Los ingresos tributarios en América Latina
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Curso Internacional Macroeconomía para el desarrollo, políticas públicas y cohesión social ILPES / AECID Los ingresos tributarios en América Latina Montevideo, 30 de julio al 10 de agosto 2012 Los ingresos tributarios en América Latina M. Victoria Espada Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES/CEPAL [email protected] Los ingresos tributarios en América Latina Contenido I. Ingresos fiscales en América Latina II. Ingresos tributarios en América Latina III. Comparación tributaria internacional IV. Tributación y equidad I. Ingresos fiscales en América Latina I. Ingresos fiscales en América Latina II. Ingresos tributarios en América Latina III. Comparación tributaria internacional IV. Tributación y equidad EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS FISCALES DE AMÉRICA LATINA, 1990-2009 (En porcentajes del PIB) 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 0.0 1990 I. Ingresos fiscales en América Latina La carga fiscal de América Latina y el Caribe se incrementó en algo más de 5 puntos de PIB durante 1990-2009. El ritmo de crecimiento de los ingresos fiscales se aceleró de forma notoria en el intervalo 2003-2008. El crecimiento fue positivo para casi todos los países, aunque dispar. Algunos países vieron afectados sus ingresos fiscales por la reciente crisis mundial. I. Ingresos fiscales en América Latina INGRESOS FISCALES DE AMÉRICA LATINA Y CARIBE, 1990 y 2009 (En porcentajes del PIB) % 0 5 10 15 20 25 Cuba Brasil Argentina Bolivia Nicaragua Costa Rica América Latina Ecuador Chile Venezuela Uruguay Paraguay Panama Peru Honduras México Colombia Rep. Dominicana El Salvador Haití Guatemala 1990 Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. 2009 30 35 40 45 50 El 75% de los recursos fiscales de América Latina proviene de los ingresos tributarios, pero… 50.0 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 ba Br a Ar sil ge nt in Bo a l Ni ivia ca ra gu a M éx ico Co Am sta R ér ica ica La t in Ec a ua do r Ch Ve ile ne zu e Ur la ug u Pa ay ra gu a Pa y na m a Pe Ho ru nd u Co ras Re lo p. Do mb ia m in ica El na Sa lva do r H Gu ait í at em al a 0.0 Cu I. Ingresos fiscales en América Latina ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS FISCALES DE AMÉRICA LATINA, 2009 (En porcentajes del PIB) Ingresos tributarios Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Ingresos no tributarios Ingresos de capital Donaciones … para algunos países, los ingresos procedentes de la explotación de recursos naturales, bienes y/o servicios son una fuente muy importante de recursos. I. Ingresos fiscales en América Latina ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS FISCALES DE AMÉRICA LATINA, 2009 (En porcentajes sobre el total) 0% 20% 40% 60% 80% Haití Guatemala Rep. Dominicana El Salvador Costa Rica Argentina Uruguay Perú Colombia Nicaragua Honduras Brasil Chile Paraguay Ecuador Venezuela (Rep. Bol. de) Panamá Bolivia (Est. Plur. de) México Cuba Ingresos tributarios Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Ingresos no tributarios Ingresos de capital Donaciones 100% A pesar del incremento en la recaudación de los ingresos fiscales, su composición apenas ha varido en 20 años. I. Ingresos fiscales en América Latina COMPARACIÓN DE LOS INGRESOS FISCALES DE AMÉRICA LATINA, 1990 Y 2009 (En porcentajes del total) 1990 2009 1,0 2,0 1,1 1,8 24,3 23,3 72,7 Ingresos tributarios Ingresos no tributarios Ingresos de capital Donaciones Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. 73,8 Ingresos tributarios Ingresos no tributarios Ingresos de capital Donaciones II. Ingresos tributarios en América Latina I. Ingresos fiscales en América Latina II. Ingresos tributarios en América Latina III. Comparación tributaria internacional IV. Tributación y equidad II. Ingresos tributarios en América Latina La carga tributaria de América Latina y el Caribe se incrementó en 5,6 puntos del PIB durante el período 1990-2009. Sin considerar las contribuciones sociales, dicho incremento ascendió a 4,7 puntos del PIB. CARGA TRIBUTARIA DE AMÉRICA LATINA Y CARIBE, con y sin contribuciones sociales, 1990-2009 (en porcentaje de PIB) 20 15 10 5 0 Incluye contribuciones sociales Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Sin contribuciones sociales II. Ingresos tributarios en América Latina A pesar de esa tendencia generalizada, es posible apreciar diferencias significativas entre los países. No solo el nivel inicial de la carga tributaria es heterogéneo… CARGA TRIBUTARIA DE AMÉRICA LATINA Y CARIBE, 1990 y 2009 (en porcentaje de PIB) % 0 5 10 15 20 25 Cuba Brasil Argentina Uruguay Bolivia Nicaragua Costa Rica América Latina Colombia Ecuador Chile Panamá Honduras Perú Venezuela Paraguay El Salvador Rep. Dominicana Haití Guatemala México 1990 Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. 2009 30 35 40 45 … su evolución también ha sido disímil en el tiempo. II. Ingresos tributarios en América Latina EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS AMÉRICA LATINA (PAÍSES SELECCIONADOS) Y OCDE, 1990-2009 (En porcentajes de PIB) 50 40 30 20 10 0 Argentina Brasil Cuba Guatemala Haití México OCDE América Latina Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Algunos países de la región presentan diferencias de hasta 30 puntos de PIB en su carga tributaria. II. Ingresos tributarios en América Latina INGRESOS TRIBUTARIOS DE AMÉRICA LATINA, 2009 (En porcentajes de PIB) 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Rentas Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Bienes y servicios Contribuciones sociales II. Ingresos tributarios en América Latina En América Latina el grueso de la carga tributaria recae sobre la imposición indirecta. Menos de un tercio de la recaudación corresponde a impuestos sobre la renta y otros directos. ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS DE AMÉRICA LATINA, 1990 Y 2009 (En porcentajes del total) 1990 18,0 2009 17,4 24,0 30,9 51,7 58,0 Directos Indirectos Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Contribuciones sociales Directos Indirectos Contribuciones sociales ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS DE AMÉRICA LATINA, 1990-2009 (En porcentajes del PIB) 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 II. Ingresos tributarios en América Latina El aumento de los ingresos tributarios en la región proviene del fortalecimiento del IVA y del impuesto a la renta de sociedades. El desarrollo de los impuestos prediales (sobre inmuebles) sigue siendo un desafío pendiente dentro de las estructuras tributarias de la región. Renta Generales sobre bs. y ss. Propiedad Específicos sobre bs. y ss. Comercio y transacciones internacionales Otros Contribuciones sociales Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. II. Ingresos tributarios en América Latina Los recursos tributarios en ALC están concentrados en su mayor parte en los niveles centrales de gobierno. La descentralización para hacer frente a la provisión de servicios sociales puede generar tensiones en el campo fiscal. Fuente: Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL). II. Ingresos tributarios en América Latina Las transferencias intergubernamentales pueden desempeñar un papel estratégico en el desarrollo regional, pero es necesario fortalecer la recaudación tributaria en los niveles subnacionales a través de un mayor esfuerzo fiscal propio. Fuente: Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL). EVASIÓN GLOBAL EN EL IMPUESTO A LA RENTA (en porcentajes) 70 Guatemala Ecuador 60 Tasa de evasión (en % de la recaudación teórica) II. Ingresos tributarios en América Latina La escasa recaudación por impuestos directos se explica por la existencia de una estrecha base imponible, pero también por un alto nivel de incumplimiento tributario. Argentina 50 Chile México El Salvador Perú 40 30 2 2,5 3 3,5 4 4,5 Brecha de recaudación (en % de PIB) Fuente: Jiménez, Gómez Sabaini y Podestá (2010). 5 5,5 6 III. Comparación tributaria internacional I. Ingresos fiscales en América Latina II. Ingresos tributarios en América Latina III. Comparación tributaria internacional IV. Tributación y equidad III. Comparación tributaria internacional La carga tributaria promedio de los países de América Latina es la mitad de la registrada por los países de la OCDE. EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS FISCALES Y TRIBUTARIOS AMÉRICA LATINA Y OCDE, 1990-2009 (En porcentajes de PIB) 40 35 30 25 20 15 10 5 0 OCDE (ingresos tributarios) América Latina (ingresos tributarios) América Latina (ingresos f iscales) Fuente: CEPALSTAT para países de América Latina; Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD, 2011) para países de la OCDE; Government Finance Statistics (FMI, 2011) para países de África Subsahariana y Asia en desarrollo. III. Comparación tributaria internacional No solo se observan diferencias en cuanto al nivel de recaudación, también respecto de la estructura tributaria. COMPARACIÓN INTERNACIONAL DEL NIVEL Y ESTRUCTURA DE LA CARGA TRIBUTARIA (En porcentajes del PIB) 45 40 39,2 34,8 35 11,2 9,0 30 26,1 24,5 6,5 1,7 25 11,7 20 11,0 4,6 15 16,0 10 16,1 14,7 17,6 2,7 17,0 9,1 9,9 5,5 4,8 2,3 14,9 5 6,8 0 UE (15) OECD (30) Carga tributaria directa Estados Unidos África Subsahariana (9) Carga tributaria indirecta América Latina Asia en desarrollo (19) (10) Carga seguridad social Fuente: CEPALSTAT para países de América Latina; Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD, 2011) para países de la OCDE; Government Finance Statistics (FMI, 2011) para países de África Subsahariana y Asia en desarrollo. III. Comparación tributaria internacional Diversos estudios muestran que en numerosos países de la región existe espacio para aumentar la presión tributaria. ESTRUCTURA DE INGRESOS TRIBUTARIOS AMÉRICA LATINA, ESPAÑA, PORTUGAL Y OCDE, 2009 (En porcentajes de PIB) 40 35 35,2 33,7 Portugal OCDE 30,7 30 25 19,6 20 15 10 5 0 América Latina Renta Propiedad España Indirectos Contribuciones a la seguridad social Otros Fuente: ILPES/CEPAL en base a datos CEPALSTAT para países de América Latina y Revenue Statistics1965-2009, (OCDE, 2010) para OCDE. III. Comparación tributaria internacional La diferencia principal entre AL y la OCDE proviene del menor aporte de impuesto a la renta personal. Factores importantes que lo explican, entre otros, son la alta desigualdad en la distribución del ingreso y la elevada informalidad laboral. Este impuesto se concentra fuertemente en los sectores asalariados. ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS EN AMÉRICA LATINA Y OCDE, 2009 (En porcentajes del total) América Latina OCDE 0.7 4.3 17.0 28.3 27.0 31.9 50.4 Directos Indirectos Contribuciones a la seguridad social 40.4 Otros Fuente: CEPALSTAT para países América Latina y OCDEstat para países OCDE. Directos Indirectos Contribuciones a la seguridad social Otros III. Comparación tributaria internacional La mayor parte de la recaudación por impuesto sobre la renta en América Latina proviene de las rentas de sociedades, en contraste con la experiencia de la OCDE. Esto explica que solo una minoría (entre el 10 y el 30% de los hogares con ingresos laborales en la región) soporte toda la carga fiscal del impuesto a la renta personal. RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LA RENTA, AMÉRICA LATINA Y OCDE, 2009 (En porcentajes del total) AMÉRICA LATINA Personas físicas 23 OCDE Sociedades 77 Sociedades 28 Personas físicas 72 Fuente: ILPES/CEPAL en base a datos CEPALSTAT para América Latina y Revenue Statistics 1995-2009 (OCDE, 2010) para OCDE. III. Comparación tributaria internacional Las brechas entre territorios reflejan profundos desbalances horizontales al interior de las fronteras nacionales. A diferencia de lo que ocurre en los países de la OCDE, el alcance de los mecanismos de compensación es limitado en AL, por lo que no llegan a mitigarse las disparidades territoriales. RECAUDACIÓN TRIBUTARIA POR NIVEL DE GOBIERNO Y CATEGORÍA DE IMPUESTOS, 2008 (En porcentajes del PIB) 30 25 20 Indirectos 15 Directos 10 5 0 Subnacional Central América Latina y el Caribe Fuente: Revenue Statistics in Latin America (OCDE, 2010). Subnacional Central OCDE PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA Y RECAUDACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y CARIBE, 2009 1,0 0,9 Recaudación Directa / Recaudación Total (%) III. Comparación tributaria internacional Los países de la región que tienen tasas tributarias elevadas, presentan una composición sesgada hacia los impuestos indirectos. Es el “casillero vacío” fiscal de América Latina. 0,8 0,7 Reino Unido España 0,6 México Panamá OECD Alemania 0,5 Colombia Perú El Salvador Venezuela Chile Nicaragua Bolivia Ecuador Uruguay Costa Rica Honduras Rep. Dominicana Guatemala Paraguay Haití 0,4 0,3 0,2 Nueva Zelanda Suecia Bélgica Austria Francia Brasil Cuba Argentina 0,1 0,0 0 5 10 15 20 25 30 35 Recaudación total (en % del PIB) Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT para América Latina y “Revenue Statistics 1965-2009” (OECD, 2010) para países OECD. 40 PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA Y RECAUDACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y CARIBE, 2009 1,0 0,9 Recaudación Directa / Recaudación Total (%) III. Comparación tributaria internacional Así como los sistemas tributarios progresivos y con efecto de mejora en términos de igualdad parecen ser la norma en los países de la OCDE, en el caso de América Latina constituyen una excepción. 0,8 0,7 Reino Unido Nueva Zelanda Suecia Bélgica España 0,6 México Panamá Alemania 0,5 Colombia Perú El Salvador Venezuela Chile Nicaragua Bolivia Ecuador Uruguay Costa Rica Honduras Rep. Dominicana Guatemala Paraguay Haití 0,4 0,3 0,2 Austria Francia Brasil Cuba Argentina 0,1 0,0 0 5 10 15 20 25 30 35 Recaudación total (en % del PIB) Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT para América Latina y “Revenue Statistics 1965-2009” (OECD, 2010) para países OECD. 40 III. Comparación tributaria internacional Los ingresos tributarios de la región son altamente volátiles. Esta volatilidad tiene un impacto mayor sobre los segmentos más vulnerables de la población, a través de las fluctuaciones que genera en el gasto público social, incidiendo en su carácter procíclico. Fuente: Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-2010 (CEPAL). IV. Tributación y equidad I. Ingresos fiscales en América Latina II. Ingresos tributarios en América Latina III. Comparación tributaria internacional IV. Tributación y equidad El nivel de desigualdad en la distribución del ingreso en ALC es más alto que en otras regiones del mundo, con un coeficiente de Gini medio de 0,53. La desigualdad hunde sus raíces en la historia, pero se ha visto acentuada por el patrón de desarrollo y la modernización, la estructura productiva y las oportunidades educativas. IV. Tributación y equidad COEFICIENTE DE GINI EN REGIONES DEL MUNDO 70 60 61.4 56.5 50 48.1 44.1 47.2 45.0 46.4 24.0 23.0 41.5 40 34.4 30 29.5 31.6 31.2 20 10 53.3 42.7 39.2 38.7 37.7 35.9 29.8 0 A mérica Latina (18 Á frica A sia o riental y Á frica del No rte y A sia del Sur países) Subsahariana P acífico (12 Oriente M edio (5 países) (22 países) países) (8 países) GINI M áximo M ínimo Fuente: División de Desarrollo Social, CEPAL. Euro pa del Este y OCDE A sia Central (24 países) (25 países) IV. Tributación y equidad Rasgos estructurales que caracterizan esta desigualdad distributiva son: • Fuerte concentración del ingreso en el decil más rico • Importantes disparidades entre jurisdicciones de un mismo país • Altos niveles de pobreza e indigencia • Gran relevancia de la economía informal Sin embargo, al igual que la pobreza, la desigualdad del ingreso disminuyó en la mayoría de los países de AL durante los primeros años del siglo XXI. En algunos casos, la mejora superó los 5 puntos porcentuales. AMÉRICA LATINA: COEFICIENTE DE GINI, 1990, 2002 Y 2008 IV. Tributación y equidad 0,70 0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40 1990 2002 2008 Fuente: Espacios Iberoamericanos. Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo (CEPAL/SEGIB, 2011). No sorprende el hecho de que los actuales sistemas tributarios de la región sean regresivos: la distribución del ingreso, una vez considerada la acción fiscal, es peor que la primaria. IV. Tributación y equidad COEFICIENTE DE GINI Y ACCIÓN FISCAL OECD Dinamarca Italia Argentina Brasil Chile México 25 30 35 40 45 50 Gini después de impuestos y transferencias Gini después de transferencias Gini antes de impuestos y transferencias Fuente: Cepal, en base a información propia y Goñi, López y Servén (2008) y Gómez Sabaini (2007). 55 60 65 Las transferencias y subsidios corrientes tienen una incidencia positiva en la pobreza y distribución del ingreso. Existe una marcada sincronía entre los países más igualitarios y donde el componente de trasferencias en términos de PIB es más alto. COEFICIENTE DE GINI Y TRANSFERENCIAS Y SUBSIDIOS CORRIENTES, AMÉRICA LATINA Y PAÍSES OECD 60 El Salvador Argentina Costa Rica Brasil Guatemala Panamá Colombia Ecuador Honduras Nicaragua Chile México Paraguay Rep. Dominicana Perú Uruguay 50 Coeficiente de GINI, 2006 IV. Tributación y equidad 70 40 Bolivia Venezuela Estados Unidos Irlanda Portugal I talia Nueva Zelanda Reino Unido Korea España Hungría Suiza Luxemburgo 30 Grecia Polonia Holanda Rep Checa Australia Belgica Canada Francia Alemania Austria Finlandia Noruega Dinamarca 20 Suecia 10 y = -1.76x + 60.52 R2 = 0.64 0 0.0 5.0 10.0 15.0 Transferencias corrientes y subsidios, 2006 (en porcentaje del PIB) Fuente: González y Martner (2010). 20.0 25.0 También los países desarrollados consiguen mejorar la distribución del ingreso a través de los impuestos. Sin embargo, los sistemas tributarios de América Latina y Caribe no consiguen incidir positivamente sobre la equidad. 60 El Salvador Rep. Dominicana Argentina Guatemala Brasil Bolivia Chile Colombia Ecuador Honduras Panamá Paragua Costa Rica Perú Nicaragua México 50y Venezuela Uruguay Coeficiente de GINI, 2006 IV. Tributación y equidad COEFICIENTE DE GINI E ÍNDICE DE PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA, AMÉRICA LATINA Y PAÍSES OECD 40 Portugal Italia 30 Polonia Estados Unidos Reino Unido Nueva Zelanda Irlanda Australia Japón Korea España Canada Alemania Holanda Francia Belgica Grecia Hungría Rep. Checa Austria Finlandia Luxemburgo Suecia Noruega Dinamarca 20 10 y = -8.56x + 48.77 R2 = 0.29 0 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 Indice de Progresividad Tributaria, 2006 (Im puestos directos sobre indirectos, porcentaje) Fuente: González y Martner (2010). 3.0 3.5 4.0 Regresiones de corte temporal confirmarían la incidencia positiva de la progresividad de los sistemas tributarios sobre la desigualdad en el ingreso. El efecto del sistema tributario dependerá del volumen recaudado, de la estructura de tasas según niveles de ingresos, de la evasión y del número de exenciones. 55.5 0.8 55.0 0.7 54.0 0.6 53.5 0.5 53.0 0.4 52.5 0.3 52.0 51.5 0.2 51.0 0.1 50.5 50.0 0.0 1990-1995 1996-1999 GINI Fuente: González y Martner (2010). 2000-2002 2003-2004 2005-2006 Indice de Progresividad (TD/TI) 2007 indice 54.5 indice IV. Tributación y equidad COEFICIENTE DE GINI E ÍNDICE DE PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA, AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE América Latina enfrenta importantes retos en materia fiscal: carga tributaria baja, estructura sesgada hacia los impuestos no progresivos y niveles significativos de incumplimiento. IV. Tributación y equidad En sociedades tan desiguales como las de América Latina y el Caribe, no basta con hacer política redistributiva a partir del gasto público. Es necesario considerar el papel de los sistemas tributarios a la hora de buscar una mayor equidad en la distribución del ingreso. Constituye un desafío pendiente para la región. PACTO FISCAL: acuerdo Estado, sociedad y mercado. Curso Internacional Macroeconomía para el desarrollo, políticas públicas y cohesión social ILPES / AECID Los ingresos tributarios en América Latina Montevideo, 30 de julio al 10 de agosto 2012 Muchas gracias M. Victoria Espada Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES/CEPAL [email protected]
