DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA

DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Inexistencia de
violación por autoridad que permitió asentamientos subnormales /
DERECHO AL GOCE DEL ESPACIO PUBLICO - Protección. Orden de
reubicar asentamiento subnormal / ASENTAMIENTO SUBNORMAL Orden de reubicación para proteger goce del espacio público
En relación con los derechos colectivos al goce del espacio público y a la
utilización y defensa de los bienes de uso público, se tiene que aunque no
obran en el expediente documentos que demuestren que los terrenos donde se
ubica la comunidad de Las Acacias son de propiedad del municipio de Ibagué,
sí existen elementos de juicio en el expediente que permiten deducirlo. Pues
bien, para entender el significado y el núcleo de protección de interés colectivo
de protección al espacio público y el derecho al goce del mismo, es necesario
referirse al artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 que define el concepto. En
consideración con lo anterior, se concluye, de un lado, que el asentamiento
subnormal de la comunidad de Las Acacias vulneró los derechos colectivos al
goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso
público y, de otro, que la restitución de esos bienes correspondía al alcalde de
Ibagué. Eso significa que la primera autoridad municipal tiene a su cargo la
obligación de conservar y salvaguardar el uso adecuado y común del espacio
público. Para proteger ese derecho colectivo, la sentencia de primera instancia
ordenó al Municipio de Ibagué que reubique a los residentes del sector de Las
Acacias en un término de dos años contados a partir de la ejecutoria de la
sentencia. La Sala está de acuerdo con esa decisión. Finalmente, porque el
término de dos años para reubicar a los habitantes del sector de Las Acacias
se considera razonable, en tanto que para adelantar esa política se requiere de
disponibilidad presupuestal y de trámites jurídicos y técnicos que no pueden
tramitarse en espacios reducidos de tiempo. No obstante lo anterior, la Sala
considera necesario precisar que si bien es cierto la política de reubicación es
válida y concilia los derechos e intereses involucrados, también es cierto que,
dentro de la competencia discrecional de las autoridades administrativas, se
podrían encontrar otras alternativas que de igual forma garantizan la protección
de los derechos objeto de análisis. Por lo tanto, se considera necesario
modificar la decisión del Tribunal para ordenar al Alcalde de Ibagué que dentro
del término de 2 años reubique a los residentes del sector de Las Acacias o
adelante otras gestiones administrativas que se consideren adecuadas para
dar solución definitiva al uso indebido del espacio público en esa zona.
DERECHO A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS - Protección.
Orden a las autoridades de policía para que adelante gestión de control y
vigilancia / ASENTAMIENTO SUBNORMAL - Orden de control policial para
proteger derecho a la seguridad pública / POLICÍA NACIONAL - Orden de
control y vigilancia para protege derecho a la seguridad pública
En cuanto a la violación de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad
públicas, se tiene en el expediente que aunque es cierto que su afectación no
deriva directamente de la existencia del asentamiento subnormal, no es menos
cierto que en el sector de Las Acacias y sus alrededores la Policía ha
adelantado operativos por la denuncia de la ocurrencia de hechos violentos y,
tal y como consta en las pruebas descritas en precedencia, las autoridades
locales han advertido la ocurrencia de esos hechos. De igual manera, se ha
constatado la existencia de expendios de sustancias alucinógenas ilegales que
pueden afectar a la población y, en especial, a la comunidad estudiantil que
transita por el sector de manera frecuente. Luego, aunque no es imputable a la
comunidad de Las Acacias sino a delincuentes indeterminados, es claro que en
el barrio San Simón y en el asentamiento subnormal se presentan hechos que
afectan los derechos a la seguridad y salubridad pública, lo cual puede ser
objeto de acciones de policía coordinadas por el Alcalde de Ibagué como
primera autoridad de policía de esa localidad. En tal virtud, se ordenará al
Alcalde de Ibagué que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la
presente sentencia, adelante las gestiones pertinentes con las autoridades de
policía del municipio para coordinar acciones de control y vigilancia en el barrio
San Simón y la comunidad de Las Acacias.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil tres (2003).
Expediente número: 73001-23-31-000-2000-3448-01(AP-856)
Actor: JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL DEL BARRIO SAN SIMÓN Y OTROS.
Demandado: ALCALDÍA DE IBAGUÉ Y OTROS
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 28 de
agosto de 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima accedió a
las pretensiones de la demanda presentada por los señores Heriberto Arias
Castaño, Noemí Urueña de Londoño, Jorge Reyes Olaya, Isabel Morales de Falla
y Julio Cesar Ortiz Romero, actuando como miembros de las Juntas de Acción
Comunal de los Barrios San Simón y La Granja, en ejercicio de la acción popular.
I. ANTECEDENTES
1. LA SOLICITUD
A.- PRETENSIONES
Se promovió la acción popular contra la Alcaldía, los Secretarios de Planeación y
del Interior del Municipio de Ibagué y el Jefe de Justicia y Orden Público del
mismo municipio, con el objeto de que se protejan los derechos colectivos al goce
de un ambiente sano, a la moralidad administrativa, al goce del espacio público, a
la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a
una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la seguridad
y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones
jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de
vida de los habitantes.
Para ese efecto se pretende que se reubique a la comunidad del sector
denominado “Las Acacias en un lugar que dignifique su condición humana”.
B.- HECHOS
Como fundamento de la solicitud se tienen, en resumen, los siguientes hechos:
1°. Entre las calles 30 a 32 y carreras 7 a 8 de la ciudad de Ibagué existe un
asentamiento humano subnormal que se denomina Las Acacias, el cual tiene
enorme influencia sobre los establecimientos educativos del sector.
2°. La Alcaldía de Ibagué permitió la construcción subnormal de viviendas que
apoyan sus tuberías de colectores de aguas negras y lluvias en las
construidas sobre las calles 30 a 32 y carreras 7 y 8.
3º. La zona donde se encuentra el asentamiento subnormal se convirtió en “un
sitio frecuentado por delincuentes comunes” y es de público conocimiento que
allí existen expendios de drogas que afectan a la comunidad estudiantil.
4º. La Junta de Acción Comunal del Barrio San Simón se ha dirigido en varias
oportunidades a las autoridades locales para informarles las condiciones del
asentamiento subnormal, la invasión del espacio público, de zonas verdes, la
utilización de colectores de aguas negras y lluvia. De igual manera, se ha
solicitado la reubicación de las viviendas subnormales y la recuperación del
espacio público. Así, pese a que las autoridades locales conocen la situación
no han adelantado acciones dirigidas a solucionar dichos problemas.
5º. La acción directa de los expendedores de drogas a los niños de la zona,
coloca en peligro el patrimonio del Municipio de Ibagué, en tanto que se
vaticinan problemas de salud pública que posteriormente debe soportar el
sistema de salud de esa localidad.
6º. La falta de ubicación de 30 familias y sus infrahumanas condiciones de vida
sobre “sumideros de aguas negras que emanan malos olores y vertederos de
aguas lluvias”, permite concluir que se generarán epidemias que afectan la
salud de la comunidad.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
2.1. El apoderado de la Alcaldía de Ibagué intervino en el proceso para contestar
la demanda y oponerse a las pretensiones de la misma, con fundamento, en
resumen, en lo siguiente:
1º. La protección de los derechos colectivos que invocan los demandantes no sólo
es un deber del Municipio, sino también de los ciudadanos, pues “hasta tanto
no exista conciencia ciudadana que la Constitución Política no es solamente un
sinnúmero de derechos y deberes del Estado, sino que también existen
deberes como ciudadanos, será posible que se consolide el mencionado
Estado Social de Derecho”
2°. En el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Ibagué está señalado
que el sector de Las Acacias es objeto de una “operación urbanística” que para
desarrollarse es necesario un estudio técnico, financiero, económico y social
que lo hagan viable. Luego, no es cierto que la Alcaldía de Ibagué se haya
negado a presentar una solución a los problemas derivados del asentamiento
subnormal.
2.2. El Secretario de Gobierno Municipal de Ibagué presentó un escrito para
manifestar que se allana a la contestación de la demanda presentada por el
apoderado de la Alcaldía de Ibagué en “todas y cada una de sus respuestas”.
3. COADYUVANCIAS E INTERVENCIONES
El Presidente de la Junta de Acción Comunal del Barrio Las Acacias y 44
residentes de ese sector intervinieron en el proceso, mediante apoderado, para
impugnar la demanda y para manifestar que la acción popular es temeraria, pues
no es cierto que el sector de Las Acacias sea refugio para delincuentes ni que
constituye un peligro para los estudiantes del sector. Además, dijeron que la
reubicación del sector depende de los estudios técnicos, financieros, económicos
y sociales que el Plan de Ordenamiento Territorial plasmó como requisito para
establecer si era necesaria.
4. PACTO DE CUMPLIMIENTO
El 23 de abril de 2002 se llevó cabo la Audiencia de Pacto de Cumplimiento
ordenada por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. Sin embargo, en razón a que
las partes no llegaron a ningún acuerdo en relación con la existencia y solución de
los problemas planteados en la demanda, la audiencia se declaró fallida.
5. LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del 28 de agosto de 2002,
accedió a las pretensiones de la demanda y resolvió conceder el amparo a los
derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público, la
seguridad y salubridad públicas (numeral 1º de la parte resolutiva). En
consecuencia, ordenó al Municipio de Ibagué que, en el término de 2 años
contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, proceda a reubicar a los
habitantes del sector de las Acacias, “tomando las medidas pertinentes, como
proceder al levantamiento topográfico y al avalúo de las mismas” (numeral 2º). De
igual forma, ordenó a la Alcalde de Ibagué a rendir informes trimestrales sobre las
gestiones adelantadas o los proyectos formulados para dar cumplimiento al fallo
(numeral 3º). Finalmente, a cargo del Municipio de Ibagué, reconoció como
incentivo a los demandantes el valor equivalente a 10 salarios mínimos legales
(numeral 4º).
Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación:
1º. Las pruebas allegadas al proceso y, en especial la inspección judicial,
evidencian que, entre las calles 30 a 32, carreras 7 y 8, existe un asentamiento
subnormal
denominado
Las
Acacias,
el
cual
está
conformado
aproximadamente por 30 viviendas construidas con ladrillo, guadua y cemento
y cuentan con servicios públicos de agua, acueducto y alcantarillado. Ese
asentamiento colinda con varias instituciones educativas. Igualmente, está
probado que existen lugares donde se expiden sustancias alucinógenas y se
observó que, en un lote contiguo a las canchas del colegio San Simón, se
encontraban personas consumiendo droga.
2º. Por lo anterior, para el Tribunal es evidente que “con el asentamiento
subnormal Las Acacias se afectan derechos colectivos a la comunidad del
Barrio San Simón parte baja”, tales como el goce de un ambiente sano. En
efecto, de acuerdo con el artículo 7º del Código Nacional de Recursos
Naturales y Renovables del Medio Ambiente, la concentración de población
urbana o rural en condiciones habitacionales que atenten contra el bienestar y
la salud es un factor que determina el ambiente. Luego, se viola el derecho
colectivo a un ambiente sano.
3º. De igual manera, el asentamiento subnormal Las Acacias afecta los derechos
al goce del espacio público contemplado en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 y
a la seguridad pública, puesto que “como consecuencia de la drogadicción, la
inseguridad que se presenta en el sector, siendo la más perjudicada la
población estudiantil infantil... sin que se tomen medidas necesarias que
conduzcan a soluciones definitivas, facilitando a las autoridades de policía y
administrativas su labor de impedir que situaciones como las que allí
presentadas se repitan en un futuro”.
4º. Aunque el Municipio de Ibagué se apoya en el Plan de Ordenamiento
Territorial que considera prioritarias acciones en la zona, es claro que “para
recuperarla debe reubicar a todas estas familias y así se pueda solucionar la
problemática”.
6. LA IMPUGNACION
La sentencia del Tribunal fue impugnada por el apoderado del Municipio de
Ibagué. Los argumentos centrales que sustentan el recurso se resumen a
continuación:
1º. Esta acción popular pretende y logra la reubicación de un asentamiento
humano, lo cual se fundamenta en un rechazo de un sector social a otro que se
considera nocivo. De hecho, la decisión del Tribunal parte de una
estigmatización del grupo social rechazado y acoge la tesis de una comunidad
que no logra el acuerdo con sus vecinos. Luego, la acción popular no puede
materializar el rechazo de una comunidad a otra.
2º. El Tribunal concluye que se viola el derecho colectivo a un ambiente sano
porque el Barrio San Simón, parte baja, fue construido sin planeación y orden.
Sin embargo, tal y como fue descrito en el artículo 8º del Decreto 2811 de
1974, ese derecho no consiste en la organización de una ciudad sino en el
entorno natural de las edificaciones. Por tal razón, las acciones populares no
pueden ser utilizadas como mecanismos para mejorar la organización
urbanística de una ciudad ni para el “embellecimiento de parques y vías”.
3º. De acuerdo con el artículo 79 de la Constitución, el ambiente sano no es un
derecho de un grupo en especial en relación con otro, sino que es de todas las
personas que integran la sociedad.
4º. Es equivocado afirmar, como lo hace implícitamente el Tribunal, que la
drogadicción e inseguridad del sector Las Acacias afecta el derecho a la
seguridad pública de la comunidad del Barrio San Simón, puesto que así se
generaliza y clasifica al grupo como perjudicial para la sociedad. De hecho,
pese a que no se demostró en el proceso que los drogadictos y delincuentes
sean exclusivamente habitantes del sector de las Acacias, la sentencia
consideró que la solución específica al problema consiste en reubicar el
asentamiento.
5º. El Municipio de Ibagué no es el responsable de la conducta personal de
particulares. Además, no obran pruebas en el expediente que acrediten la falta
de vigilancia y seguridad del sector, pues las autoridades municipales en
coordinación con la Policía han tratado de erradicar la inseguridad que se
presenta en los sectores de Las Acacias y otros de la ciudad.
II. CONSIDERACIONES
La acción popular está consagrada en el artículo 88 de la Constitución como un
instrumento procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos.
Efectivamente, esa disposición fue desarrollada por la Ley 472 de 1998, la cual
señaló, en su artículo 2º, que las acciones populares son los “mecanismos
procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos” y “se ejercen
para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración
o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su
estado anterior cuando fuere posible”.
Ahora bien, en el asunto sub iúdice los señores Heriberto Arias Castaño, Noemí
Urueña de Londoño, Jorge Reyes Olaya, Isabel Morales de Falla y Julio Cesar
Ortiz Romero, actuando como miembros de las Juntas de Acción Comunal de los
Barrios San Simón y La Granja, ejercieron la acción popular con el fin de obtener
la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la
moralidad administrativa, al goce del espacio público, a la defensa del patrimonio
público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de
servicios que garantice la salubridad pública, a la seguridad y prevención de
desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones,
edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de
manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los
habitantes.
Según afirmación de los demandantes, los derechos invocados se encuentran
vulnerados porque las autoridades municipales de Ibagué autorizaron el
asentamiento subnormal de varias familias en el sector denominado Las Acacias,
quienes construyeron sus viviendas en el espacio público y en lugares cercanos a
las tuberías de colectores de aguas negras y lluvias. Así mismo, consideran que
en esa zona, que colinda con varios establecimientos educativos, existen lugares
que venden drogas y sustancias prohibidas que afecta la tranquilidad y seguridad
de los residentes de los barrios vecinos. De igual forma, manifestaron que el
asentamiento subnormal ha originado inseguridad y delincuencia en los sectores
circunvecinos. Por tales motivos, solicitan que se reubique a los residentes del
sector Las Acacias.
Así las cosas, en primer lugar corresponde a la Sala averiguar si los derechos que
invocan los demandantes tienen la naturaleza de colectivos y, por lo tanto, si
pueden ser protegidos por medio de la acción popular.
El artículo 88 de la Constitución señaló, de manera enunciativa, que los derechos
relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos,
el ambiente y la moralidad administrativa podían ser protegidos mediante la
acción popular. Efectivamente, el artículo 4º de la Ley 472 de 1998 señaló como
derechos colectivos, entre otros, los relacionados con el goce de un ambiente
sano (literal a y articulo 79 de la Constitución), la moralidad administrativa (literal
b), el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso
público (literal d), el patrimonio público (literal e), la seguridad y salubridad
públicas (literal g), el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la
salubridad pública (literal h) y a la seguridad y prevención de desastres previsibles
técnicamente (literal l).
Aunque teóricamente puede observarse que los demandantes pretenden la
protección de derechos de rango colectivo, la Sala encuentra necesario hacer dos
precisiones.
En primer lugar, ocurre que el concepto de derecho al goce de un ambiente sano
no es unívoco ni se encuentra definido expresamente. Es claro que se refiere al
uso, aprovechamiento, conservación de los recursos naturales, a la protección de
la biodiversidad, al equilibrio de los ecosistemas y la preservación de los factores
que conforman la integridad del hábitat humano. De todas maneras, el artículo 8º
del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del
Medio Ambiente, señala que los factores que deterioran el ambiente son, entre
otros, la contaminación, la degradación, erosión y revenimiento de suelos, las
alteraciones nocivas de la topografía y del flujo natural de las aguas, la
sedimentación del agua, la extinción o disminución de especies animales, la
propagación de enfermedades y plagas, alteración del paisaje, el ruido nocivo, el
uso inadecuado de sustancias peligrosas y la concentración de la población
humana urbana o rural en condiciones habitacionales que atenten contra el
bienestar y la salud.
Pues bien, al efectuar una confrontación entre, de un lado, los hechos descritos
en la demanda como generadores de la afectación del derecho colectivo al
ambiente sano y, de otro, del contenido de ese derecho, se concluye que por el
solo hecho de que exista un asentamiento humano en la zona que se reprocha no
existe afectación o deterioro del ambiente. De hecho, en el expediente no aparece
demostrado que en el asentamiento exista una concentración de la población que
atente contra el bienestar y la salud de la comunidad, pues no se establecieron
cuáles son las condiciones de habitabilidad de las viviendas. Luego, en esta
oportunidad no se encuentra probada la vulneración del derecho colectivo al goce
de un ambiente sano.
En segundo lugar, la Sala tampoco encuentra que con los hechos descritos en la
demanda se viole el interés colectivo a la moralidad administrativa. En efecto, ese
derecho ha sido entendido por la jurisprudencia así:
“En relación con el interés colectivo de defensa a la moralidad administrativa,
la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado ha sostenido que si bien es
cierto éste no es un concepto unívoco que puede ser aplicado por el juez de
manera silogística, puesto que tiene una textura abierta, no es menos cierto
que su aplicación en el caso concreto debe ceñirse a los parámetros de
comportamiento ético generalmente aceptados, de tal forma que, en el
cumplimiento de sus funciones, los servidores públicos deben actuar con
honestidad, consultando los intereses de la comunidad y conforme a los
principios, valores y reglas de transparencia que limitan la actuación
administrativa. En síntesis, la defensa de la moralidad administrativa se
relaciona con la exigencia de un comportamiento ético frente a la dirección,
ejercicio y gestión de la cosa pública”1
Ahora, si bien es cierto podría pensarse que la conducta de las autoridades
municipales dirigida a permitir o consentir el asentamiento humano subnormal a
que hace referencia la demanda es contrario al comportamiento ético que rige las
actuaciones públicas, no es menos cierto que, al margen de si la decisión de esas
autoridades es equivocada, esa conducta puede responder a situaciones sociales
y económicas que no se desconocen, pues no debe olvidarse que la comunidad
de Las Acacias es de escasos recursos económicos y se ubicó en esa zona para
solucionar sus necesidades de vivienda. De consiguiente, aunque es cierto que
las autoridades municipales debieron evitar la existencia de asentamientos
subnormales, no se considera que el hecho de aceptarlos es contrario a la ética
pública ni, por ese solo hecho, puede calificarse como una actuación deshonesta
o inmoral de los funcionarios. En tal virtud, esos hechos no violan el derecho a la
moralidad administrativa.
Por el contrario, los hechos descritos en la demanda sí se relacionan con la
violación de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y
defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad públicas, de
acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a
la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En este orden
de ideas, la Sala entra a estudiar si está demostrado en el expediente la
afectación o amenaza de esos derechos colectivos.
1
Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia del 28 de junio de 2002, expediente 2075.
En igual sentido, sentencia del 14 de junio de 2002, expediente 128.
Demostración de la violación de los derechos colectivos
En el expediente reposan las siguientes pruebas:
- El 22 de marzo de 2001, la Magistrada Ponente en el Tribunal practicó diligencia
de inspección judicial en el barrio San Simón y, específicamente, en el sector
denominado Las Acacias. Allí observó viviendas construidas con hojalata, tejas de
zinc, cemento, paredes de ladrillo y algunas de ellas con guaduas. Las casas
reciben los servicios públicos de agua, luz y teléfono. El barrio cuenta con postes
de luz y alumbrado público y colinda con un parque infantil cerrado, con el “barrio
residencial” San Simón, parte alta y con las Escuelas Normal Nacional y Anexa
Mixta a la Normal Nacional. Igualmente, se encontró que en la zona hay varios
colectores de agua contiguos a las construcciones (folios 56 a 58).
Especialmente, en relación con el expendio y consumo de drogas, consta lo
siguiente en el acta respectiva:
“Por una información de una vecina del sector que habita frente a las canchas
del barrio San Simón y colinda con el asentamiento subnormal y los lotes
enmalezados, estos asentamientos son utilizados para el expendio y consumo
de sustancias alucinógenas. Igualmente manifiesta que la Policía no toma
cartas en el asunto, e informa que los que mantienen allí siempre alegan
dosis personal, y por esta razón nunca le hacen nada. Así mismo informa que
el año pasado en estos mismos lotes a las siete de la mañana (7:00 a.m.) fue
violada una niña de catorce años que estaba haciendo ejercicio físico
(trotando)...
se deja constancia que el personal de la diligencia presenció que en los lotes
enmalezados contiguos a las canchas de fútbol y baloncesto del barrio San
Simón, en una especie de cambuches y rastrojos se encontraron varias
personas consumiendo drogas... se constató así mismo que en el parque
entrena una Escuela de Fútbol con niños entre los cinco (5) y doce (12) años,
así también deambulan indigentes aparentemente drogados en el sector”
(folios 57 y 58)
- En la inspección judicial se tomaron 55 fotografías. En esos documentos se
observa la parte exterior de varias casas pequeñas construidas, en una zona de
ladera, con ladrillo y tejas de zinc. Se encuentran ubicadas en un barrio con
algunas calles pavimentadas y otros caminos en tierra; existen postes y cableado
para alumbrado público. Hay zona verde en mal estado y con vegetación alta. De
igual manera, se observan canchas de fútbol y de baloncesto, en las cuales hay
jóvenes y niños jugando, las cuales colindan con un espacio verde, sin construir
(folio 55).
- Oficio número 0674 del 15 de marzo de 2001, suscrito por los Directores de
Planeación Municipal y del Grupo de Vivienda del Municipio de Ibagué y dirigido al
Abogado de la Oficina Jurídica de la Alcaldía. Informaron que el proyecto de
reubicación del asentamiento subnormal Las Acacias “formará parte del plan de
Desarrollo Ibagué Despierta, en el aparte de proyectos de gestión prioritarios,
quedando condicionado a la obtención de recursos para vivienda y disponibilidad
de terrenos del municipio para este fin” (folio 73).
- Oficio número 195/SIJIN DETOL del Jefe de la Sección de Policía Judicial del
Departamento del Tolima, dirigido al Jefe de la SIJIN de ese Departamento.
Manifestó que en virtud de las quejas formuladas por las directivas del Colegio
Normal Nacional y los residentes del sector Las Acacias y de los barrios
circunvecinos, se adelantaron operativos que permitieron la incautación de
sustancias psicotrópicas y la detención de algunas personas que al parecer las
vendían. De igual forma anotó que “los terrenos a los que se hace referencia se
encuentran registrados a favor del Municipio. Y que a los diferentes inmuebles
llegan los diferentes servicios públicos” (folios 71 y 72).
- Testimonio del Director del Departamento Administrativo de Planeación
Municipal. Manifestó que en el transcurso de los 3 años del actual gobierno
municipal realizarán las gestiones necesarias “para recuperar el lugar, tal como lo
ordena el Acuerdo No. 1116 emanado por (sic) el Concejo Municipal, el cual
señala el sector de las Acacias como una operación urbanística, esto significa que
el Municipio debe recuperar el área que es un espacio público, y además, es una
zona de riesgo por atravesar un colector por ahí de aguas”. En relación con la
seguridad del sector manifestó que la Policía Nacional está haciendo operativos
para identificar los lugares que venden droga y bazuco. Finalmente, informó que
se recuperará la zona una vez se reubique a la comunidad, “demoliendo las
viviendas y se recuperará el espacio público a través de la oficina de parques y
zonas
verdes,
extendiendo
grama
y
realizando
siembra
de
arbustos
ornamentales” (folios 63 a 65).
- Testimonio de la Directora del centro educativo Joaquín París, ubicado en el
sector Las Acacias. Afirmó que varios vecinos del sector le mostraron un video
donde se veían personas comprando y vendiendo sustancias no permitidas por la
ley, pero que no le constan esos hechos. También dijo que no ha recibido quejas
de los estudiantes o padres de familia relacionadas con este tema (folios 84 a 87).
De todo lo anterior, se concluye lo siguiente:
1º. No se encuentra demostrada la violación del derecho colectivo de acceso a
una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. Incluso, las
pruebas aportadas al expediente muestran con claridad que los residentes del
barrio San Simón y, en especial, del sector de Las Acacias gozan de los servicios
públicos de agua, luz y teléfono. Es más, en la diligencia de inspección judicial y
en algunas de las fotografías se observa que la comunidad de Las Acacias cuenta
con alumbrado público. Luego, el argumento no prospera.
2º. Tampoco se probó la violación del derecho colectivo a la seguridad y
prevención de desastres previsibles técnicamente. Para amparar ese derecho no
basta la afirmación de los demandantes ni el criterio personal expresado por el
Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Ibagué al
manifestar que el sector de Las Acacias es una zona de riesgo por atravesar un
colector de aguas, pues el riesgo debe obedecer a criterios objetivos y verificables
que no se encuentran en el expediente. Entonces, como esas opiniones no están
corroboradas ni existe soporte técnico que las demuestre, se concluye que no
procede la protección de esos derechos colectivos.
3º. En relación con los derechos colectivos al goce del espacio público y a la
utilización y defensa de los bienes de uso público, se tiene que aunque no obran
en el expediente documentos que demuestren que los terrenos donde se ubica la
comunidad de Las Acacias son de propiedad del municipio de Ibagué, sí existen
elementos de juicio en el expediente que permiten deducirlo. En efecto, los
miembros de la comunidad que intervinieron en el proceso mediante apoderado
no sólo no demostraron la propiedad privada de sus viviendas, sino que no
objetaron la afirmación de los demandantes. A su turno, el Jefe de la Sección de
Policía Judicial del Departamento del Tolima también dijo que tiene conocimiento
que esos terrenos son de propiedad del municipio y, finalmente, el Director del
Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Ibagué manifestó que
dentro del plan estratégico de esa entidad territorial está la de “recuperar el área
que es un espacio público”, por lo que el Concejo de esa localidad aprobó tener
esa zona como una “operación urbanística”. Luego, esas declaraciones permiten
inferir que el asentamiento subnormal de Las Acacias se encuentra ubicado sobre
terrenos de propiedad del Municipio de Ibagué.
Pues bien, para entender el significado y el núcleo de protección de interés
colectivo de protección al espacio público y el derecho al goce del mismo, es
necesario referirse al artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 que define el concepto así:
“Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los
elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por
su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas
colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de
los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la
circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública,
activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro
de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas
verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los
servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos
constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la
preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos,
culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y
preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los
necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y
fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos,
arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente
proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que
constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”
(subrayas fuera del texto original).
Ahora, el artículo 6º de la Ley 9ª de 1989 dispone que “el destino de los bienes de
uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no
podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo
intendencial, por iniciativa del alcalde o Intendente de San Andrés y Providencia,
siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes”.
En consideración con lo anterior, se concluye, de un lado, que el asentamiento
subnormal de la comunidad de Las Acacias vulneró los derechos colectivos al goce
del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público y, de
otro, que la restitución de esos bienes correspondía al alcalde de Ibagué, tal y
como lo dispone el artículo 132 del Código Nacional de Policía –Decreto 1355 de
1970-. Eso significa que la primera autoridad municipal (artículo 315 de la
Constitución) tiene a su cargo la obligación de conservar y salvaguardar el uso
adecuado y común del espacio público.
Para proteger ese derecho colectivo, la sentencia de primera instancia ordenó al
Municipio de Ibagué que reubique a los residentes del sector de Las Acacias en
un término de dos años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. La Sala
está de acuerdo con esa decisión por tres motivos:
De un lado, porque el goce del espacio público y la utilización y defensa de los
bienes de uso público es un derecho colectivo de protección constitucional y legal,
cuya protección es una obligación ineludible de las autoridades competentes.
De otro lado, porque como se vio en la descripción de las pruebas que obran en el
expediente, la Alcaldía de Ibagué no sólo no impidió que la comunidad de Las
Acacias construyera sus viviendas en una zona que hace parte del espacio
público, sino que la aceptó en la medida en que facilitó la construcción de
infraestructura de servicios públicos, de alumbrado público y autorizó la
pavimentación de algunas vías. De consiguiente, en esas situaciones también
deben respetarse los derechos de los miembros de la comunidad que están
amparados por el principio de la confianza legítima y, por lo tanto, resultaría
procedente la reubicación. Al respecto, la Corte Constitucional explicó el concepto
de confianza legítima así:
“Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre
los intereses público y privado, cuando la administración ha creado
expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar
súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el
administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la
administración, es digna de protección y debe respetarse
(...)
Lo anterior no significa que las autoridades están impedidas para adoptar
modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y
programas que consideran convenientes para la sociedad. La aplicación
del principio de la buena fe lo que significa es que la administración no
puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares
consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada
en hechos externos de la administración suficientemente concluyentes,
que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada
por el particular.
Ahora bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los
administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u
omisiones ilegales o inconstitucionales sino a través de la compensación,
no necesariamente monetaria, del bien afectado. Igualmente, este
principio tampoco significa “ni donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni
indemnización, como tampoco desconocimiento del principio de interés
general”2
Finalmente, porque el término de dos años para reubicar a los habitantes del
sector de Las Acacias se considera razonable, en tanto que para adelantar esa
política se requiere de disponibilidad presupuestal y de trámites jurídicos y
técnicos que no pueden tramitarse en espacios reducidos de tiempo.
No obstante lo anterior, la Sala considera necesario precisar que si bien es cierto
la política de reubicación es válida y concilia los derechos e intereses
involucrados, también es cierto que, dentro de la competencia discrecional de las
autoridades administrativas, se podrían encontrar otras alternativas que de igual
forma garantizan la protección de los derechos objeto de análisis. Por lo tanto, se
considera necesario modificar la decisión del Tribunal para ordenar al Alcalde de
Ibagué que dentro del término de 2 años reubique a los residentes del sector de
Las Acacias o adelante otras gestiones administrativas que se consideren
2
Sentencia SU-360 de 1999.
adecuadas para dar solución definitiva al uso indebido del espacio público en esa
zona.
4º. En cuanto a la violación de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad
públicas, se tiene en el expediente que aunque es cierto que su afectación no
deriva directamente de la existencia del asentamiento subnormal, no es menos
cierto que en el sector de Las Acacias y sus alrededores la Policía ha adelantado
operativos por la denuncia de la ocurrencia de hechos violentos y, tal y como
consta en las pruebas descritas en precedencia, las autoridades locales han
advertido la ocurrencia de esos hechos. De igual manera, se ha constatado la
existencia de expendios de sustancias alucinógenas ilegales que pueden afectar
a la población y, en especial, a la comunidad estudiantil que transita por el sector
de manera frecuente.
Luego, aunque no es imputable a la comunidad de Las Acacias sino a
delincuentes indeterminados, es claro que en el barrio San Simón y en el
asentamiento subnormal se presentan hechos que afectan los derechos a la
seguridad y salubridad pública, lo cual puede ser objeto de acciones de policía
coordinadas por el Alcalde de Ibagué como primera autoridad de policía de esa
localidad. En tal virtud, se ordenará al Alcalde de Ibagué que, dentro de las 48
horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, adelante las gestiones
pertinentes con las autoridades de policía del municipio para coordinar acciones
de control y vigilancia en el barrio San Simón y la comunidad de Las Acacias.
III. LA DECISION
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia
en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
1º. Modifícase el punto segundo de la sentencia dictada el 28 de agosto de 2002
por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el sentido de ordenar al Alcalde
de Ibagué que, en el plazo de dos (2) años contados a partir de la notificación
de la presente sentencia, proceda a reubicar a los residentes del sector de
Las Acacias o a adelantar otras gestiones administrativas que se consideren
adecuadas para dar solución definitiva al uso indebido del espacio público en
esa zona.
2º. Adicionar la sentencia dictada el 28 de agosto de 2002 por el Tribunal
Administrativo del Tolima, en el sentido de ordenar al Alcalde de Ibagué que,
dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente sentencia,
adelante las gestiones pertinentes con las autoridades de policía del municipio
para coordinar acciones de control y vigilancia en el barrio San Simón y en la
comunidad de Las Acacias
3º.Confírmase, en lo demás la sentencia dictada el 28 de agosto de 2002, por el
Tribunal Administrativo del Tolima.
4º. Ejecutoriada esta providencia y previas las constancias del caso, devuélvase
el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
REINALDO CHAVARRO BURITICA
Presidente
MARIO ALARIO MENDEZ
DARIO QUIÑONES PINILLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General