola, en op. cit. supra, p. 98.
46
Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 152.
47
Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 153.
48
Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 48.
49
Idem, p. 66.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
141
“Una palabra sobre el posible fortalecimiento de los instrumentos de
democracia directa en la Unión Europea. La tesis dice que en el nivel de desarrollo en
que se encuentran los Estados constitucionales nacionales son igualmente valiosas
ambas variantes de democracia: la directa e indirecta. Suiza es el país que a la fecha ha
logrado la “combinación” más exitosa, porque se practica la “medio-directa
democracia”. También en las nuevas provincias federales alemanas se “arriesga más
democracia”. Esto, por cierto, en concordancia con la pacífica revolución de octubre de
1989 que se abanderó con la divisa: “nosotros somos el pueblo”, y que finalmente en
nuestra historia constitucional significó la reunificación.”50
“En la historia del pensamiento alemán podría estar relacionado el dogma de la
separación dualista del derecho y la política con la separación del Estado y la sociedad.
Sin embargo, yo tengo otra opinión. El Estado y la sociedad coinciden en parte. En el
Estado constitucional sectores de la sociedad están estructurados y constituidos. Por
eso desde 1978 yo hablo de la «sociedad constituida», piénsese como ejemplo en los
efectos indirectos de los derechos fundamentales frente a terceros (G. Dürig, uno de
mis mentores). Se puede hablar de «sociedad civil» en lugar de sociedad. Con ello
están comprendidos desde el principio el ciudadano y los grupos pluralistas. Alguna
constituciones nuevas textualmente emplean ya el concepto «sociedad civil», por lo
que están un paso adelante de la literatura científica. Esto es un testimonio de mi
paradigma de las etapas textuales de 1989.”51
Teoría constitucional
“La teoría de las formas de gobierno debe ser revisada a la luz de una teoría
constitucional. Debemos persistir en esta pluralidad de formas de gobierno, sobre todo
cuando cada una de ellas tienen algo que aprender de las otras.”52
“He concebido a la Constitución como legítimo orden del Estado y sociedad.” 53
“La Constitución debe organizar la comunidad diferenciando las funciones del
Estado, creando órganos y proceso para cumplir con su finalidad de hacer realidad la
cláusula del Estado social, la protección del medio ambiente o el Estado cultural. Pero
la Constitución tiene, además de eso, una función simbólica, a saber; simboliza la
50
Conversación con Paolo Ridola, en op. cit. supra, p. 107.
51
Conversación con Jorge León Vásquez, en Revista Peruana de Derecho Constitucional, Lima,
Centro de Estudios Constitucionales, No. 7, 2014, p. 161.
52
Conversación con Paolo Ridola, en op. cit. supra, p. 107.
53
Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 139.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
142
relativa unidad de la comunidad política, incluso en Europa. Esto significa que posee
una función integradora que cumple junto con una función pedagógica, y esta es la
idea más audaz que causa rechazo por muchos de mis colegas. Función pedagógica
que se realiza cuando nosotros, partiendo de la Constitución, extraemos algunas metas
educativas, como he expuesto en otro lugar, para los jóvenes escolares. […] He
olvidado una función más, se trata de la clásica función que limita y controla el
poder.”54
“Mi concepción de Constitución no pretende eliminar la función y conceptos
clásicos de la Constitución, sino que sólo pretende ser un complemento de aquello que
desarrollaron los gigantes de Weimar y otros más.”55
“Constitución entendida como lo público y Constitución entendida como
proceso público, indican que la Constitución se desarrolla a través de la interpretación
viva de todos los ciudadanos y de aquellos profesionales ocupados con la
interpretación constitucional, como juristas.”56
“La calidad de una Constitución en el Estado constitucional se mide por las
funciones que aquélla debe desempeñar y por la posición y el valor reales y vividos que
ha adquirido en una sociedad civil abierta.”57
“La Constitución no es sólo un conjunto de reglas jurídicas, sino también una
guía cultural para el ciudadano.”58
“Constitución que no es sólo un conjunto de reglas jurídicas, sino también
expresión de la herencia cultural de un pueblo, fundamento de sus esperanzas y
espejo de su identidad. La encuesta es consecuencia de la teoría de la sociedad abierta
de los intérpretes de la Constitución (1975), es decir, de la idea de que cualquiera que
viva la norma contribuye en primera y última instancia a su interpretación. La
concepción de la sociedad abierta de los intérpretes de la Constitución vive de dos
preocupaciones: por un lado, de la democratización de la interpretación constitucional
y, por el otro, del impulso teórico que deriva del ejercicio práctico de los derechos
fundamentales para la comprensión jurídica de estos derechos.”59
54
Idem, p. 141.
55
Idem, p. 143.
56
Idem, p. 147.
57
Conversación con Héctor Fix-Fierro y Diego Valadés, en op. cit. supra, p. 165.
58
Idem, p. 166.
59
Idem, p. 174.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
143
“El concepto de derecho eclesiástico del Estado tiene que ser reemplazado por
el de derecho constitucional de la religión, si tomamos en cuenta que en Francia el
Islam es ya la segunda religión en importancia, y entre nosotros la tercera.”60
Colofón
Las páginas que preceden ofrecen una especie de autorretrato del profesor
Häberle. Seleccioné párrafos de sus entrevistas que considero una buena muestra de
sus ideas. Son sólo, como en las representaciones que hacen de sí mismos los grandes
maestros, trazos aislados que no sustituyen la lectura de la gran obra que ha venido
escribiendo a lo largo de su fructífera vida, pero presentan una imagen general de sus
múltiples contribuciones a la ciencia jurídica.
En varias de sus conversaciones declara, con la modestia espontánea que
siempre lo ha caracterizado, que no es más que un enano a quien le fue dado
contemplar el mundo jurídico desde los hombros de gigantes. Tal vez así comenzó, al
asomarse al mundo jurídico en su etapa de estudiante; pero sin duda hoy él mismo es
un gigante que con su inteligencia y erudición ayuda a ver más lejos a quienes
emprenden la grata y enriquecedora tarea de estudiarlo a fondo.
Como en toda selección, dejé otras muchas páginas brillantes fuera de este
texto; tuvo que ser así, por razones naturales, pues de otra manera habría reproducido
íntegras las entrevistas. Aquí, insisto, sólo ofrezco unas pinceladas con el ánimo de
inducir al lector a la lectura completa de sus entrevistas y, por supuesto, de sus obras.
Rindo así un nuevo homenaje a uno de los pensadores más sobresalientes del mundo
jurídico contemporáneo.
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60
Idem, supra, p. 170.
144
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
«Notas em Torno dos Tratados Internacionais de
Direitos Humanos no âmbito do Estado Constitucional
(Cooperativo e Aberto?) Brasileiro»
Ingo Wolfgang Sarlet
(Pontifícia Universidade Católica Rio Grande do Sul)
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
145
NOTAS EM TORNO DOS TRATADOS INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS NO
ÂMBITO DO ESTADO CONSTITUCIONAL (COOPERATIVO E ABERTO?) BRASILEIRO
Ingo Wolfgang Sarlet*
1 – Introdução
As relações entre a Constituição (mas também do direito interno dos Estados
em geral) e a ordem jurídica internacional seguem merecendo lugar de destaque na
pauta política e jurídica, seja no Brasil, seja no exterior. Com efeito, ainda mais no
âmbito de um Mundo globalizado, a existência de um diálogo entre as diversas ordens
jurídicas (nacionais e supranacionais) e o reconhecimento da necessidade de
considerável dose de harmonização entre os ordenamentos dos diversos Estados (por
meio de um efetivo Direito Internacional Público, e, cada vez mais, por meio de um
renovado e constitucionalizado Direito Internacional Privado), constituem demandas
prioritárias. Nesse contexto, assume relevo a noção de que o Estado Constitucional há
de ser necessariamente um Estado aberto, especialmente em matéria de direitos
humanos e fundamentais, mas também um Estado do tipo cooperativo, categorias das
quais tanto e tão bem tem se ocupado o nosso homenageado, Prof. Dr. Peter Häberle 1,
a quem com justiça se dedica a presente coletânea em homenagem ao transcurso de
seus oitenta anos de vida vivida com plenitude espiritual e intelectual.
No caso do Estado Constitucional e Democrático de Direito, tal como
consagrado pela Constituição Federal de 1988 (doravante apenas CF), resulta evidente
que ao menos do ponto de vista textual, tal compromisso com a abertura e a
cooperação. Com efeito, no Título dos Princípios Fundamentais tiveram lugar de
destaque, de modo inédito em relação ao constitucionalismo brasileiro anterior, os
princípios da prevalência dos direitos humanos (art. 4º, II), da igualdade entre os
*
Doutorado e Pós-Doutorado em Direito (Universidade de Munique e Instituto Max-Planck de
Direito Social Estrangeiro e Internacional). Professor Titular da Faculdade de Direito e dos Cursos de
Mestrado e Doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito da PUC/RS. Professor da Escola
Superior da Magistratura (AJURIS). Juiz de Direito (RS).
1
Cf., por tudo já produzido pelo autor nessa seara, HÄBERLE, Peter. Der Kooperative
Verfassungstaat – aus Kultur und als Kultur. Vorstudien zur einer universalen Verfassungslehre, Berlin:
Duncker & Humblot, 2013, especialmente p. 96 e ss.
146
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
Estados (art. 4º, V), da cooperação entre os povos para o progresso da humanidade
(art. 4º, IX), apenas para citar os mais sintonizados com a perspectiva aqui privilegiada.
Para além disso, no parágrafo único do citado artigo 4º, a CF estabelece, na condição
de norma impositiva de fins e tarefas, que “a República Federativa do Brasil buscará a
integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando a
formação de uma comunidade latino-americana de nações”.
Mas a abertura do Estado Constitucional e o seu caráter cooperativo desafiam
uma miríade de reflexões teóricas e problemas concretos, de tal sorte que, à vista da
abrangência do tema, optou-se aqui por desenvolver (revisitando textos anteriores de
nossa autoria!) apenas um aspecto da problemática, qual seja, o da relação entre a CF,
os direitos fundamentais nela consagrados e os direitos humanos previstos nos
tratados internacionais ratificados pelo Brasil.
Como é notório, tal problemática gerou acirrada controvérsia na comunidade
jurídica brasileira, especialmente a partir da promulgação da CF, com a previsão, no §
2° do artigo 5°, de que os direitos expressos na Constituição também abrangem os
constantes dos tratados internacionais, registrando-se uma nova fase do debate
quando da promulgação da Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de 2004
(doravante denominada EC 45). A EC 45, após longa e tormentosa tramitação no
Congresso Nacional, veiculou a assim chamada Reforma do Poder Judiciário,
implicando a inserção de várias disposições diretamente relativas aos direitos
humanos e fundamentais na CF, como foi o caso, apenas para citar o dispositivo mais
próximo da temática aqui versada, da inclusão do § 3º do artigo 5º, versando sobre a
forma de incorporação, ao direito interno, dos tratados internacionais de direitos
humanos.
O dispositivo inserido por meio da Emenda Constitucional (EC) n° 45/2004 (§ 3º
do art. 5º da CF), estabelecendo que “os tratados e convenções internacionais sobre
direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois
turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às
emendas constitucionais”, veio para complementar o já referido § 2° do mesmo artigo,
que consagrou expressamente a abertura material dos direitos fundamentais no
sistema constitucional nacional, inclusive no que concerne aos tratados internacionais
em matéria de direitos humanos, temática que tem sido amplamente versada na
literatura, além de ter propiciado acirrado debate, especialmente no que diz com o
valor jurídico dos tratados em relação ao ordenamento jurídico interno.
Considerando, portanto, o teor do “novo” dispositivo (no caso, o § 3º do art.
5º), não é de se estranhar que no âmbito da doutrina especializada a discussão tenha
assumido novos contornos, acompanhada de grande variedade de posicionamentos,
que alcançam desde a discussão em torno do regime jurídico dos tratados anteriores,
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
147
até problemas vinculados ao novo processo de incorporação e aspectos atinentes à
hierarquia dos tratados incorporados pelo rito das emendas constitucionais, de modo
especial – no que toca ao tema ao qual se dedica a presente obra coletiva - no que diz
com a possibilidade de os órgãos do Poder Judiciário realizar o controle da
compatibilidade da normativa interna brasileira com os tratados de direitos humanos.
No que toca ao roteiro a ser percorrido, iniciaremos (2) com algumas
considerações sobre o significado do § 3º do art. 5º da CF, para, na sequência (3),
discorrermos especificamente sobre o problema da hierarquia normativa dos tratados
de direitos humanos na ordem jurídico-constitucional brasileira, fechando o texto (4)
com algumas considerações finais e conclusões.
Além disso, antes de adentrarmos o exame da matéria propriamente dita,
importa agregar que muito embora a problemática aqui versada diga respeito a todo o
sistema internacional de proteção dos direitos humanos, ela pode apresentar
peculiaridades, que dizem respeito tanto à fonte da qual emana o tratado
internacional, quanto à natureza dos direitos humanos, visto que, a despeito da
adoção do critério da indivisibilidade e universalidade, não se pode desconsiderar que
existem aspectos que implicam um olhar teórico e prático distinto, seja na perspectiva
da ordem internacional, seja na perspectiva do direito interno de cada Estado, ainda
mais quando se leva em conta não apenas a quantidade e diversidade dos direitos
consagrados nos diferentes catálogos constitucionais, mas também a circunstância de
que não apenas existem países que não ratificaram boa parte dos tratados de direitos
humanos ou mesmo diante da diferente postura quanto ao nível de incorporação de
tais tratados e das diretrizes dos organismos internacionais competentes na esfera do
direito e da práxis política e jurídica nacional.
Por derradeiro, fica a advertência de que se trata de uma análise focada no
direito constitucional positivo brasileiro, razão pela qual temos por escusada a falta de
incursão em doutrina estrangeira e mesmo doutrina do direito internacional, salvo
referências a escritos do nosso homenageado, quando conectados ao contexto.
2 - O § 3° do art. 5° da CF e os principais aspectos de ordem procedimental no que
diz com a incorporação dos tratados internacionais de direitos humanos
A EC 45, que cuidou da reforma do Poder Judiciário, acrescentou – como já
frisado – um § 3° ao art. 5° da CF. Tal preceito acabou por inserir no texto
constitucional uma norma (no caso, uma regra do tipo procedimental) dispondo sobre
a forma de incorporação ao direito interno dos tratados em matéria de direitos
humanos, que, interpretada em sintonia com o art. 5°, § 2° (de acordo com o qual os
direitos e garantias expressos na Constituição não excluem outros decorrentes do
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
148
regime e dos princípios e os previstos em tratados internacionais), pode ser
compreendida como assegurando – em princípio e em sendo adotado tal procedimento
– a condição de direitos formalmente e materialmente fundamentais aos direitos
consagrados no plano das convenções internacionais. Que tal exegese, como se pode
perceber desde logo, não representa a única possível é o que, a exemplo de outros,
nos propomos a enfrentar com particular atenção neste segmento, ainda que sem a
pretensão de esgotar as diversas alternativas hermenêuticas disponíveis. Por outro
lado, importa destacar que em função da relação com a questão da hierarquia dos
tratados uma vez regularmente incorporados, destacamos que aqui estaremos
privilegiando aspectos atinentes ao procedimento e os principais problemas
correlatos.
Em primeiro lugar, convém destacar que é pelo menos questionável – por mais
sedutora que seja tal tese – que, por força da EC 45, todos os tratados em matéria de
direitos humanos já incorporados ao sistema jurídico brasileiro (no caso, referimo-nos
aos tratados aprovados antes da entrada em vigor da EC 45) possam ser considerados
como equivalentes às emendas constitucionais, já que não há como aplicar neste caso
o argumento da recepção quando se trata de procedimentos legislativos distintos,
ainda que haja compatibilidade material, como se fosse possível transmutar um
decreto legislativo aprovado pela maioria simples do Congresso Nacional em emenda
constitucional que exige uma maioria reforçada de três quintos dos votos, sem
considerar os demais limites formais das emendas à Constituição2. Em sentido diverso,
há quem defensa a recepção dos tratados anteriores – naquilo que efetivamente
versam sobre direitos humanos (no sentido de bens jurídicos indispensáveis à natureza
humana ou à convivência social) – como se tivessem sido incorporados pelo rito mais
rigoroso das emendas constitucionais, assegurando-lhes a respectiva supremacia
normativa, no âmbito do que se costuma designar de recepção material3.
Tal entendimento como ainda teremos oportunidade de ver ao longo da
exposição subseqüente, dificilmente se revela como sustentável4, considerando a
2
Neste sentido, registra-se a posição de PIOVESAN, Flávia. Reforma do judiciário e direitos
humanos. In: TAVARES, André Ramos; LENZA, Pedro; ALARCON, Pietro de Jesus Lora (Orgs.). Reforma do
judiciário analisada e comentada. São Paulo: Método, 2005, p. 72.
3
Cf. TAVARES, André Ramos. Reforma do judiciário no Brasil pós-88: (des)estruturando a
justiça. Comentários completos à emenda constitucional n° 45/04. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 47-48; e,
também, FRANCISCO, José Carlos. Bloco de constitucionalidade e recepção dos tratados internacionais.
In: TAVARES, André Ramos; LENZA, Pedro; ALARCON, Pietro de Jesus Lora (Orgs.). Reforma do judiciário
analisada e comentada. São Paulo: Método, 2005, p. 103-105.
4
Ver, justamente neste sentido, o enfático pronunciamento de PIOVESAN, Flávia, “Reforma do
judiciário e direitos humanos”, op. cit., p. 72.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
149
incompatibilidade total de rito (e natureza) dos decretos legislativos e das emendas
constitucionais. A comparação entre lei ordinária e lei complementar – ainda que
pressuponha diferença de rito e quorum de aprovação distinto – não pode, salvo
melhor juízo, ser transposta automaticamente para os decretos legislativos e emendas
constitucionais, já que tanto os decretos quanto as emendas não cumprem a mesma
função das leis (ordinárias e complementares), isto sem falar na hierarquia
constitucional das emendas, que passam a integrar a Constituição, o que não ocorre
com as leis. Em caráter alternativo – mas substancialmente diverso da tese da
recepção –, há como sustentar que os tratados internacionais (que já são
materialmente constitucionais e, portanto, conforme ainda será objeto de maior
desenvolvimento, já possuem hierarquia constitucional por força do próprio art. 5º, §
2º, da CF!5) também poderão ser formalmente constitucionais – ainda que não
inseridos no corpo permanente do texto constitucional - caso forem aprovados, a
qualquer momento, pelo procedimento reforçado instituído pelo art. 5º, § 3º, 6 linha
argumentativa que nos parece mais sólida. Em caráter complementar, a tese da
recepção acima referida esbarra na circunstância de que o Congresso Nacional, ao
aprovar a Convenção sobre os direitos das pessoas portadoras de necessidades
especiais, o fez valendo-se do instrumento do Decreto Legislativo (no caso, o DL
186/2008), mas observados os requisitos do art. 5º, § 3º, da CF, tudo a indicar que a
tese da equivalência (pelo menos no plano formal) dos Decretos Legislativos anteriores
e os que forem aprovados mediante observância do novo regime criado pela EC 45, há
de ser – no mínimo! - submetida ao crivo do contraditório.
Há que observar, nesse contexto, que a recepção – como sendo equiparáveis às
emendas constitucionais – dos tratados anteriores, acabaria, em determinadas
circunstâncias e a depender da interpretação imprimida no âmbito da jurisdição
constitucional, sendo até menos vantajosa do que a chancela de sua condição de
normas materialmente constitucionais, já que, como voltaremos a discutir mais
adiante, poderiam ser objeto de declaração de inconstitucionalidade pelo Poder
Judiciário, se este vislumbrasse uma ofensa aos limites materiais à reforma
constitucional. Assim, como afirma Flávia Piovesan, quanto aos tratados incorporados
pelo rito mais rigoroso previsto no artigo 5º, § 3º, da CF, em relação a estes se estaria
apenas (?) a reforçar – no plano formal – a sua hierarquia constitucional material
5
Nesse sentido, v., por todos e por último, MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Curso de Direito
Internacional Público, 6ª ed., São Paulo: RT, 2012, p. 386.
6
Nesse sentido, precisamente a conclusão de MAZZUOLI, Valério de Oliveira. O novo § 3° do
art. 5° da Constituição e sua eficácia. Revista da Ajuris, v. 32, n. 98, Porto Alegre, jun. 2005, p. 321.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
150
desde logo assegurada por força do art. 5º, § 2º, da CF7. Tal interpretação, mormente
se compreendida isoladamente, não representa – a despeito de sua correção - um
avanço significativo, além de ser – como oportunamente adverte André Ramos Tavares
– bastante problemática, especialmente se com isso se estiver pretendendo
fundamentar a constitucionalidade dos tratados apenas no § 3º do art. 5º da CF, e não
– como deveria ser – com base no § 2º do mesmo dispositivo, este introduzido pelo
Constituinte de 19888. Pelo menos, consideramos que tais argumentos devem ser
levados a sério.
O fato é que independentemente do problema da hierarquia dos tratados
incorporados pelo sistema praticado até a EC 45 – do qual voltaremos a nos ocupar
mais adiante – restam, notadamente em função da redação § 3º do art. 5º, uma série
de questões a serem solvidas e que aqui serão apenas anunciadas e analisadas em
caráter ilustrativo e essencialmente especulativo, visto que boa parte das questões
segue controversa na doutrina, ao passo que na jurisprudência pouco se decidiu sobre
o tema, salvo no que diz com a hierarquia dos tratados. Apontando um aspecto
positivo, afirma-se que com a adoção do procedimento previsto no art. 5º, § 3°, da CF,
os tratados em matéria de direitos humanos passariam a integrar o bloco de
constitucionalidade, que representa a reunião de diferentes diplomas normativos de
cunho constitucional (sem prejuízo da inclusão de direito constitucional apenas em
sentido material, como é o caso do costume constitucional), que, em seu conjunto,
operam como parâmetro do controle de constitucionalidade, o que configura um
avanço em relação à posição mais restritiva do nosso Supremo Tribunal Federal na
matéria, que, por exemplo, não outorga (pelo menos por ora) força normativa superior
e vinculante ao Preâmbulo da Constituição9.
Por outro lado, argumenta-se que a inovação trazida pela EC 45 é
inconstitucional por violar os limites materiais à reforma constitucional, no sentido de
que se acabou dificultando o processo de incorporação dos tratados internacionais
sobre direitos humanos e chancelando o entendimento de que os tratados não
incorporados pelo rito das emendas constitucionais teriam hierarquia meramente
legal, de tal sorte que restou restringido, desta forma, o próprio regime jurídicoconstitucional dos direitos fundamentais oriundos dos tratados10.
7
Cf. PIOVESAN, Flávia, Reforma do Judiciário e Direitos Humanos, op. cit., p. 72.
8
Cf. TAVARES, André Ramos, Reforma do Judiciário no Brasil Pós-88..., op. cit., p. 42.
9
Neste sentido, novamente, FRANCISCO, José Carlos, op. cit., p. 99-101.
10
Neste sentido, mencionando a existência de um anacronismo e apontando para a “duvidosa
constitucionalidade” da alteração efetuada pela EC nº 45/04, ver a opinião do advogado criminalista e
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
151
Outro aspecto digno de nota – e vinculado ao problema da alegada
inconstitucionalidade da inovação – diz respeito ao caráter compulsório ou facultativo
da adoção do procedimento mais rigoroso das emendas constitucionais,
especialmente em face da redação do dispositivo (“os tratados que forem
incorporados...”), que, no mínimo, dá ensejo a tal dúvida e sustenta a adoção do
entendimento que a incorporação mediante o procedimento das emendas poderia ser
opcional. Tal argumento assume ainda maior relevo em se considerando que – sob o
ponto de vista da forma – a incorporação dos tratados em matéria de direitos
humanos – consoante já apontado – se tornou mais dificultada, o que, em princípio,
poderia ser encarado como contraditório, considerando a abertura material
consagrada no art. 5°, § 2°, e o princípio (fundamental) da prevalência dos direitos
humanos no plano das relações internacionais do Brasil estabelecido no art. 4° da
nossa Lei Fundamental.
Com relação a este aspecto, parece-nos que há espaço para uma interpretação
sistemática amiga do caráter cogente do procedimento reforçado das emendas
constitucionais. Com efeito, tendo em mente que a introdução do § 3° teve por
objetivo (ao menos, cuida-se de interpretação em princípio afinada com a ratio e o
telos do § 2°) resolver – ainda que remanescentes alguns problemas – de modo
substancial o problema da controvérsia sobre a hierarquia dos tratados em matéria de
direitos humanos, habitualmente incorporados por Decreto Legislativo e aprovados
pro maioria simples, de modo a assegurar aos direitos neles consagrados um status
jurídico diferenciado, compatível com sua fundamentalidade, poder-se-á sustentar
que, a partir da promulgação da EC 45, a incorporação destes tratados deverá ocorrer
pelo processo mais rigoroso previsto no § 3º do art. 5º d CF.
Quanto à objeção de que com isso se estaria a dificultar a incorporação dos
tratados e convenções em matéria de direitos humanos (lembre-se que há os que
sustentam até mesmo a dispensa de qualquer ato formal de incorporação para além
da ratificação) há como revidar com o argumento de que, além de assegurar aos
professor da Universidade de Brasília, COSTA, Aldo de Campos. Direitos humanos. Disponível em:
http://www.unb.br/fd/colunas_Prof/aldo_campos/aldo_01.htm. Acesso em: 12/02/06. De forma mais
enfática, ver LOPES, Anselmo Henrique Cordeiro. A força normativa dos tratados internacionais de
direitos
humanos
e
a
Emenda
Constitucional
n°
45/2004.
Disponível
em:
http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=6157. Acesso em: 12/02/06. Na mesma linha,
SGARBOSSA, Luís Fernando. A emenda constitucional n° 45/04 e o novo regime jurídico dos tratados
internacionais
em
matéria
de
direitos
humanos.
Disponível
em:
http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=6272. Acesso em: 11/02/06 condena o fato de ter
havido frustração da intenção do Constituinte no sentido de assegurar a inclusão automática dos
direitos humanos no catálogo constitucional.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
152
direitos dos tratados pelo menos uma hierarquia constitucional equivalente às normas
constitucionais do tipo derivado (para usar a terminologia mais habitual) resta
enrobustecida a legitimação democrática desses direitos, o que, por sua vez, concorre
para a sua maior força normativa – em suma, para uma pretensão de eficácia e
efetividade reforçadas – indispensável também para reforçar a posição do nosso país
em face da comunidade internacional.
A importância de uma reforçada legitimidade democrática assume ainda maior
relevo em se considerando que, uma vez incorporados por via de emenda
constitucional, os direitos (agora também formalmente) agregados ao catálogo
constitucional não apenas reformam a própria Constituição, mas também assumem a
condição – pelo menos é isso que se advoga11 – de limites materiais à própria reforma,
sendo, após, insuscetíveis de supressão e esvaziamento, ainda que por nova emenda
constitucional. Com isso – é bom que se frise –, não se está evidentemente a dizer que
os direitos previstos nos tratados já incorporados antes da EC 45 não estejam
protegidos na perspectiva dos direitos fundamentais, visto que, embora não possam
ser objeto de abolição direta por uma emenda (de vez que materialmente
constitucionais e pelo fato de as emendas serem instrumentos de mudança formal da
Constituição, exigindo, portanto, sempre alguma alteração no plano textual),
reclamam proteção contra limitações e retrocessos de toda ordem, por conta de seu
núcleo essencial e da incidência dos demais limites às limitações de direitos
fundamentais, temática que aqui, todavia, não poderá ser mais desenvolvida. Importa
destacar, todavia, que na linha da argumentação aqui desenvolvida, há quem
questione a possibilidade de tratados internacionais, ainda que aprovados pelo rito do
artigo 5º, § 3º, CF, possam assumir a condição de “cláusulas pétreas”, visto que, no
sistema internacional, cabível a denúncia dos tratados, o que somente poderia ser
contornado se, quando da aprovação, tal possibilidade fosse excluída pelo Congresso
Nacional12.
Analisando a questão de modo crítico, Valério de Oliveira Mazzuoli observa,
todavia, que por meio da incorporação por mecanismo considerado como equivalente
às emendas da constituição, a reforma constitucional daí resultante poderia até
mesmo piorar a proteção de direitos fundamentais, notadamente quando a nossa
11
Cf., por exemplo, PIOVESAN, Flávia, Direitos Humanos e o Direito Constitucional
Internacional, 7ª ed., São Paulo: Saraiva, 2006, p. 77 (a autora mantém substancialmente sua posição
na última edição da obra, a 13º, publicada em 2012 pela mesma Editora).
12
RAMOS, André de Carvalho, “O Supremo Tribunal Federal e o Direito Internacional dos
Direitos Humanos”, in: SARMENTO, Daniel; SARLET, Ingo Wolfgang (Coord), Direitos Fundamentais no
Supremo Tribunal Federal: balanço e crítica, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 15.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
153
Constituição for mais benéfica, sendo preferível que se admitisse pura e simplesmente
a condição de norma constitucional (sem previsão do rito) de modo a sufragar a
posição de acordo com a qual deverá ser dada prevalência à norma mais favorável à
pessoa humana13.
Tal argumentação, conquanto bem articulada, há de ser tomada com certa
reserva. Com efeito, se o tratado resultar necessariamente (portanto, não sendo viável
uma interpretação conforme a Constituição) em uma situação pior para a pessoa
humana do que a decorrente do nosso sistema constitucional positivo, não haverá de
se incorporar o tratado neste particular, já que violador de “cláusula pétrea” de nossa
Constituição, não sendo – no nosso sentir – juridicamente relevante o argumento de
que tal análise demandaria demasiado trabalho (resultante de uma investigação de
todos os projetos tramitando no Congresso), notadamente pelo fato de que o juízo
definitivo de constitucionalidade (ou inconstitucionalidade) deverá ocorrer no âmbito
do controle jurisdicional repressivo (ou, em caráter excepcional, preventivo), sempre à
luz de um determinado instrumento legislativo e tendo por base a parametricidade da
nossa Constituição. O que poderá resultar problemático é a hipótese em que a
proteção internacional é mais favorável à pessoa, podendo, em tese, os órgãos
jurisdicionais nacionais preferir o ordenamento constitucional, louvando-se no
argumento das “cláusulas pétreas”, situação que, embora deva ser rara, não é de se
excluir. Aqui o problema, novamente, conecta-se com uma adequada exegese do
sentido e alcance da inovação – sem dúvida problemática, como se percebe – trazida
pela EC 45. Como se cuida de tópico relativo especialmente à hierarquia dos tratados,
voltaremos a nos manifestar sobre este aspecto logo adiante.
Uma possível vantagem da incorporação pelo rito previsto no § 3º do art. 5° da
CF poderia residir no daí decorrente reforço do argumento – já sustentado com base
no art. 5º, § 2º, da CF – de que impossível (mesmo por emenda constitucional, como
leciona Valério de Oliveira Mazzuoli) a denúncia do tratado por parte do Brasil,
enrobustecendo não apenas a posição dos direitos humanos e agora também
fundamentais no âmbito interno (desde que, é claro, se adote uma exegese que
privilegie a força normativa desses direitos), mas também avança no concernente ao
plano externo, das relações internacionais, enfatizando as vinculações assumidas pelo
Brasil nesta seara14. Lembre-se, neste contexto, a pendência, no Supremo Tribunal
13
14
Cf. MAZZUOLI, Valerio, O novo § 3º do artigo 5º da Constituição e sua Eficácia, op. cit., p. 323.
Ver, dentre outras, a argumentação bem sustentada por MAZZUOLI, Valerio, op. cit., p. 325 e
segs., destacando, com perspicácia, que, uma vez incorporada pelo rito introduzido pela EC 45, a
denúncia passaria a acarretar (ao contrário do que poderia ocorrer no sistema do art. 5º, § 2º) a
responsabilização do denunciante. No mesmo sentido, já discorrendo sobre a EC 45, consultar TAVARES,
André Ramos, op. cit., p. 44, bem como as igualmente pertinentes ponderações de GALINDO, George
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
154
Federal brasileiro (doravante apenas STF), de decisão sobre a necessidade de
aprovação prévia por parte do Congresso Nacional da denúncia do tratado pelo
Presidente da República15, o que se aplicaria – tal qual sustentado pelos autores da
impugnação da denúncia presidencial no caso referido – inclusive a tratados
incorporados antes da inserção do § 3º no art. 5º da CF, já que não faz sentido que
para a incorporação do tratado seja indispensável a aprovação pelo Congresso e para
uma posterior denúncia se possa dispensar a intervenção do Legislativo.
Note-se, ademais, que além de o texto constitucional não conter nenhuma
disposição que expressamente afaste esta interpretação, ela, pelo menos no
concernente aos tratados de direitos humanos, resulta de uma interpretação
sistemática calcada tanto no art. 4º II (que dispões sobre a prevalência dos direitos
humanos nas relações internacionais) quanto no art. 5º, § 2º, da CF, além de amparada
no princípio democrático e, a depender da hipótese, no assim designado princípio da
proibição de retrocesso, incidente também no âmbito da proteção internacional dos
direitos humanos16. Todavia, como já referido, coloca-se a indagação sobre o fato de
os tratados poderem ser objeto de denúncia pelos Estados pactuantes, o que,
portanto, o próprio Congresso Nacional, ao aprovar o tratado, teria de expressamente
excluir a possibilidade de denúncia. Aliás, no que diz com a denúncia dos tratados,
segue dormitando no STF, aguardando julgamento, a ADI 1625, distribuída em
19.06.1997!!, no bojo da qual se questiona a constitucionalidade da denúncia dos
tratados de direitos humanos pelo Presidente da República, quando, segundo a tese
esgrimida na ADI, a denúncia deveria ser autorizada pelo Congresso Nacional.
Ainda no concernente ao procedimento, consoante aponta Valério de Oliveira
Mazzuoli, existe questão relativa ao momento da incorporação pelo rito mais rigoroso,
já que o § 3º do art. 5º da CF não suprimiu a fase prevista no art. 49, inc. I, da CF, de tal
Rodrigo Bandeira, op. cit., p. 15-16. Para além dos autores já referidos, importa destacar, dentre a
doutrina que já vinha, mesmo antes da EC 45, sustentando a impossibilidade de denúncia dos tratados
em matéria de direitos humanos e sua condição de “cláusulas pétreas”, v. também PAGLIARINI,
Alexandre, Constituição e Direito Internacional, Cedências Possíveis, Rio de Janeiro: Forense, 2003, p.
211 e ss.
15
V. ADI 1625, relator Min. Maurício Corrêa (substituído pelo Ministro Eros Grau), onde se
discute a inconstitucionalidade da denúncia unilateral da Convenção nº 158 da OIT.
16
Cf., entre nós e por todos, RAMOS, André de Carvalho, Teoria Geral dos Direitos Humanos na
Ordem Internacional, Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 243. No âmbito da doutrina estrangeira, v.
especialmente ABRAMOVICH, Victor; COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles,
Madrid: Trotta, 2002, p. 92 e ss., embora priorizando, no contexto da obra, os direitos sociais. Sobre a
proibição de retrocesso no direito constitucional, enfatizando uma perspectiva compatível com a ordem
jurídica nacional, v. também o nosso já referido A Eficácia dos Direitos Fundamentais, p. 434 e ss.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
155
sorte que a aprovação da emenda de incorporação deverá sempre ser posterior à
ratificação (portanto, pressuposta também a celebração pelo Presidente da República,
a teor do art. 84, inc. VIII, da CF) do tratado regularmente vigente no âmbito
internacional17. Como igualmente aponta o referido autor, compromete a segurança
jurídica (nacional e internacional) e os princípios que regem as relações internacionais
deixar ao alvedrio do legislador nacional a escolha de optar, ou não, pela outorga do
status de emenda constitucional aos tratados18, o que justamente parece representar,
ao fim e ao cabo, mais um argumento em prol da obrigatoriedade do novo
procedimento a partir da entrada em vigor da EC 45.
Em sentido diverso, todavia, há como sustentar – e o amor ao debate nos faz
tomar a liberdade de invocar o argumento - que nada impede o legislador nacional
(em especial mediante proposta de emenda constitucional) de, mesmo que o tratado
internacional não esteja ainda em vigor, por falta das ratificações necessárias, inserir
no seu sistema interno direitos humanos reconhecidos por determinado tratado,
muito embora aqui não se trate da aprovação do tratado como um todo, mas sim, da
constitucionalização de determinado direito ancorado em tratado internacional, mas
que sempre pode ser reconhecido como fundamental pelas constituições. Basta olhar
para a CF de 1988, para que se perceba que nela foram consagrados direitos
fundamentais já positivados em tratados internacionais, embora tais tratados ainda
não tivessem sido, à época, definitivamente incorporados ao direito interno, como é o
caso da Convenção de São José da Costa Rica e dos Pactos Internacionais de 1966.
Além disso, agora no tocante ao problema da iniciativa legislativa e da
participação do Presidente da República no procedimento, há que considerar, ainda, a
ressalva – apontada por André Ramos Tavares19 – no sentido de que, justamente em
virtude da sistemática própria dos tratados (que reclamam regular e prévia ratificação
e que implica automática submissão ao Congresso Nacional) a iniciativa do processo de
emenda constitucional, haverá de ser, no caso dos tratados em matéria de direitos
humanos, sempre do Presidente da República, pelo fato de que este detém tanto a
competência privativa para a celebração do tratado, quanto a prerrogativa da iniciativa
das emendas constitucionais (art. 60, inc. II, da CF), dispensada, contudo, a ratificação
presidencial, de vez que as emendas entram em vigor a partir de sua promulgação pelo
Congresso Nacional (art. 60, § 3º, da CF). Cumpre notar, ainda, que tal exegese, de
certo modo, parece reforçar os argumentos em prol do caráter cogente da deliberação
17
Cf. MAZZUOLI, Valério, op. cit., p. 316 e segs.
18
Ibid., p. 319.
19
Cf. TAVARES, André Ramos, op. cit., p. 45.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
156
por meio do procedimento qualificado das emendas constitucionais.
Em que pese tal linha argumentativa, também aqui há como divergir, visto que
o art. 5º, § 3º, CF, não exige que a aprovação se proceda no âmbito de projeto de
emenda constitucional (basta relembrar o caso emblemático do DL 186/2008), mas
também não impede que outro dos legitimados para apresentar um projeto de
emenda constitucional o possa fazer, ainda mais que o art. 5º, § 3°, CF não exige a
utilização de determinada figura do processo legislativo20.
Guarda conexão com esse aspecto, a tese – oportunamente invocada por
George Galindo - de que limitar a iniciativa das emendas dispondo sobre tratados em
matéria de direitos humanos ao Presidente da República acabaria tornando unilateral
a “qualificação” de um tratado como sendo de direitos humanos, já que ao Congresso
Nacional caberia apenas aprovar ou rejeitar o status privilegiado do tratado e não se
pronunciar sobre sua qualidade como tratado de direitos humanos, prejudicando a
desejável pluralidade deste processo de qualificação21.
Retomando a indagação a respeito da obrigatoriedade do rito estabelecido no §
3º do art. 5º, CF, verifica-se que muito embora o texto, como já frisado, sugira o
caráter facultativo, o fato é que o Congresso Nacional, a exemplo do que ocorreu com
o DL 186/08, deverá, s.m.j., seguir adotando tal procedimento, o que também
corresponde à percepção de José Francisco Rezek, de acordo com passagem que
passamos a transcrever:
“Não é de crer que o Congresso vá doravante bifurcar a metodologia de
aprovação dos tratados sobre
direitos humanos. Pode haver dúvida preliminar
sobre a questão de saber se determinado tratado configura realmente essa hipótese
temática, mas se tal for o caso o Congresso seguramente adotará o
rito previsto
no terceiro parágrafo, de modo que, se aprovado, o tratado se qualifique para ter
estatura
constitucional desde a sua promulgação – que pressupõe, como em
qualquer outro caso, a ratificação brasileira e a entrada em vigor no plano
internacional”22.
20
No mesmo sentido v. agora também RAMOS, André de Carvalho Ramos, “O Supremo
Tribunal Federal e o Direito Internacional dos Direitos Humanos”, Op. Cit., p. 13, sugerindo que o
Congresso Nacional poderá adotar o rito mesmo “ex officio”, posição que já sustentamos desde a nossa
primeira manifestação sobre o tema, já se vão alguns anos.
21
Cf. observações enviadas ao autor do presente ensaio pelo articulista referido mediante
correspondência eletrônica.
22
Cf. REZEK, José Francisco, Direito Internacional Público. Curso Elementar, 13ª ed., São Paulo:
Saraiva, 2011, p. 132-33.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
157
Assim, ainda que sem pretensão de esgotamento, abordados alguns dos
principais problemas atinentes aos aspectos formais (procedimentais) da
incorporação, resta discorrer brevemente sobre a questão da hierarquia dos direitos
fundamentais (já incorporados ao texto constitucional) em relação ao direito interno,
seja ele constitucional ou infraconstitucional, de modo a enfrentar, na seqüenciam, o
problema do assim chamado controle de convencionalidade com base especialmente
nos tratados de direitos sociais, econômicos e culturais.
3 – O problema da hierarquia dos tratados em matéria de direitos humanos na
ordem jurídica interna brasileira
No que diz respeito à posição hierárquica ocupada pelos tratados em matéria
de direitos humanos em relação ao direito interno, questão que de há muito tem
ocupado doutrina e jurisprudência entre nós, é possível afirmar que a inserção do
referido § 3° no artigo 5º da CF representou um significativo avanço ao assegurar,
desde que observado o procedimento nele estabelecido, uma hierarquia
constitucional equivalente a das emendas constitucionais, distinta da hierarquia
supralegal atualmente consagrada pelo STF (que refutou, por maioria, a hierarquia
constitucional), visto que neste caso os tratados prevalecem sobre qualquer lei
interna, mas seguem cedendo em face da CF. De outra parte, também é correto
afirmar que com isso ainda não foi resolvida (pelo menos não como tem anunciado
alguns entusiasmados defensores da reforma) a questão da hierarquia constitucional,
em se considerando as relações entre o tratado incorporado (equivalente às emendas)
e o texto constitucional originário. Convém relembrar, especialmente nesta quadra,
que as emendas constitucionais sempre podem ser declaradas inconstitucionais em
caso de conflito com as assim designadas cláusulas pétreas da nossa Constituição, que,
consoante vitoriosa doutrina, abrangem tanto os limites materiais explícitos (art. 60, §
4°), quanto os limites materiais implícitos, mesmo que não se verifique um consenso
em relação a qual exatamente a abrangência dos assim designados limites materiais
implícitos.
Ainda que se parta do pressuposto de que uma eventual restrição ou ajuste do
conteúdo dos limites materiais não necessariamente enseja uma inconstitucionalidade
da emenda (aplicando-se a tese da imunidade apenas do núcleo essencial de cada
princípio ou direito fundamental23) é certo que a possibilidade de conflito é real, já que
inevitáveis inclusive colisões entre os próprios direitos fundamentais originariamente
assegurados pelo Constituinte, bastando relembrar aqui - no concernente às relações
23
Sobre o ponto, ver o nosso A eficácia dos direitos fundamentais, p. 428 e segs.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
158
entre tratados e Constituição - a tão discutida questão da prisão civil do depositário
infiel e do duplo grau de jurisdição, entre outras possibilidades24. No mínimo, não se
pode deixar de admitir a possibilidade de uma interpretação que venha a reconhecer
um conflito insanável por uma interpretação conforme e que, por via de conseqüência,
possa resultar em uma declaração de inconstitucionalidade de um ou mais aspectos do
tratado (veiculado por Decreto Legislativo e com valor de emenda constitucional) por
violação das cláusulas pétreas.
Seguindo esta linha de raciocínio e em se partindo da premissa de que não há
como falar, ainda mais no contexto dos direitos fundamentais, de uma hierarquia
abstrata – mesmo para muitos dos que aceitam a distinção - entre normas
formalmente (e, em regra, também materialmente) constitucionais e normas apenas
materialmente constitucionais25, a própria incorporação mediante o procedimento
previsto no § 3°, do artigo 5º, CF, ser desvantajosa em relação ao sistema anterior.
Com efeito, há que levar em conta que a prevalecer o argumento de que o
reconhecimento da condição de materialmente constitucionais (e fundamentais!) dos
direitos assegurados nos tratados, em função especialmente da abertura
expressamente consagrada no art. 5°, § 2°, da CF, por si só – como já sinalado - já
asseguram a hierarquia constitucional aos tratados em matéria de direitos humanos, o
recurso ao § 3° do art. 5° não seria apenas desnecessário, mas, admitindo-se uma
declaração de inconstitucionalidade da emenda pelo simples fato de contrastar com os
limites matérias ao poder de reforma da constitucional, até mesmo desvantajoso.
É que, em se partindo de uma equivalência (também em termos de hierarquia
normativa) entre os direitos da Constituição e os dos tratados incorporados por norma
infraconstitucional, mas com status de materialmente constitucionais, como, de resto,
advogado pela doutrina majoritária, haveriam de ser observados, consoante já
sustentado no segmento anterior, os princípios e critérios que regem os conflitos entre
os direitos e princípios originariamente reconhecidos pelo Constituinte, que exigem
uma exegese sistemática e pautada por uma adequada ponderação dos interesses
(valores) em pauta, sempre privilegiando, como destacado alhures, uma solução mais
24
25
Cf. também a lembrança de GALINDO, George, op. cit., p. 11 e ss.
Cf., por todos, MIRANDA, Jorge, Manual de Direito Constitucional, vol. IV, Coimbra: Coimbra
Editora, 2ª ed., 1993, p. 09, bem lembrando que em favor das normas formalmente constitucionais (o
que se aplica também às normas de direitos fundamentais) vigora, por assim dizer, uma presunção de
materialidade constitucional, entendimento que, embora não uníssono, corresponde – ainda que com
variações no que diz com a formulação e fundamentação – à posição dominante, notadamente no que
se rechaça a possibilidade de declaração da inconstitucionalidade de normas constitucionais originárias.
De qualquer sorte, em que pese a sua relevância, cuida-se de discussão que não temos como adentrar
nesta ocasião.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
159
favorável à garantia da dignidade da pessoa26, aspecto que será retomado logo a
seguir.
De qualquer modo, há de ser levado a sério o argumento de que mediante o
cumprimento do disposto no § 3º do art. 5º da CF os tratados assim incorporados
teriam um regime jurídico mais forte (status de emenda constitucional) do que os
tratados anteriores, os quais, a prevalecer a atual orientação do STF, gozam de
hierarquia supralegal, sem prejuízo, contudo, da possibilidade de uma interpretação
que, ao fim e ao cabo, assegure uma paridade em termos de hierarquia. Por outro
lado, o dispositivo introduzido pela EC 45 pode ser compreendido como buscando
reforçar o entendimento de que os tratados anteriores, já por força do art. 5º, § 2º, da
CF, possuem hierarquia materialmente constitucional, sem falar na interpretação –
igualmente colacionada, mas aqui questionada – de acordo com a qual os tratados
anteriores teriam sido recepcionados como equivalentes às emendas constitucionais
pelo novo § 3º do art. 5º da CF.
Assim, à vista do exposto, ao que tudo indica, são três as possibilidades
atualmente reconhecidas pelo STF: a) hierarquia (equivalente) de emenda
constitucional, no caso dos tratados de direitos humanos incorporados mediante
observância do rito estabelecido pelo § 3º do artigo 5º da CF; b) hierarquia supralegal,
aplicável aos tratados de direitos humanos ratificados pelo sistema convencional, por
meio de Decreto Legislativo aprovado com maioria simples; c) hierarquia de lei
ordinária, que segue sendo a posição adotada em relação aos demais tratados, que
não integram o sistema internacional de reconhecimento e proteção dos direitos
humanos.
Retomando a evolução no que diz com a discussão sobre o valor jurídico dos
tratados de direitos humanos, nunca é demais lembrar que a tese da paridade entre a
Constituição e os tratados de direitos humanos (tese advogada de há muito por
expressiva doutrina e mesmo acolhida por parte dos Ministros do STF) é anterior à EC
45 e encontra sustentação já no teor do § 2° do mesmo artigo, que, na sua condição de
26
Nesse sentido, dentre tantos e limitados aqui ao universo da doutrina especializada (direito
internacional), v. as já clássicas lições de TRINDADE, Antonio Augusto Cançado, Tratado de Direito
Internacional dos Direitos Humanos, vol. I (notadamente p. 409 e ss., destacando a mudança de
paradigma ocorrida com a posição central da pessoa humana também no contexto das relações
internacionais) e PIOVESAN, Flávia, Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, 7ª ed., São
Paulo: Saraiva, 2006, o. 91 e ss., assim como os qualificados aportes de GALINDO, George Rodrigo
Bandeira, Tratados Internacionais de Direitos Humanos e Constituição Brasileira, Belo Horizonte: Del
Rey, p. 314 e ss., e MAZZUOLI, Valério de Oliveira, Direito internacional: tratados e direitos humanos
fundamentais na ordem jurídica brasileira, Rio de Janeiro: América Jurídica, 2001, (que retoma e atualiza
o tema no seu recente e alentado Curso de Direito Internacional Público, op. cit., p. 386 e ss.)..
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
160
norma inclusiva, consagrando a abertura material do catálogo constitucional de
direitos fundamentais, já vinha – e a doutrina já colacionada em prol da hierarquia
constitucional assim já o sustenta há tempos27 – sendo interpretado como
recepcionando os direitos humanos oriundos de textos internacionais na condição de
materialmente constitucionais.
De resto, há que enfatizar sempre que a condição de direitos fundamentais é
absolutamente incompatível com uma hierarquia normativa infraconstitucional, visto
que direitos fundamentais são sempre direitos constitucionais e não podem estar à
disposição plena do legislador ordinário28. Entendimento diverso, mesmo em que seja
em favor de uma hierarquia supralegal dos tratados (posição hoje adotada pelo
Supremo Tribunal Federal na matéria!), ainda que tenha representado um
considerável avanço em relação ao entendimento antes prevalente, em favor da
paridade entre lei ordinária e tratado, segue relegando os direitos humanos
consagrados nos tratados internacionais a uma posição secundária em face dos
direitos fundamentais da Constituição, sendo, de tal sorte, no mínimo questionável,
visto que o STF, como bem apontado, acabou – em matéria de tratados de direitos
humanos - criando uma “duplicidade de regimes jurídicos”29 .
Nesta quadra, embora o reconhecimento, pelo STF, da hierarquia supralegal
dos tratados de direitos humanos, com prevalência, em caso de conflito, da solução
preconizada pela Constituição, não há como transigir – no nosso sentir – com a noção
de que direitos fundamentais são sempre direitos constitucionalmente assegurados e
que não podem estar sujeitos a uma livre disposição por parte das maiorias
legislativas, pena de contradição insuperável. Se por um lado é certo que não se deve
negligenciar, como oportunamente lembrou o Ministro Gilmar Mendes, que “a sempre
possível ampliação inadequada dos sentidos possíveis da expressão direitos humanos
poderia abri uma via perigosa para uma produção normativa alheia ao controle de sua
compatibilidade com a ordem constitucional interna”, pois – assim prossegue o
Magistrado e Jurista – “o risco de normatizações camufladas seria permanente30”, não
é, de outra parte, menos correto afirmar que tal argumento, por si só, não poderia ter
o condão de deslegitimar a tese da paridade entre tratados de direitos humanos e
Constituição. Com efeito, mesmo a possível multiplicação das hipóteses de conflitos
27
Cf. nota n° 31, supra.
28
Cf., por todos, o nosso A Eficácia dos Direitos Fundamentais, Op. Cit., p. 88 e ss., bem como p.
29
Cf., por todos, MAZZUOLI, Valerio, Curso de Direito Internacional Público, op.cit., p. 386.
30
Cf. passagem do seu voto no RE 466.343-1, São Paulo, p. 06.
145 e ss.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
161
entre os direitos consagrados na Constituição e os direitos – com igual dignidade
normativa – assegurados nos tratados de direitos humanos, não poderia sustentar a
tese da hierarquia infraconstitucional (ainda que – pelo menos – supralegal) destes
tratados. Eventuais distorções – assim como ocorrem em casos de inadequada
aplicação até mesmo dos direitos consagrados na Constituição (que, não esqueçamos,
incluem os previstos nos tratados, consoante dicção expressa do art., 5°, § 2°) –
haverão de ser superados, com sensibilidade, pela aplicação das cabíveis diretrizes
hermenêuticas, como é o caso dos critérios da concordância prática, ponderação, e
proporcionalidade.
Também o argumento de que a expressa referência de que cabe Recurso
Extraordinário de decisão que declarar a inconstitucionalidade de tratado
internacional importa em exegese excludente da hierarquia constitucional dos
tratados em matéria de direitos humanos e implique em controle de
constitucionalidade de todo e qualquer ato normativo que não o extraído diretamente
da Constituição originária não convence. Em primeiro lugar, pelo fato de que se uma
regra de competência em matéria recursal indica a possibilidade deste controle em
matéria de tratados isto não significa necessariamente que esta seja uma solução para
todo e qualquer tratado e que o próprio sistema constitucional, como evidentemente
o fez com a redação outorgada ao § 2° do art. 5°, não possa prever exceções. Também
esta norma de competência desafia interpretação afinada com a “ratio” e o “telos” de
outras disposições constitucionais e da ordem constitucional em seu conjunto. Em
segundo lugar, pela circunstância de que nada impede que paralelamente ao direito
constitucional em sentido também formal não possam existir normas materialmente
constitucionais e que, ainda mais por força de dispositivo constitucional expresso,
recebam igual valor normativo.
Por outro lado, para afastar o argumento de que mesmo vindo a prevalecer a
tese da hierarquia constitucional, remanesceria problemática a situação envolvendo
eventual conflito entre os tratados incorporados por emenda ou pelo procedimento
estabelecido pelo § 3° do art. 5° e as assim chamadas cláusulas pétreas da
Constituição, já que, nesta hipótese, poderia a nossa Corte Suprema declarar a
inconstitucionalidade da emenda que incorporou o tratado. Embora correto o
argumento, igualmente não nos parece que esta seja a única conclusão possível, ainda
mais em se privilegiando uma exegese teleológico-sistemática, que parte do princípio
da prevalência dos direitos humanos nas relações internacionais (art. 4º, inc. II) e, de
modo especial, de uma leitura conjugada do conteúdo normativo dos artigos. 5º, § 2º,
e 5º, § 3º, todos da CF.
Nesse sentido, há que destacar a tese de que a inovação trazida pela Reforma
do Judiciário pode ser interpretada como assegurando hierarquia pelo menos
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
162
materialmente constitucional a todos os direitos fundamentais, já que, uma vez
incorporados, os direitos humanos passam também – e acima de tudo – a serem todos
direitos fundamentais, sem prejuízo da possibilidade de serem também formalmente
constitucionais, em especial quando incorporados por emenda constitucional e mesmo
pelo rito do artigo 5º, § 3º, da CF (com estatuto equivalente ao das emendas)31. Assim
sendo, tais tratados receberiam (de vez que alguma diferenciação nos parece
inevitável) um tratamento distinto (no sentido de mais reforçado), seja quanto ao fato
de – ainda que não mediante alteração de dispositivos da Constituição – passarem a
integrar a Constituição formal, seja quanto ao fato de enrobustecerem a (controversa,
como já se viu na parte relativa ao processo de incorporação!) tese da impossibilidade
de uma posterior denúncia do tratado e da responsabilização até mesmo interna se
este vier a ocorrer.
Com isso, caso chancelada a posição de que sempre todos os direitos humanos
sediados em tratados internacionais ratificados pelo Brasil (incorporados, ou não, por
emenda constitucional) possuem status materialmente constitucional – compreendido
sempre no sentido da igual dignidade constitucional dos direitos humanos e
fundamentais – eventual situação de conflito (neste caso mesmo em se cuidando de
contraste entre emenda incorporadora de tratados de direitos humanos e disposições
fundamentais da Constituição originária) haveria de se resolver, até mesmo para
impedir um tratamento incoerente e inconsistente de tais conflitos no âmbito do
sistema constitucional, pelas diretrizes hermenêuticas já referidas, tendo como norte a
solução mais afinada com a máxima salvaguarda da dignidade da pessoa humana, mais
de uma vez – e, convém que assim o seja – referida neste ensaio32, abandonando-se
31
Neste sentido, a posição sustentada, entre outros, especialmente por PIOVESAN, op. cit., p.
72-73.
32
Que o acerto da premissa (também por nós adotada, cf. nosso A Eficácia dos Direitos
Fundamentais, op. cit., p. 148), não leva necessariamente - e por si só - à substancial
inconstitucionalidade da prisão civil do depositário infiel em todo e qualquer caso, deve ser no mínimo
objeto de maior digressão. Com efeito, em que pese o inequívoco acerto do Supremo Tribunal Federal
(na já citada decisão proferida no RE 466.343-1) em reconhecer – finalmente – a inconstitucionalidade
da prisão do depositário infiel por força de contratos de alienação fiduciária, acima de tudo se a partir
dessa decisão ficar consagrada a noção de paridade entre a Constituição e os tratados de direitos
humanos, há argumentos para que, em caráter excepcional, se possa justificar uma prisão civil do
depositário infiel. No mínimo, já que existentes uma série de situações diversificadas, a decisão em prol
da possibilidade (ou não) da prisão há que considerar as circunstâncias do caso concreto e a natureza do
conflito entre direitos e princípios constitucionais. Assim, por exemplo, a própria ilegitimidade da prisão
do depositário em casos de alienação fiduciária, como bem demonstra o voto exarado pelo Ministro
Cezar Peluso (Relator), pode ser sustentada mesmo sem recurso ao direito internacional, apenas
desqualificando a figura do depósito nos casos de arrendamento mercantil ou alienação fiduciária, já
que quem não é depositário não poderia estar sujeito à sanção da prisão civil. O erudito e minucioso
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
163
assim a lógica da hierarquia entre as normas do direito internacional dos direitos
humanos e dos direitos fundamentais consagrados pela CF.
Assim, se é certo que comungamos da posição bastante difundida de que talvez
melhor tivesse sido que o reformador constitucional tivesse renunciado a inserir um §
3º no art. 5º ou que (o que evidentemente teria sido bem melhor) - em entendendo de
modo diverso - tivesse se limitado a expressamente chancelar a incorporação
automática (após prévia ratificação) e com hierarquia constitucional de todos os
tratados em matéria de direitos humanos, com a ressalva de que no caso de eventual
conflito com direitos previstos pelo Constituinte de 1988, sempre deveria prevalecer a
disposição mais benéfica para o ser humano (proposta legislativa esta formulada,
nestes termos ou em termos similares, por autores como Antonio Augusto Cançado
Trindade, Valério Mazzuoli e Flávia Piovesan, entre outros ilustres e engajados
defensores da hierarquia constitucional), e por mais que seja controverso, em cada
caso, qual o direito de qual (ou quais) pessoa (s) a ser assegurado, também é correto
que vislumbramos no dispositivo ora analisado um potencial positivo, no sentido de
viabilizar alguns avanços concretos em relação à práxis ora vigente entre nós. Que uma
posterior alteração do próprio § 3º, por força de nova emenda constitucional, resta
voto do Ministro Gilmar Ferreira Mendes, por sua vez, investiu, com acerto, na aplicação do princípio da
proporcionalidade, avaliando a questão do conflito entre direitos fundamentais e, com isso, apontado
para uma solução mais genérica e apta a dar conta de todas as possíveis situações que envolvem a
prisão do depositário e até mesmo eventuais problemas relacionados à prisão do devedor de alimentos.
Certo é que se formos observar o que ocorre na hipótese específica do depositário judicial (por força de
uma penhora, por exemplo), o conflito a ser considerado envolve, por um lado, tanto eventual direito
fundamental do autor da ação (não necessariamente um direito meramente patrimonial) quanto a
garantia fundamental do acesso à justiça efetiva (não meramente individual), ambas contrastando com
o direito de liberdade do depositário infiel. O próprio argumento da dignidade da pessoa humana
poderá, a depender das circunstâncias, socorrer até mesmo mais ao autor da ação. Por outro lado, nem
sempre uma restrição (ainda mais temporária e em condições adequadas) da liberdade corresponde a
uma violação da dignidade, pois se assim fosse nem mesmo a prisão penal, por mais dignas que fossem
as condições de execução da pena, teria amparo constitucional. É evidente, de outra parte, como bem
frisou o voto do Ministro Gilmar Mendes, que a prisão civil já será inconstitucional se puder ser
considerada (como de fato haverá de ser na generalidade das situações) desproporcional, o que pode
ocorrer mesmo que não se verifique concretamente uma violação da dignidade da pessoa. De qualquer
sorte, se a linha argumentativa ora aberta (que, reitere-se, parte da premissa da dignidade
constitucional dos tratados de direitos humanos) aponta para uma eventual possibilidade da prisão civil
do depositário infiel, também é certo que tal possibilidade será sempre excepcional e condicionada
tanto ao devido processo legal quanto à demonstração cabal da proporcionalidade da medida, naquilo
em que uma restrição temporária da liberdade na esfera cível, de fato se revela como uma medida
indispensável à salvaguarda de bem fundamental. Acima de tudo, porém, resulta evidente a
necessidade de se investir mais na discussão do problema, considerando as peculiaridades de cada
constelação fática e jurídica, seja qual for a tese vencedora.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
164
sempre aberta, ainda mais se for para aprimorar e, portanto, reforçar a proteção dos
direitos fundamentais oriundos dos tratados internacionais de direitos humanos,
justamente nos parece servir de estímulo para um esforço hermenêutico construtivo
também nesta seara.
4 – Considerações finais
Muito embora os avanços registrados no caso Brasileiro, inclusive a submissão,
por meio de emenda constitucional, à Jurisdição de Tribunal Penal Internacional (artigo
5ª, § 4º, CF), a problemática que envolve a aplicação, na seara nacional, dos tratados
internacionais de direitos humanos, ainda remanesce insatisfatória. Isso se verifica não
apenas mediante a circunstância de que o STF, em termos gerais, refuta a paridade
entre tratados e a ordem constitucional, quanto pelo fato de que a própria cultura
jurídica nacional ainda não assimilou de modo desejável a necessidade de observância
das diretrizes do sistema internacional, universal e regional, tanto no âmbito
legislativo, mas talvez especialmente na seara do Poder Executivo e mesmo do sistema
judiciário. De fato, a promessa constitucional de um Estado Constitucional aberto e
cooperativo, que se norteia por um diálogo responsável e marcado por efetiva
reciprocidade entre o direito e as instituições nacionais e o sistema internacional de
proteção dos direitos humanos, ainda carece de maior realização prática, déficit de
concretização que também se aplica ao objetivo da efetiva construção de uma sólida
comunidade latino-americana de nações. Para que isso se torne uma realidade não
muito distante, é preciso não apenas investir em fortes e democráticos esquemas de
participação na organização e procedimento, no sentido de uma cidadania processual
ativa à feição da noção cunhada por Peter Häberle (status activus procesualis)33, mas
também assimilar e incorporar ao plano do diálogo entre a ordem internacional e
interna, especialmente no tocante às relações entre a Jurisdição internacional e a
Jurisdição nacional, a ideia – também cunhada e difundida pelo nosso homenageado de uma sociedade aberta dos intérpretes da constituição e do direito constitucional
internacional34, único caminho para que tal diálogo seja de fato harmônico e pautado
pela cooperação e pela reciprocidade.
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33
Cf. o conceito cunhado por Peter Häberle, “Grundrechte im Leistungstaat”, in: VVDSrL 30,
1972.
34
Cf. Peter Häberle, Hermenêutica Constitucional. A Sociedade Aberta dos Intérpretes da
Constituição: Contribuição para a interpretação pluralista e “procedimental” da Constituição, tradução
do original alemão por Gilmar Ferreira Mendes, Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
165
«Libertà di espressione, tutela della privacy e protezione
dei dati personali nel dialogo tra Corte europea
e Corte inter-americana dei diritti dell’uomo»
Fausto Vecchio (Università Kore di Enna),
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
166
Libertà di espressione, tutela della privacy e protezione dei dati
personali nel dialogo tra Corte europea e Corte inter-americana
dei diritti dell’uomo
Fausto Vecchio*
SOMMARIO:
1. Premessa. Dialogo tra le corti e funzione guida della Corte europea dei diritti
dell’uomo 2. La libertà di espressione nel dialogo tra Corte europea e Corte interamericana dei diritti dell’uomo 3. Privacy e protezione dei dati personali nella
giurisprudenza della Corte europea e della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo 4.
Conclusione. I margini per un’adozione ragionata degli argomenti utilizzati dalla
giurisprudenza europea in materia di protezione dei dati personali
1 - Premessa. Dialogo tra le corti e funzione guida della Corte europea
dei diritti dell’uomo
Sebbene sia abbastanza difficile individuarne con precisione le cause e
prevederne gli effetti è oramai noto che, nel corso degli ultimi decenni, si assiste ad un
fenomeno per cui le giurisdizioni nazionali ed internazionali subiscono la crescente
influenza di provvedimenti estranei agli ordini giuridici di appartenenza. Nel tentativo
di descrivere sinteticamente un fenomeno straordinariamente complesso e pieno di
sfumature, è possibile dire che, superando il mito dell’autarchia che per lungo tempo
aveva retto l’esperienza giuridica degli stati nazionali dell’Europa continentale1, gli
esegeti del diritto hanno iniziato a concepire gli ordinamenti di riferimento come
sistemi ‘aperti’ all’influenza di atti e di decisioni esterni2. Si è per questa via
determinato un intricatissimo quadro in cui, con modalità assai poco formalizzate,
*
Professore associato di Diritto costituzionale, Università Kore di Enna
1
Di costituzionalismo autarchico si parla in A. CANTARO, Europa sovrana, Bari, Dedalo, 2003, 19.
2
In questo senso, P. HABERLE, Dallo Stato nazionale all'Unione europea: evoluzioni dello Stato
costituzionale, in Dir. pubbl. comp. eur., 2002, 2, 455 462 elabora l’idea di “costituzioni parziali”.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
167
giudici di ogni ordine e grado dialogano tra loro e nelle loro decisioni non hanno
remora di richiamare provvedimenti normativi e giudiziari (ma anche atti di soft law)
estranei. Così, per un verso, sul piano delle giurisdizioni nazionali, il fenomeno della
circolazione degli argomenti giuridici ha determinato una situazione per cui, anche
istituzioni giudiziarie tradizionalmente conservatrici e di ispirazione autarchica 3, hanno
fatto ricorso all’utilizzo di materiale giuridico proveniente da altri stati, dagli
ordinamenti sovranazionali o dall’ordinamento internazionale4. Per un altro, sul piano
delle giurisdizioni sovranazionali e internazionali, si assiste ad un’evidente tendenza
all’utilizzo di materiale giuridico proveniente dalle esperienze statali e a forme di
dialogo tra i vari interpreti sovranazionali e internazionali5.
In particolare, con specifico riferimento a questo secondo piano del dialogo, un
ruolo assai importante è giocato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo. Infatti,
sebbene in più di un caso i giudici della Convenzione europea dei diritti dell’uomo si
siano trovati a utilizzare materiali giuridici provenienti da altri sistemi giuridici6, più di
un fattore ha finito con il favorire la penetrazione della giurisprudenza di Strasburgo
all’interno degli ordinamenti nazionali e la sua diffusione al di là dei confini europei 7. A
questo proposito, un ruolo può certamente essere attribuito all’autorevolezza delle
3
Per una ricca rassegna degli ordinamenti nazionali che hanno iniziato a fare ricorso a materiale
giuridico proveniente da altri sistemi si rinvia A. SPERTI, Il dialogo tra le Corti costituzionali ed il ricorso
alla comparazione giuridica nella esperienza più recente, in Riv. dir. cost., 2006, 125 – 165.
4
In questo senso P. HABERLE, La giurisdizione costituzionale nell’attuale fase di sviluppo dello
stato costituzionale, in www.cortecostituzionale.it ha parlato della comparazione come quinto metodo
di interpretazione.
5
Ad esempio, sulla recezione esterna del materiale giuridico proveniente dalla Convenzione
inter-americana dei diritti dell’uomo si veda G. L. NEUMAN, The external reception of Inter-American
Human Rights Law, in Quebec Journ. of Int. Law, 2011, edizione speciale, 99 – 125.
6
E. A. BERTONI, The Inter-American Court of Human Rights and the European Court of Human
Rights: a dialogue on freedom of expression standards, in Eur. Hum. Rights Law Rev., 2009, 3, 332 – 352
riporta che nel caso Stoll vs. Switzerland del 2007 la Corte europea ha richiamato il caso Claude Reyes et
al. vs Chile deciso il 6 settembre 2006 dalla Corte inter-americana dei diritti dell’uomo.
7
Per quanto riguarda l’influenza esercitata sulla giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell’uomo si veda E. A. BERTONI, op. cit.. Per quanto riguarda invece l’influenza esercitata dalla Corte
europea dei diritti dell’uomo sul sistema onusiano di tutela dei diritti dell’uomo si veda A. BUYSE, Tacing
citing. The Scarcity of Judicial Dialogue between the Global and the Regional Human Rights Mechanisms
in Freedom of Expression Cases, in T. MCGONAGLE – Y. DONDERS, The United Nations and Freedom of
Expression and Information, Critical Perspectives, 2013.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
168
pronunce della Corte. Tuttavia, è certo che l’accesso diretto al giudice europeo8,
avendo fatto crescere in maniera esponenziale il numero dei casi decisi a Strasburgo 9,
ha determinato le condizioni per la creazione di una giurisprudenza che, almeno sotto
il profilo quantitativo, appare straordinariamente più ricca delle altre giurisprudenze
sovranazionali e quindi sembra legittimo affermare che il meccanismo processuale in
questione offre una valida spiegazione del perché altri interpreti spesso abbiano fatto
proprie le argomentazioni e le soluzioni adottate dalla Corte10.
Per cercare di inquadrare meglio il tema dell’efficacia dei provvedimenti del
sistema europeo di protezione e per cercare di offrire un contributo alle ricchissime
riflessioni sugli effetti e sulle dinamiche della circolazione degli argomenti giuridici, di
seguito si riprenderanno alcuni casi in materia di tutela della libertà di espressione per
mostrare come la Corte inter-americana dei diritti dell’uomo ha inteso regolare il suo
livello di apertura nei confronti della giurisprudenza di Strasburgo e per sottolineare
l’influenza che quest’ultima istituzione giudiziaria ha esercitato sul suo omologo
americano. Una volta eseguita questa operazione, si prenderanno in considerazione le
decisioni della Corte di San José in materia di tutela della privacy e, dopo aver messo in
evidenza le analogie e le differenze con il case law europeo, si cercherà di sostenere
che esistono i margini affinché anche in questo ambito i giudici americani prendano
spunto dai loro colleghi del vecchio continente e, al fine di garantire un livello di
protezione conforme agli standard internazionali, facciano propri alcuni spunti
ricostruttivi offerti dai provvedimenti giudiziari europei.
2 - La libertà di espressione nel dialogo tra Corte europea e Corte interamericana dei diritti dell’uomo
La prima occasione che la Corte inter-americana ha avuto per pronunciarsi sul
significato dell’articolo 13 della Convenzione americana risale al 1985 e riguarda una
opinione consultiva (OC-5) con cui il governo costaricano ha chiesto di verificare la
legittimità di una legge sullo svolgimento della professione di giornalista 11. In quella
8
Sulle ultime novità in materia di accesso alla Corte europea dei diritti dell’uomo, sia consentito
il rinvio a F. VECCHIO, Le prospettive di riforma della Convenzione europea dei diritti umani tra limiti
tecnici e ‘cortocircuiti’ ideologici, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.
9
Sui problemi determinati dal meccanismo processuale dell’accesso individuale alla Corte
europea dei diritti dell’uomo si rinvia a J. P. COSTA, The European Court of Human Rights and Its Recent
Case Law, in Tex. Int. Law Journ., 2003, 38, 455 – 468.
10
È quanto giustamente sottolinea A. BUYSEE, op. cit..
11
Opinione consultiva, OC-05/85 del 15 novembre 1985.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
169
occasione, i giudici hanno ritenuto che, sebbene in astratto la prevista istituzione di un
regime di licenze potesse essere giustificata da ragioni di ordine pubblico e di
benessere generale, la garanzia della libertà di espressione ha una insopprimibile
dimensione “collettiva12” e sociale (nel senso che la sua violazione si traduce
immediatamente nella violazione della libertà di ricercare e ricevere informazioni
dell’intera collettività) e costituisce la “pietra angolare della democrazia13”. Può essere
utile segnalare da subito che, dopo un riferimento ad un passaggio del Preambolo della
Convenzione europea e all’interpretazione di esso che è stata offerta dalla
Commissione europea dei diritti dell’uomo, il provvedimento richiama il caso Sunday
Times vs. England14 per precisare i dettami desumibili dal test sulla “necessità” del
provvedimento restrittivo della libertà di espressione15. Ancora più importante, poi, è il
12
In proposito, nella decisione, si può leggere «l’articolo 13 indica che la libertà di pensiero e di
espressione “include la libertà di cercare, ricevere e impartire ogni genere di informazioni e di idee”.
Attraverso questa formulazione si è inteso stabilire che i titolari dei diritti protetti dalla Convenzione non
solo godono del diritto di esprimere i propri pensieri, ma anche del diritto e della libertà di cercare,
ricevere e impartire ogni genere di informazioni e di idee. Quindi, quando si realizza un’indebita
restrizione della libertà di espressione di un individuo, non è solo il diritto dell’interessato ad essere
violato, ma anche i diritti di tutti gli altri consociati a ricevere idee e informazioni. Il diritto protetto
dall’articolo 13 ha dunque uno scopo ed un carattere speciali che sono evidenziati dall’aspetto duale
della libertà di espressione. Esso richiede, per un verso, che nessuno sia arbitrariamente limitato o
impedito nell’esprimere il suo pensiero. In questo senso, la libertà di espressione è un diritto che
appartiene a ciascun individuo. Il suo secondo aspetto, per un altro, implica un diritto collettivo a
ricevere qualunque informazione e ad avere accesso ai pensieri espressi dagli altri».
13
A questo proposito l’opinione statuisce che «La libertà di espressione è la pietra angolare su
cui poggia l’esistenza di una società democratica. Essa è indispensabile per la formazione dell’opinione
pubblica. Essa è anche una conditio sine qua non per lo sviluppo dei partiti politici, dei sindacati, delle
associazioni scientifiche e culturali e in generale per lo sviluppo di quelle istituzioni sociali che esercitano
un’influenza pubblica. Essa rappresenta, in breve, il mezzo che consente alla collettività di essere
sufficientemente informata nell'esercizio della sua libertà. Conseguentemente, si può affermare che una
società non bene informata, non sia una società libera».
14
Si veda la decisione della Corte europea dei diritti dell’uomo Sunday Times vs. England, del 26
aprile 1979.
15
Nell’opinione si legge testualmente: «è importante osservare che la Corte europea dei diritti
dell’uomo, nell’interpretare l’articolo 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, conclude che,
pur non essendo sinonimo di “indispensabile”, “necessario” implica “l’esistenza di un bisogno sociale
pressante” e che per provare la necessarietà di una decisione non è sufficiente mostrare che essa è
“utile”, “ragionevole” o “desiderabile” (Corte europea dei diritti dell’uomo, The Sunday Times Case,
decisione del 26 aprile 1979, Serie A no. 30, para. 59, pp. 35-36.) Questa conclusione, che può essere
applicata anche alla Convenzione americana, suggerisce che la “necessità” e, quindi, la legittimità di una
restrizione imposta sulla base dell’articolo 13.2 impone di mostrare che la restrizione è imposta da un
impellente interesse di governo. Quindi, se ci sono varie opzioni per raggiungere l’obiettivo prefissato,
bisogna scegliere quella che meno restringe il diritto protetto. Non è ad esempio sufficiente dimostrare
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
170
fatto che, sebbene la Corte di San José si premuri di sottolineare che le minori
restrizioni previste rendono il sistema americano “più generoso” in materia di tutela
della libertà di espressione16, già in questo primo caso essa si preoccupa di sottolineare
l’utilità della comparazione con gli altri trattati di tutela dei diritti dell’uomo e di
precisare che le decisioni della Corte europea possono essere utilizzate per individuare
standard minimi di protezione17: giustamente si ritiene che se il dettato normativo
della Convenzione americana è più garantista di quello europeo, le garanzie adottate in
quell’ambito debbono necessariamente fungere da riferimento minimo.
In piena coerenza con lo spirito che anima questa storica decisione, lo stesso
livello di apertura e la stessa attenzione per la democrazie sono riscontrabili anche
nella giurisprudenza successiva. Già con il caso Olmedo Bustos vs. Chile del 2001
(meglio noto come Last Temptation of Christ)18, posta di fronte ad una situazione in cui
il potere giudiziario cileno ha preventivamente censurato un film, la Corte ritorna sul
legame tra democrazia e libertà di espressione e, per affermare l’illegittimità degli
interventi di censura non finalizzati a tutelare i minori e per condannare l’operato delle
autorità cilene, ricorda che secondo i giudici di Strasburgo le società democratiche si
contraddistinguono per la protezione che offrono alle informazioni che scioccano, che
offendono e che disgustano19.
che una legge persegue un obiettivo utile o desiderabile; per essere compatibile con la Convenzione, la
restrizione deve essere giustificata da riferimenti a obiettivi di governo che, in ragione della loro
importanza, chiaramente prevalgono sull’interesse sociale al pieno godimento del diritto garantito
dall’articolo 13. Implicita in questo criterio, inoltre, è la nozione per cui la restrizione, anche se
giustificata da un’impellente esigenza del governo, non deve andare oltre quanto strettamente
necessario. Detto in altre parole, la restrizione deve essere proporzionata e strettamente commisurata
al compimento dell’obiettivo prefissato. (The Sunday Times Case, supra, para. 62, p. 38. Si veda anche
Corte europea dei diritti dell’uomo, Barthold, sentenza del 25 Marzo 1985, Series A no. 90, para. 59, p.
26.)».
16
A questo proposito nell’opinione si legge che «le garanzie contenute in materia di libertà di
espressione nella Convenzione americana sono state disegnate per essere più generose e per ridurre al
minimo le restrizioni che limitano la libera circolazione delle idee».
17
Si veda l’opinione concorrente del giudice Pedro Nikken.
18
Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Olmedo Bustos vs. Chile del 5
febbraio 2001.
19
Nella decisione si legge «Libertà di espressione costituisce una delle condizioni basiali per il
progresso della società e lo sviluppo dell’uomo. L’articolo 10.2 della Convenzione europea dei diritti
dell’uomo tutela non solo le idee e le informazioni che sono favorevolmente ricevute o sono considerate
inoffensive o indifferenti, ma anche per quelle che schioccano, disturbano o offendono lo stato o
qualunque settore della società. Così richiede quel pluralismo, quella tolleranza e quello spirito di
apertura senza cui può esistere nessuna società democratica. Questo significa che, qualunque formalità,
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
171
Gli stessi passaggi sono testualmente ripresi anche in una decisione di
condanna (Ivcher Bronstein vs. Perù) adottata il giorno dopo del caso Olmedo Bustos20.
A ciò si aggiunga anche che in un caso in cui l’editore di un programma di giornalismo
investigativo denuncia l’atteggiamento persecutorio delle istituzioni peruviane, la
Corte, seguendo le indicazioni della giurisprudenza europea sull’importanza di
proteggere il dibattito pubblico e sulla distinzione tra restrizioni finalizzate a tutelare i
privati e restrizioni finalizzate a tutelare personaggi pubblici21, ritiene che un
provvedimento di revoca della cittadinanza (che, secondo l’ordinamento peruviano al
tempo vigente, costituisce la base legale per poter essere proprietari di gruppi
televisivi) costituisce una indiretta lesione della libertà di espressione contraria al
diritto dei cittadini ad essere informati e al diritto di informare di Ivcher Bronstein e dei
giornalisti che lavorano per lui22.
Le argomentazioni della Corte europea sulla necessità di garantire tolleranza e
pluralismo di opinioni e quelle relative all’importanza del contesto e alla protezione del
dibattito pubblico, vengono riprese anche in altre due decisioni sull’illegittimità del
carcere come sanzione per una supposta diffamazione. In particolare, con il caso
Herrera Ulloa vs. Costa Rica23, la Corte esclude la possibilità di condannare penalmente
un giornalista colpevole di diffamazione nei confronti di un pubblico ufficiale e, per
argomentare la sua ricostruzione, menziona i giudici di Strasburgo a proposito della
distinzione tra critica ad un privato cittadino e critica ad un personaggio pubblico 24.
condizione, restrizione o sanzione imposta a questo proposito deve essere proporzionata al
perseguimento di un obiettivo legittimo».
20
Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Ivcher Bronstein vs. Perù, del 6
febbraio 2001.
21
I giudici statuiscono che «la Corte europea ha enfatizzato che l’Articolo 10.2 della
Convenzione europea, sulla libertà di espressione, lascia un ridotto margine per restringere le
discussioni politiche o le discussioni di pubblico interesse. Secondo questa Corte, i limiti tollerabili alle
critiche sono più ampi con riferimento al governo di quanto non siano in relazione ad un privato
cittadino o ad un politico. In un sistema democratico, gli atti o le omissioni del governo devono essere
soggette ad un rigoroso esame operato oltre che dal potere legislativo e dal potere giudiziario anche
dall’opinione pubblica».
22
E. A. BERTONI, op. cit., mette in evidenza che in questo caso la Corte richiama la funzione duale
della libertà di espressione.
23
Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Herrera Ulloa vs. Costa Rica, del 2
luglio 2004.
24
Più precisamente, la Corte statuisce che «In riferimento ai limiti alla libertà di espressione, la
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo ha costantemente statuito che occorre fare una
distinzione tra i limiti che si applicano per proteggere i privati cittadini e i limiti che si applicano per
proteggere le personalità pubbliche o i politici. La Corte ha scritto che i limiti tollerabili alle critiche sono
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
172
Con il caso Ricardo Canese vs. Paraguay25, invece, i giudici di San José intervengono in
favore di un candidato presidenziale condannato al carcere per alcune durissime
affermazioni elettorali e, al fine di sottolineare l’importanza della garanzia della
massima diffusione delle opinioni nel periodo delle elezioni, citano alcune decisioni
europee26.
Infine, per completare il quadro dei riferimenti alla giurisprudenza europea,
occorre riferire che vengono ripresi anche alcuni passaggi in cui si afferma la natura
non assoluta della libertà di espressione. Così, con la decisione Eduardo Kimel vs.
Argentina27, la Corte, pur ritenendo che sia illegittimo condannare la diffamazione con
una sanzione penale, richiama la giurisprudenza europea in cui si afferma che la libertà
di espressione deve essere bilanciata con la necessità di proteggere il diritto all’onore
dei cittadini28.
Naturalmente un’analisi più approfondita dovrebbe mettere in luce anche altri
casi in cui la diversità del dettato normativo e le differenze storiche e culturali hanno
indotto i giudici americani a distaccarsi dagli orientamenti europei29: ad esempio, in
materia di censura preventiva e in materia di accesso alle informazioni, sarebbe
possibile citare alcuni casi in cui i giudici americani hanno adottato orientamenti più
liberali o, addirittura, hanno anticipato decisioni dei loro colleghi del vecchio
più ampi con riferimento alla vita pubblica dei politici e più ristretti con riferimento ai privati cittadini
[…]. Un politico ha certamente diritto al rispetto della sua reputazione anche non agisce nell’ambito
della sua vita privata, ma una simile pretesa deve essere bilanciata con l’interesse ad una discussione
aperta sui temi politici».
25
Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Ricardo Canese vs. Paraguay, del
31 agosto 2004.
26
In questo caso i giudici si richiamano ai precedenti della Corte europea per statuire che
«Libere elezioni e libertà di espressione, in particolare la libertà di prendere parte ad un dibattito
politico, assieme formano il fondamento di ogni sistema democratico (si veda il caso Mathieu-Mohin e
Clerfayt vs. Belgium del 2 marzo 1987 a Lingens vs. Austria dell’8 luglio 1986)».
27
Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Kimel vs. Argentina del 2 maggio
2008.
28
A questo proposito la Corte statuisce che «il valore eminente della libertà di espressione,
specialmente nei dibattiti di interesse generale, non può precedere in ogni circostanza il bisogno di
proteggere l’onore e la reputazione degli altri, siano essi privati cittadini o pubblici ufficiali. Cfr. Mamère
v. France, no. 12697/03, § 27, ECHR 2006».
29
Per un’analisi più completa sulla giurisprudenza inter-americana in materia di libertà di
espressione si veda L. BURGORGUE-LARSEN – A. UBEDA DE TORRES, The Inter-American Court of Human Rights,
Oxford, OUP, 2011, 529 – 562.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
173
continente30. Tuttavia, ai fini del nostro ragionamento è essenziale segnalare che in
materia di libertà di espressione la Corte inter-americana ha elaborato una regola di
condotta generale e, pur senza omologarsi, ha fatto un uso saggio e coerente della
comparazione con l’esperienza giuridica europea e degli argomenti giuridici che
provengono da quella tradizione.
3 - Privacy e protezione dei dati personali nella giurisprudenza della
Corte europea e della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo
Una volta messo in evidenza il grado di strutturazione raggiunto dal dialogo tra
le due istituzioni giudiziarie e una volta messo in evidenza il livello di apertura che
contraddistingue la giurisprudenza inter-americana in materia di tutela della libertà di
espressione, di seguito si prenderanno in considerazione le decisioni relative all’ambito
della privacy e della protezione dei dati personali.
Anche a questo proposito è possibile rilevare che, a fronte di un numero
abbastanza esiguo di decisioni adottate, la Corte inter-americana si è nuovamente
distinta per la sua attenzione verso la tutela dei diritti fondamentali. Così, nel caso
Tristàn Donoso vs. Panama, i giudici di San José hanno rilevato come la diffusione di
private conversazioni telefoniche svolta da funzionari di Stato costituisca una
violazione dell’articolo 1131. La stessa lodevole ispirazione garantista ha animato i
giudici nel successivo caso Escher vs Brazil e li ha spinti ad una serie di considerazioni di
grandissimo impatto32: in primo luogo, essi hanno ritenuto che, mentre l’onere della
prova normalmente incombe su chi lamenta la violazione di un diritto, il mancato
rispetto delle regole probatorie generali non può comunque impedire la pronuncia di
una condanna, ogniqualvolta gli sforzi del ricorrente siano frustrati dai vincoli di
segretezza posti dallo Stato; in secondo luogo, essi hanno ritenuto che l’assenza di
precise norme di legge che regolino in maniera chiara i soggetti competenti e le
procedure in materia di intercettazioni telefoniche rappresentano una prima
violazione della Convenzione; infine, anche la successiva divulgazione delle
registrazioni ad opera dei funzionari pubblici rappresenta un’ulteriore violazione degli
obblighi convenzionali.
30
Per quanto riguarda riferimenti a casi di decisioni divergenti tra le due istituzioni giudiziarie si
veda E. A. BERTONI, op. cit., 351.
31
Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Tristàn Donoso vs. Panama del 27
gennaio del 2009.
32
Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Escher vs Brazil, del 6 luglio 2009.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
174
Paragonati con la più corposa giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell’uomo, questi precedenti presentano significative analogie già sul piano teorico e
metodologico. Ciò che a questo proposito occorre segnalare è che, nei casi presi in
considerazione, i giudici americani, non diversamente da quanto abitualmente fanno i
loro colleghi europei, si preoccupano di verificare la proporzionalità delle misure
denunciate e si confrontano con le questioni della legalità, della legittimità dello scopo
prefissato e della necessità. Al di là del piano strettamente teorico e metodologico,
anche le decisioni concretamente adottate non sembrano differenziarsi da quelle che
in casi simili sono state adottate a Strasburgo. È anzi molto significativo che, anche in
un recente caso che implicava il bilanciamento tra libertà di espressione e tutela della
privacy (Fontevecchia e D’Amico vs. Argentina33), sia stata adottata una decisione che
non pare concretamente discostarsi dai risultati raggiunti dai bilanciamenti effettuati
in casi del genere dal giudice europeo: non diversamente da quanto avrebbe potuto
essere stato deciso a Strasburgo, la Corte di San José ha ritenuto che la pubblicazione
di alcune informazioni personali del Presidente argentino Menem (relative ad un figlio
non riconosciuto) non costituisca una invasione della privacy perché ci si trovava di
fronte a fatti di una certa notorietà, non trattati confidenzialmente dal soggetto
interessato e di un considerevole interesse pubblico.
Nonostante l’importanza di queste analogie e nonostante il garantismo
dell’istituzione giudiziaria americana, però, tra le due corti permane (almeno) una non
trascurabile differenza in materia di protezione dei dati personali. Infatti, mentre il
giudice del vecchio continente (pur partendo da una formulazione normativa che per
ragioni storico-cronologiche appare essere più prudente e meno attenta alle esigenze
della privacy) non ha esitato a conformarsi agli standard internazionali e a dedurre
l’esistenza di un autonomo diritto alla protezione dei dati personali dall’articolo 8 della
Convenzione europea, il suo omologo americano (diversamente da quanto ha invece
fatto la Convenzione inter-americana dei diritti dell’uomo) non si è ancora deciso a
sfruttare fino in fondo le potenzialità offerte dal suo dettato normativo di riferimento e
non ha ancora riconosciuto l’esistenza di un diritto del singolo a conoscere, a
modificare o a rimuovere le informazioni che lo riguardano e che sono detenute da
terzi.
Rinviando alle conclusioni considerazioni di ordine più generale, per il momento
è importante segnalare che questa lacuna, pur senza inficiare in alcun modo
l’importanza delle conclusioni sin qui raggiunte in materia di privacy dal sistema interamericano, mostra l’esistenza di un certo grado di asimmetria che caratterizza il
33
Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Fontevecchia e D’Amico vs.
Argentina del 29 novembre 2011.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
175
ricorso alla comparazione giuridica e l’utilizzo del dialogo tra le istituzioni giudiziarie
poste a garanzia dei sistemi regionali di protezione dei diritti umani: mentre in materia
di libertà di espressione si è partiti dall’elaborazione di una regola generale e si
assistito ad un confronto pieno e bilaterale tra i due interpreti, in materia di privacy e
di protezione dei dati personali il confronto si è sviluppato in assenza di una ben
definita organizzazione e in maniera parziale e occasionale.
4 - Conclusione. I margini per un’adozione ragionata degli argomenti utilizzati
dalla giurisprudenza europea in materia di protezione dei dati personali
Sebbene la poca giurisprudenza inter-americana specificamente orientata alla
materia della riservatezza possa certamente costituire una scusante e sebbene
l’esistenza di una radicata tradizione nazionale di riconoscimento del cosiddetto
habeas data valga certamente a sdrammatizzare il mancato riferimento dei giudici di
San José al più garantista principio di protezione dei dati personali34, sembra
comunque abbastanza evidente che l’asimmetria appena rilevata possa costituire un
ostacolo al pieno raggiungimento degli standard internazionali in materia di diritto alla
privacy e possa addirittura arrivare fino a vanificare i benefici effetti del dialogo in
materia di libertà di espressione.
Infatti, per un verso, oltre a privare il continente americano di uno strumento di
tutela sussidiaria che potrebbe essere utile in caso di un (sempre possibile)
abbassamento degli standard nazionali, il mancato riferimento alla protezione dei dati
colloca su questo specifico punto il sistema inter-americano al di sotto degli standard
espressamente individuati dalle istituzioni onusiane e, offrendo un livello di protezione
più basso di quello europeo, gli impedisce di tornare ad essere quel punto di
riferimento che in altre situazioni è stato per la giurisprudenza di Strasburgo. Per un
altro, in un contesto generale in cui l’avanzata delle nuove tecnologie sembra
praticamente irrefrenabile, pochi dubbi si possono nutrire sul fatto che una tutela
autentica della libertà di espressione non possa prescindere da un’ampia protezione
dei dati: difficilmente si potrà essere davvero liberi di manifestare il proprio pensiero
se non si interviene con decisione per porre un limite alle azioni con cui
automaticamente si memorizzano, si tracciano e si analizzano i comportamenti umani.
Peraltro, il diverso atteggiamento tenuto nelle due diverse situazioni dai giudici
di San José non appare nemmeno giustificato da specificità storico-culturali e sembra
34
In proposito si veda A. J. CERDA SILVA, Protección de Datos Personales y Prestación de Servicios
en Línea en América Latina, in E. A. BERTONI, Hacia una Internet Libre de Censura: Propuestas para
América Latina, Buenos Aires, Universidad de Palermo, 2012, 165 – 180.
176
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
piuttosto difficile da spiegare anche sul piano logico. Esattamente come avvenuto in
materia di libertà di espressione, la Corte avrebbe potuto (o forse sarebbe meglio dire
dovuto) valorizzare la maggior apertura della disposizione di riferimento della
Convenzione americana e avrebbe dovuto riconoscere il valore di standard minimo alle
prerogative individuali che la giurisprudenza europea desume dal ben più prudente
articolo 8. Non si capisce insomma perché, a parità di condizioni normative, ciò che
vale con riguardo al tema della libertà di espressione non debba valere anche con
riferimento alla privacy.
Pertanto, alla luce di tutte queste considerazioni, sembra possibile concludere
che, per riuscire ad evitare che la riferita asimmetria finisca con l’incidere
negativamente sui diritti in questione, è ragionevole auspicare un pronto cambio di
orientamento con cui la giurisprudenza inter-americana superi queste contraddizioni e,
sfruttando fino in fondo le potenzialità della comparazione giuridica e del dialogo tra le
corti, si apra anche in questo settore all’utilizzo di argomenti giuridici provenienti da
sistemi giuridici estra
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O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
IV
A Dimensão Global do Constitucionalismo
Stéphane Pinon (Université de La Rochelle)
«Les visages cachés du constitutionnalisme global» ►
José Maria Porras Ramírez (Universidad de Granada)
«Los Límites a la Transparencia en la Unión Europea.
El Menguado Alcance del Derecho de los Ciudadanos a aceder
a la Información en Poder de las Instituciones Europeas» ►
Augusto Aguilar (Universidad de Granada)
«La Constitución de la Sociedad del Consumo:
El Ciudadano Europeo como Ciudadano Consumidor» ►
177
178
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
«Les visages cachés du constitutionnalisme global»
Stéphane Pinon (Université de La Rochelle)
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
179
Les visages cachés du constitutionnalisme global
Par Stéphane Pinon*
En Allemagne, Peter Häberle a pu être qualifié de « jeune homme qui plane »1
tant son optimisme est resté, au fil des décennies, inébranlable. Au moment de
souffler ses quatre-vingts bougies, à Lisbonne, nous pouvions encore l’entendre clamer
que « toute l’Europe a besoin d’une nouvelle impulsion qui jaillira de l’idéalisme (…).
Nous avons besoin d’un optimisme scientifique et pas seulement politique » ! Alors
que d’autres, voyant décliner leurs propres forces, pourraient se laisser entrainer vers
une vision lasse du déclin du monde, Peter Häberle garde le cap de la transcendance
des crises par la force de l’échange. L’optimisme est une vertu, la garantie d’une
éternelle jeunesse de la réflexion, de son dynamisme. Mais pour que cet hommage
établisse un dialogue contradictoire, permettez-moi cher professeur, cher ami, de faire
le choix un court instant du pessimisme.
Choisir d’étudier « les visages cachés du constitutionnalisme global » suggère
deux idées : tout d’abord que le constitutionnalisme global existe, ensuite que devant
ce nouveau phénomène l’esprit critique doit rester en éveil.
Le constitutionnalisme global existe de plus en plus dans les discours, et bien
au-delà de la seule doctrine de langue anglaise. On ne compte plus en effet les auteurs
se référant directement ou non à l’avènement du constitutionnalisme global : Mattias
Kumm2, Rafael Domingo3, Mireille Delmas-Marty4, Benoît Frydman5, Gabor Halmai6,
*
Maître de conférences de droit public - Université de La Rochelle, Membre du CERCOP de
Montpellier.
1
L’expression est de M. Stolleis. Voir la « préface » (p. 7) de Constance Grewe à l’ouvrage de
Peter Häberle dont elle a supervisé en 2004 la traduction : L’Etat constitutionnel, Economica, coll. Droit
public positif.
2
M. Kumm, « The Cosmopolitan Turn in Constitutionalism : An Integrative Conception of Public
Law », 20 Indiana Journal of Global Studies, 623 (2013) ; « The Cosmopolitan Turn in Constitutionalism :
On the Relationship between Constitutionalism in and beyond the State », in J. L. Dunoff, J. P.
Trachtman, Ruling the World ? Constitutionalism, International Law and Global Governance, Cambridge
University Press, 2009 ; « The Legitimacy of International Law : A Constitutionalist Framework of
Analysis », European Journal of International Law, 2004, vol. 15, p. 913.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
180
Marcelo Neves et son “tranconstitutionnalisme”7. Parmi ce flot de littérature on peut
citer encore le « Taking Constitutionalism Beyond the State » de Neil Walker8 ou le
« Constitution in the Process of Denationalization » de Dieter Grimm9. Une nouvelle
revue est même apparue chez Cambridge, en 2012, intitulée Global constitutionalism.
Human Rights, Democraty, Rule of Law. Si certaines prémisses méthodologiques sont
respectées, on peut aussi considérer que le constitutionnalisme global existe dans les
faits ou dans le droit positif. Car deux phénomènes ne cessent de s’intensifier.
Premièrement, il y a l’ouverture des constitutions à la norme internationale, ce que
Peter Häberle désigne comme « l’Etat constitutionnel coopératif »10, ce que Boris
Mirkine-Guetzévitch avait appelé au début des années 30, dans une intuition
magistrale, le « Droit constitutionnel international »11. Deuxièmement, il y a la
3
R. Domingo, The New Global Law, Cambridge University Press, 2011.
4
M. Delmas-Marty, Les forces imaginantes du droit, chez Seuil en 4 volumes : Le relatif et
l’universel (2004), Le Pluralisme ordonné (2006), La refondation des pouvoirs (2007), Vers une
communauté de valeurs (2011). Elle fut aussi l’auteur de Vers un droit commun de l’humanité, éd.
textuel, coll. Conversations pour demain, 2005.
5
B. Frydman, « Le dialogue international des juges et la perspective idéale d’une justice
universelle », in Le dialogue des juges, Bruylant, coll. Les cahiers de l’Institut d’Etudes sur la Justice,
2007, pp. 147-166. Egalement, J.-Y. Chérot, B. Frydman, La science du droit dans la globalisation,
Bruylant, coll. Penser le droit, 2012.
6
G. Halmai, Perspectives on Global Constitutionalism: The Use of Foreign and International Law,
Eleven International Publishing, mars 2014.
7
M. Neves, Transconstitucionalismo, São Paulo, 2009.
8
N. Walker in Political Studies, vol. 56, 2008, pp. 519-543.
9
D. Grimm in Constellations, vol. 12, 2005, pp. 447-463.
10
Par exemple P. Häberle, « Der kooperative Verfassungsstaat », dans une compilation d’écrits
du même auteur, Die Verfassung des Pluralismus, Athenäum, Königstein/Ts., 1980, p. 306.
11
Titre qu’il donne à un ouvrage publié chez Sirey en 1933 (290 p.). L’auteur d’origine
ukrainienne était convaincu que la constitutionnalisation de la force obligatoire du droit international –
observé dans les constitutions apparues après la Première guerre mondiale – conduirait au maintien de
la paix. Le progrès de la démocratie, qui lui semblait inéluctable, aurait pour autre conséquence une
« unité du droit public », le droit constitutionnel (la « technique de la liberté ») ne pouvant plus se
concevoir de manière fermée, mais dans un rapprochement avec le droit international (la « technique
de la paix »). À ce titre, il ne cachera pas son admiration pour la Constitution républicaine espagnole de
1931 qui, « pour la première fois dans l’histoire constitutionnelle de l’Europe » observe-t-il, « se met en
harmonie complète avec le pacte de la SDN, avec le pacte Briand-Kellog ». Ainsi « la nouvelle
Constitution espagnole, dans ses dispositions internationales, établit ce droit interne de la paix qui doit
contribuer au développement pacifique de la vie internationale des peuples libres » (« Préface » à
l’ouvrage de Carlos A. d’Ascoli, La Constitution espagnole de 1931, éd. P. Bossuet, 1932). Pour plus de
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
181
tentation de constitutionnaliser l’activité des nouveaux acteurs internationaux, ce que
Gunther Teubner qualifie avec enthousiasme de nouveau « constitutionnalisme
sociétal » (societal constitutionalism)12. Il est fondé sur un processus d’« autoconstitutionnalisation » de secteurs autonomes de la société mondiale. Ainsi, à côté
des acteurs politiques traditionnels, des acteurs privés se retrouvent eux aussi placés
sous la contrainte du respect des droits de l’homme. Un pluralisme constitutionnel
mondial prendrait forme, de manière fragmentée, dans lequel l’auteur voit les
constitutions « politiques » voisiner avec des constitutions « civiles ». Ce phénomène
d’auto-constitutionnalisation s’illustre par exemple dans la lex mercatoria pour les
entreprises, dans la régulation d’Internet ou encore dans la lex sportiva avec ce toutpuissant Tribunal arbitral du sport. L’affaire Abdullah Kadi13 offre un autre exemple de
contentieux typiquement constitutionnel venant déborder de la sphère étatique pour
saisir l’activité des organisations internationales.
Mais admettre que tous ces phénomènes juridiques nouveaux relèvent du
« constitutionnalisme » suppose d’abandonner au moins trois piliers théoriques de la
discipline : tout d’abord le lien entre Etat/Constitution ; ensuite le lien entre pouvoir
« politique » et Constitution, enfin le lien entre rôle constituant du peuple et
constitutionnalisme14. Une fois cette révolution théorique et épistémologique admise
– ce qui ne me paraît pas si simple –, on peut reconnaître que le droit constitutionnel
croit désormais dans deux directions. Il continue d’une part, de manière classique mais
détails, voir S. Pinon, « Boris Mirkine-Guetzévitch et la diffusion du droit constitutionnel », Revue Droits,
2007, n°46, pp. 196-200.
12
G. Teubner, Constitutional Fragments: Societal Constitutionalism and Globalization, Oxford
University Press, janvier 2014. Pour une mise en perspective des travaux de G. Teubner dans la
constellation des nouvelles variantes du constitutionnalisme (le « néo », le « nouveau », le « trans », le
« multilevel » etc.), voir J.J. Gomes Canotilho, « Principios y “nuevos constitucionalismos”. El problema
de los nuevos principios », Revista de Derecho Constitucional Europeo (ReDCE), n°14-2010, pp. 321-364.
13
CJCE, 3 septembre 2008, Yassin Abdullah Kadi et Al Barakaat International Foundation c./
Conseil et Commission (aff. C-402/05 P et C-415/05 P). La Cour souligne que le contrôle complet par le
juge communautaire de la validité de tout acte soumis à sa juridiction au regard des droits
fondamentaux est l’expression d’une garantie constitutionnelle découlant du traité CE. Le fait que le
juge communautaire puisse être amené à contrôler la légalité d’un règlement communautaire visant à
mettre en œuvre une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU ne permet pas de faire exception à
cette garantie constitutionnelle.
14
Evidemment, cette approche renouvelée du constitutionnalisme suppose de redonner à la
sociologie un rôle majeur. Le constitutionnalisme ainsi conçu aurait selon ses défenseurs le potentiel
pour contrebalancer les tendances expansionnistes des systèmes sociaux hors de la sphère étatique, en
matière économique, technologique ou médiatique, tout particulièrement lorsque ces systèmes
mettent en danger l’autonomie individuelle.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
182
toujours plus intense, à encadrer la vie politique des Etats. Le rôle de clé de voûte
occupé aujourd’hui par la justice constitutionnelle dans les sociétés démocratiques en
offre une parfaite illustration. Il essaie d’autre part d’imposer, dans une évolution
beaucoup plus récente, la sauvegarde des droits de l’Homme à des pouvoirs
transnationaux, nombreux dans cette globalisation polycentrique. Les nouveaux
centres de décisions, émancipés des frontières étatiques pour s’adosser aux
entreprises multinationales, aux marchés financiers, aux organisations internationales
ou aux différents réseaux d’experts, se retrouveraient donc eux aussi pris dans la
contrainte de la dignité humaine15 à respecter.
Cependant, le constitutionnalisme, dans son volet « global », demeure
embryonnaire, inachevé, amputé de plusieurs de ses branches. Il doit avant tout se
comprendre comme un constitutionnalisme de protection des droits de l’Homme avec
des garanties institutionnelles encore insuffisantes16. Seul le système de la Convention
européenne des droits de l’Homme se rapprocherait d’un modèle abouti. Mais il y a
plus grave qu’un simple problème de croissance. Surgissent aussi des difficultés de
fond, qui affectent l’essence même du constitutionnalisme global. Quelles sont ces
visages cachés du constitutionnalisme global ? À y regarder de près, nous sommes en
mesure d’en identifier au moins deux. D’abord il y a ce phénomène de globalisation
donnant naissance à un nouveau rapport entre les pouvoirs dominé par l’oligarchie des
juges (I). Ensuite, il y a la tentation de voir émerger une nouvelle vision de la société
dominée par la centralité de l’individu (II).
I. La naissance de nouveaux rapports entre les pouvoirs dominés par
l’oligarchie des juges
Il est impossible aujourd’hui de parler de constitutionnalisme global sans parler
d’activisme juridique, de « Judicial Globalization » (pour reprendre les termes d’AnneMarie Slaughter17) aboutissant à une vraie communauté globale des juridictions. La
15
La dignité humaine que P. Häberle considère « comme prémisse d’anthropologie culturelle
de l’Etat constitutionnel », la démocratie étant perçue comme une « conséquence institutionnelle »
(L’Etat constitutionnel, op. cit., p. 141).
16
Pour une critique des carences du constitutionnalisme dans son aspect « global », voir L.
Ferrajoli, « Beyond Sovereignty and Citizenship : a Global Constitutionalism », in R. Bellamy (dir.),
Constitutionalism, democracy and sovereignity : American and European perspectives, Avebury,
Aldershot, 1996, pp. 151-160.
17
Voir « A Global Community of Courts », 44, Harvard International Law Journal, 2003.
Egalement son ouvrage intitulé A New World Order, Princeton University Press, 2004.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
183
perspective d’une jurisprudence constitutionnelle globale pourrait même se dessiner
tellement l’usage des arguments de droit comparé en matière d’interprétation des
droits fondamentaux aboutit à des rapprochements. En adoptant une posture moins
optimiste, il semble également difficile de parler de constitutionnalisme global des
droits de l’homme sans évoquer, pour reprendre la formule de Roberto Michels, une
sorte de « loi d’airain de l’oligarchie » des juges. Pourquoi cette forme « oligarchique »
de gouvernement est-elle inévitable ? En raison de l’importance du rôle des juges dans
la globalisation, en raison de la nature de leur rôle et en raison de la manière dont ils
l’exercent.
L’importance de leur rôle. La globalisation signifie l’ouverture des ordres
juridiques. Or ce sont les juges qui mettent en œuvre cette nouvelle articulation. Au
quotidien, ils sont institutionnellement les seuls à pouvoir jouer ce rôle d’interface
dans la mondialisation, entre les ordres juridiques étatiques et le nouveau droit global.
L’Union européenne peut à cet égard apparaître comme un vrai laboratoire.
L’intégration n’aurait jamais été possible sans la jurisprudence de la Cour de justice,
sans la question préjudicielle, sans la jurisprudence Solange I venue d’Allemagne à
laquelle répondra la jurisprudence Nold de 1974, sans les jurisprudences Nicolo ou
Perreux en France. Robert Lecourt avait eu raison de consacrer un ouvrage en 1977 à
L’Europe des juges. Interprétant les dispositions trop générales des traités et des
constitutions sur les relations entre les ordres juridiques18, ce sont bien les juges qui
assurent la liaison entre l’espace étatique et l’espace européen ou global. En grande
partie, la construction du constitutionnalisme global leur revient, ils en apparaissent
jusqu’alors comme les acteurs majeurs. Et comme il devient impossible de contester
un quadrillage jurisprudentiel noué autour de l’universalisation des droits de l’Homme,
il devient impossible de contester le rôle des juges. En somme, ils incarnent la face
positive, la face noble de la mondialisation. Sont-ils légitimes pour assurer une telle
mission ? La question doit être posée.
La nature de leur mission. La toute-puissance des juges dans ce droit globalisé
repose sur l’interprétation des grands principes : le droit à la vie, la dignité de la
personne, la non-discrimination, la liberté de la presse, la protection de la vie privée,
18
Voir le fameux article 4.2 du Traité sur l’Union européenne : « l’Union respecte l’égalité des
Etats membres devant les traités ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures
fondamentales politiques et constitutionnelles… ». On peut se reporter aussi à l’article 55 de la
Constitution française (« Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur
publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son
application par l’autre partie ») ou à l’article 16 de la Constitution portugaise (1. « Les droits
fondamentaux consacrés dans la Constitution n’excluent pas les autres droits résultant des lois et des
règlements applicables du droit international »).
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
184
laïcité etc. Mais le principe n’est pas la règle19. À l’indétermination des sources du
principe s’ajoute une échelle de valeur relevant plus de la morale que de la hiérarchie
formelle des normes. Leur indétermination est telle qu’elle suppose toujours une
pondération, un contrôle de proportionnalité. Or en entrant dans l’âge du balancing, le
raisonnement constitutionnel fait une place toujours plus nette au pouvoir
discrétionnaire des juges. « Une jurisprudence des principes peut et doit toujours être
retravaillée. En tant que mandat d’optimisation, les principes peuvent toujours être
davantage promus et respectés. La perfection demeure hors d’atteinte, de sorte que
de nouvelles actions juridiques paraissent toujours appropriées. Au contraire des
conflits de règles, où l’une des deux règles doit nécessairement être déclarée invalide,
en totalité ou en partie, les principes ne sont jamais “perdants” de manière
définitive »20. Le constitutionnalisme global des droits de l’homme révèle avec force le
mythe d’une logique pure et mécanique dans le processus juridictionnel ; il rend
illusoire l’idée d’une neutralité normative du juge, l’idée qu’il puisse déclarer le droit
sans faire œuvre de création. À l’ère de la globalisation, se révèle toute la pertinence
des théories réalistes de l’interprétation… si longue à prendre racine dans le discours
doctrinal français. Ce qui est vrai pour les principes l’est bien-sûr aussi, dans l’espace
européen, pour les dites « traditions constitutionnelles communes aux Etats
membres ».
La manière d’exercer leur mission. L’oligarchie se nourrit du fameux « dialogue
des juges ». Les acteurs constitutionnels semblent coexister et interagir pacifiquement.
Joseph Weiler évoque même le principe de « tolérance constitutionnelle »21, tandis
que Marcelo Neves parle de l’abandon de tout « narcissisme » des sphères
constitutionnelles22. Les citations croisées entre les juridictions constitutionnelles se
développent ; une sorte de « rationalité partiellement commune et transversale »23
prendrait corps. Mais le tableau est trop beau pour être vrai ! Certes le dialogue des
juges fut source de progrès dans le renforcement de la protection des droits. Mais la
rhétorique du « dialogue » n’est pas une formule neutre, elle sert inévitablement
19
Sur la spécificité des « principes », voir R. Dworkin, Prendre les droits au sérieux, PUF, 1995, p.
73 et s.
20
G. Tusseau, « Un Chaos conceptuel qui fait sens : la rhétorique du constitutionnalisme
global », in J.-Y. Chérot et B. Frydman, La science du droit dans la globalisation, op. cit., p. 207.
21
Voir par exemple J.H.H. Weiler, « Federalism Without Constitutionalism : Europe’s
Sonderweg », in K. Nicolaïdis, R. Howse (dir.), The Feredal Vision : Legitimacy and Levels of Governance
in the United States and the European Union, Oxford University Press, 2001, pp. 54-70.
22
M. Neves, Transconstitucionalismo, op. cit., p. 166.
23
G. Tusseau, op. cit., p. 210.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
185
l’intérêt de ses acteurs24. Recourir par exemple à l’argument de droit comparé pour les
jeunes juridictions constitutionnelles (ce fut notamment le cas en Afrique du Sud ou en
Hongrie25) est une manière de mieux affirmer la légitimité des solutions
jurisprudentielles retenues. Ainsi peut-on plus facilement écarter l’accusation d’une
résolution de conflit relevant d’un pur acte de volonté. En Europe, parler de
« dialogue » offre aux juges nationaux – et peut-être plus souvent encore à la doctrine
– l’illusion d’une indépendance préservée26. On masque de la sorte une réalité qui
ressemble plus, dans un réseau vertical partant de la CEDH, à un dialogue de sourd ou
à un « monologue »… sauf peut-être avec la Cour constitutionnelle de Karlsruhe27.
Enfin, la rhétorique du « dialogue » sert évidemment à valoriser le statut propre des
juges, à mettre en valeur leurs vertus, à justifier leur toute-puissance. La
mondialisation avec les juges ce n’est pas la guerre, c’est le dialogue, le règne des
relations pacifiques, constructives. Les hommes politiques, les peuples, qui n’ont pas
cette sagesse, cet accès à la raison, doivent prendre modèle. Parler de « dialogue des
juges » permet donc de désigner les vrais « acteurs éclairés » de la mondialisation.
Derrière le dialogue se trouve donc la sacralisation de la fonction juridictionnelle
opposée à la turpitude des actions politiques28.
24
Dans le même sens, voir D. Kennedy, « The Mystery of Global Governance », in J.L. Dunoff,
J.P. Trachtman (dir.), Ruling the World. Constitutionalism, International Law, and Global Governance,
Cambridge UP, 2009, pp. 37-68.
25
Au cours des premières années d’activité de la Cour constitutionnelle hongroise, son
président L. Solyom a parlé d’un ensemble jurisprudentiel comme d’une « constitution invisible »,
façonnée en s’inspirant de la jurisprudence de la Cour de Karlsruhe. Voir A. Sajó, « Reading the Invisible
Constitution : Judicial Review in Hungary », 15, Oxford Journal of Legal Studies, 1995, p. 258.
26
Voir en France les fameuses affaires Abdeli et Melki (Cour de cassation 16 avril 2010 puis
CJUE 22 juin 2010). Elles obligeront le nouveau mécanisme de question préjudicielle de
constitutionnalité, inauguré par la révision de l’été 2008, et appelé « question prioritaire de
constitutionnalité » (QPC), à passer sous les fourches caudines du droit de l’Union. Le Conseil
constitutionnel devra revoir son interprétation initiale de la loi organique instituant la QPC (suivi dans sa
nouvelle lecture par le Conseil d’Etat, arrêt Rujovic) pour s’aligner par anticipation sur les exigences de la
Cour de justice. Si la « guerre » des juges fut évitée, le « dialogue » instauré fut bien peu équilibré… Pour
un résumé plus complet, voir S. Pinon, « El sistema constitucional de Francia », ReDCE n°14-2010, pp.
45-47.
27
Voir encore récemment la décision du 24 avril 2013, Base de données antiterrorisme (1BvR
1215/07) dans laquelle la Cour allemande conteste l’interprétation donnée par la CJUE (arrêt Aklagaren
c/ Akerberg du 26 février 2013) du champ d’application des dispositions de la Charte des droits
fondamentaux de l’Union.
28
Pour une déconstruction récente du « mythe du dialogue », voir G. de Vergottini, Au-delà du
dialogue entre les cours. Juges, droit étranger, comparaison (trad. J.-J. Pardini), Dalloz, coll. Rivages du
droit, 2013.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
186
Toutefois, développer une telle vision manichéenne revient à oublier un peu
vite que l’action politique contient par essence l’action collective. L’avènement
embryonnaire du constitutionnalisme global comporte bien un autre danger : celui
d’une nouvelle conception de la société « hyper-individualiste ».
II. Une nouvelle vision de la société dominée par la centralité de l’individu
Dans sa configuration actuelle et inachevée, le constitutionnalisme global
pourrait se résumer comme le passage de la souveraineté du peuple à la souveraineté
de l’individu. L’être humain est non seulement le sujet du droit, mais également sa
cause et sa finalité exclusive. La « règle d’or du droit global » émerge : ex persona ius
oritur29. Pour reprendre la formule de Marcel Gauchet : « le moins de pouvoir social
possible pour le plus de liberté personnelle possible : tel est le nouvel idéal »30. La
jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme pourrait facilement
illustrer une évolution qui se traduit dans « l’élévation des droits de l’homme à la
centralité idéologique »31. Or trop d’individualisme, un idéal fait de droits subjectifs, de
droits égoïstes, de revendications effrénées de sa singularité individuelle, c’est aussi
moins de solidarité, moins de sentiment d’un destin collectif à partager, moins
d’aspiration au respect des impératifs d’intérêt général. La tentation « hyperindividualiste » des droits protégés semble accentuée par le constitutionnalisme
global. Il en résulte un double danger.
Le premier est de conduire à une certaine forme d’annexion des droits sociaux
par les droits de l’Homme. La mondialisation visant à l’accroissement des échanges,
prenant appui sur la liberté d’entreprendre, d’investir, elle peut facilement conduire à
déprécier les droits sociaux par rapport aux libertés individuelles dans la balance des
droits. Que pèsent par exemple les buts sociaux du Préambule de l’Accord instituant
29
R. Domingo, The new global law, op. cit., p. 125.
30
La condition politique, 2005, p. 541.
31
M. Gauchet, La démocratie contre elle-même, Gallimard, coll. tel, 2002. p. 340. Dans sa thèse
de doctorat (La prééminence du droit dans le droit de la Convention européenne des droits de l’homme,
Paris 1, 2011, publiée chez Bruylant, 2012, préface E. Picard), X. Souvignet souligne bien cette inclination
de la Cour à promouvoir un dépassement de la démocratie par le droit. « Méfiante envers les droits
sociaux, peu généreuse avec les droits spécifiquement politiques, la Convention européenne des droits
de l’homme dresse ainsi le portrait d’un individu seul, rationnel, égoïste et possédant, guettant l’ordre
social et politique d’un œil inquiet et sévère, le suspectant constamment de vouloir rogner sur ses
libertés naturelles et sa propriété ». Il en découle une forme de désétatisation du droit ainsi qu’une
« communauté de droit » tendant à se substituer à la « communauté politique ». Voir aussi C. ColliotThélène, La démocratie sans « démos », Paris, PUF, 2011.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
187
l’OMC par rapport au principe de libre échange ? Une logique de marché et d’efficacité
est-elle compatible avec l’idée de solidarité consubstantielle à celle de droits sociaux ?
Et puis si les partisans de la globalisation se félicitent du mouvement de
« désétatisation » du pouvoir, ils oublient que le visage du pouvoir étatique n’est pas
seulement oppressif, il est aussi un prestataire de services. Affaiblir l’Etat c’est donc
affaiblir aussi l’« Etat providence » et encourager sa privatisation. Or on s’accordera
pour reconnaître que dans la sphère internationale – et même européenne – l’Etat
peine à trouver un successeur efficace en matière de protection des droits sociaux. Si
les progrès dans la garantie du Pacte international relatif aux droits économiques,
sociaux et culturels (PIDESC) ne suffiront pas à imposer une justiciabilité efficace de ces
droits parmi les pays signataires32, la perspective d’un « Etat providence européen »
continue de son côté de s’apparenter à un mirage intégrationniste.
Le second danger réside dans la dévalorisation de la citoyenneté politique. Le
constitutionnalisme global semble maintenir une vision néolibérale de la société en
privilégiant la « forme » juridique au détriment de la « substance » politique. Elle
entretient une approche passive de l’Homme dans la cité. On lui fait la promesse qu’il
sera protégé dans ses droits tout en négligeant de lui rappeler qu’il doit aussi
participer aux affaires. Au-delà, le discours sur le constitutionnalisme global se
développe trop souvent dans le mépris du pouvoir politique étatique. Ce n’est pas
seulement l’appel à une humanisation de la souveraineté étatique par la multiplication
des traités de protection des droits de l’homme qui résonne, mais aussi l’appel à sa
négation. Rafael Domingo considère même la « souveraineté » des Etats comme un
concept dépassé, faisant obstacle à l’édification d’un droit post-national33. Mais cela
revient à négliger le fait qu’en l’absence d’une démocratie mondiale, et même d’une
démocratie européenne, l’Etat demeure le seul lien de rattachement de l’individu à la
communauté politique. Qu’on le déplore ou non, pour la grande majorité des peuples,
l’Etat est encore aujourd’hui la cellule de base de la démocratie, le lieu des élections
majeures, le terrain de légitimation des hommes politiques les plus influents.
Autrement dit, trop dévaloriser l’Etat aujourd’hui revient à dévaloriser l’engagement
32
Ainsi, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (CESCR en activité depuis 1989),
jusqu’alors compétent pour étudier les rapports que les Etats parties lui soumettent tous les cinq ans,
est-il désormais en mesure d’examiner des réclamations individuelles en cas de violation des droits
reconnus par le Pacte (Protocole facultatif adopté par l’Assemblée générale de l’ONU le 10 décembre
2008, ratifié à ce jour par onze Etats et entré en vigueur le 5 mai 2013). Pour plus de détails, C. M.
Herrera, « Le concept de droits sociaux fondamentaux dans la mondialisation », in J.-Y. Chérot, B.
Frydman, La science du droit dans la globalisation, op. cit., p. 179. Egalement du même auteur, « Une
justice internationale pour la protection des droits sociaux ? », Le Monde économie du 5 mars 2013.
33
R. Domingo, The new global law, op. cit., p. 99.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
188
politique, et partant le concept même de démocratie. Pour éloigner le
constitutionnalisme global en hybridation de ces premiers dangers, sans doute faut-il
ne pas aller trop vite. Peut-être faudrait-il même s’inspirer de la « méthode MonnetSchuman, celle des petits pas. Qu’avait dit Robert Schuman dans sa célèbre déclaration
du 9 mai 1950 ? « L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction
d’ensemble ». Et bien de la même manière, admettons que le constitutionnalisme
global ne se « fera pas d’un coup ». D’abord parce que les concepts – ici celui de
constitutionnalisme – ont une profondeur historique qu’il faut respecter. Ensuite parce
qu’il faut se méfier de cette tendance trop prompte à l’Occident à généraliser une
« philosophie maison », à voir triompher un certain colonialisme culturel des droits de
l’Homme.
Pour conclure, et pour retrouver un discours un peu plus optimiste, je dirais
qu’il y a sans doute deux manières de voir le constitutionnalisme global, l’une qui le
condamne, l’autre qui le sauvera. La première est univoque, monolithique et repose
sur une logique de substitution : la citoyenneté mondiale à la place de la citoyenneté
nationale ; la démocratie mondiale ou européenne à la place de la démocratie étatique
etc. Or c’est oublier un peu vite l’avertissement d’Auguste Comte, « l’on ne détruit que
ce que l’on remplace ». La seconde manière de voir le constitutionnalisme global est
plus pragmatique, plus ouverte. Elle se fonde sur une logique de superposition : le
cadre étatique est maintenu, mais il est concurrencé. Ce nouveau constitutionnalisme
devient une sorte de multilevel constitutionalism ou de constitutionnalisme par degrés,
bâti dans le respect de la légitimité politique étatique. Dès lors, seul le respect absolu
du « pluralisme » juridique, qui fut au centre de la pensée constitutionnelle de Peter
Häberle34, pourra débarrasser le constitutionnalisme global de ses visages cachés.
Bordeaux, le 3 juin 2014.
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34
Pour une vision synthétique de l’œuvre du professeur Häberle, voir
M.
Azpitarte
Sánchez, « Apuntes sobre el pensamiento de Peter Häberle en el contexto de la dogmática alemana »,
Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada, n°6-2003, pp. 345-364.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
189
«Los Límites a la Transparencia en la Unión Europea.
El Menguado Alcance del Derecho de los Ciudadanos
a acceder a la Información en Poder
de las Instituciones Europeas»
José Maria Porras Ramírez (Universidad de Granada)
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
190
Los limites a la transparencia en la Unión Europea. El menguado alcance
del derecho de los ciudadanos a aceder a la información en poder de las
instituciones europeas.
José Mª Porras Ramírez*
SUMARIO - I. Introducción. La exigencia democrática de apertura y transparencia de
las instituciones europeas. II. El derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos
en poder de las instituciones europeas (Art. 15.3 TFUE y 42 CDFUE). 1. Origen y
evolución de la regulación que incorporan los Tratados. 2. Relevancia y limitaciones del
Reglamento (EC) No. 1049/2001, de 30 de mayo de 2001. 3. Las disposiciones
específicas adoptadas por las instituciones europeas. a. Del Parlamento Europeo. b. De
la Comisión. c. Del Consejo. d. Del Consejo Europeo. 4. Peculiaridades que afectan al
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al Banco Central Europeo y al Banco Europeo
de Inversiones. a. El Tribunal de Justicia de la UE. b. El Banco Central Europeo. c. El
Banco Europeo de Inversiones. 5. El acceso preferente a los documentos legislativos
del Parlamento Europeo y del Consejo. III. Conclusión.
I. Introducción. La exigencia democrática de apertura y transparencia de las
instituciones europeas
El desarrollo en un marco integrado, paulatinamente racionalizado, de las
instituciones europeas, tal y como se aprecia, fundamentalmente, a partir de la
promulgación del Tratado de Maastricht, es la historia de un proceso constante e
ininterrumpido de democratización progresiva de sus estructuras políticas. Sin
embargo, una realización completa del principio democrático en el nivel europeo halla
más dificultades y desafíos que en el que propio de los Estados miembros1. La
diversidad constitutiva de la Unión y su complejidad interna explican la existencia de
mayores obstáculos para su ejecución. Así, la subrayada ausencia de apertura,
*
1
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada
VON BOGDANDY, A., Founding principles, en VON BOGDANDY, A. & BAST, J. (Eds.), Principles
of European Constitutional Law, Hart/C.H. Beck, New York/Munich, 2010, págs. 11-54; en especial, pág.
51.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
191
participación popular, transparencia y adecuada rendición de cuentas de las
instituciones europeas en su proceso de toma de decisiones y la también criticada
divergencia entre las políticas que aquéllas emprenden y las opciones y preferencias
de los ciudadanos, no hacen sino contribuir a la creación del llamado “déficit
democrático” de la Unión Europea, expresivo de la existencia de una importante
brecha en la relación que se establece entre los gobernantes y los gobernados. Aunque
esta circunstancia afecta prácticamente a cualquier régimen político democrático
contemporáneo, es, precisamente, en el seno de la Unión, en tanto que organización
política supraestatal o, si se prefiere, postestatal, donde la misma se aprecia con más
intensidad, explicando su reiterada denuncia2.
A fin de modificar esta situación se consideró necesario establecer en los
Tratados, no sólo la garantía de la existencia de una arquitectura institucional
efectivamente vinculada al principio de democracia representativa (Art. 10 TUE) 3, sino,
también, incluir determinaciones complementarias referentes a elementos esenciales
de la llamada democracia participativa (Art. 11 TUE). Se pretendía así lograr una
integración real de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones de las
instituciones europeas, del que se derivara un cambio sustancial en el modelo de
gobernanza de la Unión, intensificador de su carácter democrático. Esta preocupación
se advierte, de forma insistente, primeramente, en el Preámbulo del Tratado de la
Unión Europea, que declara el deseo de “fortalecer el funcionamiento democrático y
eficaz de las instituciones, con el fin de que puedan desempeñar mejor las misiones
que les son encomendadas, dentro de un marco institucional único” (Considerando
7º). Semejante declaración de intenciones se acompaña de la resolución de “continuar
el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de
Europa, en el que las decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los
2
Cfr., en general, entre otros, ERIKSEN E. O. & FOSSUM, J. E. Democracy in the European Union.
Integration through Deliberation?, Routledge, London, 2000, passim; MICOSSI, S., Democracy in the
European Union, Centre for European Policy Studies, Working Document No. 286, Bruxelles, 2008, pág. 1
y ss.; y RIDOLA, P., Diritto Comparato e Diritto Costituzionale Europeo, G. Giappichelli, Torino, 2010, pág.
307. HABERMAS, J. Zur Verfassung Europas. Ein Essay. (Trad. Esp., La Constitución de Europa, Madrid,
Trotta, 2012, passim).
3
PORRAS RAMÍREZ, J. Mª, Article 10: Representative Democracy, en BLANKE, H. J. &
MANGIAMELI, S. (Eds.), The Treaty on European Union. A Commentary, Springer, Berlin/Heildelberg,
2013, págs. 417-447; en especial, pág. 417.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
192
ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad” (Considerando nº 13) 4. A su
vez, ya en su parte dispositiva, el Art.1 (2) TEU determina, insistentemente, que “las
decisiones de la Unión serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los
ciudadanos que sea posible”. En consecuencia, el Art. 10.3 TEU expresa la voluntad de
promover la participación popular en la vida democrática de la Unión.
Preceptos tan sugestivos y llenos de posibilidades han de interpretarse
conjuntamente con otras disposiciones también muy notables, como las que se
expresan en el Art. 11 TUE, que señala la determinación de crear canales de
comunicación entre los ciudadanos, las asociaciones representativas y las instituciones
europeas, para hacer posible la participación popular en todo proceso político (párrafo
1). También dicha norma dispone el principio que fija el objetivo de acrecentar,
mediante el diálogo institucionalizado, la proximidad entre los distintos actores
políticos (párrafo 2)5. Y, asimismo, se enuncia el principio de transparencia que habrá
de informar las actuaciones de la Unión (párrafo 3). Todo ello viene a culminar, a modo
de manifestación práctica, en el mandato de creación del instituto de la iniciativa
legislativa popular (párrafo 4)6. Así, el Art. 15 TFUE, en tanto que principio de
aplicación general, susceptible de ser considerado un desarrollo particular de aquellas
sobresalientes referencias normativas, se encarga de especificar y materializar los
principios democráticos de apertura y transparencia de las instituciones europeas, en
conexión con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
certificando así la extraordinaria relevancia adquirida por los derechos de los
ciudadanos europeos7 a fin de promover una gobernanza legítima8, asegurar la
4
BLANKE, H. J. Article 1: Establishment and Functioning of the Union, en BLANKE, H. J. &
MANGIAMELI, S. (Eds.), The Treaty on the European Union. A Commentary, Springer, 2013, págs. 45-107;
en especial, pág. 71.
5
Cuesta López, V., “The Lisbon´s Treaty Provisions on Democratic Principles: A Legal Framework
for Participatory Democracy”, en European Public Law, 16 (1), 2010, págs. 123-138; en especial, págs.
126 y ss.
6
BOUZA GARCÍA, L. Democracia participativa, sociedad civil y espacio público en la Unión
Europea, Fundación Alternativas, Madrid, 2010, pág. 16 y, también, GARCÍA MACHO, R., Article 11:
Participatory Democracy, en BLANKE, H. J. BLANKE & MANGIAMELI, S. (Eds.), The Treaty on the
European Union. A Commentary, Springer, Berlin/Heildelberg, 2013, págs. 449-465; en especial, págs.
453.
7
CLOSA MONTERO, C., European Citizenship and New Forms of Democracy, en AMATO, G.,
BRIBOSIA, H., DE WITTE, B., (Eds.), Genèse et destinée de la Constitution européene, Bruyllant, Bruxelles,
2007, págs. 1037-1054; en especial, págs. 1037 y ss.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
193
participación de la sociedad civil en el desarrollo de los procesos políticos de toma de
decisiones y garantizar, en suma, el buen funcionamiento democrático de las
instituciones de la Unión9.
En ese contexto, se procederá, seguidamente, a analizar las consecuencias que
se derivan del reconocimiento simultáneo, efectuado por los artículos 15.3 del Tratado
de Funcionamiento de la Unión Europea y 42 de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, del derecho de los ciudadanos a acceder a la
información en poder de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, dado que
la realización efectiva del mismo pone a prueba la sinceridad de los objetivos
señalados.
II. El derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos en poder de las
instituciones europeas (Art. 15.3 TFUE y Art. 42 CDFUE)
1. Origen y evolución de la regulación que incorporan los Tratados
Las referencias iniciales a este derecho aparecieron contempladas, por vez
primera, en el Tratado de Maastricht, en 1992, que adoptó algunas decisiones
conformes con los mencionados objetivos europeos de apertura y transparencia (Art. 1
TEU). Su intención no era otra que, a fin de contrarrestar las críticas difundidas,
“reforzar el carácter democrático de las instituciones europeas y la confianza pública
en la administración”10. Así, inicialmente, la Comisión y el Consejo adoptaron un
“Código de conducta para el acceso a los documentos”, que pretendía garantizar “el
8
Eriksen, E. O., Governance or Democracy. The White Paper on European Governance, en Jean
Monnet Working Paper, 6, 2001, págs. 22-38; en especial, pág. 34; Bredt, S., Prospects and Limits of
Democratic Governance in the EU, en European Law Journal, 17 (1), 2001, págs. 35-65; en especial, págs.
35 y ss.; DEHOUSSE, R., Misfits: EU Law and the Transformation of European Governance, JOERGES, C &
DEHOUSSE, R. (Eds.), Good Governance in Europe´s Integrated Market, Oxford University Press, Oxford,
2002, págs. 207-248; en especial, págs. 207 y ss; Follesdal A. & Hix, S., Why There is a Democratic Deficit
in the EU? A response to Majone and Moravcsik, en Journal of Common Market Studies, 44 (3), 2006,
págs533-562; en especial, págs. 533 y ss.
9
Menéndez Menéndez, A. J., The European Democratic Challenge. The Forging of a
Supranational Volonté, en European Law Journal, 15 (3) , 2009, págs. 22-308; en especial, pág. 282.
10
Declaración No. 17 sobre el Derecho de Acceso a la Información (O.J. C 191 (1992)), añadida
al Tratado de Maastricht. Acerca de la determinante influencia sueca en la configuración
contemporánea del derecho, vid., Österdahl, I., Openness v. Secrecy: Public Access to Documents in
Sweden and in the European Union, en European Law Review, 23, 1998, págs. 336-358.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
194
más amplio acceso posible a los mismos”. Seguidamente, ambas instituciones y
también el Parlamento Europeo, adoptaron decisiones que regulaban las condiciones
exigidas para acceder a esa información11. Pero fue el Art. 255 del Tratado de la
Comunidad Europea, redactado de conformidad con las modificaciones aportadas por
el Tratado de Ámsterdam, quien finalmente introdujo en el Derecho primario de la
Unión este significativo derecho. De conformidad con el mismo, el Acta Final que
incorpora ese Tratado contiene la Declaración nº 41, “acerca de las normas referidas a
la transparencia, el acceso a los documentos y la lucha contra el fraude”12, en la que se
contribuye a la determinación de su alcance efectivo. A su vez, dicha Declaración
sugiere al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión que inspiren su
funcionamiento en el principio de transparencia que actúa a modo de fundamento
material del mismo. A partir del momento en que esos objetivos fueron definidos y
declarados, el siguiente paso, representado por el vigente Art 15.3 TFEU, supuso la
consideración del derecho de acceso público a los documentos, no como una mera
estrategia o política, orientada al fortalecimiento de la legitimidad de las instituciones
europeas, tal y como se venía, más bien, manifestando, hasta ese momento, sino, en
tanto que componente esencial del principio general de transparencia, como una
condición necesaria destinada a garantizar, de manera real y efectiva, el
funcionamiento democrático de la Unión13. Así, dicha norma, introducida por el
Tratado de Lisboa, a pesar de no llegar tan lejos como la que se expresaba en el Art. I50 del fallido Tratado Constitucional Europeo, que situaba, con gran acierto, el
precepto de referencia entre las disposiciones que aluden a los principios
democráticos de la Unión, en realidad implica una clarificación, sistematización y
expansión de la regulación precedente. Y ello sin detrimento de que dicha normativa
aparezca, también, siquiera parcialmente contemplada, en el Art. 42 de la Carta de los
11
Decisión del Consejo 93/731/CE, relativa al acceso público a los documentos del Consejo (DO.
L 340, 31 Diciembre 1993, p. 43); Decisión de la Comisión 94/90/ECSC, EC, Euratom, relativa al acceso
público a los documentos de la Comisión (DO L 46, 18 Febrero 1994, p. 58); y Decisión del Parlamento
Europeo 97/632/CE, ECSC, Euratom, relativa al acceso público a los documentos del Parlamento
Europeo (DO J. 263, 25 Septiembre 1997, p. 27).
12
Vid., Öberg, U., Public Access to Documents After the Entry into Force of Amsterdam Treaty:
Much Ado About Nothing?, en European Integration Online Papers, 8-2, 1998, 1998, http:
//eiop.or.at/eiop/texte/1998-008.htm y RAGNEMALM, H., Démocratie et Transparence: Sur le Droit
General d´Acces des Citoyens de l´Union Européenne aux Documents Détenus par les Institutions
Communautaires, en Scritto in Onore di Giuseppe Federico Mancini, Volume III : Diritto dell´Unione
Europea, Giuffré, Milano, 1998, págs. 809-830.
13
Cfr., GONZÁLEZ ALONSO, L. N., Artículo 42: Derecho de Acceso a los Documentos, en
MANGAS MARTÍN, A. (Dir.) y GONZÁLEZ ALONSO, L. N. (Coord.), Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea. Comentario artículo por artículo, Fundación BBVA, Madrid, 2008, págs. 678-699.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
195
Derechos Fundamentales de la Unión Europea, precepto éste directamente vinculado
al llamado “estatus de ciudadanía”14.
Ciertamente, todo sistema institucional legítimo requiere, hoy en día, desde
una perspectiva democrática, como garantía de buen gobierno, en primer lugar, un
compromiso de apertura y transparencia de sus órganos, que disponga a los mismos
para hacer accesible al público el ejercicio de sus funciones; y, en segundo lugar, el
reconocimiento de los medios necesarios que permitan el desarrollo de las iniciativas
ciudadanas destinadas a la obtención de la información que estimen oportuno solicitar
a aquéllos. Así, además de la creación de un espacio efectivo de libertad, que se
expresa en la dimensión subjetiva del derecho, no es menos importante la vertiente
objetiva que el mismo lleva aparejada, ya que, mediante su realización, se pretende
alcanzar la efectiva limitación y control del ejercicio del poder público por parte de las
instituciones15. Por todo ello, el Art. 15.3 TFEU declara que “todo ciudadano de la
Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en
un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos de las instituciones,
órganos y organismos de la Unión…”.
A este respecto, la principal novedad que presenta el reconocimiento del
derecho en cuestión, conforme a las novedosas estipulaciones del Tratado de Lisboa,
consiste en que, merced al tenor del mismo, los ciudadanos no tienen por qué
limitarse a la solicitud de documentos en poder del Parlamento Europeo, del Consejo y
de la Comisión, como indicaba el art. 255 TCE, sino que se les capacita para instar la
petición de aquéllos que se encuentren bajo la custodia de cualquier institución,
órgano u organismo de la Unión. Por tanto, sin perjuicio de lo dispuesto en el
subpárrafo tercero del Art. 15.3 TFEU, según el cual “El Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, el Banco Central Europeo y el Banco Europeo de Inversiones sólo estarán
sujetos al presente apartado cuando ejerzan funciones administrativas”; lo cierto es
que el Art. 15.3 TFEU, de forma concordante con lo establecido en el Art. 42 de la Carta
de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, representa una expansión
sustancial del objeto de aplicación del derecho, con respecto a las previsiones
14
EU NETWORK OF INDEPENDENT EXPERTS ON FUNDAMENTAL RIGHTS, Article 42: Right of
Access to Documents, en Commentary of the Charter of Fundamental Rights of the European Union,
Online publication: www.ec. Europa.eu/justice/fundamental-rights/files/networkcommentaryfinalen.pdf 2006, págs 336-338; WEGENER, B. W., Article 42 GrCh, en CALLIES, S., & RUFFERT, M. (Eds.),
EUV/EGV Kommentar, C.H. Beck, Munchen, 2011, págs. 366 y ss.
15
Österdahl, I., Openness v. Secrecy…, op. cit., 1998, pág. 336; Harden, I., Citizenship and
Information, en European Public Law, 2 (7), 2001, págs. 163-193; en especial, pág. 167.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
196
contempladas en el Derecho primario de la Unión hasta entonces vigente,
circunstancia ésta que, en principio, debe acogerse muy positivamente.
2. Relevancia y limitaciones del Reglamento (EC) No. 1049/2001, de 30
de Mayo de 2001
Sin embargo, la regulación legislativa europea se muestra aún conforme con las
determinaciones establecidas en Amsterdam (Art. 255 TEC) y, por tanto, sólo
parcialmente con las estipuladas en Lisboa, al no referirse a todas las instituciones,
órganos y organismos de la Unión (Art. 15.3 TFEU). Dicha normativa, todavía en vigor,
pese a las reiteradas propuestas de modificación y actualización de la misma, no es
otra que la aprobada en su día por el Parlamento Europeo y el Consejo, autores
conjuntos del, para la época, avanzado Reglamento (EC) No. 1049/2001, de 30 de
Mayo de 2001, “relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento
Europeo, el Consejo y la Comisión”16. Su intención, expresada por el propio Reglamento
no era otra que: a) “definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés
público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los documentos del
Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión…, de modo que se garantice el acceso
más amplio posible a los documentos”; b) “establecer normas que garanticen el
ejercicio más fácil posible de este derecho”; y c) “promover buenas prácticas
administrativas para el acceso a los documentos”.
La ductilidad de esta legislación se manifiesta en el hecho de que, aunque,
desde la perspectiva actual, vigente el Tratado de Lisboa, implique formalmente la
restricción del objeto de aplicación del derecho a sólo tres instituciones europeas,
abarcando, asimismo, a sus agencias y organismos dependientes17; lo cierto es que la
misma viene a expresar principios, condiciones y límites por los que se rige este
derecho que pueden considerarse aplicables genéricamente a las restantes
instituciones, órganos y organismos europeos, tal y como demanda el subpárrafo
primero del Art. 15.3 TFEU. Ello ha permitido la extensión, en la práctica, del régimen
jurídico establecido por la normativa de referencia a la completa arquitectura
institucional de la Unión, bien es verdad de que con diferente éxito y alcance. En
cualquier caso, la perdurable vigencia del Reglamento obedece, también, por un lado,
a los compromisos asumidos, en relación con el mismo, por las propias instituciones
europeas, que consideran su regulación tan válida como favorable para sus intereses;
y, por otro, a la avanzada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión, que,
16
DO. L 145/43 (2001).
17
D L 173, 27 Junio 2001, p. 5
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
197
mediante una interpretación “pro libertate”, ha hecho posible una aplicación más
beneficiosa del mismo para los intereses de los ciudadanos que la que cabe deducir, en
ocasiones, de su restrictivo tenor literal. Aún así existe un elevado consenso acerca de
la necesidad de acometer su reforma, a fin de ajustarlo a los relevantes cambios que se
han experimentado desde el momento de su adopción. Tales modificaciones han de
conllevar la restricción del alcance de las relevantes inmunidades que aún poseen las
instituciones, habida cuenta de que las mismas interfieren, de modo no siempre
justificado ni razonable, en el desarrollo de un auténtico derecho de los ciudadanos a
la información18.
Sin embargo, sí ha sido objeto de una positiva modificación del Reglamento,
por iniciativa del Parlamento Europeo, la disposición según la cual “Con arreglo a los
mismos principios, condiciones y límites, las instituciones podrán conceder el acceso a
los documentos a toda persona física o jurídica que no resida ni tenga su domicilio
social en un Estado miembro” (Art. 2.2). Tal norma revela que el ámbito subjetivo del
derecho se extiende más allá de las determinaciones mismas de los Tratados, los
cuales se limitan a reconocer el derecho, en principio, únicamente, a “Todo ciudadano
de la Unión, así como a toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio
social en un Estado miembro”. Se confirma así una práctica encomiable, seguida por el
Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, conforme a lo dispuesto en sus propios
reglamentos internos. Aún así, hemos de advertir que, según se deduce del Art. 2.2 del
mencionado Reglamento, estos otros solicitantes no podrán ser considerados, en
sentido estricto, sujetos titulares del derecho, sino meros beneficiarios potenciales de
una facultad, puesta a disposición de los mismos por las instituciones europeas, las
cuales, consiguientemente, podrán, o no, discrecionalmente concederles si de ese
modo lo estiman conveniente u oportuno.
A su vez, cabe constatar la realización simultánea de esfuerzos por adaptar
algunos de los aspectos más indeterminados del Reglamento a las actuales
necesidades. Así ocurre, particularmente, en lo que toca a la fijación del objeto del
derecho. Así, el Reglamento en cuestión establece su propia definición del significado
del término “documento”, que no será considerado únicamente un mero texto escrito,
como lo entendía el Código de Conducta de 1993, sino que hará referencia a “…todo
contenido, sea cuál sea su soporte (escrito en versión papel o almacenado en forma
18
Kranenborg, H. R., Is it Time to Revise the European Regulation on Public Access to
Documents?, en European Public Law, 2 (12), 2006, págs. 251-274; en especial, pág. 258. Vid., al
respecto, muy destacadamente, COM (2007) 185 final, de 18 de Abril de 2008. Libro Verde de la
Comisión Europea, relativo al acceso público a los documentos en poder de las instituciones europeas.
Una revisión.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
198
electrónica, grabación sonora, visual o audiovisual), referente a temas relativos a las
políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución” (Art. 3 a)). La
vocación de apertura que manifiesta esta definición, la cual faculta la inclusión de las
bases de datos19, permite efectuar una moderna reconfiguración del derecho, a fin de
legítimamente considerarlo, como procede, un genuino derecho a la información, al
ponerse mediante aquélla de manifiesto que lo que importa en la misma no es la
forma, sino el contenido que albergue20. Así pues, el ejercicio por parte de los
ciudadanos del derecho de referencia implica, tanto la facultad de solicitar el acceso a
los documentos e informaciones en poder de las instituciones europeas, sin necesidad
de justificar, al respecto, ningún motivo para ello21; como de recibir esa información
requerida o una denegación de la misma, razonablemente fundada en motivos
expresamente previstos por la ley22.
Asimismo, hemos de subrayar que cuando el Art. 15.3 TFEU y, de forma
concordante, el Art. 42 CEDF, hacen referencia a los “documentos de las instituciones”
no están únicamente aludiendo a aquéllos directamente emanados de las mismas, sino
a todos los documentos que obran en su poder, esto es, con independencia de cuál sea
su origen o fuente de producción. Una interpretación extensiva como la indicada, que
corrige y sustituye a aquélla, de muy restrictivo alcance, expresada en el Código de
Conducta de 1993, se deriva de las previsiones del Art. 2.3 del Reglamento 1049/2001,
de acuerdo con el cual “El presente Reglamento será de aplicación a todos los
documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella
19
Reglamento (CE) no. 45/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo de Diciembre de 2000,
relativo a la protección del tratamiento y utilización de los datos personales por las instituciones y
organismos de la Comunidad. Cfr., al respecto el relevante caso C-28/08 P. Comisión v. Bavarian Lager
(ECJ 29 Junio 2010). ECR 2010 I-06055.
20
Caso C-353/99 P Council v Heidi Hautala et alii (ECJ 6 Diciembre 2001) ECR 2001 I-09565. En
general, acerca de la jurisprudencia referida a la interpretación y aplicación del Reglamento (CE) No.
1049/2001, relativo al acceso público a los documentos, vid., Heliskoski J. & Leino, P. Darkness at the
Break of Moon. The Case Law on Regulation num. 1049/2001 on Access to Documents, en Common
Market Lawr Review, 43, 2006, págs. 735-781.
21
Casos acumulados T-391/03 and T-70/04, Franchet and Byck v. Comisión, par. 82 (ECJ 2006).
ECR 2006 p. II-2023.
22
AUGUSTYN, M. & MONDA, C., Transparency and Access to Documents in the EU: Ten Years
from the Adoption of Regulation 1049/2001, European Institute of Public Administration. Maastricht,
2011, págs. 17-20; BONDE, P., Transparency and openness. Comment on Transparency, en
www.EUABC.com 2014.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
199
elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de aplicación
de la Unión Europea”23.
Con todo, el mencionado Reglamento se muestra cauteloso a ese respecto, ya
que determina, de forma preventiva, que habrá de tenerse en cuenta, antes de
autorizar su divulgación, la opinión de los autores de los “documentos de terceros”,
esto es, de “toda persona física o jurídica, o entidad, exterior a la institución de que se
trate, incluidos los Estados miembros, las demás instituciones y órganos comunitarios
o no comunitarios, y terceros países”. En este sentido, se evaluará la naturaleza y el
origen de cada documento solicitado.
Así, en primer lugar, habrá que tener presente la existencia de “documentos
sensibles”, que merecen un grado o nivel absoluto de protección. Consiguientemente,
para proceder a autorizar la divulgación de los mismos se requiere contar con la
autorización de su autor. Se alude aquí a “todo documento que tenga su origen en las
instituciones o en sus agencias, en los Estados miembros, en los terceros países o en
organizaciones internacionales, clasificado como “top secret”, “secret” o
“confidential”, en virtud de las normas vigentes en la institución en cuestión que
protegen intereses esenciales de la Unión Europea o de uno o varios Estados
miembros”, en los ámbitos a los que se refiere el Art. 4.1 a), es decir, “el interés
público”, por lo que respecta, en particular, a “la seguridad pública” y a “la defensa y
los asuntos militares”.
Y, en segundo lugar, se encuentran los restantes documentos de terceros, que
merecen niveles inferiores de protección. Conforme al Art. 4.4. “…la institución
consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las excepciones
previstas en los apartados 1 y 2, salvo que se deduzca con claridad que se ha de
permitir o denegar la divulgación de los mismos”.
En cualquier caso, siempre cabe que la institución que posee en su poder el
documento solicitado decida, por sí misma, autorizar su divulgación, ofreciendo a los
ciudadanos el acceso al mismo, tal y como ha sucedido, en la práctica, en frecuentes
ocasiones, en relación con documentos de los Estados miembros que se encuentran
bajo la custodia de la Comisión. Esta circunstancia suele generar la oposición de sus
autores, que invocan el carácter restrictivo que manifiesta la redacción del precepto
23
667-668.
GONZÁLEZ ALONSO, L. N., Artículo 42: Derecho de Acceso a los Documentos, op. cit., págs.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
200
legal en cuestión, constituyendo la causa más frecuente de litigios ante el Tribunal de
Justicia de la Unión Europea24.
Así pues, toda persona física o jurídica residente o establecida en la Unión
Europea disfruta del derecho a solicitar el acceso a la documentación que obra en
poder de las instituciones europeas, sin tener por qué justificar o motivar su petición.
Las solicitudes se presentarán por escrito, incluyendo el formato electrónico, en
cualquiera de los idiomas oficiales y de una manera lo suficientemente precisa como
para permitir a la institución en cuestión la correcta identificación del documento
requerido (Art. 6.1). El vigente Reglamento 1049/2001 se aplicará a todos los
documentos en posesión de las instituciones europeas, en los ámbitos en los que
desarrollan sus actividades. De acuerdo con los Arts. 6 a 8 del Reglamento, cada
solicitud, con independencia de la persona que la remita, será tramitada por las
instituciones en un plazo de quince días laborables a partir de su registro, para lo que
la institución cuenta con diez días. De todos modos, la extensión o complejidad misma
de la información requerida permite a la institución destinataria de la solicitud contar
con quince días más. En caso de denegación total o parcial, o de no recibir respuesta,
el solicitante podrá presentar, en el plazo de quince días laborables, contados a partir
de la recepción de la respuesta de la institución, una solicitud confirmatoria a la
institución con el fin de que reconsidere su postura. De todos modos, el Reglamento
traslada la carga de la prueba a la institución a la que se ha dirigido la solicitud. Por
tanto, las decisiones denegatorias pueden ser recurridas en la vía administrativa
interna y, subsiguientemente, pueden ser objeto de un recurso de anulación ante la
jurisdicción europea (Art. 263 TFEU), y de una queja ante el Defensor del Pueblo
Europeo (Art. 228 TFEU)25.
Como es de prever, no todos los documentos deberán hacerse públicos por
parte de las instituciones, ya que pueden referirse a materias acerca de las cuales cabe
considerar necesario mantener la confidencialidad, lo que implica restringir el acceso
público a los mismos. Así, el Art. 4 del Reglamento 1049/2001 establece un listado de
excepciones, que permite a las instituciones europeas receptoras de solicitudes de
información contrastar, conforme al mismo, si su divulgación supone, a su juicio, un
perjuicio para la protección de “intereses públicos o privados”, contemplados
expresamente en cláusulas en exceso genéricas e indeterminadas, dispuestas al efecto
en el Reglamento, que el Tribunal de Justicia de la Unión se ha visto, por tanto, en la
24
Flanagan, A., EU Freedom of Information: Determining Where the Interest Lies, en European
Public Law, 4 (13), págs. 595-632.; en especial, pág. 603 y ss.
25
694.
GONZÁLEZ ALONSO, L. N., Artículo 42: Derecho de Acceso a los Documentos, op. cit, pág.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
201
necesidad de aclarar y precisar reiteradamente. En tales materias, la salvaguardia de
los intereses señalados, en principio, prevalece sobre el ejercicio del derecho de los
ciudadanos a acceder a los documentos que se encuentran en poder de las
instituciones europeas. Sin embargo, si se demuestra que la divulgación de un
documento representa un “interés público superior”, el derecho de acceso a los
documentos prevalecerá, tal y como dispone el Art. 4.3 del Reglamento de referencia y
se ha encargado de garantizar, con insistencia, la jurisdicción europea.
Así, a pesar del notable esfuerzo de transparencia acometido en su momento
por la norma indicada, lo cierto es que subsisten ámbitos importantes en los que se
invoca la reserva de confidencialidad, a veces, cuestionablemente. No en vano, las
excepciones que impiden al acceso general de los ciudadanos a la información en
poder de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, protegen, también, a los
“documentos para uso interno”, que afectan a “consultas y deliberaciones” (Art. 4.3),
incluso después de adoptada la decisión, si su revelación supone un perjuicio para el
proceso de adopción de la misma, y se ha de “salvaguardar su capacidad para ejercer
sus funciones”, tal y como se declara en el considerando nº 11 del Reglamento. En
consecuencia, el citado Art. 4.3 insiste en que “se denegará el acceso a un documento
elaborado por una institución para uso interno o recibido por ella, relacionado con un
asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su
divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución,
salvo que dicha divulgación revista un interés público superior”. También, por el
mismo motivo, “se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para
uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la
institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento
perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que
revista un “interés público superior”26. De todos modos, el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea ha determinado, con carácter general, que las excepciones señaladas
en el Art. 4 del Reglamento deberán interpretarse y aplicarse restrictivamente, lo que
ha permitido, caso por caso, limitar su alcance de manera muy efectiva, al tiempo que
apreciar debidamente la concurrencia del mencionado “interés público superior” que,
a menudo, asiste al solicitante de la información requerida.
Entretanto se produce una amplia reforma de la legislación de referencia, la
Unión se ha visto obligada a extender plenamente el derecho de acceso a los
documentos en poder de todas sus instituciones, organismos y agencias, cuando
26
ÁLVAREZ GONZÁLEZ, E. M. Artículo 42: Derecho de Acceso a los Documentos, en MONEREO
ATIENZA, C. y MONEREO PÉREZ, J. L. (Eds.), La Europa de los Derechos. Estudio Sistemático de la Carta de
los Derechos Fundamentales, Comares, Granada, 2012, págs. 1143-1170; en especial, pág. 1149.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
202
menos en relación con una materia concreta: la información concerniente al medio
ambiente, de resultas de su adhesión al Convenio de Aarhus. Así, conforme al Art. 3 del
Reglamento que regula la aplicación del mismo, “el Reglamento (EC) No. 1049/2001 se
aplicará a cualquier solicitud de acceso a la información (medioambiental) que obre en
poder de las instituciones comunitarias, sin discriminación por razón de nacionalidad,
ciudadanía o domicilio, y en el caso de las personas jurídicas, sin discriminación por
razón del lugar en que éstas tengan su sede oficial o un centro efectivo de
actividades”. Así, para los propósitos del Reglamento, la palabra “instituciones” habrá
de interpretarse como sinónimo de “instituciones u organismos de la Comunidad”27. La
firma de este Convenio, con las consecuencias que de él se derivan, ha puesto de
manifiesto la existencia de contradicciones entre las excepciones dispuestas en el
Reglamento 1049/2001, para limitar el acceso de los ciudadanos a los documentos, y
aquéllas que se establecen en el más avanzado Convenio de Aarhus, lo que aconseja la
unificación de los criterios. No en vano, conviene insistir en que es el cuestionamiento
de la extensiva interpretación y aplicación que las instituciones europeas efectúan de
las excepciones dispuestas en el Reglamento indicado, lo que motiva que se genere
una más abundante litigiosidad ante la jurisdicción europea28.
3. Las disposiciones específicas adoptadas por las instituciones
europeas
Además de la regulación que se expresa, con carácter general, en el
Reglamento 1049/2001, es necesario referirse, también, a las disposiciones específicas
sobre la materia que han adoptado, para su uso interno, las instituciones europeas. Las
mismas habrán de interpretarse en el marco del citado Reglamento 1049/2001, que
garantiza y hace posible, conforme a sus principios y condiciones generales, el ejercicio
del derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos en poder de las
instituciones, órganos y organismos de la Unión29. Lo indicado trae causa del
subpárrafo segundo del Art. 15.3, ausente, sin embargo, en la concisa redacción del Art
42 de la Carta. En aquél se determina: “Cada una de las instituciones, órganos u
27
Art. 3 del Reglamento (EC) No. 1367/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6
Septiembre de 2006, `relativo a la aplicación de las disposiciones del Convenio de Aarhus, relativo al
acceso a la información de las instituciones comunitarias y de sus organismos, la participación pública en
el proceso de toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos medioambientales.
28
Como sentencias ejemplares, cfr., los Casos acumulados C-39/05 P. y C-52/05 P. Suecia y
Maurizio Turco v. Consejo y Comisión (ECJ 1 Julio 2008) para 36. ECR 2008 I-04723.
29
Caso C-404/10 P. Comisión v Éditions Odile Jakobs SAS (ECJ 28 Junio 2012) para 145. ECR
2012 I-0000.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
203
organismos garantizará la transparencia de sus trabajos y elaborará en su reglamento
interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos, de conformidad con
los reglamentos contemplados en el párrafo segundo”. Con arreglo a ese mandato, el
Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión han establecido normas específicas que
facilitan el ejercicio efectivo del mencionado derecho, de acuerdo, cabe insistir, con lo
prevenido, con carácter general, en el Reglamento (EC) 1049/2001. Como se
comprobará, se trata de reglas que incorporan un régimen jurídico particular, ligado al
carácter o naturaleza de la institución correspondiente, que, algunos casos, supone
una mejora significativa con respecto a lo dispuesto en la regulación genérica indicada.
a. Del Parlamento Europeo
Así sucede, muy especialmente, en relación con lo dispuesto, sobre el
particular, en el Reglamento del Parlamento Europeo, sin duda, la institución más
transparente de la Unión, que dedica su detallado Art. 116 a esta cuestión, en
conjunción con las disposiciones que incorpora su Anexo VII. Así, en primer lugar, el
citado Artículo determina, con carácter general, que todo “documento del Parlamento”
y, particularmente, los “documentos legislativos”, debidamente registrados, serán
directamente accesibles a sus solicitantes. Por tanto, “las categorías de documentos
que sean directamente accesibles se describirán en una lista aprobada por la Mesa que
se publicará en el sitio web del Parlamento”. Aún así “esta lista no restringirá el acceso
a los documentos no incluidos en las categorías descritas; dichos documentos se
facilitarán previa solicitud por escrito”. Ello supone que la Mesa del Parlamento
aprobará normas o acuerdos para determinar las modalidades de acceso, que se
publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea. La Mesa designará a los
responsables de la tramitación de las solicitudes iniciales y aprobará decisiones sobre
las solicitudes confirmatorias y las solicitudes sobre documentos sensibles. En
cualquier caso, uno de los Vicepresidentes será responsable de la supervisión de la
tramitación de las solicitudes. Y una comisión competente del Parlamento elaborará
un informe anual sobre la base de la información proporcionada y lo remitirá al Pleno.
Dicha comisión examinará y evaluará los informes aprobados por otras instituciones y
agencias. En este sentido, la Conferencia de Presidentes designará a los representantes
del Parlamento en el “Comité interinstitucional” establecido conforme al Art. 15.2 del
Reglamento 1049/2001.
A su vez, de forma más específica, el Anexo VII, dedicado a los “documentos
confidenciales e información sensible” establece un procedimiento especial para el
examen de las solicitudes de acceso a los “documentos confidenciales” transmitidos al
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
204
Parlamento Europeo30; disposiciones especiales para asegurar el acceso del
Parlamento Europeo a la información sensible en el ámbito de la política de seguridad
y defensa31; disposiciones especiales que regulan los conflictos de intereses
personales; y, más recientemente, ha de destacarse la adopción por parte de la Mesa
del Parlamento de una importante decisión referida al tratamiento de la información
confidencial por parte de la institución32, que vincula el derecho de acceso a la
información con una protección adecuada al carácter confidencial que, en ocasiones,
presenta la misma, conforme a los nuevos objetivos marcados por el Tratado de Lisboa
al Parlamento Europeo y al Acuerdo Institucional que regula las relaciones entre el
Parlamento Europeo y la Comisión (Anexo XIII)33.
b. De la Comisión
Asimismo, ha de indicarse que, aunque las reuniones de la Comisión, a
diferencia de las Parlamento, no se llevarán a cabo en público, siendo, además, sus
deliberaciones confidenciales (Art. 9 de su Reglamento interno), lo que no convierte a
esta institución, siquiera “prima facie”, precisamente en un ejemplo de apertura y
transparencia, lo cierto es que la misma ha adoptado un Anexo a su Reglamento que
contiene un “Código de Buena Conducta Administrativa para el personal de la
Comisión Europea en sus relaciones con el público”34, expresivo de su propósito de
acercamiento a los ciudadanos. El mismo dice orientarse a la promoción del buen
gobierno y la garantía de la participación en el mismo de la sociedad civil. Dicho Código
establece, con carácter general: “En los casos en que un ciudadano requiera una
información relativa a un procedimiento administrativo de la Comisión, el personal
velará por que esta información se proporcione en el plazo fijado para el
procedimiento en cuestión”. Así, en relación con la solicitud de documentos, se
establecen normas especiales dignas de ser destacadas. Así, sucede, en particular, con
las “Disposiciones de la Comisión relativas a la aplicación del Reglamento (EC)
30
Adoptado por la Decisión del Parlamento Europeo de 15 Febrero de 1989 y modificado por la
Decisión de 13 Noviembre de 2001.
31
DO C 298, 30.11.2002, p. 1. y DO C 298, 30.11.202, p. 4 (`Aplicación del Acuerdo
Interinstitucional que regula el acceso del Parlamento a los documentos sensibles en la esfera de la
política de seguridad y defensa´).
32
DO C 190, 30.6.2011, p. 2. Reformado por una nueva Decisión de la Mesa del Parlamento
Europeo, de 15 de Abril de 2013.
33
DO L 304, 20.11.2010, p. 47.
34
DO L 55, 5.3.2010, p. 60.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
205
1049/2001”35. Las mismas se refieren a documentos que se encuentran en poder de la
Comisión, estableciendo los requisitos que han de poseer las solicitudes de los mismos,
su tratamiento, especialmente cuando afectan a documentos clasificados, de
conformidad con las reglas de seguridad de la Comisión, las consultas que deberá
efectuar la Comisión si el documento requerido proviene de un tercero y las medidas
existentes para facilitar el acceso a los mismos. Dichas disposiciones cuentan también
con importantes anexos referidos a la gestión de documentos, el procesamiento de
documentos electrónicos y disposiciones acerca de la aplicación del Convenio de
Aarhus. Todo ello permite constatar lo mucho que la Comisión ha mejorado su
transparencia, sobre todo si se considera cuál era la lamentable situación de partida.
Así, lo cierto es que la misma suministra a los ciudadanos buena parte de la
información que le requieren, si bien en su normativa ha dispuesto la existencia de
excepciones, de gran alcance, orientadas fundamentalmente a mantener la
confidencialidad de sus consultas y deliberaciones internas. Dice así pretender
salvaguardar la realización de los cometidos que la propia Comisión ha de desarrollar;
más, en realidad, lo que pretende y, de hecho consigue, es mantener la
confidencialidad de los debates y decisiones adoptadas por los numerosos grupos de
trabajo dependientes de la misma. Dicha excepción, junto con aquélla que,
interpretada extensivamente, lleva a la institución a restringir la divulgación de los
datos personales36, son las más habitualmente alegadas por la institución para
rechazar el acceso a los documentos que le reclaman los ciudadanos. Las mismas, a
pesar de los indudables avances experimentados, constituyen significativos obstáculos
para la obtención de una mayor transparencia en sus trabajos. De ahí que removerlos
constituya una tarea aún abierta y un desafío democrático permanente.
c. Del Consejo
Por su parte, conforme al Art. 10 de su Reglamento, el Consejo dedica el
importante Anexo II del mismo a incorporar unas “disposiciones específicas relativas al
acceso público a los documentos del Consejo”, las cuales se desarrollan “con arreglo a
los principios, condiciones y límites que se definen en el Reglamento (CE) No
35
DO (EC) L 345/95, 29.12.2001 Decisión de la Comisión de 5 de Diciembre de 2001, que
reforma su Reglamento interno (2001/937/EC, ECSC, Euratom).
36
Vid., el Informe de la Comisión acerca de la aplicación en 2012 del Reglamento (CE) No
1049/2001 relativo al acceso público a los documentos del Parlamento Europeo, el Consejo y la
Comisión (COM/2013/0515 final).
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
206
1049/2001”37. Estas disposiciones regulan las consultas sobre los documentos de
terceros, las peticiones de consulta recibidas de otras instituciones o de los Estados
miembros, los documentos procedentes de los Estados miembros, las solicitudes
presentadas por los Estados miembros y la tramitación de las solicitudes de
información. También incluyen una lista de documentos directamente accesibles al
público. Pero, en este caso, como sucede con la Comisión, las excepciones expresadas
en el Reglamento 1049/2001 son, también, utilizadas por el Consejo para justificar su
voluntad de rechazar las solicitudes de acceso a los documentos que obran en su
poder.
De todos modos, también cabe apreciar significativos progresos. Así, en
relación con los actos adoptados por el Consejo en el curso de todo procedimiento
legislativo, ordinario o especial, y con los proyectos comunes aprobados por el Comité
de Conciliación en el marco del procedimiento legislativo ordinario (Art. 11.5 d) del
Anexo II), es muy importante subrayar la orden que, en tales situaciones, se transmite
a la Secretaría General del Consejo a fin de que haga accesibles al público todos los
documentos preparatorios relacionados con dichos actos, tales como notas
informativas, informes, informes de situación e informes acerca de la marcha de las
deliberaciones en el Consejo o en alguno de sus órganos preparatorios (“resultados de
los trabajos”)38, con exclusión de los dictámenes y contribuciones del Servicio Jurídico;
a menos que sean aplicables las excepciones establecidas en el Art. 4, apartados 1 y 2,
y apartado 3, párrafo 2, del Reglamento 1049/2001 (Art. 11.6 del Anexo II).
Sin embargo, se rechazará la divulgación de las deliberaciones internas y las
consultas preliminares en el seno de la institución, incluso después de haberse tomado
la decisión correspondiente. De ese modo viene a asumirse, en la práctica, que las
actividades de los grupos de trabajo del Consejo, al igual que sucede en el caso de la
Comisión, se mantendrán en secreto. Además, se reconoce el derecho que poseen los
Estados miembros de vetar el acceso público a los documentos que reflejen la posición
individual de sus delegaciones en el Consejo. Ello demuestra la persistencia, no
siempre razonable ni justificable, de límites al libre acceso de los ciudadanos a la
información en poder del Consejo, los cuales actúan en detrimento de su proclamada
voluntad de transparencia.
37
DO L 325, 11.12.2009, p. 35 Decisión del Consejo de 1 de Diciembre de 2009, que adopta el
Reglamento del Consejo (2009/937/EU)
38
En el Caso Turco, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea hace un llamamiento al Consejo
a fin de que refuerce `el derecho democrático de los ciudadanos europeos a examinar la información
que ha formado la base de un acto legislativo´. Vid., los Casos acumulados C-39/05 P. y C-52/05 P. Suecia
y Maurizio Turco v. Consejo y Comisión (ECJ 1 Julio 2008) para 36. ECR 2008 I-04723.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
207
d. Del Consejo Europeo
Y, asimismo, es necesario referirse a las determinaciones que se contienen en
el Reglamento del Consejo Europeo39, cuyo Art. 10.2 establece: “Las disposiciones
relativas al acceso del público a los documentos del Consejo que figuran en el Anexo II
del Reglamento interno del Consejo son aplicables, `mutatis mutandis´, a los
documentos del Consejo Europeo”. Así, el Art. 11 insiste en que “Sin perjuicio de las
disposiciones relativas al acceso del público a los documentos, las deliberaciones del
Consejo Europeo estarán sometidas al secreto profesional, siempre que el Consejo
Europeo no decida lo contrario”. En la práctica, una disposición semejante permite la
extensión de la confidencialidad a todas las actividades de la institución. Ese poder
omnímodo del Consejo Europeo se manifiesta, asimismo, en el siguiente párrafo del
Art. 11, que faculta a la mencionada institución para autorizar, o no, la presentación
ante los Tribunales de copia o extracto de cualquier documento del Consejo Europeo
que no se haya hecho accesible al público de conformidad con lo dispuesto en el Art.
10. Ello revela, una vez más, la privilegiada naturaleza intergubernamental de una
institución, ciertamente singular y preeminente40, que no aparece sujeta al deber
genérico de facilitar a ciudadanos, ante los que no se considera responsable, ex art.
10.2 TUE, la información acerca de sus actividades que le pueda ser requerida por los
mismos41.
4. Peculiaridades que afectan al Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, al Banco Central Europeo y al Banco Europeo de Inversiones
El subpárrafo tercero del Art. 15.3 TFEU establece una referencia expresa a
aquellas instituciones que sólo habrán de asumir, con todas las consecuencias, el
principio de transparencia y la consiguiente garantía del acceso público a la
información que obra en su poder, cuando ejerzan funciones administrativas. No en
vano, las deliberaciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, las sesiones del
Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo y las de la Comisión de Gestión del
Banco Europeo de Inversiones no serán públicas. Por tanto, el derecho cívico de
referencia encuentra un obstáculo extraordinario de cara a su realización, en relación
39
DO L 315 2.12.2009, p. 51. Decisión del Consejo Europeo de 1 de Diciembre de 2009, por el
que adopta su Reglamento interno (2009/882/EU).
40
EDJAHARIAN, V., Article 15: The European Council, en BLANKE, H. J. & MANGIAMELI, S. (Eds.),
The Treaty on the European Union. A Commentary, op. cit., págs. 615-643; en especial, pág. 629.
41
PORRAS RAMÍREZ, J. Mª, Article 10: Representative Democracy, en BLANKE, H. J. &
MANGIAMELI, S. (Eds.), The Treaty on the European Union. A Commentary, op. cit., pág. 424.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
208
con los más importantes actos protagonizados por esas instituciones. Sin embargo, en
virtud de la potestad de autoorganización que se les reconoce, se faculta a las mismas
para que adopten las disposiciones que permitan un mayor acceso de los ciudadanos a
sus documentos, siquiera en relación al ejercicio de sus funciones administrativas.
a. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea
Así, en el caso del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha de señalarse que
esta importantísima institución42 adoptó una Decisión “relativa al acceso público a los
documentos que obran en su poder en el ejercicio de sus funciones administrativas” 43.
Ello explica que dicha normativa no sea de aplicación a los documentos judiciales, a
pesar de que la línea que separa a sus dos clases de actividades no siempre es fácil de
trazar. La mencionada Decisión se aplica, por tanto, tan solo a aquellos documentos
que se encuentran en poder de la institución, ya hayan sido los mismos elaborados o
recibidos por la misma, “en el marco del ejercicio de sus funciones administrativas”
(Art. 1). Consecuentemente, el funcionamiento de la organización, la gestión de los
recursos humanos y el mantenimiento de la infraestructura del Tribunal constituyen
las actividades que entran dentro de la categoría administrativa sujeta al principio de
transparencia44. Los beneficiarios de la Decisión serán los ciudadanos de la Unión y
cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado
miembro, con las condiciones y límites que se establecen en la Decisión, y, también, en
su caso, aquellas otras que, aun no reuniendo esos requisitos, el Tribunal decida
concederles acceso a los documentos que requieran (Art. 2). La lista de excepciones
que incorpora la Decisión de referencia es la previsible, al ser análoga a la que
establece el Reglamento 1049/2001. Estas excepciones permiten al Tribunal de Justicia
rechazar el acceso a los documentos cuando su divulgación pueda socavar la
protección del interés público (seguridad pública, defensa y asuntos militares,
relaciones internacionales, política financiera, monetaria o económica de la Unión o de
un Estado miembro (Art.1 a)), la privacidad e integridad de las personas (en especial, la
protección de sus datos personales (Art.1 b)); los intereses comerciales, los
procedimientos judiciales y los asesoramientos jurídicos; y el objetivo de las
actividades de inspección, investigación y auditoría (Art. 2). Sin embargo, el alcance de
42
ARNULL, A., Article 19: The Court of Justice of the European Union, en BLANKE, H. J. &
MANGIAMELI, S. (Eds.), The Treaty on the European Union. A Commentary, op. cit., págs. 759-783; en
especial, pág. 761.
43
44
DO C 38/2, de 11.12.2012 (2013/C 38/02).
ALEMANNO, A. and STEFAN, O, Openness at the Court of Justice of the European Union:
toppling a taboo, en Common Market Law Review, 51 (1), 2014, pp. 97-140; en especial, págs. 108 y ss.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
209
estas excepciones se ha visto restringido por la incorporación a la Decisión de la propia
jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Aún así, conforme a la norma indicada cabe,
también, rechazar la divulgación de documentos si ello puede perjudicar al proceso de
adopción de decisiones del Tribunal; y se comprueba que los mismos contienen
opiniones para su uso interno, en tanto que son parte de deliberaciones y consultas
preliminares en el seno del propio Tribunal, prohibiéndose su divulgación, incluso
después de que la decisión haya sido tomada (Art. 3.3). Sin embargo, se dispone que,
aun viéndose afectadas las excepciones recogidas en los párrafos 2 y 3 del Art. 3, si se
observa la presencia de un interés público superior que aconseje su divulgación,
aquéllas no se aplicarán (Art. 3.4).
A su vez, siguiendo su propia jurisprudencia, la Decisión determina que si sólo
ciertas partes de un documento se encuentran cubiertas por alguna excepción
reseñada en los tres primeros apartados del Artículo en cuestión, las restantes partes
del mismo habrán de divulgarse (Art. 3.5). Estas excepciones sólo se aplicarán durante
un plazo máximo de treinta años. Pero las relativas a la privacidad o a los intereses
comerciales continuarán aplicándose, si se advierte necesario, yendo así más allá de
ese período (Art. 3.6). En cualquier caso, como dispone el Art. 9 de la Decisión, el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea no concederá el acceso a los “documentos de
terceros” que obran en su poder, hasta que no reciba la conformidad del tercero de
que se trate.
En suma, a pesar de las peculiaridades que reviste la institución, que llevan a
preservar el ejercicio de la función jurisdiccional que desarrolla, lo cierto es que
estamos en presencia de una regulación avanzada, aunque sujeta a importantes
limitaciones, que revelan su voluntad de mostrarse, en la medida en que le es posible,
respetuosa con el principio de transparencia institucional y con el derecho de los
ciudadanos de acceso a la información, que reconocen, de forma complementaria, el
Art. 15 TFEU y el Art. 42 CDFUE.
b. El Banco Central Europeo
El Banco Central Europeo45 aprobó, asimismo, por medio de su Consejo de
Gobierno, su propia Decisión relativa al acceso público a los documentos, conforme a
lo dispuesto en el Art. 23 del propio Reglamento de la institución46. El objeto de esta
45
CHEVALLIERS-GOVERS, C., Article 13: The Institutions, en BLANKE, H. J. & MANGIAMELI, S.
(Eds.), The Treaty on the European Union. A Commentary, op. cit., págs. 529-586; en especial, pág. 564.
46
DO L 80/42 18.3.2004. Decisión ECB/2004/2, de 19 de Febrero de 2004, por el que se
aprueba el Reglamento del Banco Central Europeo. Y vid., DO L 158/37 16.6.2011 Decisión del Banco
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
210
Decisión es “establecer las condiciones y los límites con los que el Banco Central
Europeo dará acceso al público a sus documentos y promover buenas prácticas
administrativas para dicho acceso” (Art. 1). De acuerdo con dicha normativa se
entenderá por “documento del BCE”, “todo contenido, sea cual fuere su soporte,…que
el BCE expida o tenga en su poder y que se refiera a sus políticas, actividades o
decisiones, así como los documentos procedentes del Instituto Monetario Europeo
(IME) y del Comité de Gobernadores de los bancos centrales de los Estados miembros
de la Unión Europea”.
A este respecto, resulta muy importante subrayar el desmesurado alcance de
las excepciones que se contemplan en la Decisión. Las mismas permiten al Banco
Central Europeo rechazar el acceso a los documentos cuya divulgación pueda socavar
la protección del interés público, entendiendo por tal la confidencialidad de las
deliberaciones de los órganos rectores del BCE; la política financiera, monetaria o
económica de la Comunidad o de un Estado Miembro, las finanzas internas del BCE o
de los BCN, la protección de la integridad de los billetes en euros, la seguridad pública,
las relaciones financieras, monetarias o económicas internacionales; además de la
intimidad y la integridad de la persona, en especial referida a la protección de datos
personales; la confidencialidad de la información protegida como tal por el Derecho de
la Unión y la estabilidad del sistema financiero de la Unión o de un Estado miembro
(Art. 4.1). El Banco Central Europeo podrá rechazar, también, el acceso a los
documentos a fin de proteger los intereses comerciales de personas físicas o jurídicas,
las actuaciones judiciales y el asesoramiento jurídico, el objetivo de las inspecciones,
investigaciones y auditorías, salvo que su divulgación revista un interés jurídico
superior (Art. 4.2). Además, “se denegará el acceso a documentos que contengan
opiniones para uso interno en el marco de deliberaciones y consultas previas en el
seno del BCE o con los BCN, incluso después de adoptada la decisión, salvo que su
divulgación revista un interés público superior” (Art. 4.3). En cuanto a los documentos
de terceros, el BCE consultará a éstos para determinar si es aplicable alguna de las
excepciones del presente artículo. A su vez, a las solicitudes de acceso a los
documentos de la Junta Europea de Riesgo Sistémico, se aplicará la Decisión
JERS/2011/5 47 (Art. 4.4). En todo caso, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia, cuando una excepción sea aplicable sólo a una parte de un documento
Central Europeo de 9 de Mayo de 2011, que modifica la Decisión ECB/2004/3 `sobre el acceso público a
los documentos del Banco Central Europeo (ECB/2011/6) (2011/342/EU).
47
Elaborado conforme a los nuevos y específicos objetivos conferidos al BCE en relación con el
funcionamiento de la Junta Europeo de Riesgo Sistémico. Vid., DO C 176, 16.6.2011, p. 3, en conexión
con DO L 331, 15.12.2010, p. 162.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
211
solicitado, el resto del documento se divulgará (Art. 4.5). Con carácter general, todas
las excepciones señaladas se aplicarán mientras el contenido de los documentos
justifique su protección. Así, a menos que el Consejo de Gobierno del BCE disponga
otra cosa, las excepciones se aplicarán por un período máximo de treinta años; pero
aquéllas que se basen en la intimidad o los intereses comerciales podrán mantenerse
una vez superado ese plazo (Art. 4.6).
En suma, de acuerdo con las excepciones indicadas, el Banco Central Europeo
se muestra como una institución escasamente transparente, especialmente en lo que
se refiere a las posibilidades de control de su estrategia, el examen de los
procedimientos que sigue y la fiscalización de las decisiones que adopta. Su papel
crucial en el marco de la arquitectura institucional de la Unión monetaria no hace sino
subrayar sus carencias democráticas, de las que su resistencia a divulgar la información
que obra en su poder, garantizando a los ciudadanos el acceso a la misma, no es sino
un testimonio más de su peculiar naturaleza48.
c. El Banco Europeo de Inversiones
Finalmente, ha de indicarse que el Banco Europeo de Inversiones también ha
adoptado sus propias “Normas relativas al acceso del público a la documentación”49,
conformes, por fin, con el Reglamento 1049/2001, rasgo éste que no se advertía en las
aprobadas por esta institución con anterioridad50, lo que aconsejó su sustitución por
las actuales. Así, las nuevas normas se publicaron “con la intención de no perjudicar el
pleno ejercicio de sus funciones como institución financiera, tal y como aparece
establecida en los Tratados”. A su vez, el Banco redactó un “Código de Buena Práctica
Administrativa para el personal del BEI en sus relaciones con el público”51. Y,
posteriormente, una nueva Decisión le llevó a aprobar un importante documento
acerca de su Política de Divulgación Pública52 que venía a reemplazar a la hasta
entonces existente. Por medio de la misma el Banco Europeo de Inversiones fija los
principios, condiciones y límites de acceso a la información que obra en su poder. Más
48
AMTENBRINK, F. & VAN DUIN, K., The European Central Bank Before the European
Parliament: Theory and Practice After Ten Years of Monetary Dialogue, en European Law Review, 34-4,
2009, págs. 561-583.
49
DO C 292/10 27.11.2002. Decisión del Banco Europeo de Inversiones `Disposiciones acerca
del acceso público a los documentos´. (2002/C 292/08).
50
DO C 243, 9.8.1997
51
DO C 17, 19.1.2001
52
DO C 332/45 30.12.2006.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
212
recientemente, hay que referirse al documento titulado “Política de Transparencia del
Banco Europeo de Inversiones”, de 201053, aprobada por la Junta Directiva del Banco,
que ha alterado la regulación vigente, de conformidad con lo establecido en el Art. 18
del Reglamento de la propia institución. Este importante documento, en el que merece
detenerse, representa un progreso muy significativo en el incremento de la apertura y
transparencia de esta institución, a través de la definición y ejecución de principios y
prácticas de buen gobierno. Su intención no es otra que “mejorar la rendición de
cuentas del BEI ante las partes interesadas y ante los ciudadanos en general,
ofreciéndoles acceso a una información que les capacitará para comprender su
gobernanza, estrategia, políticas, actividades y prácticas”.
En este sentido, ha de hacerse hincapié, como es habitual, en las excepciones
que se han dispuesto, ya que las mismas prueban la voluntad real de transparencia de
la institución y sus límites. Así, más allá de las frecuentemente alegadas, que son
comunes a las demás instituciones europeas, y de aquéllas relacionadas con el deber
de guardar el secreto profesional (Art. 339 TFUE) y de la legislación que protege el
tratamiento y difusión de los datos personales; se dispone que el acceso total o parcial
a un documento podrá rechazarse cuando su divulgación pueda perjudicar la
protección de “la política financiera, monetaria o económica de la Unión Europea, sus
instituciones y organismos o a un Estado miembro” y “la integridad del proceso de
toma de decisiones del Banco”. También se rechazará el acceso a “la información que
forma parte de la relación confidencial que el Banco mantiene con sus socios de
negocios”. A su vez, se dispone que la misma confidencialidad que inspira a las normas
nacionales y a las normas del sector bancario que afectan a los contratos de negocios y
a la actividad del mercado, se aplicarán por Banco.
Como puede advertirse, el extenso alcance de estas excepciones restringe
significativamente el acceso público a la información en poder del Banco. Aún así las
previsiones que se contienen en el Convenio de Aarhus, incorporado obligatoriamente
al documento sobre política de transparencia de la institución, han permitido a los
ciudadanos, bien acceder a la información medioambiental que se encuentra
disponible a los mismos en el sitio web del propio Banco, ya su solicitud formal hecha
al mismo, a través de los cauces previstos. Ello ha supuesto la apertura de una brecha
en el muro de opacidad construido por esta institución.
53
Cfr., http:www.eib.org/attachments/strategies/transparency_policy_pdf
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
213
5. El acceso preferente a los documentos legislativos del Parlamento Europeo
y del Consejo
Por último, en relación al alcance del derecho, ha de hacerse alusión a la
significación que posee el subpárrafo cuarto del Art. 15.3 TFUE. En dicho precepto se
dispone: “El Parlamento Europeo y el Consejo garantizarán la publicidad de los
documentos relativos a los procedimientos legislativos en las condiciones establecidas
por los reglamentos contemplados en el párrafo segundo”. Dicha norma viene a
complementar la establecida en el apartado segundo del Art. 15 TFEU, según la cual
“Las sesiones del Parlamento Europeo serán públicas, así como las del Consejo en las
que éste delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo”54. Como es de prever
los respectivos reglamentos de las dos instituciones mencionadas garantizan
expresamente ambas previsiones.
En referencia a la que ahora nos ocupa cabe señalar, en primer lugar, en
relación con los documentos legislativos discutidos y aprobados por el Parlamento
Europeo, que los denominados “documentos relativos a los procedimientos
legislativos” (Art. 15.3 (4) TFUE), conforme a la expresión empleada por el Tratado,
son, evidentemente, “documentos del Parlamento”. Por tanto, los mismos, en tanto
que “elaborados o recibidos por funcionarios del Parlamento”, deberán publicarse,
habida cuenta de su carácter normativo (Art. 193 RPE) y, también, conforme al Art.
116.2 RPE, a los efectos de garantizar el libre acceso a los mismos de los ciudadanos.
En consecuencia, a fin de asegurar la realización del mencionado derecho “la Mesa
establecerá normas para garantizar que todos los documentos del Parlamento estén
registrados”. Así, el Art. 116.3 alude a la existencia de un registro de los documentos
del Parlamento, entre los que se encontrarán, lógicamente, los de carácter legislativo.
Ese registro se vincula a la necesidad, reconocida por el Reglamento 1049/2001, de
hacer directamente accesibles los mencionados documentos, los cuales se
suministrarán en un soporte escrito, independientemente de que, además, los mismos
se contengan en una relación aprobada por la Mesa, publicada, de forma
constantemente actualizada, en el sitio web del propio Parlamento Europeo55.
54
En general, cfr., Best, E., Legislative Procedures Alter Lisbon; Fewer, Simpler, Clearer?, en
Maastricht Journal of European and Comparative Law, 15 (1), págs. 85-96. DE WITTE, B. ET ALII,
Legislating Alter Lisbon. New Opportunities for the European Parliament, European University Institute.
Robert Shuman Centre for Advanced Studies, Florence, 2010, passim. CORBETT, R., The Evolving Roles of
the European Parliament and of National Parliaments, en BIONDI, R, EECKHOUT, P & RIPLEY, S. (eds.), EU
Law After Lisbon, Oxford University Press, Oxford, 20102, págs. 249-262.
55
Cfr., el mencionado Anexo X (`Declaración Conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo y la
Comisión, de 13 de Junio de2007 sobre disposiciones acerca del procedimiento de codecisión´, DO C
145, 30.6.2007, p.5) y el Anexo XI (`Código de Conducta para las negociaciones en el contexto del
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
214
Por su parte, el Reglamento del Consejo dedica, también, una especial atención
a la publicación de los documentos legislativos, a fin de garantizar el acceso público a
los mismos. Así, inicialmente, el Art. 7 determina que “los documentos presentados al
Consejo que figuren en un punto de su orden del día incluido en la parte
`Deliberaciones legislativas´ se harán públicos, así como los elementos del acta del
Consejo que se refieran a esta parte del orden del día”. Adicionalmente, el Art. 10 del
mencionado Reglamento se remite a las normas especiales sobre acceso del público a
los documentos del Consejo que figuran en el Anexo II del Reglamento. Estas
“Disposiciones específicas relativas al acceso del público a los documentos del Consejo”
representan un considerable avance en relación a las previsiones que establecía el
antiguo Art. 207.3 TCE, que se limitaba a instar al Consejo a que facilitara un mayor
acceso a los documentos en los casos en que dicha institución actuara en ejercicio de
su capacidad legislativa, mas “sin menoscabo de la eficacia de su proceso de toma de
decisiones”.
Entre las Disposiciones específicas hoy vigentes ha de destacarse la que se
establece en su Art. 10, precepto éste que habilita a la Secretaría General de la
institución para que se encargue de dar acceso público al registro de documentos del
Consejo. Su contenido se publicará en Internet, sin perjuicio de lo dispuesto en materia
de tratamiento de datos personales56. A su vez, el Art. 11 se refiere expresamente a los
documentos que se consideran directamente accesibles al público. Así, los de carácter
legislativo hacen referencia a “todo documento establecido o comunicado en el curso
de procedimientos de adopción de actos legislativos”. Una interpretación extensiva
permite hacer accesibles al público, también, “las notas de transmisión y las copias de
cartas que se refieran a actos legislativos”, “los documentos presentados al Consejo
que aparezcan en los puntos del orden del día incluidos en la parte `Deliberaciones
legislativas´”, “las notas presentadas al COREPER y/o al Consejo para su
aprobación…relativas a proyectos de actos legislativos…, así como los proyectos de
actos legislativos…” y “los actos adoptados por el Consejo en el curso de un
procedimiento legislativo ordinario o especial y los proyectos comunes aprobados por
el Comité de Conciliación en el marco del procedimiento legislativo ordinario”.
procedimiento legislativo ordinario´, aprobado por la Conferencia de Presidentes de 18 de Septiembre
de 2008´), agregados al Reglamento del Parlamento Europeo, como también el `Acuerdo
Interinstitucional Legislar Mejor´, DO C 321, 31.12.2003, p.1.
56
DO L 8, 12.1.2002, p. 1 (Reglamento (CE) No 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 18 de Diciembre de 2000 `sobre la protección de las personas en relación con el tratamiento y la libre
circulación de sus datos personales por las instituciones y organismos comunitarios´); y vid., Art. 16 del
Reglamento (CE) No. 1049/2001.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
215
Una vez que se haya producido la adopción de uno de los actos reseñados, la
Secretaría General hará accesibles al público todos los documentos relacionados con
dicho acto que se hayan elaborado con carácter previo y a los que no sean aplicables
las excepciones indicadas en el Art. 4 del Reglamento 1049/2001, esto es, las notas
informativas, informes, informes de situación e informes sobre la marcha de las
deliberaciones en el Consejo o en alguno de sus órganos preparatorios (“resultados de
los trabajos”), con excepción de los dictámenes y contribuciones del Servicio Jurídico.
Sin embargo, cuando así lo solicite un Estado miembro, no se harán accesibles al
público los documentos indicados que recojan la posición particular de la Delegación
de ese Estado Miembro en el Consejo. Esta determinación se muestra como un
destacado signo de la incompleta y limitada proyección del principio democrático en la
arquitectura institucional de la Unión Europea. Y es que no siempre se alegan
restricciones justificables para limitar el derecho de los ciudadanos a acceder a la
información que maneja el Consejo, lo que explica por qué esta institución, a pesar de
los indudables avances experimentados57, sigue siendo acusada de falta de apertura y
transparencia en su funcionamiento.
III. Conclusión
En resumen, ha de destacarse que, en orden a promover una buena
gobernanza, asegurando la participación de la sociedad civil en el proceso de toma de
decisiones de las instituciones europeas, aun manifestándose progresos apreciables,
queda, aún, un largo camino por recorrer. Lograr una mayor apertura y transparencia
de las instituciones europeas constituye así una tarea pendiente y un desafío
permanente que requiere un compromiso decidido por parte de todos los actores
implicados. Por eso, es absolutamente necesario continuar avanzado en el curso del
proceso político orientado a la definición del modelo europeo de democracia
supraestatal, el cual, lejos de verse completado, ofrece muestras evidentes de sus
carencias más significativas.
_____
TITLE: Limits on transparency. Scope of the restricted right of citizens to access to
information held by the European institutions.
57
EDJAHARIAN, V., Article 16: The Council, en BLANKE, H. J. & MANGIAMELI, S. (eds.), The
Treaty on the European Union. A Commentary, op. cit, págs. 645-680.
216
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
ABSTRACT: All legitimate institutional system requires, today, from a democratic
perspective, as a guarantee of good governance, first, a commitment to openness and
transparency of its organs, that allows for the exercise of its functions accessible to the
public, and second, the recognition of the means necessary to enable the development
of citizens´ initiatives aimed at obtaining the information they deem appropriate to
request. So, in addition to creating an effective area of freedom, which is expressed in
the subject dimension of the right, it is no less important the objective aspect that it
entails, because, by its realization is to achieve an effective limitation and control the
exercise of public power by the European institutions. Therefore, Article 15.3 TFEU, in
conjunction with Article 42 EUCFR recognizes the citizens´ right of access to documents
held by the EU institutions. In this paper the significance of the right is analyzed, in
order to test the sincerity of the objectives stated in the Treaties.
RESUMEN: Todo sistema institucional legítimo requiere, hoy en día, desde una
perspectiva democrática, como garantía de buen gobierno, en primer lugar, un
compromiso de apertura y transparencia de sus órganos, que disponga a los mismos
para hacer accesible al público el ejercicio de sus funciones; y, en segundo lugar, el
reconocimiento de los medios necesarios que permitan el desarrollo de las iniciativas
ciudadanas destinadas a la obtención de la información que estimen oportuno solicitar
a aquéllos. Así, además de la creación de un espacio efectivo de libertad, que se
expresa en la dimensión subjetiva del derecho, no es menos importante la vertiente
objetiva que el mismo lleva aparejada, ya que, mediante su realización, se pretende
alcanzar la efectiva limitación y control del ejercicio del poder público por parte de las
instituciones. Por todo ello, el Art. 15.3 TFEU, de forma conjunta con el Art. 42 de la
Carta de los Derechos Fundamentales de las UE reconoce el derecho de los ciudadanos
a acceder a los documentos en poder de las instituciones, órganos y organismos de la
Unión. En este trabajo se analiza la restringida significación alcanzada por tan
trascendental derecho, que pone a prueba la sinceridad de los objetivos apuntados.
KEY WORDS: European Union, democratic deficit, participatory democracy, openness,
transparency, European institutions, citizens´ right, access to information.
PALABRAS CLAVE: Unión Europea, déficit democrático, democracia participativa,
apertura, transparencia, instituciones europeas, derecho de los ciudadanos, acceso a la
información.
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O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
«La Constitución de la Sociedad del
Consumo: El Ciudadano Europeo
como Ciudadano Consumidor»
Augusto Aguilar
(Universidad de Granada),
217
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
218
La Constitución de la sociedad del consumo: el ciudadano europeu como
ciudadano consumidor
Augusto Aguilar Calahorro*
Resumen:
Propongo reflexionar sobre la idea del sujeto del Derecho, elemento desde el que se
erige todo el pensamiento jurídico-político moderno, para tratar de analizar algunos
ejemplos que nos acerquen a observar quién es actualmente el verdadero sujeto del
Derecho. Para ello, el contexto global actual y el desarrollo del proceso de integración
europeo nos servirán como marco de estudio y contestación al paradigma de la
modernidad, pues representan respuestas jurídicas a los problemas actuales en los que
el ciudadano se ha conformado más como consumidor que como sujeto del Derecho.
1. CONFLICTO, SUJETO Y SOBERANÍA.
El Derecho tiene en su origen una dimensión conflictual innegable. Su función
principal es resolver conflictos sociales. Pero la resolución de conflictos no significa su
eliminación. La evolución histórica racional de las instituciones jurídicas en occidente
ha demostrado todo lo contrario. La doctrina jurídica ha observado que en ocasiones el
Derecho ha resuelto el conflicto social negándolo, o simplemente enmascarándolo, y
ello ha conllevado ulteriores conflictos de tipo social que han terminado por
desestabilizar al propio Derecho, por negarle toda efectividad para cumplir con sus
propios fines. Se ha revelado en tales ocasiones que el Derecho ha funcionado como
instrumento de dominación por parte de las clases dominantes para eliminar o
reprimir toda conducta contraria a sus intereses1.
Por ello, el conflicto, no puede ser tratado en el Derecho como un mero fin,
sino también como elemento principal de su desarrollo y transformación. El desarrollo
*
1
Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada
M.
FOUCAULT,
El
sujeto
y
el
poder,
Edición
electrónica
http://www.philosophia.cl/biblioteca/Foucault/El%20sujeto%20y%20el%20poder.pdf , Escuela
Filosofía Universidad Arcis, Trad. Santiago Carassale y Angélica Vitale. Última consulta, 16.06.14.
de
de
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
219
del conflicto, la “dialéctica” que entraña, como señala magistralmente Carlos de Cabo,
representa una parte fundamental de la evolución del Derecho, y especialmente del
Derecho del Estado Constitucional2. Si observamos la evolución del constitucionalismo
llegamos a la conclusión de que los conceptos utilizados tradicionalmente en la teoría
constitucional surgieron en periodos históricos determinados, con la finalidad de
identificar e institucionalizar conflictos concretos de carácter político, económico y
social3. Especialmente se ha reconocido la utilidad de la teoría constitucional para
identificar los intereses de las clases sociales emergentes frente a aquellas que
ostentaban monolíticamente el poder: primero a la burguesía frente a un sistema
estamental inamovible (impulsando la aparición de conceptos como la división de
poderes, la soberanía nacional, o el propio concepto de ley como voluntad general y de
igualdad formal de los ciudadanos), después al proletariado frente a la burguesía en el
desarrollo de la dialéctica capital-trabajo (con las primeras conquistas en el ámbito del
sufragio universal y el desarrollo del Estado social, el concepto de supremacía
constitucional y la positivización de derechos de contenido social), más tarde a
minorías territoriales o lingüísticas, reconociendo el pluralismo político frente al
centralismo del Estado moderno (con el principio de competencia o el de
subsidiariedad, y la dialéctica autonomía-unidad).
La teoría del Derecho constitucional se ha construido sobre la identificación del
conflicto entre las clases sociales emergentes y aquellas que ostentaban el poder
tradicional del Estado, distinguiendo espacios de libertad, separando y limitando el
poder del Estado ― expresado mediante el Derecho ― frente a la sociedad, para más
tarde articular sus relaciones a través de la Constitución normativa y el Estado social4.
2
C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del sujeto, dialéctica de la Constitución, cit., espec. pp. 35 y ss.
3
Me remito al ensayo de G. ZAGREBELSKY, Historia y Constitución, Trotta, Madrid, 2005, espec.
pp. 29 y ss., que resume esta cuestión de manera brillante planteando una pregunta: «El presupuesto
necesario para cualquier comprensión de Derecho constitucional es por tanto la respuesta a preguntas
del tipo: “¿para qué sirve, aquí y ahora, una constitución?”, “¿para qué un derecho constitucional?”».
4
Todo este bagaje conceptual originado en el siglo XIX, se puede observar en la evolución de las
fuentes del Derecho. F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, Tecnos, 1991; I. DE OTTO, Derecho
Constitucional. Sistema de Fuentes, Ariel, 10ª ed., 2007. Aunque el Derecho Constitucional como área
científica autónoma no se consolidará hasta finales del mismo siglo con el desarrollo de la doctrina
alemana del Derecho público. BALAGUER CALLEJÓN, F., (Coord.), Manual de Derecho Constitucional,
Tecnos, 2009, pp. 29 y ss. J. A. SANTAMARÍA PASTOR, Principios de Derecho Administrativo General,
Iustel, Madrid, 2006, pp. 193 y ss. También N. MATTEUCCI, Organización del poder y libertad. Historia
del constitucionalismo moderno, Trotta, Madrid, 1998. Por todos me remito a C. DE CABO MARTÍN,
Teoría Histórica del Estado y el Derecho constitucional I, PPU, Barcelona, 1988. Para un análisis de las
etapas del constitucionalismo hasta llegar a la constitución normativa en J. F. BARRILAO SÁNCHEZ,
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
220
Desde una perspectiva moderna, en el Derecho el conflicto debe ser fomentado
y protegido pues representa la diversidad de formas de ser o pensar, que llevan a la
reafirmación e identificación del “yo” sobre los demás, la libertad y la
autodeterminación individual, los conflictos positivos que llevan al “deseo de ser”5.
Precisamente, el reconocimiento de esta subjetividad e individualidad del ser
humano, es la clave de bóveda de la Sociología y el Derecho moderno. El
reconocimiento en la modernidad del sujeto implica el reconocimiento de la capacidad
del hombre para determinarse, para ser diferente, para construir la Historia de modo
racional. Por ello, los cimientos del Estado moderno se situaron en la idea del sujeto. El
propio Carlos de Cabo expone precisamente cómo las categorías jurídicas modernas
(derechos, Estado, libertad, propiedad, Constitución…) se construyen desde la idea
central del sujeto individual, del ser humano racional, y de la dialéctica que mantiene
éste con las categorías de lo objetivo, o de lo público6.
Por un lado, partiendo de la idea kantiana de la autodeterminación del sujeto,
se reconstruye todo el sistema de derechos subjetivos de naturaleza privada
entendidos como atributos jurídicos del sujeto para la realización de fines que
determina mediante la autonomía de su voluntad (la disponibilidad del sujeto sobre sí
mismo). La persona, en el Derecho vigente, se entiende como el “ente” (físico o
jurídico) con capacidad autónoma para tener derechos y contraer obligaciones, es
decir, como sujeto de relaciones jurídicas. Esto es lo que se llama la personalidad
jurídica. Los seres humanos son personas jurídicas por el simple hecho de nacer y, a
diferencia de otros entes, las personas tienen una aptitud o capacidad jurídica
genérica, esto es, son titulares de derechos y obligaciones. Pero como sabemos, junto
a la personalidad y capacidad jurídica, existe en el Derecho otra característica llamada
la “capacidad de obrar”, que significa que los sujetos de tales derechos tienen también
la capacidad de hacer valer esos derechos frente a otras personas jurídicas, ejercer
tales derechos7. Esta idea transforma al ser humano en sujeto jurídico y será
positivizada durante los siglos XVIII y XIX mediante los procesos legislativos de
“Sobre la constitución normativa y la globalización”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad
de Granada, n. 7, 2004, pp. 242-248.
5
L. MARTÍNEZ ROLDÁN y J.A. FERNÁNDEZ SUÁREZ, Curso de teoría del Derecho y metodología
jurídica, Ariel, Madrid, 1994, pp. 5 y ss.
6
C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del Sujeto…, cit.
7
Ver artículos 29 a 39 del Código Civil español.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
221
codificación privada en Europa8. Es el elemento esencial del Derecho privado.
Pero por otro lado, la realidad del “sujeto” permite reconstruir la idea del
propio Estado, del ámbito público. El Estado se conceptualiza a través de la filosofía
moderna por su contradicción con el sujeto jurídico, el individuo.
Así ocurre en la tradición revolucionaria francesa iniciada con el iluminismo,
que reconstruye los fundamentos del Estado desde la idea del sujeto individual. Desde
los postulados del Iusnaturalismo se configura la dialéctica Derecho/derechos privados
subjetivos, en el que adopta una vital importancia la propiedad como elemento
distintivo del “yo” del individuo frente a la colectividad. El Derecho público y el Estado
no son sino aparatos institucionales y artificiosos que tratan de proteger esa esfera
natural o privada del individuo frente. Igualmente ocurre en Alemania, conforme a los
esquemas de objetividad y neutralidad kantiana, entre los que se realiza la
construcción de la personalidad jurídica del Estado, como fuente objetiva de todo
Derecho, que se relaciona con sujetos individuales dando lugar a relaciones jurídicas
de naturaleza pública.
El Estado, el poder público, aparece desde su contraposición con los sujetos de
derechos: desde la “dialéctica sujeto-objeto”. Lo subjetivo, la voluntad individual y
diferenciable del ser humano, son la nota esencial para distinguir lo objetivo, el Estado
y el Derecho. Como señalan Carlos de Cabo (desde la perspectiva dialéctica), y Ferrajoli
(en su crítica a la propiedad como derecho fundamental9), en el sujeto coinciden dos
elementos contradictorios: el de los intereses de cada uno (derechos individuales y
autodeterminación) y el de la igualdad de todos. La igualdad de todos determina la
existencia de un Derecho objetivo y general10.
El proyecto racional del Estado moderno requiere de un orden también
racional, y para ello es indispensable que el sujeto se encuentre definido de manera
racional, objetiva y formal. Ello da lugar a la idea de la «igualdad formal» de los sujetos
en y frente al Derecho, es decir, a la subsunción de lo subjetivo en lo objetivo. La
subsunción del particularismo subjetivo (de las diferencias de cada uno, su
8
C. DE CABO MARTÍN, “El sujeto y sus derechos”, Teoría y Realidad constitucional, n.7, 2001, pp.
117 y ss.
9
L. FERRAJOLI, Derechos y garantías. La ley del más débil, Trotta, Madrid, 6ª Ed., 2009, pp. 45 y
ss.
10
C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del Sujeto… cit., pp. 36 y ss. “El sujeto implica la relativización
a él del objeto (objeto del sujeto), pero, sin embargo, se produce en el origen moderno, con la
normativización del Estado y el Derecho privado y público, una primera transformación que relativiza el
derecho subjetivo al objetivo: a) la que define al sujeto como interés jurídicamente protegido; b) la que
lo considera como la facultad o la capacidad de la voluntad reconocida por el ordenamiento jurídico”.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
222
autodeterminación, sus preferencias, las obligaciones contraídas por cada uno) en una
norma objetiva que regula las relaciones de todos los sujetos conforme al principio de
la igualdad. Justifica de manera racional la existencia y pertenencia del sujeto al Estado
y su vinculación al ordenamiento jurídico estatal. Desarrollaré esta idea en el siguiente
punto.
Junto a la idea del sujeto y la objetivación del Estado, el Derecho moderno
consagra un tercer elemento fundamental, la idea de la soberanía del Estado: el Estado
moderno es soberano hacia el exterior, en sus relaciones con los demás Estados en
condiciones de igualdad, y hacia el interior, enarbolando la supremacía del Derecho
estatal en su propio territorio11. El elemento de la soberanía se vincula a la aparición
del sujeto jurídico. Por ejemplo, la personificación del Estado en Alemania, a la que
acabamos de referirnos, responde a su vez a los debates en una sociedad monárquica
sobre la idea de a quién debe pertenecer la soberanía12 en el Estado moderno, debates
surgidos como reacción a la idea de la soberanía popular de la revolución burguesa 13.
El concepto de soberanía, y sus fundamentos, quedan en la modernidad
profundamente marcados por la idea del sujeto libre y su voluntad individual, que
sirven de cimento racional al desarrollo de la noción moderna de Estado.
Por tanto, sujeto, Estado y Soberanía, son elementos cuya diversa conjugación
permiten la construcción de la Teoría del Derecho moderno, de su funcionamiento y
justificación.
Repetimos. La realidad del “sujeto jurídico” permite reconstruir la idea del
11
Me remito por todos a A. PIZZORUSSO, Justicia, Constitución y Pluralismo, Palestra, Perú,
2007, pp. 57 y ss.
12
Como señala García de Enterría este el comienzo, también, del Derecho Administrativo. La
Personificación jurídica del Estado y su comportamiento ante el Derecho se corresponde con el fruto de
los debates alemanes del siglo XIX sobre la idea de a quién pertenece la soberanía. La conclusión, más
pragmática que racional, es que ésta pertenece al Estado, ni al pueblo ni al rey, sino al Estado. El Estado
es, así, la objetivación del monarca. La Administración, en cambio, es una organización instrumental de
la sociedad, del pueblo. No es voluntad del Estado. Y de ahí a la aparición de la “Teoría del Fisco”, la
separación de los bienes propios del rey de los bienes de la corona (con la consecuente prohibición de
enajenar los bienes del reino). Junto al rey se inserta esta persona ficticia a la que se reconoce
personalidad jurídica privada lo que permite imputarle relaciones de tipo patrimonial e incluso
someterlo a los tribunales ordinarios. Permite el enjuiciamiento de las actividades patrimoniales del
príncipe absoluto. El Estado, no tiene patrimonio, sino poder político, y el Fisco, que no tiene poder
soberano sino sólo patrimonio. E. GARCÍA DE ENTERRÍA, T. R. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho
Administrativo, 13ª Ed., Civitas, Navarra, 2006, pp. 30 y ss.
13
Sobre las diferencias históricas entre Soberanía Nacional y Soberanía popular como el
desarrollo del conflicto entre facciones burguesas me remito a A. TORRES DEL MORAL, Estado de
Derecho y Democracia de Partidos, Madrid, Editorial Universitas, 4ª Ed., 2012, pp. 381 y ss.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
223
propio Estado, y a través de la dialéctica entre uno y otro se construyen las bases del
Derecho como “razón objetiva” propia del modernismo. Es en la evolución del
constitucionalismo y la Dogmática del Derecho donde se sustancia la contraposición
entre el Estado y el sujeto, entre lo objetivo y lo subjetivo14. Por ello el
constitucionalismo no es sino la conjunción de la contraposición entre las nociones de
sujeto individual y soberanía del Estado, definiéndose como: la evolución de los
mecanismos para ordenar y limitar el poder soberano en garantía del ejercicio de los
derechos de los ciudadanos –sujetos individuales-.
2. EL SUJETO DESDE LA IGUALDAD FORMAL Y SUSTANCIAL
2.1 Sujeto, democracia y Derecho
En el primer tipo de Estado liberal el Derecho se sustancia en la contradicción
directa entre el sujeto y el Estado. El Derecho objetivo se justifica como una
autolimitación del poder público en garantía de los derechos de los ciudadanos, bien
porque su existencia se justifica desde el sujeto, por la propia necesidad de garantizar
la libertad del sujeto, bien porque se considere al propio Estado como una persona
jurídica, como parte en las relaciones jurídicas entre sujetos públicos y privados. Esta
idea representa la noción del Estado de Derecho: la constatación de que el poder
estatal se encuentra limitado por el Derecho. Sujetos individuales y poderes públicos,
Estado y ciudadanos, quedan vinculados en el marco de sus relaciones por reglas
jurídicas. El sujeto como medida o fundamento de la soberanía del Estado, permite
justificar la existencia y actuación del Estado de manera racional, mediante la cláusula
del «Estado de Derecho», que determina la posición de los ciudadanos frente a los
poderes públicos: tanto los poderes públicos como los particulares se encuentran
sometidos al Derecho y pueden hacer valer sus pretensiones los unos frente a los otros
mediante mecanismos jurídicos. Pero la filosofía moderna no sólo plantea la
vinculación del sujeto al Estado por medio del Derecho, sino que trata de justificar en
base a esta lógica el concepto de Soberanía.
Este pensamiento moderno es el inicio del constitucionalismo, donde la
ordenación del poder soberano del Estado se realiza mediante la aplicación de los
principios del Estado de Derecho en unión intrínseca con el principio democrático,
legitimando el poder y el Derecho estatal desde el ciudadano. Y es que, ciertamente,
«la legitimidad del Estado constitucional no tolera sujetos al Derecho que no sean, a un
14
C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del sujeto…, cit.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
224
tiempo, sujetos activos de su producción, sujetos del Derecho15».
El supuesto legitimador del Estado constitucional y de su Derecho desde las
primeras revoluciones hasta nuestros días se ha basado, en la teoría política estatal, en
la aceptación del «principio democrático», entendido como el derecho de las personas
y sujetos a establecer las reglas básicas de organización del Estado16. La cuestión
central que me interesa subrayar ahora desde el principio democrático es que cada
individuo, en tanto que dotado de una voluntad propia e individual tiene derecho a
contribuir al establecimiento de las reglas de organización y gestión del Estado. Dado
que formado por sujetos individuales racionales y libres, con capacidad para
autodeterminarse, con voluntades diferenciadas, se hace necesario articular la
pluralidad de voluntades de todos los sujetos que conviven en el Estado a través de
normas comunes. Se hace necesario subsumir la voluntad de cada uno de los sujetos
en una decisión unitaria y general, asumible por todos. El primer constitucionalismo
maneja así, por un lado, la idea de “pueblo”, representada en la teoría del Poder
constituyente que, siguiendo a DE VEGA, representa la aceptación del principio
democrático como supuesto legitimador del Estado y, por otro lado, la idea de
“mayoría”, con la adopción de la democracia representativa17 como el mecanismo de
gobernación del Estado18.
Respecto del primero, debemos destacar que el fundamento de toda
organización político-constitucional moderna, reside en un hecho ontológico, en la
15
I. GUTIÉRREZ GUTIÉRREZ, Dignidad de la persona y derechos fundamentales, Marcial Pons,
Madrid, 2005. p. 125. Especialmente me remito a la introducción del mismo autor en E. DENNINGER, y
D. GRIMM, Derecho constitucional para la sociedad multicultural, Trotta, Madrid, 2007, pp. 20-25.
16
Como recuerda L. FERRAJOLI, Garantismo. Una discusión sobre derecho y democracia, Trotta,
Madrid, 2006: «no tengo dificultad para admitir que en mi opinión, […] democracia y constitución
tienden a confundirse: a condición, sin embargo, de que constitucionalismo y democracia […] sean
entendidos uno en el sentido de “democracia constitucional” y el otro en el sentido de
“constitucionalismo democrático”.
17
«La democracia representativa implica la distinción entre representantes y representados,
entre gobernantes y gobernados. En estas circunstancias la necesidad de hacer valer, conforme al
principio democrático, la superior autoridad del pueblo frente a la autoridad del gobernante, no ofrece
otra posibilidad ni otra alternativa que la de establecer, por el propio pueblo, una ley suprema…en
contraposición a los poderes constituidos, ordenados y limitados en la Constitución aparece de ese
modo, como poder previo, ilimitado y total el poder constituyente», P. DE VEGA GARCÍA, La reforma
constitucional y la problemática del poder constituyente, Tecnos, Madrid, 1985, p. 25.
18
F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, cit., p.33., describiendo las diferencias o
paralelismos entre los conceptos de democracia y democracia constitucional que a continuación
veremos.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
225
“voluntad” democrática de un “pueblo”19. La segunda vertiente de la democracia, (la
democracia representativa) se articula principalmente en un órgano “constituido”, el
Parlamento, donde se representan los intereses de los ciudadanos a través del
mandato representativo y el juego político entre mayorías y minorías. De este modo, la
participación de los sujetos o personas físicas, se condensa en el momento de la
producción del Derecho del Estado a través de las nociones de “pueblo” o de
“mayorías” (como conjunto de voluntades), fundiendo todas las voluntades
individuales en las reglas constitucionales20 o la ley. La Ley, como expresión de la
voluntad general unificada del conjunto de individuos libres se convierte en el medio
ideal para garantizar la libertad y la voluntad subjetiva. Como señaló Carré de Malberg,
la Ley “tiene el peso que le da su condición subjetiva, es decir, procede de los sujetos
individuales, consiste en la «coordinación de los sujetos y de las libertades individuales
que la forman»21”.
A partir de lo anterior Ackerman distingue dos nociones de democracia en la
“doctrina dual”, diferenciando dos tipos de decisiones: las realizadas por el “pueblo”
(constitucional politics), y las realizadas por el “Estado” (normal politics). En las
primeras decisiones se actúa en nombre del pueblo, y es necesario una participación
acusada del mismo, algo que puede ser identificable con los momentos constituyentes
de institucionalización de una comunidad política, o de transformación trascendente
de sus bases mediante el procedimiento de reforma de las Constituciones. En las
segundas decisiones la participación ciudadana, de los sujetos, se concentra en el
momento electoral, y se desarrolla posteriormente de manera representativa22. Ésta
última es la situación habitual de funcionamiento de un régimen constitucional
democrático donde la voluntad del pueblo se expresa a través del mandato
representativo ejercido por el derecho al sufragio. Mediante el voto se termina por
categorizar la voluntad individual del sujeto del Derecho, del ciudadano, en una
voluntad general o voluntad del pueblo23.
19
P. DE VEGA, cit.
20
Ver nota 20.
21
Citado por C. DE CABO, Dialéctica del sujeto…, cit.
22
B. ACKERMAN, “Constitutional law/ constitutional politics”, Harvard Law Review, n. 99, 1989,
pp. 453 y ss.
23
“Preguntarse a quién, a qué autoridad pertenece el poder de hacer una Constitución, es
preguntarse a quién corresponde hacer el espíritu de un pueblo”. G. HEGEL, Principios de la Filosofía del
Derecho o Derecho Natural y Ciencia Política, Edhasa, Barcelona, 1988, p. 1 y ss.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
226
Los mecanismos jurídicos de participación democrática son coherentes con el
fundamento filosófico de la modernidad. La «historia» como proyecto racional
realizado y dirigido por los sujetos. La «razón» como ordenación formal de la realidad
mediante categorías identificables de manera universal24. Para que el orden sea
racional es necesario, entonces, definir a los sujetos que actúan en la historia,
definirlos de manera formal, categórica. De manera que el sujeto es identificable y
distinguible de los demás por una voluntad propia en el ámbito privado, pero al mismo
tiempo, mediante los mecanismos democráticos, su voluntad debe ser objetivable y
acumulable en el ámbito público, pues de este ámbito deben surgir reglas objetivas y
universales que consagren el Rule of law. Estos son los dos elementos
“contradictorios” del pensamiento y la sociología moderna. Recordemos que dijimos
(con Carlos de Cabo y Ferrajoli) que en la idea del sujeto moderno coinciden dos
elementos contradictorios: el de los intereses de cada uno (derechos individuales y
autodeterminación) y el de la igualdad de todos (el Derecho objetivo y general). Esta
contradicción permite garantizar la “igualdad formal” de todos los sujetos en el
momento de producción del Derecho y en el de su aplicación, al tiempo que reconoce
su individualidad y la subjetividad de cada uno en el espacio de libertad que permite y
garantiza la ley. Este es el momento clave de subsunción de la voluntad individual de
cada sujeto en una voluntad general expresada mediante el Derecho. Permite vincular
el concepto de libertad individual con el de igualdad a través de la justificación de la
existencia del Estado moderno y del Derecho estatal.
La relación entre sujeto y Estado da lugar a una comprensión del Derecho
desde la perspectiva democrática, y así se justifica el tercer elemento en discordia: la
soberanía. La soberanía pertenece a todos los sujetos de forma colectiva: la soberanía
popular.
2.2 Sujeto, Democracia constitucional y derechos.
La razón expuesta es la lógica de la evolución filosófica del Estado absoluto al
Estado liberal constitucional. Hablamos de algunos de los elementos predominantes
del pensamiento sobre el sujeto de los siglos XVIII y XIX que condicionaron el
24
Como analizó Weber, las instituciones evolucionaron en occidente de un modo
progresivamente racional (sistemas de autoridad racional-legal) partiendo de la importancia dada a las
elecciones que hacen los actores entre medios y fines, elección realizada conforme a reglas,
regulaciones y leyes universalmente determinables (derivadas de grandes estructuras como la religión,
la burocracia y la economía). Me remito a la obra G. RITZER, Teoría sociológica moderna, Mc Graw Hill,
México, 5ª Ed., 2002, pp. 32 y ss.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
227
constitucionalismo liberal25. Pero frente a esta “razón” predominante no fueron pocos
los movimientos de oposición.
A la razón moderna no le han faltado detractores y críticos. Críticas basadas
precisamente en la idea de uniformización a la que tiende esta filosofía. La unificación
de las voluntades individuales, de la libertad del individuo, a través del Derecho
provoca precisamente su desaparición. Como señala Foucault, a la idea de sujeto de la
modernidad termina atribuyéndose la idea de uniformidad apta para convertirse en un
instrumento de dominación: “el poder estatal (y esta es una de las razones de su
fortaleza) es una forma de poder, al mismo tiempo individualizante y totalizante. Creo
que en la historia de las sociedades humanas, -incluso en la antigua sociedad chinanunca ha habido una combinación tan tramposa en la misma estructura política de las
técnicas de individualización y de los procedimientos de totalización26”.
En el ámbito jurídico Bobbio expone esta crítica del siguiente modo: “Al
momento de la libertad personal negativa corresponde el momento de la igualdad
jurídica, que, consiste en las situaciones en las que todos los ciudadanos tienen
capacidad jurídica, son sujetos jurídicamente reconocidos por el ordenamiento
jurídico, lo que implica una abstracta, pero sólo abstracta, capacidad de querer y de
actuar, en los límites de las leyes, en el propio interés. Al momento de la libertad
política corresponde el de la igualdad política, característica del Estado democrático
fundado sobre el principio de la soberanía popular no ficticia y, por consiguiente, sobre
el instituto del sufragio universal. Que los dos momentos son bien distintos puede ser
probado en la historia de las doctrinas políticas, la cual nos muestra, de modo
extremadamente significativo, por ejemplo, en Kant, cómo la afirmación de la igualdad
jurídica puede ir unida a la clara negación de la igualdad política27”.
La principal crítica reside en la contradicción existente en la noción de Estado y
de Derecho como algo objetivo con fundamento en el sujeto, en lo subjetivo. Esta
razón estatal y su Derecho se observan como mecanismos de uniformización,
sometimiento o explotación de los sujetos individuales y diferenciables, que pasan a
ser dominados, mediante normas jurídicas, por las clases predominantes que
controlan el momento de producción del Derecho. La “igualdad formal” o la
“democracia representativa” expresadas por el primer constitucionalismo pecan
25
Obviamente me refiero a la tradición continental, consciente de que no expongo las
diferencias de pensamiento en Gran Bretaña o Estados Unidos. Para ello me remito a M. FIORAVANTI,
Los derechos fundamentales: apuntes de historia de las constituciones, 6ª Ed. Madrid, Trotta, 2009.
26
27
M. FOUCAULT, El sujeto y el poder, cit.
N. BOBBIO, El tiempo de los derechos, Editorial Sistema, Madrid, 1991, Trad. Rafael de Asís
Roig, pp. 37 y ss.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
228
precisamente de terminar por desarmar la propia finalidad del Derecho y la
democracia. Desactivan una función histórica del Derecho constitucional: la
articulación del conflicto social. La igualdad formal y el imperativo de la mayoría niegan
el conflicto inherente a la propia idea de sujeto, dado que personas libres,
diferenciables de las demás, el Estado liberal parece cimentarse sobre una
“totalización” de la voluntad de los sujetos construido sobre los conceptos de
“voluntad mayoritaria” y “representación parlamentaria”.
La clave de estas críticas a la fundamentación moderna (del Estado liberal) se
puede resumir en la siguiente idea: la noción de sujeto manejada por la filosofía y
teoría del Derecho moderna parte de un sujeto neutro, igual, idéntico; y por el
contrario los sujetos actúan determinados por condiciones “materiales” y estructurales
(Marx) o sociales y culturales (Weber) que influyen sobre su voluntad o la limitan.
Como expone brillantemente Carlos de Cabo, la primera concepción liberal de
objetivación o abstracción del sujeto oculta el pluralismo y la desigualdad social,
impide que se trasladen las desigualdades materiales al orden jurídico político, pues
éste se observa como un elemento de garantía de la igualdad formal28. Es decir, la
estructura del Estado liberal parecía errar en un elemento esencial, trataba de
establecer condiciones para la igualdad formal donde existía una desigualdad material
de partida. Por lo tanto, el Estado democrático de Derecho requería de elementos e
instituciones que permitiesen remover las desigualdades materiales de partida, pues
sólo así tendría sentido hablar de igualdad formal en la ley y ante la ley.
Estas críticas hicieron zozobrar los fundamentos del Estado liberal y provocaron
el advenimiento del Estado social democrático de Derecho durante la primera y
segunda mitad del siglo XX.
El nuevo tipo de Estado social se fundamenta sobre tres premisas: la igualdad
material, la democracia sustancial y el reconocimiento del pluralismo.
A) Igualdad material: El Estado social significa la ruptura del orden “objetivo”
anterior. El reconocimiento de desigualdades materiales de partida, del conflicto
material entre sujetos, significa ignorar la idea del “orden objetivo dado” y pasar a la
lógica del orden “que se construye”29. Por ello el Estado social supone el cambio de
paradigma desde el “Estado vigilante” que garantiza relaciones jurídicas privadas entre
sujetos formalmente iguales «ante la ley» (y en la producción de la ley), hacia el Estado
intervencionista en el orden económico y en el social30que reconoce desigualdades y
28
Cfr. C. DE CABO, El sujeto y sus derechos, cit…
29
Cfr. C. DE CABO. Dialéctica del sujeto… cit. pp. 68 y ss.
30
Cfr. C DE CABO, Dialéctica del sujeto… cit. pp. 68 y ss.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
229
conflictos de tipo material (económico o social) e interviene para lograr el objetivo de
la igualdad material. Como señala Heller “la igualdad formal de la democracia política,
aplicada a situaciones jurídicas desiguales, produce un Derecho material desigual,
contra el cual declara su hostilidad la democracia social31”.
B) La democracia sustancial: La igualdad material tiene un objetivo
esencialmente democrático. Se trata del subsiguiente cambio de paradigma desde la
democracia formal a la democracia sustancial. El reconocimiento de las desigualdades
materiales trata con el problema estatal de integración entre la democracia como
método o procedimiento y la democracia orientada por valores de impulso dirigidos a
asegurar la promoción, la efectividad de los derechos y la igualdad material32. Como
señala SADURSKI, un Estado democrático para ser plenamente legitimado necesita no
sólo que se asuman las decisiones públicas mediante un procedimiento al efecto
adecuado (democracia formal), sino que debe también asegurar el cumplimiento de
ciertos valores sustantivos. La democracia no solo requiere el diseño de
procedimientos sino también el cumplimiento de valores como la dignidad humana, la
libertad, y la igualdad material, que permitan una completa legitimación del Derecho33.
C) El pluralismo: Pero además, el reconocimiento del conflicto material y la
democracia sustantiva suponen una transformación jurídica también de los
procedimientos de producción del Derecho: el reconocimiento de derechos y
prerrogativas a las minorías políticas. Suponen el reconocimiento de desigualdades de
tipo cultural y económico, y por tanto se comprende que los conceptos a través de los
cuales se fundían las diversas voluntades subjetivas en la voluntad general deben ser
revisados, pues la idea de “pueblo” y “voluntad de la mayoría” deben articular el
conflicto existente frente a las minorías políticas, culturales o territoriales.
El reconocimiento de la desigualdad material y la aceptación del conflicto
político entre minorías y mayorías supondrá una trasformación profunda en la
concepción del “orden” jurídico del Estado: el reconocimiento del pluralismo de las
fuentes del Derecho a nivel interno. Desde esta perspectiva el valor de la ley como
objetivación de las diversas voluntades subjetivas comienza a limitarse en un doble
31
H. HELLER, Escritos políticos, Madrid, Alianza, 1985, p 322. En E. CARMONA CUENCA, “El
principio de igualdad material en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, Revista de Estudios
Políticos, n. 84, 1994, pp. 265 y ss.
32
P. RIDOLA, P., “La parlamentarización de las estructuras institucionales de la Unión Europea
entre democracia representativa y democracia participativa”, Revista de Derecho Constitucional
Europeo, n.3, 2005.
33
Cfr. SADURSKI, W., “Law’s legitimacy and democracy plus”, Oxford journal of legal studies,
vol. 26, n.2, 2006, pp.337-409.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
230
sentido. En primer lugar con el reconocimiento de eficacia jurídica de los derechos
fundamentales como límites al legislador y a la voluntad de la mayoría, como una
garantía de los derechos de las minorías y del pluralismo. En segundo lugar con el
reconocimiento del pluralismo político dentro del Estado, el reconocimiento de hechos
diferenciales entre los sujetos y los territorios dentro del Estado, y la consagración del
principio de competencia34.
Ya desde principios del Siglo XX, la doctrina reconocía poco a poco la
importancia del pluralismo ordinamental dentro del propio Estado. Cierta doctrina
comenzó a reconocer no sólo una pluralidad de ordenamientos estatales soberanos a
escala internacional, sino una pluralidad de ordenamientos de muy diversos tipos que
convivían con el ordenamiento estatal, desde dentro, y que irremisiblemente debían
articular sus relaciones. La teoría institucionalista del Derecho tendrá la virtud de
replantear la metodología positivista, permitiendo considerar la pluralidad
ordinamental, identificada con la expresión de intereses de poderes “sociales”
plurales, que se dotan de una capacidad autónoma para producir sus propias
normas35.
34
35
F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, cit.
Será mérito de Santi ROMANO el desarrollo de la “teoría institucionalista” que reconocerá
una pluralidad de ordenamientos actuantes bajo el Estado, sobre el Estado, junto al Estado o contra el
Estado. S. ROMANO, S., L'Ordinamento Giuridico, Sansoni Editore. Florencia, 1945. En español, trad. S.
Martín-Retortillo Baquer, El ordenamiento jurídico, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1963 pp. 146
y ss. Ver N. BOBBIO, Teoría dell'Ordinamento giuridico, Giappichelli, Torino, 1960, pp. 185 y ss. Dirá
Modugno que, siendo el positivismo jurídico la metodología que determina en la voluntad soberana la
fuente suprema del derecho del Estado, existen voluntades que regulan ámbitos de la actividad humana
que son ordenameintos jurídicos (plurales) en cuanto constan de reglas de conducta efectiva y eficaces
reconducibles a una voluntad que la impone y la hace valer, es decir que “el pluralismo ordinamental no
es más que la consecuencia rigurosa del positivismo”, p. 287. Estos ordenamientos plurales deben
reconocerse para entrar en relación y este mismo autor considerará que las relaciones entre
ordenamientos deben ser siempre de coordinación”, F. MODUGNO, Legge-ordinamento giuridico.
Pluralitá degli ordenamenti, Giuffré, Milán, 1985, p. 145. Los principios de estructuración constitucional
de las fuentes pueden ser observados siempre como diferentes formas de resolver el conflicto y la lucha
entre poderes territoriales. Poderes en competencia. Así por ejemplo, ya Alexander HAMILTON, al
exponer los resultados de la supremacía constitucional de los Estados federados de América había
señalado que la relación jerárquica de una fuente sobre otra depende de la fuerza política de la que es
expresión ( la Constitución prevalece sobre la ley puesto que aquella es expresión directa del pueblo,
mientras que la ley es expresión de los representantes del pueblo), ver A. HAMILTON, The federalist or,
the new Constitution, Nueva York, 1787-1788, nº LXX-VIII. Vergottini advierte que la titularidad del
poder es, además, una de las claves de la comparación: “la titularidad del poder soberano puede
corresponder a sujetos individuales o colectivos y el poder es ejercido en la práctica por órganos
siguiendo el principio de la concentración o el de la distribución del poder. Las modalidades del ejercicio
del poder aluden a la formación de la decisión política y a su ejecución, siendo necesario observar que la
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
231
La lógica filosófica y jurídica de la modernidad prosigue, no obstante, como
motor científico de búsqueda de nuevos criterios de “orden racional”, adecuados para
reconducir de nuevo el pluralismo hacia la unidad objetiva de un ordenamiento
jurídico. Las nociones clave del nuevo Estado social en la búsqueda de la unidad y de
orden racional serán “principio de competencia” y “constitución normativa”.
En este momento se revitalizarán conceptos como el de sistema jurídico, frente
al de ordenamiento estatal, y la noción de principio de competencia como principio
estructural básico de las relaciones entre fuentes y ordenamientos, frente al principio
de jerarquía. Será CRISAFULLI uno de los primeros autores en destacar el cambio
trascendental en la búsqueda de la unidad del Derecho sustituyendo el criterio
principal de la jerarquía por aquel de la competencia: “hoy, en cambio, [es] la jerarquía
la que llegue siempre y sin restos, a ser absorbida en la competencia36”.
Tanto el reconocimiento de eficacia jurídica de los derechos fundamentales
como límite a la voluntad mayoritaria, como la articulación del pluralismo jurídico,
fueron posibles gracias al nuevo modelo de Constitución: la Constitución normativa.
La naturaleza normativa de la Constitución significa que la Constitución es
ahora fuente del Derecho, es soporte de derechos y obligaciones que inserta
directamente y por sí misma en el ordenamiento jurídico, situándose en el centro, y
jerárquicamente supraordenada a la propia ley37. La Constitución actúa ahora como
límite al Estado legal o liberal, lo configura al tiempo que limita la voluntad de las
mayorías. Pero su carácter de norma suprema del ordenamiento permite también,
desde la teoría del Derecho, que la Constitución establezcan las condiciones de validez
del resto de las fuentes del Derecho, especialmente de la ley, condiciones de validez
que incluyen tanto límites formales (procedimiento de producción) como límites
materiales (valores, principios y derechos). De este modo se erige como principal
decisión puede ser fruto de un procedimiento dialéctico-contradictorio o ser adoptada
unilateralmente…” G. VERGOTTINI, Derecho Constitucional Comparado, EU, Buenos Aires, 2004, p. 43.
36
V. CRISAFULLI, “Jerarquía y competencia en el sistema constitucional de fuentes”, trad. J.F.
Sánchez Barrilao, Revista de Derecho Constitucional Europeo, n.1, 2004, p. 324: «Sin embargo, ya que al
determinar las propias fuentes el ordenamiento se considera en última instancia a sí mismo como
ordenamiento, es connatural a esta primera afirmación reguladora, propia de todo sistema jurídico
dado, la ulterior exigencia de reconducir a unidad la múltiple diversidad de normas derivadas de las
diversas fuentes en él reconocidas… y sin las que el ordenamiento no sería tal, sino una informe
acumulación de normas entre ellas desconectadas e incluso contradictorias».…” .Ver también G.
ZANOBINI, “Gerarchia e parità tra le fonti” , en AA.VV., Scritti in onore di Santi Romano, vol I, Pádova,
1940, pp. 591 y ss.
37
F. BALAGUER CALLEJÓN, CÁMARA VILLAR, MONTILLA MARTOS, LÓPEZ AGUILAR, M. L.
BALAGUER, Manual de Derecho Constitucional, Vol. I, Madrid, Tecnos, 2013, pp. 170 y ss.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
232
garantía de las posiciones de las minorías frente a las mayorías parlamentarias
articulando el conflicto existente entre igualdad formal y desigualdad material, y
dando lugar a la Democracia constitucional.
La noción de supremacía constitucional permitió, por tanto solventar las
principales críticas a la razón moderna como herramienta de totalización de
voluntades, pues permitía articular la desigualdad material y sustantiva de los sujetos y
la necesaria unidad jurídica e igualdad ante la ley de todos ellos. La constitución
normativa permitió pues : a) articular el pluralismo de fuentes y ordenamientos
surgidos por el reconocimiento del pluralismo político38; b) conceder eficacia jurídica a
los derechos fundamentales como límites al legislador mayoritario en garantía de las
minorías políticas; c) establecer condiciones sustantivas de validez para las normas y
actos jurídicos del Estado, orientándolos hacia la consecución de los objetivos y valores
del Estado social; d) finalmente, permitió, por su carácter supremo, devolver el
“orden” o la unidad sistemática a un ordenamiento jurídico en un nuevo contexto de
reconocimiento del conflicto y el pluralismo político y social.
Como ha indicado HÄBERLE: “El pluralismo normativo consiste en el hecho de
que tanto la Constitución como su ordenamiento jurídico subyacente ostentan un
mínimo de contenido al tiempo que un grado óptimo respecto de sus procedimientos
(…) Dicho marco constitucional es el que mantiene la grandeza del pueblo unido al
tiempo que establece sus intereses múltiples (…) El pluralismo consiste y se nutre de
contenidos y procedimientos irrenunciables que son a su vez condiciones y requisitos
previamente consensuados (…) Dichos requisitos marco posibilitan que la sociedad
pueda disponer de una integración social y estatal “autónoma” y una representación
igualmente similar, al tiempo que de una proyección como grupo o de los grupos
internos que la componen en asociaciones, partidos y sindicatos, iglesias y
comunidades religiosas (...)39”.
La Constitución normativa del Estado social ha permitido el desarrollo de la
democracia constitucional, articulando procedimentalmente (a través del
parlamentarismo actual, la configuración de la jurisdicción constitucional y los
mecanismos electorales de la democracia representativa) el conflicto basado entre los
intereses de la mayoría y el respeto de los derechos de las minorías, garantizando el
38
R. GUASTINI, “Bobbio, sobre la norma fundamental y la regla de reconocimiento”, Analisi e
Diritto, 2005, pp. 204 y ss
39
P. HÄBERLE, Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad
abierta, Tecnos, Madrid, 2002, p. 108.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
233
pluralismo y articulando el conflicto40, sin renunciar al establecimiento de un orden
objetivo y racional basado en la idea del sujeto o ciudadano, ahora contemplándolo de
manera plural y desde una dimensión no sólo formal, sino esencialmente material a
través de los derechos fundamentales de contenido social.
En definitiva, podemos decir que en el tipo Estado social, el concepto de Estado
como contraposición al ciudadano desaparece (o desplaza su importancia), y más que
de Estado comienza a hablarse de Constitución41. La Constitución se erige en base al
ciudadano. El Derecho no es ya fruto de la contraposición entre Estado y ciudadano,
sino que el Derecho constitucional, la Constitución, es ahora la base y fundamento del
Estado (como unidad política en el pluralismo) y la sociedad. Instrumento de
articulación de la sociedad y del poder público. Ciertamente, la constitución normativa
y la democracia constitucional cambian el tridente fundamental sobre el que se
construye el Estado moderno. Si al principio los tres elementos fundamentales fueron
el sujeto, el Estado, y la soberanía, ahora se transforman en la vinculación Sujeto,
Constitución, Soberanía42.
3. EL CAMBIO DE PARADIGMA DEL SUJETO EN EL SIGLO XXI:
Dignidad humana y sociedad globalizada.
Comenzamos estas líneas remarcando el valor del reconocimiento del conflicto
por el Derecho. Reconocer el conflicto significa no sólo tender a resolverlo, sino
positivizar conflictos de contenido positivo, es decir aquellos conflictos que
representan la diversidad de formas de ser o pensar, que llevan a la reafirmación e
identificación del “yo” sobre los demás, los conflictos positivos que llevan al “deseo de
ser”43. La Constitución normativa del Estado social del siglo XX ha seguido una
evolución tendente a albergar los hechos diferenciales de los sujetos, la individualidad,
40
C. DE CABO MARTÍN, “Constitucionalismo del Estado social y Unión europea en el contexto
globalizador”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, n. 11, 2009. Igualmente Dialéctica del Sujeto y
dialéctica de la Constitución, cit.
41
Me remito, para un resumen de la evolución de estas ideas en el ámbito de la dogmática
alemana del siglo XX a I. GUTIÉRREZ GUTIÉRREZ, “Gestación, recepción y vigencia: la teoría de la
constitución y el Derecho Constitucional de Konrad Hesse”, Revista Española de Derecho Constitucional,
n. 100, 2014, pp. 403-423.
42
Ver a estos efectos M. AZPITARTE SÁNCHEZ, “Apuntes sobre el pensamiento de Peter Häberle
en el contexto de la dogmática alemana”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de
Granada. Monográfico sobre Fuentes del Derecho y Argumentación Jurídica, n. 6, 2003, pp. 345 y ss.
43
L. MARTÍNEZ ROLDÁN y J.A. FERNÁNDEZ SUÁREZ, Curso de teoría del Derecho y metodología
jurídica, Ariel , Madrid, 1994, pp. 5 y ss.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
234
a reconocer y articular las diferentes formas de “ser” a través del establecimiento de la
democracia constitucional como democracia sustantiva y pluralista.
En mi opinión, en el cambio de paradigma del Estado social se observa también
un cambio profundo en la visión del propio sujeto del Derecho. Hemos pasado de
concebir al sujeto individual desde la perspectiva privatista de la “personalidad jurídica
y capacidad de obrar”, hacia una perspectiva basada en el concepto de “dignidad
humana”. Perspectiva que se impone a través de la Constitución normativa tras la
Segunda Guerra Mundial44.
Siguiendo a Peter Häberle, la dignidad humana se identifica a través de la
“identidad” de la persona formada en una “sociedad”, y ha encontrado su expresión
político-jurídica en la democracia constitucional. El fundamento del Estado sigue
residiendo en el sujeto, pero ahora no en su contradicción o dialéctica, sino en la
“identidad” de éste con aquel a través de valores. Pues la dignidad humana de los
sujetos se vincula ahora no con el Estado, sino con la sociedad, y se logra a través de la
identificación del sujeto con el conjunto de valores, principios, tradiciones culturales…
que rigen en una sociedad. Este conjunto de principios y valores quedan establecidos
en la Constitución permitiendo la identidad del sujeto con la sociedad y del sujeto con
el ordenamiento jurídico que regula las relaciones sociales. Como señala Häberle, la
identificación del sujeto con la sociedad nos ofrecen indicios del cómo es que un ser
humano llega a “ser persona”, nos ofrecen indicios del concepto de dignidad
humana45.
La dignidad humana se establece como un concepto de validez universal en
relación a todo ser humano independientemente de su vinculación con otros
conceptos como “capacidad jurídica” o “nacionalidad”. Por tanto, el sujeto de Derecho
del siglo XXI parece desprenderse de su concepción en virtud de la contradicción
44
Pedro Cruz Villalón, en un excurso sobre la capacidad de los Tribunales constitucionales para
impregnar o no de legitimidad democrática la acción política considera: «¿Qué factores han contribuido
a este cambio en la posición de los tribunales? Creo que aquí puedo expresarme en términos muy
elementales. El primero de los motivos es el cambio en el canon o parámetro de la constitucionalidad
desde 1945, así como con ocasión de los constitutional moments que tuvieron lugar sucesivamente en
Europa, en particular el de 1989. Estos cambios se han producido ciertamente ya como cambios en la
gramática de la Constitución, baste evocar la noción “dignidad de la persona” Pero aun sin necesidad de
cambios gramaticales, hemos asistidos a cambios en la “reinterpretación” de nociones no sólo
preexistentes sino incluso coetáneas a la propia Constitución: así, la noción de que la ley “es igual para
todos”. V. P. CRUZ VILLALÓN, “Legitimidad «activa» y legitimidad «pasiva» en el espacio constitucional
europeo”, Teoría y Realidad Constitucional, n. 33, 2014, p. 146.
45
P. HÄBERLE, El Estado Constitucional, (Trad. H. Fix-Fierro), Instituto de investigaciones
jurídicas, Serie Doctrina Jurídica, N. 47, UNAM, México D.F., 2003, p. 170.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
235
objeto-sujeto o ciudadano-Estado o relación jurídica. La dignidad humana identifica al
sujeto del Derecho en base a su adhesión con la “Sociedad” y sus valores.
Esta conceptualización del sujeto desde la Sociedad nos acerca, en cierto modo,
a la sociología jurídica de Duguit, para quién no hay existencia individual sino social, no
hay derechos subjetivos sino situaciones jurídicas subjetivas como aplicación individual
del derecho objetivo46. La “teoría de la solidaridad”, de este autor, reconduce el
Derecho al hecho social y rechaza la noción de derecho subjetivo de la modernidad
revolucionaria francesa. Para Duguit, el ser humano debe “acomodar su conducta a los
postulados derivados de la maximización de la solidaridad entre los hombres;
solidaridad, en suma, que constituye un criterio de la justicia del Derecho a la que debe
adecuarse la conducta humana47”.
La sociología jurídica de Duguit, más allá de sus implicaciones teóricas, en mi
opinión, podría encontrar desarrollo jurídico en la observación de la globalización
jurídica. La realidad de la globalización ha hecho que poco a poco pierda fuerza la
noción de que el Derecho es expresión exclusiva del poder del Estado, para que
asumamos que debe ser expresión de la Sociedad48.
Y ciertamente, desde el final de la II Guerra mundial, con la eclosión del
fenómeno denominado globalización socio-económica, terminado de fraguar en el año
1989 con la Caída del Muro de Berlín, la interrelación de factores sociales, económicos,
medioambientales, políticos… ha dado lugar a una globalización del Derecho, que va
poco a poco extinguiendo la identificación entre el Derecho y el Estado49.
Paulatinamente hemos tomado conciencia de que el Derecho está (o debe estar) allí
donde esté la sociedad, y debe expresar por tanto las necesidades particulares de cada
sociedad, donde los seres humanos pueden entrar en contacto y en conflicto. En
definitiva, el pluralismo ordinamental, o los recientes fenómenos de integración
supranacional, así como la proliferación de convenios y mecanismos internacionales de
garantía de derechos, son expresión de la actual identificación del Derecho con la
46
Cfr. L. DUGUIT, Las transformaciones generales del Derecho privado desde el Código de
Napoleón, trad. de C.G. POSADA, Analecta, Madrid, 1921 p. 21. Para un análisis de las teorías de Duguit
y sus seguidores me remito a J. AGUDO GONZÁLEZ, “Evolución y negación del derecho subjetivo”,
Revista digital de Derecho Administrativo, n.5, 2011, pp. 9-42.
47
Para un análisis de las teorías de Duguit y sus seguidores me remito a J. AGUDO GONZÁLEZ,
“Evolución y negación del derecho subjetivo”, Revista digital de Derecho Administrativo, n.5, 2011, pp.
9-42.
2005.
48
Ver P. GROSSI, La primera lección de Derecho, Marcial Pons, Barcelona, 2006, pp. 24 y ss
49
Por todos ver F. GALGANO, La Globalizzazione nello spechio del Diritto , Il Mulino, Bolonia,
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
236
sociedad, y del sujeto de Derecho con la dignidad humana, en tanto que identidad
forjada en la Sociedad.
El fenómeno de la globalización, por tanto, vuelve a transformar el tridente del
Estado moderno. Si de la dialéctica Sujeto-Estado-Soberanía, la Constitución normativa
y la democracia constitucional alteraron el elemento Estado convirtiéndose en SujetoConstitución-Derecho, ahora, debido al fenómeno de la globalización la idea de
Soberanía estatal parece también caer de este axioma, y el Estado contemporáneo
parece sustituir la propia idea de sujeto por la de Sociedad. De suerte que los
fundamentos del Estado constitucional actual se sustenta sobre la dialéctica: SociedadConstitución-Derecho.
Pero si el sujeto es observado ahora desde la perspectiva de la “dignidad
humana” y el Derecho se fundamenta en la Sociedad y la identificación de los sujetos
con la sociedad, entonces, es ahora el momento de señalar que, precisamente por el
desarrollo de la globalización, los procesos de integración y cooperación internacional
han hecho que el Estado constitucional contemporáneo se encuentre en crisis. Parece
que se han disuelto, no sólo los elementos de la construcción del Derecho moderno,
sino que, junto a la paulatina desaparición del concepto de Estado, y de su vinculación
al Derecho, está desapareciendo la propia idea de sujeto, y se ve avocada a una nueva
comprensión totalizadora o uniforme provocada por la globalización, especialmente la
globalización económica.
4. DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Y SUJETO
4.1 La determinación de la UE a partir del sujeto: sujeto y autonomía del
ordenamiento.
Debe señalarse que el proceso de integración europea no es sino una expresión
más de la paulatina desaparición del Estado. El Derecho, y menos el Derecho
constitucional, ya no está exclusivamente vinculado con el Estado. Los retos que
plantea la globalización impulsan una compresión cada vez más plural del Derecho y
de los sistemas jurídicos. Por ello el proceso de integración europea debe servir de
impulso para deshacer los antiguos lazos de conexión entre el Derecho y el Estado y
componer la nueva relación entre la sociedad y el Derecho50, entendida la sociedad
50
J. H. H. WEILER, “Does Europe need a constitution? Demos, telos and the German Maastricht
decision” , European Law journal, 1995, p. 219 y ss. J. HABERMAS, “So, Why Europe need a
Constitution?”, www.iue.it/RSC/EUReform02.pdf , última consulta 24.04.2008. Este reconocimiento no
renuncia a la paradigmática búsqueda de la unidad que durante siglos ha sido premisa esencial del
Derecho
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
237
como el lugar en el que se identifica al ser humano en la noción dignidad humana.
En la propia construcción de las bases de la integración europea el sujeto ha
tenido un papel también esencial. Partiendo del papel de los ciudadanos de los Estados
miembros como sujetos del Derecho europeo se ha compuesto toda la doctrina
política-constitucional sobre la naturaleza de la Unión Europea.
A nivel internacional, como sabemos, el ciudadano del Estado no es sujeto del
Derecho51. No basta con ser destinatario de derechos o deberes para ser considerado
sujeto del Derecho, sino que es necesario el reconocimiento de una capacidad
(conforme a los postulados modernos) para hacer valer esos derechos frente a otros
sujetos52.
Sin embargo, en el Derecho europeo, a través de la construcción doctrinal del
principio de primacía, eficacia directa y tutela judicial efectiva, el Tribunal de Justicia
de la UE (TJUE) consintió el aparecimiento de una Comunidad de Derecho, en la que
los ciudadanos de los Estados miembros gozaban del status de sujetos del Derecho
europeo53. De esta manera, los ciudadanos de los Estados miembros podían hacer
valer pretensiones jurídicas frente al poder público o frente a otros particulares
mediante la invocación de un derecho fundado en el ordenamiento europeo. La noción
de ciudadano como sujeto con capacidad jurídica ha permitido, a su vez, al TJUE
construir la doctrina de la autonomía del ordenamiento europeo: el Derecho europeo
constituye un ordenamiento jurídico propio, con sus propias reglas de eficacia y
validez, distinto al ordenamiento nacional y al internacional. Es decir, de nuevo el
sujeto se convierte en el contrapunto necesario para “ordenar” el Derecho europeo 54.
51
Ver F. MASTROMARTINO, “La soggettività degli individui nel diritto internazionale”, Diritto e
questioni pubbliche, n. 10, 2010, pp. 415-437.
52
M. DÍEZ DE VELASCO, Instituciones de Derecho Internacional Público, Tecnos, Madrid, 1973, p.
55
53
Sentencias del Tribunal de Justicia (SSTJ) de 5 de febrero de 1963, asunto Van Gend en Loos,
C-26/62; y de 15 de julio de 1964, asunto Costa contra ENEL, C-6/64. En relación con la tutela judicial
efectiva las posibilidades de invocación por los particulares de pretensiones subjetivas ante el juez
fundadas en derecho europeo me remito a la STJ UPA. C-50/00, de 25 de julio de 2002 y sentencia de 13
de marzo de 2007, Unibet, C-432/05. Igualmente a la STJ de 2 de abril de 1998, asunto Greenpeace, C321/95 y STPI de 3 de mayo de 2002, asunto Jegó-Quéré, T-177/01.
54
Ver Dictamen del Tribunal de Justicia 1/09, de 8 de marzo de 201, párrafos 65 y ss.: “De una
jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia resulta que, a diferencia de los tratados internacionales
ordinarios, los tratados constitutivos de la Unión han creado un nuevo ordenamiento jurídico, dotado de
instituciones propias, en favor del cual los Estados han limitado, en ámbitos cada vez más amplios, sus
derechos de soberanía y cuyos sujetos no son únicamente los Estados miembros, sino también sus
nacionales (véase, en especial, las sentencias de 5 de febrero de 1963, Van Gend en Loos, 26/62, Rec.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
238
La relación entre el “sujeto” del Derecho europeo y el “objeto” del Derecho
europeo, (lo objetivo como la autonomía del Ordenamiento europeo) debía, no
obstante, completarse a través de la noción de “soberanía”. Por ello el Derecho
europeo tuvo que enfrentarse desde los años 60 a la cuestión de ¿cómo se legitima un
ordenamiento autónomo? ¿Cómo hacerlo prescindiendo de la idea de soberanía del
Estado? ¿Del concepto de pueblo o voluntad general?55
Aquí es precisamente donde falla el ordenamiento europeo.
4.2 Carencias democráticas en la UE
La UE comparte las dos ideas principales que permiten situar al sujeto frente al
Derecho en un sentido constitucional y contemporáneo: la dignidad humana desde la
perspectiva de la identidad de la persona con una sociedad, y la idea de la garantía de
participación de las minorías. Así lo expresan los Tratados56. Pero pese a ello, la UE
supone una regresión del Estado social democrático de Derecho a los postulados
iniciales del Estado liberal pues, por un lado, carece de procedimientos de producción
p. 1 y ss., especialmente p. 3, y de 15 de julio de 1964, Costa, 6/64, Rec. p. 1141 y ss., especialmente
p. 1149). Los rasgos esenciales del ordenamiento jurídico comunitario así creado son, en particular, su
primacía sobre los Derechos de los Estados miembros, así como el efecto directo de toda una serie de
disposiciones aplicables a sus nacionales y a ellos mismos (véase el dictamen 1/91, de 14 de diciembre
de 1991, Rec. p. I-6079, apartado 21). Como resulta del artículo 19 TUE, apartado 1, el Tribunal de
Justicia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros garantizan el respeto de ese
ordenamiento jurídico y del sistema jurisdiccional de la Unión. Además, incumbe al Tribunal de Justicia
garantizar la autonomía del sistema jurídico de la Unión, así creado por los Tratados (véase el dictamen
1/91, antes citado, apartado 35).”
55
Me remito a la paradigmática Sentencia Maastricht del Tribunal Constitucional Federal
Alemán de 12 de octubre de 1993 traducida al español en la Revista de Instituciones Europeas, vol. 20, 3,
1993 (Ver, J. BAQUERO CRUZ, “The Legacy of the Maastricht-Urteil and the pluralist movement”, EUI
Working Papers, Robert Schuman Centre for advanced Studies, 2007/13, p. 13). Igualmente la Sentencia
del TCFA de 30 de junio de 2009 sobre el Tratado de Lisboa (2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2
BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08,2 BvR 182/09). Se mantienen las dudas en las recientes sentencias del
Tribunal Constitucional Federal Alemán, y a la cuestión prejudicial planteada por éste órgano al Tribunal
de Justicia de la Unión Europea Tribunal Constitucional Federal, 2 BvR 1390/12 de 18 de marzo de 2014
y BVerfG, 2 BvR 2728/13 de 14 de enero de 2014.
56
Así se observa por ejemplo en sus valores expresados en el artículo 2 TUE: «La Unión se
fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de
Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a
minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el
pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y
hombres».
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
239
del Derecho suficientemente garantistas de la participación de las minorías, y por otro
lado, no tiene elementos suficientes que permitan construir consistentemente un
“orden racional” por carecer precisamente de los elementos esenciales: la soberanía,
el concepto de Estado, la Constitución… esto ha conducido, en mi opinión, a que en el
lenguaje de la integración europea se entienda de nuevo al sujeto desde su
conceptualización privatista, desde su personalidad jurídica y su capacidad de obrar
(hacer valer derechos y ser destinatario de obligaciones). Y ello, como ya sabemos,
supone reconducir de nuevo los mecanismos de unificación jurídica de las voluntades
individuales hacia un terreno de totalización del sujeto que niega el pluralismo político,
el conflicto ideológico.
Desde una perspectiva jurídica, con Balaguer Callejón, podemos decir que el
pluralismo social observado desde finales del siglo XIX, se ha ido reconociendo en la
producción jurídica. Es a través de las fuentes del Derecho como se manifiesta el poder
social y político en las diversas instituciones con capacidad de producir normas: «el
sistema de fuentes refleja la distribución del poder político y las tensiones relativas a
esa distribución resultan hoy más acentuadas en las relaciones entre ordenamientos
que en las relaciones entre fuentes».57 Partiendo de esta premisa se refleja la carencia
de instrumentos jurídicos de estructuración del pluralismo en el ámbito europeo.
Mientras que en los Estados plurales en los que conviven diversos
ordenamientos (regionales, federales, autonómicos) la articulación del sistema y de los
conflictos entre ordenamientos se realiza a través de una norma suprema, la
Constitución, que le concede Unidad al sistema; es sabido que no existe este tipo de
articulación a nivel supranacional. El pluralismo ordinamental europeo no se basa en
normas interpuestas que resuelvan en términos de jerarquía o competencia los
posibles conflictos entre normas de ordenamientos diversos, fruto de poderes
plurales. Por el contrario lo que dota de existencia a la Comunidad no es el principio de
unidad entendido como a nivel interno, sino la aplicación uniforme de sus normas en
todos los Estados: la Uniformidad58. La uniformidad es el fundamento de la naturaleza
57
Ver F. BALAGUER CALLEJÓN, “La Constitución y las fuentes del derecho”, en ALVAREZ CONDE,
E., (coord.) Administraciones públicas y Constitución, INAP, Madrid, 1998.
58
Por todas me remito a la STJ Simmenthal, C- 106/77, de 9 de marzo de 1978. Las diferencias
entre los conceptos de unidad y uniformidad se desarrollarían desde la diferencia entre principios de
producción del Derecho (unidad) y principios de aplicación del Derecho (uniformidad). Esta
diferenciación puede advertirse en J. F, SÁNCHEZ BARRILAO, “Relación entre el Derecho de la Unión
Europea y el Derecho de los Estados miembros”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, n. 2, 2004;
Igualmente, en cuanto a las diferencias entre los conceptos de pluraslimo y pluralidad de
ordenamientos, diferencia basada en la distinción anterior, ver E. CANNIZZARO, “Il pluralismo
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
240
del ordenamiento europeo como ordenamiento autónomo, sobre la uniformidad se
construyen los principales elementos de relación del Derecho europeo derivado con
los ordenamientos estatales: la primacía y la eficacia directa.
La idea de Uniformidad como fundamento del sistema supranacional puede
observarse, en términos de legitimidad constitucional en sentido positivo y en sentido
negativo.
a) En sentido positivo, podemos considerar que la idea de uniformidad se
expresa en términos subjetivos a través del principio de no discriminación. La
aplicación uniforme del Derecho europeo sería el mandato formal a los poderes
públicos, del que derivaría, como contrapartida la otra cara de la moneda, el principio
de no discriminación como vertiente subjetiva. La no discriminación puede
considerarse desde esta perspectiva como un acicate de garantía de la individualidad
de los sujetos, de las diferencias de los grupos minoritarios. Pues este principio
enuncia la imposibilidad de discriminar por motivos de nacionalidad, raza, sexo,
religión, convicciones, edad, orientación sexual59… Pero en su aplicación este principio
significa que, independientemente de las condiciones sociales de los sujetos, las
prescripciones del Derecho europeo deben aplicarse siempre y en todo caso en todos
los Estados miembros del mismo modo. Es decir, la no discriminación, más que una
garantía de la diferencia, podría albergar un significado más cercano al de la igualdad
ante la ley, pues realmente representa un principio de igualdad de trato60.
b) La uniformidad, por tanto, también podrá ser observada desde los mismo
postulados críticos posmodernos: como un elemento de unificación de los sujetos y los
grupos, como un instrumento de control y dominación (Foucault) a través del Derecho
de las clases dominantes. Quiero decir que, si no se acompaña de mecanismos
dell’ordinamento giuridico europeo e la questione della sovranità”, Quaderni Fiorentini, n. 31, 2002, pp.
245 y ss.
59
Queda en manos del Consejo a través de un procedimiento legislativo especial en el que el PE
tendría el papel de asentir o disentir a los planteamientos de aquel. Por otro lado, la elaboración del
inmenso significado que ha acogido el principio de no discriminación se debe a la jurisprudencia del
TJUE, por lo que, podría decirse, que su desarrollo y sus efectos se han hecho depender, en defensa de
las minorías, de la casuística y del planteamiento de cuestiones concretas. Es decir, el principio de no
discriminación, permite su invocación directa frente a los poderes públicos, pero correctamente
invocado ante los jueces nacionales surtiría efectos intersubjetivos, caso por caso, en relaciones jurídicas
concretas: no supone ningún tipo de garantía de participación democrática de las minorías en la toma
de decisiones de la Unión Europea, que es lo que aquí nos interesa.
60
Entre la amplísima jurisprudencia, a modo de ejemplo, me remito a las Sentencias del TJUE
Angonese, de 6 de junio de 2000, C-281/98; Sotgiu, C- 152/73, de 12 de febrero de 1974 o Allúe, C33/88, de 30 de mayo de 1989.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
241
adecuados de garantía de los derechos de las minorías, la aplicación uniforme del
Derecho europeo en cada Estado miembro, puede ser observado como un elemento
de destrucción de la identidad y la dignidad humana del sujeto. Los valores y principios
cuya aceptación constituyen la pertenencia del sujeto a una sociedad determinada, su
identidad, no se realizan a golpe de aplicación por los poderes públicos, pues esto
puede conllevar situar al sujeto como objeto del Derecho (Carlos de Cabo) como mero
destinatario de las normas, u objeto de intercambio (de su trabajo), o como mero
elemento más del “sistema” que debe ser regulado (consumidor), y no como sujeto de
derechos y sobre todo como sujeto participante en la concreción de estos valores.
Ello ocurre si, no hay mecanismos adecuados de participación de los sujetos y
sus diversas condiciones en la determinación de los valores esenciales que el Derecho
deba proteger. Y como sabemos, en el ámbito europeo, no existen adecuados
mecanismos de participación de los ciudadanos. Por ello el Derecho europeo ha sido
tachado de ordenamiento de naturaleza esencialmente económica.
4.3 Contralímites como fragmentación de la uniformización.
Frente a esta uniformización, la aplicación uniforme del Derecho europeo
encuentra límites en los propios Tratados. Es el caso de la positivización de la idea de
los contralímites constitucionales al Derecho europeo establecido en el Tratado de
Lisboa en el artículo 4.2 TUE. La idea del respeto del Derecho europeo a la identidad
constitucional de los Estados. Pero esta positivización, en mi opinión, parece que trata
de encajar de nuevo una idea diluida en la UE: el Estado. Frente a la uniformidad del
Derecho europeo y su naturaleza eminentemente económica se impone un límite
constitucional interno que trata de evitar una quiebra de la lógica democrática
constitucional a nivel interno. Las carencias democráticas de la Unión se combaten con
límites constitucionales internos a la eficacia del Derecho europeo a nivel nacional.
Pero en mi opinión, la salvaguarda constitucional de la doctrina de los contralímites
vuelve a caer sobre el mismo problema de uniformización a nivel europeo: frente a la
uniformidad del Derecho europeo, como garantía de la identidad constitucional de
cada Estado, se impone una noción de identidad constitucional que vuelve a
homogeneizar a todos los sujetos del Estado, una nueva uniformización de los
ciudadanos agrupados por identidades constitucionales homogénea, de
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
242
homogeneidad cultural, erigida de nuevo sobre la idea de pueblo y los elementos
modernos del Derecho que parecían, no obstante, haber desaparecido61.
Pensemos en las conclusiones de las Sentencias Maastricht62, o Lisboa63, o en
las recientes decisiones del Tribunal Constitucional Federal Alemán sobre las
facilidades de financiación a Grecia, o la reciente cuestión prejudicial contra los
mecanismos de financiación del TMEDE64 en los que se enarbolan de nuevo, no sin
razón, los conceptos de soberanía parlamentaria65. Son, como dice Eleftheriades,
utilizaciones recientes de un concepto democrático basado en la Teoría Colectiva, y no
en la democracia sustancial propia del Estado social. Yerra el Tribunal Alemán, al
conjugar la identidad constitucional en su vertiente de decisión parlamentaria de la
mayoría. El TCFA, como dice el autor, parece ignorar que el poder, en un mundo
global, no debería residir en la soberanía estatal, sino en la sociedad, pero sobre se
equivoca en estas cuestiones de carácter económico pues, “el problema no reside ya
en dónde reside el poder, sino en cómo afecta a los ciudadanos”66. En fin, se recupera
la idea del Estado, del pueblo, de la voluntad general de la mayoría parlamentaria
como un intento de freno a la regresión al Estado liberal, pero el efecto es el mismo.
61
Sobre la teoría de los contralímites me remito a F. VECCHIO, Primazia del diritto europeo e
salvaguardia delle identitá costituzionali. Effetti asimmetrici dell’europeizsazione dei controlimiti,
Giapiccheli Editore, Turín, 2012.
62
La sentencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán puede encontrarse traducida al
español en la Revista de Instituciones Europeas, vol. 20, 3, 1993.
63
Sentencia del TCFA de 30 de junio de 2009 sobre el Tratado de Lisboa (2 BvE 2/08, 2 BvE
5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08,2 BvR 182/09)
64
Tribunal Constitucional Federal, 2 BvR 1390/12 de 18 de marzo de 2014. E ID. BVerfG, 2 BvR
2728/13 de 14 de enero de 2014
65
Permítase la cita a A. AGUILAR CALAHORRO, “La decision Pringle en el proceso de
constitucionalización de la Unión Europea”, Revista Española de Derecho Constitucional, n. 101, 2014, en
prensa.
66
Sobre la idea de uniformidad o de utilización de una errónea “Teoría colectiva de la
democracia” en las últimas decisiones de Tribunales constitucionales como el Alemán en decisiones
como la 2 BvR 1390/12 de 18 de marzo de 2014 me remito a P. ELEFTHERIADES, “Democracy in the
Eurozone”, en W. G. Ringe y P. Huber, (eds.), Legal Cahallenges arising out of the Global Financial Crisis:
Bail-outs, The Euro, and Regulation; Hart Publishing, Oxford, 2013.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
243
5. LA DESTRUCCIÓN DEL SUJETO DE DERECHO EUROPEO: EL CONSUMIDOR
Lo cierto es que la carencia de procedimientos propios de la democracia
constitucional ha significado en la doctrina la crítica recurrente de que el proceso de
integración política en Europa se ha desarrollado de manera dispar al proceso de
integración económica; la idea de que realmente han sido las necesidades económicas
y el ritmo de la construcción del Mercado interior el que realmente ha marcado las
pautas del proceso de integración. La Comunidad de Derecho, bajo este prisma, habría
respondido a la necesidad exclusiva de una estructura jurisdiccional tendente a la
regulación de la economía de mercado abierta y la libre competencia en el territorio de
la UE67.
El modelo de integración europeo ha prosperado a partir de la consagración de
los intercambios como objeto de la reconstrucción y la expansión económica
europea68. Su fundamento se encuentra en la garantía de las cuatro libertades
fundamentales económicas69(libre circulación de mercancías, personas, servicios y
capitales) que sientan las bases de un espacio económico “conducido” por el principio
de la libre competencia. El principal desarrollo del Derecho derivado europeo, pero su
contenido se ha visto continuamente dirigido por la idea capital de la libre
competencia y la construcción del Mercado interior. La preeminencia de un Derecho
derivado económico70.
La reforma continua de los Tratados hacia el objetivo del Mercado, y la
67
C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del sujeto…, cit., p. 106 y ss.
68
El art. 2 TCEE establece que «La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el
establecimiento de un mercado común y la aproximación progresiva de las políticas de los Estados
miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un
desarrollo continuo y equilibrado, una mayor estabilidad, una creciente elevación del nivel de vida y un
estrechamiento de las relaciones entre los Estados miembros».
69
Este modelo se instaura sobre la misión de promover un Mercado Común, una Unión
aduanera, y el desarrollo de políticas comunes promovidas mediante la armonización de las
legislaciones estatales desde el Consejo por un procedimiento basado en la unanimidad. Algunas
políticas están previstas formalmente por el Tratado, como la política agrícola común (artículo 38 a 47),
la política comercial común (artículos 110 a 116) y la política común de transportes (artículo 74 a 84).
Otras pueden lanzarse en función de las necesidades, como precisa el artículo 235 que estipula que: «
Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado
común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de
acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta
al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes».
70
ss.
D. CHALMERS, European Union Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2007, pp. 510 y
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
244
proliferación de Derecho derivado de contenido económico ha conllevado que los
derechos resultantes para los ciudadanos de este ordenamiento jurídico tengan un
carácter predominantemente económico, y que por lo tanto, las pretensiones
subjetivas fundadas en Derecho europeo hayan sido invocadas en el ámbito de
relaciones intersubjetivas (o con los Estados) económicas. El TJ, en base a estas
pretensiones, ha deducido derechos de contenido político y social, sin duda, (véase por
ejemplo la deriva del principio de no discriminación en las relaciones laborales en el
ámbito del derecho a la libertad religiosa o ideológica), pero más que un Tribunal de
garantías de derechos de los ciudadanos ha ejercido, siguiendo a Carlos de Cabo, como
tribunal objetivo (no subjetivo) de garantía de los principios del sistema de libre
competencia71.
Como señala de Cabo, puede decirse que el sujeto se ha convertido en un
elemento más del sistema, objetivándose (en las relaciones de trabajo o de
circulación), de modo que principios como el principio de no discriminación, junto al de
libre competencia, han contribuido a un entendimiento del sujeto desde parámetros
de “mercado” (Capitalismo): desde la perspectiva de las relaciones de intercambio que
se deben realizar entre sujetos neutros (libres e iguales)72, entre sujetos uniformes
independientemente de sus condiciones sociales o materiales, pues ¿acaso no queda
prohibido discriminar en la aplicación del Derecho europeo por motivos sociales?
El ciudadano, como sujeto del Derecho europeo ha sido sustituido por la idea
de sistema o Mercado interno como fin del Derecho. Los propios derechos de los
ciudadanos atribuidos por el ordenamiento europeo como clave de la Comunidad de
Derecho se observan ahora de nuevo desde la dialéctica a partir de la relación entre
sujeto-objeto, propia del ámbito del Derecho privado en las construcciones de la
modernidad, observándose al sujeto (conforme a la teoría kantiana) como base sobre
la que se construye un sistema de derecho subjetivos entendidos como atributos
jurídicos que expresan la disponibilidad del sujeto sobre sí mismo (sobre su trabajo en
el marco de la libre circulación de trabajadores de un Mercado Interno)73.
Esta concepción de objetivación o abstracción del sujeto vuelve a ocultar el
pluralismo y la desigualdad social, y junto a las carencias democráticas de la Unión,
impide que se trasladen las desigualdades no sólo ya al orden jurídico político en
formas de mecanismos de participación democrática (mediante su establecimiento en
los Tratados como reconocimiento de las desigualdades), sino a la propia Comunidad
71
C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del sujeto…, cit., p. 106 y ss
72
Ibídem.
73
Ibídem.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
245
de Derecho, a la propia sede judicial, pues ésta se observa como un elemento de
garantía de la igualdad formal en la aplicación uniforme del Derecho europeo.
La desaparición del ciudadano europeo como sujeto del Derecho europeo y su
conversión en un elemento objetivo más del sistema, del Mercado interno, supone la
eliminación del primer y último elemento sobre el que se construía el orden racional
moderno en torno al Derecho: el sujeto.
5.1 Fundamentos de esta idea.
Podría argumentarse en contra de esta simplificación teórica que el ciudadano
ha sido revalorizado en el reciente Tratado de Lisboa a través de la concesión del
estatus de ciudadano (Segunda parte del TFUE) y la entrada en vigor de la CDFUE, que
le devuelven el protagonismo en la escena política europea.
Pero lo cierto es que, por lo general, cuando el ciudadano trata de defender
derechos fundamentales en sede europea frente a disposiciones europeas o
nacionales lo hace en términos de consumidor. Piénsese, por ejemplo, en el asunto
Aziz, Sentencia del TJ de 14 de marzo de 2013 (C- 415/11), en la que el conflicto social
resultante del drama de los desahucios de los ciudadanos españoles en el marco de la
crisis financiera se reconduce en el lenguaje jurisdiccional del Tribunal de Luxemburgo
hacia un conflicto entre consumidores de productos financieros hipotecarios, y no
asoma por ningún lado el derecho fundamental a una vivienda digna o a la vida privada
y familiar74. Observemos también la Sentencia del TJ Pringle de 27 de noviembre de
2012 (C-370/12), sobre la validez de la reforma del artículo 136 TFUE y el Mecanismo
Europeo de Estabilidad, donde el TJ resuelve de un plumazo la cuestión de derechos
inherente a la creación del mecanismo de financiación afirmando que la CDFUE no se
aplica en el ámbito del MEDE, ni frente a los recortes impuestos por los Memorándums
de entendimiento derivados del Tratado MEDE, es decir, que cuando están en juego
los derechos sociales, las Instituciones europeas que dirigen los mecanismos de
rescate del Euro se desvinculan de la Carta de Derechos de la Unión75.
En conclusión, el sujeto de los derechos desaparece por obra y gracia del
74
Me remito a mi trabajo A. AGUILAR CALAHORRO, “La reciente jurisprudencia supranacional
en materia de vivienda (la eficacia de la directiva 93/13/CE y la tutela de los derechos de los ciudadanos
por el TJ”, en I. SÁNCHEZ RUIZ DE VALDIVIA y M. OLMEDO CARDENETE (Dirs.), Desahucios y ejecuciones
hipotecarias. Un drama social y un problema legal, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2014, pp. 509 y ss.
75
De nuevo A. AGUILAR CALAHORRO, “La decision Pringle en el proceso de
constitucionalización de la Unión Europea”, Revista Española de Derecho Constitucional, n. 101, 2014,
pp. 337 y ss..
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
246
sistema. Su conversión en mero objeto del Derecho y de las decisiones políticas
mayoritarias o europeas confrontan, actualmente, con la mínima idea de la
Democracia constitucional.
Por tanto, asistimos ahora mismo a una desintegración de todos los elementos
sobre los que se ha construido la teoría del Estado y de la constitución. A todos los
elementos sobre los que se ha construido la ordenación constitucional del poder. En
primer lugar asistimos a la desaparición del Estado, sustituido por la idea de la
Constitución. Igualmente a la noción de soberanía, labrada desde el principio
democrático, en el marco europeo. Finalmente a la idea de sujeto, sustituida por la
idea de sociedad en el marco global, y por último, la desaparición de unos y otros ha
conllevado ahora la desaparición de los derechos propios del individuo jurídico, de la
persona jurídica.
No es de extrañar que cada vez más cobren fuerza las teorías sociológicas y
filosóficas que preconizan el final de los postulados modernos, del orden racional
establecido por la modernidad, y auguran un futuro “posmoderno” sin orden racional
alguno, repleto de elementos disgregados autónomos y sin más vinculación concreta
que la que le otorga el informal concepto de “globalización” o “sociedad
postindustrial” 76. Estos elementos auguran ahora una nueva "guerra contra la
uniformidad", provocada por la conversión del sujeto de Derecho en sujeto de
consumo, que caracteriza al posmodernismo77.
6. REORDENAR EL CONFLICTO DE LA SOCIEDAD DE CONSUMO
6.1 El fin del metarrelato moderno y el triunfo del capitalismo global
El posmodernismo, comprende que la globalización ha disgregado todos los
elementos sobre los que se ha construido tradicionalmente la teoría del Estado y la
teoría de la Constitución. Sin duda, acierta Jean François Lyotard78 cuando identifica el
“agotamiento de los metarrelatos de la racionalidad histórica moderna”. Como señala
el autor, la crítica posmoderna ha servido para repensar las formas de organización
compacta de lo social que instauró la modernidad (las naciones, las clases, las
libertades, etc.), la lucha contra la uniformidad de la modernidad.
76
Me remito a E. GUILLÉN LÓPEZ, “Derecho constitucional y posmodernidad (sobre el
fundamento del derecho según Derrida)”, en F. BALAGUER CALLEJÓN (Coord), Derecho Constitucional y
Cultura. Estudios en Homenaje a Peter Häberle, Tecnos, Madrid, 2004, pp. 301 y ss.
77
M. FEATHERSTONE, Consumer Culture and Postmodemism. Sage, Londres, 1991, pp. 83 y ss.
78
J. F. LYOTARD, La condición posmoderna, Cátedra, Madrid, 1998. p. 37 y ss.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
247
Ciertamente en el centro de los planteamientos posmodernos se encuentra una
realidad innegable: el triunfo del capitalismo a nivel global. El final del modernismo no
puede significar la inexistencia de orden alguno. El orden imperante actualmente es el
del capitalismo.
El conflicto en torno al capitalismo, es esencial para explicar el intento de
unificación de lo subjetivo en lo objetivo. Y es especialmente importante para
comprender la aparición del Estado social. La Constitución democrática y social, desde
esta perspectiva sería el momento de articulación definitiva del conflicto fundamental
del capitalismo: la dialéctica entre el capital y el trabajo79. El capitalismo es la otra cara
de la moneda del pensamiento político moderno, y conjuntamente propusieron un
sistema que prometía el progreso bajo una racionalidad científica, objetiva, verdadera,
de aplicación universal. La idea de la autonomía de la voluntad y la preeminencia del
sujeto se encontraba presente tanto en la construcción de la unidad política como en
la de los mercados modernos80.
Ahora, en un momento global, hemos observado cómo se ponen en entredicho
todos los elementos políticos de la modernidad. En cambio, el capitalismo ha
encontrado su máxima expresión. Los elementos políticos de la modernidad y del
constitucionalismo han sido completamente absorbidos por el mercado y el
capitalismo. Por primera vez en su historia, el capitalismo aparece como una
"abstracción auténticamente global, divorciado de sus orígenes específicos en
Europa81". Su éxito ha sido quizás ese, ser eminentemente expansivo, su “comprensión
del tiempo y del espacio82”. Es decir, el de llevar inserta la noción de globalización.
Pero pese a que los “metarrelatos” modernos han desaparecido, y sus
elementos han perdido significado, debemos tener claras algunas ideas si
pretendemos teorizar en torno a cuestiones globales.
Primero, el concepto de interrelación. Si la globalización nos enseña algo es
que sujetos y objetos que no tienen ningún vínculo político en común, que no conviven
en el mundo a nivel físico y real, sin embargo se encuentran obligatoriamente
79
C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del sujeto…, cit.,
80
L. ROBBINS, Ensayo sobre la naturaleza y significación, The London School of Economics,
mayo 1935 disponible en http://www.eumed.net/cursecon/textos/robbins/c3.htm).
81
A. DIRLIK, “The Global in the Local”, en R. WILSON y W. DISSANAYAKE (Eds.), Global/Local.
Cultural Production and the Transnational Iminary. Londres, Duke University Press, 1998, pp. 30 y ss.
82
L. HUBER, Consumo, cultura e identidad en un mundo globalizado. Un estudio de caso en los
Andes, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, Perú, 2002, pp. 57 y ss.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
248
interrelacionados, sus actos repercuten inevitablemente en unos y otros. Por lo tanto
debemos abandonar cualquier perspectiva posmoderna que no se base en la
constatación del desorden para posteriormente tratar de reorganizarlo. Pues lo global
significa también la interconexión total entre factores múltiples, y todo lo
interconectado tiene un inicio aunque su final sea imprevisible83.
Segundo, la globalización es un acto del ser humano. Entre estos diversos
espacios en los que se advierte el fenómeno nos interesa resaltar que la globalización
es básicamente un hecho social, dependiente de decisiones del hombre, un proceso
complejo de interacciones humanas84. Por lo tanto el sujeto, como tal, el ser humano
83
Desde mediados de la década de 1970 según J. R. CAPELLA, Fruta Prohibida. Una
aproximación histórico-teorética al estudio del derecho y del estado, Madrid, Trotta, 1997, p. 238, este
fenómeno advierte una interrelación total entre elementos y factores a escala global: la sociedad, la
economía, la cultura, la política, la naturaleza... etc. Todo interfiere en todo y todo depende de todo con
un sentido ideológico, añade M. I. GARRIDO GÓMEZ, Las transformaciones del Derecho en la sociedad
global, Aranzadi, Madrid, 2010. Este aumento de la complejidad relacional, articulada y sustanciada a
escala planetaria influye en todos los ámbitos, de manera que algunos autores han hablado de que no
existe un fenómeno de globalización, sino “muchas globalizaciones”, en muy diversos ámbitos y con
velocidades diversas. S. PÉREZ GONZALEZ, El Derecho en la Sociedad Global del Riesgo, REDUR, n.6,
2008,
p.
96.
M.
CARBONEL,
“Globalización
y
Derecho”,
consultado
en:
www.bibliojuridica.org/libros/3/1086/3.pdf Así, por globalización comprendemos una “intensificación
de las relaciones sociales en todo el mundo, por las que se enlazan lugares lejanos de tal manera que los
acontecimientos locales están configurados por acontecimientos que ocurren a muchos kilómetros de
distancia”. Así, la globalización explicaría conceptualmente que la quema de un Corán por un
telepredicador ultracatólico en Florida en apenas 12 días desemboque en el asesinato de 12 personas en
Afganistán.
84
Al ser un fenómeno del hombre la globalización se encuentra vinculada a todas las esferas del
ser humano, encontrando como paradigma el ámbito económico y jurídico, que curiosamente
interrelacionan y se confunden en exceso. Así la globalización explicaría, por ejemplo, que la escasa
calidad de algunos productos vendidos por una empresa americana no sólo pueda tener repercusiones
negativas para esa empresa (pongamos su quiebra) sino que desencadene rápidamente una crisis
económica mundial, y suponga inmediatamente el endeudamiento de sujetos, e incluso de Estados
enteros, muy alejados, aun cuando nunca hayan comprado directamente tales productos. Si el producto
es un producto financiero, llamado hipoteca subprimes y una de las empresas que lo comercializaban se
llama Lehman Brothers Holdings Inc rápidamente comprendemos que en este ejemplo, a priori
exagerado, ha dejado de señalarse que la calidad de aquel producto ha desembocado en el rescate
financiero de estos Estados (Grecia, Portugal, Irlanda, España. Chipre), rescate en el que se implican
muchos otros Estados (y las Instituciones Europeas), y que ello trasciende el ámbito puramente
económico y ha provocado, además, el cambio de las políticas de esos Estados hacia el recorte
generalizado de los derechos sociales, y en algún que otro lugar, desemboque en una revuelta
ciudadana, en la dimisión en bloque del gobierno de turno y en la reforma de la propia constitución
nacional (Islandia o España). A. GIDDENS, Consecuencias de la modernidad, Alianza, Madrid, 1993, pp.
67-68.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
249
como centro de relaciones y elemento esencial desde el que se reconstruye la
modernidad, no ha desaparecido, quizás sí aquel sujeto determinado por su
contraposición al Estado, a lo objetivo, al Derecho, pero no el ser humano.
Por tanto la búsqueda u observación del sujeto en la globalización, del ser
humano, puede servirnos de punto inicial para buscar elementos de construcción de
nuevos “metarrelatos” o para tratar de rescatar lo que queda de los antiguos
elementos de la modernidad. Asumir la crisis del sujeto del Derecho del Estado
constitucional no significa otra cosa que asumir que sus fundamentos no se pueden
sostener ya discursivamente a través de la lógica moderna en un mundo globalizado, y
que quizás sea interesante introducir en el discurso elementos nuevos y reales para
reconstruir al sujeto de la sociedad posindustrial, de la Sociedad de consumo.
Carlos de Cabo nos ofrece un punto de partida, para “deconstruir” el discurso
de la modernidad. Pensemos que hemos errado al entender al sujeto como lo privado,
y lo público con la función ordenadora-organizativa del Estado. Ahora podríamos:
“configurar lo privado [no en términos de propiedad o libertad sino] a partir de las
«singularidades sociales» y sustituir lo público por algo bien distinto que se designa
como lo común. Lo común se transformaría a través de la cada vez más intensa
«intercomunicación entre las singularidades sociales», y este ámbito de singularidades
sociales estaría soportado por ese conjunto de singularidades sociales que forman el
nuevo sujeto histórico: la «multitud» como algo distinto al pueblo y que se
autoorganiza y decide en y a través de la práctica intecomunicativa o interrelacional”85.
Pensemos pues en el sujeto global desde las «singularidades sociales».
Pesemos en lo público, no como Estado o Constitución, sino como «intercomunicación
entre las singularidades sociales».
6.2 El sujeto en la sociedad de consumo.
Desde una perspectiva sociológica, las singularidades sociales deben partir de
un nuevo tipo de sociedad global. Algunos sociólogos consideran que aquello que
identifica hoy al hombre de manera singular en la sociedad son “los mensajes que
trasmiten hacia otros con el uso de bienes y prácticas86”. Esta idea asume las tesis
sobre la Teoría del signo cuya base esencial se encuentra en la idea posmoderna de
85
C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del sujeto…, cit.,p 136. Igualmente, M. HARDT Y A. NEGRI,
Multitud, Debate, Barcelona, 2004.
86
L. HUBER, Consumo, cultura …, cit. p. 14 y ss.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
250
que las sociedades no se encuentran hoy día marcadas o configuradas por la
producción capitalista (como argumentaba Marx) sino por el consumo87.
Por tanto, utilizando los postulados de los que parte Carlos de Cabo (la noción
de Negri y Hardt), las “singularidades sociales” que pueden servirnos para construir
una idea de sujeto, o una noción sobre lo privado, podrían expresarse perfectamente
hoy mediante la simbología de los objetos que se compran o consumen. Como señaló
Giddens, la modernidad ha "desanclado" a los individuos de su contexto tradicional,
de modo que se sitúan en la sociedad ya no de acuerdo a su linaje, casta o clase sino a
una identidad personal que ellos mismos deben inventar y crear88. Es decir, los
individuos, en un mundo global y capitalizado, están cada vez más obligados a elegir su
identidad, que de esta manera se convierte en una cuestión de selección personal, y
los principales canales para la comunicación de la identidad, en un mundo
posmoderno marcado por el capitalismo, son los bienes materiales y simbólicos que
cada sujeto elige consumir89.
La Teoría del Signo en la modernidad cambia por completo el modo de
reflexión socio-económico sobre el capitalismo contemporáneo, pues esto significa
que el conflicto actual no se representaría ya en términos de capital-trabajo en
términos de producción, como en los esquemas marxistas modernos90, sino desde la
dialéctica producción-consumo. Así, como señala Bauman la "ética del trabajo" se
reemplaza ahora por una "ética de consumo"91. Es a través del consumo como se
expresa la autonomía y libertad del sujeto jurídico, y también mediante el consumo se
87
J. BAUDRILLARD, La sociedad de consumo. Sus mitos, sus estructuras, Ed. Siglo XXI, Madrid,
88
A. GIDDENS, Consecuencias de la modernidad,1ª Ed., Madrid, Alianza, 1993.
2009
89
L. HUBER, Consumo, cultura e identidad en el mundo globalizado. Estudios de caso en los
Andes, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 2002, p. 14.
90
"Merced al rápido perfeccionamiento de los instrumentos de producción y al constante
progreso de los medios de comunicación, la burguesía arrastra a la corriente de la civilización a todas las
naciones, hasta a las más bárbaras. Los bajos precios de sus mercancías constituyen la artillería pesada
que derrumba todas las murallas de China y hace capitular a los bárbaros más fanáticamente hostiles a
los extranjeros. Obliga a todas las naciones, si no quieren sucumbir, a adoptar el modo burgués de
producción, las constriñe a introducir la llamada civilización, es decir, a hacerse burgueses. En una
palabra: se forja un mundo a su imagen y semejanza" C. Marx y F. Engels, Manifiesto del Partido
Comunista.
91
Z. BAUMMAN, Trabajo, consumismo y nuevos pobres. Barcelona. Gedisa. 2000. “El mismo
papel central que jugaban el trabajo, el empleo, la ocupación, la profesión, en la sociedad moderna,
ahora en la sociedad contemporánea lo asume la elección del consumidor”. ID. Libertad. Madrid.
Alianza. 1992.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
251
establecen vínculos que permiten subsumir lo subjetivo (lo individual) en colectivo u
objetivo. Como determina Huber, ahora encontramos "comunidades interpretativas de
consumidores". Los individuos se identifican mutuamente a través de estilos de vida
compartidos y forman su auto imagen a través de la permanencia temporal en grupos
que comparten las mismas preferencias y gustos92 mediante el consumo, la inversión
de su tiempo libre, sus lecturas, sus ropas...
Lo cierto es que esta perspectiva en un primer momento encajaría en los
esquemas de la deconstrucción de los concepto modernos antes expuesta (con todo
mi respeto al Profesor Carlos de Cabo, pues sé que no debería ser esa su concepción
cuando escribió aquellas líneas, y menos aún de autores como Toni Negri). Lo privado
se identificaría con las elecciones del sujeto sobre qué o cómo consumir, qué ropa
vestir, qué bebidas tomar, qué música escuchar o qué canal de televisión ver. Estas
elecciones personales identificarían automáticamente al sujeto dentro de unas
determinadas «singularidades sociales» entre la multitud, intercomunicándose a un
tiempo con otros sujetos o grupos, y dando un paso más, teniendo su elección
personal una automática expresión sobre las decisiones del mercado y las decisiones
de producción, como qué producir, para quién producir… Pues el consumo marca la
producción en el mundo capitalista global.
Desde esta perspectiva podríamos considerar que el derecho de ser ciudadano,
desde una perspectiva posmoderna, se podría condensar en el derecho a decidir cómo
se producen, se distribuyen y se usan los bienes que se producen en el espacio global:
el derecho a consumir y a decidir qué se consume.
Una perspectiva democrática de este tipo de ciudadano consumidor debería
tender a evitar que ese derecho quedase restringido otra vez a las élites. En otros
términos, con García Canclini, podemos decir que “debemos preguntarnos si al
consumir no estamos haciendo algo que sustenta, nutre y hasta cierto punto
constituye un nuevo modo de ser ciudadanos. Si la respuesta es positiva, será preciso
aceptar que el espacio público desborda ahora la esfera de las interacciones políticas
clásicas. Lo público es «el marco mediático» gracias al cual el dispositivo institucional y
tecnológico propio de las sociedades posindustriales es capaz de presentar a un
«público» los múltiples aspectos de la vida social93”.
El sujeto se podría identificar ahora en torno a las singularidades sociales
expresadas mediante sus posibilidades y elecciones de consumo.
92
93
L. HUBER, Consumo, cultura e identidad… cit.
N. GARCÍA CANCLINI, “Consumidores y ciudadanos”, Diálogos de la Comunicación, n. 30,
1991, http://www.dialogosfelafacs.net/
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
252
Aunque esta idea, desde una perspectiva constitucional sobre el sujeto del
Derecho, puede parecer un disparate (y quizás lo sea), lo cierto es que globalización y
capitalismo han coadyuvando al desarrollo de un nuevo tipo de sistema social
innegable: el sistema de consumo de la sociedad moderna. La sociedad de consumo es
definida por Bauman como “una cultura de hombres y mujeres integrados a la
sociedad más que nada como consumidores. Aspectos de la cultura del consumidor,
explicables solamente en términos de la lógica del mercado, se imponen sobre todos
los otros aspectos de la vida contemporánea -si es que queda algún otro aspecto no
afectado por los mecanismos del mercado. Por lo tanto, cada componente de la
cultura se convierte en una mercancía y queda subordinado a la lógica del mercado,
fuese a través de mecanismos directos y económicos o indirectos y psicológicos. Todas
las percepciones y expectativas... están moldeados dentro de una nueva institución
"fundacional" -el mercado94”.
Así que debemos lidiar con que vincular hoy día al sujeto histórico al concepto
de consumidor sería relegar el espacio público al ámbito del mercado. Pero, ¿por qué
no asumirlo por un momento en esta pequeña reflexión si es de facto asumido en el
ámbito político y jurídico? Véase la reforma del artículo 135 CE que dispone sin
tapujos que el Estado y todos los sujetos deben someterse políticamente a la lógica
acreedor-deudor (la regla de oro del equilibrio presupuestario y el compromiso
constitucional de preeminencia del pago de la deuda soberana sobre cualquier otra)95.
6.3 ¿Porqué asumir el consumo en perspectiva constitucional?
Asumir al sujeto de Derecho del siglo XXI como ciudadano consumidor
identificable a través de “singularidades sociales” marcadas por sus pautas de
consumo podría tener su sentido desde una perspectiva constitucional.
El Derecho constitucional requiere de la identificación del poder, para cumplir
con su primera función: ordenarlo y legitimarlo. El problema esencial es que en una
sociedad globalizada la determinación del poder se hace prácticamente imposible,
pues todo interfiere en todo. Podríamos asumir que como señala Arif Dirlik, la
sociedad actual es globalocéntrica y globalitaria: “Es globalocéntrica porque asume a
priori, sin cuestionamiento, la existencia de una estructura de poder en la cual lo global
94
Z. BAUMAN, Legisladores e intérpretes: sobre la modernidad, la posmodernidad y los
intelectuales, Ediciones de la Universidad nacional de Quilmes, Buenos Aires, 1997, pp. 116 y ss.
95
Por todos me remito a J. F. SÁNCHEZ BARRILAO, “La crisis de deuda soberana y la reforma de
artículo 135 de la Constitución española”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, n. 137, 2013, pp.
679-712
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
253
necesariamente domina lo local. Es globalitaria porque asume que flujos y procesos
transnacionales determinan las iniciativas locales para el cambio96”. Si el poder en la
globalización se entiende ahora como la dominación de lo global sobre lo local, las
elecciones de los consumidores locales no sólo darían lugar a la identificación de
«singularidades sociales» (entendido ahora como una identificación de lo privado o
subjetivo) sino que esas pautas identitarias locales podrían influir e imponerse en el
nivel global, por tanto cabrían posibilidades de limitación del poder o simplemente de
alteración de las pautas globales de comportamiento por la interacción con pautas
locales.
Expliquemos lo anterior. Pensemos, que el fenómeno de la globalización es un
fenómeno social. En tanto que social, del producto de la globalización se desprende
una interrelación de formas culturales que han dado lugar al fenómeno conocido como
“glocalización”, fenómeno con el que Robertson entiende la globalización de un modo
dinámico y dialéctico por el que se produce una paulatina institucionalización global en
la construcción de los particularismos locales97. La “glocalización” supone un modo de
interrelación cultural que De Sousa Santos divide en un “localismo globalizado” y un
“glocalismo localizado” proceso por el que un fenómeno local se globaliza y, por el
contrario, una práctica transnacional influye de manera determinante en las
condiciones locales98. La “glocalización” podría entenderse como un pseudomecanismo de legitimación, en tanto que el sujeto (las singularidades sociales
identificadas mediante pautas de consumo o comportamiento) tendría posibilidades
de influir en el “globalocentrismo” (en el poder dominante).
Pese a todo podría argumentarse que la idea que manejamos parte también de
un error material. ¿Qué ocurre con los ciudadanos que no tienen acceso a
determinados bienes de consumo? Qué ocurre con los nuevos ricos y pobres
globalizados desde la perspectiva de su acceso al consumo. Quizás este sea el
problema real que encuentre la utilización del consumo como mecanismo de
vertebración del nuevo sujeto histórico o del sistema político.
96
A. DIRLIK, “Chinese History and the Question of Orientalism”, History and Theory, n. 4, 1996,
pp. 96 y ss.
97
R. ROBERTSON, Glocalización: tiempo-espacio y heterogeneidad-homogeneidad, Zona
Abierta, 2000, pp. 92-93.
98
B. DE SOUSA SANTOS, La Globalizaicón del Derecho. Los nuevos caminos de la regulación y la
emancipación, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de
Colombia-Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, Bogotá, 2002, pp. 56 y ss. Ver una
exposición más amplia de las diversas definiciones de Globalizaicón en M. I. GARRIDO GÓMEZ, Las
transformaciones del Derecho en la sociedad global, cit., pp. 17-23.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
254
Como señala Bauman: “... el conflicto entre ricos y pobres significaba estar
amarrados por toda la vida en una dependencia mutua [capital/trabajo], y esta
dependencia significaba la necesidad de conversar y buscar compromisos y acuerdos.
Eso se da cada vez menos. No queda muy claro acerca de qué los nuevos ricos
"globalizados" y los nuevos pobres "globalizados" podrían conversar, por qué deberían
sentir la necesidad de llegar a compromisos y qué tipo de modus coexistendi
mutuamente acordado podrían buscar99”. En este caso, sin embargo, los nuevos ricos y
pobres tienen aún una dependencia fundamental si se observa en términos de
consumo. Los productores necesitan de consumidores y, especialmente, prestarán
atención a las preferencias de los consumidores. La lógica del mercado de consumo
supone que cuantas más personas tengan acceso al consumo mayores beneficios
obtendrán los productores, mayor demanda, mayor valor de los productos…
Y el problema del posible acceso inmediato al consumo o a aquellos bienes de
valor superior también ha planteado en la sociología la investigación sobre las
“Instituciones de facilitación del consumo”: instituciones de crédito que favorecen la
masificación del consumo en clases medias y bajas. Tomás Moulián ha investigado este
tipo de acceso al crédito como una posible “Democratización del crédito”100. Las
instituciones de financiación y facilitación del consumo pueden observarse, como hace
este autor, como una forma de facilitación de la participación de la ciudadanía
mediante el consumo. Ciertamente, como señala Tomás Moulian, estas instituciones
permiten, por un lado, aminorar la rigidez de los ingresos y permiten igualmente
aminorar la carencia de políticas sociales por parte del Estado; y por otro lado
repercuten positivamente directamente en el ámbito político: en el Estado de
bienestar.
Frente a esta idea podría argumentarse, con razón, que el acceso al crédito ha
supuesto precisamente el origen del desastre económico y financiero en el que se
encuentra ahora Europa. Pero, ciertamente este desastre del abuso de las entidades
de crédito no ha sido provocado por los consumidores o deudores, sino por las propias
entidades de crédito. Como señala Moulian, la vigilancia de las condiciones sociales,
laborales, económicas que dan lugar al crédito, realmente son auto-vigiladas por los
consumidores, pues, “consumado el deseo hedonista el consumidor crediticio debe
transformarse en un cliente austero, que cumple para permanecer en la cadena del
placer adquisitivo”101. Moulian no es un ingenuo, pues comprende que el crédito y el
99
Cfr. Z. BAUMAN, Globalization: The Human Consequences, Nueva York, Columbia University
Press, 1998, p. 44.
100
T. MOULIAN, El Consumo me consume, LOM Ediciones, Santiago de Chile, 1998, pp. 38 y ss.
101
Ibídem, p. 41
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
255
consumo dependen de otros factores externos: “la necesidad de vigilancia no proviene
sólo de la prudencia que siempre tienen los prestamistas. También es la resultante de
un problema estructural de las economías neo-liberales que incitan al consumo pero
proveen de trabajos precarios”. Aquí sitúa precisamente el núcleo del nuevo conflicto
neoliberal: la tensión entre las necesidades de funcionamiento del mercado crediticio y
las de los mercados laborales. Este conflicto es el conflicto actual existente en las
“recetas” de austeridad y reformas impuestas desde instancias internacionales y
europeas a los países del sur de Europa. El problema derivado de la disminución de la
inversión pública que disminuye el consumo al tiempo que se flexibilizan los mercados
de trabajo y se impide el poder adquisitivo. Estas recetas no comprenden la dialéctica
que plantea Moulián, sino que consideran ambos elementos propios de una misma
ideología y actuación gubernamental.
Pero quizás, en la reflexión sobre qué tipos de objetos o bienes son de
consumo imprescindible en cada sociedad singular, puedan poco a poco, distinguirse y
adaptarse diferentes tipos de crédito (tanto público como privado) y diversos
mercados de trabajo. Como observa García Canclini, “además de ser útiles para
expandir el mercado y reproducir la fuerza de trabajo, para distinguirnos de los demás
y comunicarnos con ellos, «las mercancías sirven para pensar». Es en este juego entre
deseos y estructuras que las mercancías y el consumo sirven también para ordenar
políticamente cada sociedad. El consumo es un proceso en el que los deseos se
convierten en demandas y en actos socialmente regulados102”.
Otra cuestión que enlaza el consumo directamente con una materia
constitucional es que entender ahora las elecciones de los consumidores como un
elemento político de estructuración de la sociedad actual permitiría recomponer
diferentes facetas de un posible ciudadano cosmopolita.
Aquí podemos enlazar con las diferentes nociones de pueblo o identidad que se
barajan en la UE por Häbermas o Grimm. La identidad del ciudadano con la sociedad se
realiza mediante su participación en el espacio público en el que se decantan poco a
poco los valores que mueven tal sociedad103. Esta es una imagen paralela a la de las
“singularidades sociales” y las “interrelaciones”.
102
N. GARCÍA CANCLINI, “Consumidores y ciudadanos”, Diálogos de la Comunicación, n. 30,
1991, http://www.dialogosfelafacs.net/
103
Ver D. GRIMM, “Does Europe need a Constitution”, en GOWAN, P., y ANDERSON, P., (eds),
The question of Europe, Maxwell, Londres-Nueva York, 1997, pp. 254 y 255. En el mismo sentido,
centrado en las posibilidades de integración de Europa a través de una constitución ver también, D.
GRIMM, “Integración por medio de la constitución. Propósitos y perspectivas en el proceso europeo de
constitucionalización”, Teoría y Realidad Constitucional, n.15, 2004, pp. 53-69. Para un análisis sobre las
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
256
García Canclini considera, concretamente en el ámbito del consumo, que “ser
ciudadano no tiene que ver sólo con los derechos reconocidos por los aparatos
estatales a quienes nacieron en un territorio, sino también con las prácticas sociales y
culturales que dan sentido de pertenencia y hacen sentir diferentes a quienes poseen
una misma lengua, semejantes formas de organizarse y satisfacer sus necesidades”. La
idea central es que ahora los derechos importan como algo que se construye y cambia
en relación con prácticas y discursos: “Los derechos son reconceptualizados como
principios reguladores de las prácticas sociales, definiendo las reglas de las
reciprocidades esperadas en la vida en sociedad a través de la atribución mutuamente
acordada (y negociada) de las obligaciones y responsabilidades, garantías y
prerrogativas de cada uno104”.
6.4 Finalmente, cómo asumir el consumo desde la Constitución.
En este punto puede el lector comprender que el concepto de consumo como
momento de elección y de producción de una identidad social se enlaza con dos
premisas häberlianas: por un lado la idea de dignidad humana, concepto que se
construye desde la identidad del sujeto con una sociedad; por otro lado, con el
concepto de “cultura constitucional”, definida como la suma de actitudes subjetivas,
ideológicas, experiencias, expectativas y acciones que los ciudadanos, grupos y
órganos estatales despliegan en su comprensión de la Constitución. Desde estas dos
ideas Häberle marca el acento sobre la idea de la Constitución como fundamento del
Estado y la sociedad, donde el núcleo duro de la misma se encuentra en la idea de la
sociedad plural que emerge en el espacio público, por tanto la Constitución debe ser
un marco que fomente ese pluralismo105.
Desde esta perspectiva, quizás, si las elecciones de consumo tienen algo que
decir sobre las “singularidades sociales” quizás la Constitución debería tomar nota de
tales elecciones e incluir un mayor número de disposiciones en los que se afiancen
determinados bienes o usos. ¿Por qué no especificar el qué producir, o cómo producir
diversas posturas ver R. BUSTOS GISBERT, La Constitución red: un estudio sobre supraestatalidad y
constitución, IVAP, Bilbao, 2005. pp. 80-87.Esencialmente ver J. HABERMAS, Facticidad y Validez (sobre
el derecho y el estado democrático de derecho en términos de teoría del discurso), quinta edición, Trotta,
Madrid, 2008, especialmente el capítulo dedicado a “Política deliberativa: un concepto procedimental
de democracia”, pp. 363-406. O también, J. HABERMAS, J., “Reply to Grimm”, en GOWAN, P., y
ANDERSON, P., (eds) The question of Europe, cit., p. 264.
104
105
N. GARCÍA CANCLINI, “Consumidores y ciudadanos”, cit.
A lo citado anteriormente añado P. HÄBERLE, “La Constitución como cultura”, Anuario
Iberoamericano de Justicia Constitucional, n. 6, 2002
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
257
en términos constitucionales? Pensemos en el ecologismo. ¿Por qué no
constitucionalizar directamente derechos de los consumidores en la Constitución en
lugar de dejárselos al legislador? ¿Por qué no valorar límites o mínimos de consumo de
determinados bienes? Pesemos en la pobreza energética. ¿Por qué no democratizar
ciertamente el crédito y el acceso al consumo crediticio a través de mínimos y
máximos establecidos? Y asumo también las cuestiones críticas, ¿Qué es lo útil para la
vida en este planeta? Pregunta fundamental enlazada con la reflexión sobre el
concepto “dignidad humana”. O también, ¿qué es lo que el ser humano debe producir
para su vida y la de las demás especies vivientes? ¿Cuál es el trabajo útil y cuál es el
trabajo inútil en términos de globalización que llevan a cabo los humanos? ¿Qué
significaciones imaginarias sociales ha creado el humano en las llamadas sociedades
modernas? ¿Qué es lo que realmente necesita el ser humano para vivir en este
planeta? ¿Qué producir?, ¿Para qué producir? ¿Cómo producir? ¿Para quién producir?
La Constitución debería decir muchas cosas sobre los objetos, bienes de
consumo esenciales, si éstos realmente representan el simbolismo social que la
sociología actual considera, si éstos permiten identificar al sujeto con determinadas
singularidades sociales y si el sujeto participa a través del consumo cada día y no a
través del voto. Las cuestiones anteriores no se pueden dejar méramente a la “mano
invisible del consumo”, pues el consumo es una facultad vital del ser humano que no
depende en exclusiva de la variante coste-beneficio, sino de otras variantes
auténticamente constitucionales como la “identidad” y por supuesto la “dignidad
humana”.
Sería útil, en este sentido, recoger la noción de “anomia” introducida por Émile
Durkheim en su obra "La división del trabajo social y El suicidio" y cuyos principios y
leyes formuló posteriormente Robert K. Merton en la obra "Teoría social y estructura
social". La anomia representa una disociación entre los objetivos culturales y el acceso
de ciertos sectores sociales a los medios necesarios para cumplir tales objetivos
culturales. Surge cuando la relación entre los medios y los fines se debilita. En este
caso Durkheim creó el concepto para explicar la idea del suicidio social. Pero también
podría identificarse con otro tipo de nociones sociológicas como la de “alienación” en
Marx106.
La anomia es una patología social provocada por objetivos marcados por la
sociedad y la diferencia con los medios del sujeto individual.
Robert K. Merton formuló las leyes que, al incumplirse, conducían a la anomia.
106
En este sentido ver J. PEY IVARS, “Alienación y consumo”, Revista Internacional de Filosofía,
n. 51, 2010, pp. 59-75
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
258
Léanse estas leyes desde la perspectiva del consumo como lenguaje social y
construcción de la identidad, pero también piénsese ahora en el papel que podría
jugar la Constitución como marco de regulación de las elecciones de los consumidores
y los productores.
La anomia se produce cuando se incumplen las siguientes leyes: a) Los fines
culturales como deseos y esperanzas de los miembros de la sociedad. b) Unas normas
que determinen los medios que permitan a las gentes acceder a esos fines. c) El
reparto de estos medios. Estas “leyes” sociológicas merecen su reflexión desde la
perspectiva constitucional y desde el marco de la Constitución económica, pero para
ello debe identificarse claramente al sujeto de estas normas constitucionales: un
sujeto legítimamente consumidor.
7. CONCLUSIONES
Por supuesto, no niego que ni siquiera yo estoy convencido de la bondad de
esta idea. No faltan críticas. Como señala Fernando Panesso “El consumo no es la
medida del progreso ni de la felicidad, ni es el medio de democratizar la vida. Es el
medio por el cual se preserva la discriminación y el poder. Es la expresión de la esencia
de la sociedad de clases. Se quiere eliminar en nuestros días el lastre que pesa sobre el
objeto ocioso, sobre la concupiscencia, sobre la carga de significaciones con los cuales
la mente humana lo ha revestido, quiere desinvestirlo de ese ropaje de signo de poder,
de jerarquía, de status, de distinción, de ese toque aristocrático, pero no, no puede
[…]. Detrás de la producción capitalista; detrás del consumo y detrás de la teoría del
valor, se esconde una subjetividad del ser humano”107.
Quizás sea cierto que “sólo una sociedad autónoma, de individuos autónomos,
lúcida, que pueda darse para si sus propias leyes, su propia autoinstitución, su propia
autogestión, su propio autogobierno puede llevar a cabo el proyecto humano en esta
mansión planetaria”. Pero sólo he pretendido forzar un poco lo políticamente correcto
en el pensamiento constitucional y por un momento observar las razones del
posmodernismo, pues creo que ciertamente, cuando los constitucionalistas tratamos
de determinar el contenido esencial de un derecho, de analizar procedimientos de
decisión, de teorizar sobre el Estado y su legitimidad, sobre la Democracia, la
aplicación y producción del Derecho… Cuando tratamos de objetivar lo subjetivo y
debatimos sobre el sistema político, nos olvidamos de dos ideas esenciales: qué es lo
que hace feliz al hombre en su día a día, que es lo que realmente quiere cada persona,
107
F. PANESSO, “El consumo de la ideología consumista”, Tendencias, n. 1, 2009, pp. 63 y ss.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
259
dónde está el sujeto individual en la abstracción del Derecho público, dónde quedan
las esperanzas personales de cada sujeto… tan distinto…
El profesor Juan Carlos Rodríguez lo expresa de manera lúcida y penetrante
respecto de los pensadores marxistas, pero creo que estas palabras que a continuación
utilizo bien se podrían aplicar a los teóricos del Derecho:
“el capitalismo ha conseguido lo que nosotros jamás hemos planteado, ha dado
en la clave de todo, es el problema de la subjetividad, la gente quiere ser feliz (…), pero
nosotros nos hemos olvidado del yo, de la explotación del yo, qué tipo de subjetividad
nos ha creado el capitalismo pues ¡nacemos capitalistas! (…): la gente quiere ser feliz y
nosotros no hemos dado ni un solo horizonte de felicidad, de subjetividad, ni uno solo.
Nos hemos preocupado de miles de cuestiones públicas, para entendernos, pero ni de
una sola cuestión privada. El marxismo no ha dado ni una sola alternativa, las tiene
todas para poderlo hacer, pero no hemos hecho nada, solo hablar de un «humanismo»
barato, pequeño burgués, no desde la felicidad del sexo a la felicidad del cuerpo, no
hemos hablado de las mujeres ni del miedo a la muerte, los sueños, las angustias
personales, todas esas cosas que son la vida de cada persona y no tenemos más que la
vida. Lo hemos excusado todo como con urgencia… Tenemos que hacer los planes
quinquenales, tenemos que luchar en las guerrillas, tenemos que vencer en tal sitio; de
acuerdo, todo eso ha sido muy importante, pero al llegar a tu casa luego te encuentras
solo y la soledad duele”108”.
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108
156.
J. C. RODRÍGUEZ, De qué hablamos cuando hablamos de Marxismo, Akal, Madrid, 2013, p.
260
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
V
Sessão de Encerramento
Jorge Miranda (Universidade de Lisboa)
«O Estado constitucional cooperativo e o jus-universalismo
da Constituição portuguesa» ►
Peter Häberle (Universität Bayreuth)
«Dankesrede - Lissabon 13. Mai 2014» ►
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
«O Estado constitucional cooperativo
e o jus-universalismo da Constituição
portuguesa»
Jorge Miranda
(Universidade de Lisboa)
261
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
262
O Estado constitucional cooperativo e o jus-universalismo
da Constituição portuguesa
Jorge Miranda
I
1. É para mim uma imensa honra presidir à sessão do encerramento deste
Congresso internacional em homenagem a Peter Häberle.
Mas, antes de lhe dar a palavra, permitam-me fazer um brevíssimo excurso
sobre aquilo a que tenho chamado o jus-universalismo da Constituição portuguesa de
1976, vendo-o na perspetiva do Direito Constitucional Cooperativo – um dos temas
nobres trazidos pelo nosso homenageado.
Estado constitucional cooperativo e, se se quiser, também inter e
transconstitucionalismo. Não constitucionalismo global (só que não posso agora
justificar esta minha postura).
2. Citando palavras de Peter Häberle1:
“Estado Constitucional Cooperativo” é o Estado que justamente encontra a sua
identidade também no Direito Internacional, no entrelaçamento das relações
internacionais e supranacionais, na percepção da cooperação e responsabilidade
internacional, assim como no campo da solidariedade. Ele corresponde, com isso, à
necessidade internacional de políticas de paz.
“O Estado Constitucional Cooperativo é a resposta interna do Estado
Constitucional ocidental livre e democrático à mudança no Direito Internacional e ao
seu desafio que levou a formas de cooperação.
“O Estado Constitucional aberto somente pode existir, a longo prazo, como
1
Der Kooperative Verfassungsstaat, na tradução para português, publicada no Brasil, Estado
Constitucional Cooperativo, por Marcos Augusto Maliska e Elisete Antoniuk (Rio de Janeiro, 2007), págs.
4 e 10 e segs.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
263
Estado cooperativo, ou não é um Estado “Constitucional”. Abertura para fora se chama
cooperação.
“Hoje o Estado Constitucional e o Direito Internacional transformam-se em
conjunto. O Direito Constitucional não começa onde cessa o Direito Internacional.
Também é válido o contrário, ou seja, o Direito Internacional não termina onde
começa o Direito Constitucional. Os cruzamentos e as ações recíprocas são por demais
intensivas para que se dê a esta forma externa de complementariedade uma idéia
exata. O resultado é o «Direito comum de cooperação».
“O Estado Constitucional Cooperativo não conhece alternativas de uma
“primazia” do Direito Constitucional ou do Direito Internacional; ele considera tão
seriamente o observado efeito recíproco entre as relações externas ou Direito
Internacional, e a ordem constitucional interna (nacional), que partes do Direito
Internacional e do direito constitucional interno crescem juntas num todo.”
3. Agora, Portugal.
Depois de muitos anos de incompreensão e de isolamento perante as grandes
transformações do mundo e de hostilidade contra as Nações Unidas – os anos do
regime autoritário findo em 1974, há quarenta anos – Portugal reabriu-se à
comunidade internacional e retomou a tradição ecuménica de fraternidade entre os
povos que haviam marcado os momentos mais altos da sua história.
Conforme consta do texto constitucional de 1976 (após sucessivas revisões):
– Portugal rege-se nas relações internacionais pelos princípios da
independência nacional, do respeito dos direitos do homem, dos direitos dos povos, da
igualdade entre os Estados, da solução pacífica dos conflitos internacionais, da não
ingerência nos assuntos internos dos outros Estados e da cooperação com todos os
outros povos para a emancipação e o progresso da humanidade (art. 7º, nº 1) 2;
– Portugal preconiza o estabelecimento de um sistema de segurança coletiva,
com vista à criação de uma ordem internacional capaz de assegurar a paz e a justiça
nas relações entre os povos (art. 7º, nº 2);
– Portugal reconhece o direito dos povos à autodeterminação e independência
e ao desenvolvimento (art. 7º, nº 3);
2
Sobre o art. 7º da Constituição, cfr., por todos, J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA,
Constituição da República Portuguesa Anotada, I, 4ª ed., Coimbra, 2010, págs. 239 e segs.; JORGE
MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, I, 2ª ed., Coimbra, 2010, págs. 148 e segs.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
264
– Portugal mantém laços privilegiados de amizade e cooperação com os países
de língua portuguesa (art. 7º, nº 4);
– Portugal empenha-se no reforço da identidade europeia e no fortalecimento
da ação dos Estados europeus a favor da democracia, da paz, do progresso económico
e da justiça nas relações entre os povos (art. 7º, nº 5);
– Portugal pode, em condições de reciprocidade, com respeito pelos princípios
fundamentais do Estado de Direito democrático e pelo princípio da subsidiariedade e
tendo em vista a realização da coesão económica, social e territorial, de um espaço de
liberdade, segurança e justiça e a definição e a execução de uma política externa, de
segurança e de defesa comum, convencionar o exercício, em comum, em cooperação
ou pelas instituições da União, dos poderes necessários à construção e
aprofundamento da união europeia (art. 7º, nº 6);
– Portugal pode, tendo em vista a realização de uma justiça internacional que
promova o respeito pelos direitos da pessoa humana e dos povos, aceitar a jurisdição
do Tribunal Penal Internacional, nas condições de complementaridade e demais
termos estabelecidos no Estatuto de Roma (art. 7º, nº 7)3;
– Incumbe ao Estado, em cooperação com todos os agentes culturais,
desenvolver as relações culturais com todos os povos, especialmente os de língua
portuguesa [art. 78º, nº 2, alínea d)];
– Uma das incumbências do Estado no âmbito económico-social é desenvolver
as relações económicas com todos os povos [art. 81º, alínea j)].
Por outro lado:
– As normas e os princípios de Direito internacional geral ou comum fazem
parte integrante do Direito português (art. 8º, nº 1);
– As normas constantes de convenções internacionais regularmente ratificadas
ou aprovadas vigoram na ordem interna após a sua publicação oficial e enquanto
vincularem internacionalmente o Estado Português (art. 8º, nº 2);
– As normas emanadas dos órgãos competentes das organizações
internacionais de que Portugal seja parte vigoram diretamente na ordem interna,
desde que tal se encontre estabelecido nos respetivos tratados constitutivos (art. 8º,
nº 3);
3
Cfr. Curso de Direito Internacional Público, 5ª ed., Parede, 2012, págs. 334 e segs., e Manual de
Direito Constitucional, II, 7ª ed., Coimbra, 2013, págs. 49-50.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
265
– As disposições dos tratados que regem a União Europeia e as normas
emanadas das suas instituições, no exercício das respectivas competências, são
aplicáveis na ordem interna, nos termos definidos pelo direito da União, com respeito
pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático (art. 8º, nº 4);
– Prevalece na doutrina e na jurisprudência a supremacia do Direito
internacional sobre o Direito ordinário interno4 e a lei orgânica do Tribunal
Constitucional explicita o poder dos tribunais em geral, com recurso para o Tribunal
Constitucional, de recusarem a aplicação de ato legislativo com fundamento na sua
contrariedade com uma convenção internacional [art. 70º, nº 1, alínea i)];
– O princípio da legalidade criminal não impede a punição, nos limites da lei
interna, de ação ou omissão que, no momento da sua prática, seja considerada
criminosa segundo os princípios gerais do Direito internacional comummente
reconhecidos (art. 29º, nº 2).
4. Não menos claro vem a ser o sistema de direitos fundamentais:
– Os estrangeiros e os apátridas que se encontrem ou residam em Portugal
gozam, salvo exceções contadas, dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão
português (art. 15º, nos 1 e 2);
– Aos cidadãos dos Estados de língua portuguesa com residência permanente
em Portugal são reconhecidos, nos termos da lei e em condições de reciprocidade,
direitos não conferidos a estrangeiros, salvo o acesso aos cargos de Presidente da
República, Presidente da Assembleia da República, Primeiro-Ministro, Presidentes dos
tribunais supremos e o serviço nas Forças Armadas e na carreira diplomática (art. 15º,
nº 3);
– A lei pode atribuir a estrangeiros residentes no território nacional, em
condições de reciprocidade, capacidade eleitoral activa e passiva para a eleição dos
titulares de órgãos de autarquias locais (art. 15º, nº 4);
– A lei pode ainda atribuir, em condições de reciprocidade, aos cidadãos dos
Estados-membros da União Europeia residentes em Portugal o direito de elegerem e
serem eleitos Deputados ao Parlamento Europeu (art. 15º, nº 5);
– Os direitos fundamentais consagrados na Constituição não excluem quaisquer
outros não apenas constantes da lei como das regras aplicáveis de Direito
internacional (art. 16º, nº 1);
4
Cfr. JORGE MIRANDA, Curso …, cit., págs. 170 e segs., e Autores citados.
266
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
– Os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais
devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos
Direitos do Homem (art. 16º, nº 2);
– É garantido o direito de asilo aos estrangeiros e aos apátridas perseguidos ou
gravemente ameaçados de perseguição, em consequência da sua atividade em favor
da democracia, da libertação social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e
dos direitos da pessoa humana (art. 33º, nº 8) e a lei define o estatuto de refugiado
político (art. 33º, nº 9);
– A expulsão de quem tenha entrado ou permaneça regularmente em território
nacional, de quem tenha obtido autorização de residência ou de quem tenha
apresentado pedido de asilo não recusado só pode ser determinada por autoridade
judicial, assegurando a lei formas expeditas de decisão (art. 33º, nº 2);
– Sem prejuízo das normas de cooperação judiciária penal no âmbito da União
Europeia, só é admitida a extradição por crime a que corresponda, segundo o Direito
do Estado requisitante, pena ou medida de segurança privativa ou restritiva de
liberdade com carácter perpétuo ou de duração indefinida, se, nesse domínio, o
Estado requisitante for parte de convenção internacional a que Portugal esteja
vinculado e oferecer garantias de que tal pena ou medida de segurança não será
aplicada ou executada (art. 33º, nos 4 e 5);
– Não é admitida a extradição, nem a entrega, a qualquer título, por motivos
políticos ou por crime a que corresponda, segundo o Direito do Estado requisitante,
pena de morte ou outra de que resulte lesão irreversível da integridade física (art. 33º,
nº 6);
– A extradição só pode ser determinada por autoridade judicial (art. 33º, nº 7).
5. Uma Constituição jus-universalista, portanto ou, como diria Peter Häberle,
um Estado Constitucional Cooperativo assim se apresenta o Portugal de hoje.
Uma consideração mais atenta requer, entretanto, a referência à Declaração
Universal – até pela novidade (ou relativa novidade) que representou em 1976.
6. As circunstâncias políticas anteriores a 1974 e as imediatamente posteriores
levaram a que tanto nas primeiras declarações revolucionárias de 1974 como na
Assembleia Constituinte se tomasse a Declaração Universal dos Direitos do Homem
como elemento fulcral da legitimidade encarnada no novo Direito constitucional
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
267
português e daí o há pouco citado art. 16º, nº 2 da Constituição de 1976 5.
Este art. 16º, nº 2 não envolve uma receção material. Não sujeita os artigos ou
proposições da Declaração Universal aos quadros da Constituição; conjuga, sim, a
Constituição com a Declaração Universal no domínio dos direitos fundamentais,
fazendo-a participar e depender do seu espírito numa necessária harmonia valorativa.
É uma norma de recepção formal.
Traduzindo-se, como se traduz, a Declaração Universal em princípios gerais de
Direito internacional6, eles aplicar-se-iam sempre, enquanto tais, na ordem interna por
virtude da cláusula de receção do Direito internacional geral ou comum do art. 8º, nº
1, da Constituição e da cláusula aberta de direitos fundamentais do art. 16º, nº 17 8.
O art. 16º, nº 2, eleva-os, porém, diretamente à categoria de princípios
constitucionais, a par dos que estão inscritos no preâmbulo da Constituição e no
articulado e de outros, ainda, que o legislador constituinte não tenha querido ou
podido explicitar. E, desse jeito, integra a Constituição positiva portuguesa com “o
ideal comum a atingir” ou a “conceção comum” de direitos e liberdades a que se
reconduzem tais princípios; configura a Constituição em sentido formal e a
Constituição em sentido material de modo a aí abranger a Declaração9.
A função do art. 16º, nº 2, vem a ser dupla. Em primeiro lugar, ele situa os
direitos fundamentais em Portugal num contexto mais vasto e mais sólido que o da
5
V. Diário, n°s 13, 30, 31, 32 e 35, respetivamente págs. 272, 786, 811, 849 e 942 e 945. Cfr.
ainda a comemoração do 30º aniversário da Declaração Universal pela Assembleia da República em 13
de dezembro de 1978 (Diário, 1ª legislatura, 3ª sessão legislativa, nº 18, págs. 619 e segs.).
6
Assim, Curso..., cit., págs. 297 e segs. e autores citados.
7
V. A Declaração Universal e os Pactos Internacionais de Direitos do Homem, Lisboa, 1977, pág.
XII, e Manual..., IV, 5ª ed., Coimbra, 2012, págs. 183 e segs.
8
Como repositório de princípios gerais de Direito internacional, a Declaração Universal não
precisava ser publicada. Foi-o, no entanto (Diário da República, de 9 de março de 1978), para que
houvesse um texto oficial português.
9
Cfr. as várias perspetivas de AFONSO QUEIRÓ, Lições de direito administrativo, Coimbra, 1976,
págs. 325-326; VIEIRA DE ANDRADE, Declaração Universal dos Direitos do Homem, in Polis, II, 1984, págs. 11
e segs.; PAULO OTEERO, Declaração Universal dos Direitos do Homem: a inconstitucionalidade de normas
constitucionais, in O Direito, 1990, págs. 603 e segs.; JORGE BACELAR GOUVEIA, A Declaração Universal dos
Direitos do Homem e a Constituição portuguesa, in Ab vno ad omnes, obra coletiva, Coimbra, 1998,
págs. 925 e segs.; JOSÉ DE MELO ALEXANDRINO, A estruturação do sistema de direitos, liberdades e garantias
na constituição portuguesa, II, Coimbra, 2006, págs. 328 e segs.; CARLOS BLANCO DE MORAIS, Justiça
constitucional, I, 2ª ed., Coimbra, 2006, pág. 70; J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., I, 4ª ed.,
pág. 367.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
268
ordem jurídica positiva do Estado, situa-os no contexto da Declaração Universal dos
Direitos do Homem. Em segundo lugar, vai impregnar a Constituição dos princípios e
valores da Declaração, como parte essencial da ideia de Direito à luz da qual todas as
normas constitucionais – e, por conseguinte, todas as normas da ordem jurídica
portuguesa – têm de ser pensadas e postas em prática.
Aos princípios em que se desdobra a Declaração Universal estendem-se todas
as características e implicações próprias dos princípios consignados na Constituição
(arts. 204º, 277º, nº 1, e 290º, nº 2)10.
7. São muitas as Constituições influenciadas pela Declaração11, mas a primeira
que a recebeu em bloco foi a portuguesa e, depois, através desta, também a
receberiam a espanhola (art. 10º, nº 2), a santomense de 1990 (art. 17º, nº 1), a caboverdiana de 1992 (art. 16º, nº 3), as angolanas de 1992 (art. 21º, nº 2) e de 2010 (art.
26º, nº 2), a argentina, após a reforma de 1994 (art. 75º, nº 22) ou a moçambicana de
2004 (art. 43º).
8. A própria evolução da interpretação dos princípios da Declaração, por efeito
da transformação das ideias e das preocupações da comunidade internacional12, não
põe em causa esta finalidade de conformação e garantia, porque ocorre mais ou
menos lentamente e sem deixar de atender ao sentimento jurídico da comunidade
internacional.
10
Considerando a Declaração Universal elemento relevante para a formulação de juízo de
inconstitucionalidade, por exemplo, o acórdão nº 222/90 do Tribunal Constitucional, de 20 de junho, in
Diário da República, 2ª série, nº 215, de 17 de setembro de 1990. Diferentemente, acórdão nº 99/88, de
28 de abril, ibidem, 2ª série, nº 193, de 22 de agosto de 1988.
Cfr. outrossim referências à Declaração Universal em, por exemplo, parecer nº 2/81 da
Comissão Constitucional, de 13 de fevereiro, in Pareceres, XIV, pág. 265; acórdão nº 63/85 do Tribunal
Constitucional, de 16 de abril, in Diário da República, 2ª série, nº 133, de 12 de junho de 1985; acórdão
nº 287/90, de 30 de outubro, ibidem, 2ª série, nº 42, de 20 de fevereiro de 1991; acórdão nº 507/94, de
14 de julho, ibidem, 2ª série, nº 285, de 12 de dezembro de 1994.
11
Cfr. (já há quase 40 anos) HENC VAN MARSEVEN e GER VAN DER TANG, Written Constitutions –
Computerized Comparative Study, Nova Iorque e Alphen aan der Rijn, 1978, págs. 189 e segs.
12
JORGE CAMPINOS, Direito Internacional dos Direitos do Homem, Coimbra, 1984, pág. 12.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
269
II
9. O art. 16º, nº 2, manda interpretar os preceitos
relativos aos direitos fundamentais de harmonia com a
Projeta-se, pois, a Declaração desde logo sobre as próprias
moldando-as e emprestando-lhes um sentido que caiba
Declaração ou que dele mais se aproxime.
constitucionais e legais
Declaração Universal13.
normas constitucionais,
dentro do sentido da
Esta interpretação da Constituição conforme com a Declaração torna-se tanto
mais fácil quanto é certo que ela foi uma das suas fontes, como se reconhece
confrontando o teor de uma e de outra. Mas para lá de correspondências mais ou
menos claras, deparam-se mesmo alguns artigos da Declaração, que, com utilidade,
esclarecem normas constitucionais, evitam dúvidas, superam divergências de
localização ou de formulação, propiciam perspetivas mais ricas do que,
aparentemente, as perspetivas do texto emanado do Direito interno.
É o que sucede (ainda depois de todas as revisões constitucionais):
– com o art. 1º da Declaração, ao ligar a dignidade da pessoa humana à razão e
à consciência de que todos os homens são dotados;
– com o art. 2º, 1ª parte, ao esclarecer que as causas de discriminação
indicadas o são a título exemplificativo (“nomeadamente”) e não a título taxativo;
– com o art. 2º, 2ª parte, ao impor um tratamento por igual aos estrangeiros
(completando os arts. 13º, nº 2, e 15º, nº 1, da Constituição);
– com o art. 9º, ao declarar que ninguém pode ser arbitrariamente exilado
(princípio subjacente ao art. 33º da Constituição);
– com o art. 16º, nº 1, ao declarar que “a partir da idade núbil, o homem e a
mulher têm o direito de casar” o que inculca a inadmissibilidade de casamento
(embora não de qualquer outra forma de união civil) entre pessoas do mesmo sexo14;
13
O texto inicialmente aprovado pelo Plenário da Assembleia Constituinte apenas se referia aos
direitos, liberdades e garantias (v. Diário, nº 35, reunião de 21 de agosto de 1975, págs. 941 e segs.). Foi
a Comissão de Redação que o alargou a todos os direitos fundamentais.
14
No acórdão nº 121/2010, de 8 de abril (Diário da República, 2ª série, de 28 de abril de 2010),
o Tribunal Constitucional não considerou, apesar disso, inconstitucional o casamento homossexual, por
entender que o art. 16º, nº 2 da Constituição não funcionava quando conduzisse a uma solução menos
favorável do que a resultante de interpretação endógena da Constituição, e isso em nome da
preferência de normas de protecção mais elevada. Mas, salvo o devido respeito, sem razão.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
270
– com o art. 16º, nº 2, ao estipular que o casamento exige “o livre e pleno
consentimento dos esposos” (o que só está implícito no art. 36º, nº 1);
– com o art. 18º, ao distinguir liberdade de pensamento e liberdade de
consciência;
– com o art. 22º, 2ª parte, ao fazer depender a realização dos direitos
económicos, sociais e culturais do esforço nacional e da cooperação internacional, de
harmonia com a organização e os recursos do país15 (como está apenas pressuposto
nos arts. 7º, 9º e 81º)16;
– com o art. 26º, nº 3, ao declarar que aos pais pertence a prioridade do direito
de escolha do género de educação a dar aos filhos (o que reforça a garantia contida
nos arts. 36º, nº 5, e 67º, nº 2, alínea c), e não é sem consequências sobre os arts. 43º,
74º e 75º)17 18.
Quanto aos preceitos legais sobre os quais incide a Declaração vêm a ser não
apenas os de regulamentação, concretização e proteção de direitos consignados em
Em primeiro lugar, faltaria saber, in casu, qual o nível de protecção mais elevado e quem deve
tê-lo. Tal nível não se alcança não diferenciando aquilo que é, em si mesmo, diferente e não dando mais
protecção àqueles que, potencial ou efectivamente, assumem a responsabilidade de criar, educar e
manter filhos.
Em segundo lugar, repare-se na descoincidência das fórmulas do artigo 36º, nº 1 da
Constituição e do artigo 16º, nº 2 da Declaração Universal. Ali proclama-se que todos têm o direito de
constituir família e de contrair casamento. Aqui fala-se em homem e mulher. E o sentido sistemático
integrador dos dois artigos só pode ser este: a) que todos, homens e mulheres, têm o direito de casar,
livremente e sem discriminação alguma (como qualquer das enunciadas no artigo 13º, nº 2); b) mas que
só há casamento quando contraído entre homem e mulher; c) todos não significa casamento de homens
com homens ou de mulheres com mulheres, significa casamento de homem com mulher.
Em terceiro lugar, na lógica do acórdão, o art. 29º da Declaração Universal, sobre deveres, e o
art. 30º, sobre adstrições ao respeito da liberdade de outros ou não teriam sentido ou não estariam
abrangidos pela receção operada pelo art. 18º, nº 2 da Constituição.
15
Ou do desenvolvimento económico (art. 45º da Constituição da Guiné-Bissau).
16
O art. 22º atenua (ou atenuava, principalmente, antes de 1982) as implicações da
Constituição económica no domínio destes direitos.
17
Antes de 1982, deveriam ainda ter-se em conta os arts. 14º (direito de asilo), 15º, nº 2, 1ª
parte (garantia da cidadania), 16º, nº 3 (família), e 27º, nº 1 (fruição cultural). E, antes de 1997, o art. 7º,
2ª parte (direito a proteção igual contra qualquer discriminação).
18
Cfr., ainda quanto ao art. 12º da Declaração, em face do art. 26º, nº 1 da Constituição, o
acórdão nº 442/2007, de 14 de agosto, in Diário da República, 1ª série, nº 175, de 11 de setembro de
2007.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
271
normas constitucionais mas também os que aditem novos direitos ou novas faculdades
de direitos com base na cláusula aberta do art. 16º, nº 1.
10. Apesar de a Convenção Europeia dos Direitos do Homem não constar do
art. 16º, nº 219, é corrente ela ser invocada em recursos perante o Tribunal
Constitucional. Mas este tem entendido, em orientação constante, tal não se justificar,
por a Constituição portuguesa – abrangendo todos os direitos que ali se encontram
enumerados – a consumir20.
Em contrapartida, mais de uma vez tem o Tribunal Constitucional trabalhado
com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem para densificar
normas constitucionais sobre direitos fundamentais21.
E, se se desse contradição entre o disposto na Constituição e os princípios
constantes da Declaração Universal – como acontecia enquanto vigoraram o art. 309º
(depois 298º, depois 294º, depois 292º) e a Lei nº 8/75, de 25 de julho, de
incriminação retroativa dos agentes e responsáveis da polícia política do regime da
ditadura22. Iria a interpretação em conformidade com a Declaração Universal ao ponto
de se entender que as suas normas prevaleciam sobre as normas constitucionais?
Haveria que distinguir consoante a norma constitucional fosse originária ou
proveniente de revisão e consoante o princípio da Declaração Universal fosse de jus
cogens ou não.
No primeiro caso, nunca haveria inconstitucionalidade. Não é
inconstitucionalidade a contradição com o jus cogens – por definição
supraconstitucional23. E se o princípio não fosse de jus cogens, o que aconteceria então
seria a retração do alcance da Declaração – a norma constitucional (a considerar
19
Na revisão constitucional de 1982 foi proposta, sem êxito, uma referência expressa à
Convenção. V. Diário da Assembleia da República, II legislatura, 1ª sessão legislativa, 2ª série, 3º
suplemento ao nº 108, págs. 3332(103) e segs.
20
Cfr., entre outros, acórdão nº 547/98, de 23 de setembro, in Diário da República, 2ª série, de
15 de março de 1999; acórdão nº 75/99, de 3 de fevereiro, ibidem, 2ª série, de 6 de abril de 1999; ou
acórdão nº 412/2000, de 4 de outubro, ibidem, de 21 de novembro de 2000.
21
V., por exemplo, acórdão nº 121/97, de 19 de fevereiro, ibidem, 2ª série, nº 100, de 30 de
abril de 1997. Para uma visão mais ampla, com elementos comparativos e prospetivos, v. M. DAVID
SZYMEZAK, La Convention Européenne des Droits de l’Homme et le juce constitutionnel national, Bruxelas,
2007, ou MARCELO NEVES, Transconstitucionalismo, São Paulo, 2009, págs. 116 e segs.
22
V. a demonstração da sua não vigência atual, in Manual..., II, cit., págs. 44 e 45.
23
Curso …, cit., págs. 152-153; Manual …, II, págs. 145 e 146.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
272
especial ou excecional e a ser interpretada restritivamente) subtrairia ao domínio da
Declaração determinada matéria ou zona de matéria entre todas que nela recaem24.
Pelo contrário, na segunda hipótese, o fenómeno reconduzir-se-ia a
inconstitucionalidade, porque o poder de revisão constitucional é um poder
constituído, subordinado aos princípios fundamentais da Constituição. Ora,
indubitavelmente, à luz do art. 16º, nº 2, a Declaração Universal incorpora alguns
desses princípios, verdadeiros limites materiais de revisão, mesmo para além das
alíneas d) e e) do art. 288º.
11. O que significa a integração de preceitos constitucionais e legais pela
Declaração Universal? Significa que se pode e deve completar os direitos ou,
porventura, as restrições aos direitos constantes da Constituição com quaisquer
direitos ou faculdades ou com restrições aos direitos que se encontrem na Declaração?
Ou significa que, admitida a possibilidade de lacunas na Constituição em sentido
formal, haverá lugar à integração somente quando se reconheça, dentro do próprio
sistema da Constituição, que há lacunas em sentido estrito, que nela não estão
enunciados direitos que derivam desse mesmo sistema?
A favor da segunda alternativa poderia invocar-se o nexo existente em Direito
entre integração e lacuna (ou situação não prevista em preceito determinado, mas que
tem de ser juridicamente regulada no espírito do sistema); e poderia lembrar-se a
rejeição pela Assembleia Constituinte de uma proposta para que no art. 16º, nº 1, se
acolhessem também direitos “decorrentes da inviolabilidade da pessoa humana”25.
Parece mais plausível, no entanto, o primeiro significado do termo integração,
embora menos rigoroso: antes do mais, porque ele se coaduna melhor com a ideia de
“âmbito” de direitos que inspira o art. 16º; em segundo lugar, porque, se o art. 16º, nº
2, coloca a interpretação da Constituição no quadro da Declaração, então o sistema de
tutela de direitos fundamentais abarca-a necessariamente e as lacunas da Constituição
têm de ser recortadas nesse âmbito; finalmente, porque a referência ou não a
“inviolabilidade da pessoa humana” não só não tem que ver com este problema como
a sua falta é compensada largamente pela receção dos princípios gerais da Declaração.
A questão é, aliás, quase académica em face do texto da Constituição, o qual
24
Sobre normas constitucionais inconstitucionais, v. Manual..., VI, 4ª ed., Coimbra, 2013, págs.
14 e segs., e autores citados.
25
Nesta linha, LEONOR BELEZA e MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, Direito de associação e associações, in
Estudos sobre a Constituição, obra coletiva, III, Lisboa, 1979, pág. 175. Cfr. JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO,
Direito de autor e direitos fundamentais, in Perspectivas constitucionais, obra coletiva, II, 1997, pág. 189.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
273
vai muito além tanto da Declaração Universal quanto dos Pactos Internacionais de
1966. Com efeito, tirando princípios de civilização tão incontestáveis que seria
escusado à Constituição proclamá-los (como os dos arts. 4º e 6º da Declaração) e um
princípio específico de Direito internacional (como o do art. 15º, nº 1), poucas são as
proposições que tenham um conteúdo mais preciso que o das normas constitucionais
ou que nelas não tenham correspondência. São apenas os arts. 15º, nº 2, 2ª parte
(direito de mudar de cidadania), 17º, nº 2 (na medida em que a proibição de privações
arbitrárias da propriedade deve abarcar quer a propriedade privada, quer a
propriedade comunitária e quaisquer outras que venham a existir), 24º (direito de
todas as pessoas, e não só dos trabalhadores, ao repouso e aos lazeres) e os arts. 29º e
30º (deveres e limites dos direitos).
O ponto só ganharia acuidade se, por hipótese, em eventual revisão
constitucional, se diminuísse o seu elenco de direitos, o que se não afigura
conjeturável.
III
12. Não tem a Constituição de 1976 nenhuma cláusula geral sobre o exercício
dos direitos – quer de todos e quaisquer direitos, quer de alguma categoria de direitos
em particular. Uma razão histórica bem conhecida determinou sobretudo que assim
fosse: o receio – comprovado pela experiência do § lº do art. 8º da Constituição de
1933 e revivido intensamente em 1975 – de que tal cláusula pudesse frustrar a
atribuição dos direitos, liberdades e garantias, abrindo caminho a que os detentores
do poder viessem, na prática, a derrogar os preceitos constitucionais e a transformar o
regime em autoritário ou totalitário26.
Mas encontra-se uma cláusula geral no art. 29º da Declaração Universal dos
Direitos do Homem, onde não só se afirma que o indivíduo tem deveres para com a
comunidade, “fora da qual não é possível o livre e pleno desenvolvimento da sua
personalidade”, como se prescreve que no gozo dos direitos e das liberdades
“ninguém está sujeito senão às limitações estabelecidas pela lei com vista
exclusivamente a promover o reconhecimento e o respeito dos direitos e liberdades
dos outros e a fim de satisfazer as justas exigências da moral, da ordem pública e do
26
Assim, a intervenção do Deputado Oliveira e Silva, presidente da 2ª Comissão da Assembleia
Constituinte, in Diário, nº 30, de 13 de agosto de 1975, pág. 784.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
274
bem-estar numa sociedade democrática” (nº 2) e se acrescenta que, em caso algum,
os direitos e liberdades poderão ser exercidos “contra os fins e os princípios das
Nações Unidas” (nº 3)27.
Ora, na medida em que o art. 16º, nº 2, da Constituição portuguesa manda
interpretar os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais de
harmonia com a Declaração Universal, não pode deixar de entender-se que tal regra
vale inteiramente, hoje, no nosso ordenamento jurídico e se aplica não apenas aos
direitos fundamentais como – por maioria de razão – a todos os demais direitos.
13. Contra a referência ao art. 29º, nº 2, poderiam erguer-se duas dificuldades
principais. Uma seria, desde logo, a não consagração de cláusula geral na Constituição.
Resultaria outra da norma do art. 18º, nº 2, que veda restrições aos direitos
fundamentais não constitucionalmente autorizadas28. Parece, no entanto, que estas
dificuldades são suscetíveis de ser vencidas.
Em primeiro lugar, nada indica que o art. 16º, nº 2, da Lei Básica se reporte
somente a preceitos atributivos de direitos, pode reportar-se também a preceitos
limitativos; e o recurso à Declaração para efeito de integração corresponde
exatamente à hipótese de não regulamentação como aqui se verifica. Regras sobre o
exercício dos direitos fundamentais são sempre necessárias e, se não constarem da
Constituição formal nuclear, esta terá de ser integrada pelos processos que previr, um
dos quais é o do art. 16º, nº 2. Outra coisa, naturalmente, é o sentido ou o relevo
sistemático conferido a essas regras.
Em segundo lugar, se perante uma Constituição positiva decretada pelo Estado
podem revelar-se fundados os receios de interpretação extensiva e distorcida pelos
órgãos do poder, já perante uma cláusula inserida num documento como a Declaração
Universal tais receios não devem prevalecer. O espírito do art. 29º, nº 2, não pode, na
27
Sobre o art. 29º, nº 2, da Declaração Universal, v., por exemplo, RENE MARCIC, Devoirs et
limitations apportées aux droits, in Revue de la Commission Internationale des Juristes, IX, nº 1, 1968,
págs. 73 e segs.; ALDO CORASANITI, Note in tema di diritti fondamentali, in Diritto e società, 1990, págs.
203 e segs.; The Universal Declaration on Humman Rights – A Commentary, obra coletiva, Oslo, 1992,
págs. 449 e segs.
28
Cfr. MARIA LEONOR BELEZA e MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, op. cit., loc. cit., pág. 175; JÓNATAS
MACHADO, O regime concordatário entre as “Libertas Ecclesiae” e a liberdade religiosa, Coimbra, 1993,
pág. 95, nota; EDUARDO CORREIA BAPTISTA, Direito internacional público – conceito e fontes, I, Lisboa, 1998,
págs. 431-432, nota; J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., I, págs. 368 e 369; JORGE REIS NOVAIS,
As restrições aos direitos fundamentais não expressamente autorizadas pela Constituição, 2ª ed.,
Coimbra, 2010, págs. 520 e segs.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
275
verdade, deixar de ser o mesmo que preside à consagração dos direitos fundamentais
e é no contexto da Declaração das Nações Unidas que deverá ser entendido.
Em terceiro lugar, não se afigura que do art. 18º, nº 2, da Constituição se retire
ou deixe de se retirar argumento decisivo quanto à aplicação do art. 29º, nº 2, da
Declaração. E isso porque são de espécies diferentes as restrições a que alude aquele
preceito e os limites contemplados neste29. O art. 18º, nº 2, diz respeito a certos
direitos e afeta o seu conteúdo; o art. 29º, nº 2, contempla condições gerais que
incidem sobre todos os direitos e que têm que ver com o seu exercício. O art. 29º, nº
2, não é, pois, nova fonte de restrições de direitos, liberdades e garantias; situa-se,
sim, ao nível da regulamentação (e dai a referência que nele se encontra a lei)30.
14. Porque mesmo in claris fit interpretatio, a fórmula “justas exigências da
moral, da ordem pública e do bem-estar numa sociedade democrática” requer a
seguinte explicação:
a) Na alusão a “justas exigências” deve achar-se, antes de mais, o apelo a um
conceito de justiça ou a uma ponderação ética avaliadora dos preceitos de Direito
positivo que, em nome da moral, da ordem pública e do bem-estar, envolvam limites
dos direitos, mormente dos direitos, liberdades e garantias; deve achar-se aí, portanto,
um limite absoluto aos limites.
b) Em tal alusão transparece, por outro lado, a ideia de proporcionalidade nas
suas três vertentes31 – só são admissíveis os limites que sejam adequados, necessários
e proporcionados em face dos princípios constantes da Declaração.
c) A “moral” tem de ser apercebida como moral social, como moral pública
(para empregar a expressão do art. 206º da própria Constituição, a propósito dos
29
Sobre a diferença entre restrições e limites ao exercício de direitos, Manual..., IV, cit., pág.
346.
30
No sentido da admissibilidade ou da relevância do art. 29º, nº 2, BERNARDO XAVIER, Direito da
greve, Lisboa, 1984, pág. 93; NUNO E SOUSA, A liberdade de imprensa, Coimbra, 1984, pág. 264; RUI
MEDEIROS, Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos, Coimbra, 1992, pág. 342;
LUÍS PEREIRA COUTINHO, Sobre a justificação das restrições a direitos fundamentais, in Estudos em
homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, obra coletiva, I, Coimbra, 2010, págs. 564 e 565. E
acórdãos nºs 166 e 173 da Comissão Constitucional, de 24 de julho e 18 de dezembro de 1979, in
apêndice ao Diário da República, de 3 de julho de 1980; ou acórdão nº 6/84 do Tribunal Constitucional,
de 18 de janeiro, in Diário da República, 2ª série, de 2 de maio de 1984.
31
Cfr. Manual..., IV, cit., págs. 302 e segs. e autores citados.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
276
limites à publicidade das audiências dos tribunais)32 33; não se identifica com certa
moral religiosa, embora, precisamente por se tratar de uma moral social, não possa
desprender-se (ou desprender-se por completo) das influências religiosas e culturais
presentes na sociedade34. É nesta perspetiva que cabem limites ao exercício dos
direitos por causa do respeito pela integridade moral das pessoas (cfr. art. 25, nº 1, da
Constituição) ou da boa-fé nas relações jurídicas públicas e privadas35.
d) Não raro, na experiência histórica, a invocação da “ordem pública” tem sido
feita como conceito ou preceito beligerante contra a liberdade. Mas a ordem pública –
conjunto de condições externas necessárias ao regular funcionamento das instituições
e ao pleno exercício dos direitos – tem carácter instrumental, não se justifica de per si,
só vale na medida em que propicia a realização da ordem contemplada no art. 28º, nº
2, da Declaração ou da ordem constitucional democrática mencionada no art. 19º, nº
2, da Constituição36 37 38.
32
Neste sentido, acerca do art. 1093º, nº 1, alínea c), do Código Civil, o acórdão nº 128/92 do
Tribunal Constitucional, de 1 de abril, in Diário da República, 2ª série, de 24 de julho de 1992.
33
Cfr. ROBERTO CORTESE, Moralità pubblica e buon costume, in Enciclopedia del Diritto, XXVI,
1977, pág. 59: a remissão não recetícia operada pelo Direito à Moral cria um nexo entre um dado
estático e um elemento dinâmico, através da referência a um parâmetro (a moralidade pública), que
está sujeito a uma mutação contínua.
34
Cfr., sobre o problema à face do art. 4º da Constituição de 1933, JOSÉ H. SARAIVA, Lições de
introdução ao direito, Lisboa, 1962-1963, págs. 410 e segs.; MÁRIO J. MARQUES MENDES, A moral
constitucional, in O Direito, 1970, págs. 247 e segs.; MIGUEL GALVÃO TELES, Direito constitucional português
vigente, Lisboa, 1971, págs. 8-9; JORGE MIRANDA, Ciência política e Direito constitucional, II, Lisboa, 19721973, págs. 116 e segs. E à face da Constituição atual, JOSÉ LAMEGO, “Sociedade aberta” e liberdade de
consciência, Lisboa, 1985, pág. 61 e JORGE REIS NOVAIS, As restrições..., cit., págs. 483 e 484.
35
Cfr. ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, Da boa-fé no Direito civil, II, Lisboa, 1984, págs. 1160 e segs.
36
Ou, como escrevemos noutro lugar (Ordem pública, in Verbo, XIV, pág. 735), só vale enquanto
permite a realização do bem comum aferido pelo equilíbrio entre liberdade e autoridade que é fonte de
paz.
Cfr. LIVIO PALADIN, Ordine pubblico, in Novissimo Digesto Italiano, XII, 1957, págs. 130 e segs.;
YVES MADIOT, Droit de l’homme et libertés publiques, Paris, 1976, págs. 128 e segs.; GUIDO CORSO, Ordine
pubblico, in Enciclopedia del Diritto, XXX, 1980, págs. 1057 e segs.; GREGORIO PECES-BARBA, Etica, poder y
Derecho – Reflexiones ante el fin del siglo, Madrid, 1995, págs. 115 e segs.; BELOUBET-FRIER et alii, La
dénaturation des libertés publiques, in Revue du droit public, 1993, págs. 242 e segs.; MARIE CAROLINE
VINCENT-LEGOUX, L’ordre public. Étude de droit comparé interne, Paris, 2001; JORGE REIS NOVAIS, As
restrições..., cit., págs. 475 e segs.
37
Cfr. os tipos de crimes contra a ordem e a tranquilidade pública dos arts. 295º e segs. do
Código Penal.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
277
e) Mais difícil de definir juridicamente se antolha o “bem-estar” [a que também
apelam os arts. 9º, alínea d), e 81º, alínea a), da Constituição]. Parece indissociável da
qualidade de vida, como estádio a que as pessoas têm direito e que poderá justificar,
designadamente, limites à liberdade de manifestação e às liberdades económicas para
garantia da preservação do ambiente, da higiene, da segurança e do repouso das
pessoas [cfr. art. 59º, nº 1, alíneas c) e d), da Constituição, de novo]. Não poderá servir,
porém, para, em nome da efetivação dos direitos económicos, sociais e culturais, se
sacrificarem hoje quaisquer liberdades públicas.
f) Na referência a “sociedade democrática” – o outro elemento valorativo dos
limites – chama-se à colação diretamente a unidade sistemática da Declaração. Não
são quaisquer exigências da moral, da ordem pública e do bem-estar que contam,
apenas contam aquelas que sejam peculiares a uma sociedade democrática, a uma
sociedade fundada nos princípios da Declaração.
Os limites aparecem, assim, funcionalizados em relação à sociedade
democrática – os limites aos direitos, não os próprios direitos. E isto implica a
impossibilidade de privação, restrição ou suspensão de direitos por exercício contrário
à sociedade democrática ou às finalidades da Constituição, até porque, por outro lado,
nenhuma disposição de Declaração (portanto, também o art. 29º) pode ser
interpretada “de maneira a envolver para qualquer Estado, agrupamento ou indivíduo
o direito de se entregar a alguma atividade ou de praticar algum ato destinado a
destruir os direitos e as liberdades enunciados” (art. 30º).
Dito por outras palavras: “as justas exigências da moral, da ordem pública e do
bem-estar numa sociedade democrática” não são apenas limites ao exercício dos
direitos. São também limites aos limites.
15. Nos grandes instrumentos internacionais sobre direitos, liberdades e
garantias vinculativos do Estado português desde 1978, o Pacto de Direitos Civis e
Políticos de 1966 e a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, preveem-se limites
ao exercício de direitos, embora não cláusulas gerais. Apontam-nos os arts. 12º, nº 3,
14º, nº 1, 18º, nº 3, 19º, nº 3, alínea b), 21º e 22º, nº 2, do Pacto, os arts. 6º, nº 1, 8º,
nº 2, 9º, nº 2, 10º, nº 2, e 11º, nº 2, da Convenção e o art. 2º do seu 4º Protocolo
38
A segurança interna, que com a defesa da legalidade democrática e dos direitos dos cidadãos,
é uma das finalidades da polícia (art. 272º, nº 1, da Constituição), reconduz-se, parcialmente, à ordem
pública.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
278
Adicional39.
Esses preceitos referem-se também, contudo, a “saúde pública” e a “segurança
nacional” e, o art. 10º, nº 2, da Convenção, a “integridade territorial”; e terão de se
conciliar com a Declaração Universal, porquanto não a podem contrariar, sob pena de
inconstitucionalidade, em virtude do art. 16º, nº 2, da Constituição.
16. O conceito de abuso do direito do art. 334º do Código Civil, conexo com
“limites impostos pela boa-fé, pelos bons costumes ou pelo fim económico e social dos
direitos”, deve, outrossim, ser reinterpretado à luz do art. 29º, nº 2, da Declaração
Universal40.
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39
Sobre a ordem pública na Convenção Europeia, cfr. S. MARCUS HELMONS, Les exigences du
maintien de l’ordre et leurs limites, in Liceité en droit positif et références légales aux valeurs, págs. 495 e
segs.; e sobre sociedade democrática, FRANÇOISE ELENS, La notion de démocratie dans le cadre des
limitations aux droits de I’homme, in Documentação e Direito comparado, 1998, nº 9, págs. 165 e segs.
40
Sobre abuso de direito, v., por todos, CASTANHEIRA NEVES, Questão de facto – questão de direito
ou o problema metodológico da juridicidade, Coimbra, 1967, págs. 513 e segs.; ou ANTÓNIO MENEZES
CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Português, I – Parte Geral, tomo IV, Coimbra, 2005, págs. 239 e segs.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
279
«Dankesrede - Lissabon 13. Mai 2014»
Peter Häberle (Universität Bayreuth),
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
280
Dankesrede Lissabon 13. Mai 2014
Peter Häberle
Einleitung:
Mein herzlicher Dank vorweg: an die gastgebende Fakultät hier in Lissabon,
insbesondere an V. Pereira da Silva und F. Balaguer (dem ich das Album als „Bilder des
Lebens“ verdanke) sowie an die Freunde aus Europa und Übersee. Ich danke auch
erneut für die Ehre, auf Anregung von J. Miranda vor einigen Jahren Ehrendoktor der
hiesigen Universität (2007) geworden zu sein. Zu unserem heutigen Treffen gibt es
schon eine kleine Vorgeschichte: ich erinnere an das wunderbare Kolloquium in Rom
am 13. Mai 2013, veranstaltet von P. Ridola, an das wissenschaftliche Kolloquium in
Montpellier im Dezember 2013, dank der Professoren Pinon und Viala sowie F.
Balaguer. Seit 1992 kam es immer wieder zu solchen freundschaftlichen Kongressen,
etwa in Mexiko (D. Valades/Fix Fierro), in Brasilien (G. Mendes/I. Sarlet), in Lima (D.G.
Belaunde/C. Landa), in Buenos Aires (dank R.G. Ferreyra und E. Zaffaroni), in Spanien,
vor allem in Granada, auch in Madrid, sowie besonders in Rom (dank A.A. Cervati, P.
Ridola und A. D’Atena, auch F. Lanchester). Wir erleben heute ein Stück des
(Rechts)wissenschaftlichen Europa im Kleinen mit Brückenschlägen nach
Lateinamerika, vielleicht sogar eine Werkstatt für die (künfige) vergleichende
universale Verfassungslehre. Das heutige Abschiedskolloquium soll nicht primär mir
selbst gelten, auch wenn ich nicht leugnen will, dass ich seit 80 Jahren vor allem fleißig
war: etwa in Sachen Verfassungslehre als Kulturwissenschaft.
Erster Teil: Verfassung als Kultur - das Vorbild Italien
I. Das Vorbild Italien
(Dokumentation eines römischen Verfassungstages)
Eine – vorbildliche – Feier eines Verfassungstages war in Rom zu erleben. Er
bezog sich auf 50 Jahre der italienischen Corte („Verfassungsgerichtsjahr“). In einem
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
281
auch als Ausstellung präsentierten Prachtband1 wurde aus Anlass des 50-jährigen
Bestehens der Corte die Verfassung von 1947 von Seiten und mit den Mitteln der
Kultur, Kunst und Wissenschaft gefeiert. Die einzelnen Artikel der Verfassung von 1947
und die zugehörigen großen Judikate der Corte wurden zugleich im Kontext von
Erläuterungen berühmter Verfassungsrichter illustriert. Große Dokumente, Gemälde
und Zeichnungen aus der Kulturgeschichte Italiens bis hin zu Beispielen moderner
Malerei, etwa im Blick auf das Arbeitermilieu und historische Schlachtengemälde
sowie Allegorien über die Gerechtigkeit, wurden dokumentiert. Hier einige Beispiele
aus diesem kulturwissenschaftlich-verfassungsjuristisch einzigartigen bibliophilen
Werk, das eine Ausstellung dokumentiert hat:
- zu Art. 4 (insbes. Recht auf Arbeit): Gemälde einer alten Seidenspinnerei,
streikender Arbeiter, auf Reisfeldern tätiger Frauen, eines pflügenden Bauern, einer
Baustelle: die Arbeit wird hier zwar traditionell, aber in ihrer ganzen Vielfalt
dokumentiert, konsequent angesichts des Art. 1 Satz 1: „auf die Arbeit gegründete
Republik“
- zu Art. 9, 33 und 34 (insbes. Umwelt, Kultur, Landschaft, Schule):
Michelangelos Entwurf des Grabmals für Leo X. und Clemens VII., ein Frauenportrait
aus der Renaissance, das Autograph N. Machiavellis zur Einleitung seiner „Discorsi“
(vor 1531), ein Portrait eines Humanisten, mehrerer Astronomen (beide 16. Jh.), das
Autograph eines Manuskripts von G. Galilei (1616), eine Ansicht von Venedig (F.
Guardi, 18. Jh.), Gemälde des Colloseums (18. Jh.), Olivengärten eines quasiimpressionistischen Malers, „Mein Syrakus“, ein Gemälde im eher modernen Stil, „Die
Erzieherin“ (fast kubistisch)
- zu Art. 29, 30 und 31 (insbes. Familie unter dem Gesamttitel ethisch-soziale
Beziehungen): „Madonna mit Kind“ (ca. 1580), Familienbild im Stil der Renaissance,
bürgerliches Familienbild, Familienbilder aus dem 20. Jahrhundert, mithin wird auch
der Wandel des Familienbildes über die Zeit offenbar
- zu Art. 2 und 3 (insbes. Gleichheit, Vereinigungsfreiheit unter dem
Gesamttitel Grundprinzipien, auch Religionsfreiheit): Renaissancegemälde einer
Messe, antikisierende Darstellung der Predigt eines Apostels (18. Jh.), das Innere einer
Synagoge (18. Jh.), Versammlung von Quäkern (18. Jh.), mithin also auch Darstellungen
anderer Religionen als der eigenen, Gemälde verschiedener Versammlungen aus
unterschiedlichen Zeitperioden (etwa Komödianten auf Märkten), Menschen in einer
Straßenbahn (1923)
1
1956-2006 – 50 anni di Corte Costituzionale: le immagini, le idee, Rom 2006, a cura di
P. Boragina und G. Marcenaro.
282
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
- zu Art. 5 (insbes. lokale Autonomie): Phantasie-Städtebild, das die
architektonischen Wahrzeichen vieler italienischer Kommunen vereinigt, etwa Roms,
Mailands, Turins, Pisas, welches freilich nur exemplarisch bleiben kann
- zu Art. 11 (insbes. Verbot des Angriffskrieges): mehrere Schlachtenbilder in
altem und neuen Stil, eine Allegorie des Friedens mit Lamm (18. Jh.)
- zu Art. 24 und 25 (insbes. Gerechtigkeit und Justizgrundrechte): mehrere
allegoriehafte Gemälde zur Gerechtigkeit aus dem 17. und 20. Jahrhundert, eine
Erstausgabe des Werks C. Beccarias (1764)
- zu Art. 10 (insbes. internationales Recht): Gemälde des Empfangs eines
Botschafters (18. Jh.); hier fällt ein Defizit ins Auge: der in Italien so früh
aufgenommene Gedanke der europäischen Einigung (Ventotene!) ist durch keine
einzige Abbildung präsent
- zu Art. 32 (insbes. Gesundheit und Heilfürsorge): Gemälde der
Armenfürsorge in Florenz (1514), Armenspeisung (17. Jh.)
- zu Art. 41 und 47 (insbes. privatwirtschaftliche Initiative und Spartätigkeit):
familiäre Stickerei im Adelsmilieu (18. Jh.), Portraits bekannter Kaufleute, alter
handschriftlicher „Kontoauszug“ Michelangelos (1514).
Dem Verf. ist weltweit keine vergleichbare kulturwissenschaftlich-juristische
Umsetzung einer gelebten Verfassung im Spiegel ihrer Teilgebiete von Religion,
Wissenschaft und Kunst, politischem und sozialen Leben bekannt. Es ist gewiss kein
Zufall, dass gerade Italien als das Kulturland Europas, ja der Welt, sich in Gestalt dieser
Publikation
feiert.
Andere
Länder
bzw.
verfassungsrechtliche
Wissenschaftlergemeinden könnten sich in Kooperation mit (anderen)
Kulturwissenschaftlern ein Beispiel an diesem Projekt nehmen.
Zweiter Teil: Das Beispiel Portugal
I. Verfassungswirklichkeit in Lissabon (2006)
Aus der Verfassungswirklichkeit sei ein Beispiel aus Lissabon herausgegriffen.
Der Verf. hat im Jahre 2006 (25. April) fast zufällig die politisch-soziale Wirklichkeit des
in Lissabon gefeierten Verfassungstages Portugals erlebt. Gewiss, er war damals als
Redner zu einer Festveranstaltung des portugiesischen Verfassungsgerichts und der
juristischen Fakultät der alten Universität eingeladen, doch zuvor mischte er sich unter
das Publikum, genauer die nationale Öffentlichkeit, die in ihrer Weise auf der
Prachtstraße der Stadt, der Av. de Liberdade, die Verfassung von 1976 feierte. Man
erlebte fast ein Volksfest, eine Art „Verfassung als öffentlicher Prozess“ mit vielen
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
283
Bürgern und Gruppen als aktiven Interpreten. Im Einzelnen: Parteipolitische
Gruppierungen,
gesellschaftliche
Verbände,
Dorfabordnungen
und
Stadtteilvertretungen, aber auch Berufsgruppen aller Art zogen in einer Art Parade den
großen Boulevard zum Meer hinunter. Alle Beteiligten und fast alle Zuschauer trugen
symbolisch die seit 1974 berühmte rote Nelke („Nelkenrevolution“). Auf
Transparenten, teils von den Menschen getragen, teils auf Fahrzeugen gezeigt, wurde
ausdrücklich auf bestimmte Verfassungs-Artikel verwiesen, etwa in Sachen Arbeit,
Familie oder Umwelt, auch Frieden. Teils wurden verfassungspolitische oder allgemein
politische Forderungen vorgebracht und auf schmuck dekorierten Wagen illustriert.
Spürbar war eine republikanische Stimmung, eine Artikulierung des
Selbstverständnisses als verfasste Nation, bei allen Defiziten, die etwa in Sachen
Arbeitslosigkeit angeprangert wurden. Als „teilnehmender Beobachter“ erlebte man
ein in die Tat umgesetztes „constitutional law in public action“. Dem Verf. bleibt all
dies unvergesslich; es war ihm auch im eher akademischen Milieu der eindrucksvollen
wissenschaftlichen Tagung in der Gulbenkian-Stiftung stets gegenwärtig.2
II. Die Kulturgeschichte Portugals im Kontext von Normen der
Verfassung von 1976
Aus der Tiefe der Kulturgeschichte Portugals und ihrem „Humus“ seien in
Anlehnung an den dokumentierten Band aus Rom jetzt folgende Bezüge zu
Verfassungsbestimmungen von 1976 im Blick auf Vorkommnisse, Ereignisse, große
Werke der Kunst und Kultur hergestellt:
- das „Goldene Zeitalter“ (16. Jahrhundert), mit seinen großen Werken (dazu
bei Art. 42)
- die nationale Katastrophe des Erdbebens von 17553
- die Loslösung Brasiliens 1822
- zur inhaltsreichen Präambel: Erzählung der jüngsten Geschichte in Sachen
portugiesischer Verfassungsstaat: 25. April 1974: Befreiung von der Diktatur und vom
Kolonialismus, Wahrnehmung der Grundrechte, Bekenntnis zu Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und „brüderlichem Lande“. Bilder von den Straßenfesten während der
„Nelkenrevolution“, Dokumente der Verkündung der Verfassung durch die
Verfassunggebende Versammlung (2. April 1976)
2
Der Vortrag ist veröffentlicht in EuGRZ 2006, S. 533 ff.: Neue Horizonte und
Herausforderungen des Konstitutionalismus.
3
Abbildung von Lissabon in: Portugal, DuMont, 1987, S. 84.
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
284
- zu Art. 7 (Internationale Beziehungen): völkerrechtliche Dokumente,
insbesondere zu den „freundschaftlichen Beziehungen mit den Ländern des
portugiesischen Sprachraums“ (Portugiesisch gilt als Muttersprache für 120 Millionen);
ein Bild vom Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag; zum Friedensgebot als
Gegendokument z.B. die Schlacht bei Aljubarrota4
- zu Art. 11 (nationale Symbole), insbesondere die Flagge: Die Flagge Portugals
liest sich wie ein Geschichtsbuch; sie setzt die Staats- und Verfassungsgeschichte
buchstäblich ins Bildliche um: die fünf blauen Schilde in Form eines Kreuzes
repräsentieren die fünf maurischen Könige, die 1139 in einer Schlacht besiegt wurden;
grün als Zeichen der Hoffnung war die Farbe Heinrich des Seefahrers5 (1394 bis 1460);
das Wappen mit der Armillasphäre, einem alten Navigationsinstrument, spiegelt die
große Rolle wider, die Portugal bei der Entdeckung der Welt außerhalb Europas spielte
(überall trifft man auf Spuren der Weltentdecker: in Sagres, Porto, Batalha oder sogar
in Lagos: Vasco da Gama entdeckte 1497 den Seeweg nach Indien); sodann das
goldene Rad mit dem goldenen Bogen in der Flagge wurde im 13. Jahrhundert von
König Alfons III. auf dem Schild hinzugefügt; die fünf weißen Punkte auf jedem Schild
stehen für die Wunden Christi; das rote Feld wurde als Symbol der Revolution
übernommen;6 die Rezeption des Symbols aus der Revolution vom 5. Oktober 1910
wäre durch ein Dokument dieser Tage zu illustrieren. Verfassungstheoretisch zeigt
sich, dass die Präambel eine kurze Phase der Entstehung des Verfassungsstaates
Portugal beschreibt, während die Nationalflagge die jahrhundertelange Entwicklung
des Landes graphisch und farblich nachzeichnet
- zu Art. 12 f. (Grundrechte und Grundpflichten): große Judikate des
Verfassungsgerichts in Lissabon und ihre Kommentierung durch die Wissenschaft
- zu Art. 15 (Ausländer, europäische Bürger): Heraushebung der Staatsbürger
aus Ländern des portugiesischen Staatsraums; Dokumente der Länder wie Mosambik,
Kap Verde, Angola, Guinea-Bissau
- zu Art. 41 (Freiheit des Gewissens und der Religionsausübung): Dokumente aus
der Geschichte der Kirche einschließlich der Inquisition7; das Wunder von Fátima,
4
Abgebildet in Portugal, DuMont, 1987, S. 40.
5
Sein Denkmal: abgebildet in: Portugal, Walter-Reiseführer 1986, S. 39; ebenfalls
abgebildet in: G. Faber/O. Kasper, Portugal, 1983, 1. Umschlagseite.
6
Abbildung zit. nach B. J. Barker, Weltatlas der Flaggen, 2005, S. 51. Allgemein zur
Symbolfunktion von Nationalflaggen: P. Häberle, Nationalflaggen: kulturelle Identitätselemente und
internationale Erkennungssymbole, 2008.
7
Abbildung der Verbrennung von Inquisitionsopfern, in: Portugal, DuMont, 1987, S. 46.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
285
„Land der Burgen und Abteien“8
- zu Art. 42 (Freiheit der kulturellen Entfaltung): Abbildungen aus der
portugiesischen Kunst und Kultur, z.B. Manuelische Säulen im Kloster von Belém9,
portugiesische Kachelkunst, Hieronymus-Kloster in Lissabon; aus der Lit.: L. de Camões
(1524 – 1580, Epos „Die Lusiaden“); F. Pessoa (1888 – 1935); der Nobelpreisträger J.
Saramago „Hoffnung in Altentejo“; aus der Musik: der Fado („Saudade“). – Zur
wissenschaftlichen Entfaltung: die Universitätsstadt Coimbra (Alte Universität,
insbesondere die Universitätsbibliothek, von 1716 – 1732 errichtet10); die GulbenkianStiftung in Lissabon; Tanzdarbietungen in Tracht11; erste Staatsrechtslehrer zur
Verfassung von 1976 mit großen Lehrbüchern sind G. Canotilho und J. Miranda; als
große Richter bzw. Präsidenten sind zu nennen: M. Cardoso da Costa
- zu Art. 66 (Umwelt- und Lebensqualität): Kulturlandschaften wie die Algarve,
Albufeira und der Nationalpark von Buçaco, Costa do Sole, der Weinanbau im DouroTal, s. aber auch die „Afrikanischen Akzente“12
- zu Art. 78 (kulturelles Schaffen): Abbildungen von Objekten des nationalen
Kulturgüterschutzes, z.B. der kunstvollen Fliesen („Azulejos“), des Emanuelstils (14901540); Unesco-Weltkulturerbe13: Porto, Tomár, Évora, Sintra
- zu Art. 79 (Körperkultur und Sport): als Kultur im weiteren Sinne zu verstehen:
wohl auch der portugiesische Stierkampf
- zu Art. 150 (Versammlung der Republik): Parlamentsgebäude Saõ Bento14
- Zu Art. 278 – 283 (Verfassungsgericht): Abbildung des Palastes, einer
Plenarsitzung und Darstellung großer Judikate, insbesondere zu den Grundrechten
Insbesondere verdient das portugiesische Verfassungsgericht Respekt, weil es
die rigorosen und schmerzlichen Kürzungen von Pensionen und Renten durch das
Sparprogramm der umstrittenen „Troika“ stoppte.
8
Abbildungen in: G. Faber/O. Kasper, Portugal, 1983, S. 84 ff.
9
Abgebildet in: Portugal, DuMont, 1987, S. 63. Die weiteren Beispiele auf S. 67 ff.
10
Abbildung in G. Faber/O. Kasper, Portugal, 1983, S. 75.
11
Abbildung in G. Faber/O. Kasper, Portugal, 1983, S. 48.
12
Dokumentiert in: G. Faber/O. Kasper, Portugal, 1983, S. 142 ff.
13
Abbildungen in UNESCO-Weltkulturerbe, 2003, S. 214-223.
14
Abgebildet in: Portugal, DuMont, aaO., S. 96.
286
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
Dritter Teil: Stichworte zur Lage Europas heute: zum Europa der Bürger,
Kommunen, Regionen und Nationen
I. Der notwendige Idealismus in Sachen Europa
Europa als Ganzes braucht einen neuen Impuls aus Idealismus. Er ist
unverzichtbar für die Bewältigung der Krisen und auch ein Mittel gegen die weiter um
sich greifende Ökonomisierung. Hier hilft schon die Vergegenwärtigung der
Geschichte: die Einigung Europas hat bis heute dauerhaften Frieden geschaffen, das
vereinte Europa von heute garantiert mit seinen Verfassungsgerichten die
Menschenrechte, den Rechtsstaat, die soziale Sicherheit und den Wohlstand. Sie
braucht freilich ein Mindestmaß an Solidarität und eine lebendige Zivilgesellschaft. Wir
müssen uns fragen, ob Serbien und die Türkei wirklich schon mittelfristig in die EU
aufgenommen werden sollen und wie wir Großbritannien in der EU halten. Europa
muss seine Bürger schon in der jungen Biographie gewinnen, Stichwort: Europa als
Erziehungsziel in ihren Schulen ebenso wie dies die Verfassungen von Peru und
Guatemala für die Menschenrechte verlangen. Wir brauchen wissenschaftlichen
Optimismus nicht nur politischen Optimismus. Unsere deutsche Bundesregierung muss
sich fragen lassen, ob sie eine Idee von Europa hat: von Jerusalem, von Athen, von
Rom, von Paris und Chartre, auch Madrid und Lissabon und von Weimar.
Viele Fragen bleiben in diesem Kontext freilich offen:
- Kann das Mittelmeer ein „Mare nostrum constitutionale“ werden. Hoffnung
schenkt uns die neue Verfassung Tunesiens vom Januar 2014 mit nicht wenigen
bemerkenswerten Neuerungen: wir finden dort die Integrierung der Präambel in den
Verfassungstext bzw. dessen normative Kraft (Art. 143), den Wesensgehaltschutz für
Grundrechte und Ewigkeitsgarantien für bestimmte Einrichtungen i.S. von Art. 19 Abs.
2, 79 Abs. 3 GG, Art. 288 Verf. Portugal bzw. Art. 48, 142 Verf. Tunesien, sowie
Auslegungsmaximen (Art. 144 Verf. Tunesien: „harmonisches Ganzes“).
- Was kann die Lehre vom universalen Konstitutionalismus in Sachen
Privatheitsschutz leisten? Derzeit gleicht das Internet einem rechts- und staatsfreien
Raum. Wird eine universale digitale Grundrechte-Charta der UN möglich, mit einem
Ausgleich des Konflikts zwischen Freiheit und Sicherheit?
- Können sich Katalonien und Schottland von ihren Heimatländern einfach
lösen und ohne neue Aufnahme Mitgliedsstaaten der EU werden? M.E. nein.
- Wie soll eine Reform der EU an Haupt und Gliedern aussehen (gemeinsame
Wirtschaftsregierung? Zurückverlagerung von Kompetenzen von der EU auf die
Mitgliedsländer, Abbau von Bürokratie, mehr Subsidiarität und Bürgernähe.
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
287
- Wie können die Ukraine und Russland nach dem Sündenfall der Annexion der
Krim (2014) in Europa eingebunden werden?
Jedenfalls ist erst recht die Zeit, wissenschaftlich an der „Europäischen
Verfassungslehre“ weiter zu bauen. Wir müssen uns auch fragen, was dabei die
vergleichende Verfassungslehre als Kulturwissenschaft beitragen kann.
II. Der kulturelle, insbesondere auch wissenschaftliche Generationenvertrag
Der Generationenvertrag ist nichts anderes als der in den Horizont der Zeit
gestellte klassische Gesellschaftsvertrag. Dies bedeutet, dass die Politik und die
Wissenschaft mit der Idee der Generationengerechtigkeit arbeiten müssen. Politisch
hat sich dies an der Reduzierung der skandalös hohen Jugendarbeitslosigkeit in vielen
südlichen Ländern Europas zu bewähren.
III. Der europäische Jurist und das Gemeineuropäische Verfassungsrecht
In der offenen Gesellschaft Europas bedarf es des europäischen Juristen mit
persönlichen und sachlichen Anforderungen, etwa der Kenntnis mehrerer
Rechtskulturen und Sprachen. Goethes Satz: Wer keine fremden Sprachen kennt,
kennt nicht die eigene, gilt auch für die Rechtskultur. Der Austausch zwischen jungen
und älteren Wissenschaftlern ist bei all dem unverzichtbar. Er hilft sowohl die
verbleibende nationale Identität der europäischen Verfassungsstaaten als auch das
Gemeineuropäische Verfassungsrecht zu erarbeiten.
IV. Umrisse einer universalen Verfassungslehre
Der universale Konstitutionalismus erwächst aus den nationalen, auch
regionalen und völkerrechtlichen Teilverfassungen. Ein paralleler Theorieentwurf
manifestierte sich in dem Begriff „Kosmopolitismus“, an dem D. Thürer und A. Gamper
arbeiten. Es geht um einzelne Mosaiksteine, wie die universalen Menschenrechte, die
Menschenwürde, die richterliche Unabhängigkeit (bis hin zu Internationale Gerichten)
dank der Gewaltenteilung, den Rechtsstaat und den Rechtsschutz. Auf meine sieben
Thesen aus Anlass des Gedächtnisses an R. Barranco-Vela sei verwiesen (von F.
Balaguer übersetzt in: Direito Público 54/2013, S. 9 ff.).
288
Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)
V. Die Bereicherung Europas durch die Verbindung Portugals mit seinen
ehemaligen Kolonien in Afrika und mit Brasilien
Portugal leistet viel für unser gemeinsames Europa, weil es eine Brücke schlägt
zum viel gerühmten brasilianischen Konstitutionalismus und zu manchen neuen
Verfassungen in Afrika. Dieser Brückenbau sollte noch viel stärker in unser Bewusstsein
rücken. Analoges gilt für das Verhältnis von Spanien zu seinen ehemaligen Kolonien
wie Mexiko und Argentinien, auch Peru.
VI. Danksagung
Meine Danksagung beginnt für die frühen guten Jahre im akademischen
ärztlichen Elternhaus in Württemberg. Die Bildung und Ausbildung im humanistischen
Gymnasium in Göppingen sowie die juristische Ausbildung an den Universitäten in
Tübingen, Freiburg, Bonn und Montpellier waren vortrefflich. Ein spezieller Dank
gebührt meinen Mentoren: K. Hesse, G. Dürig, J. Esser und H. Ehmke. Ihnen verdanke
ich das Wesentliche, mehr als die bloße Grundausbildung. Mein besonderer Dank gilt
dem Freundeskreis in Europa und Übersee. Er hat mich in den letzten dreißig Jahren
beflügelt. Nicht zuletzt stehe eine Huldigung an die Musik als Brücke zur Transzendenz,
um an Pythagoras und Goethe zu erinnern, aber auch an ein schönes Zitat von Giscard
d’ Estaing. D. Barenboim bezeichnete kürzlich die Musik als „höchste Instanz“, als
„klangliche Version des Monotheismus“. Übrigens gibt es geheime Verbindungen
zwischen der Juristenkunst und der Musik, jedenfalls bei der Gestaltung des Satzbaues,
der Rhythmen und der Sprache im Ganzen. Dieses kleine Werkstattgeheimnis sei heute
nicht verraten.
Letzter Satz: Wenn diese Abschiedsvorlesung eine Antrittsvorlesung wäre, ließe
sich vielleicht ein Teil der Fragen beantworten. Da dem jedoch nicht so ist, hier nur
mein erneuter Dank an diesen einzigartigen Kreis von Wissenschaftlern bzw. Freunden
in Lissabon.
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O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global
O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão
estadual, supranacional e global
Congresso em Honra de Peter Häberle
(por ocasião do seu 80º aniversario)
Lisboa 13 de Maio de 2014
289
ADENDA
«Discurso de Agradecimiento – Lisboa a 13 de mayo de 2014»
(versão espanhola)
Peter Häberle (Universität Bayreuth)
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Organização de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes
Com o patrocínio da Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento
Organização de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes
Com o patrocínio da Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento
Autores:
Antonio d’ Atena
Markus Kotzur
Gregoro Camara Villar
Maria Lúcia Amaral
Francisco Balaguer Callejón
Vasco Pereira da Silva
Alexandre Viala
Diego Valadès
Ingo Wolfgang Sarlet
Fausto Vecchio
Stéphane Pinon
José Maria Porras Ramirez
Augusto Aguilar
Jorge Miranda
Peter Häberle