la zona costera y los instrumentos de planificacion territorial

INSTITUTO GEOGRAFICO MILITAR
LA ZONA COSTERA
Y LOS INSTRUMENTOS
DE PLANIFICACION TERRITORIAL:
LITORAL DE LA PROVINCIA DE PETORCA
BELISARIO ANDRADE J.
RODRIGO HIDALGO D.
Institute de Geografia,
Pontificia Universidad CatOlica de Chile
Rev. Geografica de Chile Terra Australis, 41: 111 - 120 (1996)
Rev. Geogrülica de Chile Terra Australis, 41: I l I - 120 (1996)
LA ZONA COSTERA Y LOS INSTRUMENTOS
DE PLANIFICACION TERRITORIAL:
LITORAL DE LA PROVINCIA DE PETORCA1
BELISARIO ANDRADE 3.
RODRIGO HIDALGO D.
Institute de Geografia,
Pontificia Universidad CatOlica de Chile
RESUMEN
La franja litoral de la provincia de Petorca estii siendo sometida a una creciente intensiricacian
de las actividades inmobiliario turisticas, las que tienen electos directos sobre la calidad ambiental
este espacio restringido.
Se presentan considcracioncs sobre la incorporacion de variables ambientales, en particular
geomorfolOgicas, en los instrumentos de planificaciOn territorial vigentes.
Se detectan tendencias de use del suelo mediante el anasis de la normativa territorial y
observaciones de tcrrcno, las que manifiestan una ocupaclon continua de la franja litoral, que no
considers el canicter di ferenciado del medio costero.
ABSTRACT
All along the coastal fringe of Petorca province, the growth of tourism and its associated
development of property and in fraestructure is having a direct effect on the qualify of the environment.
This article considers the environmental variables, especially geomorphological factors, that
should be incorporated into the planning norms already in force.
The tendency to date has been to determine land use 'according to the regulations and to field
observation which implies occupying the full length of the coast disregarding any environmental
differences from One area to another.
Esta col nunicaciOn expone resultados aleanzados p asta el moment°, del proyeeto Fondecyt N° 1960228, "La inserei(in de la
dimension ambiental en la administraeiön de la Zona Comet :a: Litoral de la provincia de 1>ctorca".
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INTRODUCCION
El sostenido incremento de la presiOn antrapica sobre la zone costere a nivel mundi al se man ifiesta
por un a urbanizacion intensive y desarrollo de grandes proycctos turisticos e industria les, que se suman
a las actividades tradicionales. Esto ha generado la necesidad de implementer politicas de planificacidn
territorial adaptadas a este medio. Estos esfucrzos comenzaron en Europa en la decade de los '70,
ejemplos de ellos son: El acta pare le planificacidn en areas costeras, de Noruega en 1971; en Gran
Bretafia se establecen las bases de una politica global de ordenamiento de la zone costera en 1972, y en
Francia , desde 1973 se desarrollan diversas aproximaciones pare establecer un cuerpo legal operativo,
el que se consolida con la materializaciOn de hi. ley 86-2 de encro de 1986. En el mismo period°, en
Estados Unidos se establece el Acta de Manejo de la Zona Costera de 1972 (BEGET, 1987). Todos los
documentos antes citados reconocen las particularidades geogra fleas de este territorio, las que imponen
la necesidad de dcsarrollar una politica especifica de ordenamiento especial y protecciOn.
En Chile, cl decreto supremo 475 de diciembre de 1994, que establece la Politica Nacional de Uso
del Borde Costero del Litoral de la Republica, considera a la zone costera como tin espacio que conforma
una unidad geografica dc especial importancia para el desarrollo armOnico c integral del pais. Entre las
consideraciones que este mismo decreto reconoce como especificas del medio costero se sefial a que este
es on espacio restringi do, que, constituye un recurso limitado, al que confluycn multiples usos, en algunos
casos exclusivos y excluyentes y en otros, compatibles entre si. Lo anterior resalta la necesidad de
procurer un empleo mas eficiente de estos areas, lo que pasa necesariamente por la definiciOn de una
politica de ordenarniento territorial.
Desde el punto de vista de la geograffa, el ordenamiento del espacio se define como un esfuerzo
racional pare conciliar la vol tinted e intereses de una comunidad humane frente a las potencialidades del
medio natural, de las tecnicas y de le economfa.
El sistema de planificacidn territorial chileno establece distintes escalas especiales de acciOn, las
que se expresan en los planes regionales de desarrollo urbano, planes reguladores intercomunales y
planes reguladores comunales. El factor comUn de estos instrumentos de planificacidn territorial radica
en que estan concebidos con la finalidad de ordenar espacios urbanos, tanto consolidados como
urbanizables. Por lo anterior, el conj unto de normativas de estos instrumentos regul an Inas eficientemente
el medio urbano que el no urbano. Esto genera diferenci as en la efectividad de la planificacidn entre estos
dos ambitos, situacidn particularmente apreciable en la zone costera.
En efecto, en la zona costera existen areas cuyo destino del suelo es irreversible por presenter un
uso ye consolidaclo. En este caso la acciOn de ordenamiento solo tiene como finalidad el mejorar las
condiciones de este uso, o al menos impedir el agravemiento de una situaciOn ya establecida. En este
escenario los principios de ordenacian tienen una eficacia restringida. Par otra parte, existen areas
costeras parcialmente explotadas, donde los errores y desequilibrios, frecuentemente cometidos en el
caso anterior, pueden ser evitados rnedi ante une adecuada organizaciOn del espacio. En este escenario,
los principios de zonificaciOn y ordenamiento aparecen particularmente eficaces y apropiados.
Lo expuesto, muestra la necesidad do conocer los mecanismos naturales y las condiciones de
evolucidn del geosistema como antecedente previo a una adecuada tome de decisiones, con el fin de
lograr una ocupaciOn armOnica del territorio. En este sentido, una de las variables ambientales
operacionalmente utilizadas en la precision del estado y evoluciOn del medio, es la geomorfolOgica, elle
permite expresar el caracter ambientalmente diferenciado del espacio costero y facilita la clefinici On de
unidades espaciales acorde con su distinto grado de sensibilidad (Andrade, 1996).
LA ZONA COSTERA Y LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACION.,. 113
La Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, Marco legal que reglamenta a todos los
instrumentos de ordenamiento ya citados, considera las variables del medio ambiente en funciOn de las
restricciones que el sisterna natural impone al uso urbano del espacio. En este sentido, la experiencia de
pauses que han experimented° previamentc el proceso de intensificacidn de la ocupaciOn antrOpica en
la zona costera, recomienda un enfoque mas equilibrado al respecto, es decir, considerar tambien las
restricciones gencradas por las modificaciones ambientales que la urbanizaciOn produce en unidades
espaciales sensibles y que, a su vez, constituycn su principal Puente de atraccidn.
A raiz de la experiencia expuesta, los planificadore,s territoriales recomiendan seguir algunas
reglas basicas pare ocupar armanicamente la zona costera:
Alej arse de la linea de costa, esto significa generar fajas protecciOn lo aids amplias que sea
posible, con el fin de preserver el caracter natural del litoral, caracteristicas que justamente
constituye su principal atractivo e igualmente asegura a la poblaciOn el acceso a bienes de uso
- Concentrar la ocupaciOn y no dispersarla a la largo de tada la Linea de costa. Ella permite regular
mejor el uso del suelo; al mismo tiempo di ficulta la apariciOn de centros poblados espontaneos
por la via de una densificación habitacional en predios rasticos, e igualmente, racionaliza la
inversion en infraestructura y servicios, tales com p recolección de basura y tratamiento de agues
servidas.
- Finalmente, relacionada con la recomendaciOn anterior, se debe evitar las conurbaciones, to que
permute mantener espacios interurbanos capaces de funcionar coma areas de reserve y
reposiciOn ecolOgica.
En el Marco senalado, este comunicaci an expone, resultados alcanzados de una investigaciOn en
curso, referida a la inserción de la variable ambiental en la administraciOn territorial de la zone costera
en el litoral de la provincia de Petorca.
AREA DE ESTUDIO
El area de estudio considerada en este investigaciOn corresponde a la franja costera de la provinci a
de Petorca entre el estero Catapilco (32° 35' S) y la localidad de Los Molles (32° 14' S). La elecciOn de
este area ha sido determinada por su particular fragilidad ambiental que a su vez enfrenta la intensificaciOn de la acti vi dad antrOpica. En efecto este area se encuentra baba condiciones morfoclimaticas de tipo
mediterraneo en transiciOn hacia la serniariciez y, al mismo tiempo, se encuentra caracterizada por un
conjunto de geoformas hcredadas de caracter merino, especialmente rases elaboradas en el batolito
costero las races terciarias de la formaciOn HorcOn coma tambi6n un conjunto de depOsitos eOlicos de
edad y gredo do estabilidad variada que ocupan el piedemonte occidental de la cordillera de La Costa
(Andrade y Castro, 1989).
Por otra parte, el area de estudio contiene importantes lugares que funcionan coma balnearios del
circuito turistico del litoral norte de la V Region, cuyo desarrollo actual se ha intensificado, aumentando
la demancia de suelo e incrementando la presiOn sabre este medio ambientalmente restringido. Estas
tendencies hen dada luger a la necesi dad de formular instrumentos y politicas de planificaciOn territorial,
tales Como los indicados en los parrafos anteriores. En este mismo sentido, el area cuenta con un
instrumento quo corresponde a la "ModificaciOn Plan Intercomunal de Valparaiso, comunas de
Puchuncavi, Zapallar, Papudo, La Ligua - Satelite Borde Costero Norte", aprobado par las instancias
correspondientes en julio de 1996, el quo esta somctido a estudios en la investigaciOn aludida.
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RESULTADOS Y DISCUSION
Los resultados obtenidos hasta el momenta se refieren a dos aspectos diferentes del estudio. El
primer° se relaciona con la revision de instrumentos de planificaciOn para todas las comunas costeras
de la region, a nivel comunal, evaluando la manera e intensidad en que se incorporan en ellos
consideraciones operativas sabre el sistema natural. Este aspecto incluye resultados de un proyecto
Fondecyt anterior (Andrade y Larrain, 1995). El segundo, se refiere a los aspectos relacionados con la
observaciOn en terreno y analisis diacrOnico de sensores remotos en la provincia de Pctorca, que selialan
tendencias de ocupaciOn del espacio litoral similares a las experimentadas en el hemisferio norte en
decadas pasadas y que boy son motivo de preocupaciOn y correcciOn.
La evaluaciOn de la normative urbana c instrumentos de planificaciOn territorial vigentes en la V
Region de Valparaiso rnuestra que, a pesar de la di versidad de enfoques contenidos en los instrumentos, se
constatan falencias respecto al grado y forma en que tanto la nonnativa como los instrumentos consideran
el sistema natural. En efecto, luego de analizarla "presencia" del sistema natural en once planes reguladores
asociados a las principales localidades urbanas de la region, se ha podido comprobar la existencia de vacios.
Asi por ejemplo, la descripciOn de las caracteristicas ffsicas de los respectivos territorios son tan generales,
que resulta imposible utilizar esa informaciOn como un insumo importante para la proposicion de
estructuraciOn o para la zoni Ileac Esto es particularmente notorio cuendo se tram de identificar areas que
deben quedar excluidas de la urbanizaciOn , al menos, deben ser restringidas. Habitualmente las areas de
exclusion o restricciOn se encuentran reducidas al fenOmeno de inundaciOn asociado a posibles desbordes
de rios y esteros,.ignorando situaciones de riesgo por remaciOn en masa, marernotos o tsunamis.
Un aspecto claramente contradictorio se plantea, practicamente en todas las situaciones, en
relaciOn con la defi nic VIII de zonas habitacionales con densidades relativamente altas en zonas do dunas,
por definiciOn zonas inestabies en situaciones de intervenciOn. Ejemplo de ello es el campo de dun as de
Longotoma, en el cual se observa que el plan regulador intercomunal antes citado establece un area de
expansion urbana con dos niveles diferentes de subdivisiOn predial minima y coeficiente maxima de
ocupaciOn del suelo. Es asi coma en el sector de la desembocadura de los ribs La Ligua y Petorca, que
posee una zona htirnecla asociad a de gran valor ecalOgico y arquológico, tiene valores de subdivisiOn de
1.000 rn 2 y un coeficiente de ocupaciOn del 25%. En el sector norte del campo, areas de dunas actuates
de valor cientifico y paisajistico, estos valores son de 5.000 m 2 y 10%, respectivamente.
Una subdivisiOn predial similar a la anterior se observa en la unidad de dunas colgadas,
probablemente pleistocenicas, entre punta Lila y punta La Ligua (foto 1), las que caen con aspecto de
acanti I ado hac i a el oeste y son susceptibles de desarrollar erosion lineal en el caso de concentrar desagties
de alcantarillas sobre ellas o de reactivarse si se destruye su cobertura vegetal (Andrade, 1982).
Lo anterior resalta lo sefialado mas arriba, en el sentido que no se consideran debidamente las
restricciones generadas por la artificializaciOn producida en un media cuyas caracteristicas naturales
constituyen su principal Puente de atracciOn. En efecto, el sistema natural es percibido simplemente como
el espacio fisico donde se emplazan distintas actividades econcimicas, desconociendo su caracter
dinamico, ambientalmente divers() y condicionador de la ocupaciOn.
Respecto del segundo conjunto de resultados referidos a las tendencias de ocupaciOn del espacio
costero identificadas hasta el motnento, es posible afirmar que el area de estudio presenta dos sectores
de evoluciOn con distinto grado de consolidaciOn urbana e intensidad de presiOn sobre el niedio. El
primer() lo constituye el sector comprendido entre los balnearios de Laguna de Zapallar y Papudo. Este
sector se encuentra integrado ademas por las localidades de Cachagua y Zapallar, poblados que en
conjunto acttlan como nodos a partir de los cuales se di funde linealmente, a lo largo de la ruta costera.
LA ZONA COSTERA Y LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACION...
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Foto I: La unidad de dunas colgadas antiguas entre punta Lilen y punta La Ligua.
la expansion urbana. Este fenOmeno se manifiesta en una Clara tendencia a la conurbation del litoral,
quedando los terrenos de playa desconectados del camino pablico.
La ocupaci6n continua entre centros poblados se manifiesta a traves de una activa construcciOn
de viviendas secundarias, las que a menudo adoptan la modalidad de condominio, ya sea de residencias
unifamiliares o edificios de departamentos (fotos 2 y 3).
Ademas, en la actuali dad se esta desarrollando en este sector una activa promotion inmobiliario
turfstica (foto 4), representada por grandes proyectos, como el de punta Pullay, inmediatamente al norte
del area urbana de Papudo, el que se extiende a lo largo de la mayor parte de la playa entre este poblado
y la punta Lilen.
Un aspecto relevante de considerar en el proceso de ocupaciOn del borde litoral es la alteration
del patrimonio arquitactonico traditional de algunos balnearios. Particularmente notorio es el caso de
Papudo, donde la edificaciOn en altura ha tenido un desarrollo notable y ha al terado la belleza escenica
del lugar (foto 5).
Un segundo sector, con un grado de consolidaciOn menor, que sin embargo se encuentra en franco
proceso de intensification de la ocupaciOn, es el comprcnd i do entre Papudo y Los Molles. Forman parte
de esta area los balnearios de Pichicuy y Los Quinquelles, asentamientos significativamente diferentes
en su origen a los del sector sur de la provincia, ambos se caracterizan en esencia por la falta de
planificaciOn basica. En efecto parte importante de la localidad de Pichicuy se encuentra ocupando
terrenos fiscales, al tiempo que Los Quinquelles ha surgido a partir de loteos de terrenos particulares,
subdivididos dc acuerdo al D.L. 3516. En ambos casos se ha originado espontaneainente un Centro
poblado, carente de infracstructura minima (foto 6).
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Foto 2: Construecitin en terrenos de playa al norte de Zapallar.
Foto 3: Condominios entre Zapallar y Papudo.
LA ZONA COSTERA Y LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACION... DEPAR TAMENTO
la metor entretenclan, lino tamblen la major vista pcmorrtmica al mar de Papudo.
Foto 4: PromociOn inmobiliaria al sur de Papudo.
Foto 5: Modificacian del pulsate urbane en el borde de mar de Papudo.
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Similar situation ocurre en el campo de dunas de Longotoma, donde el asentamiento espontaneo
de Las Salinas, locali zado al sur de la desembocadura del rib La Ligu a, ademas ha generado un conflicto
entre la actividad de pesca artesanal y la actividad inmobiliaria turistica.
Foto 6: Espontaneidad del asentamiento en el balneario Los Quinquelles.
En esta segunda area, la localidad principal corresponde a Los Molles, el cual presenta mayor
grado de consolidation y organization urbana interna. Al igual que en el sector sur, recien descrito, puede
constatarse una intensa actividad inmobiliaria. Adyacente al Area urbana consolidada se esta construyendo actualmente el complejo turistico Bahia Esmeralda, con una subdivision predi al de 300 a 500 tri2con
un coeficiente de constructibilidad del 60%. Por otra parte, en el sector sur de la playa, se encuentra
funcionando un importante centro de acuicultura, to que refleja la vocation de use multivariado del
territorio, que requiere de una normativa especifica para evitar futuros conflictos.
Finalmente, la tendencia reflejada por el piano intercomunal M.P.V.I. 02 (figura 1) es hacia la
ocupaciOn urbana continua de la franja costera. En efecto, las zonas de expansion urbana, si bien
presentan una gradation en las normal de subdivision minima y coeficientes de edification, contituyen
en su conjunto un fenOmeno de ocupacitin total del litoral, con exepciOn del sector norte de Los Molles,
que se define como zona de protecciOn ecolOgica.
No obstante lo anterior, aparece la incorporation de otras areas de protecciOn en este piano, ellas son
las zonas de protecciOn de valor natural y paisajistico, zonas de protecciOn del horde costero, zonas de
restriction de la faja costera (playa) y zona de protection del bosque nativo. La faja de protection
practicamente coincide con la empleada en todo el pals, la que corresponde a la faja de 80 rn sobre el nivel
de alta marea, de los terrenos de playa o hicn national de use pUblico y en otros casos al sector comprendido
entre lineas de costa y la curv y de nivel de + 10m, para la zona de proteccian por valor natural y paisajistico.
64000
6 407 003
6 441 000
Plano Regulodor Intercomunal Simplificada,
Borde Casten, SatnIne Node,
Provincia de Petorca
2 000
6 437 000
SIMBOIOGIA
InALIDAD INTERPOMUNAL
ELI (orrePros de access of Gran Valparaiso
Vial de Primer Grade Regionales)
241 2-17 21.8
Vies de Terter Grade (Infer veanales)
9-19, 4-20, 4.71
ZONIFICACION
Arm Urbana Eximenro
Area de Ellensian Urbana
M kf.11.-1
kL11.-2
ION A.E.11•4
A.4.11-5
M Areas de limp Geofisica par inundotian LAO,
Near de Inierds Silvoeyropeniorio
=Areas lestringides a (nitrides al hank
Urbana A RIAU.
Zara de Restriaida y Prolurian
Resiticrian Fro* (osrem LAM
Proieccido per Vabi Naiuralyhisapsko 1.11.• 2
ED Rotarian Ecalegiur
Iona Foresiol
=Prolncian Yerionie RuB 51.11.6
6 37 .000
Er Elk 1.250.000
Figura
ON
276.000
6..7.000
120
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Especialmente en costes abruptas o acantiladas, el ancho de Lajas definido mediante los criterion
sefialados es restringido y no se relaciona de manera explIcita con importantes unidades ambientales
existentes en el area, como por ejemplo el complejo campo de dunes de la bailie de La Ligua.
CONCLUSIONES
A raiz de lo expuesto, se apreci a que el area de estudio mani fiesta tendencies de use del suelo que
no concuerdan con las recomendaciones surgidas de la experiencia europea y norteamericana, areas que
ye han experimented° un proceso similar e indeseado.
La ocupaciOn total del horde costero, que se opone al desarrollo armOnico del territorio, ye que
no considers el caracter difcrenciado de este medio, debe ser enfrentada con la mayor rapidcz posible
y pare ello se requiere un esfuerzo multidisciplinario e interinstitucional de dificilcoordineciOn, frente
al cual la dinamica del mercado inrnobiliario muestra mayor eficacia.
Una future inte,nsificaciOn de los procesos descritos debe ser evaluada por los organismos
encargados de la planificaciOn territorial en Chile, debido, entre otros factores, al creciente impact() y
presiOn que sufriran las local i dades del litoral de la V Region en los prOximos a6os, como consecuencia
de la expansion que experimentaran las actividades turisticas, del nuevo escenario econOmico que
presencia Chile, particularmente en lo referente el crecimiento del producto intern() y al proceso de
globalizacion e integraciOn regional que tenders a fortalecerse en el futuro y, en consecuencia, a engrosar
el proceso de ocupaciOn del territorio e intensificar la presiOn sobre el litoral.
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