La Gestión de los Personeros Municipales en el

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La Gestión Pública de los
Personeros Municipales
en el Gobierno Territorial
Retos y Recomendaciones para el Posconflicto
Alfredo Manrique Reyes
Al servicio de las personas y las naciones.
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La Gestión de los Personeros Municipales en el Gobierno Territorial:
Retos y Recomendaciones para el Posconflicto
© Federación Nacional de Personeros –FENALPER-, 2016
© Instituto de Estudios del Ministerio Público –IEMP-, 2016
©Procuraduría General de la Nación, 2016
Primera Edición
Autor: Alfredo Manrique Reyes
Editor:
Federación Nacional de Personeros –FENALPERCalle 26 # 5-44 Local 6 torre B
Bogotá D.C, Colombia
Tel: (1) 755 2151 – 232 0517
www.fenalper.org
Instituto de Estudios del Ministerio Público –IEMPCarrera 5 # 15-80 piso 16
Bogotá D.C, Colombia
Pbx: (1) 587 8750 ext 11621
www.procuraduria.gov.co/iemp
Todos los derechos reservados. Se prohíbe la reproducción
total o parcial del contenido de este libro sin el permiso
expreso del editor y del autor
Diagramación y diseño gráfico
Shirley Palacios Garreta
Ángela Rueda Álvarez
Impreso en Colombia
Bogotá, Abril del 2016
3.000 ejemplares
Esta publicación fue editada y financiada por
el Instituto de Estudios del Ministerio Público –IEMPen asocio con la Federación Nacional de Personeros
-FENALPER-
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Al servicio de las personas y las naciones.
Federación Nacional de Personeros –FENALPERAndrés Santamaría Garrido
Presidente
Alfonso Campo Martínez
Co Presidente
Camilo Fonseca Velásquez
Director ejecutivo
Andrés Urrego Jiménez
Coordinador de Proyectos
César Peláez Vidal
Coordinador de Comunicaciones
Gloria Bolaños Quemba
Asesora Jurídica
Embajada de Suecia en Colombia
Marie Andersson de Frutos
Embajadora
Annika Otterstedt
Consejera / Jefe de Cooperación
Sergio Arboleda
Oficial de Programas / Analista Político
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUDArnaud Peral
Director País
Alessandro Preti
Coordinador Área de Paz
Carolina Naranjo
Oficial de Programa del Área de Paz, Desarrollo y Reconciliación.
Ítalo Andrés Velásquez
Profesional Especializado en DDHH y Construcción de Paz
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Instituto de Estudios del Ministerio Público –IEMPde la Procuraduría General de la Nación
Christian José Mora Padilla
Director Instituto de Estudios del Ministerio Público
Luis Enrique Martínez Ballen
Jefe (e) División de Capacitación IEMP
Luis Alberto Ujueta Cárdenas
Gerente Programa Nacional de Capacitación en Derechos
Humanos dirigido a Personeros Municipales.
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Procuraduría General de la Nación
Alejandro Ordóñez Maldonado
Procurador General de la Nación
Martha Isabel Castañeda Curvelo
Viceprocuradora General de la Nación
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1. Introducción
2. Los desafíos derivados
del contexto institucional
nacional y regional de las
Personerías Municipales
3. Las Personerías y la
construcción de la paz
y la reconciliación en la
vida cotidiana
Contenido
Pag.
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2.1. Propuesta 1: Las Personerías deben retomar su
fundamento histórico y funcional
2.2. Propuesta 2: Las Personerías pueden y deben
contribuir a la recuperación del Estado social de
derecho desde lo local y la vida cotidiana
2.3. Propuesta 3: Las Personerías municipales
pueden ser dinamizadoras de la cultura de legalidad
2.4. Propuesta 4: Es necesario profundizar la
descentralización para profundizar la democracia
que albergue la paz
2.5. Propuesta 5: La democracia cotidiana que aloje
la paz y la reconciliación, requiere una reforma
para el equilibrio de poderes locales
2.6. Propuesta 6: La Personería y el nuevo ejercicio de
la función de control y vigilancia en lo local
2.7. Propuesta 7: Las autoridades deben articular su
presencia en los territorios y responder a los intere
ses de la comunidad y el Personero deber ser el
garante veedor
2.8. Propuesta 8: Creación de una instancia nacional
para la Coordinación y apoyo a las Personerías
Municipales y Distritales
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3.1. La paz en el plan nacional de desarrollo
3.2. Propuesta 9: La Personería como gestora de paz y
de reconciliación en la vida cotidiana
3.3. Propuesta 10. Las Personerías y el
establecimiento de programas especiales de
desarrollo con enfoque territorial
3.4. Propuesta 11. Contribuir a realizar la Veeduría para
la puesta en marcha de las Circunscripciones
Transitorias Especiales de Paz en las regiones más
golpeadas por el conflicto
3.5. Propuesta 12. Diseño y puesta en marcha de
nuevas formas de participación comunitaria
3.6. Propuesta 13. Contribuir a realizar la Veeduría al
diseño, implementación y evaluación de los
acuerdos de sustitución y no resiembra de cultivos
ilícitos con las comunidades y la puesta en marcha
de procesos de planeación participativa
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3.7. Propuesta 14. Acompañamiento a las víctimas en
la veeduría sobre la satisfacción de sus derechos
3.8. Propuesta 15. Hacer parte de las Comisiones
locales para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición
3.9. Propuesta 16. Las Personerías municipales
pueden liderar la veeduría y la promoción de la
participación comunitaria en el diseño,
implementación y evaluación de las medidas de
reparación integral para la construcción de la paz,
las garantías de no repetición
3.10. Propuesta 17: La contribución a desactivar las
causas del conflicto armado
3.11. Propuesta 18. La acción especial y prioritaria en
los municipios que más han padecido la violencia
y las ausencias del Estado social de derecho
3.12. Propuesta 19: El fortalecimiento de las Personerías
con los recursos del posconflicto
3.13. Propuesta 20: Las Personerías y los desafíos
ambientales en el posconflicto
3.14. Propuesta 21: Las Personerías y el trámite de los
conflictos sociales
3.15. Propuesta 22: Velar por el cumplimiento del
derecho a la paz
3.15.1. La normativa internacional
3.15.2.La normativa Nacional
3.16. Propuesta 23. La promoción de la cultura
de paz. Articulación del sistema educativo
y casas de la cultura
3.17. Propuesta 24. Prepararse para los posibles
impactos de los acuerdos de La Habana en las
funciones y competencias de los entes
territoriales
4. Desafíos y propuestas
derivados de su propia
arquitectura institucional
vigente
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4.1. Propuesta 25: Reposicionar la Personería dentro
de la estructura del Estado, como ente local gestor
de paz y reconciliación en la vida cotidiana
4.2. Propuesta 26: La necesidad de superar la
uniformidad reglamentarista
4.3. Propuesta 27: Simplificación y concreción de sus
funciones
4.4. Propuesta 28: Precisar sus tareas en materia
de derechos humanos
4.5. Propuesta 29. Fortalecer las funciones como
Veedor ciudadano en procura del bien común y de
la paz en la vida cotidiana
4.6. Propuesta 30. Suprimir en las personerías la
función de ser veedoras del tesoro ordenado en la
ley 617
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4.7. Propuesta 31: Condicionamientos y restricciones
para los despachos comisorios
4.8. Propuesta 32: Atender la penuria de los recursos
financieros, humanos, tecnológicos y logísticos
4.9. Propuesta 33: Mejorar el conocimiento de la
Personería por parte de la comunidad
4.10.Propuesta 34. Promoción y divulgación de los
servicios de las Personería
4.11. Propuesta 35. Atención extendida de servicios y/o
ampliación de los horarios de atención a la
comunidad
4.12. Propuesta 36. La rendición periódica de cuentas
a la comunidad
4.13. Propuesta 37: Renovar las reglas de juego de las
relaciones con otros órganos del poder local
4.14. Propuesta 38. El mejoramiento de la gestión
interna
4.15. Propuesta 39. Acceso y uso a las tecnologías de la
información y de las comunicaciones
4.16. Propuesta 40. Establecimiento de la franquicia
para la correspondencia oficial de la Personería
4.17. Propuesta 41. El empoderamiento de los
funcionarios de las personerías
4.18. Propuesta 42. Otros requisitos para optar por
el cargo de Personero municipal
4.19. Propuesta 43. La transformación de las
estrategias de formación a las Personerías a cargo
del IEMP, OACNUDH, Defensoría del Pueblo, ESAP,
etc.
4.20. Propuesta 44. La iniciativa del Personero frente al
Plan de desarrollo
5. La modernización
de FENALPER
6. De los Personeros
de los estudiantes a
los Personeros de la
juventud
5.1. Propuesta 45. La creación y organización con
fuerza de ley de FENALPER
5.2. Propuesta 46: Empoderar las tareas como
miembro del Consejo Nacional de Paz y de los
Consejos Territoriales de Paz
5.3. Propuesta 47: La promoción del dialogo
campo-ciudad, ciudad-campo a favor de la paz
6.1. Propuesta 48. Fortalecimiento de las Personerías
escolares
7. Bibliografía
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Prólogo
Camilo Fonseca
Director Ejecutivo
FENALPER
La Federación Nacional de Personerías –FENALPER- y el Instituto de
Estudios del Ministerio Público –IEMP -de la Procuraduría General de
la Nación, teniendo en cuenta el importante esfuerzo institucional que
están llamadas a desarrollar las Personerías Municipales como únicos
representantes del Ministerio Público en la totalidad de los municipios
de Colombia para lograr la sostenibilidad de la paz, después de 50 años
de conflicto, presentan el documento “La Gestión Pública de los Personeros Municipales en el Gobierno Territorial. Retos y Recomendaciones
para el Posconflicto”, como un insumo que contribuya al alistamiento
institucional que tiene por misión fortalecer conocimientos, habilidades, actitudes, prácticas y dinámicas diarias de las Personerías Municipales fundamentales para garantizar la sostenibilidad de la convivencia
pacífica que se pretende con la implementación de las políticas derivadas de la suscripción de los acuerdos de La Habana y negociaciones
con el ELN.
Este documento es una de las acciones más importantes y que puede generar mayor impacto en los territorios, teniendo en cuenta que cada municipio cuenta con una Personería Municipal y que de conformidad con la
Constitución son ellas las instituciones encargadas de verificar el cumplimiento de las normas y de garantizar el goce efectivo de los derechos.
La construcción de las porpuestas hechas a lo largo de este documento
tienen en cuenta los resultados del “Diagnóstico sobre Capacidades
Territoriales de las Personerías Municipales para la Implementación de
la Paz” desarrollado por FENALPER con el apoyo de la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional –USAID- en el 2015; en
el cual se consultó a las Personerías Municipales sobre su cpacidad de
gestión en la atención a la ciudadanía en general con especial enfasis
en las poblaciones vulnerables y las víctimas del conflicto armado. Otra
de las intenciones era conocer los recursos con los que cuentan las
Personerías Municipales para la ejecución de sus funciones y la necesidad de fortalecer sus capacidades y recursos humanos, financieros.
Evidenciando con ello que además de las sentidas necesidades operativas y presupuestales y las necesidades de capacitación y formación
actuales, han variado ostensiblemente en relación con anteriores “generaciones” de personeros, lo cual es una consecuencia lógica del cambio en el escenario que se presenta en un país profundamente interesado en darle fin al largo conflicto que lo ha afectado en los últimos años.
Para FENALPER también es importante la evaluación del escenario
local, identificando los retos que tienen las Personerías Municipales
frente a la baja presencia institucional del Estado, llevando a que las
Personerías Municipales asuman funciones de varias entidades para la
garantia efectiva de derechos en todo el territorio nacional. Desde los
términos de la ley de Víctimas y Restitución de Tierras 1448 de 2011,
teniendo en cuenta que las Personerías están llamadas a desarrollar
en una etapa de posconflicto tareas que pretenden garantizar la reparación de las víctimas, el desarme, la desmovilización y la reinserción;
el diagnóstico desarrollado en 2015, determinó la presencia de instituciones estatales en los municipios donde se encuentran las Personerías, destacándose el cubrimiento de la totalidad de los municipios por
parte de la Policía Nacional y las Comisarías de familia, además de la
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presencia prácticamente total de los juzgados municipales, en contraposición se encontró que las instituciones con menor presencia en los
municipios son el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-, la
Contraloría, la Unidad para las Víctimas y la Unidad de Restitución de
Tierras, hecho que resulta realmente preocupante, pues son organismos necesarios para mejorar la eficiencia de los eventuales procesos
de construcción de paz.
Esto nos indica que estas entidades requieren un nuevo enfoque de fortalecimiento, con el fin de dotarlas de las herramientas que permitan recobrar su identidad institucional como mediadoras, y por qué no como
las primeras dolientes, gestoras de políticas públicas con las cuales
puedan articular su labor preventiva con la interacción social para la
construcción de soluciones de fondo y sostenibles con el fin de hacer
exigibles y de obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades
municipales las garantías y las destinación de los recursos necesarios.
Las Personerías Municipales en el marco del posacuerdo con las FARC
y el ELN deberán consolidar su tarea por la protección de derechos y la
construcción de paz en los territorios, bajo dos funciones principales:
acompañar los procesos de reparación de las víctimas y promover la
pedagogía o educación para la paz.
En esta oportunidad FENALPER y el IEMP, presentan además del análisis de
la situación actual de las personerías, 48 propuestas que pretenden hacer
un acercamiento a una nueva visión de las Personerías Municipales, la que
se necesita para la implementación y sostenibilidad de las estrategias de
paz y reconciliación en las instituciones públicas a nivel local.
Finalmente, es necesario decir que si bien es cierto que la paz y la reconciliación se construyen desde los territorios es necesario que el Estado ponga de su parte y se comprometa de fondo con ellos en esa
tarea, por lo que se requiere la consolidación y/o dotación de los mecanismos necesarios para hacer exigible el cumplimiento de muchos
de los postulados normativos creados con el fin de garantizar desde
un enfoque diferencial, la reconstrucción del tejido social, la recuperación de la confianza institucional, el fortalecimiento de la democracia,
la convivencia pacífica y el goce efectivo de los Derechos en cada parte
del territorio colombiano.
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Presentación
Instituto
de Estudios
del Ministerio
Público –IEMP-
Las personerías tienen su origen en Grecia y Roma. Posteriormente en España, el derecho de Castilla influyó decisivamente en la adopción en Colombia de la institución que ha fungido como guarda de los valores de la
sociedad, de la moralidad de los funcionarios públicos, protectora de los
más débiles, defensora de los derechos humanos y veedora del tesoro.
En el país tiene una profunda tradición, prueba de ello es que en el 2028
se cumplen los 500 años de la Personería de Santa Marta. Recientemente, la Ley 1551 de 2012, por la cual se dictaron normas para la modernización de la organización y funcionamiento de los municipios —
normativa que reformó artículos de la Ley 136 de 1994—, en el capítulo
VI se refirió a los personeros municipales.
Ante la importancia de estas células del ministerio público que hacen
presencia en todo el país, el IEMP, unidad académica creada mediante
la Ley 201 de 1995, en el marco de su misión institucional, ha financiado investigaciones con el propósito de aportar nuevos elementos para
las personerías de Colombia, de cara a los próximos años, donde van a
tener un protagonismo especial. En esta ocasión presentamos el resultado de la investigación titulada La Gestión Pública de los Personeros
Municipales en el Gobierno Territorial.
Christian Mora Padilla
Director del Instituto de Estudios
del Ministerio Público.
Procuraduría General de la Nación
Los personeros son los representantes de los ciudadanos, voceros del bien
común y de los intereses generales de las comunidades, que fortalecen
la democracia local; hacen parte del ministerio público al cual le corresponde de acuerdo con el artículo 118 de la Constitución nacional guardar
y promover los derechos humanos, proteger el interés público y vigilar la
conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
El IEMP ha sido un constante animador de los procesos de reflexión sobre las personerías, en dos ocasiones, en los últimos seis años, nutrió
la literatura nacional sobre esta área del conocimiento. En el marco del
Primer Encuentro Nacional del Ministerio Público realizado en Bucaramanga en el 2010 entregó tres publicaciones, de autoría del académico Alfredo Manrique Reyes, a saber: Estatuto del personero municipal, la
Historia de la personerías municipales y las Memorias del Programa de
Capacitación en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Igualmente en el año 2012, con el apoyo de la Federación Nacional
de Personeros (FENALPER), se actualizó el estatuto con el fin de entregar
un documento que incluyera las últimas novedades relacionadas con las
funciones de las personerías.
De otra parte, en un estudio financiado por el IEMP denominado Prospectiva de la Procuraduría General de la Nación para el año 2030 —cuando
cumple 200 años de existencia—, en el análisis de escenarios de fututo
denominado «el país que soñamos» caracterizado por una sociedad civil fuerte y organizada, con capacidad de ejercer el poder en la toma de
decisiones que afectan el bien común, en este contexto, tienen un papel
importante tanto la Procuraduría como las personerías municipales.
La institución es muy importante para la nación, debe preservarse y fortalecerse, máxime cuando nos encontramos ad portas de un proceso
de posconflicto, el cual tiene ilusionados a todos los estamentos del
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país, cansados de una guerra fratricida de más de 60 años; independientemente de si, por diferentes circunstancias del entorno nacional e
internacional, no se formaliza el acuerdo, es claro que el país requiere
de una agenda para la convivencia pacífica, donde las regiones y especialmente los municipios deben ser protagonistas de primer orden de
su propio desarrollo.
Esta publicación, relacionada con la gestión pública de los personeros
municipales, se centra en el rol que deberían cumplir las personerías
en los próximos años, como agentes de cambio social, modernas en
su estructura, con transformaciones misionales y obviamente con una
priorización de las funciones.
Además, el libro tiene importantes componentes como los desafíos derivados del contexto nacional e internacional, que les corresponde a las
personerías, los retos y propuestas derivadas de su diseño institucional
actual y futuro, el papel de los representantes del ministerio público local como constructores de paz y reconciliación en la vida cotidiana, la
modernización de FENALPER, el fortalecimiento del ministerio público,
la figura de los personeros de la juventud como una evolución de los
personeros estudiantiles, es decir, temas novedosos acordes con las
transformaciones que vive el país, lo cual marcará una nueva etapa en
la historia de estos organismos.
Las personerías deben contribuir al fortalecimiento del Estado social
de derecho desde lo local, acordes con la descentralización, dinamizar
la cultura de la legalidad, ser un instrumento eficaz para la convivencia
pacífica, liderar nuevas formas de participación democrática, garantizar
los derechos de las víctimas, el desarrollo sostenible y velar por el cumplimiento del derecho a la paz, establecido en la carta magna, y no hay
que olvidar el papel de los personeros en el seguimiento y evaluación de
los planes municipales de desarrollo y de ordenamiento territorial. Una
eficaz labor en las materias referidas coadyuvará al posicionamiento de
las personerías dentro de la estructura del Estado, lo mismo que ante la
sociedad en general.
Finalmente, quiero destacar el trabajo del doctor Alfredo Manrique y la
contribución de FENALPER, que fueron definitivos para la cristalización de
este empeño, de incursionar en el futuro de esta institución tan arraigada
en la cultura e historia de nuestro país.
Aspiramos a que esta publicación, lo mismo que el curso virtual del
Programa Nacional de Capacitación del IEMP dirigido a personeros
municipales, que entregamos en el marco del Cuarto Encuentro Nacional del Ministerio Público de Bucaramanga, contribuyan a mejorar el desempeño de los personeros que, a partir del primero de
marzo de 2016, se posesionaron y asumieron esta responsabilidad
tan importante para el desarrollo municipal. Así mismo, esta investigación, al igual que las anteriores, con seguridad serán insumos
importantes para la actividad de gobernadores, alcaldes y demás
servidores públicos y, por supuesto, para los académicos y estudiosos de estos temas.
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Introducción
20%
de los Personeros
se encuentran
amenazados
93%
de las Personerías
no tienen sede
57%
de las Personerías
estan en regular
o mal estado
1. Mensaje de Humberto de la Calle Lombana a la VII Conferencia Nacional de Personeros municipales, Cartagena, diciembre 5 de 2015.
2. Palabras de Andrés Santamaría, Personero de Cali y Presidente de Fenalper, en
el acto de instalación de la VII Asamblea
Nacional de Personeros municipales, “Territorios por la Paz”
3. Ibid.
En la construcción de la paz territorial y la consolidación del posconflicto, las Personerías municipales serán de fundamental importancia y para ello deberán fortalecerse. Esta es la principal conclusión
de la VII Asamblea Nacional de Personeros, “Territorios por la paz”,
reunida en Cartagena de Indias en diciembre del 2015. De manera concreta así lo planteó, Humberto De La Calle Lombana, Jefe de
la delegación del gobierno nacional en la mesa de negociaciones
de paz con las FARC-EP en La Habana: “… A partir del acuerdo en
La Habana, habrá una nueva hoja de ruta para los Personeros de
Colombia. Por un lado la atención integral a las víctimas y a sus
derechos fundamentales junto a la verdad, la justicia y la reparación,
para la solidificación de la paz y el esclarecimiento de la verdad que
es uno de los insumos más importantes en la reparación a las victimas (…) y también para fortalecer las capacidades organizativas de
las comunidades en los procesos de seguimiento y evaluación que
son extraordinariamente necesarios para que estos acuerdos de paz
no se nos diluyan y sobre todo, para impulsar una cultura de paz y re
conciliación que viabilice favorablemente la implementación de los
acuerdos y la superación de las causas de la violencia…” 1
En la historia reciente, son muchas las circunstancias que corroboran
la necesidad de fortalecer las Personerías: “El 80% de las declaraciones sobre las víctimas del conflicto son tomadas por las Personerías
Municipales… 150 mil tutelas interpuestas... 250 mil quejas y reclamos tramitados en materia de derechos humanos en todo el país…
atención de 5200 casos de violencia sexual…” 2. También son muchos
los problemas que afrontan: “20% de los personeros se encuentran
amenazados…93% de las Personerías no tiene sede propia y el 57%
está en regular o mal estado... No hay equipos, impresoras…su presupuesto anual en promedio es de cerca de 80 millones, que apenas alcanza para cubrir los honorarios del Personero y de una secretaria…” 3
14
En el anterior contexto, al Instituto de Estudios del Ministerio Público – IEMP, y la
Federación Nacional de Personeros –FENALPER-, les asiste el ánimo de contribuir
a repensar las Personerías municipales en
los nuevos contextos nacionales y locales,
así mismo les asiste la preocupación por
superar escollos tradicionales que entorpecen los buenos resultados de esta entidad
fundamental para la democracia local. Es
por ello que en el presente documento se
plantean ideas y propuestas encaminadas a
promover el análisis y debate de los Personeros y los funcionarios de estas entidades
y también de los académicos y la ciudadanía
en general, de cara a modernizar las Personerías municipales para que sean entidades
gestoras de paz y reconciliación en la vida
cotidiana4. También tiene un fin pedagógico,
para que el lector pueda comprender la diHabitante comuna 21 de Cali dirigiéndose a Misión Humanitaria sobre problemáticas sociales que los afectan. Febrero 2014. Foto Personería de Cali
mensión del trabajo de las Personerías para
la democracia local y desde allí, fortalecer la
democracia en Colombia como fuente de la
(..)Análisis del impacto
paz y la reconciliación, por lo cual en algunos acápites se encontrade la gestión de las
ran observaciones conceptuales y académicas.
Personerías en las
áreas de la
administración local
con incidencia
funcional del Ministerio
Público municipal; se
realiza una somera
valoración del nivel de
cumplimiento efectivo
de las funciones de las
Personerías; y
finalmente se presenta
un plan de intervención
para el fortalecimiento
de las Personerías,(..)
4. Este documento ha sido preparado por
Alfredo Manrique Reyes.
En este documento, a partir de un análisis del marco social, político
e institucional de la gestión de las Personerías municipales, se adelantan reflexiones sobre su presente y futuro en el marco del posconflicto. Para ello se hace un breve análisis del impacto de la gestión de
las Personerías en las áreas de la administración local con incidencia
funcional del Ministerio Público municipal; se realiza una somera valoración del nivel de cumplimiento efectivo de las funciones de las
Personerías; y finalmente se presenta un plan de intervención para
el fortalecimiento de las Personerías, construido a partir de las conclusiones y recomendaciones del análisis del marco institucional y la
gestión de las Personerías municipales con un enfoque diferencial, de
género y que garantice la efectividad a de los derechos y la sostenibilidad de la paz en los territorios. Todo esto esta expresado en cuarenta y ocho propuestas de reformas y de acciones para contribuir a la
construcción de la paz territorial y la profundización de la democracia
local. Adicionalmente, incorpora propuestas para mejorar la gerencia
pública de las Personerías, la evaluación de la gestión de las Personerías y para la rendición de cuentas.
Para su realización se han tenido en cuenta las distintas conferencias y aportes al debate de la paz territorial hechas en la pasada VII
Asamblea Nacional de Personeros municipales, diversos estudios e
investigaciones lideradas por FENALPER y el IEMP, centros académicos, investigaciones y estudios realizados por el autor. También
15
Las Personerías
municipales tienen una
larga historia en el
régimen municipal
colombiano. Aparecen
de la mano de otras
instituciones como las
Alcaldías y el Concejo o
Cabildo,
establecimientos
heredados del sistema
municipal de Castilla
que fue el que se
implantó en el territorio
que hoy es conocido
como Colombia cuando
llegaron los españoles.
se han revisado los informes de gestión de más de 150 Personerías
de todas las categorías municipales y se ha consultado la opinión y
la gestión en materia de apoyo a las Personerías, de entidades como
la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Unidad de Atención Integral a las Víctimas, Ministerios del Interior y
de Justicia y medios de comunicación. De manera complementaria,
se ha hecho una amplia revisión bibliográfica y documental sobre
la coyuntura nacional y sus desafíos, así como sobre las distintas
propuestas de fortalecimiento de las Personerías, y sobre el rol de
las autoridades o instituciones locales en la construcción de la paz
y la reconciliación en otras latitudes.
En la primera parte del documento se plantean una serie de desafíos
del aparato institucional nacional y regional que inciden en la buena
gestión de las Personerías y en la consolidación de la paz y la reconciliación, y se hace una serie de propuestas de cómo esta institución
local puede ayudar a tramitarlos. La segunda parte está dedicada
a repensar específicamente la Personería como entidad gestora de
paz y reconciliación en la vida cotidiana, es decir, en los barrios y
veredas de nuestros municipios y ciudades, a partir de los grandes
desafíos que tiene Colombia para construir la paz. El tercer acápite
está dedicado a señalar los desafíos y las propuestas para abordarlos, en relación con la propia arquitectura institucional vigente de
las Personerías, con el propósito de modernizar y precisar su marco
de funciones y competencias con el propósito de fortalecer técnica,
económica y logísticamente esta antigua entidad del derecho municipal colombiano. Al finalizar, se hace una serie de recomendaciones encaminadas a modernizar a FENALPER y otras con el objeto de
evolucionar la figura de los Personeros de los estudiantes, hacia los
Personeros de la juventud para la construcción de la paz. Para su
escritura, se ha escogido un método pedagógico y de prospectiva, y
así facilitar su fácil comprensión por el lector.
Las Personerías municipales tienen una larga historia en el régimen
municipal colombiano. Aparecen de la mano de otras instituciones
como las Alcaldías y el Concejo o Cabildo, establecimientos heredados del sistema municipal de Castilla que fue el que se implantó
en el territorio que hoy es conocido como Colombia cuando llegaron
los españoles.
Abrir caminos hacia la paz se convierte en un ejercicio complejo que
no se determina simplemente con la firma de un acuerdo entre dos
partes, sino que requiere un compromiso colectivo generador de un
nuevo pacto social, en donde las instituciones cumplan con su papel
político de brindarle al país todas las posibilidades de poder vivir y
no sobrevivir, de poder superar las dificultades y no poner obstáculos, de poder generar situaciones de resolución de conflictos y no
generar el conflicto. Requiere un nuevo paradigma ético que vincule
el ejercicio de las responsabilidades de los ciudadanos en procura
del bien común y de la autonomía de los individuos.
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2
Los desafíos derivados del contexto institucional
nacional y regional de las Personerías Municipales
17
500
años
de las Personerías
Repensar el papel
de las Personerías
Municipales
en la profundización
de la democracia,
los derechos humanos,
la paz y la reconciliación
5. En el año 2028 se celebraran los 500
años de creación de la primera Personería municipal en Colombia. Esta se llevó
a cabo en Santa Marta, en septiembre de
1.528.
6. Camilo Fonseca, Director Ejecutivo de
FENALPER, señalaba en su conferencia en
la VII Asamblea Nacional de Personeros
municipales, que superar las inequidades socioeconómicas y territoriales, son
un desafío para la paz y la reconciliación
que debe ser abordado por el Estado en su
conjunto y con la participación de los Empresarios y otros estamentos de la sociedad civil. También resaltó como las Personerías municipales contribuyen a estos
propósitos mediante acciones de acceso
a los derechos humanos, como el derecho
a la salud y a los servicios públicos mediante la interposición de tutelas, acciones
populares y acciones de cumplimiento.
Los desafíos de las Personerías al aproximarse el cumplimiento de sus
500 años de existencia en este continente, están ligados paradójicamente al origen de la institución: ser garantes del interés general, velar
por la defensa y protección de los más débiles, y servir de puentes entre
las demandas y las iniciativas de la comunidad y las acciones que debe
implementar las autoridades con asiento en los territorios5.
Repensar el papel de las Personerías municipales en la profundización de la democracia, los derechos humanos, la paz y la reconciliación, requiere tener en cuenta una serie de desafíos del mundo
contemporáneo, y también del conjunto de la institucionalidad colombiana y de los distintos estamentos de la sociedad. Las democracias existentes al comenzar este tercer milenio abordan grandes
desafíos que no pueden ser extraños a los retos de las autoridades
locales como las Personerías.
El incremento de las desigualdades sociales y de la concentración de la riqueza y las oportunidades en unas pocas manos y en
unos pocos países6; las transformaciones tecnológicas que inciden
en las relaciones laborales y en el acceso a los bienes y servicios
que generan calidad de vida; el deterioro de los ecosistemas y sus
consecuencias en el cambio climático del planeta; las migraciones
internas y transnacionales acompañadas de la estigmatización de
pueblos y regiones enteras, así como de las formas de ser diferentes; la crisis de la legitimidad de los aparatos públicos e institucionales por su ineficiencia para atender las demandas sociales y por
su parcialidad a favor de intereses particulares y la corrupción; la
crisis del modelo económico imperante durante los últimos años
que amenaza con colapsar a las naciones centrales y por ende a las
que gravitan en sus orbitas; y la irrupción de las nuevas tecnologías
de las comunicaciones y de la información, que están generando
transformaciones nunca experimentadas por la humanidad. Los anteriores son algunos de los desafíos mundiales que impactaran la
vida cotidiana de las personas, que es la que transcurre en las veredas y en los barrios de las ciudades y municipios.
En el caso estrictamente colombiano, tantos años de guerra y ausencias del estado social de derecho en vastos territorios, la denegación
de justicia y los abusos de poder, la corrupción en todas sus formas,
el desprecio generalizado por la vida y los valores fundamentales de
la dignidad humana, son sólo algunos de esos referentes que como
veremos, tendrán que tenerse en cuenta para la construcción de un
país en paz y sin concentración de oportunidades, riqueza en unas
18
OBJETIVO:
pocas manos y regiones, que incidirán en la redefinición de las Personerías municipales7.
En este acápite, a manera de contexto abordaremos algunos de los
Salvaguardar los
retos derivados del actual entorno nacional e internacional de las
intereses comunes de Personerías.
una colectividad y de
2.1. Propuesta 1: Las Personerías deben retomar
defender la dignidad
su fundamento histórico y funcional
de las personas.
7. El ingreso por habitante en Colombia es
de US$7.800 anuales, pero en ciudades
como Buenaventura y Tumaco la cifra baja
a US$440, por debajo Chile (puesto 41),
Cuba (44), Argentina (49) Venezuela (67),
Brasil (79) y Perú (82). Según muestra de
23 ciudades realizada por el Dane, se encontró que las cinco menos desiguales
son: Bucaramanga (0,437), Villavicencio
(0,441), Cúcuta (0,443), Ibagué (0,451) y
Valledupar (0,457); las más inequitativas
son: Quibdó (0,538), Montería (0,525), Riohacha (0,523), Popayán (0,512) y Pasto
(0,511). Las cuatro grandes ciudades se
jerarquizan así: Barranquilla, con 0,458
(puesto 7); Bogotá, 0,504 (16); Cali, 0,505
(17), y Medellín 0,506 (18). Neiva, con
0,478 está en el centro de gravedad de la
muestra, en el puesto 12. Con relación a la
pobreza y la pobreza extrema, Quibdó, con
49,9 y 17,5 en su orden, junto a Riohacha,
43,3 y 12,7, son las peores clasificadas. En
el otro extremo, Bucaramanga (10,3 y 1,2)
y Bogotá (10,2 y 1,6) registran los mejores
indicadores. En Colombia, el 10% de los
hogares más ricos percibe más del 40% de
los ingresos laborales, en tanto que el 90%
obtiene el 60% restante. Esta brecha se explica por tres factores: la tasa de desempleo, la informalidad y un nivel de salario
por debajo del mínimo, la dispersión salarial es muy amplia entre los que trabajan y
tienen alta capacitación.
8. Manrique Reyes Alfredo. Historia de las
Personerías Municipales en Colombia.
Instituto de Estudios del Ministerio Publico. Bogotá. 2012
9. Elisabeth Fura, Defensora del Pueblo
de Suecia llamaba la atención sobre la
importancia y razón de ser de las Personerías municipales en la VII Asamblea
Nacional de Personeros, de la siguiente
manera: “Durante mucho tiempo se consideró como algo obvio que un Personero
únicamente podría funcionar adecuadamente en un contexto favorable, es decir,
en un sistema democrático de gobierno
donde estuviera establecido firmemente y
el principio del Estado de Derecho y donde
se reconociera inicialmente por parte de
Esta es una propuesta de carácter general que también se constituye en una justificación. Siguiendo el libro sobre la “Historia de
las Personerías municipales en Colombia”8, hay que recordar que
el objetivo de la Personería como institución encargada de salvaguardar los intereses comunes de una colectividad y de defender la
dignidad de las personas es muy antiguo. De manera embrionaria, y
asumiendo diferentes facetas, figuras similares a las hoy Personerías o Ombudspersons, se encuentran presentes casi desde el mismo momento en que la humanidad tuvo necesidad de establecerse
en forma de Estado, y esa primera forma de organización fue la que
hoy conocemos como municipio9. El ser humano sintió la necesidad
de estructurar un aparato coercitivo que salvaguardara determinados intereses dentro de una sociedad dividida por sus condiciones
de vida económica, racial y cultural, y de evitar que dicho aparato
se desbordara para proteger privilegios o para atropellar a los más
débiles. De alguna manera, eran situaciones muy parecidas a las
que viven muchas comunidades en los municipios donde se anidó
el conflicto armado interno en Colombia: abusos de poder, desprecio por la vida, intimidaciones y falta de acciones para el buen vivir
como el acceso a la salud y a la educación, el deterioro de los ecosistemas, la concentración de la riqueza y de las oportunidades en
unas pocas manos.
Este breve repaso histórico acerca de la institución no tiene otro sentido que el de realzar su trascendencia, pues resulta una indudable
muestra que el Personero ha sido por muchos años el guardián de
los supremos valores de la sociedad. El Personero municipal, como
representante del pueblo y fiscalizador de la gestión administrativa en el nivel local10, debe cumplir grandes responsabilidades en el
transcurso de los próximos años en los que se aclimatará la paz y la
reconciliación entre los colombianos.
Es por ello que se propone el fortalecimiento de la institución y el
eficiente desempeño, lo cual además es de vital importancia para
recuperar la credibilidad, la confianza y el respeto social en la construcción de la paz y la reconciliación en la vida cotidiana. También lo
será para avanzar en la construcción de democracia local en la vida
cotidiana. Su actuar, deberá echar mano de su larga tradición de
servicio a la comunidad y a los menos favorecidos, en una eventual
etapa de posconflicto y pos-acuerdos, para atender la desactivación
19
de las causas objetivas y subjetivas de la violencia que ha azotado al país durante el último medio siglo. Sus contribuciones con la
implementación de los acuerdos de paz, los mecanismos de participación ciudadana, así como para eventualmente apoyar algunos
de los instrumentos de justicia restaurativa y justicia transicional,
también serán de ayuda a la consecución de la anhelada paz.
2.2. Propuesta 2: Las Personerías pueden y deben contribuir
a la recuperación del Estado social de derecho desde
lo local y la vida cotidiana.
los servidores públicos y los líderes de
igual forma. La experiencia de las Personería en países que están en una etapa
transicional en su camino a la democracia
contradice dicha opinión, ya que en un país
en transición el personero además de los
problemas encontrados en todas las personerías se enfrenta con dificultades que
son específicas para nuevas democracias.
Podría por ejemplo enfrentar casos de
violaciones severas derechos humanos y
corrupción ya impregnada. Otro problema
es la actitud de los servidores públicos
quienes adoptan una actitud de falta de
respeto y arrogancia hacia los ciudadanos,
sin asumir que están allí es para servir y e
muchas ocasiones no están dispuestos a
cooperar con el Personero, y asumo que
lo mismo podría aplicarse para países en
posconflicto”
10. Leyes 136, 1551 y Sentencia Corte
Constitucional C-579/13
11. Intervención de Viviana Barberena,
Asesora de la Federación de Departamentos, en la VII Asamblea Nacional de Personeros.
12. Art. 1 Constitución Política; Sentencia
T 406 de 1992, Sentencia C-566/95, ley
1454: “El ordenamiento territorial promoverá y reconocerá los esfuerzos de convivencia pacífica en el territorio e impulsará
políticas y programas de desarrollo para la
construcción de la paz, el fortalecimiento
del tejido social y la legitimidad del Estado”
13. 2012 y 2013 el coeficiente de Gini (en
donde 0 es igualdad total y 1, desigualdad absoluta) fue de 0,539, y en 2014 de
0,538. Con ese indicador, Colombia es el
14 país con mayor desigualdad dentro de
134 observados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (Pnud).
De la misma manera, el desarrollo humano
se concentra en unas regiones y ciudades centralistas, mientras las periféricas
están en condiciones precarias como la
costa pacífica, los antiguos territorios nacionales y departamentos como Sucre y la
Guajira.
Comuna 15 de Cali, barrio Brisas de un Nuevo Amanecer. Foto Personería de Cali
Para muchos colombianos el andamiaje institucional y del ejercicio
de los poderes públicos en Colombia hoy está colapsado, y repensar las Personerías requiere abordar este gigantesco desafío. “ Para
aclimatar la paz hay que abordar un problema critico de arquitectura
institucional, que se debe reformar en su totalidad…la manera como
está estructurada la institucionalidad en Colombia a nivel territorial es
casi un reflejo o espejo de la que existe en el nivel nacional y ambas
padecen grandes desafíos de eficiencia, eficacia y confianza social.
Entonces claramente esa institucionalidad no está preparada para
muchos de los retos y desafíos que van a tener en el posconflicto.”11
Como se sabe, la Constitución de 1991 consagra el Estado social
de derecho con el que buscaría la equidad social12. El problema fundamental de su aplicación es que mientras que en las regulaciones
sociales dicha Constitución peca de populista, en las regulaciones
económicas sigue la línea de la preponderancia de las regulaciones
del mercado y la acumulación. Hoy en Colombia se evidencia la crisis del Estado social de derecho, en hechos como que nuestro país
es uno de los más desiguales del planeta y es el país en América Latina que ostenta los más altos niveles de concentración de la riqueza en unas pocas manos y regiones13. Junto a esta inequidad social,
económica y territorial, aparecen otros fenómenos: la proliferación
normativa que anida la corrupción y la retardación de justicia (exis-
20
14. En las últimas elecciones para Congreso, la abstención, más los votos en blanco,
los tarjetones anulados por diversas causas, superan el 65% del censo electoral.
Adicionalmente hay que tener en cuenta
la gran cantidad de colombianos que votan, pero que sus candidatos no alcanzan
a llegar al Congreso. Ese volumen de ciudadanos que queriendo participar, no encuentran representación de sus intereses
en el Congreso, es casi un 15%. Esto quiere
decir que, sin contar el fraude, el Congreso
de la Republica solo representa al 20% de
los colombianos. Pero si además, recordamos que buena parte de los votos son
comprados, manipulados o coartados por
alguna de las formas del clientelismo y la
violencia, las bases de la legitimidad del
sistema político se hacen muy críticas. ¿A
nombre de qué pueblo es que en el Congreso hacen las leyes y votan los presupuestos y los planes de desarrollo? Manrique Reyes Alfredo, Fundamentos…ob.cit
15. Manrique Reyes, Alfredo. “Fundamentos de la organización y del funcionamiento del Estado Colombiano”. Edit. DIKE-Universidad del Rosario. Bogotá, 2010.
págs. 345 y ss.
16. Un estudio hecho por la Procuraduría General de la Nación creo el índice
INTEGRA, que evalúa la probabilidad de
cumplimiento normativo en el ejercicio
de la función administrativa de las 9.041
entidades públicas en Colombia. Allí queda en evidencia la debilidad institucional
en materia de cumplimiento normativo la
cual sería del 77%; en el consolidado nacional los procesos evaluados obtuvieron
los siguientes puntajes: planeación 52%,
financiero 38%, de talento humano 13%,
contractual 21%, misionales 25% y de control interno 28%.
17. De 100 investigaciones que inicia la
Procuraduría, solo falla al cabo de 5 años,
11. La Contraloría, encargada de recuperar
mediante juicios fiscales el dinero y los
bienes públicos que se roban en la corrupción, en el 2014 recuperó once mil millones, que no representan el 5 % de lo que le
cuesta la corrupción al país.
18. Manrique Reyes Alfredo. “25 años de
descentralización en Colombia”. Procuraduría General de la Nación. Bogotá, 2012.
pág.327.
19. Según datos de la Dirección de Asuntos Fiscales, del Ministerio de Hacienda,
la maraña normativa de la contratación y
los corruptos leguleyos indolentes, tienen
ten más de 17.000 leyes vigentes que suman cerca de 3 millones
de artículos, parágrafos e incisos), es acompañada por múltiples
derechos paralelos (que no están escritos en la Constitución y las
leyes formales, pero que son los que se cumplen), por una absurda inestabilidad jurídica (las normas se cambian cada rato) y por la
prevalencia de intereses particulares y de privilegios en las leyes que
expide el Congreso. A esta situación se suman los altos déficits de
ilegitimidad del legislativo derivado de su precaria representatividad
del interés general y de las mayorías14, sino también por la llamada
parapolítica que tienen en la cárcel a más de 60 parlamentarios por
vínculos con crímenes de lesa humanidad y narcotráfico15.
Además de la crisis del imperio de la ley y el órgano legislativo que
las produce, de la cual ya se habló y que afecta la estructura del
Estado, es necesario señalar algunos de los elementos que configuran la crisis de las demás ramas del poder público en la Colombia
de hoy. En efecto, la rama ejecutiva se encuentra desbordada por la
corrupción y la politiquería, por la segmentación en centenares de
organismos públicos que abordan sectorialmente los desafíos y demandas sociales generando competencias concurrentes y costosas
duplicidades funcionales, por interminables trámites y procedimientos que la paralizan so pretexto de la “calidad total y la transparencia” (características que por demás no existen en la gestión oficial),
por la implementación de sus programas a través de la contratación
de costosos operadores a los que usualmente solo les interesa el
lucro particular, por un asfixiante centralismo cada vez más aislado
de las realidades regionales y locales16. Los organismos de control y
vigilancia (Procuraduría y Contraloría) invadidos del mismo mal que
pretenden erradicar la corrupción y el clientelismo, así como por la
impunidad y la falta de resultados efectivos17. El sistema electoral
se encuentra lleno de porosidades que incentivan el fraude y la tarea
de registro de los ciudadanos aun permite que más del 20% de la
población este indocumentada. La rama judicial colapsada por los
altos niveles de impunidad, corrupción y parcialización a la hora de la
aplicación de la justicia, que lleva a que la gente cada vez más intente hacer “justicia por su propia mano”. Este panorama se reproduce
en las entidades territoriales (Departamentos, Distritos y municipios)
con el agravante de que 490 de los 1101 municipios están capturados por mafias legales e ilegales que utilizan los presupuestos y los
cargos públicos para su propio beneficio18 y que son incapaces de
ejecutar los recursos que se les asignan para atender las demandas
sociales.19 En estos territorios existen “vacíos de poder” que son llenados por las ECOS o estructuras criminales organizadas vinculadas
al narcotráfico, la extorsión, la minería ilegal, el contrabando y otras
actividades ilegales como la trata de personas y que se constituyen
en una de las principales amenazas para el posconflicto.20
Como consecuencia de lo señalado, tenemos un Estado que en lugar
de asegurar la vigencia de los derechos humanos, ha sido generador
de víctimas. Han sido múltiples las generaciones que de distinta for-
21
Es necesaria para la paz
y la reconciliación, la
existencia de ciudadanos
autónomos y aptos para el
bien común, responsables y
verdaderos sujetos de
derechos y de deberes,
asumidos como una forma
de ser, como un
comportamiento ético ante
la vida y ante la sociedad.
paralizada la gestión pública para resolver
las demandas sociales. Solo en salud se
dejaron de invertir más de 1,3 billones de
pesos, cerca de un billón en educación y 2
billones más en otros sectores claves para
la población. Con excepción del departamento del Vaupés, y las capitales Leticia y
Quibdó, que cerraron con déficits de 1.901
millones de pesos, 492 millones y 9.664
millones, respectivamente, en las demás
regiones la ‘plata les sobró’. Por ejemplo,
Medellín y Cali fueron otros Municipios
capitales con 553.405 millones y 373.000
millones sin ejecución, mientras que Valle
del Cauca, Meta y Córdoba lideraron ese
escalafón entre los departamentos.
20. Según advertencia hecha por Alexandra Guaqueta, Funcionaria del Ministerio
para el Posconflicto en la VII Asamblea
Nacional de Personeros.
21. Intervención de la Senadora Claudia
López, en la VII Asamblea Nacional de Personeros.
22. Arts. 85, 86, 87 y 88 de la Constitución
Política. Sentencias C-541-92; C-543-92;
C-546-92; C-587-92; C-017-93; C-01893; C-054-93; C-739-2001; C-11942001; C-1195-2001; C-590-05; C-483-08;
C-378-10; C-940-10; C-284-14; C-367-14;
C-599-92; C-301-93; C-555-93; C-020-94;
C-416-94; C-490-94; C-566-94; C-0102001; C-507-2001; C-805-2001; C-11942001; C-319-13;
23. Gabriel Almond y Sidney Verba. La cultura cívica. Estudio sobre la participación
política democrática en cinco naciones.
Fundación Fomento de Estudios Sociales
y de Sociología Aplicada. Madrid. 1970
24. Ley 1732 de 2015, art. 1 “Con el fin de
garantizar la creación y el fortalecimiento
de una cultura de paz en Colombia, establézcase la Cátedra de la Paz en todas
las instituciones educativas de preescolar,
básica y media como una asignatura independiente”
ma se han sentido víctimas porque sus derechos y su dignidad han
sido vulnerados por acción o por omisión del Estado. Por tanto, es
de esperar variadas y diversas acciones continuadas en el mediano y largo plazo orientadas a su reconocimiento, reparación, compensación, resarcimiento, indemnización, satisfacción, desagravio,
justicia, rectificación, verdad, enmienda, expiación, y corrección de
las causas y consecuencias de tanto sufrimiento padecido. En este
proceso es de vital importancia la participación protagónica de las
propias comunidades, la recuperación fidedigna de la verdad y la
creatividad original y transparente de las víctimas y de toda la población afectada, para encontrar sus propias hojas de ruta para el
largo camino de la reparación. También lo será que “el Estado recupere el monopolio de la seguridad, de la justicia, y la tributación. Los
colombianos en muchos territorios no saben lo que son esas cosas,
nunca han visto un juez, y también será muy importante actualización de catastro para poder gobernar el territorio” 21.
El ejercicio de la acción de tutela, de las acciones populares, de las
de cumplimiento22, etc., así como un nuevo rol de las Personerías
municipales en la búsqueda del bien común y guardianes del interés
general en la vida cotidiana, abren un escenario que pudiera remediar los lastres del ejercicio de la función pública, caracterizada por
su divorcio de la sociedad civil y su excesiva dependencia de los
símbolos del poder. Pero la cimentación de las bases de la paz y la
reconciliación, deberá hacerse sobre una profunda reingeniería del
Estado social de derecho y en este contexto, las Personerías municipales también deben repensarse de manera estructural.
2.3. Propuesta 3. Las Personerías municipales
pueden ser dinamizadoras de la cultura de legalidad
La Personería puede contribuir a reconstruir el principio de legalidad
y de cultura social de la legalidad. “La consolidación de la democracia como sistema de gobierno y como forma de vida sólo puede
ser posible con un efectivo estado de derecho que le dé sustento
y con la existencia de una cultura de la legalidad, del permanente
respeto y obediencia a las leyes que la sociedad misma se impone
por consenso para su convivencia pacífica y armónica. La legalidad
es un valor fundamental de la democracia porque garantiza a los
ciudadanos el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus
obligaciones”23.
Es necesaria para la paz y la reconciliación, la existencia de ciudadanos autónomos y aptos para el bien común, responsables y verdaderos sujetos de derechos y de deberes, asumidos como una forma
de ser, como un comportamiento ético ante la vida y ante la sociedad. En este sentido, aunado a la promoción de la cultura de paz24,
se requiere entonces que las Personerías impulsen una cultura de la
legalidad, que recupere las reglas de juego de la democracia y de la
vida social. “La cultura de la legalidad se presenta como la forma de
22
actuar dentro de la sociedad de una manera ética, ya que ésta nos
brinda la posibilidad de cumplir parámetros establecidos por la sociedad, limitación que parte de la familia, la escuela y termina en el
contexto donde nos encontremos; por tanto, deben analizarse desde
todos los puntos de vista, ya que los grupos humanos actuales en
sus instituciones básicas afrontan problemáticas que desdibujan el
carácter de hombres y mujeres, tendiendo quizás a una pseudocomunidad en la cual no importan los valores ni la dignidad de los seres;
por el contrario imperan la ilegalidad y el desorden, que muchas veces
se hacen pasar por orden procurando distraer la atención que se debe
tener con la realidad, el problema ha llegado a tal punto que existen
muchos individuos que obran y actúan dentro del mal, por lo tanto es
fundamental procurar un cambio de mentalidades e imaginarios que
tiendan al bien de todos y que lleguemos nuevamente a ser personas
con dignidad y ética. La legalidad es el camino para llegar a ser libres
y felices dentro de un estado, tanto en cuanto que, cumpla en su estructura con fundamentos humanizantes y contemple criterios respetuosos de los derechos humanos y la convivencia pacífica”25.
2.4. Propuesta 4: Es necesario profundizar la descentralización
para profundizar la democracia que albergue la paz
25. Jaime Enrique Araque Hernández; La
cultura de la legalidad en el marco de la
paz y la reconciliación; http://www.revistasjdc.com
26. Intervención de Antonio Madariaga,
Corporación Viva la Ciudadanía, en la VII
Asamblea Nacional de Personeros, Territorios de Paz. Cartagena, diciembre de
2015.
27. Frège define la descentralización como
un proceso administrativo para mejorar la
eficiencia en la organización del Estado, y
como un proceso político que busca una
repartición territorial de las responsabilidades, evidentemente respetando las
grandes direcciones del Estado. Para el
Departamento Nacional de Planeación —
DNP—, la descentralización es un modelo
de organización del Estado para asegurar
el cumplimiento de su función constitucional en el campo social, económico y cultural, así como la protección de los recursos
naturales y del medio ambiente a partir
del fortalecimiento del Municipio como
entidad fundamental de la organización
político-administrativa del Estado y de la
participación activa de la ciudadanía en
los asuntos públicos.
Jornada especial de toma de declaraciones a víctimas. Foto Personería de Cali
En la VII Asamblea Nacional de Personeros municipales quedo claro
que es necesario descentralizar la paz y fortalecer las instituciones locales para estos efectos. “El primer reto que se tiene, es saber qué capacidades territoriales existen no solo desde la institucionalidad sino
desde la sociedad civil, las cuales deben convocarse, articularse y deben potenciarse… Hay que construir democracia, democracia significa
ciudadanía de alta intensidad, Estado fuerte y garantía de derechos”26
Al ser las Personerías municipales una de las principales autoridades de los municipios, repensar el modelo de descentralización y
superar sus escollos recentralizadores, también afectará el rediseño de esta entidad. Como se sabe, la descentralización ha sido un
instrumento utilizado desde hace más de 20 años en Colombia para
profundizar la democracia y para lograr una mayor presencia del Estado de derecho en regiones tradicionalmente marginadas de desarrollo y en condiciones de pobreza y marginalidad.27 Precisamente
23
ha sido dentro del proceso de fortalecimiento económico, político y
administrativo de los municipios, donde también se han fortalecido
a las Personerías municipales. Es necesario observar que si el municipio deteriora su autonomía y su capacidad de resolver las demandas ciudadanas, las Personerías también decaerán en el ejercicio de
sus funciones misionales.
Fue la elección popular de alcaldes y una serie de normas complementarias que establecieron el fortalecimiento de los fiscos municipales, el marco general de sus competencias y la modernización de
sus instrumentos de gestión, los que a mediados de la década de los
80 enmarcaron el proceso de descentralización.28 En esas mismas
reformas, se fortalecieron por última vez las Personerías cuando se
les atribuyó la tarea de ser defensores del pueblo en lo local.
28. Otro de los objetivos específicos de la
descentralización política es desarrollar
la democracia participativa en la gestión
pública local, es decir, poner en marcha
mecanismos de participación ciudadana. Entre los principales se encuentran
los Consejos Territoriales de Planeación;
espacios de participación en salud como
los Comités de Veeduría de Régimen Subsidiado, Asociación de Usuarios, Comités
de Participación Comunitaria; Comités de
Desarrollo y Control Social de Servicios
Públicos Domiciliarios; Consejos Departamentales y Municipales de Cultura y
Consejos Municipales de Desarrollo Rural. Basado en una encuesta realizada en
150 Municipios del país por la Dirección
de Desarrollo Territorial del DNP, cuantifica
estos comités y asociaciones, y su conclusión principal es que los mecanismos de
participación ciudadana se han quedado
en un nivel formal, pues su funcionamiento
es precario y en muchas regiones del país
ni siquiera se han conformado
29. Sánchez Fabio, Chacón Mario; “Conflicto, estado y descentralización: del
progreso social a la disputa armada por
el control local. 1974-2002”; Conflicto y
finanzas públicas municipales en Colombia”; Mauricio Rubio, Universidad de los
Andes.
30. Testimonio de un alcalde de uno de los
municipios de los corredores, que pidió
reserva y se refería a la manera como los
grupos paramilitares interfieren en la vida
municipal.
31. Estos grupos ilegales no siempre
cuentan con sus soportes en estructuras
armadas, sino también cuentan con otros
mecanismos de coacción y operación. Por
ejemplo, los carteles de la contratación,
las mafias de las loterías y juegos de azar,
inciden en las elecciones de alcaldes, concejos, gobernadores y asambleas. Esta
forma de ejercicio mafioso del poder local,
incide de manera directa en el desempeño
de las Personerías municipales.
Los balances hechos por Planeación Nacional y distintos estudios
sobre la materia, son duales. Por un lado señalan que con el proceso
descentralizador se mejoró la cobertura de servicios públicos domiciliarios, de la educación y la salud; que surgieron nuevos líderes
locales y que se amplió la base de la democracia; que la atención a
demandas ciudadanas que de antaño eran fuente de protestas ciudadanas corrió con mejor suerte y se ganó en credibilidad y respeto
de la gente en sus instituciones. Por otra parte, señalan también, que
el proceso de descentralización permitió el avance de la corrupción
administrativa y que bandas ilegales capturaran a los Municipios,
sobretodo, a aquellos de las regiones más ricas por las regalías y
apartadas geográficamente de la Capital de la República; que el progreso se concentró en unas pocas regiones en desmedro del resto
del país; y que las ciudades se aislaron de su entorno regional.
Algunos estudios han señalado también que dada la debilidad del
Estado en lo relativo al monopolio de la fuerza y a la administración
de justicia, se facilitó la expansión e intensificación de la actividad
armada de los grupos guerrilleros y de las autodefensas ilegales.
Los distintos resultados estadísticos y econométricos revelan un
nexo fuerte entre la intensificación de la acción armada y la mayor
independencia política y fortaleza fiscal de los gobiernos locales.29
“A nosotros nos toca hacerle caso a quien tiene las armas y manda
en nuestro territorio. Aquí llegan razones de que el contrato hay que
entregárselo a tal persona, de que debo nombrar a tal otra en un
cargo, que debo mandar la maquinaria para arreglar tal carretera,
que debo mandar maestros para tal escuela….y me toca obedecer,
porque si no me matan”30
Los grupos ilegales han utilizado distintos procedimientos para dominar lo público.31 Sin embargo, el control territorial parece ser el
primer paso, que luego abre camino a las demás estrategias y procedimientos. El control territorial se expresa en la vigilancia sobre la
movilidad de la población y sobre los flujos de bienes, el control al
uso del suelo (concentración de la propiedad territorial y desplaza-
24
“El dominio sobre la
estructura política
permite a los grupos
ilegales crear las
condiciones para extraer
recursos, evitar la acción
de la justicia para
castigar sus actos
ilícitos, afianzar el
control sobre el territorio
y consolidar modelos de
“desarrollo y
gobernabilidad” en el
ámbito local a través del
control de las decisiones
sobre política pública”
32. Varios autores; Territorio, Conflicto y
gestión pública; GTZ-Programa de Cooperación entre Estado y Sociedad Civil para
el Desarrollo de la Paz — CERCAPAZ y Foro
Nacional por Colombia.
33. La seguridad de los personajes políticos del país pasa por un momento de
gravedad. Guerrillas, paramilitares, delincuencia común y hasta políticos rivales
amenazan a los Ediles, Alcaldes y Personeros, particularmente en los Municipios
más apartados de las capitales, coartando
su trabajo político. Los concejales colombianos a diario reciben amenazas contra
sus vidas y las de sus familias, unos se
quedan ejerciendo en sus localidades,
pero muchos optan por el exilio ya sea en
otra ciudad del país o, incluso, al exterior.
Según la Federación Nacional de Concejos, Fenacon, de los 12.500 concejales del
país en ejercicio, 2.000 presentan algún
tipo de amenaza seria. De la misma manera, FENALPER ha puesto de presente la
intimidación del 20% de los Personeros en
distintas partes del país.
miento de la población) y la imposición de gravámenes a la producción en la zona (“vacunas”), anota el estudio Foro-GTZ.32 “El control
territorial permite a los grupos ilegales tener una notable incidencia
sobre la vida local, bien sea a través de la solución de necesidades
inmediatas de la población (seguridad, empleo), o de la regulación
de la vida local a través de la intimidación y el amedrentamiento
(asesinatos, masacres, amenazas) y de la imposición de normas de
conducta social y de comportamiento en la vida económica y política de los municipios”, dice el informe.
Los grupos ilegales han buscado controlar la vida política local para
controlar el Estado mismo. “El dominio sobre la estructura política permite a los grupos ilegales crear las condiciones para extraer
recursos, evitar la acción de la justicia para castigar sus actos ilícitos, afianzar el control sobre el territorio y consolidar modelos de
“desarrollo y gobernabilidad” en el ámbito local a través del control
de las decisiones sobre política pública”, dice el estudio Foro-GTZ.
El control de la vida política sea desde adentro del Estado mismo o
desde afuera, les permite moldear el sistema a favor de sus propios
intereses, e incluso a legitimar socialmente su acción. Los grupos
ilegales han tenido como objetivo controlar la vida política en estos
municipios a través de distintas estrategias que pueden estar combinadas entre sí:
•
Asesinato, amenaza e intimidación a candidatos opuestos a su
propuesta político-electoral33;
•
Delitos contra el sufragio como la intimidación a la población a
la hora de votar, la compra de votos, trashumancia, control de
los jurados de mesa y de autoridades electorales, así como de
componentes de la fuerza pública;
•
Alianzas con grupos políticos tradicionales que se traduce en
la financiación, apoyo logístico y respaldo abierto a las campañas. Se hacen acuerdos sobre el desarrollo de las campañas y
los programas de gobierno, así como definiciones y regulaciones sobre el desarrollo de éstas y de las zonas que pueden o no
visitar los candidatos. Los políticos tradicionales a través de su
clientela tienen un alto poder de control sobre el aparato municipal y sobre la población desde el punto de vista de las lealtades
político-electorales; en esta medida, para los grupos ilegales
aliarse con los que sustentan el poder político local, es garantía de acceso al poder e influencia sobre las decisiones a favor
de sus intereses. Cabe anotar que los grupos ilegales, buscan
generar vínculos directos con los candidatos y líderes políticos
locales, y no con los partidos.
•
Participación directa de personajes vinculados con los grupos
ilegales participan en las elecciones y logran hacerse a cargos
públicos. A manera de ilustración, el estudio menciona el caso
25
de un ex alcalde de uno de los municipios analizados que aparece “en la lista de delincuentes buscados por INTERPOL, acusado
en Suiza de narcotráfico”;
•
Creación de movimientos y partidos políticos propios con pretensiones electorales e imposición de nuevos cuadros políticos
para disputar el poder con otros grupos tradicionales, introducir
sus ideas, ingresar al Estado por la vía legitima y ganar el respaldo ciudadano.
En los últimos años el proceso descentralizador ha entrado en un
retroceso y sus dificultades se expresan, entre otros, en los siguientes elementos:
34. Gustavo Álvarez Gardeazabal, ex –
gobernador del Valle, en declaraciones al
periódico El Tiempo, plantea esta hipótesis: “Cuando fui alcalde descubrí que en
Tuluá la guerrilla tenía dominio sobre 23
de los 26 corregimientos. Entonces me di
cuenta de tres cosas: que ésta había reemplazado al Estado en esas áreas, que la
ley me prohibía tener contacto con ella, y
que ésta podría tener contacto con el alcalde a través de los campesinos. La guerrilla se comprometió a no agredir ni los
puestos de policía, ni a los policías, ni a los
campesinos. Las sugerencias que tuvieran
como controladores de esas zonas podían
tener eco en el gobierno a través de acciones gubernamentales, como obras. En ese
momento fue visto como una violación a
las normas. La Procuraduría hizo investigaciones (...) y no encontró nada. Yo creo
que ese micromodelo puede ser usado sin
uno perder ni la dignidad del gobernante,
ni violar la ley.” El Tiempo, noviembre 4 de
2007, pp. 8-A.
•
Las reformas constitucionales y legales han revertido el espíritu
descentralizador de la Constitución de 1991.
•
Las autoridades locales emplean buena parte de su tiempo gestionando recursos y programas nacionales para sus municipios
de la mano de congresistas. La aparición de los fondos de cofinanciación directamente ligados a las funciones de los municipios ha sido una forma de recentralización.
•
No se han cambiado las costumbres políticas. Hay una gran debilidad en la cultura política ciudadana que no valora el voto, y
tampoco construye argumentos para discernir sobre “lo público”
y las mejores opciones para el bien común.
•
Tampoco han surgido nuevos liderazgos locales, por el contrario, la descentralización se está volviendo sinónimo de clientelismo, gamonalato, corrupción y nepotismo.
•
Mientras que los organismos de control actúan de manera tradicional, la delincuencia ha refinado sus prácticas. Ahora no son
ladrones sino cooptadores de la Administración Pública, específicamente de la administración municipal.
•
Los grupos al margen de la ley decidieron tomarse los poderes
locales, actualmente los paramilitares, más que la guerrilla, aunque mañana esto pueda invertirse.34 Para los investigadores los
grupos armados han logrado una reconfiguración del Estado,
tratando de modificar el régimen político e influir en reglas de
juego y políticas públicas, con miras a obtener beneficios para
su propio provecho. También han logrado amedrentar una parte de la sociedad que terminó aceptando el modelo autoritario
impuesto por los grupos ilegales. La investigación encontró que
los grupos armados han abandonado cualquier planteamiento
ideológico en el control de los territorios y han orientado sus estrategias a los “negocios”. En el caso de la guerrilla les permite
financiar la guerra, en el de los narcos acceder a protección y
26
en el de los paramilitares la imposición de un régimen casi feudal. La instauración de este modelo de cooptación del Estado
en estos municipios tiene como consecuencia la supresión de
la democracia. Con la oposición disminuida o eliminada, se presentan personalismos y en algunos casos candidatos únicos.35
Otro riesgo grande es que los paramilitares indultados han entrado
a participar en la política local con recursos que no tiene ningún otro
actor. De tal manera, “estamos pasando del paramilitarismo a la parapolítica, estamos montando un para- Estado. Los paramilitares se
están apropiando de los contratos de las ARS, los juegos de chance,
la adjudicación de los subsidios de diferentes programas nacionales, los permisos a los urbanizadores, el control del transporte local,
la circulación de alimentos y hasta de las casas de citas”36.
El fortalecimiento
de las Personerías
municipales, será
una pieza maestra
en el proceso de
fortalecimiento de la
descentralización y
de profundización
de la democracia
local.
35. Municipios capturados por los Paras.
Datos tomados del ya citado estudio realizado por Foro Colombia, en asocio con la
Agencia de Cooperación Alemana GTZ, y
que además revela que en 18 Municipios
los actores armados -paramilitares, guerrilla, las bandas criminales y narcotraficantes- han infiltrado la política, corrompido las administraciones Municipales y
están destruyendo el modelo de descentralización en el país.
36. Redes de narcos y paras manejan, por
medio de unas 20.000 máquinas tragamonedas, más de 200.000 millones de pesos
al año que le dejan de entrar a la salud y
van a financiar la guerra y el crimen. Se habla de una Etesa paralela. Revista Semana,
•
El tema de la descentralización ha perdido categoría política diluyéndose entre el Ministerio del Interior al de Hacienda y a ser
compartido en un solo Ministerio con los asuntos de vivienda,
medio ambiente y ordenamiento territorial.
•
Existe dualidad de funciones y competencias entre el departamento y los municipios, así como con las tareas que desarrollan
organismos nacionales descentralizados por servicios.
•
En otros frentes, los partidos políticos tampoco tienen proyecto
de descentralización, ni la izquierda democrática
•
Existe un debilitamiento de los actores sociales por la guerra,
ante lo cual no existe una política del gobierno en el fortalecimiento de las organizaciones sociales, ni tampoco la descentralización acometida se pensó para dicho fortalecimiento
•
El resultado de las leyes de saneamiento fiscal local le aportan
más al saneamiento fiscal nacional que a las entidades territoriales.
•
La descentralización en el sector salud ha perjudicado a los
hospitales públicos, proletarizado a los médicos y deteriorado la
calidad de los servicios y la atención médica además de introducir una competencia desigual a favor del desarrollo de empresas
privadas en salud.
Las anteriores circunstancias estructurales de la política pública
nacional de descentralización, imponen un especial desafió a la implementación de las estrategias de recuperación de la gobernabilidad democrática local, la vigencia de los derechos humanos y la
participación comunitaria y deben ser tenidas en cuenta en cualquier proceso de fortalecimiento de las Personerías municipales de
cara a un posconflicto exitoso.
27
O dicho de otra manera, el fortalecimiento de las Personerías municipales, será una pieza maestra en el proceso de fortalecimiento
de la descentralización y de profundización de la democracia local.
2.5.Propuesta 5: La democracia cotidiana que aloje la paz
y la reconciliación, requiere una reforma para el equilibrio
de poderes locales
Comité Intergremial de Autoridades Territoriales. Octubre 2014. Archivo fotográfico FENALPER
...la dirección y
orientación de los
distintos organismos
de gobierno de los
asuntos locales tenga
origen popular y/o en
sectores diversos que
expresen las distintas
tendencias políticas,
culturales, sociales,
económicas de la
población.
37. Artículos 113, 115, 116, 117, 118 y 119
de la Constitución Política.
38. La ley 1551 introdujo varios mecanismos para abordar este desafío y estableció el concurso de méritos para optar por
la candidatura a la elección del cargo de
Personero municipal. Este proceso se ha
comenzado a surtir en el país con importantes resultados, pero debe perfeccionarse ya que presenta algunos vacíos que
más adelante abordaremos.
Hoy la vida institucional municipal se fundamenta en el liderazgo del
Alcalde y de la administración pública municipal (poder ejecutivo local). El Concejo, como órgano representativo de los distintos sectores
políticos o ideológicos del pueblo; los organismos de control y vigilancia como la Personería; los jueces y magistrados que encarnan
la función de justicia, e incluso los representantes de las entidades
nacionales, pasan a un segundo lugar. Es conveniente que en procura
de fortalecer la democracia local y de abrir espacios para una participación ciudadana más amplia y diversa, que la dirección y orientación
de los distintos organismos de gobierno de los asuntos locales tenga
origen popular y/o en sectores diversos que expresen las distintas
tendencias políticas, culturales, sociales, económicas de la población.
Desde la Constitución de 1991 se estableció una preponderancia
desbordada a la rama ejecutiva del poder público en el nivel nacional
y en las entidades territoriales37. Su inmenso poder derivado entre
otras circunstancias, del manejo del presupuesto general y las distintas facultades que posee, han llevado a que por distintos medios
termine cooptando las demás ramas del poder público. En el caso
de los municipios, los Alcaldes conforman sus alianzas en el Concejo (utilizando su inmenso poder) para asegurar las mayorías necesarias para aprobar sus proyectos (plan de desarrollo, presupuesto,
reformas administrativas y tributarias, etc.) y con ello tener “gobernabilidad”, entendida esta como la capacidad de mandar o ejercer el
poder sin que se presenten obstáculos. Con las mayorías aseguradas en el Concejo, el paso siguiente del Alcalde es incidir en que los
organismos de control y vigilancia, entre ellos la Personería, quede
en manos de “un amigo” que “le colabore” y no se convierta en un
obstáculo para llevar a cabo sus propósitos38. Así las cosas, el ejecutivo en muchas ocasiones coopta al órgano colegiado de control
político y regulación normativa, y a través de este, coopta también
28
... reglas de juego
que garanticen a
nivel regional y
local que el poder
se gana en
competencia libre y
transparente, se
ejerce de manera
honesta y eficiente
y se controla por
organismos y
sociedad civil
organizada,
mediante
instrumentos que
efectivamente
evitan y sancionan
los abusos de los
elegidos”
Castro Jaime
la función de control y vigilancia, para configurar en muchos casos
un modelo dictatorial y hegemónico de gobierno local. Así las cosas,
la Personería corre el riesgo de pasar a ser una entidad del “bolsillo
del Alcalde”, o si el Personero se aparta de sus designios, la limita o
acosa presupuestalmente. El otro escenario es también antagónico
a la democracia local, y sucede cuando la oposición “se toma” la
Personería por algún descuido en las componendas políticas, y esta
es usada para atacar toda iniciativa del ejecutivo, trayendo como
resultado su aislamiento o parálisis.
Para atender estas situaciones, la ley 1551 y el Decreto 2485 del 2
de diciembre de 2014, estableció el concurso de méritos para optar
por el cargo de Personero municipal, lo cual ha permitido la llegada de profesionales idóneos y más comprometidos con la moral del
mandato de las Personerías. Sin embargo, han quedado una serie de vacíos reglamentarios para poder implementar ésta llamada
“meritocracia” con eficiencia y transparencia. Por ejemplo, no se
prevé que sucede si el concurso de méritos es declarado desierto o
si ninguno de los candidatos seleccionados en la lista de elegibles
llegare a aceptar la nominación, lo cual generaría una larga interinidad, especialmente gravosa por coincidir con el tiempo en que se
diseñara el plan de desarrollo municipal que debe tener enfoque de
derechos humanos y donde el Personero debe actuar profundamente. Estos vacíos es necesario corregirlos a la brevedad posible.
Pero se hace necesario seguir avanzando el equilibrio de poderes
locales. Hoy existe un excesivo poder del Alcalde39; también se percibe la debilidad del Concejo municipal y un sistema de bancadas
y de partidos políticos que no interpretan las dinámicas sociales ni
le rinden cuentas a sus electores, todo lo cual debilita aún más su
actuar como contrafoque del poder ejecutivo. Pero en el fondo lo que
queda en evidencia, es la necesidad de modernizar las reglas de juego del acceso al poder municipal. Como lo ha dicho Jaime Castro: “A
los municipios los empoderamos administrativa y fiscalmente, pero
no cambiamos las reglas de juego para acceder al poder, ejercerlo
y controlarlo. Lo que se necesita entonces, son reglas de juego que
garanticen a nivel regional y local que el poder se gana en competencia libre y transparente, se ejerce de manera honesta y eficiente
y se controla por organismos y sociedad civil organizada, mediante
instrumentos que efectivamente evitan y sancionan los abusos de
los elegidos”40.
2.6. Propuesta 6: La Personería y el nuevo ejercicio
de la función de control y vigilancia en lo local
39. Artículo 315 de la Constitución Política,
y art 91 ley 136 y 29 de la ley 1551.
40. Castro Jaime; Reforma política territorial; El Tiempo; mayo 13 de 2013.
Se requiere que las Personerías ejerzan un poder fundamentado en
la magistratura moral y en la magistratura de opinión, y no tanto en
el procedimentalismo derivado del ejercicio del control dentro del
laberinto normativo y regulatorio. Es una magistratura que encarne
los principios del Estado social de derecho y que además contemple
29
el sentido común, la idiosincrasia de las comunidades y los contextos y coyunturas de la sociedad. Su ejercicio persuade a las autoridades, más que imponerles convence más que acusar, induce más
que incriminar, estimula más que sancionar, incita más que reprimir.
Una autoridad con estas características con seguridad dinamizará
la cultura política y el ejercicio responsable de la autoridad, así como
del ejercicio de los deberes y derechos ciudadanos.
Se entiende por
magistratura de
opinión la atribución
conferida al
Personero o
Personera
mediante la cual
puede y debe
pronunciarse
públicamente ante
actos de la
administración
pública o
situaciones de
coyuntura social y
económica de la
comunidad local...
41. El decreto 2805 de 2008 define el servicio comunitario de radiodifusión sonora
como un servicio público participativo y
pluralista, orientado a satisfacer necesidades de comunicación en el municipio
o área objeto de cubrimiento; a facilitar el
ejercicio del derecho a la información y la
participación de sus habitantes, a través
de programas radiales realizados por distintos sectores sociales, de manera que
promueva el desarrollo social, la convivencia pacífica, los valores democráticos,
la construcción de ciudadanía y el fortalecimiento de las identidades culturales
y sociales. Más información sobre cómo
acceder a la radio comunitaria en: http://
www.mintic.gov.co/portal/604/w3-article-2300.html
Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez
con Andrés Santamaría, presidente FENALPER. Archivo fotográfico FENALPER
Hay que recordar que el proyecto de ley que presentó la Procuraduría
General de la Nación ante el Congreso de la Republica y que fue concertado con los Personeros con el auspicio de FENALPER, contemplaba la figura de la magistratura de opinión en los siguientes términos:
Se trata de que el Personero o Personera municipal ejerza en el nivel municipal la Magistratura de Opinión, encaminada a advertir y prevenir públicamente eventuales violaciones a los derechos humanos, infracciones
al Derecho Internacional Humanitario, o abusos de los diversos niveles
de la administración ya sea por acción o por omisión de sus funciones.
Se entiende por magistratura de opinión la atribución conferida al Personero o Personera mediante la cual puede y debe pronunciarse públicamente ante actos de la administración pública o situaciones de
coyuntura social y económica de la comunidad local y fundamentado
en los argumentos éticos que le subyacen al Estado social de derecho,
a los derechos humanos y a los principios de la administración del Estado, con el fin de advertir a las autoridades o a la sociedad situaciones
de riesgo para prevenir el detrimento de dichos principios y asegurar la
prevalencia del bien común, el interés general y el imperio de la ley, o
para orientar de manera pedagógica a la opinión pública y ciudadana.
Los pronunciamientos del Personero o Personera en ejercicio de esta
atribución no obligan a las autoridades porque se constituiría en un organismo coadministrador, pero si se pueden constituir en antecedentes
a tener en cuenta por las autoridades respectivas, en la configuración
de posibles faltas disciplinarias o penales sobrevinientes.
En este sentido, y en complemento con las otras propuestas que se
hacen en el presente documento para mejorar los medios de diálogo de las Personerías con la comunidad, sería conveniente que las
emisoras de radio y televisión comunitaria41 dispongan lo ordenado
por la ley para que las Personerías municipales y distritales emitan
30
periódicamente información relacionada con sus funciones y competencias. El Ministerio de Tecnologías de la Información, debería
expedir los reglamentos para facilitar el acceso de las Personerías a
las demás tecnologías de la información y comunicación.
Las propuestas contenidas en este documento, se encaminan a fortalecer un nuevo enfoque de la función de control y vigilancia para aclimatar la paz, fundada en el control social sobre el cumplimiento de los
acuerdos de paz y la palabra empeñada de los líderes del proceso con
las comunidades y en la profundización de la democracia local.
2.7.Propuesta 7: Las autoridades deben articular su presencia
en los territorios y responder a los intereses de la comunidad y el Personero deber ser el garante veedor
Visita FENALPER, Personería Cúcuta y Personería Villa del Rosario al río Tachirá,
durante la crisis en la frontera con Venezuela. Agosto 2015. Archivo fotográfico FENALPER
El ciudadano del común no
distingue la gran mayoría
de las entidades públicas.
A todas las asimila como
“el gobierno”
42. Ver artículo 6 de la ley 489: “principio
de coordinación. En virtud del principio
de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar
la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines
y cometidos estatales. En consecuencia,
prestarán su colaboración a las demás
entidades para facilitar el ejercicio de sus
funciones y se abstendrán de impedir o
estorbar su cumplimiento por los órganos,
dependencias, organismos y entidades titulares”.
El ciudadano del común no distingue la gran mayoría de las entidades
públicas. A todas las asimila como “el gobierno”, sin embargo, los funcionarios que las dirigen se empeñan en distinguirse y les crean himnos, escudos, chalecos de colores distintos para sus funcionarios, papelerías, publicidad y programas y estrategias de acción muchas veces
repetidas o sin generar sinergias y complementariedades entre ellas.
Además del evidente despilfarro de recursos que esta circunstancia
genera, también se produce confusión en la ciudadanía en cuanto al
acceso a los servicios del Estado social de derecho. Esta circunstancia
además, dificulta al Personero municipal la tarea de mediador entre las
demandas ciudadanas en el municipio y la oferta de las entidades públicas de cara al bien común y a la satisfacción de la ciudadanía.42
Hay que tener en cuenta que son más de nueve mil las entidades públicas que hoy conforman el complejo andamiaje institucional del Estado.
Como sabemos, desde la Constitución Política de 1991 se planteó la
organización de la administración pública por sectores. Luego, la Ley
489 de 1998 al determinar el ejercicio de la función administrativa,
asigna su orientación control y evaluación general al Presidente de la
31
República y, en su nivel a los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, gobernadores, alcaldes y representantes legales de las entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta de cualquier nivel administrativo.
Cuando las políticas
públicas no cumplen
sus objetivos ni
logran satisfacer
derechos
económicos,
sociales y culturales
de los ciudadanos,
es indudable que el
primer responsable
de ello son las
instituciones
Procuraduría General de la Nación.
Apoyo a las
Personerías
Municipales
y Distritales
43. Procuraduría General de la Nación. Boletín 883. Bogotá. 2013. Tomado de http://
www.procuraduria.gov.co
El Procurador General de la Nación, Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado en la presentación del índice INTEGRA que evaluó a más de nueve
mil entidades públicas nacionales y territoriales, señalo que además
que la gran debilidad de la institucionalidad colombiana es su desarticulación, el obstáculo que es necesario superar para cumplir con
la función del Estado: “Cuando las políticas públicas no cumplen sus
objetivos ni logran satisfacer derechos económicos, sociales y culturales de los ciudadanos, es indudable que el primer responsable
de ello son las instituciones”43
En el anterior contexto, el Personero debería erigirse como el garante
Veedor de la acción coordinada del Estado social de derecho, y en
ejercicio de su magistratura de opinión, evidenciar la colisión de competencias, la duplicidad de funciones y programas, la falta de concurrencia y complementariedad entre los proyectos de inversión y de
acción de desarrollo social, así como de las distintas trabas que esto
genera para el acceso rápido y oportuno del ciudadano a los servicios
del Estado social de derecho. Esta tarea con seguridad ayudará a la
reconstrucción de la confianza entre la ciudadanía y la institucionalidad pública y a mejorar la atención a las demandas sociales.
2.8. Propuesta 8: Creación de una instancia nacional para
la Coordinación y apoyo a las Personerías Municipales
y Distritales
A nivel nacional se evidencian distintas entidades que ofrecen servicios y asignan tareas a las Personerías de manera descoordinada y
muchas veces contradictoria. Es conveniente que el apoyo que desde la Nación se brinde a las Personerías, sea coordinado y permanente. Para ello hay varios escenarios:
a) En la Procuraduría General de la Nación: Tal como estaba en el
proyecto de ley que la Procuraduría General de la Nación presentó a consideración del Congreso, se planteaba la creación de la
Dirección Nacional de Coordinación y Apoyo a las Personerías
municipales y distritales, adscrita el Despacho del Procurador
General de la Nación, la cual se encargaría de asesorar y coordinar todas las acciones que adelanten las entidades nacionales
y el Ministerio Público con relación a las Personerías municipales, así como de prestar asistencia técnica. Algunas de las tareas que se planteaban para esta nueva entidad eran: Asesorar
a los Personeros y Personeras municipales para el adecuado
cumplimiento de sus funciones y competencias; Coordinar y articular junto con el Instituto de Estudios del Ministerio Público
y la Escuela Superior de Administración Pública, los procesos
32
Presidente de la República, Juan Manuel Santos, durante Instalación VI Asamblea Nacional de Personeros, Valledupar octubre de 2014.
Foto Personería de Cali
(..) promover,
ejercer, divulgar,
proteger y
defender los
derechos
humanos y
prevenir sus
violaciones; (..)
Defensoría del pueblo
44. Es importante señalar que en procura de la coordinación interinstitucional,
la Resolución 550 de 2013 de la Procuraduría General de la Nación reglamenta
la composición y funcionamiento de las
Comisiones y Subcomisiones del Ministerio Público para la Justicia Transicional, e
incorpora a FENALPER como parte de ella.
de capacitación y de formación a los servidores públicos de las
Personerías municipales y a sus funcionarios; Articular la oferta y
la demanda de capacitación, investigación y formación a los servidores públicos de las Personerías municipales, en particular en
lo relacionado a los programas que ofrezcan otras dependencias
oficiales; Adelantar las acciones necesarias para que las autoridades correspondientes brinden seguridad y apoyo a las Personerías que lo demanden; Diseñar y administrar un sitio Web que le
permita a las Personerías su capacitación virtual, el intercambio
de mejores prácticas y la articulación con el Ministerio Público
y demás dependencias oficiales y con la ciudadanía en general;
Llevar un registro de los Personeros, Personeras y Expersoneros
y Expersoneras municipales de Colombia y mantenerlos informados de los desarrollos normativos y jurisprudenciales relacionados con el cumplimiento de sus funciones y competencias; Coordinar y articular planes y proyectos para el fortalecimiento de las
Personerías con la Federación Nacional de Personerías, FENALPER, tanto a nivel nacional como departamental y regional44.
b). En la Defensoría del Pueblo: Esta entidad prevista en la Constitución de 1991, es la institución responsable de impulsar la efectividad de los derechos humanos mediante las siguientes acciones
integradas: promover, ejercer, divulgar, proteger y defender los derechos humanos y prevenir sus violaciones; fomentar la observancia del Derecho Internacional Humanitario; atender, orientar y asesorar en el ejercicio de sus derechos a los habitantes del territorio
nacional y a los colombianos en el exterior; y, proveer el acceso a la
administración de justicia, en los casos señalados en la ley. En este
33
Día Nacional de los Derechos Humanos, homenaje a las víctimas. Septiembre 2013. Foto Personería de Cali
(..)Asesorar al
Presidente de la
República en la
formulación,
estructuración y
desarrollo de las
políticas y
programas para la
reintegración de los
grupos armados(..)
Ministerio del Posconflicto
45. Hay que señalar que los integrantes
del Consejo Nacional de Paz eligieron a
Andrés Santamaría, presidente de FENALPER, para que los represente en el Comité
Nacional de Paz, el cual lo integran siete
miembros del Consejo Nacional de Paz, de
los cuales tres deben ser representantes
de la sociedad civil.
contexto, en una eventual reforma legal para fortalecer las Personerías municipales, también podría encargarse de su coordinación
nacional y de potenciar sus recursos y buen funcionamiento.
c) En el Ministerio del Posconflicto, los derechos humanos y la seguridad: Esta alta dependencia de la administración del Estado podría
ser la instancia coordinadora de la acción de las Personerías municipales en el país de cara a la construcción de la paz y la reconciliación. Esta instancia creada mediante decreto ley 1649 de 2014,
se encarga de articular la visión de conjunto del Gobierno sobre
el post-conflicto con el apoyo de la Oficina del Alto Comisionado
para la Paz y las otras entidades del Gobierno Nacional; Asesorar
al Presidente de la República en la formulación, estructuración y
desarrollo de las políticas y programas relacionados con el posconflicto con especial énfasis en los temas de seguridad, minas y
derechos humanos, en coordinación con el Alto Comisionado para
la Paz y las demás entidades competentes; Asesorar al Presidente
de la República en la formulación, estructuración y desarrollo de las
políticas y programas para la reintegración de los grupos armados
ilegales en coordinación con la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y de la Oficina
del Alto Comisionado para la paz; Coadyuvar en la relación con las
demás entidades del gobierno nacional, la sociedad civil y las autoridades departamentales y locales en su función de preparación
del alistamiento de la implementación con el fin de asegurar su coherencia con la visión de posconflicto; Verificar el cumplimiento de
los programas relacionados con el post-conflicto y su alineación
con el plan de gobierno45.
34
3
Las Personerías, la construcción de paz
y la reconciliación en la vida cotidiana
35
Después de más de cincuenta años de conflicto armado, parece que
como producto de las negociaciones políticas entre el gobierno y las
guerrillas, es posible pensar en la construcción de la paz y la reconciliación46. En este contexto, los próximos años serán muy dinámicos en la superación de las causas y los daños de la violencia y es
previsible que una institución como la Personería municipal deberá
adaptarse para jugar un rol protagónico en la construcción de anhelado bien que es la paz.
La construcción
de paz va a
iniciar a partir
de la firma de
los acuerdos..
Diego Bautista, Asesor del Alto Comisionado para la paz, señala con
claridad que “La construcción de paz va a iniciar a partir de la firma
de los acuerdos. Etapa desafiante con muchos conflictos territoriales, tema que no se agota en La Habana y todas las instituciones
tienen que poner su capacidad para hacerle frente a esa implementación. Más allá de los textos de los acuerdos, hay una oportunidad
de hacer las cosas mejor y de manera diferente, y de realizar transformaciones que se necesitan para superar las causas de la violencia. Hay que hacer una labor conjunta entre las instituvhciones y los
ciudadanos, de la academia, de las iglesias, de las organizaciones
sociales para poder transformar las cosas que generan malestar”47
Diego Bautista
Principales retos ante un acuerdo de paz
Gráfica 1: Principales retos, según los Personeros,
si se da un acuerdo de paz48
18,00%
16,00%
14,00%
12,00%
10,00%
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
15,79%
12,06%
11,60%
10,85%
10,80%
0,00%
Recursos Credibilidad
Financieros y Confianza
47. Intervención en la VII Asamblea Nacional de Personeros, Territorios de Paz. Cartagena, diciembre de 2015.
48. Diagnóstico sobre capacidades territoriales de las Personerías municipales para
la implementación de la paz; FENALPER,
USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, diciembre de 2015
Garantías de Fortalecimiento
Proceso
Participación Institucional
de desarme,
Ciudadana
Desmovilización
y Reinserción
Fuente: FENALPER; Evaluación de la situación actual y el desempeño de las personerías”, con apoyo del programa de derechos humanos de USAID. Nov 2015.
36
Los Personeros
señalan como un
desafío la falta de
credibilidad en el
proceso y la debilidad
de la participación
social, y esto surge por
la desinformación del
mismo y por la falta de
convocatoria a la
ciudadanía para
participar y opinar o
aportar ideas al
propósito de conseguir
la paz y la
reconciliación.
Los Personeros están prestos a sumarse a la construcción de la paz.
Sin embargo, también señalan algunas preocupaciones para consolidar en los territorios los acuerdos políticos con la insurgencia. En
primer lugar, señalan la necesidad de que existan recursos económicos para la implementación de los acuerdos y para fortalecer la
institucionalidad encargada de su implementación; en este sentido,
más adelante en este documento se plantearan algunas propuestas.
También señalan como un desafío la falta de credibilidad en el proceso y la debilidad de la participación social, y esto surge por la desinformación del mismo y por la falta de convocatoria a la ciudadanía
para participar y opinar o aportar ideas al propósito de conseguir la
paz y la reconciliación.
Estos aspectos se constituyen en espacios para potenciar el trabajo de las Personerías como entidades gestoras de paz y reconciliación en la vida cotidiana, que más adelante desarrollaremos. En este
sentido, el reto es mayúsculo debido a que se percibe un desgaste
de los tradicionales mecanismos de participación comunitaria (tal
como se señala en el siguiente cuadro), y la cultura ciudadana de
participación para influir con argumentos y a consciencia en el destino colectivo. Es necesario visibilizar y empoderar nuevos liderazgos para la paz, y es en la juventud donde pueden encontrarse.
Gráfica 2: Obstáculos a la participación ciudadana,
según los Personeros49
Obstáculos a la participación ciudadana
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30,79%
27,34%
22,66%
15,44%
3,78%
30%
20%
10%
0%
Siempre
La gente los Participar cuesta
No existe
Amenazas
participan las considera
demasiado en
información
mismas personas inútiles tiempo y/o recursos suficientes para
que todas las personas
se enteren de estos
espacios
49. Ibid, pág. 32.
Fuente: FENALPER; Evaluación de la situación actual y el desempeño de las personerías”, con apoyo del programa de derechos humanos de USAID. Nov 2015.
37
Si entendemos la
construcción de la
paz como un
ejercicio para
reforzar normas y
hacer valer
derechos, tenemos
un marco para
ponderar mejor los
intereses de la
justicia con los de
la paz. Siempre y
cuando
entendamos
“justicia” en el
sentido amplio de
la palabra, ...
Dr. Sergio Jaramillo
Comisionado de Paz
50. Rafael Pardo, Ministro para el posconflicto ha señalado que “Lo que está planteado es que la construcción de la paz en
Colombia tarde no menos de 10 años. Un
ejemplo: Colombia ha abandonado históricamente el sector rural, que es donde
ocurre buena parte del conflicto. Según el
Censo Agropecuario, solo el 10 por ciento
de las unidades productivas rurales tienen
crédito y solo el 10 por ciento tienen asistencia técnica. Esto quiere decir que el 90
por ciento de los campesinos medianos,
pequeños, incluso grandes, no tienen ni
crédito ni asistencia técnica. Así, el campo
no es buen negocio para nadie. Lograr que
el sector rural sea parte de la economía
debe ser parte del posconflicto”. Tomado
de El Tiempo, enero 10 de 2016.
51. Alto Comisionado para la Paz. La Paz
Territorial. Conferencia dictada en la Universidad de Harvard. 13 de marzo de 2015.
Edición tomada de http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/
52. Romero Marco. “Desafíos de la paz territorial”. UN Periódico. Febrero de 2015.
En los últimos treinta años se han realizado diez procesos de paz en
los que los colombianos cansados del dolor han confiado. Sin embargo, estos procesos no han logrado el objetivo que todos los colombianos desean, una paz real donde existan garantías de no repetición
y se puedan superar las causas y las consecuencias de la guerra, por
ejemplo, a través de una restauración del tejido social, políticas que
aseguren el buen vivir de las comunidades urbanas y rurales, o una
política agraria que democratice la posesión de las tierras.
En este escenario, abrir caminos hacia la paz se convierte en un ejercicio que no se determina simplemente con la firma de un acuerdo entre dos partes, sino que requiere un compromiso colectivo, un nuevo
pacto social en el que las instituciones cumplan con su papel político
de brindarle al país todas las posibilidades de poder vivir y no de sobrevivir, de poder superar las dificultades y que no ponga obstáculos,
de poder generar situaciones de resolución de conflictos y no de generarlos de otras formas. Requiere un nuevo paradigma ético vinculante de las responsabilidades que tienen los ciudadanos en procura
del bien común y de la autonomía de los individuos, así como para recuperar el respeto a la vida y a las libertades públicas y la superación
del abandono del Estado de vastos territorios, tarea que demandara
varios años50.
Ha dicho el Comisionado de Paz, Dr. Sergio Jaramillo, que “Si entendemos la construcción de la paz como un ejercicio para reforzar
normas y hacer valer derechos, tenemos un marco para ponderar
mejor los intereses de la justicia con los de la paz. Siempre y cuando
entendamos “justicia” en el sentido amplio de la palabra, como solía
definirla John Rawls: como un sistema equitativo de cooperación en
el tiempo, en el que cooperación significa observar unas normas y
procedimientos, con sus correspondientes derechos y deberes, que
todos aceptan y que regulan su conducta. Y que los aceptan precisamente porque cooperar trae beneficios recíprocos para todos”51 .En
este contexto, las Personerías municipales deben repensarse para
coadyuvar a la paz territorial, y ello tendría que tener en cuenta asuntos como su rol en la implementación de los instrumentos de justicia
transicional, promoción de la participación ciudadana en la implementación y veeduría de los acuerdos de paz, atención a las víctimas,
etc. De la misma manera, es válido tener en cuenta que “El verdadero
impacto de los acuerdos parciales en la Mesa de Diálogo dependerá
de su implementación efectiva y de la capacidad del orden político y
social del posconflicto para construir una paz estable y duradera. La
negociación ofrece la oportunidad de desencadenar un proceso de
transformación de las relaciones sociales del mundo rural, democratizar las decisiones de uso social del territorio y construir una institucionalidad capaz de resolver los antiguos y nuevos conflictos territoriales”.52 En estos nuevos contextos, es clave redimensionar el rol de
las Personerías Municipales, ya que la paz en los territorios tendrá que
llegar a ser producto de los diálogos que se adelantan en La Habana,
o como un propósito de los distintos estamentos de la sociedad.
38
No podría ser otra forma, porque en Colombia se puede hablar de
verdaderas guerras en muchos territorios como la Sierra Nevada de
Santa Marta, en los Montes de María; el triángulo del Chocó, Urabá
y sur de Córdoba, en el Magdalena Medio, el Bajo Cauca antioqueño, el Catatumbo, en Arauca y Casanare, en los orientes de caldas
y Antioquia, en el Caguán y Macarena, el sur del Huila y del Tolima,
el Putumayo, el norte del Cauca y el Pacífico sur en Nariño, Cauca y
Valle. También ha habido guerras urbanas en las laderas de Medellín, el distrito de Aguablanca en Cali, Ciudadela Sucre en Soacha, los
barrios de Bajamar en Buenaventura, Atalaya en Cúcuta, y Nelson
Mandela en Cartagena. Estas guerras tienen sus causas y expresiones, protagonistas y victimas bien particulares en cada región.
Además de los territorios señalados, los efectos del conflicto armado han afectado el 90% de los municipios y han cambiado los patrones de ocupación y uso de cada territorio por la emigración a las ciudades y el desplazamiento violento del campesinado, los indígenas
y las comunidades negras, que deberán ser tenidos en cuenta en
la redefinición del marco de competencias y de organización de las
entidades territoriales en general, y de las Personarías en particular.
No será una tarea fácil abordar en un proceso de paz territorial, los
nuevos conflictos que es previsible surjan de las intenciones y los
intereses de los señores de la guerra, los defraudadores del tesoro
público y los capos del crimen organizado que son los nuevos acumuladores de tierras, que refuerzan una estructura feudal del atraso,
que concentra la propiedad y expulsa población a la periferia improductiva sin control del Estado53. En este contexto, y ante la ausencia
de instituciones que cumplan esta tarea en lo local, las Personerías
municipales deberán estar empoderadas para contribuir a tramitar
adecuadamente esta nueva conflictividad y evitar que se traduzca
en más violencia y en la destrucción del proceso de paz territorial. En
este sentido, “será importante el desarrollo de programas de capacitación y formación en resolución de conflictos, mediación, pedagogía para la paz, desarrollo de resiliencia, entre otros”54.
Mujer indigena Embera - Katio en situación de
desplazamiento en la ciudad de Cali.
Foto Personería de Cali
53. Esta advertencia la señalo claramente
la Dra. Alexandra Guaqueta, funcionaria
del Ministerio del Posconflicto, en la VII
Conferencia Nacional de Personeros, celebrada en Cartagena al comenzar diciembre
de 2015.
54. Diagnóstico sobre capacidades territoriales de las Personerías municipales para
la implementación de la paz; FENALPER,
USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, diciembre de 2015
Según el sociólogo Alejandro Reyes Posada, “terminar el conflicto
armado es la condición básica para que el Estado restablezca la seguridad en los territorios de la guerra, pero la construcción de la paz
estable y duradera en cada uno será el resultado de corregir tres
profundas distorsiones en la ocupación y uso de la tierra. Primera, revertir la pérdida de tierras de las comunidades campesinas y
dar nuevo acceso a tierras y bienes públicos a 250.000 familias de
agricultores sin tierra. Segunda, hacer productivas las grandes propiedades ociosas en buenos suelos, para dar paso a la nueva agricultura de exportación, que podría lograrse si se aprueba crear el derecho real de superficie, que permite al inversionista y al campesino
hacerse dueños de lo construido y plantado pagando al propietario
una renta durante largos períodos de tiempo. La tercera distorsión, y
de lejos la más peligrosa, es la amenaza que pesa sobre los ecosistemas estratégicos de los bosques andinos, amazónicos y pacíficos,
39
resultado de fuerzas centrífugas de colonización maderera, coquera
y ganadera, que deben revertirse para cerrar la expansión de la frontera agraria y salvar los bosques, acuíferos y ese 35% de suelos en
proceso de erosión”.55
3.1. La paz en el plan nacional de desarrollo
La paz es uno de los tres ejes centrales del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” aprobado mediante ley
1753, junto con la equidad y la educación, porque “la paz favorece
la equidad y la educación, la equidad propicia la paz y la
educación genera condiciones de paz y equidad”. Para lograr esa
“Colombia en paz”, se tiene previsto cumplir los tres objetivos que se
presentan en la tabla a continuación.
55. Alejandro Reyes Posada. “La Paz Territorial Posible”. El Espectador. Marzo de
2015.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo país”, se comprende la concepción clásica de paz más allá de
la terminación de la confrontación armada, y se avanza “hacia una
Tabla 1: Objetivos y temas asociados a la construcción de paz
en el Plan Nacional de Desarrollo
Objetivo
Temas Vinculados
Fortalecer el proceso de construcción de paz y
garantizar su sostenibilidad para permitir al país y
a sus ciudadanos alcanzar su pleno potencial como
nación.
1. Mecanismos de promoción de los derechos a la justicia,
reparación integral y las garantías de no repetición
2. Fortalecimiento de capacidades territoriales para la construcción de paz, a través de planes estratégicos territoriales de
paz e iniciativas ciudadanas de desarrollo y paz.
3.Garantías para la igualdad de oportunidades en el goce
efectivo de los derechos fundamentales (medidas de prevención, protección y fomento a los derechos humanos); garantías para la participación política y ciudadana, así como mecanismos para la prevención y gestión de conflictividades
territoriales.
Integrar el territorio y sus comunidades, para contribuir al cierre de brechas territoriales y sociales, y
potenciar la conectividad para la inclusión productiva y el acceso a bienes públicos, servicios sociales
e información.
1. Aumento en la conectividad física y digital para el cierre de
brechas y la inclusión productiva.
2. Incremento de la oferta para avanzar en la integración
institucional y territorial.
3. Aumento de la integración local y comunitaria y fomento de
la reconciliación
Reducir las desigualdades sociales y territoriales
entre los ámbitos urbano y rural, mediante el desarrollo integral del campo como garantía para la
igualdad de oportunidades.
1. Desarrollo rural integral para el bienestar de las comunidades campesinas, indígenas, negras, afrodescendientes, palenqueras y raizales.
2. Diseño e implementación de modelos de desarrollo local
sostenible de las zonas más afectadas por el conflicto.
40
“los acuerdos están
siendo diseccionados por
todas las entidades del
Gobierno de manera que
podría haber un proyecto
por cada punto del
acuerdo. Hay unos 280
ítems distintos que
implicarían proyectos y
acciones y que tendrán
algún soporte en el
presupuesto del 2017”
Entrevista EL TIEMPO
Rafael Pardo Rueda
visión holística en la cual se involucran, además, todos los aspectos
estructurales del desarrollo y la garantía plena de la democracia en
el territorio”. Y, en el caso de un post acuerdo, se trabaja en “… un
alistamiento en términos de recursos, capacidades institucionales y
arreglos normativos para la implementación de los eventuales compromisos de paz. Para garantizar la coordinación en el alistamiento
y en la eventual implementación de los acuerdos que se suscriban
con organizaciones armadas ilegales, se creará una instancia para
facilitar la coordinación interinstitucional, la coordinación entre el
nivel nacional y territorial, así como la recomendación de políticas,
planes, programas y demás que se requieran para avanzar en la
construcción de paz” 56
A los anteriores propósitos tendrán que sujetarse los planes de desarrollo de las entidades territoriales para el periodo 2016-2020, y
el actuar de todas las entidades del Estado57. Para ello, la administración pública en su conjunto está acelerando y dinamizando su
alistamiento siguiendo instrucciones del Presidente de la Republica
impartidas en el último Consejo de Ministros celebrado en 201558, ya
que se afirma que en marzo del 2016 se firmarían los acuerdos. También ha señalado el Ministro para el Posconflicto, que “los acuerdos
están siendo diseccionados por todas las entidades del Gobierno de
manera que podría haber un proyecto por cada punto del acuerdo.
Hay unos 280 ítems distintos que implicarían proyectos y acciones
y que tendrán algún soporte en el presupuesto del 2017”59. En este
proceso es de fundamental importancia la participación activa de
las Personerías municipales y de las comunidades locales.
3.2. Propuesta 9: La Personería como gestora de paz
y de reconciliación en la vida cotidiana
56. DNP, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país. Bogotá, 2015. Disponible en:
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/
Prensa/PND%202014-2018%20Bases%20
Final.pdf
57. Siguiendo lo ordenado en la ley 152 u
orgánica de planeación.
58.http://www.semana.com/nacion/
articulo/santos-aprueba-plan-para-articular-al-estado-en-el-posconflicto/454505-3
59. Tomado de El Tiempo, enero 10 de
2016, entrevista con Rafael Pardo Rueda,
Ministro para el Posconflicto.
Presidente de la República, Juan Manuel Santos y Presidente FENALPER, Andrés Santamaría,
durante V Asamblea Nacioanl de Personeros, Armenia octubre de 2013. Foto Personería de Cali
41
Con el objeto de ir preparando la institucionalidad pública para la
implementación de los eventuales acuerdos de paz de La Habana,
así como de los que surjan de otros procesos de paz, se propone
que el Personero cumpla funciones de Gestor de Paz y de Reconciliación. En el evento que no se materialicen los acuerdos de paz,
en todo caso la Personería estaría encargada de adelantar acciones
para promover la cultura de paz y de reconciliación y para atender
las demandas y reparaciones a las víctimas, así como para contribuir a tramitar pacíficamente la conflictividad social en los municipios, antes de que esta se degenere en violencia o en acciones
judiciales.60
Gráfica 3: Papel de las Personerías en la implementación de la paz
57%
Acompañar procesos de reparación
a las víctimas
2%
,5
25
14,
15,22%
Promover la pedagogía / educación
para la paz
Mediador en resolución de conflictos
Acompañar la formulación de políticas
legales
21,
%
,99
70%
22
Fomentar la participación
Fuente: FENALPER; Evaluación de la situación actual y el desempeño de las personerías”, con apoyo del programa de derechos humanos de USAID. Nov 2015.
Socialización de los puntos de los acuerdos de los diálogos de paz con líderes
comunitarios de Suárez,
Cauca. Septiembre 2015. Archivo fotográfico FENALPER
60. Diagnóstico sobre capacidades territoriales de las Personerías municipales para
la implementación de la paz; FENALPER,
USAID, Embajada de Suecia; Bogotá, diciembre de 2015
61. Comunicado Conjunto No.64, diciembre 15 de 2015. Tomado de: http://equipopazgobierno.presidencia.gov.co
Como lo han dicho los negociadores de paz en la Mesa de La Habana, “el fin del conflicto debe contribuir a garantizar que cesen las violaciones e infracciones, y es también una oportunidad para garantizar la satisfacción de los derechos de las víctimas. La terminación
definitiva de las hostilidades brinda condiciones para que las víctimas se expresen sin miedo y reciban el reconocimiento que les corresponde; una oportunidad para que todos a quienes les quepa responsabilidad por violaciones a los derechos humanos o infracciones
al DIH hagan el correspondiente reconocimiento; y en consecuencia,
una oportunidad para aplicar con mayor efectividad medidas que
garanticen la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición”.61
Algunas de las funciones de la Personería municipal que, en algunos
casos ya están asignadas a la entidad, pero que es necesario priorizar y potenciar con los respectivos recursos humanos, financieros y
organizacionales, serian:
•
Velar porque en la jurisdicción del respectivo municipio se implementen de manera pronta y oportuna y con la adecuada participación de la comunidad, las políticas y directrices nacionales
relacionadas con la consecución de la paz y la reconciliación;
42
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Persona en situación de desplazamiento por
conflicto armado. Foto Personería de Cali
Adelantar acciones educativas y de sensibilización social a favor del
derecho y el deber de la paz, en los términos de los artículo 22, 41 y 95
de la Constitución, y rendir ante el Concejo los respectivos informes;
Promover el ejercicio del control social a la implementación de
los acuerdos que se pacten entre el gobierno y la insurgencia,
para aclimatar condiciones de paz y reconciliación.
Vigilar que se respeten los derechos de las víctimas, atender sus
quejas y reclamos, e interponer los recursos jurídicos necesarios para ello;
Vigilar que la administración municipal diseñe, implemente y rinda cuentas sobre programas de prevención, asistencia, atención,
protección y reparación integral a las víctimas, los cuales deberán
contar con las asignaciones presupuestales dentro los respectivos planes de desarrollo y deberán ceñirse a los lineamientos
establecidos en el Plan Nacional para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, de conformidad con las normas vigentes;
Promover la organización de las víctimas y de las personas desmovilizadas de grupos armados ilegales que se hayan sometido
a procesos de paz y reconciliación, encaminadas a facilitar el
ejercicio de sus derechos y deberes;
Presentar ante el Comité municipal de Justicia Transicional,
las recomendaciones de diseño del Plan municipal de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas.
Recomendar las medidas de prevención y garantías de no repetición con base en los diagnósticos e información con que cuente el municipio y otras fuentes de información.
Presentar ante el Concejo municipal, en coordinación con el Alcalde, los proyectos de acuerdo que considere necesarios para
la adecuación de los planes y proyectos municipales para la
consecución de la paz y la implementación de los acuerdos con
la insurgencia.
Coordinar con el Centro Nacional de Memoria Histórica, acciones específicas para la dignificación de las víctimas residentes
en el municipio.
Fortalecer los procesos y escenarios organizativos de transformación de conflictos y reconciliación, favoreciendo la conformación de redes de organizaciones sociales y no gubernamentales
para la reconciliación ciudadana.
3.3. Propuesta 10. Las Personerías y el establecimiento
de programas especiales de desarrollo con enfoque
territorial
En las regiones más afectadas por el conflicto y la pobreza, con
presencia de economías ilegales y mayor debilidad institucional, se
pondrán en marcha los Programas de desarrollo con enfoque territorial con el fin de implementar con mayor celeridad y recursos los
planes nacionales sectoriales. Se trata de reconstruir y transformar
estas regiones, garantizar derechos y facilitar la reconciliación. Las
43
Asesores jurídicos de FENALPER visitando el sector de la playa en Villa del Rosario, Norte de Santander. Agosto 2015.
Archivo fotográfico FENALPER
Personerías podrían de manera directa y dinamizando la cogestión
comunitaria prevista en la ley 155162, participar en la construcción
colectiva de planes de acción para la transformación regional. Algunas de estas acciones también podrían ser desarrolladas por intermedio de FENALPER.
3.4. Propuesta 11. Contribuir a realizar la Veeduría para
la puesta en marcha de las Circunscripciones Transitorias
Especiales de Paz en las regiones más golpeadas por
el conflicto
En la Mesa de La Habana
se acordó la creación de
Circunscripciones
Transitorias Especiales
de Paz para promover la
integración territorial y la
inclusión política de
zonas especialmente
afectadas por el conflicto
y el abandono,...
62. El numeral 18 del artículo 3 de la ley
1551, establece como funciones de los
municipios, “Celebrar convenios de uso
de bienes públicos y/o de usufructo comunitario con los cabildos, autoridades y
organizaciones indígenas y con los organismos de acción comunal y otros organismos comunitarios.
En la Mesa de La Habana se acordó la creación de Circunscripciones
Transitorias Especiales de Paz para promover la integración territorial
y la inclusión política de zonas especialmente afectadas por el conflicto y el abandono, de manera que durante un periodo de transición
estas poblaciones tengan una representación especial de sus intereses en la Cámara de Representantes, sin perjuicio de su participación
en las elecciones ordinarias. Estas circunscripciones transitorias serian adicionales a las circunscripciones ordinarias existentes. Contarían con las garantías de acompañamiento para asegurar la transparencia del proceso electoral y la libertad del voto de los electores. Esta
se pondrá en marcha en el marco del fin del conflicto, en democracia
y luego de la firma del Acuerdo Final. La operación transparente de
estas circunscripciones especiales podría ser auditadas en su transparente cumplimiento, por las Personerías municipales.
3.5. Propuesta 12. Diseño y puesta en marcha de nuevas
formas de participación comunitaria
El gobierno nacional ha dicho que en los Acuerdos de La Habana se
ha establecido el diseño de una nueva ley de garantías y promoción
de la participación ciudadana; medidas para promover una cultura
de tolerancia, no estigmatización y reconciliación; garantías para la
44
Promoción
de la
participación
ciudadana
Personera de Suárez, Cauca, Nasly Lucumí, reunida con líderes comunitarios.
Septiembre 2015. Archivo fotográfico FENALPER
protesta social, tanto para quienes se manifiesten como para los
demás ciudadanos; promoción de espacios en medios de comunicación institucionales, regionales y comunitarios, con el objetivo de
contribuir al desarrollo y promoción de una cultura de participación,
convivencia pacífica, paz con justicia social y reconciliación; fortalecimiento de la planeación democrática y participativa en particular,
revisar las funciones y conformación de los Consejos Territoriales de
Planeación; fortalecimiento de la participación en la construcción de
políticas públicas y fortalecimiento del control ciudadano a la gestión pública mediante la promoción de veedurías y observatorios de
transparencia en todas las regiones. En el diseño, implementación y
evaluación periódica de estos nuevos mecanismos de participación
ciudadana, las Personerías podrían asumir la tarea, de la mano de un
nuevo control social63.
3.6. Propuesta 13. Contribuir a realizar la Veeduría al diseño,
implementación y evaluación de los acuerdos de sustitución
y no resiembra de cultivos ilícitos con las comunidades y la
puesta en marcha de procesos de planeación participativa
63. Es necesario tener en cuenta la ley
1757, estatutaria de participación, cuyo
objeto es promover, proteger y garantizar
modalidades del derecho a participar en
la vida política, administrativa, económica,
social y cultural, y así mismo a controlar el
poder político. Dicha ley regula la iniciativa popular y normativa ante las corporaciones públicas, el referendo, la consulta
popular, la revocatoria del mandato, el
plebiscito y el cabildo abierto; y establece
las normas fundamentales por las que se
regirá la participación democrática de las
organizaciones civiles.
Reunión mesa de mujeres víctimas. Foto Personería de Cali
45
Se trata de forjar una nueva alianza en el territorio alrededor de la
construcción y ejecución conjunta y participativa entre las comunidades y las autoridades nacionales, departamentales y municipales de Planes integrales municipales y comunitarios de sustitución
y desarrollo alternativo. También un Plan de Atención Inmediata y
Desarrollo de Proyectos Productivos para garantizar el sustento y
la seguridad alimentaria de los cultivadores. En concordancia con
otras propuestas que contiene este documento, las Personerías podrían tener iniciativa para presentar planes y programas dentro del
plan de desarrollo municipal, y para presentar proyectos ante los
fondos de cofinanciación del gobierno central, para poder cumplir
adecuadamente con la satisfacción de las demandas ciudadanas.
Según el Informe General
de Memoria Histórica
¡Basta ya! Colombia
220.000
muertos
en 54 años
de conflicto
Masacre
Secuestro
Minas antipersonal
Atentados terroristas
Desaparición forzada
Reclutamiento forzado
Violencia sexual
Minas antipersonal
Desplazamiento forzado
3.7. Propuesta 14. Acompañamiento a las víctimas
en la veeduría sobre la satisfacción de sus derechos
Una de las tareas en el inmediato futuro que deberá adelantarse
para cimentar una paz estable y duradera, será la atención de las
consecuencias de más de medio siglo de violencia, y como ya lo
hemos señalado las Personerías Municipales tendrán que jugar un
papel protagónico en esta tarea64. En efecto, si tenemos en cuenta el
Informe General del Grupo de Memoria Histórica “¡Basta ya! Colombia: Memorias de guerra y dignidad” el primer dato que se presenta,
es una cifra que resonó en los medios de comunicación: 220.000
muertos en cincuenta y cuatro años de conflicto. El informe desglosa esta cifra en las principales modalidades conflictivas, revelando
otros dígitos no menos escalofriantes:
•
•
•
•
•
De otra parte, sin contar a los heridos, el conflicto armado ha dejado:
•
•
•
•
•
•
64. Sobre los derechos de las víctimas, de
manera principal ver los artículos 23, 24,
25, 26, 27 y 28 de la ley 1448.
Cerca de 150.000 asesinatos selectivos
1.751 muertos en 1.982 masacres (entre 1980 y 2012)
1.344 civiles y 1.636 combatientes muertos en acciones bélicas
2.119 muertos por minas antipersonal
223 muertos en atentados terroristas (entre 1988 y 2012) Y estas son solo las víctimas fatales documentadas.
25.007 víctimas de desaparición forzada
6.421 niños, niñas y adolescentes víctimas de reclutamiento forzado
1.754 víctimas de violencia sexual
27.023 víctimas de secuestro
10.189 víctimas no fatales de minas antipersonal (entre 1982 y
2012)
4.744.046 víctimas de desplazamiento forzado.
Las cifras anteriores dan cuenta de las víctimas directas. No aborda
otra serie de daños de la violencia como son los traumas psicológicos y la degradación del paradigma ético de la sociedad, así como
la destrucción de las organizaciones sociales. Tres situaciones que
46
Foro Nacional Sobre Víctimas, Cali agosto 2014. Foto Personería de Cali
han incidido de manera contundente en el ejercicio precario de la
ciudadanía, la construcción de “lo público” y del ejercicio de los deberes y los derechos ciudadanos. Tampoco aborda los daños económicos derivados del abandono de los territorios, el robo de tierras,
la destrucción de la infraestructura, etc.
La Federación Nacional de Personeros –FENALPER- y el Fondo de
Justicia Transicional del PNUD elaboraron un importante estudio
llamado “Personerías y Mesas Municipales y Distritales de Participación Efectiva de las Víctimas: Un diagnóstico desde lo local”.65
La información recogida y la comparación de los casos abordados
demostraron que la participación de las víctimas a nivel local ha
sido útil, ha arrojado resultados, y guarda grandes potencialidades
para la incidencia en el diseño, implementación, ejecución, y evaluación de la política de víctimas para su reparación y garantía efectiva
de derechos. Sin embargo, el desarrollo de esas potencialidades requiere necesariamente que se tomen medidas sobre los obstáculos
y debilidades identificados en los siguientes aspectos:
a) Dinámicas encontradas en el interior de las Mesas municipales y
distritales de Participación Efectiva de las Víctimas66
•
Se encontró una tendencia a la deserción en los cupos dispuestos para la representación de los hechos victimizantes y grupos
poblacionales que pueden ser más fuertemente juzgados por la
sociedad, como ocurre con los y las representantes de víctimas
de violencia sexual y de población LGBTI.
•
La ausencia de los Protocolos de Participación Étnicos ha tenido
un efecto sobre la representación de las comunidades étnicas
en las Mesas, presentado dificultades en la concertación para la
delegación de los representantes cuando hay varios cabildos y
consejos comunitarios. Por ello, los grupos étnicos han decidido
alejarse del proceso participativo.
Homenaje a la víctimas, abril 2013.
Foto Personería de Cali
65. El estudio completo está disponible en
: www.fondojusticiatransicional.org
66. El estudio completo está disponible en
: www.fondojusticiatransicional.org
47
Dinámicas de los diálogos establecidos entre los representantes
de las mesas de participación y las instituciones. Se identificaron tres factores principales que obstaculizan que los diálogos
entre los y las representantes de las Mesas y las instituciones
encargadas de darle cumplimiento a la Ley de Víctimas:
•
Débil o nula voluntad política de los entes territoriales y otras
instituciones encargadas de la política pública de víctimas para
integrarse al proceso participativo.
•
La posibilidad de diálogo está condicionada a que las partes utilicen un lenguaje común. El uso de lenguajes técnicos imposibilita la interlocución y los espacios de participación se tornan
excluyentes.
•
Las debilidades de la articulación interinstitucional y de nación-territorio para atender a las solicitudes de las Mesas de
Participación y las exigencias de la Ley.
Participación
efectiva de las
víctimas
Al final de la presentación del diagnóstico el informe contiene 30
recomendaciones de crucial aplicación entre ellas se resalta:
Víctimas del conflicto armado en Tibú,
Norte de Santander.
Archivo fotográfico FENALPER
67. Ver Resoluciones de la Defensoría del
Pueblo No 0388 de 2011; 0588 y 01448 de
2013; 0828 de 2014.
•
Es necesario adelantar las acciones necesarias para que el segundo grupo de Mesas de Participación Efectiva de Víctimas en
el país (2015–2017) no tenga que enfrentar los obstáculos que
ya enfrentó el primer grupo (2013–2015).
•
Las Mesas deben lograr participar efectivamente en la construcción de los nuevos planes de desarrollo y de acción territorial
que deben aprobarse en 2016.
•
Es conveniente fortalecer el funcionamiento interno de las mesas de participación
•
La Unidad de Víctimas y la Defensoría del Pueblo acompañen
técnicamente de forma más cercana a las Personerías como Secretarías Técnicas y a las Mesas de Participación Efectiva de las
Víctimas67. También es fundamental el respaldo de Procuradurías
Provinciales, Regionales y la Procuraduría delegada para el Apoyo
a las Víctimas del Conflicto Armado y los Desmovilizados a las
labores de seguimiento al cumplimiento de la Ley en lo local.
•
Las Personerías como Secretarías Técnicas y las Mesas de participación requieren de herramientas que faciliten la solución de
conflictos y tensiones internas desde un enfoque psicosocial.
•
Es fundamental que la Unidad de Víctimas avance y culmine los
Protocolos de Participación Étnicos para su pronta expedición.
•
La Unidad de Víctimas puede acercarse a la Academia y a Organizaciones No Gubernamentales y de Cooperación Internacional
48
con experiencia en el campo, para gestar convenios que posibiliten la implementación de esta recomendación.
68. De acuerdo con el Artículo 174 de la
Ley 1448 y el Artículo 254 del Decreto4800
de 2011, los Planes de Acción Territorial
(PAT) contemplan las medidas de prevención, atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado, los cuales deben ser elaborados por
los departamentos, municipios y distritos
para una vigencia de cuatro años en concordancia con los periodos de lo mandatarios locales, y deben guardar coherencia
con el Plan Nacional de Atención a Víctimas y los Planes de Desarrollo Territorial
69. Previstos en el Art. 340 de la Constitución Política, que señala que en las entidades territoriales también habrán Consejos de Planeación, los cuales junto con
el Consejo Nacional constituyen el Sistema Nacional de Planeación. La ley 152 de
1994 en el Capítulo IX establece las autoridades e instancias territoriales de planeación, otorgándole a los CTP, junto con las
Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales, Distritales y de las Entidades Territoriales Indígenas, el carácter
de instancia . Adicionalmente implementa
su composición y funciones.
70. FENALPER, Fondo de Justicia Transicional, Programa promoción de la convivencia, PNUD; “Diagnóstico sobre la
situación de las Personerías Municipales
para el cumplimiento de los mandatos de
la justicia transicional”; Bogotá, mayo de
2013, pág. 38 y ss. Este informe además
señala que “el artículo 28 establece que
las víctimas tienen derecho a que la
política pública de que trata la presente ley, tenga enfoque diferencial. Supone entonces recibir una atención inicial
adecuada, en condiciones dignas, garantizando la intimidad y un enfoque psicosocial que contribuya a valorar técnicamente
la dimensión de sus daños y las medidas
de reparación más adecuadas para superar el estado de vulnerabilidad en que se
encuentra. Derechos que están lejos de
cumplirse si se atiende a las estructura
de personal con que cuenta más del 90%
de Municipios del país, conformadas por el
Personero y su secretaria. Asimismo el derecho a la participación que supone velar
por la defensa de su reconocimiento como
víctima, por apoyar sus organizaciones
representativas y por garantizar que sus
propuestas hagan parte de la agenda del
Comité de Justicia Transicional”
Sobre todas estas situaciones deberá actuar el conjunto de la sociedad y de la institucionalidad, pero en lo territorial, sin lugar a dudas
que las Personerías pueden y deben ser líderes de estos procesos
de la reconstrucción del país y de la democracia y entre otras prioridades, ellas pueden potenciar su trabajo en los siguientes frentes
de trabajo:
a) Diseño, implementación y evaluación de los planes de atención
integral a las víctimas.
Es necesario recordar que la ley 1448 o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras tiene una vigencia proyectada de 10 años de los que
ya han pasado 4. En este contexto, los Planes de desarrollo municipal que se formulen en el primer semestre de 2016 serán definitivos
para concluir con los propósitos de la mencionada ley en lo local68.
Es por ello que se requiere un esfuerzo mancomunado de acompañamiento a las administraciones locales, a los Consejos municipales de Planeación Territorial69, a los Concejos y a las organizaciones
de víctimas, para que en asociación con el liderazgo de las Personerías, incidan en la incorporación de planes de acción de atención
integral a las víctimas del conflicto armado, que de conformidad con
el Decreto 4800 de 2011, deben contener como mínimo la caracterización de las víctimas de las respectiva jurisdicción que incluya
los diferentes hechos victimizantes, la asignación presupuestal correspondiente, así como el mecanismo de seguimiento y evaluación
(metas e indicadores).
b) En materia de la promoción del acompañamiento de la Participación de las víctimas.
Tal como lo dice el mencionado informe “Personerías y Mesas municipales y Distritales de Participación Efectiva de las Víctimas: Un
diagnóstico desde lo local”70, las Personerías tienen un lugar privilegiado para desempeñar el rol de Secretaría Técnica de las Mesas
de Participación Efectiva de Víctimas. Al ser la institución más cercana a la sociedad civil en los municipios y distritos colombianos,
es también la institución con la que los líderes y lideresas pueden
desarrollar mayor empatía; al ser parte del espectro institucional
local cuenta con la capacidad de presentar y movilizar ante las
demás instituciones.
Si las Mesas de Participación Efectiva son un canal entre el Estado
y la población víctima; las Personerías son el canal entre el Estado y las Mesas. De la misma manera, es necesario contar con los
Protocolos de Participación étnicos derivados de los Decretos Ley
4633, 4634 y 4635 de 2011. Es importante recordar que el informe
citado, señala que la experiencia muestra que las “Mesas Municipales y Distritales cuentan con la capacidad de incidir sobre las
49
La Organización
de las Naciones
Unidas establece
que el derecho a
obtener reparación
deberá abarcar
todos los daños y
perjuicios sufridos
por la víctima y que,
entre otros
aspectos, deben
adoptarse medidas
de restitución cuyo
objetivo debe ser
lograr que la víctima
recupere la
situación en la que
se encontraba
antes.
71. Ibid, pág. 78.
72. E/CN.4/Sub.2/1997/20:10
políticas, programas y proyectos dirigidos a las víctimas en temas tan importantes como lo son la implementación de proyectos
productivos en reubicaciones, acceso a vivienda, exoneración de la
cartera morosa del impuesto predial. En los casos de menor alcance, las Mesas han alertado al Estado sobre los temas y problemas
que deben atenderse prioritariamente. Explotar esta capacidad de
incidencia depende, sin embargo, del conocimiento que los líderes y
lideresas tengan sobre el funcionamiento del Estado”71. Es necesario
tener en cuenta las recomendaciones hechas por este estudio y que
mencionamos unas páginas atrás.
c) Acompañamiento de acciones de reparación simbólica.
La Organización de las Naciones Unidas establece que el derecho
a obtener reparación deberá abarcar todos los daños y perjuicios
sufridos por la víctima y que, entre otros aspectos, deben adoptarse
medidas de restitución cuyo objetivo debe ser lograr que la víctima
recupere la situación en la que se encontraba antes72. Las Personerías municipales, con el concurso de las Universidades, las Casas de
la Cultura y organizaciones sociales, pueden liderar una gran acción
de reparación simbólica de los daños generados por la violencia, de
sanación de tanto odio, rencor, resentimiento, ganas de venganza,
tristeza depresiva, soledad del afecto y temor que hoy padecen tantos colombianos.
No sobra recordar, que etimológicamente “reparar” deriva del latín
reparare, que entre otros, tiene el significado de “renovar, reconstruir,
disponer de nuevo”. En nuestro idioma se entiende como “enmendar
el menoscabo que ha padecido algo” o “dejar en buen estado algo
que estaba roto o deteriorado”. En este caso, relativo a las víctimas
de graves violaciones de los derechos humanos, se trataría de reconstruir la propia existencia, lejos del terror y de la impunidad, gracias a un acto jurídico y simbólico a la vez.
Cuando se habla de simbólica, en primer lugar, la reparación se encamina a remediar en algo el daño causado, porque lo restituido no
es aquello que se ha perdido, sino algo que lo representa. Como se
ha mencionado, la reparación no puede jamás “cubrir la integralidad
de perjuicios sufridos por la víctima”, ya que el daño producido es
en sí irreparable. No se repara restableciendo el statu quo ante, sino
que se reconstruye otra cosa, algo nuevo. En este caso, esa “otra
cosa” está más vinculada al acto de justicia que a la restitución de lo
perdido. Nadie ha supuesto jamás que las indemnizaciones podrían
generar en los familiares de las víctimas del terrorismo de Estado, el
sentimiento de que recuperaban a sus seres perdidos. Lo que alienta
a la víctima a pedir reparación es la necesidad de reclamar justicia,
que viene a significar el reconocimiento del daño sufrido, la ruptura
de la soledad en que ha vivido la pérdida. Este es un tema en el que el
país deberá adentrarse con profundidad y compromiso, si en verdad
quiere aclimatar la paz y el sosiego social, y las Personerías municipales es mucho lo que pueden hacer.
50
d) Especial provisión de recursos humanos especializados para
atender a las víctimas.
En este mismo tema, tal como lo señala el estudio ya citado de
FENALPER73, se evidencia que en casi ningún municipio han recibido entrenamiento en atención con enfoque psicosocial, siendo
ésta una de las grandes carencias de las Personerías en Colombia:
“La gente necesita más que lo económico, la ayuda psicológica(…)
No hay intimidad para que la víctima exprese su dolor, no estamos
preparados para abordar temas tan delicados con ellas”. Personero de Barrancabermeja.
“El Personero tiene que aguantarse a la persona todos los días, la
víctima no entiende que hay un sistema nacional que es el que
maneja todo. La ley no contempla que el Personero es el único
que le está dando la cara a la gente. Derechos de petición donde piden
que expliquemos porque no le estamos cumpliendo a la persona. (...)
Llegan por violencia sexual, afrodescendientes, menores, y no se sabe
cuál es la diferenciación en la atención”. Personera de Cali.
“Todos los municipios requieren al menos una persona dedicada
a la atención a víctimas, ojalá fueran psicólogos los que reciban
más de 100 declaraciones al menos”. Personero de Vijes.
73. FENALPER, Fondo de Justicia Transicional, Programa promoción de la convivencia, PNUD; “Diagnóstico sobre la
situación de las Personerías Municipales
para el cumplimiento de los mandatos de
la justicia transicional”; Bogotá, mayo de
2013, pág. 38 y ss.
74. El 15 de diciembre de 2015, los negociadores de la Mesa de La Habana dieron
a conocer los acuerdos sobre la atención
integral a las víctimas, mediante la creación de un Sistema Integral. Este “parte
del principio de reconocimiento de las
víctimas como ciudadanos con derechos;
del reconocimiento de que debe existir
Verdad plena sobre lo ocurrido; del principio de reconocimiento de responsabilidad
por parte de todos quienes participaron de
manera directa o indirecta en el conflicto y
se vieron involucrados de alguna manera
en graves violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al Derecho
Internacional Humanitario; del principio
de satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación
y la no repetición, sobre la premisa de no
intercambiar impunidades, teniendo en
cuenta además los principios básicos de
la Jurisdicción Especial para la Paz, entre
los que se contempla que “deberá repararse el daño causado y restaurarse cuando
sea posible”. Comunicado Conjunto No.64,
diciembre 15 de 2015; http://equipopazgobierno.presidencia.gov.co
“Es más el daño psicológico que el material, pero no hay
medidas para rehabilitarlas, el énfasis está en el dinero”.
Personero de Carepa.
De otra parte, en la implementación del sistema integral de justicia,
verdad, reparación y no repetición las Personerías municipales deberán jugar acciones concretas74. Los objetivos de este sistema son
la satisfacción de los derechos de las víctimas, mediante la combinación de mecanismos de carácter judicial y extra-judicial, y en
particular:
•
Rendición de cuentas, mediante el establecimiento de responsabilidades, todos los participantes en el conflicto, de forma directa o indirecta, combatientes o no combatientes, deberán asumir
su responsabilidad por las graves violaciones e infracciones cometidas en el contexto y en razón del conflicto armado.
•
No repetición, mediante la aplicación de todas las medidas del
Sistema –y de otras que serán acordadas en el Punto 3 de la
Agenda– para impedir la revictimización y la repetición, alentar el rechazo de la sociedad a la guerra y sus efectos, afianzar
la terminación del conflicto, e impedir el surgimiento de nuevas
formas de violencia.
•
Enfoque territorial, diferencial y de género, mediante el tratamiento diferenciado de territorios y poblaciones, en especial de
51
las víctimas mujeres, de los niños y las niñas, y de las poblaciones y a los colectivos más humildes y más vulnerables, y por
tanto más afectadas por el conflicto.
•
Seguridad jurídica, mediante el cumplimiento de las condiciones del Sistema Integral y en especial de la Jurisdicción Especial
para la Paz, con las garantías necesarias del debido proceso.
•
Convivencia y reconciliación, mediante la construcción de confianza en el otro a partir de las transformaciones positivas que
en el seno de la sociedad generen los acuerdos de paz, en especial mediante el reconocimiento de las víctimas, el reconocimiento y establecimiento de responsabilidades, y en general el
reconocimiento por parte de toda la sociedad de la necesidad
de aprovechar esta oportunidad para construir un mejor futuro
sobre la base de la justicia social, el respeto y la tolerancia.
•
Legitimidad, respondiendo a las expectativas de las víctimas, de
la sociedad en general, y a las obligaciones nacionales e internacionales del Estado colombiano, incluyendo el cumplimiento
de lo pactado en el Acuerdo Final.
3.8. Propuesta 15. Hacer parte de las Comisiones locales para
el esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición
El 15 de diciembre de 2015 se dio a conocer el acuerdo sobre las víctimas y en él se establece que habrá una Comisión de esclarecimiento
de la verdad, la cual será un órgano temporal y de carácter extra-judicial, que busca conocer la Verdad de lo ocurrido y contribuir al esclarecimiento de las violaciones e infracciones y ofrecer una explicación
amplia a toda la sociedad de la complejidad del conflicto; promover el
reconocimiento de las víctimas y de las responsabilidades de quienes
participaron directa e indirectamente en el conflicto armado; y promover la convivencia en los territorios para garantizar la no repetición. Es
previsible, por las inmensas y especificas huellas locales que ha dejado
más de medio siglo de conflicto, que en los municipios y regiones deberán existir Comisiones de esclarecimiento de la verdad, y se propone
que las Personerías municipales y FENALPER hagan parte de ellas.
Niño de la comunidad Embera - Katio en situación de desplazamiento en la ciudad de Cali.
Foto Personería de Cali
Así mismo, las Personerías y FENALPER también podría hacer parte
o contribuir con la Unidad especial para la búsqueda de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado.
Esta Unidad, según lo pactado La Habana, será una unidad especial
de alto nivel de carácter humanitario y extrajudicial, cuyo objetivo es
dirigir, coordinar y contribuir a la implementación de acciones humanitarias de búsqueda e identificación de todas las personas dadas por
desaparecidas en el marco del conflicto que se encuentren con vida,
y en los casos de fallecimiento, cuando sea posible, la localización y
entrega digna de restos.
52
Conversatorio sobre violencia contra las mujeres durante el lanzamiento de la “Herramienta para defender a las mujeres
víctimas de violencia dentro y fuera del conflicto armado”, Bogotá, Agosto 2015
3.9.Propuesta 16. Las Personerías municipales pueden liderar
la veeduría y la promoción de la participación comunitaria en
el diseño, implementación y evaluación de las medidas de reparación integral para la construcción de la paz, las garantías
de no repetición.
Reparación integral
de las víctimas,
incluyendo los derechos
a la restitución, la
indemnización, la
rehabilitación, la
satisfacción y la no
repetición
De acuerdo a lo pactado en La Habana, las medidas de reparación
integral para la construcción de la paz son medidas que buscan asegurar la reparación integral de las víctimas, incluyendo los derechos
a la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y
la no repetición; y la reparación colectiva de los territorios, las poblaciones y los colectivos más afectados por el conflicto y más vulnerables, en el marco de la implementación de los demás acuerdos.
Por su parte, las garantías de no repetición han dicho los negociadores de La Habana, son el resultado, por una parte, de la implementación coordinada de todas las anteriores medidas y mecanismos, así
como en general de todos los puntos del Acuerdo Final; y por la otra,
de la implementación de medidas de no repetición que se acuerden
en el marco del Punto 3 – “Fin del Conflicto”.
3.10. Propuesta 17: La contribución a desactivar las causas
del conflicto armado
75. La violencia es una cualidad específicamente humana, más aún, una cualidad
normal de la vida humana. Recordemos
las palabras de Nietzsche en La genealogía de la moral (1887): “La crueldad constituye en alto grado la gran alegría festiva
de la humanidad más antigua, e incluso
se halla añadida como ingrediente a casi
todas sus alegrías (...) Es una propiedad
normal del hombre”
76. Medina, Luis Fernando, “A critic of ‘resource based’ theories of Colombia’s civil
war”, en Análisis Político. N° 62, Instituto
de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), Bogotá, enero abril 2008,
pp. 44 57.
En su tarea como entidades gestoras de paz y reconciliación en la
vida cotidiana, las Personerías pueden contribuir a superar las causas
generadoras de violencia. Para ello podrían de la mano de las comunidades, incidir en los planes de desarrollo municipal y departamental, así como en los planes de acción territorial para implementar los
acuerdos de La Habana y desactivar las tensiones sociales, económicas, políticas y culturales que han sido históricamente generadoras
de violencia en cada territorio.
Sobre las causas de la violencia en Colombia se han hecho muchos
estudios y análisis, con opiniones diversas.75 Algunos las clasifican
en causas objetivas76 que serían aquellas que tienen que ver con el
entorno social, político, económico y cultural del país, tales como la
53
pobreza; la debilidad del Estado para administrar justicia77; la falta del monopolio legítimo del uso de la fuerza por parte del Estado
desde sus orígenes; la concentración de la riqueza, en particular de
la tierra, en unas pocas manos y unas pocas regiones78; el modelo
de desarrollo económico y político excluyente; la cultura del autoritarismo como medio para ejercer el poder y el trámite de los conflictos; el narcotráfico y su poder corruptor de todos los estamentos de
la sociedad; entre otros.
También señalan causas subjetivas, que serían aquellas que motivan
al individuo a ejercer la violencia como la venganza, el odio y el resentimiento; las ambiciones y codicia, la falta de oportunidades distintas a “colgarse un fusil al hombro o terciarse una pistola” como
forma de trabajo. Causas que también se expresan en una simbología
particular y en unos códigos de socialización que han configurado el
ethos social imperante. Así comienza una larga peregrinación de los
colombianos que deben asumir el conflicto como protagonistas. Paul
Ambroise Valéry lo describe de la siguiente manera: “la guerra es una
masacre entre gentes que no se conocen, para provecho de gentes
que sí se conocen pero que no se masacran”.79
77. Fernando Gaitán Daza, economista de
la Universidad Nacional de Colombia, en
su texto “Una visión alternativa a lo multicausal y a la impunidad como causa de
la violencia”, planea una crítica a las teorías multicausales de la violencia, específicamente a aquellas que sostienen que
la violencia se ha originado por causas
históricas, culturales y socioeconómicas.
Este autor niega que condiciones como la
pobreza, la desigualdad en el reparto de
la tierra y la inequidad social sean causas
dela violencia en nuestro país. Afirma que
el origen de la violencia se encuentra en la
ineficiencia del sistema judicial, y que por
ende es a éste al que deben apuntar las
políticas públicas si de lo que se trata es
de solucionar verdaderamente el problema
de la violencia. En Revista de Economía
Institucional No 5. Segundo semestre del
2001, Universidad Externado de Colombia.
78. Gutiérrez Sanín, Francisco, “Inequidad
y Violencia Política: una precisión sobre
las cuentas y los cuentos”, en Análisis Político., n° 43, Instituto de Estudios Políticos
y Relaciones Internacionales (IEPRI). Bogotá. Mayo agosto 2001. pp. 6182.
79.Ambroise-Paul-Toussaint-Jules Valéry
(Sète, 30 de octubre de 1871 – París, 20
de julio de 1945) fue un escritor, poeta,
ensayista y filósofo francés. Como poeta
es el principal representante de la llamada
poesía pura; como prosista y pensador, él
se consideraba anti filósofo.
80. Fundación Paz y Reconciliación. Los
281 municipios del posconflicto. Página Oficial Fundación Paz y Reconciliación. Marzo 2015. Tomado de: http://
www.pares.com.co/paz-y-posconflicto/
los-281-Municipios-del-posconflicto/
3.11. Propuesta 18. La acción especial y prioritaria en los
municipios que más han padecido la violencia y las
ausencias del Estado social de derecho
A la fecha, ni el Gobierno Nacional ni la mesa de negociaciones de
La Habana han definido los municipios o territorios prioritarios para
el posconflicto. Sin embargo, varias entidades han adelantado propuestas y recomendaciones al gobierno, encaminadas a concretar
esfuerzos en unas zonas del territorio nacional para que el posconflicto produzca rápidos resultados en la paz, la reconciliación y el
buen vivir de sus poblaciones, de cara a incrementar la confianza en
el proceso de búsqueda de la paz.
Asistente jurídica de FENALPER en Norte de Santander durante
toma de declaraciónes a víctimas. Agosto 2015. Archivo fotográfico FENALPER
Por considerarlo de especial importancia para pensar el futuro de
54
Según Fundación Paz
y Reconciliación en:
281municipios
deberán hacerse
esfuerzos
importantes para
consolidar los
acuerdos de paz que
se alcancen, en un
futuro, con las
organizaciones
armadas ilegales
(FARC y ELN)
300 municipios
predominan actividades
económicas ilegales
Por considerarlo de especial importancia para pensar el futuro de
las Personerías Municipales y la necesidad de diseñar estrategias
diferenciales para su fortalecimiento, describiremos aquí las características y los territorios propuestos por algunas organizaciones
como prioritarios. La Fundación Paz y Reconciliación muestra que
por lo menos 281 municipios serían vulnerables al resurgimiento de
expresiones de violencia en un eventual escenario de posconflicto80
(Ver mapa adjunto). Cruzando información sobre dónde han hecho
presencia armada y ejercido una labor de regulación social las guerrillas de las FARC y el ELN en los últimos 30 años, la Fundación Paz
y Reconciliación determinó que son por lo menos 281 municipios
donde deberán hacerse esfuerzos importantes para consolidar los
acuerdos de paz que se alcancen, en un futuro, con esas organizaciones armadas ilegales. A ello se suman unos 300 municipios
en los que predominan actividades económicas ilegales y se tiene
conocimiento de presencia y dominio de grupos surgidos desde mediados de 2006, luego de la desmovilización de las Autodefensas
Unidas de Colombia (AUC).
Los retos regionales en algunos territorios específicos son trascendentales según la Fundación Paz y Reconciliación, por cuanto en
ellos se reproduce la economía que creó la guerra y de no controlarse traería nuevas olas de violencia. “En los conflictos armados
prolongados la guerra crea una economía de la cual sobrevive, y esta
se desarrolla generalmente en los territorios excluidos, marginados
y donde hicieron presencia los grupos armados ilegales. Cultivos de
coca, minería criminal, redes de extorsión son solo un ejemplo”81
Para atender estos 281 municipios en el eventual periodo de posconflicto, la Fundación Paz y Reconciliación propuso un plan de choque que debería implementarse durante el primer año de acuerdos,
al que llamó “Victorias tempranas de la paz”, y que definió como “un
conjunto de actuaciones concretas en un cortísimo período de tiempo, en territorios claramente focalizados; las acciones deben tener
una posibilidad de realización rápida y un alto nivel de visibilidad, de
tal manera que rindan un saldo medible no sólo en el impacto directo de la acción, sino también en el nivel de confianza que puede crear
la misma en la población respecto del proceso de paz”.
81. IBID.
El propósito de esta propuesta es que esas actuaciones, contribuyan
a una valoración positiva del proceso de paz, legitimen el conjunto
de acciones que son necesarias para lograr las transformaciones
estructurales que el país demanda en el largo plazo. Para concretar
esas acciones, Paz y Reconciliación propuso una “institucionalidad
de transición que garantice su identificación e implementación de
manera rápida y participativa”, similar a experiencias nacionales
del pasado como el Plan Nacional de Rehabilitación o el modelo de
Colombia Humanitaria. Adicional a ello, planteó la creación de un
marco jurídico de contratación transitorio para estos 281 municipios con una asignación presupuestal específica para estos efectos.
55
Por su parte, Naciones Unidas ha señalado que son 125 de 1.102
municipios del país en los que se debería concentrar el posconflicto
en Colombia, según lo que ha sido la presencia de las FARC, las acciones armadas con participación de las FARC, desarrollo y pobreza,
necesidades humanitarias y capacidades locales. Los departamentos donde estos municipios se concentran son Cauca (20 municipios); Antioquia (15 municipios); Caquetá (14 municipios); Chocó y
Nariño (con 12 municipios cada uno); Norte de Santander, Putumayo
y Meta (con 8 municipios cada uno); Valle (6 municipios); Tolima (5
municipios); Arauca y Huila (4 municipios cada uno); Bolívar, Casanare, Córdoba y Guaviare (con dos municipios cada territorio), y La
Guajira (con un municipio)82.
Mapa 1: Índice de Vulnerabilidad en el Postconflicto
82. Corporación Nuevo Arcoíris. Estos son
los 125 municipios del posconflicto, según la ONU. Enero 26 de 2015. Tomado
de http://www.arcoiris.com.co/2015/01/
estos-son-los-125-Municipios-del-posconflicto-segun-la-onu/
Por su parte, Naciones Unidas ha señalado que son 125 de 1.102
municipios del país en los que se debería concentrar el posconflicto
en Colombia, según lo que ha sido la presencia de las FARC, las acciones armadas con participación de las FARC, desarrollo y pobreza,
necesidades humanitarias y capacidades locales. Los departamentos donde estos municipios se concentran son Cauca (20 municipios); Antioquia (15 municipios); Caquetá (14 municipios); Chocó y
Nariño (con 12 municipios cada uno); Norte de Santander, Putumayo
y Meta (con 8 municipios cada uno); Valle (6 municipios); Tolima (5
municipios); Arauca y Huila (4 municipios cada uno); Bolívar, Casa-
56
nare, Córdoba y Guaviare (con dos municipios cada territorio), y La
Guajira (con un municipio)83.
En estos territorios, más los que finalmente se acuerden como prioritarios, habrá que pensar una Personería municipal especial, con
funciones, recursos financieros y humanos, particularmente diseñados para dinamizar la paz y la reconciliación.
Si se construye
la paz y la
reconciliación, sin
duda se liberaran
cuantiosos recursos
hoy invertidos en la
guerra, para el mejor
vivir de los
colombianos, y para
fortalecer la
institucionalidad
encargada de
promover una paz
estable y duradera,
como serán las
Personerías
municipales.
83. Corporación Nuevo Arcoíris. Estos son
los 125 municipios del posconflicto, según la ONU. Enero 26 de 2015. Tomado
de http://www.arcoiris.com.co/2015/01/
estos-son-los-125-Municipios-del-posconflicto-segun-la-onu/
84. Ojeda Awad, Alonso. Costos de una
guerra fratricida. Kienyke. 3 de febrero
de 2015. Tomado de http://www.kienyke.
com/kien-escribe/costos-de-la-guerra-en-colombia-fratricida/
3.12. Propuesta 19: El fortalecimiento de las Personerías
con los recursos del posconflicto
Si se construye la paz y la reconciliación, sin duda se liberaran cuantiosos recursos hoy invertidos en la guerra, para el mejor vivir de
los colombianos, y para fortalecer la institucionalidad encargada de
promover una paz estable y duradera, como serán las Personerías
municipales. En efecto, en los últimos diez años del conflicto interno le ha costado a la nación, cerca de doscientos veinte billones de
pesos, contabilizados en los sueldos de todo el personal dedicado a
las tareas de defensa, que suman más de cuatrocientas mil personas, además de los gastos de logística, intendencia y armamento.
Los anteriores son los costos a nivel macro, porque es difícil saber a
ciencia cierta, cuanto le ha costado la guerra al país. Basta con decir
que no están cuantificados los costos que se invierten en hospitales y clínicas que genera el terrorismo en sus múltiples expresiones
como emboscadas, atentados y minas antipersonales. Tampoco están relacionados los costos generados por asesinatos, secuestros,
extorsiones y desplazamientos forzados. Desastre apocalíptico que
ya suma más de seis millones de víctimas84.
Personería Municipal de Abriaquí, Antioquia. Archivo fotográfico FENALPER
57
La Revista Semana
publicó los datos
relevados por el Banco
Mundial en esta
materia, en el que
Colombia es el país
de América Latina que
más invierte en sus
Fuerzas Armadas
La Revista Semana publicó los datos relevados por el Banco Mundial
en esta materia, en el que Colombia es el país de América Latina que
más invierte en sus Fuerzas Armadas. En 2014 ese rubro alcanzó a
ser el 3,4% del PIB. Ecuador ocupa el segundo lugar con 3%. Luego
Chile con 2%, Bolivia con 1.5%, Perú y Brasil con 1.4%, Venezuela
1.3%, Argentina 0.7%, México 0.6%. Solo Estados Unidos y los países en guerra gastan más proporcionalmente. Estados Unidos 3.8%,
Afganistán 6.4% e Irak 3.5%.85
El Presupuesto General de la Nación para el 2015 asciende a los 167
billones de pesos (120,1 billones serán para funcionamiento y 46,2
billones para inversión). Para el pago de la deuda, se adicionan 42,5
billones de pesos para un aforo total del presupuesto de 220 billones de pesos. Su distribución está asignada a Defensa: 28 billones;
Educación: 28 billones; Trabajo: 4,5 billones (incluye Sena y Colombia Mayor); Salud: 4,11 billones; Pensiones: 29,4 billones; Inclusión
social: 9,0 billones; Ciencia y Tecnología: 379 000 millones.
Mientras tanto, un estudio hecho por encargo del PNUD y publicado
al comenzar el 201586, señala que la terminación del conflicto –con
una reducción significativa de la violencia y el miedo– generará beneficios económicos sustanciales para toda Colombia. Por ejemplo:
85. Revista Semana. Costos de la guerra.
En: Edición virtual www.semana.com. febrero 7 de 2015
86. CERAC, PNUD. ¿Qué ganará Colombia
con la Paz? Página oficial PNUD. 2014.
Tomado http://www.co.undp.org/content/
dam/colombia/docs/Paz/undp-co-ganapaz-2014.pdf
•
Aceleración del crecimiento económico: si hoy el PIB se duplica
cada 18,5 años, sin conflicto se habría podido duplicar cada 8,5
años. “Es decir, el aumento anual del PIB, que fue de 4,3% en
2013, sin conflicto hubiese podido ser de 8,7%”
•
Un sistema financiero más incluyente: “En un país sin violencia
asociada al conflicto el sistema financiero podrá llegar a más
colombianos en zonas rurales, disminuirá el riesgo, aumentará
la posibilidad de pagar más rápidamente la deuda, y esto atraerá
a nuevos inversionistas”.
•
Menos víctimas de la violencia asociada al conflicto y mejor calidad de vida para todos.
•
Mejor distribución de la propiedad de la tierra.
Es evidente que la paz trae beneficios económicos, sociales y políticos de gran importancia para las presentes y futuras generaciones.
En un clima de paz, los recursos que hoy son destinados a la guerra, pueden atender problemas estructurales como la desigualdad,
la marginalidad de ciertos territorios, la crisis de la justicia, el desarrollo de la infraestructura y educación, el desarrollo en ciencia y
tecnología, etc.
En este contexto, es pertinente pensar el fortalecimiento de las Personerías Municipales para que potencien su contribución a la construcción de una paz estable y duradera en los territorios. Para ello,
58
se podría constituir un Fondo especializado que financie el actuar
autónomo de las Personerías de los Municipios más necesitados y
que menos recursos tienen.
3.13. Propuesta 20: Las Personerías y los desafíos
ambientales en el posconflicto
Las Personerías
municipales en su
rediseño, tendrán que
avizorar los desafíos que
vivirán los territorios y
contar con las
capacidades para poder
hacerles frente,
sobretodo, para que las
tensiones que surjan no
generen víctimas y más
violencia.
87.Departamento Nacional de Planeación
(2014) Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Versión preliminar para
discusión del Consejo Nacional de Planeación. Recuperado de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Bases%20
Plan%20Nacional%20de%20Desarrollo%202014-2018.pdf
88. Si bien la economía mundial ha dado
muestras de que empieza a transitar lo
que fue la peor crisis económica de la historia, el bajo precio de los commodities
que se proyecta para los siguientes siete
años, avizora cambios en la estructura de
gastos de los países, por ejemplo en América Latina no se espera un crecimiento
económico mayor al 2%.
89. Hochschild, Fabrizio. La paradoja ambiental del acuerdo de paz. El Espectador.
20 de enero de 2015
Las Personerías municipales en su rediseño, tendrán que avizorar
los desafíos que vivirán los territorios y contar con las capacidades para poder hacerles frente, sobretodo, para que las tensiones
que surjan no generen víctimas y más violencia. Muchos analistas
señalan que la nueva fuente de los conflictos violentos, está siendo
la minería y los proyectos energéticos. Aunado a lo anterior, está
el deterioro de los ecosistemas y de un recurso fundamental como
el agua, situaciones estas que deben contemplarse en el inmediato
futuro del país, que estará permeado por la búsqueda de la paz. El
crecimiento económico significativo que experimentó Colombia en
la última década, en gran medida ha sido estimulado por el sector
minero y el auge de los productos básicos. Para el 2013 el sector
de minas y energía aportó 29,8 billones de pesos al Estado por concepto de regalías, impuestos y dividendos, equivalente al 32% de los
ingresos corrientes de la Nación.
En el caso específico de las regalías, éstas pasaron del orden de los
21,1 billones en el período 2006-2009 a 37 billones en el periodo
2010-2013, con un incremento del 75,4% en el último cuatrienio.
Recursos que, a través del nuevo Sistema General de Regalías han
facilitado la ejecución de proyectos de desarrollo territorial a lo largo
del país.87 No obstante, ante el panorama internacional desalentador
en materia económica88 y el eventual postconflicto, se enfrenta al
reto de promover un crecimiento socialmente inclusivo y ambientalmente sostenible.
Así como el conflicto en el país ha causado daños al medio ambiente por episodios de violencia en áreas protegidas, deforestación provocada por la expansión de los cultivos ilícitos y el crecimiento de
la minería ilegal, también es cierto que muchos de los lugares mejor
conservados de Colombia están en áreas remotas, donde paradójicamente, como consecuencia del propio conflicto, el desarrollo ha
sido limitado. Ante estas situaciones hay que tener en cuenta la experiencia de países como Ruanda, República del Congo y Angola,
que experimentaron la degradación de su patrimonio ambiental en
períodos de posconflicto.89 No debemos esperar ni permitir que pase
lo mismo en Colombia.
De la incorporación de consideraciones de sostenibilidad ambiental en la planificación e implementación de los acuerdos, dependerá
que la construcción de paz se convierta en una oportunidad para
desarrollar modelos sostenibles; ignorar o desconocer ese aspecto,
podría conducir a la destrucción del patrimonio natural de la nación
59
y al fracaso económico y social de muchas de las intervenciones
que se implementen.90
Desde el 2002 a la fecha se ha presentado un crecimiento en la adjudicación de concesiones mineras. De acuerdo con el informe de
Estado de los recursos naturales y del ambiente, presentado por la
Controlaría General de la República, la actividad minera en Colombia
tuvo un incremento de 1089%. Mientras que en el 2000 se otorgaron
105 títulos mineros (para explotar oro, carbón y minerales), en 2010
dicha cifra aumentó a 114491. De modo que en Colombia 5 856 000
hectáreas (es decir, 5,13% del territorio nacional) están disponibles
para la extracción, esto es, un territorio del tamaño del Vaupés92.
Pero, ¿a qué se debe dicha proliferación de concesiones mineras en
los últimos años? El estudio de la Contraloría General señala que
dicho fenómeno “puede explicarse, en parte, por el incentivo a la actividad minera, resultado de los aumentos de precio de los recursos
naturales, y, en parte, por la ‘confianza inversionista’”.
Mapa 2: Conflictos ambientales en Colombia93
90. Cooperación Alemana y Naciones Unidas. (2014). Óp. Cit. Pág. 8
91. De 2002 a 2009 se ha visto un auge en
la minería colombiana, incrementándose
en un 274% el número de títulos mineros
otorgados, con un promedio de incremento anual del 10,2%, de acuerdo a los títulos
inscritos en el Registro Minero Nacional.
Durante los últimos años, los contratos
que en promedio han tenido mayor peso,
de acuerdo al tipo mineral, son los de materiales de construcción, que representan
un 23,3%, seguido de los de carbón con
un 17,1% y los de metales preciosos con
un 16,7%. En: Congreso de la República
(2010). Memorias del Congreso de la República 2009-2010. Sector Minero. Bogotá, Colombia.
92. El profesor de la Universidad del Valle
Mario Pérez, señala que “hay una clara relación entre la cantidad e intensidad de los
conflictos ambientales y el modelo de desarrollo extractivo de los últimos gobiernos”. De igual manera, destaca que en los
primeros diez años del presente siglo se
crearon el 63% de los conflictos ambientales existentes. En ese periodo los títulos
mineros aumentaron de 2000 a 8000.
93. ZULUAGA, Dino. Desatinos de la economía colombiana. Agencia Universitaria
de Periodismo Científico. Universidad del
Valle. Junio de 2014. Disponible en: http://
aupec.univalle.edu.co/informes/2014/
junio/desatinos-de-la-economia-colombiana.html
Fuente: Univalle
En esta línea temática, la Unión Europea realizó una investigación
en el año 2014: “El Atlas Global de Justicia Ambiental”, en la que se
enumeran los conflictos ambientales del planeta con un ranking de
los países que más padecen estos flagelos:
Colombia ocupa el primer lugar del continente y el segundo del
mundo. Se evidenciaron 1000 conflictos significativos, de los cuales el país tiene 72. Solo la India, con 102, lo supera. A Colombia le
siguen Brasil y Nigeria con 58; Ecuador, 48; Turquía, 45; España, 35
y Estados Unidos, 34. Ese “decoroso segundo lugar” para uno de los
países más biodiversos del planeta desnuda las graves problemáticas por las que atraviesa el país en este comienzo de siglo.
60
Colombia
tiene problemas
ambientales en casi
todas las regiones
casi la mitad de todos
los casos se relacionan
con la extracción de dos
minerales: oro y carbón
94. Revista Semana. Pesadilla ambiental.
Revista Semana edición virtual. 29 de marzo de 2014. Tomado de www.semana.com
95. Cooperación Alemana y Naciones Unidas. (2014). Óp. Cit. Pág. 8 y ss.
96. Procuraduría General de la Nación;
“Adaptación de los Municipios de Colombia al Cambio Climático”; Informe preventivo; IEMP; Red Pacto Global; Andesco;
Bogotá, noviembre de 2015.
Colombia tiene problemas ambientales en casi todas las regiones.
El Atlas reseña, entre otros, las fumigaciones con glifosato, los madereros en el Chocó, los hoteles en el Tayrona y la hidroeléctrica el
Quimbo. Y lo que llama la atención es que casi la mitad de todos los
casos señalados en el estudio están relacionados con la extracción
de dos minerales: el oro y el carbón”94.
Es importante que las Personerías municipales tengan los recursos
y la competencia para que llamen la atención sobre la actividad extractiva y sus implicaciones en la construcción de paz, con el fin de
evitar que haya una migración de conflictos socioambientales hacia
zonas con potencial minero. No sobra recalcar para argumentar la necesidad de este fortalecimiento, que, al cruzar la información de las
Naciones Unidas sobre los Municipios más afectados por el conflicto
reciente con las FARC, se puede ver que en más del 80% de ellos existen títulos mineros otorgados, con más del 40% del territorio titulado.
La existencia de esos recursos naturales puede constituirse en una
oportunidad de desarrollo rural si se resuelven temas institucionales,
de distribución de beneficios y de manejo de pasivos ambientales.95
Estas consideraciones hacen prever la urgente necesidad de diseñar una institucionalidad en lo ambiental eficiente y con capacidad
de respuesta rápida (desde lo regional y lo nacional) para atender
los retos de planificación, monitoreo y control; y también una nueva
ciudadanía más comprometida con la biodiversidad. En un reciente
informe la Contraloría General de la Republica elaboró un mapa sobre las “Zonas afectadas por contaminación con mercurio producto
de la minería aurífera” en el que se indica que esta problemática ha
avanzado de manera descontrolada en amplias regiones del país, en
algunas de las cuales confluyen escenarios de orden público caracterizados por episodios de violencia por parte de grupos armados
al margen de la ley, así como diversos problemas ambientales. Se
identificaron diecisiete departamentos y ochenta municipios donde
existen problemas de uso de mercurio en la extracción y procesamiento de oro en forma ilegal.
Finalmente, en el inmediato futuro de la vida comunitaria en los municipios, es necesario tener en cuenta las incidencias del cambio
climático, tal como lo ha advertido un reciente estudio de la Procuraduría General de la Nación96. Este estudio señala que el 63% de los
municipios, es decir 589, acepta no haber actualizado el instrumento de ordenamiento territorial y el 82%, esto es 767, reconoce que
tienen población asentada en zonas de riesgo. Advierte además, el
bajo presupuesto asignado para 2016 al objetivo de un crecimiento
resiliente y de reducción de la vulnerabilidad frente a los riesgos de
desastre y al cambio climático (0.73%), frente al decidido para otras
líneas como son educación (19.4%), defensa (13.32%), infraestructura (8.92%), salud (8.22%) y tecnología informática y de comunicaciones (3.16%). En materia de minería, el estudio indica que un 61%
de los municipios reconoce tener ese tipo de actividad en su perímetro, de los cuales en aproximadamente 211 municipios, más del 25%,
61
es minería ilegal. Adicionalmente señala la Procuraduría General
de la Nación, que 122 municipios reportaron que más del 75% de
la minería que se realiza en sus jurisdicciones es ilegal. Desde
el punto de vista educativo, tan sólo un 50% de los municipios
objeto del estudio que venimos reseñando, es decir 468, informa
que el componente de cambio climático ha sido incorporado en
sus PRAE (Proyectos Educativos Ambientales), cifra que llama la
atención teniendo en cuenta que este tema es uno de los de mayor relevancia a nivel nacional e internacional pero pareciera que
a nivel local no se ha posicionado aún como prioritario.
3.14. Propuesta 21: Las Personerías y el trámite
de los conflictos sociales
Dado el ambiente que vive el país frente al proceso de paz, es necesario que existan dinamizadores y gestores de la paz en todos
los territorios del país, como son los Personeros municipales y
los Personeros Escolares. La vida en tranquilidad y con justicia
ha sido desde la más remota antigüedad un anhelo de los seres
humanos. Para algunos autores, especialmente para teóricos de
la política y la sociología, las personas decidieron asociarse políticamente con el fin de lograr vivir en paz y dejar las diferencias
y confrontaciones de carácter particular. Es importante recordar
las palabras de Joshua Mitrotti Ventura, Director de la Agencia
Colombiana para la Reconciliación, en el marco de la VII Asamblea Nacional de Personeros celebrada en diciembre de 2015 en
Cartagena cuando señalaba que “uno de los principales desafíos
en el posconflicto será el abordar el tema de la muerte criminal
derivada de la delincuencia común y de la conflictividad social
mal tramitada. En efecto, en el 2014 hubo más de 14.000 muertos
por intolerancia…”
También es pertinente retomar el estudio hecho por la Defensoría
del Pueblo y publicado en mayo del año en curso, puso de presente diversos conflictos de carácter social que incluyen la protesta
de los indígenas en el Cauca, el paro camionero y las manifestaciones que durante semanas protagonizaron los estudiantes de
la Universidad San Martín en diferentes ciudades del país.
Niños de la comunidad Embera - Katio en
situación de desplazamiento en la ciudad
de Cali. Foto Personería de Cali
“Hasta el momento, la Defensoría del Pueblo ha tenido conocimiento sobre 283 protestas, 70 de las cuales derivaron en plantones y concentraciones, 69 en marchas y movilizaciones, 50 en
bloqueos a la movilidad y 38 en situaciones de cese de actividades. El panorama indica que 27 departamentos del territorio nacional han sido escenario de las expresiones de inconformidad y
que los sectores más activos en esta materia han sido los vecinos
(es decir las comunidades residenciales) con el 25 por ciento de
los movimientos de protesta, los transportadores con el 17 por
ciento, el sector educativo con una participación del 35 por ciento,
62
Muchos autores
coinciden en señalar
que la gobernabilidad
es la capacidad
política del gobierno
para intermediar
intereses, garantizar
la legitimidad y
gobernar en procura
del interés general
y del bien común;...
y los grupos éticos (entre los que se incluyen los indígenas caucanos) con un 27 por ciento”, señala el mencionado estudio97.
Mapa 3: Los conflictos sociales en Colombia98
Fuente: Defensoría del Pueblo
Teniendo en cuenta lo señalado anteriormente y la necesidad de
cualificar los argumentos y la cultura ciudadana y de los servidores
públicos a los que va dirigido este trabajo, se considera de particular
interés compartir algunas reflexiones sobre la conflictividad social.
99. Siguiendo los trabajos de McAdam,
Tarrow y Tilly, entendemos como conflicto social a “la acción colectiva contenciosa que utilizan grupos sin acceso regular
a las instituciones de mediación política
estatal, para plantear reivindicaciones no
aceptadas mediante actos que constituyen amenazas contra otros grupos o
autoridades. El conflicto social puede tomar distintas formas (huelgas, tomas de
tierras, bloqueos de carreteras, protestas
callejeras, etc.), pero todas tienen en común la no utilización de las reglas y los
mecanismos pacíficos de tramitación y
resolución de conflictos que teóricamente
debería ofrecer el sistema político”. (McAdam Dough, Sidney Tarrow, y Charles Tilly,
Dynamics of Contention, London: Cambridge University Press, 2001)
100. Manrique Reyes Alfredo; “Democracia
Local y Derechos Humanos”; PNUD, Bogotá, Colombia, pág. 147.
El abordaje creativo de la conflictividad social99 es uno de los desafíos de la gobernabilidad democrática, y en el caso práctico, las
Personerías municipales están llamadas a abordarla de manera
creativa y propositiva. En efecto, puede decirse, que cuando la conflictividad social que afecta la vigencia de los derechos humanos
supera las capacidades de las instituciones para abordarla, se ha
perdido la gobernabilidad100. Muchos autores coinciden en señalar
que la gobernabilidad es la capacidad política del gobierno para intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar en procura
del interés general y del bien común; por tanto, es la sumatoria de
condiciones como legitimidad del sistema político, desarrollo humano, monopolio en el uso de la fuerza por parte del Estado, vigencia de derechos humanos, justicia, transparencia y rendición publica
de cuentas y participación ciudadana. Para Williamson la gobernabilidad consiste en los medios para lograr el orden en relación a
los conflictos que amenazan las oportunidades para la obtención
63
de beneficios mutuos en las transacciones, consideradas como las
unidades de análisis.101 De acuerdo a Prats, un concepto más elaborado de gobernabilidad exige el desarrollo de conceptos tales como
actor estratégico, reglas y procedimientos de ejercicio de autoridad,
orden público y la consideración normativa o meramente positiva
del término.102 Por lo tanto, el concepto de gobernabilidad implica la
correcta aplicación de reglas legítimamente constituidas y procedimientos expeditos en la solución de conflictos para mantener el orden público general, la confianza social y la credibilidad y el respeto
en las instituciones públicas.
De esta forma, los ciudadanos no tendrán que llegar a hacer justicia
por sus propias manos o desbordar los causes de la legítima protesta social generando víctimas. En muchas ocasiones la no atención efectiva o displicente de las quejas y reclamos de la ciudadanía,
también son otra causa de conflictividad.
70%
Gráfica 4: Quejas que atienden las Personerías103
60%
50%
40%
30%
20%
61,95% 15,15% 6,01%
4,90%
3,65%
2,14%
1,66%
4
5
6
7
1,64% 1,41%
0,96%
0,52%
10
11
10%
0%
1
2
3
1. Mineria
3.
4.
5.
6.
9
7. Extorsión
8. Víctimas de BACRIM
9. Atentados, hostigamientos y/o combates
10. Amenazas
11. Desplazamiento forzado
2. Violaciones por parte defuerzas militares
y de policía
Personas retornadas, deportadas y
repatriadas de Venezuela en el sector la playa de Villa del Rosario en
Norte de Santander. Agosto 2015.
Archivo fotográfico FENALPER
8
Microtráfico
Reclutamiento forzado
Violencia sexual
Restitución de tierras
Fuente: FENALPER; Evaluación de la situación actual y el desempeño de las personerías”, con apoyo del programa de derechos humanos de USAID. Nov 2015.
101. Williamson, O. E. (1998), “The institutions of governance”, AER Papers and Proceedings 88, 75-79.
102. Prats, Joan (2001), “Gobernabilidad
democrática para el desarrollo humano.
Marco conceptual y analítico”, Instituciones y Desarrollo, No. 10, Octubre 2001,
Barcelona, España.
103. Diagnóstico sobre capacidades territoriales de las Personerías municipales
para la implementación de la paz; FENALPER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá,
diciembre de 2015
Como pude apreciarse en el cuadro anterior, las quejas que reciben
las Personerías Municipales están directamente vinculadas a las
causas y consecuencias del conflicto armado interno que ha padecido Colombia durante los últimos decenios.
Las Personerías municipales deben ser el escenario que entiende
y dimensiona el conflicto entre actores sociales y entre individuos,
como una dimensión fundamental de la vida humana sin la que no
64
Artículo 22
El derecho a la paz
consagrado en el
artículo 22 de la Carta,
no solo como una mera
aspiración ni como la
expresión de una utopía,
sino como una regla de
conducta que debe inspirar
a todos los colombianos
y que debe conducir a la
solución de los conflictos
de manera pacífica.
104. Esta dinámica dialéctica la entendemos en función de las contradicciones
muy diversas implicadas en los procesos
sociales. (Platón, Aristóteles, Kant, Hegel)
105. Según Melucci los movimientos sociales son el resultado de las negociaciones entre diferentes actores que actúan
colectivamente a partir de acuerdos temporales sobre los objetivos y los medios
de sus acciones. Estas acciones están
dirigidas tanto a la sociedad civil como a
la polis, a modo de reclamo por el cambio
social (en términos de distribución de recursos, participación en el sistema político y/o el modelo cultural de la sociedad).
Dicha visión llama la atención sobre la
diversidad de actores, acciones y situaciones que constituyen y definen a los movimientos sociales. (Melucci, Alberto; 1996;
Challenging codes. Collective action in the
information age; Cambridge: Cambridge
University Press)
106. Manrique Reyes Alfredo, ob.cit. pág.
154
107.Corte Constitucional. Sentencia C-089
de 1994. Magistrado Ponente, Eduardo Cifuentes Muñoz.
sería posible interpretar la dinámica dialéctica104 de las reglas, procedimientos o fórmulas llamadas a asegurar el progreso social y humano, así como el permanente proceso de modernización o actualización de la democracia local. Deben permitir esa flexibilidad para
dar oportunidad a que se expresen las expectativas y se resuelvan
los conflictos de intereses entre los diversos actores y movimientos
sociales estratégicos105 en espacios de diálogo y concertación, para
lo cual es de fundamental importancia un catálogo de principios y
valores democráticos irrenunciables y de común acatamiento por
toda la sociedad. Si esta flexibilidad transgrede el catálogo de principios, cae en la corrupción que privilegia los intereses particulares
sobre el interés de la sociedad y la legitimidad del sistema se horada
y la conflictividad se degrada.106 En este contexto deben dotarse de
los medios y recursos para actuar como amigables componedores
de los conflictos para que no se tengan que expresar violentamente o que tengan que tramitarse ante instancias judiciales, es decir
fortalecer su función preventiva del daño social derivado del trámite
inadecuado de los conflictos.
3.15.Propuesta 22: Velar por el cumplimiento
del derecho a la paz
En el posconflicto habrá que hacerse un especial énfasis en el acatamiento social e institucional del derecho a la paz consagrado en el
artículo 22 de la Carta, no solo como una mera aspiración ni como la
expresión de una utopía, sino como una regla de conducta que debe
inspirar a todos los colombianos y que debe conducir a la solución
de los conflictos de manera pacífica.
Vale la pena recordar lo afirmado por la Corte Constitucional cuando
expresó: “(...) el principio democrático que la Carta prohíja es a la vez
universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en que
compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos
como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente puede interesar a la persona,
a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la
distribución, control y asignación del poder social. El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación
de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad
con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que
demanda por parte de los principales actores públicos y privados un
denodado esfuerzo para su efectiva construcción”107.
Este llamado a la solución pacífica de los conflictos apareja, además, una decidida opción por el respeto a la dignidad humana. En
efecto, la legitimidad de las soluciones pacíficas a los conflictos que
puedan presentarse en la sociedad está en relación directa con el
adecuado debate y consenso que se logre en un ambiente demo-
65
Lanzamiento iniciativa de Paz, RECON Paz en Movimiento, Febrero 2016. Foto Personería de Cali
crático. Por su parte, la solución violenta de los conflictos sociales
y personales únicamente conduce a la anulación del ser humano y
a la destrucción de las sociedades. A este respecto la Corte ha señalado: “El logro de la convivencia pacífica en una sociedad no sólo
es una cuestión de medios institucionales y personales para contrarrestar la violencia; es también un asunto cultural. La paz no es simplemente el resultado de la eliminación de los conflictos, también
es la consecuencia de la convicción ciudadana en la conveniencia
de los métodos jurídicos de solución de conflictos. Una sociedad
que centre sus esperanzas de convivencia pacífica en los métodos
de disuasión por medio de las armas de fuego es una sociedad fundada en un pacto frágil y deleznable. Las relaciones intersubjetivas
estarían construidas en el temor y la desconfianza recíprocas, de tal
manera que la ausencia de cooperación, entendimiento y confianza
como bases del progreso social serían un obstáculo insalvable para
el crecimiento individual y colectivo”.
Como gestoras de paz y de reconciliación en la vida cotidiana, las
Personerías municipales deberían articular en el territorio todas las
iniciativas que en esta materia adelanten las entidades públicas nacionales y territoriales, para evitar las duplicidades de proyectos y
acciones, y por el contrario, potenciar la generación de sinergias y
complementariedades que impacten en la efectividad del disfrute de
este derecho por las comunidades.
3.15.1. La normativa internacional.
Ceremonia de premiación RECON Paz
en Movimiento, Abril 2016.
Archivo fotográfico FENALPER
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, consagra
en el preámbulo, que la paz, junto con la justicia y la libertad
tienen por base el reconocimiento de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana. De aquí
se desprende que las demás resoluciones, pactos y acuerdos
66
mantener la paz y
la seguridad
internacionales, y
con tal fin: tomar
medidas colectivas
eficaces para
prevenir y eliminar
amenazas a la paz, y
para suprimir actos
de agresión u otros
quebrantamientos
de la paz....
Art. 1 Carta de las Naciones Unidas
(..)Todo ser humano
tiene un derecho
a la paz que es
inherente a su
dignidad de persona
humana...
Art. 1 UNESCO
internacionales y regionales, se encuentran sustentadas en la
misma concepción y que los Estados del mundo han coincidido
en que la paz es un valor esencial.
El deber de prevención de la guerra, que se desprende naturalmente del concepto de dignidad humana, es un claro propósito
internacional. En efecto, el artículo 1 de la Carta de las Naciones
Unidas indica que los propósitos de las Naciones Unidas son
los de “mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal
fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar
amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros
quebrantamientos de la paz... ”.
Este deber de prevención de la guerra tiene hondas implicaciones internas e internacionales. En el plano internacional, limitándose al tema del tratado objeto de revisión, cabe señalar
que de la Carta de las Naciones Unidas se desprende que el
armamentismo constituye un obstáculo para la paz. El artículo
26 señala que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tendrá a su cargo, “a fin de promover el establecimiento y
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales con la
menor desviación posible de los recursos humanos y económicos del mundo hacia los armamentos”, diseñar un “sistema de
regulación de armamentos” que se someterá a consideración
de los miembros de las Naciones Unidas. Así las cosas, Colombia tiene el deber de colaborar y de participar en el logro del
desarme mundial, pues los beneficios de alcanzar dicha meta
guardan relación directa con su obligación constitucional de
“proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades”
(C.P. art. 2).
En la declaración sobre una cultura de paz, La Asamblea General, Ratifica la Carta de las Naciones Unidas, incluyendo sus
propósitos y principios, y la constitución de la UNESCO que tiene por objetivo delinear las condiciones y políticas que a través
de las Naciones Unidas se pueden desarrollar con el fin de llegar prontamente a una convivencia y aplicación de la Declaración Universal de Derechos Humanos y otros instrumentos
relevantes.
Víctimas de desplazamiento intraurbano en
la comuna 15 de Cali, barrio Brisas de un
Nuevo Amanecer. Foto Personería de Cali
El Proyecto de Declaración de Oslo sobre derecho humano a
la paz emanado de la UNESCO, en el 1° de sus tres artículos
denominado “La paz como derecho humano” proclama solemnemente la siguiente declaración: Todo ser humano tiene un
derecho a la paz que es inherente a su dignidad de persona humana. La guerra y cualquier otro conflicto armado, la violencia
en todas sus formas y cualquiera que sea su origen, así como
la inseguridad de las personas son intrínsecamente incompatibles con el derecho humano a la paz. Todos los Estados y los
demás miembros de la comunidad internacional deben garan-
67
tizar, respetar y aplicar sin discriminación alguna el derecho humano a la paz, tanto en el plano interno como en el internacional.
Creemos que esta definición constituye un aporte importante,
especialmente por entender a la violencia en su acepción más
amplia (y no como mera ausencia de conflicto armado internacional) complementándose con el art. 2 referido a “La paz como
deber”. Sin embargo, construye un derecho a la paz desde la faz
negativa, como oposición a la violencia en todas sus formas,
negándole todo contenido positivo que pudiera abarcar. Es por
eso que preferimos el concepto que propone Geovani Salguero,
quien “considerando a la paz bajo una dimensión más amplia
(abordando tanto la dimensión tradicional o negativa de la paz
y la dimensión positiva o dinámica)” y destacando su pertenencia a la categoría de los derechos colectivos, define al derecho
humano a la paz de la siguiente forma”:...es el derecho de todas
las personas, consideradas individual o colectivamente, a contribuir a los esfuerzos que se desarrollen para alcanzar la paz,
a oponerse a todo acto de violencia y a gozar de un ambiente
de armonía que permita la satisfacción plena de sus necesidades y el total respeto de los derechos humanos individuales y
colectivos”108
Ganadores de RECON Paz en movimiento,
Abril 2016. Archivo fotográfico FENALPER
La paz es el derecho de
todas las personas,
consideradas individual o
colectivamente, a
contribuir a los esfuerzos
que se desarrollen para
alcanzar la paz, a oponerse
a todo acto de violencia y a
gozar de un ambiente de
armonía que permita la
satisfacción plena de sus
necesidades y el total
respeto de los derechos
humanos individuales y
colectivos.
Geovani Salguero
108. Tomado de: Manrique Reyes Alfredo;
“Democracia Local y derechos humanos”;
Edit. PNUD-Personería de Bogotá; Bogotá,
2005, pág. 274 y ss.
A partir del concepto propuesto por Geovani Salguero es posible esbozar el contenido del derecho humano a la paz, que
además de consagrar una serie de facultades a favor de sus
titulares y en virtud de su pertenencia a los derechos de la solidaridad, prescribe entre líneas el deber de respetar y promover
los valores perseguidos otorgándole un sustento ético. Entonces el derecho a la paz comprende el derecho de todas las personas consideradas individual o colectivamente a: Contribuir a
los esfuerzos que se desarrollen para alcanzar la paz (participando de organizaciones pacifistas, promoviendo la paz y proponiendo soluciones para alcanzarla), oponerse a todo tipo de
actos de violencia (incluyendo el derecho a la solución pacífica
de controversias, a oponerse a todo tipo de conflictos armados,
a ser un objetor de conciencia negándose a prestar el servicio
militar, a plantear resistencia a los crímenes contra la paz y a
luchar porque se sancione a sus responsables, a oponerse a
todo tipo de propaganda a favor de la guerra, a oponerse a las
violaciones masivas de los derechos humanos contenidos en la
Carta Internacional de Derechos Humanos y derecho al desarme del que nos ocuparemos en el título siguiente; a gozar de un
ambiente en armonía que permita la satisfacción plena de sus
necesidades y el total respeto de los derechos humanos individuales y colectivos (que implica fundamentalmente el derecho
a oponerse a toda acción, programa o política que signifiquen
una forma de violencia estructural; el derecho a la observancia
plena de los derechos humanos, el derecho al desarrollo y el
derecho a una educación para la paz).
68
Cultura
de la paz
Educación
para la paz
La Constitución
Colombiana, reconoce
la Paz como un
derecho y un deber
de obligatorio
cumplimiento.
Aunque no lo hace
explícito, ello
implica que para
cada uno de los
ciudadanos no
solamente se
reconoce la garantía
Geovani Salguero
de vivir en paz, sino
que se le entrega la
responsabilidad de
contribuir al
mantenimiento
de esa paz.
Éste último apartado dentro del vasto contenido del derecho a la
paz es fundamental para construir su sustento ético, que permitirá a cada hombre, actuar individual o colectivamente para constituirse en generador de paz. Los procesos de concientización y
capacitación para la construcción de la paz tienen su desarrollo a
través de la “Cultura de la paz” y la “Educación para la paz”.
3.15.2. La normativa Nacional
La Constitución Colombiana, reconoce la Paz como un derecho y
un deber de obligatorio cumplimiento. Aunque no lo hace explícito,
ello implica que para cada uno de los ciudadanos no solamente
se reconoce la garantía de vivir en paz, sino que se le entrega la
responsabilidad de contribuir al mantenimiento de esa paz.
Un rasgo peculiar del derecho a la paz es el de la multiplicidad que asume su forma de ejercicio. Este derecho es al mismo
tiempo, un derecho de autonomía, un derecho de participación,
un derecho de crédito y un derecho-deber. En efecto, en cuanto
derecho de toda persona, el derecho a la paz implica para cada
uno de los miembros de la comunidad entre otros, los siguientes aspectos: el derecho a vivir en un marco jurídico y social
que excluya la violencia como solución de los conflictos; el derecho de oponerse a toda propaganda en favor de la guerra y a
toda apología del odio; el derecho de solicitar y recibir asilo en
caso de ser perseguido por sus actividades legítimas en pro
de la paz y en contra de la guerra; el derecho a estar protegido
contra todo acto de arbitrariedad, violencia o terrorismo; el derecho de impedir o denunciar la ejecución de hechos violatorios
de los derechos humanos como son los crímenes de lesa humanidad (genocidio, tortura, desaparición forzada) los crímenes contra la paz (agresión, empleo de la fuerza armada por
fura de las previsiones de la Carta de la ONU) y los crímenes de
guerra (toma de rehenes, ataque a personas protegidas, ejecuciones sumarias); el derecho de negarse de cumplir en el curso
de cualquier conflicto armado, toda orden militar que viole las
prescripciones del derecho internacional humanitario.
La Protección de la Paz es también un derecho a prevenir la
guerra. A todos los colombianos les asiste el derecho a intentar, por distintos medios, todos ellos no violentos, que la guerra
no sea una realidad. Sin embargo, este derecho a prevenir la
guerra debe ser encauzado y organizado. De ahí que, en tanto
que representante legítimo de los intereses de los colombianos
y custodio de los derechos de todos los residentes, al Estado
colombiano le corresponda el deber fundamental de prevención de la guerra. El Derecho a la Paz ha sido interpretado por
la Corte Constitucional y mediante sentencia T-439 de 1992, la
Corporación estableció que: “La convivencia pacífica es un fin
básico del Estado y el móvil último de la actividad militar de
69
las fuerzas del orden constitucional. La paz es, además, presupuesto del proceso democrático, libre y abierto, y condición
necesaria para el goce efectivo de los derechos fundamentales.
El lugar central que ocupa en el ordenamiento constitucional
llevó a su consagración como derecho y deber de obligatorio
cumplimiento. El mínimo de paz constituye así un derecho fundamental ya que de su garantía depende la efectividad de los
demás derechos civiles y políticos de la persona”
Desde el punto de vista constitucional, Colombia tiene el deber
de colaborar y de participar en el logro del desarme mundial,
pues los beneficios de alcanzar dicha meta guardan relación
directa con su obligación constitucional de “proteger a todas
las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades” (C.P. art. 2).
Fernando Aguirrre, representante DISFAD,
durante el ceremonia de premiación de
RECON Paz en Movimiento. Febrero 2016.
Foto Personería de Cali
109. La llamada cláusula de Martens, que
cuenta con más de un siglo de trayectoria
histórica. Originalmente presentada por
el Delegado de Rusia, Friedrich von Martens, a la I Conferencia de Paz de La Haya
(1899), fue insertada en los preámbulos
de la II Convención de La Haya de 1899
(párr. 9) y de la IV Convención de La Haya
de 1907 (párr. 8), ambas relativas a las leyes y costumbres de la guerra terrestre. Su
propósito - conforme la sabia premonición
del jurista y diplomático ruso - era el de
extender jurídicamente la protección a las
personas civiles y a los combatientes en
todas las situaciones, aunque no contempladas por las normas convencionales;
con este fin la cláusula de Martens invocaba “los principios del derecho de gentes” derivados de “los usos establecidos”,
así como “las leyes de humanidad” y “las
exigencias de la conciencia pública”. Subsiguientemente, la cláusula de Martens
volvió a figurar en la disposición común,
relativa a la denuncia, de las cuatro Convenciones de Ginebra sobre Derecho Internacional Humanitario de 1949 (artículo
63/62/142/158), así como en el Protocolo
Adicional I (de 1977) a dichas Convenciones (artículo 1(2)), - para citar algunas de
las principales Convenciones de Derecho
Internacional Humanitario. La cláusula de
Martens se ha revestido, pues, a lo largo
de más de un siglo, de validez continuada,
por cuanto, por más avanzada que sea la
codificación de la normativa humanitaria,
difícilmente podrá ser esta última considerada verdaderamente completa.
Desde el punto de vista interno el deber de prevenir la guerra, en el
ámbito restringido objeto de análisis, explica la regla establecida
en el artículo 81 de la Carta relativa a la prohibición de fabricar,
importar, producir y utilizar ciertos tipos de armas (entre ellas las
químicas) y, por otra parte, la inexistencia de un derecho constitucional al porte o tenencia de armas por parte de particulares.
Ahora bien, el principio de dignidad humana y el derecho a la
paz no sólo imponen el deber de prevenir la guerra sino que, en
caso de un conflicto inevitable, obligan al Estado a morigerar
sus efectos. Así como no toda guerra es legítima, no todo medio utilizado puede admitirse como legítimo. La humanización
de la guerra, lo ha señalado la Corte, constituye una proyección
del derecho a la paz: “El derecho humanitario en manera alguna
legítima la guerra. Lo que busca es garantizar que las partes
en contienda adopten las medidas para proteger a la persona
humana. Las normas humanitarias, lejos de legitimar la guerra,
aparecen como una proyección de la búsqueda de la paz, que
es en el constitucionalismo colombiano un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, lo cual confiere nuevas bases
constitucionales al Protocolo II”
La obligación constitucional de respetar en los estados de guerra y de conmoción interior (art. 214 numeral 2) el derecho internacional humanitario, deriva en el deber del Estado colombiano de asegurar que, en todo conflicto bélico o interno, tales
normas se apliquen. De igual manera, siguiendo la cláusula
Martens109 y en evidente conexión con el principio de dignidad
humana, el Estado colombiano estará obligado a lograr la no
utilización de medios que tengan efectos desproporcionados
contra los no combatientes o que afecten la población civil. Es
decir, tiene el deber de evitar la fabricación y el uso de cualquier
arma de destrucción masiva, ya sea en el conflicto interno o en
sus acciones bélicas internacionales.
70
Del deber de prevenir la guerra y de asegurar la realización del
derecho internacional humanitario, se sigue que el Estado colombiano: (1) en términos de reciprocidad (art. 226 de la C.P.) puede acudir a los escenarios de cooperación internacional a fin de
procurar avances en el desarme mundial y en el control sobre los
medios de producción de las armas e, (2) imponer restricciones
proporcionadas al libre comercio y la libre empresa, a fin de evitar
la producción de armas o de sus insumos, todo lo anterior, con el
objeto de lograr que el desarrollo científico y tecnológico se dirija a
“conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,
la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del
desarrollo y la preservación de un ambiente sano”(C.P. art. 334).
Por su parte el Estado, a partir de la expedición de la ley 418 de
1997, ha comenzado a estructurar el diseño de acciones y medidas de largo, mediano y corto plazo en lo que se ha llamado una
política de Estado para conseguir la paz y la vigencia de los derechos humanos. En los últimos gobiernos se han definido agendas
de prioridades a partir de los mandatos ciudadanos, que le impuso
la tarea de aclimatar condiciones para la paz con justicia social.
Es importante señalar que en un reciente estudio hecho por FENALPER, se consultó a las personerías acerca del desarrollo
de iniciativas y procesos de construcción de paz y reconciliación, “a lo cual un 70,48% respondió no tenerlos mientras
que un 22,44% afirma tenerlos; otro 7,98% no tiene claridad
sobre el tema”110. Este aspecto pone de presente, la imperiosa
necesidad de fortalecer la capacidad y los medios para que los
Personeros sean verdaderos gestores de paz y reconciliación
durante los próximos años.
3.16. Propuesta 23. La promoción de la cultura de paz.
Articulación del sistema educativo y casas de la cultura
Los Herederos, de Suárez, Cauca interprentando canciones alusivas a la paz durante la ceremonia de premiación RECON
Paz en Movimiento, Abril 2016.
Archivo fotográfico FENALPER
110. Diagnóstico sobre capacidades territoriales de las Personerías municipales
para la implementación de la paz; FENALPER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá,
diciembre de 2015
La idea es que el Personero municipal sea el articulador en su territorio de la estrategia de promoción de la cultura de paz y de reconciliación, tanto dentro del sistema educativo local, incluyendo las
asociaciones de padres de familia y los Personeros Escolares, como
con el sistema cultural (casas de cultura, emisoras comunitarias de
radio y televisión, y organismos no gubernamentales vinculados al
sector). Se trata de darle contundencia a los resultados de estos
esfuerzos, de optimizar el empleo de los recursos humanos y financieros disponibles, y de darle coherencia a la estrategia, que hoy se
encuentra dispersa en su reglamentación, organización y ejecución,
lo cual le resta impacto y resultados efectivos.
En efecto, y como ya lo hemos recordado, el artículo 22 de la Carta
fundamental prevé el derecho a la paz y luego, su artículo 41 establece que el estudio de la Constitución es obligatorio en todas las
instituciones educativas oficiales y privadas. Teniendo en cuenta
71
111. El total desarrollo de una cultura de
paz está vinculado universalmente a: Promover la pacificación de las zonas de conflicto, el mutuo respeto y la cooperación y
comprensión internacional: Cumplir con
las obligaciones de la Carta de las Naciones Unidas y la ley internacional; Promover la democracia, el desarrollo del respeto
universal respecto de la observancia de
los derechos humanos y libertades fundamentales; Permitir a las personas, a todo
nivel el desarrollo de sus aptitudes para
el diálogo, la negociación, elaboración de
un consenso y la resolución pacífica de las
diferencias; Fortalecer las instituciones
democráticas y asegurar la total participación en el proceso de desarrollo; Erradicar
la pobreza y el analfabetismo y reducción
de las desigualdades dentro y entre naciones; Promover un desarrollo económico y
social sostenible; Eliminación de todas las
formas de discriminación contra la mujer
a través de su empoderamiento e igual representación en todos los niveles de toma
de decisiones; Asegurar el respeto y la
promoción y protección de los derechos
de los niño; Asegurar el libre flujo de información a todos los niveles e incrementar
su correspondiente acceso; Incrementar
la transparencia y credibilidad de la autoridad; Eliminación de toda forma de racismo, discriminación racial, xenofobia e
intolerancia; Fomento de la comprensión,
tolerancia y solidaridad entre todas las
civilizaciones, pueblos y culturas, incluyendo a las minorías étnicas, religiosas
y lingüísticas; Comprender plenamente
los derechos de todos los pueblos, incluyendo aquellos que viven bajo formas de
colonialismo u otras formas alienantes de
dominación u ocupación extranjera para la
autodeterminación, preservada en la Carta
de las Naciones Unidas y consignada en la
Convención Internacional de los Derechos
Humanos, como también la Declaración
sobre las Garantías de Independencia de
los Países y Pueblos Coloniales contenidas en la resolución 1514 (XV) del 14 Diciembre 1960.
las perspectivas de las Personerías municipales en la construcción
de una cultura de paz en el eventual posconflicto, hay que recordar
que la Asamblea General de la ONU en su periodo de sesiones 55
aprobó la declaración y programa de Acción sobre una cultura de
paz que señala que una cultura de paz es un conjunto de valores,
actitudes y modos de conducta y caminos para la vida basados en:
Respeto a la vida, término de la violencia y promoción y práctica de
la no-violencia a través de la educación, el diálogo y la cooperación;
total respeto a los principios de soberanía, integridad territorial e independencia política de los Estados y no-intervención en asuntos
que corresponden a la jurisdicción doméstica de todos los Estados,
de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas y la ley internacional; total respeto a la promoción de los derechos humanos y las
libertades fundamentales; compromiso de establecer la paz en los
conflictos; esfuerzos para satisfacer las necesidades de desarrollo y
medio ambiente para las generaciones actuales y las futuras; respeto
a la promoción del derecho al progreso; respeto a la promoción de la
igualdad de derechos y oportunidades para hombres y mujeres; respeto a la promoción de los principios de libertad, justicia, democracia,
tolerancia, solidaridad, cooperación, pluralismo, diversidad cultural,
diálogo y comprensión en todos los niveles de la sociedad y entre las
naciones; e impulsado por una conducción nacional e internacional
del medio ambiente que conduzca a la paz; adhesión as los derechos
de todos a la libertad de expresión, opinión e información111.
En cuanto a la educación para la paz, tarea fundamental que proponemos sea liderada en los municipios por las Personerías, esta
debe tener como contenido insustituible a los derechos humanos
y al desarrollo de una postura crítica en los individuos que les permita detectar factores que en el seno de la sociedad, contribuyan a
la superación de la violencia y a la injusticia. “Los conceptos: educación para la paz y educación en derechos humanos son presentados, muchas veces, como análogos; eso es comprensible en la
medida que paz y derechos humanos están interrelacionados. Sin
embargo, consideramos que la educación sobre derechos humanos
constituye el perfil más importante, pero no el único, de la educación
para la paz, ya que ésta se nutre, tanto de la enseñanza de valores
relacionados con la simple ausencia de guerra, como de la enseñanza de los derechos humanos y de la formación ética y ciudadana.
Esto es un indicativo de que la educación para la paz constituye un
mecanismo para llevar adelante la necesaria difusión de la noción
maximalista de paz.
De otra parte, hay que llamar la atención para el futuro fortalecimiento de las Personerías en la promoción de la cultura de paz, que
el numeral 10 del artículo 5° de la Ley 115 de 1994, consagra como
uno de los fines de la educación: “La adquisición de una conciencia
para la conservación, protección y mejoramiento del medio ambiente, de la calidad de la vida, del uso racional de los recursos naturales,
de la prevención de desastres, dentro de una cultura ecológica y del
72
Presentación Vive Bailando con niños de la comuna 21 de Cali durante la Ceremonia de premiación RECON Paz en Movimiento,
Abril 2016. Foto Personería de Cali
En los establecimientos
oficiales o privados de
educación preescolar,
básica y media estará:
La educación para la
justicia, la paz, la
democracia, la
solidaridad, la
confraternidad, el
cooperativismo y, en
general, la formación
en los valores
humanos
Geovani Salguero
riesgo y la defensa del patrimonio cultural de la Nación”; y el artículo
14, literal d), de la misma ley señala que, dentro de la enseñanza
obligatoria en los establecimientos oficiales o privados de educación preescolar, básica y media estará: “La educación para la justicia, la paz, la democracia, la solidaridad, la confraternidad, el cooperativismo y, en general, la formación en los valores humanos”; y más
adelante el artículo 77 de la citada norma reconoce la autonomía de
las instituciones educativas para organizar las áreas fundamentales
de conocimientos definidas para cada nivel, introducir asignaturas
optativas dentro de las áreas establecidas en la ley, adaptar algunas áreas a las necesidades y características regionales, adoptar
métodos de enseñanza dentro de los límites fijados por la ley y el
proyecto educativo institucional.
En el 2014, la Ley 1732 establece el carácter obligatorio de la Cátedra
de la Paz en todas las instituciones educativas del país, y señala que
el desarrollo de dicha asignatura se ceñirá a un pensum académico flexible, el cual será el punto de partida para que cada institución
educativa lo adapte de acuerdo con las circunstancias académicas
y de tiempo, modo y lugar que sean pertinentes. Esta norma guarda
armonía con la creación y puesta en marcha del Sistema Nacional
de Convivencia Escolar y Formación para los Derechos Humanos, la
Educación para la Sexualidad y la Prevención y Mitigación de la Violencia Escolar” previsto en la Ley 1620 de 2013, la cual tiene entre
sus objetivos, el señalado en su artículo 4.3: “Fomentar y fortalecer
la educación en y para la paz, las competencias ciudadanas, el desa-
73
rrollo de la identidad, la participación, la responsabilidad democrática,
la valoración de las diferencias y el cumplimiento de la ley, para la
formación de sujetos activos de derechos”.
Luego en mayo del 2015 se expide el decreto 1838 por el cual se crea
la Cátedra de Paz que deberá fomentar el proceso de apropiación
de conocimientos y competencias relacionados con el territorio, la
cultura, el contexto económico y social y la memoria histórica, con el
propósito de reconstruir el tejido social, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución. Serán objetivos fundamentales de
la Cátedra de la Paz, contribuir al aprendizaje, la reflexión y al diálogo sobre los siguientes temas:
•
Cultura de la paz: se entiende como el sentido y vivencia de los
valores ciudadanos, los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario, la participación democrática, la prevención
de la violencia y la resolución pacífica de los conflictos;
•
Educación para la paz: se entiende como la apropiación de conocimientos y competencias ciudadanas para la convivencia
pacífica, la participación democrática, la construcción de equidad, el respeto por la pluralidad, los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario;
•
Desarrollo sostenible: se entiende como aquel que conduce al crecimiento económico, la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables
en que se sustenta, ni deteriorar el ambiente o el derecho de las
generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias
necesidades, de acuerdo con el artículo 3° de la Ley 99 de 1993.
3.17.Propuesta 24. Prepararse para los posibles impactos
de los acuerdos de La Habana en las funciones y
competencias de los entes territoriales.
Las Personerías municipales y FENALPER deberán estar pendientes del desarrollo de los acuerdos de las conversaciones de paz que
se adelantan en La Habana, porque allí puede estar definiéndose su
futuro y el entorno de sus nuevas responsabilidades. En efecto, el
informe del gobierno sobre el estado de las negociaciones de paz
en La Habana, se ha dicho que “la paz se construirá desde los territorios, y ello implicara que deberá fundamentarse en procesos de
planeación participativa de abajo hacia arriba, a partir de la participación ciudadana, de la promoción del diálogo social en las regiones, del establecimiento de pactos territoriales entre actores locales
y del diálogo de la Nación con las regiones.
En la agenda de construcción de paz desde los territorios implicará:
(i) un ajuste a las instituciones nacionales y locales vigentes, tanto
74
Panel Blu Radio: “Capacidades territoriales para la paz” durante el evento Territorios por la paz, Cartagena diciembre 2015.
Archivo fotográfico FENALPER
a las estructuras como a los mecanismos e instrumentos, para que
respondan a las particularidades de las regiones; y (ii) la generación
de capacidades para la participación en las comunidades y organizaciones para que los ciudadanos se movilicen como actores relevantes ante los desafíos que conlleva esa construcción de paz en
cada territorio”112.
112. Oficina del Alto Comisionado para la
Paz; Entérese del proceso de paz; julio de
2015
113. Diagnóstico sobre capacidades territoriales de las Personerías municipales
para la implementación de la paz; FENALPER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá,
diciembre de 2015
Desde la perspectiva de las Personerías, hay que señalar que según
el estudio ya citado realizado por FENALPER, el mayor reto planteado para participar en el proceso de construcción de paz, “es la
consecución de recursos financieros, recibiendo el 15,79% de las
selecciones realizadas, seguido con un 12.06% por la preocupación
en relación a la credibilidad y confianza de esos acuerdos y
cierta inquietud sobre las garantías de participación de la ciudadanía, el fortalecimiento institucional y los procesos de dejación de
armas y reinserción de excombatientes”113
75
4
Desafíos y propuestas derivados de su propia
arquitectura institucional vigente
76
Para que las Personerías estén preparadas para asumir los retos
del posconflicto, también requieren de grandes transformaciones en
su estructura regulatoria y funcional. A lo largo de su historia reciente, las Personerías municipales han venido sufriendo una serie
de transformaciones derivadas de funciones y competencias que
les han sido asignadas en un proceso “gota a gota” sin adjudicarles
los recursos económicos, humanos, tecnológicos y de apoyo y soporte logístico correspondiente. También han sufrido los embates
de un entorno complejo como el que acabamos de describir en los
acápites anteriores, sin que se haya hecho una adecuación no solo
normativa y regulatoria, sino de empoderamiento real y efectivo ante
el aparato público de la nación y de las entidades territoriales, y también ante los distintos estamentos de la sociedad civil. A continuación, señalaremos algunos de esos desafíos.
$
4.1 Propuesta 25: Reposicionar la Personería dentro
de la estructura del Estado, como ente local gestor
de paz y reconciliación en la vida cotidiana
De conformidad con la Constitución de 1991, las Personerías municipales tiene una doble ubicación dentro de la estructura del Estado
Colombiano: dentro de la denominada Rama del control y vigilancia,
como parte del Ministerio Publico; y dentro de la organización de las
entidades territoriales como un órgano del gobierno de los Distritos
y municipios elegido por el respectivo Concejo. Como agente del Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos
humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
Diagrama 1: Actual ubicación de las Personerías en la estructura del Estado
El Estado y su Organización Titulo V. Capitulo IC.P.
Ramas del Poder
Público Art. 113 C.P.
Ejecutiva
Legislativa
Sistema Electoral
Art. 120 C.P.
Organos de Control
Art. 117 C.P.
Consejo
Electoral
Judicial
Procuraduría General
de la Nación
Ministerio Público
Art.110 C.P
Contraloría General
de la Republica
Defensoría
del Pueblo
Personerías
Municipales
Fuente: Estatuto del Personero114
114 Manrique Reyes Alfredo; Estatuto del
Personero, obra citada, pagina 144.
77
Registraduría
Nacional del
Estado Civil
Sexta sesión del Consejo Nacional de Paz, enero 2016. Foto oficina Alto Comisionado para la Paz
Es importante reiterar que “el Personero municipal, aun cuando puede considerarse como agente del Ministerio Público, en el sentido
de que actúa o funge como tal al desarrollar funciones que pertenecen a la órbita de dicha institución, no es en sentido estricto y en
los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado
inmediato, como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente del Procurador General de la Nación ante las autoridades
jurisdiccionales, no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente a la
estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a la planta de
personal de la misma; es un funcionario del orden municipal, aun
cuando se encuentra sujeto a la dirección suprema del Procurador
General de la Nación y, por lo tanto, sus funciones se desarrollan
dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud
del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al
control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo”115
115 Corte Constitucional, Sentencia
C-223/95, Magistrado Ponente, Antonio
Barrera Carbonell.
Las Personerías también figuran dentro de la organización de las
entidades territoriales, en particular, como un organismo del gobierno de los municipios. En efecto, el artículo 286 de la Constitución señala que son entidades territoriales los departamentos, los distritos,
los municipios y los territorios indígenas. Hay que tener en cuenta
que la Constitución de 1991 es “municipalista”, en el sentido que
estable que al Municipio como entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande
78
el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes y señala que en cada Municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos
de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado
por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley
de acuerdo con la población respectiva… atribuyéndole como una de
sus funciones … elegir Personero para el período que fije la ley y los
demás funcionarios que ésta determine.
Los anteriores preceptos constitucionales son desarrollados por la
ley 136, en particular por su artículo 169, cuando señala que corresponde al Personero municipal o distrital en cumplimiento de sus
funciones de Ministerio Público la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la
conducta de quienes desempeñan funciones públicas. La ley 1551
ratifica y amplía su carácter municipalista.
De cara a su fortalecimiento como entidad gestora de paz y reconciliación en la vida cotidiana y para cumplir las tareas que hemos venido señalando en este documento, las Personerías deberían estar
articuladas también con el Ministerio del Posconflicto, o la entidad
que haga sus veces.
Tabla 2: Articulación interinstitucional de las Personerías, para la construcción de la paz territorial 2014-2018
Articulación interinstitucional
Agente
del Ministerio
Público
Agente del
Ministerio
del
Posconflicto
Personería
municipal como
ente gestor de paz
y reconciliació
en la vida
cotidiana
Roles de la Personería frente a la paz territorial
Como agente del Ministerio del Posconflicto, implementa las acciones que se
le encomiendan en la
construcción de paz y
reconciliación en la vida
cotidiana
Como agente del Ministerio Público, vela por los
intereses de la sociedad en
el posconflicto y la vigencia
de los derechos humanos.
Como órgano del gobierno
municipal, participa en el
diseño, implementación y
evaluación de las políticas
públicas locales de paz y
reconciliación, con énfasis
en las víctimas
Como organismo de control
y vigilancia promueve el
control social y la participación ciudadana en todos los
escenarios de construcción
de paz.
PAZ
Y RECONCILIACIÓN
TERRITORIAL
Fuente: Elaboración propia
79
Los cuatro frentes de acción de las Personerías para la contribuir a
la construcción de paz y reconciliación territorial o en la vida cotidiana, requieren que una redefinición del marco de sus funciones
y competencia actuales, como lo veremos más adelante. No sobra
recalcar que el nuevo marco de funciones deberá estar acompañado
de los respectivos recursos económicos, humanos, técnicos y logísticos para poder cumplir y responder a la comunidad por las tareas
asignadas. En todo caso, deberán guardar plena armonía con las
tareas asignadas a los municipios como entes territoriales.
Los acuerdos pactados con el Ministerio del Posconflicto o quien
haga sus veces, serían una especie de contratos-plan celebrados
de cara a la comunidad y con amplia participación de todos los directamente interesados en su implementación, y en armonía con los
planes municipales de desarrollo. En este sentido, sería conveniente
la instauración de Comités municipales de paz y reconciliación en la
vida cotidiana, para mantener un permanente y amplio diálogo social.
4.2. Propuesta 26: La necesidad de superar la uniformidad
reglamentarista
Telón “La Paz es la mayor obra de arte”
septiembre 2015. Foto Personería de Cali
El régimen legal de las Personerías municipales en Colombia además de ser abundante, anacrónico, contradictorio e incumplible, es
igual para todos los 1.102 municipios, salvo el Distrito Capital. La
gran cantidad de funciones atribuidas como agente del Ministerio
Público, Defensor de los derechos humanos, Veedor ciudadano,
atención a las víctimas, y otras funciones de promoción de la participación ciudadana y de control social de la gestión pública son
iguales para una ciudad como Barranquilla, que para un municipio
perdido en la selva del litoral pacífico como el bello Guapi.
Esta circunstancia ha generado
una serie de problemas que impiden que las Personarías puedan cumplir a cabalidad con las
tareas asignadas y ha sido causa de desprestigio y de pérdida
de confianza comunitaria e institucional.
Tabla 3: Categorías de Personerías en la actualidad
Categoría de municipios
y/o Personerías
Número
Porcentaje
Categoría Especial
6
0,54%
Categoría 1
16
1,45%
Categoría 2
15
1,36%
Categoría 3
17
1,54%
Categoría 4
26
2,36%
Categoría 5
24
2,18%
Categoría 6
998
90,55%
Total
1102
100,00%
A pesar de estar establecida la
categorización de municipios
desde hace cerca de 50 años,
con el objeto de definir para cada
tipo de municipio un régimen de
funciones y competencias, así
como de organización administrativa y fiscal, este mandato no
se ha cumplido, afectando a las
Personerías. Hay que recordar
Fuente: Elaboración propia
80
Las Personerías
dependiendo de 3 factores:
Población a atender
Presupuesto
Municipal
Prioridades para la
construcción de paz
y reconciliación
también que la ley 1551 expedida en el 2012, el parágrafo 6 del artículo 7 estableció: “Parágrafo 6°. Los municipios pertenecientes a
cada uno de los grupos establecidos en el presente artículo, tendrán
distinto régimen en su organización, gobierno y administración. El
régimen correspondiente a cada categoría será desarrollado por la
ley que para el efecto expida el Congreso de la República en el término de dos años contados a partir de la entrada en vigencia de la
presente ley. Las comisiones especiales de ordenamiento territorial
del Congreso de la República tendrán activa participación en el proceso de formación”. Este mandato tampoco se ha cumplido.
Adicionalmente, el régimen jurídico de las Personerías municipales, es profuso, difuso y confuso. Su marco regulatorio se encuadra
en cerca de 200 leyes y decretos leyes e incontables decretos reglamentarios, muchos de ellos, previos a la Constitución de 1991.
Además, los Concejos municipales también han expedido normas
para su funcionamiento y desempeño de funciones y competencias,
así como algunas ordenanzas de las Asambleas Departamentales.
También es abundante la jurisprudencia que da alcance y sentido
a muchas de las normas que regulan el funcionamiento de las Personerías. Estas circunstancias hacen muy difícil que un Personero
llegue a saber a ciencia cierta el marco regulatorio de las responsabilidades de su entidad, por lo que se requiere una simplificación y
organización sistémica del estatuto de las Personerías.
Las Personerías deberían categorizarse dependiendo de tres factores: La población a atender, el presupuesto municipal, y las prioridades para el posconflicto o la construcción de paz y reconciliación
en la vida cotidiana. Siguiendo estos criterios, se podrían definir sus
funciones y competencias, así como los recursos económicos para
su funcionamiento derivados de los apoyos especiales de la Nación.
4.3. Propuesta 27: Simplificación y concreción
de sus funciones
De manera reiterada durante los últimos años FENALPER ha señalado la proliferación de funciones y competencias que han sido asignadas a los Personeros municipales en Colombia.
116 Estas funciones han sido sintetizadas
del libro de mi autoría, “Estatuto del Personero municipal”; editado por la Procuraduría General de la Nación, FENALPER y la
Personería de Cali, en el 2012. En este libro pueden consultarse con mayor detalle
este cumulo de funciones y competencias.
En el diagrama 2 se pueden contar 219 funciones clasificadas en 6
grandes áreas temáticas y un numero de 46 tareas de distinta índole, todas asignas mediante leyes116. Adicionalmente, existen Ordenanzas Departamentales y Acuerdos municipales que en cada
jurisdicción respectiva, ordenan funciones y competencias a las
Personerías municipales.
Esta abundancia de funciones y competencias tiene efectos perversos en el buen desempeño de las Personerías. En primer lugar, se
produce un evidente incumplimiento, no solo por el desconocimien
81
Diagrama 2: Funciones básicas de los Personeros.
17 Funciones
en relación con la justicia
19 Funciones
disciplinarias
38 Funciones en materia de
derechos humanos y atención
a las víctimas
PERSONERO
MUNICIPAL
25 Funciones administrativas
como jefe de entidad pública
26 Funciones en relación
con la participación ciudadana
46 Funciones diversas
asignadas por leyes
distintas
Otras 26 funciones
como agente del
Ministerio Público
21 Funciones como
veedor ciudadano
Fuente: Elaboración propia
Personerías
no cuentan con los recursos
para cumplir sus funciones
to de todas las funciones a cargo de la entidad, sino porque no cuentan las Personerías con los recursos humanos, financieros, técnicos
y logísticos para poderlas cumplir. En segundo lugar, generan dificultades con la sociedad civil, ya que cuando la comunidad sabe de
las tareas que cumple la Personería y acude a esta entidad en busca
de su apoyo y no lo encuentra, pues sobreviene la frustración y la
pérdida de confianza y de respeto. En tercer lugar, esta proliferación
de funciones y competencias asignadas en los términos que venimos tratando, más los despachos comisorios que son tareas que
la Procuraduría General de la Nación y otras entidades encargan a
los Personeros mediante actos administrativos, son fuentes de procesos disciplinarios y en ocasiones de procesos penales contra los
Personeros por su incumplimiento.
4.4. Propuesta 28: Precisar sus tareas en materia
de derechos humanos
En materia de defensa, protección y promoción de los derechos humanos, las tareas que desempeñan los Personeros son muy amplias117. Dependiendo del talante del Personero y de las realidades
de las comunidades y las presiones que ellas realicen, se adelantan
una gran diversidad de acciones, como las que se reseñan enseguida, a partir de los informes de las respectivas Personerías:
•
•
•
•
117 Leyes 136 y 1551
Creación de campañas y juegos didácticos para concientizar a
los ciudadanos de sus derechos y deberes (informe Quimbaya)
Acompañamiento a las diferentes autoridades tradicionales en
temas como conflictos interno como garante (informe Manaure)
Seguimiento a temas de familia como del menor trabajador (informe Manaure, guajira)
Personería como mediador en conflictos que se presentan en
los Municipios Concientización de la comunidad sobre la importancia de la conciliación como estrategia o mecanismo de con-
82
vivir sanamente. (informe Manaure, Chía)
Reunión Personeros Municipales para la conformación de la junta directiva de FENALPER durante
VI Asamblea Nacional de Personeros, Valledupar
octubre 2014. Foto Personería de Cali
•
Acompañamiento al ICBF y a la Defensoría del Pueblo para tratar
desnutrición en niños wayuu (informe Manaure)
•
Divulgación de los artículos de la declaración de DD.HH en los
habitantes del Municipio (informe Manaure)
•
Charlas sobre las incidencias de los derechos humanos en los usos y
costumbres y autonomía de los pueblos indígenas. (informe Manaure)
•
Charlas en derechos humanos a los Personeros estudiantiles
(informe Duitama, Chía)
•
Capacitación a la Policía Nacional en derechos humanos (informe Duitama)
•
Se reciben solicitudes para revisión de puntaje del Sisben (informe Cajicá)
•
Capacitación sobre Bullying o Matoneo. (informe Puerto Gaitán)
•
Proyecto protección y defensa de los derechos de la población
en situación de discapacidad. (informe Chía)
•
Proyecto promoción para la eliminación de la violencia contra la
mujer. (informe Chía)
•
Socialización de la ley que establece la cátedra de la paz en todas las instituciones educativas del país. (informe Soacha)
•
Con el fin de promover el buen funcionamiento de las instituciones,
Se practican visitas a las instituciones educativas tanto públicas
como privadas, con el fin de verificar el porte de sustancias psicoactivas armas blancas y verificación cupos, en dichas visitas se
encontró marihuana y objetos corto punzante. (informe Soacha)
•
Vigilancia a empresas prestadoras del servicio de salud del régimen contributivo y régimen subsidiado (informe Soacha)
•
Capacitación sobre derecho al consumidor ( informe Soacha)
•
Promoción, protección y divulgación de los derechos al medio
ambiente (informe Soacha).
•
Direccionamiento y elaboración de documentos y gestiones
ante las entidades correspondientes (informe Nariño)
•
Verificación de procedimientos realizados por las entidad prestadora de salud (informe Nariño)
•
Seguimiento a peticiones interpuestas a otras entidades. Gestión de ayuda humanitaria (informe Nariño)
•
Tramitar solicitudes y quejas relacionadas con amenazas o vulneraciones de los derechos de los niños y adolescentes (informe Nariño)
•
Acompañamiento y seguimiento a los comités de derechos humanos (informe Nariño)
•
Seguimiento a los centros carcelarios y capacitación a los internos(informe Buga)
Las Personerías deberían concretar sus acciones en materia de derechos humanos en las siguientes áreas:
a) Promoción y divulgación. En armonía con la función de promover la
cultura y la pedagogía para la paz y la reconciliación, y orientando a la
83
comunidad para que haga valer sus derechos interponiendo los recursos y las acciones correspondientes. Es pertinente llamar la atención,
que en la investigación realizada por FENALPER y que hemos venimos
citando, en el módulo de atención al ciudadano aplicado en la encuesta, se indago sobre las tutelas interpuestas por las personerías.
Para este respecto, se contabilizaron 134.861 tutelas interpuestas
anualmente, las cuales están relacionadas mayoritariamente con
derechos de petición, seguidas por tutelas asociadas al derecho a la
salud118. Por tanto, es muy importante que las Personerías se especialicen en la interposición de estos recursos de protección y acceso a
los derechos humanos, para lo cual es clave la capacitación y la elaboración de guías metodológicas y técnicas sobre “tutelas ganables”.
134.861
TUTELAS
interpuestas
anualmente
por Personerías
Gráfica 5: La operatividad
y funcionamiento de los Comités
Municipales de derechos humanos
17
,92
54,37%
%
%
71
,
27
Instalado y activo
Instalado
Ninguna de las anteriores
Fuente: FENALPER; Evaluación de la
situación actual y el desempeño de las
personerías”, con apoyo del programa de
derechos humanos de USAID. Nov 2015.
118 Diagnóstico sobre capacidades territoriales de las Personerías municipales
para la implementación de la paz; FENALPER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá,
diciembre de 2015
b) Protección. A partir de su contribución al diseño, implementación
y evaluación de políticas públicas locales en materia de derechos
humanos. En este sentido, la participación en la elaboración, implementación y evaluación de los planes Municipales de desarrollo y de
los planes de ordenamiento territorial, tal como lo señalamos más
adelante, será de gran importancia.
c) Acciones preventivas. Diseño e implementación de un sistema de
alerta temprana de violaciones a los derechos humanos con sus respectivos protocolos de reacción interinstitucional a los factores de
amenazas y vulnerabilidades. También podrían adelantar la promoción del control social de la gestión pública con enfoque de derechos
humanos. En estos aspectos es clave la alianza y el soporte de la Defensoría del Pueblo y de la Escuela Superior de Administración Pública. Es importante señalar que el mencionado estudio realizado por
FENALPER, encontró que el número de veedurías que trabajan junto
con las personerías según los temas que manejan, son 6.664 inscritas. De todas las veedurías, un 33,01% se encargan de vigilar la
ejecución y calidad de las obras, seguidas por las veedurías que
abordan temas de corrupción en la gestión pública y contratación
estatal, con un representaron un 24,89% del total reportado.
d. Participación comunitaria. Es necesario que las Personerías en cada
municipio adelanten una revisión franca y profunda de la organización
y funcionamiento de los Comités Municipales de derechos humanos,
ya que estos son de fundamental importancia para la democracia local
y la construcción de paz y deben operar de manera más eficiente y eficaz. En el ya citado estudio, se encontró que en las 665 Personerías
encuestadas, existen 119 comités municipales de derechos humanos
instalados y activos, y 184 comités instalados sin ninguna actividad.
4.5.Propuesta 29. Fortalecer las funciones como Veedor
ciudadano en procura del bien común y de la paz
en la vida cotidiana
Uno de los grandes desafíos para la democracia local y para la aclimatación de condiciones de paz y reconciliación, es acabar con la
84
corrupción y la negligencia en todos los niveles. La Personería puede empoderarse en la promoción de un nuevo tipo de control social
de la gestión pública sobre sus resultados, de tal manera que este
propósito se logre en el corto plazo.
Una vez que se
cumpla el requisito
formal de la
inscripción de las
Veedurías, como lo
ordena la ley 850,
hay que adelantar
la capacitación
a los Veedores
Una vez que se cumpla el requisito formal de la inscripción de las
Veedurías, como lo ordena la ley 850, hay que adelantar la capacitación a los Veedores. Pero fundamentalmente se requiere un ejercicio mancomunado con la comunidad para evidenciar los rostros
a veces difíciles de ver, de la corrupción, y denunciar con pruebas
fehacientes, a los corruptos. También, se deben adelantar acciones
preventivas contundentes.
Para la legitimidad del estado social de derecho, no basta solo con
que las autoridades no sean corruptas, sino que además deben
garantizar la plena vigencia de los derechos humanos a todos sus
asociados. El Estado Social de Derecho, como lo hemos señalado,
es aquel que garantiza unos mínimos vitales universales a los ciudadanos en el marco de una estructura jurídica de derechos y de
deberes. De esta manera, las autoridades del Estado Social de Derecho tienen unas obligaciones de tomar medidas para garantizar
que los ciudadanos, si no se pueden proveerse esos mínimos por
su propia cuenta, puedan tener acceso a recursos para satisfacer
dichos mínimos, en condiciones de igualdad. En el Estado Social de
Derecho se atribuye a los poderes públicos la consecución de los
mínimos vitales para el desarrollo de una vida digna de todos y cada
uno de los miembros de la sociedad; es decir, se responsabiliza a
la Administración de la tarea de proporcionar a la generalidad de
los ciudadanos las prestaciones necesarias y los servicios públicos
adecuados para el pleno desarrollo de su personalidad reconocida
no sólo a través de las libertades tradicionales, sino también a partir
de la consagración constitucional – y legal- de los derechos fundamentales de carácter económico, social y cultural, así como de los
derechos colectivos y del medio ambiente.
Así las cosas, la participación ciudadana para el control de la gestión
pública en un Estado social de derecho, no es una participación instrumental que se limita a valorar si los contratos de la administración pública se ejecutan con transparencia o a evaluar la eficiencia y
la eficacia de las políticas públicas. Se trata de un ejercicio altamente político que de manera permanente juzga el cumplimiento de los
derechos humanos en la sociedad y que interpela a las autoridades
para que sus acciones los consoliden.
Es abundante la literatura y los informes oficiales que dan cuenta
de las bondades del ejercicio de la veeduría ciudadana. Algunos de
dichos rasgos beneficiosos son:
•
•
Permiten que la gente se “apropie de lo público”
Fomenta la construcción de credibilidad y de respeto ciudadano
por sus instituciones públicas.
85
•
•
•
•
•
•
Mejora el clima de transparencia y de eficiencia y eficacia de la
gestión pública.
Amplía la base de liderazgo social y comunitario con perspectiva
política.
Previene la corrupción y el desgreño administrativo.
Promueve el ejercicio de los derechos y de los deberes ciudadanos.
Permite la reconstrucción del paradigma ético de la sociedad.
Conlleva al ejercicio de la responsabilidad de los servidores públicos frente a los ciudadanos.
Las Personerías adelantan gran variedad de acciones en materia de
control social de la gestión pública:
Fotografía de Campaña
contra la corrupción de
la Personería de Cali
•
Capacitación a algunas instituciones del municipio en materia de
conocimiento y utilización de los mecanismos de participación,
en el marco de la elección. (informe Quimbaya, Soacha, Buga)
•
Capacitación sobre mecanismos de participación ciudadana a
población en condición de discapacidad (informe Quimbaya)
•
Capacitación a líderes comunales, veedores ciudadanos y ediles
sobre conocimientos básicos en derechos de petición, tutelas,
acciones populares y otros tantos que seguramente les servirán
de herramienta para su labor de veeduría y representación de
sus comunidades. (informe Soacha, Duitama, Cajicá)
•
Acompañamiento a la conformación de la veeduría ciudadana para
la vigilancia de política pública de discapacidad (informe Quimbaya)
•
Reuniones con los comités de veeduría ciudadana del municipio
(informe Manaure)
•
Seguimiento a la ejecución de los recursos del SGPI (informe Manaure)
•
Verificación de entrega de ayudas humanitarias (informe Manaure)
•
Acompañamiento al proceso electoral (informe Manaure, Duitama
•
Fomentar la creación de la Red de Veedurías para trabajar coordinadamente la vigilancia y control de la Gestión Pública (informe Manaure)
•
Atención a los Veedores Ciudadanos (informe Manaure)
•
Participación en los distintos comités de los municipio (informe
Manaure, Duitama, Cajicá)
•
Trabajo junto a las Juntas de Acción Comunal. (informe Duitama, Soacha)
•
Se realizaron actividades de asesoría, acompañamiento y capacitación a sectores comunitarios para la creación de veedurías
ciudadanas .Registro de veedurías ciudadanas (informe puerto
Gaitán, chía, Pasto, Tuluá)
•
Visita a obras públicas. Se adelantó acciones de control y seguimiento sobre la eficiente y eficaz administración de los recursos
destinado para la ejecución de contratos y obras (informe Puerto Gaitán)
86
Personero en Acción de la Personería de Cali en la comuna 14 de Cali, abril 2013. Foto Personería de Cali
En este sentido, algunos desafíos que deberían asumir las Personerías en el inmediato futuro son:
Necesidad
de crear un
lenguaje
común entre la
administración
•
Necesidad de superar la “clientelización” de la participación ciudadana, según la cual unos pocos líderes sociales tradicionales
se apoderan de manera monopólica de todos los escenarios de
participación, casi siempre con claros intereses particulares o
de grupo partidista.
•
Necesidad de superar la “burocratización” de la participación ciudadana, según la cual las regulaciones minuciosas y los trámites y
procedimientos formales tienen más peso e importancia que lo sustantivo. Dicho de otra manera, como flexibilizar los mecanismos de
participación y hacerlos más efectivos de cara a resultados visibles
en bienestar y derechos humanos, que la gente hoy reclama.
•
Necesidad de superar “el enfoque pedagógico de cartilla” en la
promoción de la participación ciudadana, según el cual, los mayores esfuerzos en materia de promoción y operación del control
social se centran en la pedagogía mediante talleres, capacitaciones a distancia, videoconferencias, cartillas y libros, etc. El
esfuerzo central debe orientarse a los resultados de la participación y a su impacto en la profundización de la democracia y del
desarrollo humano.
•
Necesidad de corregir la dispersión institucional que se encarga
de la promoción de la participación ciudadana, ya sea mediante la centralización en organismos especializados o a través de
efectivos acuerdos interinstitucionales con enfoque de resultados y de impacto social.
•
Necesidad de crear un lenguaje común entre la administración y
los administrados. Hoy pareciera que no hay términos comunes,
intereses comunes, formas comunes de expresar y percibir los
resultados de la gestión pública.
•
Establecer el paz y salvo comunitario de recibo a satisfacción,
para que la entrega de obras civiles hechas por contratitas del
Estado y el pago de los últimos desembolsos.
y los administrados
87
•
Dar poder para que las Veedurías ciudadanas, a nombre del bien
común, puedan adelantar los procesos de cobro de las pólizas
de seguros suscritas por los contratistas incumplidos, pudiendo
recibir como estímulo para el cuidado de lo público, hasta el 5%
de los montos recuperados para los fiscos Municipales, departamentales y nacionales.
4.6. Propuesta 30. Suprimir en las Personerías la función
de ser veedoras del tesoro ordenado en la ley 617
En el camino de especializar las personerías como entidades gestoras de paz y reconciliación en la vida cotidiana, es necesario retirarle funciones muy disimiles y contradictorias que distintas leyes le
han venido asignado.
Los Personeros se han convertido, en reiterados casos, en apéndices
de las contralorías, que muchas veces no cumplen con sus funciones a nivel regional y su mayor esfuerzo parece dedicado a delegar
en los Personeros varias de las funciones que tales instituciones están obligadas a cumplir. La función de los Personeros relacionada
con la de veedor del tesoro, tal como está consagrada legalmente,
lo único que produce es una duplicidad de funciones que benefician
las inercias y falta de efectividad de las contralorías y copan el tiempo y dedicación de los Personeros en detrimento de otras funciones
vitales para la causa de la convivencia y los derechos humanos.
4.7. Propuesta 31: Condicionamientos y restricciones
para los despachos comisorios
Este es un tema neurálgico en muchas personerías, ya que a menudo autoridades nacionales de diversa naturaleza les encargas tareas,
sin destinarles los recursos para poderlas cumplir. Esta circunstancia
además de impedir que el Estado en su conjunto opere armónicamente, genera procesos disciplinarios a los Personeros por incumplimiento de actos administrativos emanados de autoridades superiores.
Es conveniente retomar la iniciativa que contemplaba el proyecto de
ley que presento la Procuraduría General de la Nación ante el Congreso de la Republica para fortalecer las personerías, en el cual se
establecía que las autoridades nacionales y departamentales que
no dispongan de dependencias en el respectivo municipio, podrán
encargar a las correspondientes Personerías municipales y Distritales el cumplimiento de determinadas funciones, siempre y cuando
guarden directa relación con el marco de sus competencias. En el
despacho comisorio de su encargo, deben destinarse los recursos
financieros y logísticos necesarios para su cumplimento, y deberán
consultar a la Personería sobre la disponibilidad de tiempo para poder cumplirlos.
88
4.8. Propuesta 32: Atender la penuria de los recursos
financieros, humanos, tecnológicos y logísticos
El 95,48%
de las Personerías
cuenta con 1,2 o 3
funcionarios para
ejercer sus funciones
De 665 Personerías
sólo el 42,62%
se encuentran
en buen estado
El 23,34% de las
Personerías
no tiene acceso
a Internet
119 Diagnóstico sobre capacidades territoriales de las Personerías municipales
para la implementación de la paz; FENALPER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá,
diciembre de 2015
120 FENALPER, ob.cit ; pág. 13 y ss.
De manera insistente durante los últimos cuatro años, la Federación
Nacional de Personeros, FENALPER, ha señalado la falta de recursos
humanos, financieros, tecnológicos y logísticos para que las Personerías puedan cumplir con sus funciones.
En materia de recursos humanos, el ya citado estudio hecho por FENALPER, encontró que “el 95,48% de las Personerías cuenta con
un tamaño de personal entre 1 y 3 funcionarios para ejercer sus funciones”119, ya que la mayoría de Municipios pertenecen a las categorías 5 y 6. En materia presupuestal, también cerca del 94 % de las
Personerías no supera los cien millones de pesos, lo cual es apenas
suficiente para cancelar los honorarios del Personero y los servicios
públicos la oficina. En cuanto a los equipos, el mobiliario y las
instalaciones con las que cuentan las personerías, “En una primera instancia, de las 665 personerías encuestadas, un 89,76% manifestó no tener sede propia, por lo que tan solo el 10,24% restante
cuenta con ella. Y en una segunda instancia, en lo referente al
estado de las sedes, sin importar si son propias o en alquiler, se percibe que el 42,62% de las personerías se encuentra en buen estado,
el 45,33% en estado regular y apenas un 12,05% en mal estado...
… De la totalidad de las personerías, un 40,30% no cuenta con áreas
para atención al público, mientras el 59,70% restante afirma tenerlas… se requiere aumentar la dotación de computadores de escritorio en un 61.84%, los computadores portátiles en un 160.3%, los
escáneres en un 174.9%, los Faxes en un 172.7%, las fotocopiadoras en un 633.3%, las impresoras en un 78.7% y las impresoras multifuncionales en un 93.9%, de manera que se está demandando más
que duplicar la dotación actual de computadores portátiles, escáneres, faxes y fotocopiadoras... se está necesitando aumentar en un
124.2% las sillas de espera a los usuarios, en un 67.9% las sillas
de los funcionarios, en un 59.4% los escritorios de funcionarios, en
un 139% los archivadores y en un 120.8% las divisiones, implicando
que estas instancias necesitan aumentar el total de su mobiliario
en un 97,5%... casi una de cada cuatro personería no se encuentra
conectada a Internet, que equivale a tener el 23,34% personerías sin
acceso a la red. Asimismo, la mayoría no cuenta con una página
web que permita entregar información valiosa al ciudadano ni
mantenerlo actualizado ni informado sobre las actividades que se
realizan durante el año; a esta situación, debe anotársele que solo
un poco menos de la mitad de las personerías en el país cuentan
con línea telefónica fija y casi dos de cada tres no tiene como
alternativa el teléfono celular para atender los requerimientos y
las solicitudes de sus ciudadanos…”120
Para atender esta penosa situación, además de la creación de un
Fondo para el fortalecimiento de las Personerías en la construcción
89
de paz y reconciliación en la vida cotidiana, con los recursos previstos para el posconflicto y los que se liberen de los gastos de la
confrontación bélica, se proponen los siguientes escenarios para el
fortalecimiento económico de las Personerías:
a) Modificación de los limites presupuestales previstos en la ley 617
Tal como lo propuso la Procuraduría General de la Nación en el proyecto de ley de fortalecimiento a las Personerías que presentó ante
el Congreso de la Republica, y con el objeto de mejorar el presupuesto de las Personerías Distritales o municipales es conveniente modificar las disposiciones de la ley 617 que establecían límites
presupuestales para el gasto, y se establece que el presupuesto
para las vigencias fiscales anuales será determinado con base en
un porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación de cada
municipio, en los porcentajes descritos a continuación:
Tabla 4: Modificación del Presupuesto
Categoria
Especial
Ingreso Corriente
Libre Destinación
1.8%
Primera
1.9%
Segunda
2.5
Tercera
3.0%
Base de la Vigencia en SMML
Cuarta
350 smml
Quinta
250 smml
Sexta
220 smml
Fuente: Elaboración propia
Con esta transformación, los municipios podrán destinar mejores
recursos para que las Personerías puedan cumplir con las importantes funciones que le son atribuidas.
b) La iniciativa del Personero para acceder a Fondos de cofinanciación de sus actividades
En el nivel nacional existen cerca de 500 Fondos de cofinanciación
que dependen para su implementación, de la iniciativa de los Alcaldes. La propuesta es que la ley autorice a los Personeros para poder
presentar proyectos a estos fondos y a los que en el futuro se creen,
de cara a cumplir con sus funciones y competencias y atender las demandas de las comunidades. A manera de ejemplo, podemos señalar
algunos de estos Fondos a los cuales las Personerías podrían acudir:
90
Tabla 5: Fondos de Cofinanciación
Área temática
de la función
de las Personerías
Programas y/o proyectos de la Nación
• RED Unidos DPS
• Programa de atención a la población en situación de desplazamiento por la violencia DPS
• Conformación de redes sociales de apoyo a la discapacidad (Consejería de Programas Especiales).
• Sistema nacional de juventud (ámbito nacional y departamental) (Programa Presidencial).
• Programa nacional de formación a coordinadores o responsables departamentales
de los asuntos de juventud (Programa Presidencial).
• Programa nacional de formación a jóvenes consejeros de juventud (Programa
Presidencial).
• Programa nacional de impulso a la participación social, ciudadana y política de los
jóvenes (Programa Presidencial).
• Sistema nacional de información sobre la situación y la prospectiva de la infancia y
la juventud en Colombia (SIJU) (Programa Presidencial).
• Capacitación y sensibilización a las mujeres (Red Juntos) (Programa Presidencial).
• Feria nacional de la mujer empresarial – Expoempresaria (Programa Presidencial).
• Consejos comunitarios de mujeres (Programa Presidencial).
• Educación en género y diversidad (Programa Presidencial).
• Acciones contra las violencias basadas en género (Programa Presidencial).
• Observatorio de asuntos de género (OAG) (Programa Presidencial).
• Programa red de seguridad alimentaria (RESA) DPS.
• Programa de atención a víctimas de la violencia DPS.
• Programa de reparación administrativa (DPS).
• Fondo de reparación a víctimas (DPS).
• Familias en acción (DPS).
• Laboratorio de paz (DPS).
• Mujeres ahorradoras en acción. (DPS).
• Garantizar el respeto de los derechos humanos de las víctimas y posibles víctimas
de la trata de personas (Min Interior).
• Asistencia a ancianos, niños adoptivos y población desprotegida (Min Salud y
Protección Social).
• Implantación de proyectos para poblaciones en condiciones especiales (salud
mental, discapacitados y desplazados) (Min. Salud y Protección Social).
• Ampliación renovación de la afiliación del régimen subsidiado subcuenta de solidaridad fosyga atención a la población desplazada (APD) a escala nacional (Min Salud
y Protección Social).
• Fortalecimiento a la familia modalidades de: a) apoyo a grupos étnicos (indígenas,
afrocolombianos, raizales y rom); b) familias de las áreas rurales dispersas, c)
familias en situación de emergencia, d) programa nacional de alimentación para el
adulto mayor (ICBF).
• Apoyo a familias en situación de emergencia. Modalidades: Atención en proceso
administrativo de restablecimiento de derechos; Procesos civiles en juzgados de
familia; Orientación psicosocial; Atención terapéutica; procesos de construcción de
referentes familiares; Formación integral para la vida (ICBF).
91
Tabla 5: Fondos de Cofinanciación
Área temática
de la función
de las Personerías
Programas y/o proyectos de la Nación
• Apoyo a la niñez y adolescencia (entre 6 y 17 años) (ICBF).
• Capacitación de jóvenes en acción (SENA).
• Programa atención población desplazada (SENA).
• Formulación e implementación de proyectos etnoeducativos (Min Educación).
• Asesoría y/o capacitación para la inclusión laboral o el desarrollo de proyectos
productivos dirigido a la población limitada visual (INCI).
• Asesoría y asistencia técnica para el mejoramiento en la oferta de servicios institucionales a escala nacional en educación formal para sordos, salud auditiva, formación para el desarrollo humano y el trabajo, comunicación accesible para sordos, a
través de estrategias de divulgación, cualificación, convenios de acompañamiento,
conceptos técnicos o pasantías (INSOR).
• Dirección de gobernabilidad territorial fortalecimiento de la capacidad de gestión y
el desarrollo territorial en los departamentos y municipios (Min Interior).
• Fortalecimiento de la gobernabilidad territorial y la convivencia ciudadana en lo
local (Min Interior).
• Fortalecimiento institucional de los pueblos indígenas otras minorías y rom
(gitanos) (Min Interior).
• Fortalecimiento institucional de los grupos étnicos (Min Interior).
• Gobierno en línea en el orden territorial (Min TICs).
• Sistema de gestión de la calidad (DAFP).
• Meritocracia (DAFP).
• Incentivos a la gestión pública (DAFP).
• Organización administrativa (asistencia técnica y orientación permanente) (DAFP).
• Control interno (DAFP).
• Sistema de desarrollo administrativo (DAFP).
• Racionalización de trámites (DAFP).
• Asesoría jurídica (DAFP).
• Estudios e investigaciones geográficas para los procesos de planificación y ordenamiento territorial a nivel nacional (IGAC).
• Gestión con actores descentralizados de cooperación Internacional (Acción Social).
• Procesos de selección por méritos (CNSC).
• Evaluación del desempeño laboral (CNSC).
• Programas de Formación, Capacitación, Asesoría y asistencia técnica (ESAP).
• Formación de funcionarios de alto gobierno (ESAP).
• Dirección de acceso a la justicia programa nacional centros de convivencia ciudadana (Min Interior).
• Programa nacional de casas de justicia (Min Interior).
• Programa nacional de justicia en equidad jueces de paz (Min Interior).
• Conciliación, arbitraje y mediación (Min Interior).
92
c) Estímulos al vínculo de la cooperación internacional. En el contexto del posconflicto y del pos acuerdos de paz, la comunidad internacional ha ofrecido cooperación para que el país pueda lograr una
paz estable y duradera. En este contexto, las personerías municipales podrían ser una especial institución objeto de cooperación técnica internacional en todas sus modalidades. Hay que recordar, que la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OCDE,
define la Cooperación Internacional, como la acción conjunta para
apoyar el desarrollo económico y social del país, mediante la transferencia de tecnologías, conocimientos, experiencias o recursos por
parte de países con igual o mayor nivel de desarrollo, organismos
multilaterales, organizaciones no gubernamentales y de la sociedad
civil. También se conoce como Cooperación para el desarrollo y es
un concepto global que comprende diferentes modalidades de ayuda que fluyen hacia los países de menor desarrollo relativo121. Mediante decreto 1345 de 2010 se creó y organizo la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC-Colombia), la
cual tiene por objetivo gestionar, orientar y coordinar técnicamente
la cooperación internacional pública, privada, técnica y financiera no
reembolsable que reciba y otorgue el país; así como ejecutar, administrar y apoyar la canalización y ejecución de recursos, programas
y proyectos de cooperación internacional, atendiendo los objetivos
de política exterior y el Plan Nacional de Desarrollo.
En la actualidad hay 89 fuentes internacionales de cooperación clasificadas en:
121 Agencia Presidencial de Cooperación
Internacional de Colombia. Conceptos. Tomado de: https://www.apccolombia.gov.
co/index.php?idcategoria=114
•
Fuentes Bilaterales: Los gobiernos de los países con los cuales
se tienen relaciones de Cooperación Internacional. Estas relaciones se efectúan de gobierno a gobierno, a través de las embajadas o agencias que hacen las veces de instancias de cooperación, como entidades de coordinación técnica;
•
Fuentes Multilaterales: Organismos internacionales, regionales
y subregionales, en los cuales participan varios países con intereses determinados de carácter político, regional o sectorial; y
•
Fuentes de Cooperación Sur - Sur y Triangular: Países con niveles de desarrollo similares. (América Latina y el Caribe, Asia,
África y Eurasia), Estrategias Regionales y Mecanismos Regionales. En el área de interés de las personerías, los temas priorizados por el gobierno para recibir la cooperación son:
•
•
•
•
•
•
•
Construcción de paz
Niños y jóvenes víctimas del conflicto
Conservación y sostenibilidad ambiental
Justicia transicional
Promoción de cultura de paz y de DDHH
Reparación integral de víctimas
Acciones de desminado
93
•
•
•
•
•
•
•
Reinserción y reintegración de actores del conflicto
Procesos de prevención y protección de población vulnerable
Fortalecimiento de arquitectura institucional
Memoria histórica
Restitución de tierras
Desmovilización
Agendas territoriales de paz
d) Otras iniciativas para mejorar la sostenibilidad de las Personerías. Que la Defensoría del Pueblo y el Programa Presidencial de
Derechos Humanos establezcan un fondo nacional para financiar
iniciativas de los Personeros en materia de defensa, protección y
promoción de los derechos humanos; estimulo por parte del ICFES
y del Ministerio de Educación a las Universidades para que brinden
soporte técnico a las Personerías mediante pasantías de sus estudiantes, consultorios jurídicos, realización de monografías e investigaciones académicas sobre los problemas y soluciones de las
comunidades, creación de observatorios sociales y de los derechos
humanos; establecimiento en la Escuela Superior de Administración
Pública, el Instituto de Estudios del Ministerio Publico y FENALPER
de un equipo técnico asesor, que de manera permanente atienda las
inquietudes de los Personeros, sistematice las buenas prácticas y
estimule sus intercambios.
4.9. Propuesta 33: Mejorar el conocimiento de la Personería
por parte de la comunidad
Personero en Acción de la Personería de Cali en la comuna 14 de Cali, abril 2013. Foto Personería de Cali
94
Existe la percepción de que la ciudadanía en general y buena parte de
los funcionarios públicos, no conocen qué es, ni qué hacen las Personerías municipales. Esta percepción fue ratificada por una encuesta
realizada por el autor de este documento en 70 Municipios de distintas categorías y aplicada a cerca de 320 personas entre funcionarios
de las Alcaldías y entidades públicas nacionales con presencia en los
respectivos municipios, así como líderes comunitarios y juveniles.
El 77% de los encuestados manifestó no saber que era la Personería municipal, ni cuáles eran sus funciones y competencias, llamando la atención que el 80% de los funcionarios de otras oficinas
públicas distintas al gobierno municipal, no sabían de la existencia
de esta entidad. De este 77 % el 95% dijo no conocer el nombre del
Personero, ni saber dónde quedaba la entidad. Los jóvenes son el
grupo poblacional que más desconoce la existencia y la utilidad de
la Personería, llegando a representar el 91%. El desconocimiento se
incrementa a medida que crece el tamaño del municipio, llegando
tener sus máximas expresiones en las ciudades grandes. Llama la
atención la opinión que tienen los funcionarios de las propias Personerías ya que la mayoría de los consultados sienten que las tareas
de la entidad son muy importantes para la comunidad y para la legitimidad de las instituciones locales, pero a la vez perciben que su
trabajo “no es útil, porque casi nadie nos presta atención”.
Del 23% que dice conocer de la existencia de la Personería, el 40 %
señala que es una entidad que atiende las quejas ciudadanas, el 21%
que promueve el control social de la gestión y publica, el 17% que
escucha a las víctimas y el luego le siguen otras funciones que se
reconocen a las Personerías tales como la defensa de los derechos
de los niños y los derechos humanos y el cuidado del medio ambiente. Llama la atención que no se reconoce como una entidad que
lucha contra la corrupción y el desgreño administrativo, el cual sí es
considerado como uno de los principales problemas de la administración municipal. Tampoco se sabe que cumple funciones disciplinarias y en los procesos judiciales.
De las personas que dicen haber acudido a la Personería por algún
servicio o atención, el 83% señala que los servicios prestados son de
intermediación ante otras entidades y que no resuelven de manera
directa ningún problema; el 11 % expresa que ha recibido mal trato
y también aparece la corrupción expresada como la petición de coimas para adelantar algunos trámites ante entidades públicas. En las
Personerías de municipios de categorías 6, hubo una mejor percepción de la calidad de la atención por parte de las víctimas.
Personero en Acción de la Personería de
Cali en la comuna 14 de Cali, abril 2013.
Foto Personería de Cali
Las anteriores percepciones son solo eso, percepciones. Técnicamente la encuesta no permite sacar conclusiones plenamente valederas, pero si nos envían señales sobre grandes desafíos que hay en
la valoración de las comunidades y de los servidores públicos sobre
las Personerías. Es conveniente adelantar un estudio más profundo
95
sobre estos temas, porque la Personería se debe a la ciudadanía y
en el futuro inmediato, es necesario que su legitimidad, es decir, su
credibilidad, confianza, respeto y reconocimiento se incremente.
4.10. Propuesta 34. Promoción y divulgación de los servicios
de las Personerías
Ante las señales ya referidas del desconocimiento ciudadano de las
Personerías, se hace necesario que tanto FENALPER como el IEMP, la
Defensoría del Pueblo y otras entidades vinculadas a la tarea de liderar
la construcción de la paz y la reconciliación, adelanten acciones para
corregir esta situación. Para ello se proponen las siguientes acciones:
•
•
•
•
•
Hacer una guía de los servicios que ofrecen las Personerías y la
manera de acceder a ellos, para que la comunidad sepa cómo
utilizar esta institución.
Constituir un Fondo para financiar el diseño y transmisión de
programas de radio y televisión en las emisoras comunitarias y
en los canales nacionales.
Modernizar y mantener actualizados las web de las Personerías.
Esto podría hacerse mediante pasantías universitarias y el apoyo del Ministerio de las Tecnologías de la Información.
Dar soporte técnico y logístico a las Personerías para la configuración de una red de aliados, tanto en el nivel comunitario, como
gubernamental y de la cooperación técnica internacional.
Visibilizar las mejores prácticas y los resultados del trabajo hecho por las Personerías en beneficio de las comunidades mediante ejercicios periódicos de rendición publica de cuentas, tal
como lo señalamos en otros apartes de este documento.
4.11. Propuesta 35. Atención extendida de servicios y/o
ampliación de los horarios de atención a la comunidad
De cara a mejorar la cercanía al diálogo con las comunidades y
atender de manera más oportuna y ágil sus demandas, las Personerías podrían adelantar algunas acciones que han demostrado su
efectividad en algunos municipios. Se trata de ampliar los horarios
de servicio y atención a la comunidad a las horas de la noche, los
feriados y días de mercado en los pequeños municipios. También
han dispuesto atención directa en los sitios donde se presentan los
problemas y donde la comunidad demanda más atención, como es
el caso de las salas de urgencia de los hospitales y las cárceles.
En otros casos, se hacen jornadas desconcentradas de trabajo en
las veredas o zonas apartadas, en los barrios y también algunas personerías han adecuado vehículos automotores como oficinas móviles de atención al ciudadano. Estas son acciones que mejoran mucho la pertinencia, la calidad y la oportunidad de los servicios de las
Personerías. Cali y Bogotá lo han hecho con importantes resultados
pueden ser ejemplos a seguir.
96
4.12. Propuesta 36. La rendición periódica de cuentas
a la comunidad
“Tradicionalmente la rendición de cuentas ha sido hasta la fecha un
mecanismo importante para exigir responsabilidad a quienes tienen
a su cargo a administración de los negocios públicos o privados.
Hoy la figura ha evolucionado para entenderla como una forma que
permite llenar la brecha entre promesas estratégicas y los resultados. Pero, ¿qué nos falta para lograr una carta de naturaleza en el
ámbito público? Quizás nada pero sí podemos estar en carencia de
un liderazgo que nos lleve a hacer que las cosas se hagan y la forma de monitorear sus resultados y realzar los impactos producidos.
En suma, lograr la métrica de la administración pública donde se le
da sentido a la estrategia; en otras palabras llevar la estrategia a la
realidad. Es hacer visible aquello que se anuncia como promesas y
compromisos. No son sólo enunciados, es la práctica que hace que
esos enunciados se conviertan en virtud”122.
En su acepción general la rendición de cuentas es la obligación de
un actor de informar y explicar sus acciones a otro(s) que tiene el
derecho de exigirla, debido a la presencia de una relación de poder,
y la posibilidad de imponer algún tipo de sanción por un comportamiento inadecuado o de premiar un comportamiento destacado123.
122 María Fernanda Guerrero M.; “Una
aproximación a nuevos esquemas de la
rendición de cuentas en la administración
pública; Una propuesta de lineamientosguía buena práctica de un programa preventivo en la Función pública; Procuraduría General de la Nación, Bogotá, 2006
123 Sobre la obligatoriedad de la rendición
de cuentas y sus metodologías, puede
consultarse los artículos 32,33,34 y 35 de
la ley 489; arts. 11, 19 y 21 de la ley 594;
art.34 ley 734; ley 850; arts., 73, 74 y 78 ley
1474; art. 29 ley 1551; ley 1712.
En términos políticos, la rendición de cuentas es el conjunto de estructuras (conjunto de normas jurídicas y de instituciones responsables de informar, explicar y enfrentar premios o sanciones por sus
actos), prácticas (acciones concretas adelantadas por las instituciones , los servidores públicos, la sociedad civil y la ciudadanía en
general) y resultados (productos y consecuencias generados a partir
de las prácticas) mediante los cuales, las organizaciones estatales
y los servidores públicos informan, explican y enfrentan premios o
sanciones por sus actos a otras instituciones públicas, organismos
97
Andrés Santamaría, personero de Cali en la rendición de cuentas públicas de su periodo 2012 - 2015. Febrero 2016.
Foto Personería de Cali
internacionales y a los ciudadanos y la sociedad civil, quienes tienen
el derecho de recibir información y explicaciones y la capacidad de
imponer sanciones o premios, al menos simbólicos (Schedler 2004;
Grant y Keohane 2005)124.
Otra acepción de la rendición de cuentas tiene que ver con ser responsables ante, a diferencia de ser responsable por. Se trata de una
responsabilidad frente a la sociedad y a las partes interesadas. En
otras palabras, se alude a la capacidad de crear valor económico y
social de manera correlativa al valor de los recursos empleados, y
de darle cuenta a la sociedad de manera transparente y exhaustiva.
Andrés Santamaría, personero de Cali en
la rendición de cuentas públicas de su
periodo 2012 - 2015. Febrero 2016
Foto Personería de Cali
124 Tomado del Documento CONPES 3654
de 2010.
Finalmente, otra connotación hace relación al concepto que deviene
del verbo latino computare, es decir, realizar una operación final mediante la cual aquel que ha llevado las cuentas las somete a consideración de quien las debe verificar. En este sentido la rendición de
cuentas implica cantidad, pero igualmente cuento y narración. Esto
último hace que la rendición de cuentas tenga un aspecto comunicativo, un aspecto operacional y técnico y un aspecto explicativo y
justificatorio. Los tres elementos promueven una relación dialógica
y comunicativa entre las partes que llevan a cabo este proceso.
Los objetivos que persigue la rendición de cuentas de los Personeros municipales son:
98
•
•
•
•
•
•
•
Construir una cadena de sentido entre aquello que las Personerías declaran y prometen hacer y los efectos determinados de
sus acciones frente a los portadores de derechos o intereses.
Promover el mejoramiento de la gestión de las Personerías en
términos de balance social.
Institucionalizar la rendición de cuentas como un elemento fundamental de la estrategia de empalme.
Fortalecer la confianza y credibilidad de los ciudadanos en la
Personería municipal.
Contribuir a una mayor interiorización en la ciudadanía y en los
funcionarios públicos de los principios en los que se fundamenta el manejo y administración de lo público.
Contribuir a formar opinión ciudadana informada y vigilante de
la gestión pública.
Estimular la participación de la ciudadanía para que incida en la
construcción de los destinos de su municipio.
Algunos de los temas más sobresalientes del informe rendición de
cuentas de la Personería son los siguientes:
a) Ubicación de contexto de la marcha del municipio durante el periodo analizado. Se trata de que el Concejo, el Gobierno y la comunidad conozcan la visión del Personero sobre los derechos humanos
en el municipio, la marcha de la administración en su conjunto y los
principales hechos que de la coyuntura local que van marcando y
condicionando el destino de la vida pública de la comunidad local.
Es importante que presente un balance de la ejecución del Plan de
Desarrollo Municipal basado en un enfoque de derechos humanos.
b) Balance general del ejercicio de sus competencias y de su plan
de acción desde la perspectiva de la sociedad. Se trata de detallar
las principales acciones desarrolladas como Agente del Ministerio
Público, Veedor Ciudadano y Defensor de los derechos humanos
desde la perspectiva de los intereses de la comunidad. De la misma
manera, debe informar sobre los avances y logros alcanzados en
la implementación del Plan de Acción de la Personería municipal.
Para ello es aconsejable que incorpore indicadores, líneas de base, y
metas cuantificables que permitan establecer los avances logrados
sobre los planes y se indiquen los principales resultados e impactos
en la solución de los problemas sociales y comunitarios. Se deben
señalar los aciertos y las dificultades y desafíos.
c) Balance del uso que se ha dado a los recursos disponibles. En
este sentido, el Personero debe informar sobre la ejecución del presupuesto asignado a su cargo, los recursos obtenidos de la cooperación técnica internacional y el manejo de los bienes a su cargo.
d) Planes y proyectos de inversión futura. Es decir, una descripción
de las acciones que emprenderá la Personería en el inmediato futuro, sus aliados y los recursos requeridos para tales efectos.
99
e) Informe de las relaciones con los diversos estamentos de la sociedad civil, que dé cuenta de la integración de iniciativas, consolidación de alianzas y elaboración de proyectos comunes, en particular en
lo relacionado con la promoción de la participación comunitaria y el
control social de la gestión pública. Es importante que en este acápite
informe sobre la atención de las quejas y reclamos de la comunidad;
f) Alertas tempranas y recomendaciones, que sensibilicen al Concejo,
al gobierno y a la población sobre situaciones eventuales de riesgo, de
amenazas o vulnerabilidades que puedan afectar la situación de los
derechos humanos y la vigencia de la moralidad administrativa, y las
acciones que recomienda al gobierno para prevenir estas situaciones;
g) Elementos para el empalme. En el último año de su gestión, debe
el informe del Personero, contener este acápite. Es decir, que solo
aparece cada cuatro años en el informe final de consolidación de la
gestión del Personero. Tiene por objeto señalar los logros, los desafíos y las lecciones aprendidas por la entidad en el cumplimiento
de sus atribuciones; entregar al Personero entrante un balance de
la gestión interna de la institución, el estado de los archivos y sistemas de información, los procesos en marcha, los compromisos adquiridos y las tareas pendientes. También, debe contener una visión
estratégica de la marcha del Municipio de tal manera que oriente al
Personero entrante, al nuevo gobierno y a la ciudadanía en general.
4.13. Propuesta 37: Renovar las reglas de juego de las
relaciones con otros órganos del poder local
125 Art. 313 de la Constitución Política.
Dentro del engranaje de la institucionalidad publica, las Personerías
se relacionan en doble vía con al menos 50 entidades en doble vía,
es decir, la Personería envía solicitudes, informes y requerimientos,
y también los recibe. Las entidades nacionales con que más relacionamientos tienen es con la Procuraduría General de la Nación, la
Defensoría del Pueblo, la Unidad de Atención y Reparación Integral a
las Víctimas; los Ministerios del Interior, Justicia, Trabajo, Defensa,
Educación, Salud, Agricultura, Vivienda y Medio Ambiente; con entidades descentralizadas como el Departamento para la Prosperidad Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Servicio
Nacional de Aprendizaje, la Superintendencia de Servicios Públicos,
la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y Juzgados, el Instituto Nacional Penitenciario, Unidad Nacional de Gestión del Riesgo,
la Resgistraduría General de la Nación en épocas electorales y en
materia de registro, la Contraloría General de la Republica. A nivel
de cada Municipio, los relacionamientos se dan con toda la administración, pero de manera particular con las Secretarias del Interior
o de Gobierno y las Secretarias General y de Bienestar social (o de
Educación, Salud, Vivienda, etc.), las Oficinas de planeación y de hacienda. De manera regular los Personeros acuden al Concejo municipal a debates de control político que esta corporación adelanta a la
administración y a rendir cuentas de sus actuaciones125.
100
61,95%
por desplazamiento
forzado
15,15%
amenazas
6,01%
atentados
y/o combates
Buena parte de los temas que se desarrollan en estos relacionamientos con otras autoridades locales y nacionales se deriva del trámite
de quejas y reclamos de la ciudadanía. En efecto, según el estudio ya
mencionado realizado por FENALPER, se determinó que “la cantidad de quejas que se tramitan anualmente es de 170.102 para las
Personerías a nivel nacional, de las cuales un 61,95% corresponde a
desplazamiento forzado, seguido por amenazas con un 15,15% y
atentados, hostigamientos y/o combates con un 6.01%.” 126 También
aparecen otros temas como la restitución de tierras, la violencia sexual, el reclutamiento forzado, el microtráfico de estupefacientes y la
minería ilegal. En muchas ocasiones, ante la negativa de respuesta a
las peticiones del Personero, se acude a distintas acciones judiciales, en particular, la acción de tutela. En efecto, en el estudio realizado
por FENALPER, se contabilizaron 134.861 tutelas interpuestas anualmente, las cuales están relacionadas mayoritariamente con derechos
de petición, seguidas por tutelas asociadas al derecho a la salud.
El Personero hace parte de muchos Consejos y Comités de Coordinación que existen en los Municipios, en particular para la atención
de las víctimas, la violencia intrafamiliar, la atención a grupos vulnerables, atención de emergencias, etc. En algunas ocasiones, es invitado a los Consejos de gobierno. En estos espacios de coordinación,
se debería buscar una efectiva articulación del trabajo mancomunado mediante planes de acción con tareas concretas a realizar en
tiempos determinados y con la asignación de los correspondientes
recursos; también se debería informar periódicamente a la comunidad sobre los resultados de esta articulación interinstitucional, tarea
que podrían cumplir las Personerías municipales.
4.14. Propuesta 38. El mejoramiento de la gestión interna
Hoy las Personerías presentan desafíos en el uso óptimo de los recursos disponibles y en el marco de su fortalecimiento, deberán ser
superados. Se trata de mejorar la eficiencia y la eficacia en la gestión interna de los procesos administrativos, contables, de talento
humano, archivo, comunicaciones, financieros, contables, etc.
126 Diagnóstico sobre capacidades territoriales de las Personerías municipales
para la implementación de la paz; FENALPER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá,
diciembre de 2015
127 Manrique Reyes Alfredo; Estatuto del
Personero, ob. cit, pág. 147 y ss.
Es necesario mejorar la calidad de la gerencia pública de las Personerías. Muchas de ellas presentan problemas en esta materia.
La Personería es un ente municipal no solo porque el origen de los
nombramientos está en el concejo municipal sino porque sus funciones se desarrollan en la jurisdicción del respectivo municipio y
su funcionamiento y operación son sufragados con el presupuesto
municipal.127 En este sentido, son recomendables las siguientes líneas de trabajo gerencial:
a) Administración por objetivos y resultados. Se trata de que el Personero como jefe de la entidad junto con todos sus funcionarios definan y prioricen unas metas dentro del marco general de competencias de la entidad y dadas las características del respectivo
101
municipio, para ser logradas entre todos en un tiempo determinado.
Es recomendable que estas metas cuenten con una batería de indicadores cualitativos y cuantitativos y con estrategias particulares
para el logro de cada una de ellas, así como con responsables de
alcanzarlas. Debe, tal como lo ordena la ley, tener la Personería un
plan de desempeño y de gestión anual, donde estén los resultados,
como se van a lograr, con quienes y con qué recursos, así como la
manera como estos resultados favorecen a la comunidad respectiva. Este plan debe ser público y conocido por toda la comunidad y
por todo el gobierno del Municipio.
b) Optimización de los recursos humanos, financieros y técnicos. La
existencia de manuales de funciones y procedimientos, de mecanismos permanentes de capacitación y empoderamiento de los servidores públicos, así como una serie de estímulos al buen desempeño, son
muy importantes para que la Personería pueda cumplir con su plan
estratégico. En materia financiera y presupuestal, las personerías deben llevar ordenadamente todos los procesos de ejecución, contratación y supervisión de los contratistas; tener los libros de contabilidad
y los inventarios y archivos debidamente llevados, según las normas
que regulan la materia. El otro componente es la implementación de
las tecnologías de la información y de las comunicaciones para mejorar el cumplimiento de sus funciones y competencias y sobretodo,
para mantener un permanente dialogo con las comunidades.
Diagrama 3: Las cinco estrategias para mejorar la atención
a los ciudadanos
Gestión del
cumplimiento del
mandato por resultados
Coordinación
interinstitucional
Atención
optima
al ciudadano
Simplificación de tramites
y procesos y gestión
desconcentrada
Rendición pública
de cuentas
Optimización de
recursos humanos,
financieros y técnicos
c) La coordinación interinstitucional. La Constitución habla de la colaboración armónica entre las distintas ramas del poder público, y la
comunidad pide que el Estado social de derecho no se repita y despilfarre recursos en programas y proyectos similares o en muchas
ocasiones contradictorios. Es muy importante que el Personero
coordine su actuar con las demás entidades que operan en su Municipio, que suministre información y que coopere también con otras
instituciones que lo convoquen para trabajar por la comunidad.
102
d) La simplificación de trámites y procesos y la gestión desconcentrada. La Personería debe caracterizarse por una gestión ágil, oportuna,
sin tantos procedimientos y procesos que entorpecen las soluciones
a las comunidades y que también anidan la corrupción, la negligencia
y la inoperancia. Si se quieren resultados, hay que agilizar los trámites
administrativos, los cuales deben estar en permanente revisión y cuidando que los funcionarios se inventen pasos y requisitos.
e) La rendición publica de cuentas. Ya hablamos de este tema frente
a las personerías, pero no sobra recalcar que contarle a la comunidad los resultados de la gestión será la fuente de la legitimidad y del
respaldo ciudadano; será el origen de la credibilidad, la confianza y
el respeto. Por ello el Personero también debe orientar y a las demás
autoridades locales para que presenten cuentas fidedignas de su
gestión, ojala con enfoque de derechos humanos y consecución de
la paz y la reconciliación en la vida cotidiana.
4.15. Propuesta 39. Acceso y uso a las tecnologías
de la información y de las comunicaciones
Es increíble que a estas alturas del progreso del país, muchas Personerías no cuenten con un computador, con teléfono móvil, con Internet ni vínculos con medios alternativos de comunicación local,
regional y mundial. El Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones organizado mediante ley 1341 tiene como uno
de sus objetivos el promover el uso y apropiación de las tecnologías
de la información y las comunicaciones entre los ciudadanos, las
empresas, el gobierno y demás instancias nacionales como soporte
del desarrollo social, económico y político de la Nación.
Como pude apreciarse en la gráfica 6, las Personerías requieren
equipos de cómputo y de comunicaciones, así como otros equipos
de oficina necesarios para poder cumplir con sus funciones y competencias. En este contexto el Gobierno Nacional dentro de su estrategia de descentralización de la política de derechos humanos,
debería destinar los recursos para modernizar a las Personerías
municipales. A esta tarea podría también concurrir la cooperación
internacional y la responsabilidad social de la empresa privada.
Ciclo de capacitaciones con el Instituto de Estudios del Ministerio Público - IEMP- a Personeros Municipales. Foto personería de Cali
103
Gráfica 6: Selección de equipos disponibles y requeridos por las Personerías128
Número total de equipos
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
Computador Computador Escáner
de escritorio
portatil
1688
1044
466
747
255
446
FAX
Fotocopiadora
220
380
84
532
Impresora
546
430
Impresora
Otro
Multifuncional
643
604
1688
0
Fuente: Elaboración propi Fuente: FENALPER; Evaluación de la situación actual y el desempeño de las
personerías”, con apoyo del programa de derechos humanos de USAID. Nov 2015.
4.16.Propuesta 40. Establecimiento de la franquicia
para la correspondencia oficial de la Personería
Este tema que parece menor, es de gran importancia para muchas
personerías, dada la escases de recursos y la necesidad de mantener comunicaciones fluidas con muchas dependencias oficiales y
ciudadanos del común. En efecto, en virtud del desempeño de sus
múltiples funciones, es mucha la correspondencia que debe enviar
las Personerías Municipales al interior del propio municipio, pero
también a otras ciudades donde se encuentran las sedes oficiales
de dependencias nacionales y regionales, y debe ser costeada con
los escasos recursos de su presupuesto. Es por ello que el proyecto de ley que la Procuraduría General de la Nación presento ante el
Congreso de la Republica, establecía que las Personerías municipales disfrutaran de la franquicia en los servicios postales dentro del
territorio nacional y que sean necesarias para el desarrollo de sus
actividades. Esta propuesta sigue vigente.
4.17. Propuesta 41. El empoderamiento de los funcionarios
de las Personerías
128 Diagnóstico sobre capacidades territoriales de las Personerías municipales
para la implementación de la paz; FENALPER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá,
diciembre de 2015
Hasta la fecha se ha hecho énfasis en la formación de los Personeros municipales, pero se ha dejado de lado a los demás servidores
públicos de la entidad. Se requiere diseñar programas de capaci-
104
Personeros del departamento de Cauca, asistentes al Ciclo de capacitaciones
con el Instituto de Estudios del Ministerio Público - IEMP a Personeros Municipales. Archivo fotográfico FENALPER
tación y de pasantías e intercambios con otras Personerías. En el
primero de los casos, los servidores públicos deberían potenciar sus
capacidades en la atención ciudadana y la orientación en materia
de acceso ciudadano a los servicios del Estado social de derecho,
tramite de conflictos, atención integral a las víctimas, defensa de los
derechos humanos, contenido de los acuerdos de paz, mecanismos
de participación ciudadana, arquitectura institucional del Estado nacional y territorial, y en los trámites administrativos internos de la
entidad de cara a su agilización y sistematización y buen archivo.
129 Es importante recordar que el artículo 5 de la ley 1551 estableció que dentro
del marco de los principios de coordinación, complementariedad, sostenibilidad,
economía y buen gobierno, los municipios
contarán con el apoyo de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP
- en la identificación de necesidades y en
la determinación de buenas prácticas administrativas. Así mismo, la ESAP, apoyará
al gobierno nacional en la gestión, promoción, difusión, desarrollo e implementación
de las políticas públicas de buen gobierno
y competitividad en los entes territoriales.
La Escuela Superior de Administración Pública, ESAP129, en asocio
con el Instituto de Estudios del Ministerio Público, IEMP, debería
adelantar estudios sobre la demanda de capacitación de los funcionarios de las Personerías y diseñar programas escolarizados,
semiescolarizados y virtuales de formación, acompañados de los
respectivos materiales didácticos. También debería sistematizar las
mejores prácticas, hacer un banco de éxitos de gestión de las Personerías, adelantar investigaciones para conocer en profundidad los
desafíos de la gestión de las Personerías de acuerdo a las particularidades de los territorios, y capacitar a los administradores públicos
en las áreas de gestión propias de las Personerías municipales. El
SENA también podría concurrir en áreas de formación como el manejo de archivos, contabilidad, sistemas de información y manejo de
computadores, correspondencia, etc.
No sobra reiterar, que las pasantías e intercambios de servidores públicos entre las Personerías, es una acción que de manera rápida y económica, puede mejorar de manera ostensible la calidad del desempeño
y la atención a los ciudadanos. Ellas podrían ser organizadas de común
acuerdo con FENALPER o sus capítulos regionales, en asocio con las
Personerías de las ciudades capitales o de aquellas que hayan mostrado mejores resultados en temas álgidos como la atención a las víctimas, la defensa de los derechos humanos, el fomento del control social
de la gestión pública, la rendición publica de cuentas, el vínculo con los
105
medios de comunicación alternativa para la promoción de cultura de
paz, o la gestión con los Personeros Estudiantiles.
De manera complementaria a esta estrategia de formación de los
servidores públicos de las Personerías, FENALPER podría buscar
financiación con organismos nacionales e internacionales para
promover estudios en las Universidades, para becar a los mejores
funcionarios de las Personerías. Este estímulo seria de especial importancia para potenciar el compromiso de los servidores públicos
con el cumplimiento de las funciones y competencias de la entidad.
4.18. Propuesta 42. Otros requisitos para optar por el cargo
de Personero municipal
Es lógico que el encargado de cumplir y hacer cumplir las leyes deba
ser un abogado. Pero esto no basta. Se requiere que quien desempeñe el cargo tenga ciertas cualidades como: capacidad para convivir y enseñar a convivir, capacidad para valorar y transmitir directa
e indirectamente un conjunto de valores relacionados con los derechos humanos y la democracia; capacidad para aumentar las opciones reales del beneficio que el Estado brinda en materia de derechos
humanos; capacidad para influir en el cambio social; capacidad
para aprender a convivir con la diferencia, capacidad para aprender a comunicar, capacidad para solucionar los conflictos y convivir
en situaciones de conflicto; capacidad para construir y mantener el
tejido social; capacidad para valorar el liderazgo; y, capacidad para
manejar un saber jurídico y social que permita cumplir fielmente con
el mandato de su cargo, de conformidad con nuestro ordenamiento
constitucional y legal en un contexto específico.
El nuevo Estatuto del Personero, podría ordenar a los Concejos que
valoren y califiquen todos estos aspectos en los candidatos, antes
de proceder a su elección.
4.19. Propuesta 43. La transformación de las estrategias
de formación a las Personerías a cargo del IEMP,
OACNUDH, Defensoría del Pueblo, ESAP, etc
La capacitación a los Personeros municipales y a los funcionarios
de las Personerías es de fundamental importancia para mejorar sus
capacidades de atender las demandas comunitarias y de cumplir
adecuadamente con las funciones y competencias a su cargo. En
este sentido, los cursos de capacitación deberían hacer énfasis en
metodologías novedosas que permitan de manera práctica contribuir
a mejorar el desempeño comprobable de sus funciones y competencias, para lo cual en su diseño curricular, cada estudiante debería terminar el curso respectivo con la presentación de un plan de acción.
Es importante resaltar los muy valiosos esfuerzos hechos por el Instituto de Estudios del Ministerio Público – IEMP, que ha sido la única
106
Se indagó a
más de 600
Personeros
sobre las
necesidades
de capacitación
el control fiscal
participativo, recibe
el 23.91% de las
selecciones
realizadas por
las personerías,
constituyéndose
como el tema
prioritario de mayor
interés en cuanto
a la demanda de
formación y
capacitación por
parte de las
personerías del
territorio nacional...
130 Diagnóstico sobre capacidades territoriales de las Personerías municipales
para la implementación de la paz; FENALPER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá,
diciembre de 2015
entidad que de manera sistemática y permanente, ha estado cumpliendo estas tareas y que pese a sus limitados recursos, acompaña
a los Personeros de todo el país. También han concurrido entidades como la Defensoría del Pueblo, la Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia,
OACNUDH, la Escuela Superior de Administración Publica y el Ministerio del Interior.
En estos procesos de capacitación se han detectado distintos desafíos que es necesario tener en cuenta:
a) Adaptar los contenidos a las realidades socioeconómicas, políticas y culturales de cada territorio. Por lo general, hay tres grandes
temas que ocupan las jornadas de capacitación, todos con un intenso enfoque jurídico: la aplicación del proceso disciplinario, la defensa y protección de los derechos humanos (en ocasiones, centrado
solamente en la atención a las víctimas y desplazados), y el fomento
del control social de la gestión pública. Estos cursos son diseñados
casi siempre desde Bogotá y los docentes preparan sus contenidos
de manera genérica para ser impartidos en todos las regiones sin
prestar mayor atención a las particularidades y las necesidades de
las comunidades y de las mismas características de las Personerías, según su respectiva categoría. Es recomendable focalizar más
y mejor los contenidos de los cursos de capacitación de conformidad con las categorías de las Personerías, las características de los
territorios, las dinámicas del conflicto y de la implementación de los
acuerdos de paz, y las demandas de los propios Personeros, para lo
cual podrían hacerse encuestas previas de sondeos temáticos y de
consulta del interés. En cuanto a los cursos genéricos, cuando se
programen de esta manera, deberían incorporar también a algunos
funcionarios de la administración municipal y según las condiciones, a líderes sociales de relevancia local, para que también sepan
que hacen y para qué sirven las Personerías.
b) Incorporar nuevos temas. Es importante señalar que en el reciente estudio hecho por FENALPER y que ya hemos citado, se indago
a más de 600 Personeros sobre las necesidades de capacitación.
Los temas más relevantes fueron “el control fiscal participativo,
que recibe el 23.91% de las selecciones realizadas por las personerías, constituyéndose como el tema prioritario de mayor interés
en cuanto a la demanda de formación y capacitación por parte de
las personerías del territorio nacional; asimismo, y en orden de importancia, siguen los temas de formación en restitución de tierras
con un 18.13%, control social y rendición de cuentas con un 17.59%,
técnicas de negociación y resolución de conflictos y planeación territorial con un poco más del 16%”130 Adicionales a los temas mencionados por los Personeros en el citado estudio, es importante que
se incorporen a la agenda de capacitación, temas relacionados con
el análisis de contexto político, económico y social del territorio y la
historia y la cultura de las regiones donde se desenvuelven sus
107
funciones, esto con el fin de mejorar el criterio y la capacidad de
interpretar y llevar la vocería de las comunidades en el proceso de
construcción de la paz en la vida cotidiana. En este mismo propósito, seria clave empoderar a los Personeros como gestores de paz y
de reconciliación, para lo cual es necesario que conozcan los acuerdos de las negociaciones con la Insurgencia, los desarrollos normativos e institucionales que ellos tengan para su implementación, los
nuevos mecanismos de participación y de incidencia social y comunitaria, y las instancias públicas y no gubernamentales que estarán liderando el proceso del posconflicto. Hay otros temas como la
planeación municipal con enfoque de derechos humanos (para que
puedan ser actores claves en el diseño, implementación y evaluación
de los planes de desarrollo municipal), relaciones humanas y buen
trato al ciudadano, ética del abogado y del servidor público, uso de
mecanismos y medios de comunicación popular (para mejorar su
capacidad de informar y de transmitir lo que hace la Personería utilizando por ejemplo, los medios alternativos de comunicación y las
redes sociales), rutas prácticas de acceso a los derechos humanos
y a la oferta institucional del Estado social de derecho, mecanismos
de defensa y protección de los ecosistemas y del medio ambiente,
atención a grupos vulnerables, entre otros.
c) Innovar en las metodologías. Generalmente se usa como medio
pedagógico en los cursos de capacitación, la cátedra magistral y en
muchas ocasiones, ni siquiera se cuentan con ayudas audiovisuales
que hagan más comprensible los temas. Tampoco se dispone de suficiente tiempo para el dialogo del docente con sus alumnos y absolver las preguntas y las dudas de los participantes. Es necesario
mejorar los medios de evaluación del docente y de utilidad práctica
de la formación que reciben los Personeros. En este último sentido,
quienes tomen los cursos, deberían concluirlos con un plan de trabajo
o de implementación de lo aprendido en su municipio, y reportar posteriormente los resultados de su ejecución. También es importante
implementar otros medios de formación como son los intercambios
y pasantías y la formación a partir de las mejores prácticas, tareas
estas en las cuales FENALPER puede jugar un papel importante en su
sistematización y en la generación de los intercambios.
d) Los medios de apoyo pedagógico. Es recomendable crear la “biblioteca básica de las Personerías municipales”, con una colección
de libros especializados en las diversas temáticas relacionadas con
sus funciones y competencias, y en particular sobre el proceso de
paz. También es recomendable la existencia de publicaciones más
agiles como revistas y periódicos que lleven información fresca,
oportuna y ágil a los Personeros y sus funcionarios. También es importante dinamizar el sitio web y la formación desescolarizada.
e) Los tiempos. Los cursos presenciales deberían dictarse de manera intensiva al comenzar la gestión, o tan pronto se surta la elección
por parte del Concejo y antes de su posesión. Es común escuchar a
108
las comunidades que nunca encuentran al Personero en su oficina,
porque se encuentra en jornadas de capacitación en la capital. De la
misma manera, es importante que el Instituto de Estudios del Ministerio Publico y FENALPER, coordinen la oferta y la demanda de capacitación y se le dé una programación coherente, que no distraiga
al Personero de la atención a sus funciones principales.
4.20. Propuesta 44. La iniciativa del Personero frente
al Plan de desarrollo
El Personero debe
velar por el enfoque
de derechos
humanos, asegurar
los enfoques
diferenciales de
atención a
poblaciones
vulnerables, el
enfoque de género
para asegurar la
equidad entre las
oportunidades para
hombres y mujeres...
El Plan Municipal de desarrollo es la carta de navegación del gobierno durante cuatro años. En él se consagra no solo la manera como
el alcalde electo va a cumplir con los compromisos que adquirió con
la comunidad mediante el voto programático, sino también los objetivos concurrentes del municipio con el plan departamental y con
el plan nacional de desarrollo, para buscar la armonía y las complementariedades del caso. Es conveniente que se le dé legalmente
la potestad al Personero municipal para que pueda estar presto a
cooperar en todo el ciclo de elaboración del plan de desarrollo junto
con el Consejo municipal de planeación. Dicho ciclo inicia con la elaboración del proyecto y las correspondientes consultas ciudadanas,
luego con la presentación al Consejo de Planeación, y después con
el debate en el Concejo municipal.
El Personero debe velar por el enfoque de derechos humanos, asegurar los enfoques diferenciales de atención a poblaciones vulnerables, el enfoque de género para asegurar la equidad entre las oportunidades para hombres y mujeres, la equidad entre los sectores
urbanos y rurales del municipio, la atención y mitigación de riesgos
y las acciones para la atención a las víctimas y el plan de acción de
justicia transicional, así como las acciones para la implementación
de la paz territorial.
Por otra parte es conveniente facultar a los Personeros para que
participen en el diseño, monitoreo y evaluación de los planes de ordenamiento territorial. Como se sabe, el POT es un instrumento de
planificación del desarrollo local, de carácter técnico, normativo y
político, sirve para ordenar los territorios municipales y distritales,
reglamentado por la Ley 388 de 1997. Es una herramienta básica
de acción física y administrativa, que plasma objetivos ambientales,
económicos y sociales del territorio y las comunidades que participan históricamente de su construcción. Adopta una visión de largo
plazo y también unos instrumentos de gestión que actúan integral
y sectorialmente articulados, Estrategias, programas y proyectos,
conforme a un imaginario compartido de ciudad. El plan de ordenamiento es la guía por excelencia para dirigir la inversión pública hacia fines específicos relacionados con el mejoramiento estructural y
funcional del municipio.
109
5
La modernización de FENALPER
110
131 Manrique Reyes Alfredo; Historia de
las Personerías Municipales en Colombia,
IMEMP, Bogotá, 2012; pag.134
132 FENALPER; “Plan estratégico 20132018. La fuerza de tus derechos”; Bogotá,
2013
133 Los estatutos que aparecen en la web
de FENALPER hablan de Federación de
Personerías, mientras que los estatutos
originales que reposan en los archivos de
la entidad, hablan de Federación de Personeros. Esta diferencia aporta confusión
sobre si es una agremiación de Instituciones Públicas (de Personerías Municipales,
que son personas jurídicas de derecho
público y daría origen a una entidad descentralizada indirecta) o de Personeros
(funcionarios, personas naturales, que da
origen a una entidad no gubernamental de
derecho privado)
134 Esta condición genera una serie de
derechos y responsabilidades previstas
en el artículo 95 de la ley 489 que señala: “Asociación entre entidades públicas.
Las entidades públicas podrán asociarse
con el fin de cooperar en el cumplimiento
de funciones administrativas o de prestar
conjuntamente servicios que se hallen a
su cargo, mediante la celebración de convenios inter-administrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo
de lucro. Las personas jurídicas sin ánimo
de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se
sujetan a las disposiciones previstas en el
Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la
forma que prevean los correspondientes
estatutos internos, los cuales proveerán
igualmente sobre la designación de su representante legal”.
135 De conformidad con el artículo 6 de
sus estatutos, el objetivo de FENALPER
es “Representar y defender los intereses
de las Personerías Municipales y Distritales de la República de Colombia y de las
Asociaciones Departamentales, Regionales y Subregionales, como organismos de
promoción y guarda de los derechos humanos, de vigilancia y control de las actuaciones de los servidores públicos, y de
protección del interés general, así como de
los Personeros”.
136 Diagnóstico sobre capacidades territoriales de las Personerías municipales
para la implementación de la paz; FENALPER, USAID, Embajada de Suecia; Bogotá,
diciembre de 2015
Los Personeros municipales han constituido desde hace más de una
década, varias modalidades de asociación o agremiación, con el objeto
de velar mancomunadamente por los intereses de la institución y por el
bienestar de sus servidores públicos. A comienzos de la década de los
90 del siglo pasado, existió la Asociación Nacional de Personeros de
Colombia, ASONALPER, la cual promovió y acompaño importantes procesos de capacitación y empoderamiento de las Personerías en asocio
con el Ministerio Publico, entidades de cooperación técnica internacional y la Defensoría del Pueblo. El papel de ASONALPER fue crucial en
la lucha por la autonomía administrativa y fiscal de las Personerías en
el marco del debate de la hoy ley 617. También gestionaron estudios
y propuestas para evitar que en el referendo del 2002, se procediera a
liquidar esta antigua institución del gobierno municipal131.
La actual Federación Nacional de Personeros de Colombia, FENALPER, surge el 9 de diciembre de 2009 en la ciudad de Cali a instancias de los entonces Personeros de Bogotá y Santiago de Cali, con
el propósito de representar y defender los intereses de las Personerías municipales y distritales de la república de Colombia y de las
asociaciones departamentales, regionales y subregionales, como
organismos de promoción y guarda de los derechos humanos, de
vigilancia y control de las actuaciones de los servidores públicos,
y de protección del interés general, así como de los Personeros132.
De conformidad con sus estatutos133, la Federación Nacional de Personerías de Colombia, FENALPER, es una organización de carácter institucional, sin ánimo de lucro, fundamentada en la libertad de asociación,
que agrupa a las Personerías municipales y distritales de la República
de Colombia, y a las asociaciones departamentales, regionales y subregionales, que libre y autónomamente decidan hacer parte de ella y acogerse a sus estatutos. En este contexto, es una entidad descentralizada
indirecta en los términos de la ley 489134, ya que se financia principalmente con recursos públicos y agremia entidades públicas.
La Federación Nacional de Personeros de Colombia, FENALPER, establece su visión, en el plan estratégico ya citado, como una entidad con
ámbito nacional cuyo objeto es brindar asistencia técnica a las Personerías municipales del país y propender por su unidad, para ello las
apoya en sus labores misionales de defensa, protección y promoción
de los derechos humanos de toda la ciudadanía y de las víctimas; de
juez disciplinario que adelanta la vigilancia y control sobre la conducta de los servidores públicos municipales; de agente del ministerio
público que vela por la eficiente y oportuna aplicación de la función
de justicia y la defensa de los intereses generales de la sociedad para
posicionar a la Personería como una institución líder en el trabajo a
favor de las comunidades locales del territorio Colombiano135 .
De las 619 Personerías encuestadas, el 80,30% considera que FENALPER ha realizado una buena gestión, mientras un 16,24%
opina que la gestión ha sido regular y tan solo un 3,46% ha percibido
una mala gestión136.
111
Gráfica 7: Valoración de la gestión
cumplida por FENALPER
en los últimos años
24%
16,
De igual manera, la mayor parte de las personerías considera que
la Federación ha contribuido a la mejora de las mismas, evidenciando
que un 64,16% de estas instancias ha percibido dicha contribución
contra un 35.84% que percibe lo contrario. Finalmente, un 83.31% de
las personerías se siente representado por la Federación Nacional
de Personeros mientras que un 16.69% opina lo contrario.
Es necesario continuar por este camino de fortalecimiento de esta
instancia asociativa de las Personerías municipales. Para ello se hacen las siguientes propuestas:
3,4
6%
5.1. Propuesta 45. La creación y organización con fuerza
de ley de FENALPER
80,30%
Buena
Mala
Regular
Fuente: FENALPER; Evaluación de la
situación actual y el desempeño de las
personerías”, con apoyo del programa de
derechos humanos de USAID. Nov 2015.
Hay que insistir en la propuesta que traía el proyecto de ley que el
Procurador General de la Nación presento a consideración del Congreso de la Republica y que establecía que la Federación Nacional
de Personerías municipales se creaba legalmente como instancia
asociativa de las Personerías municipales de Colombia, y organismo
consultivo de las instancias nacionales vinculadas a la consolidación de la paz y la reconciliación en Colombia, al Sistema Nacional
de los derechos humanos y de la Comisión Nacional para la Moralización prevista en el artículo 62 de la ley 1474. FENALPER estará
encargada de velar por el adecuado cumplimiento de las funciones
y competencias de las Personerías municipales en todo el país y
de apoyar su gestión, coordinar con las instancias nacionales y de
cooperación internacional todo lo ateniente al fortalecimiento de las
Personerías y de llevar su vocería y representación ante instancias
nacionales, internacionales, regionales y locales.
Reunión junta directiva FENALPER. Foto Personería de Cali
112
Director ejecutivo de FENALPER, Camilo Fonseca, durante junta directiva. Foto Personería de Cali
Los Concejos municipales y distritales, a iniciativa del Personero y
el Alcalde y dentro de los seis meses siguientes a la expedición de
la ley, deberán expedir los respectivos acuerdos, donde se autoriza
la vinculación de la Personería a la Federación Nacional de Personerías. En dicho Acuerdo, deberá ordenarse los aportes de la Personería Municipal al funcionamiento de la Federación, de conformidad
con sus estatutos.
La Federación Nacional de Personerías podrá organizar capítulos departamentales y regionales, de conformidad con sus propios
Estatutos reglamentarios. Los Capítulos Regionales de FENALPER
serán instancias consultivas de las Comisiones respectivas de derechos humanos, moralización y atención a víctimas, y de las instancias institucionales para la construcción de paz y reconciliación
en los respectivos territorios.
Son funciones de la Federación Nacional de Personerías municipales de Colombia:
•
Gestionar estrategias de capacitación y de formación de los funcionarios de las Personerías bajo la dirección de la Procuraduría
General de la Nación.
113
•
•
•
•
•
•
•
•
Sistematizar mejores prácticas y experiencias exitosas de fácil
replicabilidad y aplicación.
Asesorar a los Personeros y Personeras municipales, y a sus
distintas dependencias y adelantar convenios interadministrativos con los organismos públicos nacionales y territoriales que
faciliten el cumplimiento de sus propósitos.
Adelantar estudios, planes y proyectos encaminados a potenciar
las capacidades de las Personerías municipales y distritales en
la elaboración de diagnósticos y acciones de evaluación de políticas públicas nacionales con enfoque diferencial y de género
relacionadas con los derechos humanos, la conflictividad social,
la paz territorial y los desafíos del posconflicto, y la lucha contra la corrupción, y presentar sus resultados ante las instancias
institucionales respectivas.
Gestionar cooperación técnica internacional para el fortalecimiento de las Personerías Municipales como entidades gestoras de paz y reconciliación en la vida cotidiana.
Rendir cuentas sobre la situación de la paz territorial y los derechos humanos en los Municipios, ante el Congreso de la Republica y en su respectivo departamento ante la Asamblea Departamental.
Llevar la vocería de las Personerías municipales y Distritales de
Colombia o del respectivo departamento, ante los organismos
nacionales e internacionales.
Presentar informe anual de su gestión, ante las Comisiones de
derechos humanos del Congreso de la Republica, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo.
Fortalecer y proyectar políticas de apoyo a nivel nacional y departamental en pro de los organismos de control.
5.2. Propuesta 46: Empoderar las tareas como miembro
del Consejo Nacional de Paz y de los Consejos
Territoriales de Paz
El presente año, el Presidente de FENALPER fue convocado a hacer
parte del Consejo Nacional de paz137, tarea que sin lugar a dudas
destellara mucho más, con la transformación que se está proponiendo para las Personerías como entidades gestoras de paz y reconciliación en la vida cotidiana.
137 Creado mediante ley 434 como órgano
asesor y consultivo del Gobierno Nacional. Su misión será propender por el logro
y mantenimiento de la paz, y facilitar la
colaboración armónica de las entidades
y órganos del Estado, otorgando prioridad
a las alternativas políticas de negociación
del conflicto armado interno, en orden a
alcanzar relaciones sociales que aseguren
una paz integral permanente
Es bueno tener presente que el Consejo Nacional de Paz es el órgano
que permite la inclusión y la participación de la sociedad civil en el
proceso de paz actual. Lo que pretende es que se establezca la integración y colaboración constante entre las entidades particulares
y órganos del estado, para que se construyan alternativas políticas
de negociación en el conflicto armado, y de esta manera se logre
reafirmar las relaciones sociales que existen en el proceso de paz de
manera permanente.
114
Posesión del Comité Nacional de Paz. Andrés Santamaría, presidente FENALPER fue elegido por el Consejo Nacional de Paz
como miembro de este Comité. Octubre 2015. Foto oficina Alto Comisionado para la Paz
El Consejo tiene como eje la Política de Paz, esta política es del estado y está a disposición del Gobierno en el cual se implemente o se
convoque. Según la ley 434 de 1998, el Consejo Nacional de Paz se
debe reunir cada dos meses por el llamado del primer mandatario,
pero se pueden dar por las circunstancias del proceso pacífico, reuniones extraordinarias.
El Consejo Nacional de Paz está en la capacidad de direccionar y
asesorar al Gobierno Nacional en todos los temas concernientes al
proceso y consecución de la paz. Tiene la responsabilidad de crear
propuestas para la negociación del conflicto armado, la promoción
del respeto por los derechos humanos, la reintegración a la vida civil de los integrantes de los participantes de grupos guerrilleros, y
la reconciliación entre los colombianos. Debe diseñar modalidades
de participación internacional por la cooperación entre organizaciones y gobiernos extranjeros. También debe promover la creación de
Consejos departamentales y municipales de paz y estar en constante veeduría de sus actividades. Cuando el Consejo vea que no
se esté respetando el Derecho Internacional Humanitario, está en la
obligación de impulsar a las autoridades competentes a que realicen la investigación e intervención competente.
115
5.3. Propuesta 47: La promoción del dialogo campo-ciudad,
ciudad-campo a favor de la paz
Graduación constructores de paz en Paicol, Huila. Septiembre 2015. Archivo fotográfico FENALPER
FENALPER podría contribuir, a partir de la interacción entre las Personerías de las ciudades y las Personerías de los municipios que giran
en sus respectivas orbitas territoriales, a la identificación y respectivo
trámite, de las tensiones económicas, sociales, culturales, políticas
que surgen entre las ciudades y su entorno rural y viceversa.
Graduación constructores de paz en Paicol,
Huila. Septiembre 2015.
Archivo fotográfico FENALPER
Una de las falencias de los informes que hemos referido en otro
aparte de este documento y que tratan de la priorización de los
municipios para adelantar el posconflicto, es que no contemplan
las ciudades principales o intermedias. Por un lado el informe de la
Fundación Paz y Reconciliación afirma que “las principales 20 ciudades del país no han vivido intensamente el conflicto armado. La
excepción son ciudades como Medellín y Neiva. Por ello el discurso
de la paz se siente alejado de la realidad de estas zonas urbanas”.
Mientras que el informe de la ONU se limita a hacer una recomendación para las urbes: “Las ciudades, en especial las grandes capitales, podrían hacer pactos con las áreas rurales y municipios que
le aportan los alimentos básicos. Pactos o alianzas que implican el
apoyo, en especial a las economías campesinas (con financiación
si es del caso), en el contexto de acuerdos regionales de soberanía alimentaria y, si se requiere, mediante asociación de municipios
(como está previsto en la Constitución Nacional)”. Lo cierto es que
116
las ciudades no pueden seguir pensándose solamente en sus dinámicas internas relacionadas con las demandas de sus pobladores
tales como seguridad, movilidad, empleo, servicios públicos y ambientales, etc. Muchas de estas demandas se suplen a partir de las
regiones circundantes y debe existir un dialogo entre el campo y la
ciudad y la ciudad y el campo para mejorar las condiciones de vida
de pobladores urbanos y rurales, pero también para ponerle la cara
a los desafíos del cambio climático, la seguridad alimentaria y la
escasez de agua.
La construcción de la paz adquiere una principal relevancia en lo rural,
pues el 75% de sus municipios son rurales y las profundas huellas del
conflicto armado han sido en estos territorios. Para ello es indispensable profundizar el diálogo y la cooperación armónica entre lo urbano y lo rural que permita superar las brechas de pobreza y exclusión,
además que genere equilibrios en el bienestar y el buen vivir de los citadinos y campesinos. Aspectos de crucial importancia deben ser los
temas asociados al medio ambiente en los que es fundamental el reconocimiento del valor –más allá del sentido monetario– de los servicios eco-sistémicos públicos y gratuitos que ofrece la biodiversidad
(provisión de alimentos y de medicinas, regulación hídrica –cantidad
y calidad del agua–, y del clima, fertilidad de los suelos, carne de monte y pesca, etc.), los cuales en muchos casos son provistos por los espacios rurales. Pero además, es fundamental abordar temas como el
ciclo del agua, ya que en las zonas rurales están las fuentes del agua
limpia que nutren los acueductos de las ciudades y las que generan
la energía para las mismas; y son las zonas rurales también las que
reciben las aguas servidas y contaminadas que deterioran los ecosistemas y la calidad de vida en los campos. De la misma manera, de
los campos proviene buena parte de los alimentos que se consumen
en las ciudades. FENALPER, como una contribución a la paz territorial,
podría abrir escenarios de dialogo sobre estas tensiones, y en procura
de la defensa del bien común y de prevenir que dichas tensiones se
lleguen a expresar mediante hechos violentos.
Archivo fotográfico Personería Cali
También existe otro desafío perentorio, el de las condiciones
de paz en la vida cotidiana. El año pasado 69.158 personas
resultaron heridas en riñas (189 cada día), 21 612 fueron
evaluadas por haber denunciado ser víctimas de violencia
sexual (59 por día) y cada hora, 88 niños fueron maltratados por
sus padres, padrastros, madres o demás familiares. Vivimos en
medio de un profundo irrespeto a la vida y a la integridad de las
personas y demás criaturas de la naturaleza; de un permanente
abuso de poder que manosea nuestra dignidad y deteriora el
ambiente. Ese irrespeto por la vida y la libertad, tendremos que
superarlo.
117
6
De los Personeros de los estudiantes
a los Personeros de la juventud
118
138 Internal Displacement Monitoring
Centre (IDMC) Norwegian Refugee Council
(NRC), (2014), Informe global: desplazados
por los conflictos y la violencia. Desplazamientos internos por región: Las Américas. URL: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/
Documentos/Publicaciones/2014/9959
139 Ibíd.
140 Periódico El Tiempo, (2015) Cada hora
son capturados 73 menores de edad en
Colombia. URL: http://www.eltiempo.com/
politica/justicia/fiscalia-y-policia-piden-revision-de-sistema-carcelario-para-menores-de-edad/15554496
141 El Tiempo, abril 12 de 2015. A diciembre de 2014 los organismos oficiales
tenían registrados 100.316 casos de personas reportadas como desaparecidas, un
aumento de 12% en tan solo un año. De
esas personas, 72.544 seguían desaparecidas al cerrar 2014 (en 2013 la cifra era de
67.195), mientras que 4.288 aparecieron
muertas y casi todas eran jóvenes.
142. Vale la pena llamar la atención sobre
la manera que el machismo invisibiliza la
tragedia de las mujeres. Un machismo que
perdura y se expresa de muchas maneras.
La Consejería Presidencial para la Equidad
de la Mujer, publico en marzo del 2015 el
segundo estudio de Tolerancia Social e
Institucional sobre la Mujer. El resultado,
que ha pasado inadvertido, es escandalosamente machista. Estas son las cifras: el
37 % de los hombres afirma que si las mujeres se visten de forma provocativa se exponen a que las violen; el 19 % cree que las
mujeres deben obedecer a sus esposos;
el 18 % afirma que un “hombre de verdad”
tiene que poder controlar a su esposa. Y
como dato desconcertante, el 26 % de los
encuestados consideran que las mujeres
no deben salir solas a la calle.
143 Ministerio de salud-SISPRO, tomando
como referencia los años desde 2005 al
2012.
144 Población joven interna en centros
penitenciarios, (2014), Fuente INPEC. URL:
http://obs.colombiajoven.gov.co/Observatorio/Observatorio.aspx?rpt=es5guEEcQSxSC9XRUdwDqw
145 Periódico La República, (2014), Los
presos le valen al Estado 131.000 millones
mensuales. URL: http://www.larepublica.
co/economia/los-presos-le-valen-al-estado-131000-millones-mensuales_109936
146 Periódico El Tiempo, (2015), Editorial: Ojo con los reincidentes, URL: http://
www.eltiempo.com/opinion/editorial/
editorial-ojo-a-los-reincidentes-editorial-el-tiempo/15120297
Los Personeros de los estudiantes fue una iniciativa de la ley general de educación para potenciar liderazgos y vincular los jóvenes a
la construcción de los ideales de la democracia y de los derechos
humanos.
En la actualidad, el panorama para los jóvenes en Colombia es bastante desalentador en todos los ámbitos. Para el 2014, Colombia es
el segundo país en el mundo con mayor número de desplazados tras
Siria con más de cinco millones de desplazados, donde el 36% son
jóvenes, es decir 1.800.000 y de ellos 923.516 son mujeres138. “A pesar del optimismo que rodea a un proceso de paz que busca poner
fin a décadas de guerra civil, Colombia sigue sufriendo una de las
emergencias humanitarias más dramáticas del mundo” Oficina Regional de Información Pública de la ACNUR (2014).
El conflicto prolongado en el país es la principal causa del desplazamiento, pero también lo es la expansión de la violencia criminal
que ha forzado a decenas de miles de personas a abandonar sus
hogares.139 Sumado a que el número de jóvenes desplazados se triplicó con respecto al 2003, para el 2013 los homicidios de jóvenes
oscilaban entre 16 y 17 jóvenes por día, mientras que en promedio
se suicidaban dos jóvenes al día para un total de 627 jóvenes en
situación de suicidio al año y por último se tiene una delincuencia
juvenil desbordada en el país donde en los últimos cuatro años, entre 60 y 70 menores de edad son capturados al día.140
El drama tiene en los niños y las mujeres, dos protagonistas esenciales. En efecto, el conflicto armado impide que la mitad de los niños en el campo terminen sus estudios, sólo en el 2013 se registraron por lo menos 26 incidentes que causaron daños a las escuelas
o la suspensión de las clases. El 80% de las seis mil víctimas de violencia sexual en el conflicto armado son niños. 7.722 han sido víctimas de reclutamiento forzado. 981 niños y niñas han sido víctimas
de minas antipersonal de los cuales 218 perdieron la vida141. Otra
cara de la violencia, son las mujeres: Las cifras del Registro Único
de Victimas registran que de 1985 a 2012, un total de 2.420.887
mujeres fueron víctimas de desplazamiento forzado; 1.431, de violencia sexual; 2.061, de desaparición forzada; 12.624, de homicidio;
592, de minas antipersona; 1.697, de reclutamiento ilícito; y 5.873,
de secuestro142.
Además del flagelo de la guerra y la violencia criminal la cual deben padecer los jóvenes, se suman otras singularidades; en los últimos años, el desempleo juvenil duplica la tasa nacional, 492.040
son madres jóvenes cada año en promedio143 , y para el 2014, más
del 20% de los presos eran jóvenes144 en un país que ocupa el tercer
lugar con mayor número de presos en Latinoamérica, a lo que hay
que añadir graves problemas de hacinamiento.145 En este escenario,
siete de cada diez de las personas que llegan a una cárcel ya han
cometido al menos otro delito146 y el comportamiento suicida en las
119
cárceles se compone principalmente por jóvenes de 20 a 25 años
con el 56%.147
En cuanto a educación, en los últimos dos años se ha profundizado
la deserción escolar en todos los niveles; solo para el 2013, 100.532
niños y jóvenes no se matricularon en preescolar, básica primaria
y secundaria con respecto al 2012, mientras que en la educación
superior únicamente se gradúan el 6,5% de los jóvenes en promedio respecto a los jóvenes matriculados148. Por último, para el 2013
en Colombia se calcula que de los 12.571.280 jóvenes proyectados,
2.484.500 jóvenes no estudiaban ni trabajaban. Esto lo ratifica la
Organización Internacional del Trabajo midió la situación laboral de
los jóvenes en América Latina y concluyó que donde peor les va es
en Colombia. El 52 % de los menores de 30 años no tienen contrato
de trabajo y su actividad laboral es informal. Las cifras de los otros
países son: Guatemala y Honduras con un 51 %, Perú con 49, México
con 37, Ecuador con 35, Argentina con 31, Paraguay con 30, Uruguay
con 23 y Brasil con 22.
De esta manera, la concepción ambigua de lo joven y juvenil en occidente, los abordajes estatales tradicionales policivos y asistencialistas hacia los jóvenes y por último, las dificultades que se acrecientan año tras año, dan visos de que los jóvenes no son una masa
amorfa general, lo que lleva a una reflexión: ¿qué sucede con aquellos jóvenes, vistos como seres inacabados por los adultos, afectados por las dinámicas de exclusión, violencia y marginalidad, que el
accionar estatal no logra abordarlos?149
6.1. Propuesta 48. Fortalecimiento de las Personerías
escolares
Personera estudiantil de institución
educativa de Cali.
Foto Personería de Cali
147 Policía Nacional, (2014) Características del comportamiento suicida en cárceles de Colombia. En: resultados. Pág.
89. URL: http://www.policia.gov.co/imagenes_ponal/dijin/revista_criminalidad/
vol56_1/5.pdf
148 Elaboración propia: se tienen en cuenta el número de jóvenes matriculados en
educación superior (2009-2011) y el número de jóvenes graduados en educación
superior (2009-2011). Fuente: Ministerio
de Educación SNIES.
149 Puede consultarse la valiosa experiencia de participación de los jóvenes en
la construcción de paz y reconciliación en
la vida cotidiana llamada Legión del Afecto, apoyada por el Departamento para la
Prosperidad Social y el libro “ ¿No oyes
llorar la tierra?”, Bogotá, 2015
Como lo señalamos atrás, fue mediante la ley 115 o ley general de
la educación, en su artículo 94, se crearon los Personeros de los
estudiantes como una instancia de dialogo e intermediación con
las autoridades escolares, de elección popular y con unas tareas
vinculadas a la defensa, protección y promoción de los derechos de
los estudiantes. Dice la norma que en todos los establecimientos de
educación básica y de educación media y en cada año lectivo, los
estudiantes elegirán a un alumno del último grado que ofrezca el establecimiento, para que actúe como Personero de los estudiantes y
promotor de sus derechos y deberes, y se les asignaron las siguientes funciones generales:
•
Promover el cumplimiento de los derechos y deberes de los estudiantes, organizar foros u otras formas de deliberación.
•
Recibir y evaluar las quejas y reclamos que presenten los educandos sobre lesiones a sus derechos y las que formule cualquier persona de la comunidad sobre el incumplimiento de las
obligaciones de los alumnos.
120
Personeros estudiantiles de instituciónes educativas de Cali. Foto Personería de Cali
•
Presentar ante el rector o el director administrativo, las solicitudes que considere necesarias para proteger los derechos de los
estudiantes y facilitar el cumplimiento de sus deberes.
•
Cuando lo considere necesario, apelar ante el Consejo Directivo o el organismo que sus haga veces, las decisiones del rector
respecto a las peticiones presentadas por su intermedio.
El candidato a Personero estudiantil debe ser ejemplo de comportamiento para el resto de estudiantes, no sólo siendo educado, cumplido, comprometido y juicioso, sino que debe servir de referente en
el desarrollo de un proceso educativo integral que tenga sus bases
en unos valores sólidos y que se extienda al uso eficiente del tiempo
libre, ya sea en aprendizajes complementarios, en la práctica de un
deporte o en el aprendizaje de un arte, por ejemplo. Un Personero
estudiantil no sólo debe ser buen estudiante, debe ser también buen
hijo, buen hermano, buen vecino, buen compañero de grupo y ante
todo debe ser una gran persona.
En los años de vigencia de la figura de los Personeros de los estudiantes, no se ha hecho una evaluación sistemática de sus logros e
importancia, ni de su impacto como escuela de liderazgo. Sin embargo, derivado de la experiencia del autor de estas notas y mientras se surte una evaluación de esta institución, se recomiendan las
siguientes acciones para potenciar este escenario de participación
y para corregir algunos de los problemas que se han evidenciado:
121
•
El Personero estudiantil debe ser una autoridad en la estructura
del gobierno escolar. En la actualidad el Personero de los estudiantes está concebido como un facilitador para el ejercicio
de los deberes y derechos de los estudiantes, para intermediar
queja y reclamos ante las autoridades educativas, pero no como
una autoridad cuya voz sea tenida en cuenta en la orientación
de los planteles educativos y en su entorno. Es conveniente que
se les dote de autoridad y se ordene su participación en los órganos colegiados del gobierno escolar. De la misma manera, es
importante que el Personero municipal establezca un vínculo directo con los Personeros escolares, de tal manera que respalde
y apoye sus iniciativas, propuestas y recomendaciones.
•
Las funciones y competencias deben orientarse a la construcción de paz y convivencia. Es conveniente empoderar como gestores de paz y reconciliación en la vida cotidiana a los Personeros escolares. En este sentido, los recursos e instituciones que
se diseñen para aclimatar las condiciones de implementación
de los acuerdos de paz, deberían diseñar planes, programas y
proyectos de conformidad con las realidades territoriales. Muchos de los jóvenes que hoy están en el sistema escolar, son
huérfanos o han sido de manera directa o indirecta, víctimas de
la violencia y su liderazgo transformador fundamentado en los
testimonios de vida y la recta intención de superar las huellas de
la violencia, serán inmensos dinamizadores de la construcción
de la anhelada paz.
Es importante fortalecer sus acciones por fuera del establecimiento educativo. La capacidad de liderazgo que expresan los
Personeros escolares, debería ser estimulada para que se ejerza
en otros escenarios de la vida de los municipios y de sus comunidades respectivas. En este sentido, podrían hacer parte por
derecho propio de las juntas directivas de las juntas de acción
comunal de los barrios donde habitan, así como de los Consejos
de la Juventud. En las asociaciones de padres de familia, también deberían tener voz y voto.
•
•
Personera estudiantil de institución
educativa de Cali, durante acto de
posesión,en el Concejo Municipal.
Foto Personería de Cali
Se debería premiar o reconocer las mejores gestiones. Dentro
del presupuesto de las administraciones municipales destinadas a la educación, debería definirse un fondo para estimular la
mejor gestión de los Personeros escolares. Este estímulo podrían ser becas de estudio, auxilios para la compra de materiales
educativos, fomento de intercambio y pasantías con otras experiencias de buena gestión de las Personerías escolares, condecoraciones y reconocimientos públicos a la buena gestión y
liderazgo comprometido, etc.
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