José Ignacio Hernández G.

BREVES COMENTARIOS A LA REFORMA DEL RÉGIMEN DE LA GESTIÓN
COMUNITARIA DE SERVICIOS, BIENES Y OTRAS ATRIBUCIONES
José Ignacio Hernández G.
Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Central de Venezuela
INTRODUCCIÓN
El Decreto N° 9.043, con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica para la Gestión
Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Atribuciones, reguló el proceso de
transferencia de competencias, bienes y servicios de los órganos del Poder Público
a los órganos del denominado Poder Popular1.
El marco general de ese proceso de transferencia está establecido en las
Leyes que regulan al Poder Popular, así como en la Ley Orgánica del Consejo
Federal de Gobierno. De ese marco deriva una indebida injerencia del Poder
Nacional en la autonomía de Estados y Municipios, pues (i) la transferencia solo
podrá realizarse en los términos y condiciones de las Leyes que regulan al Poder
Popular; (ii) la transferencia solo podrá efectuarse a instancias del Poder Popular
controladas por el Poder Ejecutivo Nacional y (iii) eventualmente, el Poder
Ejecutivo Nacional podría acordar los términos para que Estados y Municipios
realizan esa transferencia.
Esa transferencia viola el artículo 158 de la Constitución, pues la
descentralización pasa a definirse en función a la transferencia de competencias a
instancias del Poder Popular controladas desde el Poder Ejecutivo Nacional con el
único propósito de promover el modelo socialista. Además, viola el artículo 184 de
la Constitución, pues (i) la transferencia de competencias no responde a la
autonomía de Estados y Municipios y (ii) la transferencia de competencias no se
realiza a favor de la sociedad libremente organizada (artículo 62 constitucional),
sino a favor de las únicas instancias reconocidas del Poder Popular.
La indebida regulación del proceso de transferencia es más intensa respecto
del Municipio, por la naturaleza de las competencias de los “asuntos propios de las
vida local”. En efecto, las competencias municipales suponen la atención de
necesidades propias de las comunidades, respecto de las cuales resulta más viable
implementar un proceso de transferencia. De hecho, la reforma de la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal se ajustó a este cometido., imponiendo indebidas
limitaciones para la transferencia de competencias municipales a la comunidad
organizada.
Pues bien, esta Ley ha sido modificada por el Decreto N° 1.389, mediante el
cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma del Decreto con
1
Publicado en la GO Nro. 6.079 extraordinario de 15 de junio de 2012, y reimpreso en la GO Nº
39.954 de 28 de junio de 2012.
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Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias,
Servicios y Otras Atribuciones2.
Las reformas introducidas reducen, todavía más, la autonomía de Estados y
Municipios en la gestión de sus competencias, al supeditar el procedimiento de
transferencia al control el Ministerio del Poder Popular en materia de comunas.
Aun cuando se trata de reformas puntuales, el resultado final ha sido un mayor
debilitamiento de los Estados y Municipios y un mayor fortalecimiento del Poder
Nacional.
I.
LA TRANSFERENCIA DE SERVICIOS, BIENES Y ATRIBUCIONES
El Decreto-Ley cambia el nombre de la Ley, que pasa a ser Ley Orgánica para
la Transferencia al Poder Popular, de la Gestión y Administración Comunitaria de
Servicios, Bienes y otras Atribuciones.
La nueva denominación denota la intención de ampliar el alcance del
proceso de transferencia, para aclarar que éste se extiende también a los bienes
afectos a las competencias que son transferidas. Así se comprueba en la nueva
redacción de los artículos 1 y 3, que define a la objeto de la Ley en función a varios
parámetros, a saber, (i) regular la transferencia de la gestión y administración de
servicios, actividades, bienes y recursos del Poder Público a las “Comunidades,
Comunas, Consejo Comunales, Empresas de Propiedad Social Directas o Indirectas, y otras
organizaciones de base del Poder Popular”; (ii) limitar esa transferencia únicamente a
las organizaciones “registradas como organizaciones del poder popular”; (iii) recalcar
que la transferencia se llevará a cabo de conformidad con el “Plan de Desarrollo
Económico y Social de la Nación”, lo que actualmente equivale al llamado “Plan de la
Patria”, y (iv) resaltar que la nueva Ley es de “obligatorio cumplimiento a todas las
instituciones de poder público”.
En su nueva redacción, la Ley introduce una equívoca definición de
soberanía, al aludir a las “comunidades detentadoras de la soberanía originaria del
Estado”. En realidad, la soberanía originaria no es del Estado: el Estado ejerce la
soberanía, que tiene base popular.
Este equívoco revela, en cualquier caso, que la transferencia de servicios,
bienes y atribuciones no se orienta a la promoción de la libre participación
ciudadana –como se desprende del artículo 184 constitucional- sino solo a
promover a las organizaciones del Poder Popular, que son en realidad
“organizaciones para-estatales” que obran bajo el control del Ministerio del Poder
Popular con competencia en las comunas, con el único propósito de promover el
socialismo, tal y como queda regulado en la Ley Orgánica del Poder Popular y la
Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno.
Bajo este contexto, el artículo 5.3, modificado en la nueva Ley, ratifica que la
descentralización no se define ya, como sucede en el artículo 158 constitucional,
2
GO Nº 40.540 de 13 de noviembre de 2014.
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como la transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y
Municipios, sino como la transferencia de competencias –incluyendo bienes- del
Poder Público al Poder Popular.
II.
LOS SUJETOS QUE PUEDEN RECIBIR LOS COMPETENCIAS
TRANSFERIDAS
La transferencia de competencias –incluyendo servicios, así como los bienes
anejos al ejercicio de tales competencias- únicamente podrá efectuarse a instancias
del Poder Popular que, para ser tales, han de estar registradas ante el Poder
Ejecutivo Nacional, como se establece en la Ley Orgánica del Poder Popular.
Así lo ratifica la nueva redacción del artículo 7, según el cual, para poder
recibir en transferencia tales competencias, los sujetos deberán cumplir con estas
condiciones:
1. Estar debidamente registradas ante el Ministerio del Poder Popular con
competencia en materia de comunas y movimientos sociales.
2. Mantener debidamente actualizados los períodos de ejercicio de voceros y
voceras en todas las instancias que corresponda.
3. Demostrar responsabilidad para administrar recursos públicos de manera
eficaz y eficiente.
4. Demostrar un buen nivel de organización en el desarrollo de planes y
programas en el área del servicio o actividad que le sean transferidas.
5. Tener la disposición y capacidad para asumir o someterse al proceso de
formación en el área relacionada con servicio o actividad que le sean
transferidas. Dicha formación debe ser continua y permanente por parte del
ente que transfiere, sin menoscabo de otras instancias formativas, en las
cuales deberá participar el ministerio del poder popular con competencia en
materia de comunas y movimientos sociales.
6. Contar con acompañamiento técnico de parte del ente que transfiere, el
ministerio del poder popular con competencia en materia de comunas y
movimientos sociales o cualquier organismo competente en la materia de
servicios, bienes o actividades transferidas.
7. Disponer de Planes a corto, mediano y largo plazo que determinen los
pasos para la transferencia y posterior asunción de las responsabilidades
correspondientes.
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Esta norma ratifica la violación del artículo 184 constitucional en un doble
sentido: (i) desnaturaliza el derecho de participación ciudadana –artículo 62
constitucional- que deja de ser una participación libre para pasar a ser una
participación limitada en los términos de la Ley Orgánica del Poder Popular, con el
único fin de promocionar al socialismo, y (ii) menoscaba la autonomía de Estados y
Municipios, que no podrán decidir a quién transferirán sus respectivas
competencias.
III.
EL CONTROL DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR CON
COMPETENCIA EN LAS COMUNAS
La nueva Ley incrementa las potestades de control del Ministerio del Poder
Popular en materia de comunas, para regular y supervisar el proceso de
transferencia. Así:
.- El artículo 8 condiciona la capacidad del sujeto que puede solicitar la
transferencia, al control del Ministerio. Ello menoscaba la competencia de Estados
y Municipios, pues es a éstos a quien corresponde determinar la capacidad de
quienes asumirán la gestión de competencias estadales y municipales.
En este sentido, los artículos 12 y 20 reconocen la competencia del Consejo
Federal de Gobierno en coordinación con el Ministerio del Poder Popular con
competencia en materia de comunas, para conformar una “mesa técnica” que
dictará los lineamientos para desarrollar la transferencia de competencias. En dicha
mesa “participarán los órganos que determine la Vicepresidencia de la República”
.- El artículo 9 limita a los sujetos de transferencia (que son quienes desean
asumir la gestión de competencias) a contar con la “estructura organizativa”
definida por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de
comunas así como el Ministerio del Poder Popular en materia de planificación.
.- Toda controversia con ocasión a la aplicación de la nueva Ley será resuelta
por el Consejo Federal de Gobierno en coordinación con el Ministerio del Poder
Popular con competencia en materia de comunas (artículo 10).
.- De acuerdo con el artículo 21, el Ministerio participa en todas las fases del
proceso de transferencia, y en especial, en el llamado “Plan de Transferencia”. De
acuerdo con esa norma, ese Plan “deberá estar avalado y previamente aprobado por los
sujetos de transferencia a través de sus instancias del poder popular de la comunidad o
comuna respectiva, en articulación con las entidades político territoriales, con el
acompañamiento del ministerio del poder popular con competencia en materia de comunas
y movimientos sociales”.
Como se observa, la transferencia es un proceso regulado por el Poder
Ejecutivo Nacional, lo que limita injustificadamente el derecho de participación
ciudadana y la autonomía de Estados y Municipios.
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IV.
CÓMO DEBERÁ LLEVARSE A CABO LA TRANSFERENCIA
La nueva Ley, como tampoco lo hacía la Ley derogada, detalla muy poco
cómo deberá efectuarse el proceso de transferencia. Lo único que se dispone –
artículo 8- es que los sujetos de transferencia, o sea, las instancias del Poder
Popular, son quienes tienen la iniciativa de solicitar la transferencia, siempre en
coordinación con el Ministerio.
Sin embargo, en su nueva redacción, el artículo 11 precisa una obligación en
cabeza de los órganos del Poder Público que transferirán las competencias. Según
esa norma, los órganos del Poder Público Nacional, Estadal y Municipal “deberán
presentar en el primer trimestre de cada año, ante el Consejo Federal de Gobierno, un Plan
Anual de Transferencia de Gestión de Servicios, Actividades, Bienes y Recursos a los
Sujetos de Transferencia, para su revisión de forma coordinada con el ministerio del poder
popular con competencia en materia de comunas y movimientos sociales, para su posterior
aprobación por parte del Consejo Federal de Gobierno”.
Dos aspectos resaltan de esa norma. Por un lado, la formulación del Plan
Anual de Transferencia es obligatoria, lo cual implicaría que los órganos del Poder
Público están obligados a proponer la transferencia de competencias hacia el Poder
Popular. Por el otro, es el Consejo Federal del Gobierno –en coordinación con el
Ministerio- a quien corresponde aprobar el referido Plan.
Es decir, que eventualmente el Consejo Federal de Gobierno –en
coordinación con el Ministerio- puede imponer al Poder Público, y en especial, a
Estados y Municipios, la transferencia de competencias. Tal interpretación posible
de la nueva Ley debería en todo caso descartarse, pues desde el artículo 184, la
transferencia de competencia por parte de Estados y Municipios debe responder a
la decisión autónoma de esos órganos del Poder Público.
V.
LAS COMPETENCIAS QUE PUEDEN SER TRANSFERIDAS Y EL
DEBILITAMIENTO DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
El sentido de la nueva Ley es que la transferencia puede versar sobre
cualquier competencia, incluyendo los bienes afectos a su gestión. El artículo 27, en
su nueva redacción, enumera las competencias que podrían ser transferidas, lo que
permite sostener que la principal incidencia de la Ley será sobre el Municipio.
En efecto, según ese artículo, las materias en las cuales procederá la
transferencia son: atención primaria de salud, mantenimiento de centros
educativos, producción de materiales y construcción de vivienda, políticas
comunitarias de deporte y mantenimiento de instalaciones deportivas, actividades
culturales y mantenimiento de instalaciones culturales, administración de
programas sociales, protección del ambiente y recolección de desechos sólidos,
administración y mantenimiento de áreas industriales, mantenimiento y
conservación de áreas urbanas, prevención y protección comunal, construcción de
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obras comunitarias y administración y prestación de servicios públicos,
financieros, producción, distribución de alimentos y bienes de primera necesidad,
entre otras.
No es una enumeración taxativa, como se desprende de la parte final de la
norma. En todo caso, las competencias allí listadas coinciden con las competencias
del Municipio en los asuntos propios de la vida local.
Por ello, de manera especial, la nueva Ley supone una amenaza al ejercicio
de las competencias municipales, ante la posibilidad de que el Poder Nacional
regule cómo deberán transferirse tales competencias a las instancias del Poder
Popular (como las empresas de propiedad social directa e indirecta, reguladas en la
Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal) y eventualmente, imponga
coactivamente esa transferencia, a través de una decisión del Consejo Federal de
Gobierno en coordinación con el Ministerio. Todo ello es una clara violación a la
autonomía municipal reconocida en el artículo 168 constitucional.