la mancomunidad de municipios del campo de gibraltar

I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI
PONENCIA
LA MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS DEL CAMPO DE
GIBRALTAR: )UNA EXPERIENCIA PRECOMARCAL ?
Mercedes Silva López
Juan José Silva López.
Universidad de Cádiz.
I. UNA APROXIMACIÓN AL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS MANCOMUNIDADES DE
MUNICIPIOS EN LA LEGISLACIÓN DE RÉGIMEN LOCAL.
Conforme a la regulación contenida en los artículos 137 y siguientes de la Constitución Española, la
organización territorial del Estado se articula en Municipios, Provincias y en las Comunidades
Autónomas que se constituyan.
Junto a estos entes administrativos, dotados de personalidad jurídica y autonomía plena para la gestión
de sus respectivos intereses, el artículo 141.3 de la propia CE prevé la posibilidad de "crear agrupaciones
de Municipios diferentes de la Provincia".
Esta posibilidad es acogida por la Ley 7/1985, de 2 de Abril cuyo artículo 3 junto a las entidades locales
territoriales ya citadas, establece que "gozan asimismo de la condición de entidades locales, entre otras,
las Comarcas, las Areas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios".
Nuestro estudio inicialmente se va a centrar sobre éstas últimas para luego descender a la concreta
realidad de la Comarca del Campo de Gibraltar.
En concreto, es el artículo 44 de la Ley de Bases del Régimen Local el que reconoce a los Municipios el
"derecho a asociarse con otros Municipios en Mancomunidades para la ejecución de obras y servicios
determinados de su competencia. Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídica para el
cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios.Los Estatutos han de regular el
ámbito territorial de la entidad, su objeto y competencias, órganos de gobierno y recursos, plazo de
duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento".
Es decir, las Mancomunidades de Municipios se configuran como asociaciones voluntarias de
Municipios para la prestación de las competencias que los mismos les transfieran y que se recojan en sus
respectivos Estatutos.
Como señala el Profesor RIVERO YSERN "el fenómeno de la Mancomunidad ha desbordado la
problemática del pequeño Municipio para constituir una fórmula de prestación de servicios a todos los
niveles, y ello en base a las siguientes circunstancias:
---- La demanda social creciente de unos servicios que se adecuen al nivel de vida que el Estado del
Bienestar ha generado.
---- En consecuencia, la gran complejidad técnica y el elevado coste financiero de los mismos,incapaces
de ser asumidos individualmente por los recursos municipales (1).
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Es de destacar, en la fórmula supramunicipal analizada, que el derecho a constituir Mancomunidades
corresponde a los Ayuntamientos, a cuyos Plenos la Ley les atribuye la aprobación de los respectivos
Estatutos (2). Es decir la creación de las Mancomunidades deriva de la voluntad de los Ayuntamientos
que la constituyen al contrario de lo que ocurre con las entidades locales territoriales como el Municipio
o la Provincia que surgen directamente de la Constitución, circunstancia que marcará todo el régimen
jurídico de las Mancomunidades de Municipios del que podemos destacar:
a) Las Mancomunidades tienen personalidad jurídica derivada precisamente de la voluntad de los
Municipios que acuerdan su nacimiento.
b) Estas entidades locales no territoriales tiene su capacidad limitada al cumplimiento de los fines y
competencias que los Municipios que las crean les asignen en sus respectivos Estatutos.
Es de resaltar en este sentido, que mientras el Municipio tiene capacidad para actuar en todo cuanto
afecte al interés de la comunidad vecinal (art. 25.1. LBRL), las Mancomunidades tienen su capacidad
limitada al cumplimiento de sus fines estatutariamente determinados y en ningún caso podrá asumir "la
totalidad de las competencias asignadas a los respectivos Municipios" (art. 35.2 TRRL) (3).
c) Los órganos de gobierno de las Mancomunidades "en la forma que determinen los correspondientes
Municipios" (art. 44 LBRL), serán representativos de los Ayuntamientos mancomunados, más no
directamente del vecindario ya que no estamos ante una asociación directa de individuos sino de
Municipios.
En definitiva , estamos ante una entidad pública institucional de carácter asociativo creada por los
Municipios de forma absolutamente voluntaria para la ejecución en común de obras y servicios
determinados. (4)
II. LA MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS DEL CAMPO DE GIBRALTAR : UNA PRIMERA
EXPERIENCIA SUPRAMUNICIPAL EN LA COMARCA DEL CAMPO DE GIBRALTAR.
El nacimiento de la Mancomunidad de Municipios de la Comarca del Campo de Gibraltar, cuyos trabajos
estatutarios se abordan a primeros de 1984, se sitúa en un contexto legal que conviene retener.
A nivel estatal, se encuentra aún en vigor la normativa legal y reglamentaria originada en el texto de
1955 (5), si bien ya matizada por la temprana Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de Febrero de
1981 (6), y la posterior Ley 40/1981 de 28 de Octubre, sobre Régimen Jurídico de las Corporaciones
Locales.
No se habían aprobado aún los textos legislativos vigentes, ya postconstitucionales de 1985 (Ley
Reguladora de las Bases del Régimen Local) y de 1986 (Texto Refundido de las Disposiciones Legales
vigentes en materia de Régimen Local), conociéndose sólo el Anteproyecto de aquella primera Ley en
una cuidada edición del Instituto de Estudios de Administración Local.
A nivel autonómico, sin embargo los principios constitucionales ya habían inspirado entonces, entre
otras, la temprana Ley 3/1983, de 1 de Junio de la Organización Territorial de la Comunidad Autónoma
de Andalucía, que reiteraba la posibilidad, ya abierta por el artículo 5 del Estatuto Andaluz, de "creación
de comarcas u otras entidades territoriales cuya base venga constituida por la agrupación de Municipios
limítrofes....." si bien remitiendo dicha posibilidad primera a una legislación posterior que estableciera el
procedimiento específico de creación, excluyendo "..... por lo tanto, la imposición de un determinado
mapa comarcal, al optar por reconocer, caso por caso, la existencia de esos ámbitos supramunicipales
haciéndose eco de la voluntad social subyacente que en este sentido se exprese....." (7).La cita Ley, tras
establecer los criterios básicos de configuración de las comarcas (art. 11), insta igualmente al Consejo de
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Gobierno Andaluz al fomento entre los Municipios de fórmulas asociativas como "embriones" que
podrían dar paso a "instituciones territoriales más complejas" (art. 12).
En ese incipiente contexto legislativo, y pretendiendo precisamente dar una primera respuesta
institucional a la "conciencia social subyacente" detectada entre la población del Campo de Gibraltar de
cara a conseguir la implantación en nuestra zona de unas estructuras administrativas propias para la
gestión de las actuaciones y servicios de interés y ámbito comarcal, se abordó la creación de la
Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar.
La Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar surge, con un fundamental respaldo
autonómico, como fruto de la voluntad de todos los Municipios que se integran en lo que se conoce
como la Comarca del Campo de Gibraltar que recibe su denominación por su proximidad a Gibraltar.
Los Estatutos de la Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar, siguiendo el procedimiento
ordinario entonces vigente, y previo acuerdo de todos los Municipios mancomunados, fueron aprobados
por Decreto 7/1985, de 15 de Enero (previo a la LBRL de 2 de Abril de 1985) de la Consejería de
Gobernación de la Junta de Andalucía. (8)
Siguiendo el contenido estatutario mínimo exigido legalmente, de los Estatutos de la Mancomunidad de
Municipios del Campo de Gibraltar, se desprenden las siguientes circunstancias (9) :
a) Ámbito territorial.
Si bien, en la legalidad vigente, no resulta necesario la permanencia de todos los Municipios
mancomunados en la misma Provincia ni se exige entre ellos continuidad territorial (art... 35.1 TRRL),
en el presente caso ambas circunstancias concurren, perteneciendo todos los Municipios de la
Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar a la Provincia de Cádiz, y dándose entre ellos la
continuidad territorial aludida.
Los Municipios mancomunados son, en concreto, Algeciras, La Línea de la Concepción, San Roque,
Los Barrios, Tarifa, Jimena de la Frontera y Castellar de la Frontera (art.. 1).
Igualmente se prevé en los Estatutos la adhesión de nuevos miembros y la separación forzosa o
voluntaria de los Municipios asociados (arts. 28 y 29).
b) Fines y competencias.
Todos los fines y competencias de la Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar, con las
matizaciones que se dirán, vienen referidos a la ejecución en común de obras y servicios determinados
de la competencia municipal, sin que se asuman en ningún caso la totalidad de los asignados a los
Municipios (10).No obstante, se superan la prestación de servicios obligatorios a que se refiere hoy el
artículo 6 de la LBRL, y que en muchas ocasiones es la que ha dado origen al nacimiento de las
Mancomunidades. Así, junto a la recogida de basuras, cementerio, abastecimiento de aguas y
saneamiento integral, prevención y extinción de incendios y protección civil, transporte o sanidad, se
recogen otros como ordenación del territorio y urbanismo,obras públicas, medio ambiente, organización
y gestión del abastecimiento de la Comarca, turismo y ocio, cultura , deportes y enseñanza.Por último, se
incluye una cláusula genérica que hace referencia a la creación y gestión de aquellos otros servicios que
se estimen de interés para los Municipios mancomunados (art.. 19).
Para la gestión de estos servicios podrá utilizarse cualquier forma de gestión directa o indirecta prevista
en la legislación de Régimen Local (art.. 20). Si bien, la asunción de servicios por la Mancomunidad
exige ,-previo estudio de eficacia, rentabilidad y/o funcionalidad-, propuesta de la Junta de Comarca a
los Ayuntamientos, que serán quienes en definitiva aprueben dicha asunción, estando ésta regulada en
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cada caso por convenio suscrito entre la Mancomunidad de Municipios y cada uno de los Ayuntamientos
(art..21).(11)
c) Órganos de gobierno y administración.
Los órganos de gobierno de la Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar están integrados
por la Junta de Comarca, y un Presidente y Vicepresidentes,
estando representados en aquella todos los Municipios mancomunados (12) y siendo elegidos estos
mediante votación de los miembros de la Junta de Comarca por mayoría absoluta (arts. 7 y 8).
Como órgano complementario se prevén las Comisiones Informativas con funciones exclusivamente
informativas, sin que puedan adoptar acuerdos (art.. 9).
Por último,como órganos administrativos directivos se contemplan el Secretario, Interventor y
Depositario (art.. 12).
Para el desarrollo de sus actividades dispondrá la Mancomunidad del personal necesario propio y
transferido por los Ayuntamientos, utilizando preferentemente ésta última modalidad, a todos los que
será de aplicación el régimen general establecido para los funcionarios municipales, en sus distintas
tipologías y grupos de funcionarios de carrera y funcionarios de empleo (art.. 13).
d) Financiación.
La financiación de la Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar se articula a través de
ingresos de derecho privado, subvenciones, tasas, contribuciones especiales, ingresos procedentes de
operaciones de crédito, multas, aportaciones de los Municipios mancomunados, aportaciones para
inversión de planes de obras y servicios, aportaciones para obras de acción comunitaria y cualquier otro
tipo de recursos (art.. 22).
El establecimiento. ordenación, liquidación y cobranza de estos recursos se somete a la normativa en
vigor para las Corporaciones Locales (art.. 23).
En concreto, respecto de las aportaciones de los miembros (13) sólo se recurrirá a ella cuando después de
utilizados los restantes recursos, no pueda la Mancomunidad cubrir la totalidad de sus gastos en cuyo
caso la diferencia resultante será distribuida entre los Ayuntamientos mancomunados.La cantidad
correspondiente a ésta diferencia, que tendrá que prorratearse entre los Municipios mancomunados se
obtiene por aportaciones de cada uno de ellos que quedan fijadas aplicando a los mismos un coeficiente
obtenido mediante una fórmula que el propio Estatuto contempla.(14)
e) Plazo de duración.
Iniciada la actividad por la Mancomunidad de Municipios del campo de Gibraltar, se desarrollará por
tiempo indefinido, sin perjuicio de los acuerdos de modificación o disolución que puedan adoptarse
validamente (art.. 5).
f) Funcionamiento.
El régimen de funcionamiento de la Mancomunidad de Municipios del campo de Gibraltar se regula en
el Capítulo III de sus Estatutos, integrado por los artículos 14-18, y en el que se detallan el número de
sesiones, quórum exigido para la validez de los
acuerdos, obligatoriedad de acuerdos y resoluciones, libro de actas, y resoluciones, y procedimiento
administrativo. (15)
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g) Otros contenidos.
Sus órganos de gobierno y administración radican enAlgeciras (art.. 3).
El procedimiento de modificación de Estatutos se remite al artículo 60 del antiguo Reglamento de
Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales y normativa legal que lo sustituya (art..
30).
Por último, la disolución de la entidad requiere acuerdo favorable de la Junta de Comarca y ratificación
de ésta por el Pleno de todos los Municipios, con el quórum en ambos casos de los 2/3 del número de
hecho, o , en todo caso de la mayoría absoluta del número legal de miembros de cada órgano (art.. 31).
III. APUNTES SOBRE LA IDONEIDAD DE CONSIDERAR LA MANCOMUNIDAD DE
MUNICIPIOS DEL CAMPO DE GIBRALTAR COMO UNA ENTIDAD "PRECOMARCAL".
Al margen del análisis formal realizado, una lectura detenida de los Estatutos de la Mancomunidad de
Municipios del Campo de Gibraltar, obliga igualmente a destacar ciertas peculiaridades, explicita e
implícitamente recogidas en el texto de su articulado, que se incorporan al mismo con la clara intención
de crear un modelo de Mancomunidad abierto a la asunción de mayores cotas de competencias y claro
precedente de una futura Entidad Comarcal :
1) El ámbito territorial está constituido por las poblaciones que conforman el Campo de Gibraltar como
comarca natural con rasgos distintivos propios, que ya contó con estructuras administrativas de
dimensión comarcal en periodos anteriores (art. 1).
Además se diseña en el Preámbulo, la posibilidad de que la colonia de Gibraltar pueda progresivamente
incorporarse a los servicios prestados por la Mancomunidad, en cuyo dimensionamiento siempre deberá
tenerse en cuenta a la población de aquella. Este es un rasgo distintivo determinante en la conformación
territorial del ámbito de la entidad supramunicipal creada.
2) En consecuencia con lo anterior se plasma en los Estatutos una Mancomunidad que no opta por la
predeterminación estatutaria "cerrada" de las obras y servicios posibles a acometer, sino que se concibe
como una entidad de "fines múltiples" (art. 19) con un amplio espectro de objetivos competenciales
sujetos a su posible asunción a lo que podríamos denominar como "voluntariedad de segundo grado",
dependiente en todo caso del nivel e intensidad de concertación que pudiesen demostrar las distintas
Entidades y Administraciones implicadas en el proceso de transferencia efectiva de funciones a
encomendar a la nueva Mancomunidad, que debía de producirse gradualmente en el tiempo .(16)
Señaladamente el artículo 19 comienza enfatizando que "La Mancomunidad tiene por objeto promover,
dinamizar y racionalizar el desarrollo integral de la Comarca que forman los Municipios asociados......",
objetivo que claramente incita a algo más que la mera prestación en común de obras y servicios
municipales.
3) El citado sistema de "concertación voluntaria de funciones o competencias" elevaba a elemento o
factor clave en la articulación del mismo a la figura de los "convenios de asunción de servicios" (cuando
la transferencia procedía de los Municipios asociados), o a los "convenios de delegación de
competencias" (cuando la transferencia pudiese proceder de otras Administraciones Públicas -estatal o
autonómica- o de otras Entidades Locales -la Diputación Provincial como la más señalada-).
El artículo 21 regula el proceso de asunción de servicios aludiendo, en su último apartado, a que dicha
asunción ".... estará regulada por un Convenio suscrito entre la Mancomunidad y cada uno de los
Ayuntamientos.....". (17)
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El artículo 20 casi de puntillas refiere en su segundo párrafo, desde una perspectiva claramente
comarcalizadora que "la Mancomunidad podrá aceptar la ejecución de obras y la prestación de servicios
que pudieran delegarle otras Administraciones Públicas, así como realizar actividades y asumir
competencias que se concierten o determinen por aquellas".
En correspondencia con lo anterior, el apartado h) del artículo 10 señala como atribución de la Junta de
Comarca la de "..... aceptar y ordenar la gestión de las competencias delegadas o concertadas por o con
otras Administraciones Públicas".
Los preceptos citados permitían desde un principio y siguen permitiendo ahora, a la Mancomunidad de
Municipios Campogibraltareña la posibilidad de asumir el ejercicio o la mera encomienda de gestión de
competencias delegadas por la Administración estatal y autonómica, con claro afán de acometer
actuaciones descentralizadoras de carácter comarcalizador.
Es indudable, por tanto, que la Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar, fue concebida a
nivel estatutario, ya en 1985, no sólo como asociación voluntaria de Municipios para prestar obras y
servicios en común sino como una
"entidad precomarcal", capaz de alcanzar por vía de concertación un importante nivel de competencias
propias hasta entonces desconocido en el panorama de la incipiente organización territorial andaluza.
4) La anterior caracterización aparece reflejada igualmente a nivel estatutario en otras determinaciones
que pretenden reforzar la independencia de actuación y la capacidad gestora propia de la Mancomunidad
incluso frente a los Municipios que voluntariamente la constituyen. En definitiva que acercan aún más a
la Mancomunidad del Campo de Gibraltar al concepto y caracteres de las "entidades territoriales"
dotadas de autonomía que incorporaba la propia Ley 3/1983, anteriormente referida. Así podemos
indicar :
a) El artículo 7 de los Estatutos configura un sistema de designación de los miembros de la Junta de
Comarca, que atribuye la facultad de designación a los grupos políticos corporativos constituidos en cada
Corporación municipal tras los respectivos procesos electorales,y ello con un criterio de representación
proporcional al número legal de Concejales que corresponda a cada Municipio en las sucesivas
convocatorias electorales.
La dación de cuenta de dichas designaciones a los Plenos de cada uno de los Ayuntamientos (art. 7.3), se
establece como una condición de eficacia jurídica, pero sin que en ningún caso los órganos plenarios
municipales puedan incidir ni modificar las designaciones realizadas por los grupos políticos.
Se establece así un sistema de designación de los miembros de la Junta de Comarca de amplísima
legitimación democrática, y de representación "cuasi" directa de los vecinos y ciudadanos electores de
cada Municipio,solamente matizada por la aplicación del sistema d´Hont en el cómputo de votos y por la
consideración de cada Municipio como distrito independiente.(18)
b) Se establece expresamente en el artículo 16 el principio de vinculatoriedad para los Ayuntamientos
mancomunados de los acuerdos y resoluciones adoptados por la Mancomunidad en relación a los
servicios comarcales a los que cada uno voluntariamente haya deseado adherirse.
El respeto a la "voluntariedad inicial" no ha de suponer merma alguna de la funcionalidad en la
prestación de servicios y realización de actuaciones anteriormente mancomunadas.
Lo anterior se refuerza con la obligación de consignación presupuestaria de las aportaciones económicas
municipales a los gastos de la Mancomunidad que recoge el artículo 25, en el ánimo de que queden
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garantizados dichos medios de financiación frente a los numerosos compromisos de las haciendas
municipales.
c) El reconocimiento de potestad tributaria a la Mancomunidad que señalan los artículos 10.i), 22 y 25 de
los Estatutos, supone la capacidad para establecer ingresos corrientes propios exigibles directamente a
los usuarios de los servicios mancomunados o a los beneficiarios de actuaciones propias de la entidad
supramunicipal con independencia y respeto a las propias exacciones municipales que sean exigidas por
otros conceptos.
d) La regulación del régimen de separación voluntaria de los Municipios (art. 29) exigiendo que
cualquier acuerdo de separación sea fundado en razones de economicidad, eficacia o funcionalidad
administrativas, pretende combatir supuestos y posibles decisiones "arbitrarias" de separación de los
Municipios, que debilitarían injustificadamente la solidez de la Entidad constituida, y restaría capacidad
y legitimidad a la misma.
IV. HACIA LA COMARCALIZACIÓN DEL CAMPO DE GIBRALTAR.
Lejos de considerar como agotado el modelo instaurado por la Mancomunidad de Municipios del Campo
de Gibraltar, la realidad geográfica, social, política y económica del Campo de Gibraltar, hacen pensar en
la creación de una institución permanente y más amplia que extienda su actuación a todos los servicios y
actividades supramunicipales dentro de ésta concreta área geográfica.
Como ya afirmásemos anteriormente, el artículo 141 de la CE prevé la posibilidad de "crear
agrupaciones de Municipios diferentes de la provincia", supuesto en el que es perfectamente incluible la
Comarca.
La Comarca aparece así como un paso más en la consolidación de una organización permanente entre
Municipios con intereses comunes, especialmente funcional como estructura administrativa cercana a
una realidad territorial concreta y especialmente idónea para acoger la descentralización o
desconcentración de competencias de Administraciones de nivel territorial más amplio. (18)
En el esquema de competencias a que obliga la nueva estructura territorial del Estado instaurada por
nuestra vigente Constitución, la Comarca es una competencia propia de las Comunidades Autónomas.
Y así, el artículo 5 del Estatuto de Autonomía de Andalucía establece que : "Por Ley del Parlamento
Andaluz podrá regularse la creación de Comarcas integrada por municipios limítrofes dentro de la misma
provincia,atendiendo a sus características geográficas, económicas, sociales e históricas. Se requerirá, en
todo caso, el acuerdo de los Ayuntamientos afectados y la aprobación del Consejo de Gobierno".
De conformidad con las previsiones estatutarias, la Ley 3/1983 de 1 de Junio, de Organización Territorial
de la Comunidad Autónoma de Andalucía, reitera la posibilidad de creación de Comarcas pero, sin
embargo, como se afirma en su Exposición de Motivos, "no ha querido llegar más allá del simple
establecimiento de los criterios que deberán ser observados en caso de que fuere oportuna la creación
efectiva posterior de estos otros Entes territoriales".(19)
"Consecuentemente, entiende la Ley que esta institucionalización no debe ser un paso previo, sino la
meta a la que se llega trás la constatación de la necesidad de la misma. Queda excluida, por lo tanto, la
imposición de un determinado mapa comarcal ; se opta por reconocer, caso por caso, la existencia de
esos ámbitos supramunicipales haciéndose eco de la voluntad social subyacente que en este sentido se
exprese. Se evita de esta forma la actuación "per saltum", eligiéndose, como momento de
institucionalización de entidad territorial de una determinada agrupación de municipios, aquél en el que
dicho asociacionismo municipal se haya demostrado acertado....".
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La Ley, aunque alude repetidas veces a su carácter ".... respetuoso con la legislación de régimen local
vigente...." y a que ".... no se trata de la legislación de régimen local que , en desarrollo de las bases
establecidas por el Estado, corresponde emanar a la Comunidad Autónoma...." es evidente que de alguna
forma vino a adelantar criterios legislativos propios y peculiares respecto a determinadas entidades
locales, y más en concreto, respecto a las Comarcas. Entre dichos criterios ya enunciados por la Ley,
cabe destacar :
------ Necesidad de Ley del Parlamento para la creación de Comarcas.
------ Otorgamiento a la Comarca, dentro del ordenamiento jurídico andaluz, del carácter de entidad
territorial, con personalidad jurídica plena para el cumplimiento de los fines que justifiquen su creación.
------ Exigencia, en todo caso, para la creación de Comarcas del acuerdo previo de los Ayuntamientos
afectados, y de la posterior aprobación por el Consejo de Gobierno.
------ Exposición de los criterios generales válidos para la delimitación de áreas comarcales (
coincidencia con espacios naturales dónde se dé un determinado nivel de convivencia humana, y se
produzca la actividad básica de los agentes económicos).
Junto al establecimiento de esos criterios básicos la Ley de Organización Territorial hace de nuevo
remisión (al igual que el art. 5 de Estatuto de Andalucía anteriormente transcrito) a una legislación
posterior que establecerá, en su caso, el procedimiento específico de creación y la configuración de los
órganos de gobierno del futuro ente supramunicipal.
Lo cierto es que , llegado el momento actual, esa legislación posterior que , a modo de Ley reguladora
del régimen comarcal, debiera haberse aprobado para tener expédito el camino a la creación concreta y
específica de entidades comarcales, según lo fueran reclamando las características peculiares y las
necesidades administrativas de determinadas zonas del territorio, esa legislación posterior -deciamosaún no ha sido aprobada por el Parlamento.
Dicho vacío legislativo imposibilita en la actualidad la puesta en práctica de aquella "filosofía comarcal"
que comentábamos quedaba expuesta en la Exposición de Motivos de la Ley de 1/6/1983, no
permitiendo todavía que en aquellas áreas en las que se detecte un verdades sentimiento comarcal
necesitado de una organización administrativa propia, como ocurre en el Campo de Gibraltar, pueda
darse vida a esta. Ha resultado necesario acudir a las fórmulas de agrupaciones municipales ya recogidas
en la legislación local vigente (Mancomunidades, Gerencias, Consorcios...), aún siendo conscientes de
que estas formas de asociacionismo quedaban algo "cortas" para las aspiraciones y necesidades
administrativas, que demandan los intereses comunes de la población comarcal.
A la espera de ese desarrollo legislativo autonómico, es obligado hacer alguna referencia a la Ley
Reguladora de las Bases del Régimen Local, que contempla en su articulado toda una diversa tipología
de entidades locales entre las que se encuentran desde luego las Comarcas.
Sin entrar a considerar los problemas de articulación entre la referida Ley Marco Estatal y las Leyes
Territoriales de Detalle (la futura Ley de Régimen Local de la Comunidad Autónoma de Andalucía o la
Ley Reguladora de las Comarcas de Andalucía si llegara a producirse), es necesario hacer constar como
la regulación de las Comarcas contenida en la actual Ley Estatal "recibe" o "encaja" de alguna forma las
concepción de las mismas que incorpora la Ley de Organización Territorial de 1 de Junio de 1983.
Como notas más características de esa regulación estatal básica, de conformidad con lo establecido en el
artículo 42 de la LBRL, cabe destacar:
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------ Se establece la posibilidad de que cualquier Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo dispuesto
por sus Estatutos, puedan crear en sus territorios Comarcas "... cuyas características determinen intereses
comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.
------ La iniciativa para la creación de una comarca "podrá " partir de los propios Municipios interesados.
------Las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial, composición y
funcionamiento de los órganos de gobierno, competencias y recursos económicos,que se asignen a las
Comarcas.
------ Se define un núcleo de competencias propias de los Municipios de las que nunca se podrán ver
absolutamente privados por la creación de un ente comarcal.
A la espera del desarrollo legislativo autonómico en el seno de la Comunidad Autónoma de Andalucía,
estas serían las notas diferenciadoras y características de las Comarcas.
V. CONCLUSIONES.
En definitiva a nadie se nos escapa las enormes dificultades que ha tenido que afrontar la Mancomunidad
de Municipios del Campo de Gibraltar para dar respuesta acertada a aquella voluntad comarcalista que
marcó inicialmente su nacimiento, dificultades que podrían resumirse en tres factores que aún hoy
persisten, y que no son otros que "individualismo municipal", "recelo provincial" y "falta de una
mínima voluntad comarcalista y descentralizadora por parte de las autoridades autonómicas".
Como muy bien señalaba con toda lucidez SALANOVA ALCALDE, en la Ponencia presentada a la VII
Asamblea Nacional de Mancomunidades de Octubre de 1990, ante el auge del asociacionismo municipal
en todas las Comunidades Autónomas, "la existencia de dificultades no tiene por qué negarse : persiste
un profundo individualismo municipal que dificulta el proceso de asociación en algunos casos y la
posterior consolidación de la Mancomunidad como entidad local distinta de los Municipios que la
forman y con un ámbito de actuación propio. La difícil negociación previa cuando hay mayorías políticas
distintas en los Ayuntamientos interesados ; las discrepancias sobre la fijación de una capitalidad estable
; las reticencias respecto al traspaso de medios económicos suficientes ; los problemas para llegar a un
acuerdo tan pronto una decisión o un proyecto parece favorecer especialmente a uno de sus miembros,
son ejemplos de estas dificultades que, si existen cuando el fin de la Mancomunidad se limita a una obra
o servicio concreto, se acentuan cuando la vocación de la nueva entidad pretende ser más amplia y
globalizadora. Por estas y por otras cuestiones, hay algunas Mancomunidades que , aún constituidas
formalmente, no acaban de poner en marcha una gestión propia que justifique su existencia y su ilusión
inicial".
Pero tampoco a nadie se nos escapa, que si bien la fórmula puede dar mucho más de sí desde su propia
óptica comarcal a que hemos hecho referencia ampliamente a lo largo de esta ponencia, no es suficiente
para responder a la verdadera vocación comarcalista de la zona que exige, en todo caso, la creación de la
Comarca del Campo de Gibraltar como circunscripción territorial propia , y no meramente institucional ,
de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que se imponga a los propios Municipios que la componen
como respuesta a un hecho social específico previo asumido por la norma.
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NOTAS
(1) J.L. RIVERO YSERN, Manual de Derecho Local, Editorial Civitas, Madrid 1993 pág. 209.
(2) Artículo 47.3.b) Ley 7/1985, de 2 de Abril , reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) : Es necesario el voto favorable de
la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación para la adopción de acuerdos en las siguientes materias : b)
Creación , modificación o disolución de Mancomunidades u otras organizaciones asociativas, así como aprobación y modificación de
sus Estatutos.
(3) No ocurre tal cosa con las potestades cuya atribución vendrá definida por la ley autonómica, conforme establece el artículo 4.2. de
la LBRL.
(4) En cuanto al procedimiento de constitución y aprobación de los Estatutos habrá de estarse a la normativa autonómica
(5) Ley de Bases de Régimen Local de 1945, modificada por Ley de la Jefatura del Estado de 3 de Diciembre de 1953 y articulada y
refundida por Decreto de 24 de Junio de 1955.
(6) Esta Sentencia del Tribunal Constitucional, sentaba los criterios básicos para entender la vigencia de la legislación
preconstitucional sobre Régimen Local tras la entrada en vigor de la Constitución.
(7) Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley 3/1983, de 1 de Junio (publicada en el B.O.J.A. núm. 44 de 3 de Junio).
El caso de ésta Ley, cuya jugosa y fundada Exposición de Motivos merece siempre resaltarse, es de los más paradigmáticos en el
panorama legislativo andaluz, como ejemplo de norma legal que, a pesar de sus acertados planteamientos en lo tocante a la
formulación de posibilidades de organización y articulación territorial y administrativa del intrincado y complicado mapa de nu estra
región, nunca ha sido desarrollada ni siquiera utilizada o aplicada por los sucesivos Gobiernos autonómicos. Más bien podríamos
afirmar que reiteradamente ha sido soslayada en la práctica aplicativa posterior por las autoridades autonómicas a la hora de configurar
los diversos intentos de estructuración territorial de nuestra Comunidad Autónoma que se han sucedido en el tiempo desde que le Ley
3/1983 entró en vigor.
Mucho tiene que ver en esa situación, creemos, el reiterado rechazo de los sucesivos equipos de gobierno autonómicos a acometer, ni
siquiera tímidamente, el necesario proceso de comarcalización del territorio andaluz, presionados continuamente por la frontal
oposición mostrada al respecto desde las Diputaciones Provinciales, entidades éstas que siguen conservando injustificadamente en
dicho territorio una clara hegemonía en el ámbito de las estructuras locales supramunicipales.
(8) Siendo publicados en el B.O.J.A. número 6 de 22 de Enero de 1985.
(9) La Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar fue constituida previa a la promulgación de la LBRL así como de la Ley
7/1993, de 27 de Julio, reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía. Esta doble circunstancia ha obligado a la revisión de
los Estatutos inicialmente aprobados, que actualmente se encuentra en fase de modificación por todos los Municipios mancomunado s.
Nuestro estudio se centrará en los Estatutos en vigor sin perjuicio de aquellas referencias al Proyecto de Modificación que al hilo de la
explicación estimemos conveniente incorporar.
(10) En concordancia con la actual exigencia legal contemplada por el artículo 35.2 del TRRL anteriormente referida.
(11) Con el tiempo se demostrará que ésta forma de asunción de servicios entorpece seriamente la propia dinámica y subsistencia de la
Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar, toda vez que obliga a un planteamiento individualizado y aislado, temporalmente inacabado e inacabable- para cada servicio y para cada Municipio mancomunado, lo que resta eficacia, agilidad y
consistencia a la propia entidad supramunicipal.
(12) Se prevén en total 27 Concejales en la Junta de Comarca,siendo el número de miembros de cada Municipio mancomunado
proporcional al número legal de concejales que corresponde a cada uno de ellos (art..7). En el borrador del Proyecto de Modificación
de los Estatutos de la Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar se concreta una escala de concejales y vocales por
Municipio,siendo vocal nato los Alcaldes de los Ayuntamientos que integran la Mancomunidad.
(13) Si bien las aportaciones municipales , previstas en el artículo 135 de la LHL, vienen justificadas por las transferencias de
competencias efectuadas a la Mancomunidad de Municipios que deben ir acompañadas de los medios necesarios para gestionarlas,este
recurso en la práctica se ha convertido en el principal "caballo de batalla" entre los Municipios mancomunados y la propia entidad
supramunicipal, dada la situación deficitaria por la que atraviesan casi todos ellos al igual que la inmensa mayoría de los Municipios
españoles, y las dificultades reales de la Mancomunidad de Municipios del campo de Gibraltar para subsistir por sí sóla con el resto de
los recursos previstos estatutariamente, a lo que ha de añadirse la sensación de ajeneidad que produce la gestión de servicios por la
Mancomunidad para los Municipios de la zona mancomunados.
(14) La fórmula en concreto se contempla en el artículo 24 y es la siguiente : El coeficiente de participación es igual al Presupuesto
ordinario vigente de cada uno de los Municipios que constituyen la Mancomunidad partido por 1000, más el número de habitantes d e
derecho según la última rectificación anual del Padrón aprobada por cada uno de los Ayuntamientos menos 100, todo ello dividido por
la suma total de los importes de los presupuestos ordinarios de cada uno de los Municipios, dividido por 1000 más el número total de
habitantes.
(15) El régimen de acuerdos de la Junta de Comarca es fiel reflejo del régimen de sesiones del Ayuntamiento Pleno, remitiéndose en
cuanto al procedimiento administrativo a la entonces Ley de Procedimiento Administrativo de 18 de Julio de 1958,-hoy derogada por
la Ley 3/1992,de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo
Común-, y a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de Diciembre de 1956.
(16) El sistema reglado para la asunción de servicios mancomunados, ofrece "a priori" la ventaja de garantizar la máxima flexibilidad
en la configuración de la prestación de servicios en común y de permitir la libre adhesión de los distintos Municipios a cada uno de
estos. Sin embargo,la praxis aplicativa de dicho sistema se ha visto marcada en este caso por numerosas dificultades en el seno de los
propios Ayuntamientos mancomunados, puestas de manifiesto a la hora de ceder medios, funciones y servicios a favor de la
Mancomunidad.
(17) La figura de los "convenios de adhesión" a los servicios mancomunados, que es el nombre que han venido a recibir los "conv enios
de asunción de servicios" en el seno de la Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar, han originado una rica experienci a
aplicativa en esta materia, merecedora de un tratamiento específico de la cuestión.
(18) La mayor objeción que puede hacérsele a esta fórmula desde una perspectiva funcional, es la posible ausencia de los Alcaldes en
la composición de la Junta de Comarca, aspecto que , como ya hemos indicado, ha quedado corregido en el Proyecto de Reforma
haciendo a aquellos miembros natos del órgano plenario mancomunado e instituyendo un Consejo Consultivo Comarcal dónde están
presentes los Alcaldes y los portavoces de todos los grupos políticos con representación en la Mancomunidad, órgano no decisori o en
el que se reside la adopción de los criterios políticos más importantes.
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I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI
PONENCIA
(18) Si bien todos los partidos políticos del arco parlamentario andaluz están de acuerdo en la descentralización de la Comarca del
Campo de Gibraltar, no consiguen ponerse de acuerdo en la formula idónea para ello. Así, el pasado día 26 de Febrero del presente
año, fue rechazada por el Parlamento Andaluz, una proposición de Ley presentada por el Partido Popular en tal sentido. No obstante,
es una realidad que todos los partidos políticos abogar por la descentralización del Campo de Gibraltar,prueba de ello es la
constitución de una comisión de trabajo no legislativa para la comarcalización de Andalucía por parte de la Junta de Andalucía o la
descentralización efectiva de servicios con la creación de las Delegaciones de la Administración autonómica en la zona,intentos
considerados en muchos casos como insuficientes. Por su parte, el pasado 18 de Febrero del presente año se debatió en el Pleno del
Ayuntamiento de Algeciras una moción de la Alcaldía Presidencia, del Partido Andaluz, para la conversión del Campo de Gibraltar en
Provincia que, igualmente, fue rechazada por todos los demás partidos políticos con representación municipal entre ellos el Partido
Popular, el Partido Socialista e Izquierda Unida.
(19) Llama poderosamente la atención que la Ley 7/1993, de 27 de Julio, Reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía, no
dedique ni tan siquiera una sóla referencia a la Comarca, lo que nos obliga a reconducir nuestro estudio a la Ley 3/1983, de 1 de Junio,
de Organización Territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
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