novedades del régimen basico de los patrimonios públicos de suelo

NOVEDADES DEL RÉGIMEN BASICO DE LOS
PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
FRANCISCO DELGADO PIQUERAS
Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Castilla-La Mancha
Sumario: I. Introducción: la Ley 8/2007, de suelo.– II. Antecedentes:
1. Las leyes de 1990-1992. 2. La STC 61/1997. 3. La legislación autonómica.
4. La Ley 6/1998.– III. Problemática: 1. El Informe del Síndic de Comptes.
2. Jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo: A) Falta de consignación del
5 por 100 con destino al patrimonio municipal del suelo, cuyos fondos no pueden gastarse en costear otras actuaciones. B) Las reservas para ampliación del
patrimonio municipal del suelo. C) Los convenios para la transmisión de aprovechamiento a cambio de obras de urbanización. D) La enajenación de parcelas a favor de sociedades públicas urbanísticas.– IV. Composición.– V. Finalidad.– VI. Naturaleza jurídica y destino: 1. Bienes patrimoniales especiales.
2. Patrimonio separado. 3. El principio de retroalimentación. 4. La revisión del
principio. 5. El patrimonio separado en la Ley de Suelo: A) Retroalimentación.
B) Los usos propios de su destino.– VII. Constitución.– VIII. Garantías: 1. Precio máximo. 2. Inscripción en el Registro de la Propiedad.– IX. Conclusiones.
I. INTRODUCCIÓN: LA LEY 8/2007, DE SUELO
«Patrimonios públicos de suelo» es la nueva denominación que la
reciente Ley 8/2007, de 28 de mayo», de Suelo establece para una de
esas instituciones clásicas del urbanismo español, en sentido amplio,
que es el «patrimonio municipal del suelo». La razón del cambio es
evidente: se pretende establecer un marco legal básico tanto para los
patrimonios municipales como para los regionales, provinciales, mancomunales y otros surgidos al amparo de la legislación autonómica.
La Ley 8/2007 no se presenta a sí misma como una ley urbanística («ley del suelo»), sino como una ley referida al régimen de un
recurso natural concreto como es el suelo (ley de suelo) y la igualdad
135
Francisco Delgado Piqueras
en el ejercicio de los derechos constitucionales ligados al mismo. Por
ello, esta institución se regula ahora en el último título de la Ley, dedicado a las medidas para garantizar el cumplimiento de la función social
de la propiedad inmobiliaria. Este cambio de significante entraña también algunos cambios de significado, pues examinando los matices
pueden advertirse mayores alcances. La función predominante de esta
institución, aunque no la única, sigue siendo la de instrumento de intervención en el mercado del suelo. Quizás no tanto para erigir una política anticíclica que consiga rebajar el precio del suelo, pero sí al menos
que sirva eficazmente a las políticas públicas de vivienda protegida.
En sentido lato, entendemos por vivienda protegida la que está sometida a un régimen público de intervención o de fomento dirigido a
facilitar el acceso a la vivienda a las clases y sectores sociales que
encuentras más dificultades para ello, sea en propiedad o en alquiler.
La regulación que la nueva Ley hace de la institución es necesariamente mucho más escueta que otras precedentes, pues ha de ceñirse
a los estrictos márgenes competenciales que marcó la STC 61/19971.
Apenas le dedica dos artículos. El artículo 33 «Noción y finalidad» y
el artículo 34 «Destino». El primero y los dos primeros apartados del
segundo se dictan como bases de la planificación general de la actividad económica, en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal en el art. 149.1.13ª de la Constitución y, en síntesis, vienen a reafirmar la definición legal de esta institución, su naturaleza o
características esenciales, un contenido mínimo, así como a determinar con mayor precisión cuáles han de ser los destinos posibles para
los bienes que lo integran. Los apartados 3 y 4 del artículo 34, en
cambio, son disposiciones que el legislador estatal establece en ejercicio de la competencia reservada por el art. 149.1.8ª de la Constitu-
1
Como es sabido, el Tribunal consideró que los títulos competenciales que permitirían incidir al Estado sobre el urbanismo (v. gr. la regulación de las condiciones
básicas que garanticen la igualdad de los ciudadanos en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, ex artículo 149.1.1ª de la Constitución) no consienten configurar el modelo
de urbanismo de las comunidades autónomas ni definir o predeterminar técnicas o instrumentos urbanísticos al servicio de esas estrategias territoriales. Un trabajo sobre los
efectos directos de esta sentencia para el tema que nos ocupa, vid. FONSECA FERRANDIS, F., «Los patrimonios municipales del suelo: a propósito de la sentencia constitucional 61/1997, de 20 de marzo», Actualidad Administrativa nº 40, 1997.
136
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
ción sobre legislación civil. Estas últimas disposiciones, que arbitran
medidas registrales para asegurar que los bienes de los patrimonios
del suelo obtienen el destino previsto en las leyes cuando son enajenados, son de las más novedosas.
El punto de partida de la nueva regulación viene dado por los dos
preceptos supervivientes a la STC 61/1997, que han estado vigentes
hasta la Ley 8/2007. Es obvio que el legislador ha querido ser muy
escrupuloso para no caer en la misma extralimitación de hace diez
años y, en consecuencia, ha pasado de largo sobre las cuestiones ya
censuradas por el Tribunal Constitucional.
La reforma se centra por ello en consolidar la existencia de la institución, al determinar «ex lege» la incorporación al mismo de ciertos bienes, en concreto, los terrenos, dineros y derechos que adquieran las Administraciones en virtud de las cesiones que la Ley impone
a los promotores de trasformaciones urbanísticas. En segundo lugar,
la Ley reafirma la naturaleza jurídica de patrimonio separado que se
retro-alimenta con el producto de las enajenaciones. Mantiene sus
fines, que siguen siendo los de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación urbanística, y territorial se añade
ahora.
También se reitera el destino de estos patrimonios: la construcción de viviendas sujetas a protección pública. Al menos para el núcleo
esencial de estos patrimonios, constituido por las mencionadas cesiones obligatorias. Pues, al mismo tiempo, deja la puerta abierta para
que la legislación regional establezca otros mecanismos complementarios de crecimiento de los patrimonios. Y para que puedan ser destinados a otros usos de interés social previstos en los planes urbanísticos, que necesariamente han de ser urbanísticos, de protección de la
naturaleza o de inmuebles del patrimonio cultural. Con ello se introduce alguna flexibilidad que permite dar cobertura a los cambios, tímidos ciertamente, que la legislación autonómica ha ido abriendo sobre
el modelo estatal.
Las líneas que siguen tienen el propósito de señalar las novedades que la Ley de Suelo pueda suponer para el estado actual de la institución, tanto sobre la legislación autonómica como sobre las doctrinas jurisprudenciales consolidadas a propósito de las leyes estatales
137
Francisco Delgado Piqueras
precedentes. Si bien antes recordaremos a grandes rasgos los orígenes y evolución de esta institución y los problemas que sufre, al menos
los jurídicamente apreciables, que no son pocos2.
2. ANTECEDENTES
La regulación de los patrimonios públicos del suelo que efectúa
la Ley 8/2007 se erige sobre los restos de la ambiciosa regulación que
efectuara la Ley 8/1990, de 25 de julio, «sobre reforma del régimen
urbanístico y valoraciones del suelo», incorporada luego al Texto
Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana
(Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio). Tras la STC
61/1997, de 20 de marzo, solo dos preceptos quedaron en vigor: el
artículo 276 «Constitución. Patrimonio separado» y 280.1 «Destino».
La nueva regulación sustituye estos preceptos, que deroga expresamente.
1. Las leyes de 1990-1992
La potenciación de los patrimonios municipales del suelo fue una
de las medidas intentadas por la legislación de principios de los
noventa para frenar el incremento del precio del suelo en la mayoría
de las ciudades españolas y su negativa repercusión sobre el precio
de la vivienda, aunque no sólo sobre ésta, pues el encarecimiento de
los solares perjudica en general a las industrias y cualesquiera otras
actividades económicas que requieren suelo para instalarse3.
Para ello, el legislador se ocupó, en primer lugar, de definir de
forma estricta el destino que debía darse a los solares pertenecientes
a este patrimonio: la construcción de viviendas de protección oficial
u otras finalidades de interés social. En una clara advertencia para deshacer las tentaciones que pudieran albergar los ayuntamientos, la expo-
2
A pesar de que muchos dudan de la eficacia real de esta institución, la atención
que le dedica la literatura jurídica es permanente, vide MARTÍN HERNÁNDEZ, P., «El
patrimonio municipal del suelo: su evolución normativa», RDU y MA nº 40, 2006.
3
Vide DIAZ LEMA, J.M., «El Patrimonio Municipal del Suelo en el Texto Refundido de 1992», RDU nº 136, 1994.
138
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
sición de motivos de la Ley 8/1990 descartó expresamente que los
bienes de este patrimonio pudieran destinarse a fines puramente lucrativos, que incrementasen las tensiones especulativas en vez de atenuarlas. En segundo lugar, aumentaba y abarataba los mecanismos de
adquisición de suelo para este patrimonio municipal (aprovechamiento
urbanístico apropiable, expropiación de reservas de terrenos, derechos
de tanteo y retracto).
Esta concepción del patrimonio municipal del suelo como instrumento central de intervención pública en el mercado del suelo enlazaba con las orientaciones que el artículo 47 de la Constitución marca
para la política urbanística: derecho a disfrutar de una vivienda digna
y adecuada utilización del suelo conforme al interés general, impedir
la especulación, participación de la colectividad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos.
En ese sentido, marcó un punto de inflexión respecto de la legislación precedente, al enfatizar la componente social del patrimonio
respecto de otras que también estaban presentes en sus orígenes4.
Es lo cierto que los resultados prácticos de este instrumento fueron siempre muy modestos, por diversas causas (penuria de las haciendas municipales, incorporación del valor especulativo del suelo al justiprecio expropiatorio, no exigencia de las cesiones de suelo, etc.).
Los de la reforma ni siquiera pueden ser valorados, pues quedó truncada al poco tiempo.
4
El patrimonio municipal del suelo es el resultado de la convergencia de diferentes sectores del ordenamiento, a principios de siglo: a) la legislación urbanística (o de
ensanche de las poblaciones) preocupada por la recuperación de las plusvalías; b) la
legislación de vivienda (casas baratas), dirigida a solventar las carencias de alojamiento
de las clases desfavorecidas en los momentos álgidos de la industrialización y la posguerra civil; c) la legislación de régimen local, que encomienda a los municipios la ejecución de dichas políticas. Es regulado por vez primera en los artículos 13 a 15 del
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 27 de mayo de 1995, al disponer
que todos los Ayuntamientos de poblaciones mayores de 50.000 habitantes o capitales
de provincia habrían de constituirlo con el fin de prevenir, encauzar y desarrollar la
expansión urbana y para facilitar los planes de ordenación urbana. De ahí se incorporaría, con algún desarrollo, a las Leyes del Suelo de 12 de mayo de 1956 y 4 de septiembre de 1976, manteniendo esa vocación de servicio a la gestión urbanística municipal. Vide FONSECA FERRANDIS, F. «El régimen jurídico de los patrimonios
municipales del suelo», BOE, 1995.
139
Francisco Delgado Piqueras
2. La STC 61/1997
La STC 61/1997, de 20 de marzo anuló por extralimitación competencial del Estado todos los preceptos del TRLS de 1992 promulgados con carácter supletorio de la legislación autonómica y muchos
de supuestamente los básicos. Uno de los elementos de la reforma que
en buena medida se frustró fue el patrimonio municipal del suelo.
A este respecto, la Sentencia considera que la interpretación restrictiva inherente al carácter g5enérico del título competencial ejercido por el Estado en el Título VIII del TRSL de 1992 «Instrumentos
de intervención en el mercado del suelo», que era el art. 149.1.13ª de
la Constitución: bases y coordinación de la planificación general de
la actividad económica, cuando afecta a la competencia urbanística de
las comunidades autónomas debe completarse por una interpretación
finalista. De ese modo, «sólo aquellas normas básicas que respondan
efectiva y estrictamente a la planificación general de la actividad económica podrían encontrar cobijo en el referido título, que impide la
producción de normas que, aunque relacionadas con la planificación
general, no guarden esa inmediata y directa relación con la dirección
de la economía» (FJ 36).
En concreto, del capítulo I dedicado al patrimonio municipal del
suelo, la Sentencia anuló el artículo 277 «Bienes integrantes» porque
contenía una regulación detallada, que no respondía de manera directa
a la planificación general económica. El artículo 278 «Reservas de
terreno. Expropiación» porque no correspondía al Estado definir la
«causa expropiandi», al carecer de competencia sustantiva. Por ser
meramente supletorios, anuló los artículos 279 «Regla especial de
incorporación al proceso urbanizador de terrenos reservados», 280.2
«Destino», 281 «Consignación de cantidades en los presupuestos para
urbanismo», 282.1 «Gestión directa o cesión», 283 «Información y
tutela autonómica» y 284 «Cesiones onerosas. Concurso». Y, porque
el Estado carece de competencia para establecer el «régimen jurídicoadministrativo básico del urbanismo», anuló finalmente los artículos
282.2 y 285 «Cesiones entre Administraciones» y 286 «Cesiones a
título gratuito».
Se salvaron, pues, los artículos 276 «Constitución. Patrimonio
separado» y 280.1 «Destino» que, a juicio del Tribunal, respondían al
140
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
concepto de norma básica directamente vinculada a la planificación
de la actividad económica general. El balance final fue que, si bien
la institución sobrevivió a la Sentencia, quedó absolutamente mermada de los mecanismos de adquisición y de las garantías para el destino de los bienes, aspectos indispensables para que el patrimonio
municipal del suelo pudiera cumplir su función antiespeculativa eficazmente. Rectius, ambas cuestiones quedaron a merced de la normativa autonómica.
3. La legislación autonómica
La extensión de la legislación autonómica plantea una dificultad
evidente para su estudio, a la que hay que sumar la fugacidad de su
vigencia5. De los trabajos monográficos6 y algunos recientes estudios
comparatistas publicados7, se extrae que la inevitable dispersión provocada por la actuación de diecisiete legisladores no ha alumbrado
realmente diferencias radicales que apunten hacia modelos alternativos, siendo lo más destacable que la mayoría han tratado de abrir el
elenco de las posibles aplicaciones para los patrimonios públicos de
5
Un caso paradigmático puede ser el de Castilla-La Mancha, cuya Ley 2/1998, de
4 de junio, «de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística» fue ampliamente modificada por Ley 1/2003, de 17 de enero, que también afectó a los bienes que
se incorporan a los PPS y a sus destinos. Ello dio pie a una refundición (Decreto legislativo 1/2004, de 28 de diciembre). El mismo artículo 79, relativo al destino de los bienes de los PPS fue profundamente modificado por la Ley 7/2005, de 7 de julio, y luego
por la Ley 12/2005, de 27 de diciembre, para subsanar algunos olvidos de bulto sufridos por la anterior.
6
Como los suscritos por GONZALEZ GARCIA, J.V., «La intervención pública en
el mercado del suelo en la legislación urbanística de la Comunidad de Madrid», en el
libro «El derecho urbanístico de la Comunidad de Madrid», Lex Nova, 1999; JUAN
CASERO, L.J., «Patrimonio público de suelo en Castilla-La Mancha», en el libro «Derecho urbanístico de Castilla-La Mancha», La Ley, 2006; MARTIN VALDIVIA, S., «Los
instrumentos de intervención del mercado del suelo», en el libro «Derecho Urbanístico
de Andalucía», Tirant lo Blanch, 2003; MUNAR FULLANA, J., «Los patrimonios públicos de suelo en la legislación balear», Rev. Catalana de Dret Públic nº 31, 2005; PEREZ
LOPEZ, E. «El Patrimonio Municipal del Suelo en la legislación autonómica del Principado de Asturias. La desnaturalización de una institución», El Consultor nº 1, 2007.
7
Recomendable es, en ese sentido, el libro de Tomás QUINTANA LOPEZ, «Los
patrimonios municipales del suelo», Iustel, 2007, que analiza a fondo el proceso evolutivo de la institución y la regulación estatal y autonómica actual.
141
Francisco Delgado Piqueras
suelo, especificando las actuaciones urbanísticas, sociales u otras que
podrían atenderse con dichos terrenos, derechos y fondos. Las diferencias de redacción muchas veces pueden considerarse de estilo. Y,
aun de las que pudieran tener alguna trascendencia, tampoco se puede
observar que, en conjunto, adquieran una significación dogmática.
Tampoco se advierte que los legisladores autonómicos hayan seguido
determinados patrones, sobre la base de tendencias políticas u otras.
4. La Ley 6/1998
La Ley 6/1998, de 13 de abril, «sobre régimen del suelo y valoraciones», que tan radicales cambios introdujo sobre la clasificación
del suelo y otros aspectos sustantivos, no abordó la institución del
patrimonio municipal del suelo. Aunque sí indirectamente, al establecer como supuesto de reversión de los terrenos expropiados para la
formación o ampliación de aquél si, «como consecuencia de una modificación del planeamiento que no se efectúe en el marco de la revisión de éste, se alteraran los usos, intensidades o aprovechamientos y
ello supusiera un incremento de valor de los mismos» (art. 40.3).
Este precepto fue dictado en ejercicio de la competencia plena del
Estado en materia de expropiación forzosa, sin que la STC 164/2001,
de 11 de julio, pusiera reparos.
3. PROBLEMÁTICA
Como es de sobra sabido, nuestro país experimenta desde hace
algunos lustros un desarrollo urbanístico inusitado, lo que, en buena
lid, tendría que haber servido para engrosar proporcionalmente los
patrimonios públicos de suelo y, en consecuencia, disponer de suelo
más que suficiente para facilitar la construcción de viviendas de promoción pública, protegidas, a precio tasado, etc, en definitiva, al
alcance de los sectores sociales con menos posibles. El crecimiento
exponencial del precio de la vivienda no obedece a un problema de
escasez, ya que hay centenares de miles desocupadas, sino al hecho
de haberse convertido el mercado inmobiliario en el refugio de la inversión especulativa, ante la desconfianza generada por los fraudes bursátiles y financieros. También del ahorro familiar, por la escasa retri142
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
bución de los depósitos bancarios. Este fenómeno no es exclusivo de
España, que además atrae mucha de esa inversión y ahorro de otros
países europeos. Por descontado que lo anterior es sólo una parte de
la explicación, en la que sin duda habría que destacar el abaratamiento
de las hipotecas y los flujos migratorios, ambos a niveles históricamente desconocidos, los desorbitados márgenes de beneficios de los
constructores, etcétera.
Sean esas u otras las concausas, es lo cierto que los patrimonios
públicos del suelo podrían prestar un soporte impagable a unas políticas regionales de vivienda verdaderamente vigorosas. Pero para ello
sería indispensable, primero, la exigencia rigurosa de las cesiones obligatorias, consignaciones presupuestarias y demás vías de entrada en
el patrimonio. Y, segundo, que los recursos reunidos en este patrimonio no fueran desviados hacia otras finalidades, que muchas veces ni
siquiera tienen que ver con las competencias municipales. De no ser
así, la regulación que vamos a estudiar y cualquier otra que se pudiera
redactar aún más perfecta serán completamente ineficaces, como cualquier norma que se incumple, no por deficiencias técnicas, sino por
falta de voluntad política.
1. El Informe del Síndic de Comptes
Un problema generalizado y bien conocido, pues de él suele ocuparse la jurisprudencia y, por añadidura, la doctrina, es el desvío de los
bienes del patrimonio municipal del suelo, ya sean terrenos ya sean
dineros, a otros fines diferentes del destino fijado legalmente. Generalmente, para financiar otras actuaciones municipales. Con ser muy grave,
seguramente no es el mayor problema que padece esta institución.
Así se deduce del informe de la Sindicatura de Cuentas de la
Comunidad Valenciana sobre la gestión y control de recursos integrantes del patrimonio municipal del suelo correspondiente al ejercicio 2004, presentado a finales de julio del presente año. Este informe
se centra en Valencia, Alicante, Castellón, Denia, Santa Pola, Orihuela,
Calpe, Elche y Torrevieja, que son las ciudades con mayor peso y crecimiento demográfico en esa región, pero nos tememos que las irregularidades detectadas podrían extrapolarse a otros muchos lugares de
la geografía española.
143
Francisco Delgado Piqueras
El informe concluye que la mayoría de los gobiernos municipales eluden el control legal sobre reserva de suelo para vivienda protegida. Ninguno de los nueve ayuntamientos citados había constituido
el patrimonio municipal del suelo como tal y sólo cinco cuentan con
un sistema de registro que permita identificarlo y controlarlo. En ninguno de estos ayuntamientos la intervención fiscaliza los convenios
urbanísticos ni los proyectos de reparcelación. El control de las adquisiciones y enajenaciones, a lo sumo, es parcial. Tampoco se distingue
en el inventario contable los bienes que integran dicho patrimonio ni
se concilia con el jurídico. La mayoría de los ayuntamientos no registran en la contabilidad patrimonial las adquisiciones y alteraciones de
bienes del patrimonio municipal del suelo sin repercusión presupuestaria, que son la mayor parte de estas operaciones.
Esta falta de control administrativo es lo que facilita casos especialmente graves como el detectado en Torrevieja, cuyo consistorio
perdonó a propietarios de suelo las cesiones de terrenos o, en su
defecto, abonos en metálico que legalmente tenían que realizar a cambio de adquirir excedentes de aprovechamiento para construir; suelo
o dinero que debía integrarse en el patrimonio municipal del suelo y
que el ayuntamiento dejó de percibir. El Informe de la Sindicatura
constata que este ayuntamiento no aplica en suelo urbano esta previsión de áreas de reparto y aprovechamientos tipo y, en consecuencia,
no obtiene las cesiones de terreno o abonos en metálico sustitutivos
que, en aplicación del Plan General, deben realizar los propietarios de
terrenos para poder adquirir y construir los excedentes de aprovechamiento.
A nadie se escapa que ello supone una pérdida de suelo para destinar a la promoción pública de viviendas u otras finalidades sociales.
Tampoco que el ejemplo documentado por la Sindicatura de Cuentas
no es, ni mucho menos, un caso aislado. No queremos con ello verter una acusación general e indiscriminada que sirva de coartada a las
corporaciones negligentes. Pero sí reclamar una mayor vigilancia y
una actuación ejemplarizante contra ellas por parte de las comunidades autónomas, que son las competentes en exclusiva de las políticas
urbanísticas y de vivienda y, por ende, las mayores responsables, amén
de tutoras de las políticas patrimoniales de los ayuntamientos.
144
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
2. Jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo
Los repertorios de jurisprudencia no pueden revelar todas las irregularidades que aquejan a los patrimonios municipales del suelo, pues
a los tribunales sólo llegan aquellos asuntos donde hay unos intereses muy concretos lo suficientemente perjudicados como para embarcarse en un proceso judicial, con todos los sinsabores que ello acarrea y la paciencia de la que hay que armarse previamente. Los
recurrentes suelen ser propietarios y, en ocasiones, asociaciones de
vecinos afectados, frente a ayuntamientos, con frecuencia coadyuvados por empresas promotoras, contratistas, etc. Una radiografía de los
problemas de gestión, que son cuantitativa y cualitativamente más de
los detectados por la jurisprudencia, solo pueden conocerse a fondo
mediante informes de auditoria como el que antes reseñamos.
No obstante, la reiteración en la comisión del mismo tipo de irregularidades, a pesar de la rotundidad con que los tribunales vienen
sancionándolas desde mucho tiempo atrás, permite pensar que esta
fuente es más ilustradora de lo que en principio, por su casuismo,
podría esperarse. Es de destacar, en ese sentido, la claridad con que
concibe el Tribunal Supremo la institución, al igual que la mayor parte
de los elementos de su régimen jurídico8. Sin perjuicio de otros que
no lo están tanto, por su reciente aparición. A continuación exponemos algunos casos de los últimos años que podrían componer una
muestra representativa.
A) Falta de consignación del 5 por 100 con destino al patrimonio
municipal del suelo, cuyos fondos no pueden gastarse en costear
otras actuaciones
Son numerosas las sentencias que se han ocupado de esta cuestión. A ellas se remite la STS de 7 de noviembre de 2002 (RJ
2002/10310) para reiterar la obligación municipal de consignar el 5
por 100 del presupuesto ordinario con dicho destino (art. 194.1 TRLS
de 1976, aplicable en virtud de los efectos de la STC 61/1997) y la
8
Vide la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 2005 (JUR
2005\270619), que se comenta más adelante.
145
Francisco Delgado Piqueras
prohibición de que el ayuntamiento de San Sebastián usara este patrimonio como fuente de financiación de otras necesidades (construcción de un auditorio, elaboración del Plan General, la rehabilitación
de la Parte Vieja, el polideportivo Benta-Berri, urbanización del sector Puio-Lamberri y el vial Amara Ibacta), que sólo parcialmente tenían
utilidad urbanística. También reafirma esta sentencia la obligación de
reinvertir los ingresos procedentes de las enajenaciones de aprovechamiento urbanístico y de bienes del patrimonio en la conservación
y ampliación del mismo.
«Antes de estudiar este motivo, conviene consignar que el Tribunal
Supremo se ha ocupado ya reiteradamente de la institución del PMS, en
sentencias de 2 de noviembre de 1995, 14 de junio de 2000, 25 de octubre
de 2001, 31 de octubre de 2001, 2 de noviembre de 2001, 29 de noviembre de 2001 y 27 de junio de 2002. Algunas de esas sentencias, en concreto las de 25 y 31 de octubre de 2001, se refieren precisamente a impugnaciones de actos del propio Ayuntamiento aquí demandado (Sentencias,
por cierto, que demuestran cómo este Tribunal Supremo viene aceptando
con normalidad no sólo la impugnabilidad de los actos concretos de enajenación de bienes del Patrimonio Municipal del Suelo sin guardar el destino establecido en la Ley, sino la impugnabilidad directa de los Presupuestos Municipales por ese mismo incumplimiento).
Por razón, pues, de esos antecedentes y a fin de no repetir lo ya dicho,
deben darse aquí por reproducidos los argumentos que sobre la consideración de patrimonio separado tiene el PMS, sobre la claridad de las normas
que regulan ciertos aspectos del mismo (como la obligación municipal de
consignar el 5% del Presupuesto ordinario para el Patrimonio o de reinvertir los productos del mismo en su conservación y ampliación) y sobre
la imposibilidad de que los Ayuntamientos conviertan el PMS en fuente de
financiación de cualesquiera necesidades municipales. Sobre todo ello, ténganse por repetidas las razones que expusimos en nuestras anteriores sentencias, en especial la de 2 de noviembre de 1995».
Esta, como decimos, no es más que un ejemplo de los muchos
que arrojan los repertorios. Otros los veremos más adelante.
B) Las reservas para ampliación del patrimonio municipal del suelo
El 278.1 del TRLS de 1992 admitía que los planes generales pudieran establecer, «sobre suelo clasificado como urbanizable no programado o no urbanizable no sujeto a especial protección, reservas de
146
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
terrenos de posible adquisición para constitución o ampliación del
Patrimonio Municipal del Suelo». Una vez anulado el precepto,
muchas leyes autonómicas asumieron como propia esta misma técnica. Así lo hizo la Ley cántabra 1/1997, de 25 de abril, que mediante
una norma de reenvío asumió como propio el Derecho estatal vigente
antes de la STC de 20 de marzo de 1997.
Un primer problema originado por esta técnica es el de los terrenos aptos para el establecimiento de las reservas. La Sentencia del TS
de 30 de septiembre de 2005 (RJ 2005/6986) estima el recurso de
casación presentado por la Junta Vecinal de Cuchía contra la STSJ de
Cantabria. Esta había dado por bueno el acuerdo del Ayuntamiento de
Miengo que aprobó la relación de bienes y derechos afectados por la
expropiación de terrenos incluidos en la reserva para ampliación del
patrimonio municipal del suelo, declarando la necesidad de ocupación
de dichos bienes y la solicitud a la comunidad autónoma de la declaración de urgente ocupación.
Pues bien, el motivo para casar la sentencia del tribunal «a quo»
es que, cuando la Comisión Regional de Urbanismo clasificó el suelo
de la actora (el 6 de julio de 1998), ya estaba en vigor la Ley 6/1998,
de 6 de abril, cuyo artículo 9 establece, en síntesis, dos criterios directos para la clasificación del suelo como no urbanizable: que el suelo
sea incompatible con la trasformación y que sea inadecuado para un
desarrollo urbano. El nuevo precepto no contempla, a juicio del Tribunal Supremo, la categoría de «suelo no urbanizable no sujeto a especial protección», en cuanto susceptible de establecer sobre él reservas
para constitución o ampliación del citado Patrimonio:
«Consiguientemente y toda vez que el suelo litigioso estaba clasificado de suelo no urbanizable de protección agrícola-ganadera, única clasificación posible, al no existir ya la clasificación de suelo no urbanizable
genérico en la Ley 6/98, ha de reputarse vulnerado con la interpretación
que la Sala de instancia realiza el art. 9 de la Ley 6/98, lo que exige la
estimación del primero motivo de recurso de casación y sin necesidad de
entrar en el estudio del segundo de los motivos, debe resolverse el fondo
de la cuestión debatida, en los términos en que aparece planteado el debate,
debiendo procederse a la anulación del Acuerdo del Ayuntamiento impugnado, por cuanto el suelo cuya expropiación se pretendía para ampliación
del patrimonio municipal del suelo, era un suelo no urbanizable de protección agrícola-ganadera lo que le excluía consiguientemente y por las
147
Francisco Delgado Piqueras
razones expuestas de ser destinado a reserva para ampliación del Patrimonio municipal».
Otro problema recurrente ha sido que los ayuntamientos utilizasen la técnica de las reservas para expropiar terrenos a un precio muy
bajo y luego enajenarlos, sirviendo así como vía de financiación para
atender otros fines diferentes del patrimonio municipal del suelo.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2003 (RJ
2003/5363) corrige expresamente la interpretación que el mismo tribunal había establecido en otras anteriores y exige que el acuerdo de
delimitación de reserva de terrenos para el patrimonio municipal del
suelo especifique el fin concreto al que se van a destinar. Este fin ha
de ser consecuente con los fines legales del patrimonio. Se trata con
ello de evitar que los propietarios expropiados sean defraudados en
su derecho de reversión:
«La expresión de los fines a que se van a destinar los suelos sujetos a
reserva, es decir, de los concretos y específicos usos que se tienen previstos para ellos (v.gr. qué usos concretos de interés social se persiguen, o qué
magnitudes de viviendas protegidas se prevén) no es algo inócuo. Y no lo
es porque el artículo 278-4 del TRLS de 1992 dispone que «la delimitación de un terreno como reserva para los expresados fines implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación a efectos expropiatorios». Esta disposición sólo tiene sentido si el acto de reserva expresa una
concreta finalidad protegida por la Ley que no sea la mera adscripción al
Patrimonio Municipal del Suelo. La protección del derecho de propiedad
así lo exige, imponiendo, como dice la sentencia de instancia, la necesaria
especificación de la «causa expropiandi», como forma de garantizar a los
propietarios que su suelo será expropiado para concretos fines y también
para garantizarles la tutela judicial mediante el efectivo control judicial.
La devaluación del requisito de la expresión de los fines concretos de
la reserva puede propiciar abusos manifiestos, como siempre que se relaja
la necesidad de la motivación. Sin que afirmamos que éste sea un caso abusivo, aquí se hace una reserva de 1.397.030 metros cuadrados sin que se
sepa en concreto a qué finalidades van a ser destinados, qué fines sociales
se anuncian y cuántos y cuáles previsiones de viviendas protegidas se vaticinan. Si este requisito no se exige el PMS podría convertirse, en contra
de la naturaleza y finalidad que le imponen los artículos 276 y 280-1 del
Texto Refundido de 1992, en un mero procedimiento municipal de adquisición de suelo, al margen de cualquier finalidad específica.
Es cierto que la adquisición de estos terrenos por el Ayuntamiento no
es obligatoria, porque el artículo 278-1 del TRLS de 1992 habla de «posi-
148
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
ble adquisición», de forma que la reserva no significa que vaya a ser seguida
necesariamente de la adquisición. Pero ni siquiera esta consideración puede
conducir a que se prescinda en el acto de la reserva de toda referencia seria
y razonable sobre el destino hipotético concreto de los bienes, pues de otra
forma podría desnaturalizarse, como decimos, la propia figura del PMS.»
Sobre este problema había llamado la atención la doctrina, que se
hizo eco favorable de la introducción de un nuevo motivo de reversión
en el art. 40.3 de la Ley 6/1998 y de este cambio de doctrina legal9.
C) Los convenios para la transmisión de aprovechamiento a cambio
de obras de urbanización
Las apetencias de lucro a costa del patrimonio municipal del suelo
se ponen de manifiesto, una vez más, en la STS de 28 de marzo de
2006 (RJ 2006/3618). Esta sentencia confirma la nulidad de un convenio por el que, en lugar de hacer entrega al ayuntamiento de Granadilla de Abona del aprovechamiento urbanístico, la promotora asume
ejecutar una serie de obras hasta cubrir el importe en que el mismo
se había tasado. Como bien resume el Tribunal, además de hurtar el
destino legal que esos bienes deben tener —el patrimonio municipal
del suelo—, el convenio sirve para eludir las normas sobre contratación administrativa:
«Es cierto que, entre los fines del patrimonio municipal del suelo, está
el de facilitar la ejecución del planeamiento, pero lo que ese convenio realmente encubre es la adjudicación a la entidad recurrente de la ejecución
de una serie de obras a cambio del aprovechamiento urbanístico que dicha
entidad debería entregar en metálico al Ayuntamiento, aunque tales obras
9
Vide MARTÍN VALDIVIA, S.M., «Urbanismo y especulación. Los patrimonios
públicos del suelo», Montecorvo, 1998; FERNÁNDEZ TORRES, J.R., «Un freno definitivo a la abusiva delimitación de reservar de terrenos para su incorporación a los patrimonios municipales del suelo (Comentario a la STS de 21 de mayo de 2003)», Revista
de Urbanismo y edificación nº 8, 2003; QUINTANA LOPEZ, T., «La regulación de los
patrimonios municipales del suelo como fuente de controversia», REDA nº 121, 2004.
Este último autor hace un extenso análisis de esta cuestión, en su libro «Los patrimonios municipales del suelo», Iustel, 2007, págs. 75 y ss. En él se muestra crítico con el
supuesto de reversión creado por el art. 40.3 de la Ley 6/1998, ahora derogado por el
art. 29.1.b Ley 8/2007, y más partidario del sistema de retasación establecido por el art.
29.2.b de la misma Ley para el supuesto de que en virtud de una modificación del planeamiento se incremente el valor resultante de la expropiación.
149
Francisco Delgado Piqueras
vengan impuestas por el planeamiento, con lo que, según certeramente
señala la Sala de instancia, se vienen, en definitiva, a incumplir los trámites y requisitos necesarios para la adjudicación de las obras, impuestos
por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas».
D) La enajenación de parcelas a favor de sociedades públicas
urbanísticas
La STS de 29 de noviembre de 2001 (RJ 2002/3133) confirma la
nulidad del convenio urbanístico suscrito entre el Instituto Riojano de
la Vivienda SA y el ayuntamiento de Logroño para la enajenación
directa y onerosa de una parcela del patrimonio municipal del suelo
a favor del primero. Entiende el Tribunal que tal enajenación no tiene
apoyo jurídico en el art. 170.1.a TRLS de 1976, ya que los estatutos
del citado instituto no lo definen como una entidad de carácter benéfico social. Y tampoco en el art. 2.2 RD-Ley 3/1980, de 14 de marzo,
sobre promoción del suelo y agilización de la gestión urbanística, pues
aun considerando que el citado Instituto fuera una Administración tendría que haberse realizado a título gratuito.
Por su parte, la STS de 15 de junio de 2002 (RJ 2002/5932) confirma la nulidad del convenio urbanístico por el que el ayuntamiento de
Las Palmas de Gran Canaria trasmitía a la mercantil Gestión Urbanística de Las Palmas SA —constituida con capital enteramente público—
una parcela a cambio de otra, amén de otras contraprestaciones. Entiende
la Sentencia que, aun en el supuesto del art. 166 TRLS de 1976, la permuta exige un expediente en el que se acrediten las concretas razones
de su necesidad, ya que se trata de una excepción al procedimiento
general de enajenación de bienes inmuebles que es la subasta.
Frente a las anteriores sentencias, en la de 26 de febrero de 2002
(RJ 2002/2625), el Tribunal Supremo desestima el recurso defendido
por la Unión Provincial de Empresarios de la Construcción de Huelva
contra los acuerdos plenarios del ayuntamiento de dicha ciudad por
el que se acordó ceder gratuitamente un solar de propiedad municipal a la Empresa Municipal de la Vivienda de Huelva, SA10. En sín10
Sentencia comentada por Estanislao ARANA GARCIA, «Cesión gratuita de suelo
público a sociedades municipales de gestión urbanística y el derecho a la libre competencia», REDA nº 106, 2002.
150
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
tesis, la demandante sostenía que la creación de esta empresa municipal y la obtención de suelo gratis entraña competencia desleal contraria a la libertad de empresa y de mercado. La posición ventajosa
de esta sociedad le habría permitido ofrecer unos pisos a menos precio que los constructores privados.
Estos argumentos fueron desestimados por el TSJ con sede en
Sevilla, atendiendo a que el expediente demostraba que los requisitos
exigidos por las normas se habían cumplido, pues constaba el carácter de institución con fines de interés público sin ánimo de lucro que
tiene la citada empresa municipal y en la escritura de cesión, así como
a lo largo del expediente quedó patente que el fin perseguido con la
cesión resultaba positivo y beneficioso para los habitantes al hacer
efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada que
proclama el artículo 47 de la Constitución. En concreto, el solar estaba
destinado a la promoción pública de viviendas de protección oficial.
Por su parte, el Tribunal Supremo rechaza lo que considera un
modo formalista de razonar del tribunal de instancia y estima el recurso
de casación. Considera que, si bien el art. 128 CE y 85.2.c Ley de
Bases del Régimen Local permiten que las funciones de promoción
de vivienda puedan ser gestionadas directamente mediante una sociedad mercantil de capital por entero municipal, esta gestión no queda
sustraída a las exigencias del libre mercado, de modo que una empresa
pública que intervenga en régimen de concurrencia ha de hacerlo en
condiciones de igualdad.
Sin embargo, a pesar de admitir que la empresa beneficiaria no
era una entidad pública sin ánimo de lucro y, por tanto, no podía entenderse incluida en el art. 79.2 TRRL, al dictar su propia sentencia de
fondo, el Tribunal Supremo sostiene la validez de la cesión gratuita
del solar sobre la base de que la promoción y gestión de viviendas
envuelve una finalidad de carácter social y constituye un servicio
público local que puede gestionarse de manera directa acogiéndose a
esta modalidad (Sentencia de 29 de septiembre de 1992 (RJ
1992/6988). Y, segundo, porque entiende que, en este caso concreto,
el recurrente no había probado que la cesión no estuviese justificada
por las circunstancias del mercado o vulnerase las reglas de la libre
competencia. La falta de pruebas no permiten al Tribunal apreciar que
esa cesión entrañase un reparto del mercado o tuviera una trascen151
Francisco Delgado Piqueras
dencia sobre el conjunto del mercado. Con lo que, en definitiva, llega
a la misma conclusión que el tribunal sevillano y desestima la
demanda, pero con un argumento distinto, el de no haberse acreditado
que no hubiese existido un interés social determinante de la actuación
municipal y no haberse probado los actos de competencia desleal que
imputa a la sociedad municipal.
Este manojo de casos escogidos nos permite ver la incomodidad
con la que los ayuntamientos sostienen estos patrimonios separados,
así como sus intentos para eludir por diversos medios y negocios jurídicos (permutas, convenios, etc.) las limitaciones que legalmente se
les imponen. Hay que señalar, no obstante, que los tribunales han
tenido que anular muchos de los acuerdos porque, además de fines
urbanísticos, se proponían emplear el patrimonio de suelo en otros
fines completamente ajenos y que ni siquiera pueden considerarse
sociales, como podía ser la compra de un edificio para el servicio de
recaudación, promocionar el euskera o incluso instalar acondicionado
en la comisión de gobierno. Una actitud permisiva por parte de los
tribunales frente a estas pretensiones hubiera supuesto un riesgo muy
serio para la pervivencia de la institución y el cumplimiento de sus
fines. Es de agradecer que la jurisprudencia se haya mostrado implacable al corregir los abusos cometidos por los munícipes.
IV. COMPOSICIÓN
La Ley de Suelo no regula los mecanismos de adquisición de suelo
para los patrimonios públicos, que era una cuestión muy importante
y abundante en el TRLS de 1992.
En efecto, haciendo un breve recordatorio podemos mencionar que
los bienes llamados legalmente a integrar el patrimonio municipal del
suelo eran los siguientes: a) bienes del patrimonio municipal clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable programado (277); b) Bienes obtenidos de las cesiones obligatorias para los propietarios, en terrenos o en metálico (no así los
terrenos que igualmente debe ceder el propietario afectado por el planeamiento para dotaciones públicas) (277.1); c) terrenos procedentes
de expropiaciones urbanísticas obtenidas conforme al sistema de las
«reservas» sobre suelo no urbanizable no sujeto a especial protección,
152
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
pues en ese caso no podría servir a la edificación, por razones obvias
(278 y 279); d) bienes adquiridos mediante el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto (arts. 291 y ss); e) consignación mínima del
5% del presupuesto ordinario (art. 281.1 LS); f) adquisición de terrenos por modos de derecho privado, tanto a título oneroso como gratuito, destinados a este patrimonio (art. 277.2).
Todos esos mecanismos, como antes vimos, fueron anulados por
la STC 61/1997, siendo lógico por tanto que el legislador estatal haya
renunciado a regularlos de nuevo. Las leyes autonómicas tienen a su
entera disposición esta cuestión, no obstante lo cual han seguido muy
de cerca el patrón estatal precedente, con diversas peculiaridades cuyo
tratamiento desbordaría este trabajo11.
No puede decirse, sin embargo, que la Ley de Suelo sea muda al
respecto. En concreto, dispone que integran los patrimonios públicos
de suelo los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber a que se refiere el art. 16.1.b, «sin perjuicio
de los demás que determine la legislación sobre ordenación territorial
y urbanística».
El artículo 16.1.b) dispone, a su vez, que las actuaciones de transformación urbanística comportan, entre otros, el deber de entregar a
la Administración competente, y con destino a patrimonio público de
suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente a un
porcentaje de edificabilidad media ponderada o del ámbito superior
de referencia en que la actuación se incluya. En las actuaciones de
dotación ese porcentaje se entenderá referido al incremento de edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos afectados. Cuál sea
ese porcentaje lo deberá fijar la ley urbanística autonómica y no podrá
ser inferior al 5% ni superior al 15%. El mismo legislador también
podrá prever que excepcionalmente ese porcentaje se reduzca o eleve
hasta el 20 % cuando el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior al medio de su misma categoría de suelo.
La Ley regional podrá determinar igualmente los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega de suelo por otras formas de
cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse entregando
11
El estudio comparado de esta cuestión en el libro de QUINTANA LOPEZ, «Los
patrimonios municipales del suelo», p. 65 y ss.
153
Francisco Delgado Piqueras
suelo destinado a vivienda protegida en virtud de la reserva a que se
refiere el art. 10.b. Este último precepto establece que el planeamiento
urbanístico deberá reservar terrenos que supongan un 30% de la edificabilidad residencial para vivienda sujeta a algún régimen que permita establecer su precio máximo de venta o alquiler. La legislación
urbanística regional podrá rebajar ese porcentaje para ciertos municipios o actuaciones, pero, cuando se trate de nuevas urbanizaciones,
deberá localizarse dentro de su ámbito territorial y respetar la cohesión social.
En resumidas cuentas, la Ley 8/2007 impone un deber de cesión
de suelo, cuyo porcentaje tendrá que ser concretado por la ley regional dentro de ciertos límites. La ley regional también podrá sentar
los supuestos en que el suelo puede ser sustituido por metálico u otros
bienes. Eso sí, cualquiera que sea el dinero o la especie en que se
sustancie el cumplimiento de ese deber de cesión, pasa necesariamente a integrar el patrimonio público de suelo de la Administración
actuante, que normalmente será un ayuntamiento o una comunidad
autónoma.
La claridad y determinación con que está redactado el precepto
permiten deducir que esa incorporación se produce por ministerio de
la ley básica. No cabe, pues, que ese destino sea truncado o modificado por las normas autonómicas. Estas podrán además prever otras
formas de adquisición de bienes con destino a los patrimonios públicos de suelo, semejantes a las que antes mencionamos o distintas.
Es importante notar, a mi juicio, que entre el núcleo básico de bienes que van a integrar los patrimonios públicos de suelo y los demás
que se incorporen por disposición de la ley autonómica, voluntad de
la Administración u otras formas de adquisición hay una diferencia
esencial y es que sólo a los primeros les acompaña el resto de prescripciones que la propia Ley de Suelo establece en los artículo 33.2,
34.1 y 34.2, con carácter igualmente básico. Me refiero a los usos a
los a que pueden ser destinados. Estos bienes (terrenos, dinero, etc.)
solo pueden emplearse, en principio, para viviendas protegidas y, en
su caso, para otros usos de interés social urbanístico, natural o cultural que enseguida veremos. También al precio máximo que pueden
alcanzar en su enajenación los terrenos que, obtenidos mediante dichas
cesiones, estén destinados a viviendas protegidas.
154
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
Aunque algún autor más autorizado ha mostrado sus reservas sobre
la constitucionalidad de estas disposiciones12, creemos que existen
argumentos para admitirla. En primer lugar, la regulación que efectúa
la Ley de Suelo no tiene un carácter concreto y detallado semejante
al TRLS de 1992, que fue lo que sancionó el Tribunal Constitucional,
por ser ciertamente agotador del campo normativo y anulador de la
iniciativa autonómica. A diferencia de la Ley de 1990-92, la actual se
limita a establecer un supuesto de pertenencia necesaria al patrimonio público de suelo, dejando a las comunidades autónomas un amplísimo margen para fijar los porcentajes en que se ha de cifrar el deber
de cesión, las modalidades de sustitución y demás, así como cuáles
pueden ser otras vías legales o voluntarias.
Es más, los bienes que se incorporen por esas otras vías autonómicas están exentos de tener que atender alguno de los destinos forzosos que establece el art. 34. Aunque, obviamente, la ley regional
puede compartir el criterio de la Ley de Suelo, suprimir o añadir otros
destinos para esos bienes que no pertenecen al núcleo básico de los
patrimonios públicos de suelo.
Por otro lado, atendiendo al criterio de sentencias precedentes
(SSTC 152/1988, 95/1986 y 213/1994), cabe aceptar que en la competencia de dirección de la actividad económica general entra, además de las normas estatales que fijen directrices y criterios globales
de ordenación de sectores económicos concretos, la previsión de acciones y medidas singulares necesarias para alcanzar los fines propuestos. En la presente ley, la medida de vincular ciertos bienes a unos
destinos posibles guarda una relación clara con los fines que se persiguen en relación con la actividad del sector de la construcción de
viviendas, del sector inmobiliario en general, puesto que los patrimonios públicos de suelo son un instrumento que responde al objetivo
de promocionar la construcción de viviendas asequibles, la recuperación de inmuebles del patrimonio cultural y natural.
Creemos, finalmente, que no se puede perder de vista que esa
misma vinculación contribuye a definir el estatuto de la propiedad del
12
En concreto, Tomás QUINTANA («Los patrimonios municipales del suelo», p.
47 passim) entiende que, a la luz de la STC 61/1997, la incorporación de ciertos bienes
a los patrimonios públicos de suelo y, por ende, su destino son determinaciones que
corresponden al legislador urbanístico regional.
155
Francisco Delgado Piqueras
suelo y su función social, estableciendo un mecanismo para que así
se verifique y evitando que la cesión obligatoria y gratuita de terrenos objeto de la actividad urbanística se convierta en un tributo, lisa
y llanamente. De ese modo, se establece un medio para que, al menos,
una parte del recurso suelo se preste a las finalidades que el legislador nacional, con una evidente inspiración en la Constitución, pretende.
V. FINALIDAD
La finalidad de los patrimonios públicos de suelo establecida por
la Ley 8/2007 es literalmente la misma que tenía bajo el TRLS de
1992: regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para
actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación urbanística y territorial. Esta última mención que introduce la
Ley de Suelo a lo territorial es la única variación, por lo demás exenta
a nuestro juicio de trascendencia.
Visto lo anterior, podría pensarse que los patrimonios públicos de
suelo han ser servir para lo mismo que ya servía el municipal. Esta
aparente identidad en cuanto a las finalidades inmediatas de este patrimonio se ve alterada sustancialmente. Bajo la Ley de 1992, la regulación del mercado que pudiera alcanzarse mediante este patrimonio,
las actuaciones públicas que podrían ubicarse en los terrenos obtenidos mediante reservas y lo que del planeamiento se pudiera ejecutar
con él tenía que conducir, en todo caso, a un único destino último: la
política de vivienda protegida.
El planteamiento de la Ley de Suelo es diferente pues, como vamos
a ver a continuación, al ampliarse los destinos que pueden seguir los
bienes de este patrimonio, esas finalidades inmediatas se ponen al servicio también del urbanismo y de la conservación y mejora de la naturaleza y los inmuebles del patrimonio cultural.
VI. NATURALEZA JURÍDICA Y DESTINO
La Ley 8/2007 mantiene la naturaleza jurídica de los patrimonios
públicos de suelo como un patrimonio separado, deducida primero
156
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
doctrinalmente y elevada luego a norma. Sin embargo introduce un
importante matiz en el principio de subrogación real que, de forma
absolutamente implacable, ha venido defendiendo la jurisprudencia
desde 1995, pues abre una segunda opción a la del reingreso en el
patrimonio municipal del suelo. Esa alternativa consiste en que el
dinero obtenido en concepto de sustitución del deber de cesión de
terrenos o de la enajenación de éstos, aun pertenecientes al patrimonio público de suelo, pueda destinarse, además de la conservación y
ampliación del mismo, a «otros usos propios de su destino». Sin duda,
estamos ante un aspecto crucial de esta institución.
1. Bienes patrimoniales especiales
En efecto, antes de que hubiera una declaración legal al respecto,
la mayoría de autores había convenido que los bienes de este patrimonio no tenían la naturaleza de bienes demaniales, pues la inalienabilidad esencial del dominio público resultaría incompatible con la
específica finalidad a la que están afectados13.
Determinado que no estamos ante bienes del dominio público, ninguna duda suscita se trataba de bienes patrimoniales. La jurisprudencia, por su parte, los calificaba como bienes patrimoniales de propios,
sin siquiera hacer problema al respecto (STS, Sala 4ª, de 1 de julio
de 1988).
Mas no unos bienes patrimoniales más, hasta el punto de que en
la conocida STC 166/1998, de 15 de julio, relativa a la Ley de Haciendas Locales, se vislumbra como un «tertium genus» inmune a los mandamientos de ejecución y las providencias de embargo, por estar materialmente afectados a una función pública.
2. Patrimonio separado
El segundo dato relevante, sobre el que la doctrina se había mostrado unánime a pesar de la indefinición legal, fue su caracterización
13
GARCIA DE ENTERRIA y PAREJO ALFONSO, «Lecciones de Derecho Urbanístico», Civitas, 1979; PEREZ MORENO, A., «Aspectos jurídicos del Patrimonio Municipal del Suelo», RDU nº 10, 1968.
157
Francisco Delgado Piqueras
como un «patrimonio separado». Pero no en el sentido iusprivatista
de centro de imputación de obligaciones ni en el subjetivista de pertenencia a una determinada persona, sino entendido como una masa
de bienes individualizada por su vinculación a un determinado fin y
sometida a un régimen especial.
El art. 276.2 TRLS de 1992 estableció que «los bienes de los
patrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado de
los restantes bienes municipales y los ingresos obtenidos mediante
enajenación de terrenos o sustitución de aprovechamiento correspondiente a la administración por su equivalente metálico, se destinarán a la conservación y ampliación del mismo». Este precepto vino
a clarificar la naturaleza jurídica de estos bienes, en la dirección apuntada por la doctrina mayoritaria, y a confirmar el principio de subrogación real, ya presente en el art. 93 TRLS de 1976.
3. El principio de retroalimentación
Este deber legal de retroalimentación sería una de esas reglas especiales, que hacen diferente el patrimonio municipal del suelo del resto
de bienes patrimoniales locales. Permite la circulación de los bienes
y derechos del patrimonio municipal del suelo manteniendo su integridad, puesto que el rendimiento de los aprovechamientos y enajenaciones ha de retornar y destinarse a su conservación y ampliación.
Aunque ello entrara en contradicción con los principios de unidad de
caja y unidad presupuestaria, la mayoría de los autores ha defendido
la conveniencia de mantener esta independencia respecto de los demás
bienes municipales, por su absoluta vinculación a la gestión urbanística y para evitar que se utilice como una vía anómala de financiación de las corporaciones locales14.
Esta característica constitutiva del patrimonio municipal del suelo
ha sido defendida con firmeza por parte de los tribunales hasta hoy,
para evitar abusos. Un buen ejemplo de esta doctrina consolidada
puede ser la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de
2005 (JUR 2005\270619), que confirma la anulación parcial realizada
14
Por todos, DIAZ LEMA, J.M., «El patrimonio municipal del suelo en el texto
refundido de 1992», RDU nº 136, 1994.
158
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
por el TSJ de Valencia, en cuanto al destino a dar a los ingresos obtenidos con la enajenación en pública subasta de parcelas integrantes
del patrimonio municipal del suelo. El Ayuntamiento de Alicante había
acordado emplear ese dinero para adquirir un cuartel, en el que pretendía ubicar el Servicio Municipal de Hacienda y llevar a cabo desarrollos urbanísticos. En ese sentido, el Supremo coincide con la sentencia de instancia en que el destino pretendido se aparta del fin último
establecido en el art. 276.2 TRLSA de 1992, esto es, la construcción
de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros
usos de interés social.
Como recuerda la sentencia, el art. 276.2 TRLA de 1992 no resultó
afectado por la STC 61/1997 ni derogado por la Ley 6/1998, siendo
pacífica su interpretación en la jurisprudencia: «imposibilidad de que
los Ayuntamiento conviertan el Patrimonio Municipal del Suelo en
fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales».
«Las esenciales características del mismo han sido recogidas en las
sentencias de 2 de noviembre de 1995, recurso de apelación 3132/1991,
31 de octubre de 2001, recurso de casación 4723/1996 y 2 de noviembre
de 2001, recurso de casación 4735/1996 que declaran que «El Patrimonio
Municipal del Suelo fue regulado en la Ley del Suelo de 1956 como un
conjunto de bienes de que las Corporaciones se pueden servir «para regular el precio en el mercado de solares» (Exposición de Motivos), con la
finalidad de «prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente
la expansión de las poblaciones». Este conjunto de bienes tiene una característica especial, a saber, que su finalidad específica se realiza mediante
la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del
propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los
bienes de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (art. 93 del TRLS). Por ello se ha podido decir que «las
dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua,
por aplicaciones sucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera». En definitiva, se ha
venido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo
constituye un «patrimonio separado» (lo que hoy está ya expresamente
dicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo
de 26 de junio de 1992). La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio
Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como
un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin
que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir
159
Francisco Delgado Piqueras
según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Bases
de Régimen Local de 2 de abril de 1985), sino el específico y concreto de
«prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión
de las poblaciones» (artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de abril de
1976), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable,
que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico
de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo.
(Artículo 93, ya citado).
Esta es la caracterización que el legislador ha dado a los Patrimonios Municipales del Suelo, y se comprenderá que, ante tamaña claridad,
sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los
mismos, abandonando su origen su caracterización y su finalidad pasen a
convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas necesidades
presupuestarias municipales. Esto, desde luego, puede hacerlo el legislador (asumiendo el posible riesgo de desaparición de los Patrimonios Municipales del Suelo), pero no puede hacerse por la vía de la interpretación
sociológica de las normas jurídicas (artículo 3-1 del Código Civil), porque esa interpretación ha de respetar, en todo caso, el espíritu y la finalidad de las normas, muy otros, como hemos visto, a la financiación general e indiscriminada de las necesidades municipales».
Esta sentencia no aporta ciertamente ninguna novedad, pero es
interesante pues, además de resumir la postura del Tribunal, hace una
clara apelación al legislador, cuando ya se había anunciado una reforma
de la legislación estatal del suelo.
4. La revisión del principio
Por su parte, la legislación autonómica no ha cuestionado la naturaleza de patrimonio independiente, separado del restante de la Administración titular del patrimonio público de suelo, ya fuera municipal
o regional. Incluso ha reafirmado el principio de subrogación real que
pesa sobre el producto de las enajenaciones o de las sustituciones en
metálico de las cesiones15.
15
Así, la redacción original del art. 76 de la Ley 2/1998 de Castilla-La Mancha
dispone que «cada patrimonio público de suelo integrará un patrimonio independiente,
separado del restante patrimonio de la Administración titular. Los ingresos obtenidos
mediante la enajenación de terrenos incluidos en los patrimonios públicos de suelo o
sustitución por su equivalente económico de la cesión relativa a la parte de aprovecha-
160
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
No obstante, para suavizar la rigurosa interpretación jurisprudencial y dar una salida a las presiones del lobby local (sin asumir coste
alguno para los presupuestos regionales), las leyes urbanísticas han
tratado de flexibilizar ese principio, por la vía de especificar un mayor
número de destinos posibles para los bienes del patrimonio público
del suelo, diferenciando en algunos casos según fueran municipales o
regionales16. Destinos muy amplios, entre los que predominan normalmente los vinculados al urbanismo, amén de otros muchos que
difícilmente se compadecen con los que prevé el art. 276.2 TRLS de
199217. Pero ello sin negar el principio de retroalimentación y con fremiento urbanístico perteneciente a la Administración deberán aplicarse a la conservación y ampliación de dichos patrimonios». El art. 79 de dicha Ley reducía a tres los destinos de los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo, una vez incorporados al proceso urbanizador o edificatorio: construcción o rehabilitación de viviendas
protegidas, mejora del medio ambiente y otros usos de interés social.
16
Ley 2/2001 de Cantabria; Ley 16/2005 de la Comunidad Valenciana; Ley 9/2002
de Galicia; Ley 5/2006 de La Rioja, Ley 35/2002 de Navarra.
17
Más adelante, sin alterar el primero de los preceptos citados, la comunidad de
Castilla-La Mancha, por Ley 7/2005, ha ampliado dicho elenco de destinos a los siguientes: a) construcción o rehabilitación de viviendas sujetas a algún régimen de protección
pública o destinadas a ser alquiladas por precio tasado, incluso subvencionado, con derecho a acceder a la propiedad; b) usos de conservación y mejora del medio ambiente,
incluyéndose tanto el medio natural como el urbano, así como la protección del patrimonio arquitectónico, del ambiente y del paisaje rústico y urbano; c) la gestión municipal del suelo, incluyendo la adquisición, posesión reivindicación, administración, gravamen y enajenación de toda clase de bienes, así como la asunción de facultades
fiduciarias de disposición. Además, en concepto de usos de interés social, la Ley autoriza estos otros: a) creación y promoción del suelo para el ejercicio de nuevas actividades empresariales o ampliación de las existentes, que en ambos casos generen empleo
y sean compatibles con el desarrollo sostenible; b) obras de urbanización y ejecución
de sistemas generales; c) construcción de equipamientos colectivos y otras instalaciones de uso público municipal, siempre que sean promovidos por las Administraciones
Públicas o sus sociedades instrumentales; d) operaciones de iniciativa pública de rehabilitación de viviendas o de renovación urbana; e) rehabilitación del Patrimonio Histórico Cultural; f) mejora del medio urbano o rural, de los barrios y pedanías; g) mejora
de la configuración de parques y jardines; h) operaciones de conservación, protección
o recuperación del medio físico natural en zonas declaradas de especial protección; i)
planificación territorial y gestión del Patrimonio Municipal del suelo, así como todo
aquello que afecte a la catalogación, programación y actuación permanente del inventario de dicho patrimonio; j) conservación, mejora y ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo.
En esa dirección puede citarse también la Ley 7/2002 de Andalucía, el Decreto
161
Francisco Delgado Piqueras
cuencia sin distinguir claramente entre el destino del dinero y el de
los terrenos y demás bienes18.
Entre los autores también se puede advertir la aparición de una
corriente favorable a una revisión de la doctrina legal imperante. Así,
Tomás QUINTANA considera que la interpretación de los tribunales
dificulta el manejo de este patrimonio separado y priva de utilidad a
la institución, por lo que sugiere que sean los legisladores autonómicos quienes fijen los destinos posibles, concretando el indeterminado concepto del interés social19. Francisco de Borja LOPEZJURADO ha señalado que son de derecho privado los ingresos
obtenidos por la gestión del patrimonio municipal del suelo y, con
arreglo al régimen de las haciendas locales, no podrían destinarse a
cubrir gastos corrientes, pero sí gastos de inversión. Si bien su fin,
en principio, es la conservación y ampliación del propio patrimonio,
estima que la obligación de reinvertir no es incondicionada, pues debe
tenerse en cuenta su carácter finalista e instrumental, así como la
naturaleza de las cosas. En consecuencia, cree que la especificidad
de estos ingresos se concreta en un deber de reinversión en el que
estarían comprendidos los proyectos en materia de urbanismo y
vivienda20. Otros autores interpretan que la apertura introducida por
las leyes autonómicas tiene cabida en la propia legislación estatal.
En el sentido de que, aunque los bienes de este patrimonio no pueden destinarse a cualesquiera finalidades públicas, el concepto de interés social permitiría a los ayuntamientos y comunidades autónomas
destinar los inmuebles a más fines que la construcción de viviendas
protegidas, tales como usos culturales, dotaciones, etc, siempre que
estuviesen así admitidos por el planeamiento. Item más, el dinero tenLegislativo 1/2004 de Asturias, la Ley 2/2001 de Cantabria, Decreto Legislativo 1/2000
de Canarias, la Ley 5/1999 de Castilla y León, la Ley 15/2001 de Extremadura, La Ley
9/2002 de Galicia, la Ley 5/2006 de La Rioja, la Ley 9/2001 de Madrid, el Decreto
Legislativo 1/2005 de Murcia, la Ley 35/2002 de Navarra y la Ley 2/2006 del País
Vasco.
18
Entre las que sí distinguen se pueden citar la Ley 7/2002 de Andalucía, la Ley
15/2001 de Extremadura y la Ley 35/2002 de Navarra.
19
QUINTANA LOPEZ, T., «La regulación de los patrimonios del suelo como fuente
de controversia», REDA nº 121, 2004, p. 83.
20
LOPEZ-JURADO ESCRIBANO, F. «Los patrimonios municipales de suelo: sus
características y operatividad», CEMCI, 1992.
162
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
dría que servir para adquirir los edificios en que se concretasen esos
intereses sociales21.
A juzgar por alguna sentencia reciente, no parece, sin embargo,
que esos planteamientos fueran a hacer mella en la doctrina del Tribunal Supremo, compartida a decir verdad por la mayor parte de los
autores22. En concreto, la STS de 27 junio 2006 (RJ 2006/5973) ratifica la nulidad del presupuesto aprobado por el ayuntamiento de Valladolid, por no reinvertir en conservación y ampliación del patrimonio
municipal del suelo el importe de las enajenaciones de terrenos de
dicho patrimonio en el mismo previstas23. La sentencia hace suya la
extensa argumentación expresada en la de instancia para afirmar que
lo previsto por el art. 125.1 de la Ley 5/1999, de Castilla y León24,
21
DE JUAN CASERO, L.J., op. cit., p. 845. A este respecto, Salvador MARTÍN
VALDIVIA (op. cit., p. 233), aprecia que los bienes del patrimonio municipal del suelo
han de seguir el destino específico que les marca la Ley andaluza del suelo, que no
puede confundirse con las finalidades genéricas de la institución, y que ha intentado huir
del encorsetamiento de destinos ofrecido por la regulación estatal y la jurisprudencia.
Dicha ley distingue, de un lado, el destino de los terrenos y construcciones, que serían,
en síntesis, la vivienda protegida, usos de interés público así declarados por una norma,
por el planeamiento o por el órgano administrativo competente y a cualesquiera usos
admitidos y convenientes para la ejecución del planeamiento o el propio patrimonio. De
otro, los recursos derivados de la gestión podrían destinarse a adquirir suelo para viviendas protegidas, a la conservación, mejora o urbanización del patrimonio y a la ejecución de actuaciones públicas, el fomento de actuaciones privadas previstas por el planeamiento y la rehabilitación de zonas y edificios degradados.
22
Muy crítica se muestra con la legislación autonómica y, en particular con la asturiana, Estefanía PEREZ LOPEZ, op. cit. p. 43, para quien la multiplicación de las finalidades a que pueden destinarse los bienes de este patrimonio separado ha desnaturalizado esta institución, al permitir que los municipios puedan financiar por esta vía gran
parte de sus inversiones, prestaciones y equipamientos públicos.
23
Un comentario favorable a esta Sentencia en SANZ RUBIO, E., «La institución
del Patrimonio Municipal del Suelo (PMS como fuente de financiación del presupuesto
municipal: un análisis jurídico y financiero a partir de la sentencia del Tribunal Supremo
de 27 de junio de 2006 (Presupuesto General del Ayuntamiento de Valladolid de 2003)»,
Cuadernos de Derecho Local nº 12, 2006.
24
Este precepto establece que «los bienes de los patrimonios públicos de suelo, los
fondos adscritos a los mismos, así como los ingresos obtenidos por su enajenación, deberán destinarse necesariamente a alguno de los siguientes fines de interés social previstos en el planeamiento urbanístico: a) conservación, gestión o ampliación de los propios
patrimonios públicos de suelo; b) construcción de viviendas acogidas a algún régimen
de protección pública; c) ejecución de dotaciones urbanísticas públicas, incluidos los
sistemas generales; d) compensación a propietarios a los que corresponda un aprove-
163
Francisco Delgado Piqueras
esgrimido por el ayuntamiento, puede referirse válidamente al patrimonio del suelo regional o provincial, pero no al municipal, por contravenir el art. 276.2 TRLS de 1992, de carácter básico. Como explica
el Tribunal,
«En el Presupuesto impugnado se prevé la venta de bienes integrantes del PMS por importe de 29.680.000 euros y sólo se consignan 5.000.000
euros para la adquisición de terrenos, por lo que se produce una disminución del PMS de 24.680.000 euros, ya que no pueden computarse los
conceptos que se especifican en el apartado II B, 2°, c) de los fundamentos de derecho de la contestación a la demanda porque no se destinan a
la conservación y Administración ampliación del PMS, porque el PMS esta
constituido por terrenos (art. 276.2 de Justicia TRLS/1992 y 124 de la Ley
5/1999) (STS25.10.01) y el art. 276.2 no puede confundirse con el art. 280.1
TRLS, pues una cosa es que los bienes del PMS una vez incorporados al
proceso de urbanización y edificación hayan de ser destinados a la construcción de viviendas o a otros usos de interés social de acuerdo con el
planeamiento y otra distinta es que, si se enajenan —como es el caso enjuiciado— el producto haya de reinvertirse en el propio PMS y no en otras
finalidades, aunque sean finalidades urbanísticas, loables y de interés
público, que la Administración puede llevar a cabo a través de otros mecanismos distintos al PMS en ejercicio de sus competencias en materia de
urbanismo.
El incumplimiento de la obligación de reinversión de los 24.680.000
euros hace ilegal el Presupuesto en este extremo, lo que conduce a la estimación del recurso. Ha de tenerse presente que la ilegalidad del Presupuesto no viene dada por la enajenación de terrenos del PMS, sino por la
falta de inversión de una cantidad igual, al menos, para conservación o
aumento del PMS».
En síntesis, es claro que para la jurisprudencia los bienes que integran este patrimonio separado son de dos clases: los terrenos, que han
de dedicarse a la construcción de viviendas protegidas u otros usos
de interés social, y el dinero, que ha de reinvertirse en la compra de
más terrenos. La razón es clara, impedir que se desnaturalice la institución y se convierta en una fuente más de financiación de las haciendas locales. Un riesgo obvio pues, si se permitiera destinar el dinero
chamiento superior al permitido por el planeamiento en la unidad de actuación en la que
estén incluidos sus terrenos, así como a propietarios cuyos terrenos hayan sido objeto
de ocupación directa; e) otros fines de interés social previstos en el planeamiento urbanístico o vinculados a su ejecución, de la forma que se determine reglamentariamente.
164
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
a otra finalidad diferente, los ayuntamientos tendrían una tentación
fortísima para preferir siempre la sustitución de las cesiones por su
equivalente en metálico y para enajenar los terrenos y solares, dinero
que se gastaría en lo que la corporación de turno estimase más oportuno. Con lo cual, ese suelo no estaría ahí cuando realmente se necesitase para la construcción de viviendas protegidas o a otros usos de
interés social, según lo que en cada caso disponga el planeamiento.
Y, en definitiva, dejaría de servir para regular el mercado del suelo,
para obtener reservas para actuaciones públicas y para facilitar la ejecución del planeamiento, que eran las finalidades últimas de la institución.
5. El patrimonio separado en la Ley de Suelo
Sobre este controvertido panorama, el art. 33.2 de la nueva Ley
de Suelo establece que «los bienes de los patrimonios públicos de
suelo constituyen un patrimonio separado y los ingresos obtenidos
mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo
16 (cesión gratuita de terrenos por el promotor) se destinarán a la conservación, administración y ampliación del mismo, siempre que sólo
se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que les
sea aplicable, o a los usos propios de su destino».
Como antes dijimos, lo primero que destaca es la afirmación del
carácter de patrimonio separado que la ley básica predica de todos los
patrimonios públicos de suelo. Esto no entraña materialmente una
novedad, ya que así lo sentaba la propia legislación autonómica. Aunque tiene su trascendencia jurídica, pues de esta forma esa calificación queda fuera del campo normativo de esta legislación urbanística
regional. También se reitera el principio de retroalimentación como
destino del dinero obtenido con la enajenación de terrenos o la sustitución del deber de cesión de terrenos. Pero de una forma diferente a
como se configuraba en el 276.2 TRLS de 1992, si bien la redacción
no es muy afortunada.
165
Francisco Delgado Piqueras
A) Retroalimentación
En primer lugar, además de la conservación y ampliación del patrimonio, se puede dedicar a la «administración» del mismo, lo que da
pie a entender que puedan sufragarse gastos corrientes. Sin embargo,
esto es desmentido poco después al enfatizar que solo se financien
gastos de capital y no se infrinja la legislación aplicable, como puede
ser, en igual sentido, la prohibición del art. 5 LRHL de financiar gastos corrientes con los ingresos procedentes de la enajenación o gravamen de los bienes patrimoniales.
B) Los usos propios de su destino
Como segunda opción, dispone que dichos bienes se destinarán
«a los usos propios de su destino», lo que es sin duda tautológico.
Empero, hay que entender que, al decirlo así, el legislador está en realidad remitiéndose a los destinos que a continuación establece en el
artículo 34.
Es ahí donde, de una forma clara y rotunda se admite que tanto
«los bienes como los recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo en virtud de lo dispuesto en el apartado 1
del artículo anterior, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que
dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así
lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural».
Consiguientemente, el destino primero y natural del núcleo básico
de los patrimonios públicos de suelo es la vivienda protegida. A su
construcción pueden dedicarse tanto los terrenos como los capitales y
otros derechos que pudiera haber en este fondo. Conviene insistir en
que este destino alcanza únicamente a los bienes integrados en el patrimonio del suelo por prescripción del art. 33.1, esto es, los que necesariamente integran estos patrimonios.
La utilización de estos bienes y recursos para otros usos de interés social pasa por la concurrencia de tres requisitos. Primero, que las
166
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
leyes autonómicas expresamente indiquen cuáles. Segundo, que se
refieran a fines urbanísticos, de mejora de la naturaleza o de inmuebles del patrimonio cultural. Tercero, que sean conformes con el planeamiento.
De este modo, se pone coto a la indeterminación del concepto de
interés social presente en el art. 280.1 TRLS de 1992 y toda la controversia generada por su causa. Como en aquél, el destino de los bienes del patrimonio del suelo es dual. Viviendas de protección pública
y otros usos de interés social. Como en aquél, esos usos concretos
tendrán que ser conformes con lo previsto por el planeamiento del
lugar.
Las diferencias más apreciables son, por una parte, que esta pluralidad de destinos se admite ahora no solo para los terrenos sino para
todos los bienes del patrimonio de suelo en general. Y, de otra, que
la apertura a dicha pluralidad pasa, primero, por una decisión del legislador autonómico. Sólo si éste así lo admite se pueden abrir el abanico de destinos posibles para los bienes del patrimonio publico de
suelo. Y, al hacerlo, la ley autonómica deberá especificar cuáles, escogiendo entre una tríada de ámbitos sectoriales aptos donde, por decisión del legislador básico, puede concretarse ese interés social: urbanismo, naturaleza e inmuebles del patrimonio cultural.
Las primeras lecturas de la Ley 8/2007 interpretan, en efecto, que
la misma supone un giro a favor de la línea marcada por la mayoría
de las comunidades autónomas. Para Tomás QUINTANA, con la nueva
Ley se ha devaluado la tradicional vinculación entre los patrimonios
municipales del suelo y la construcción de viviendas protegidas, al
admitir otros de interés social, entre los que predominan los relacionados con la ejecución del planeamiento, de interés urbanístico pues.
Lo cual, a su juicio, es oportuno, pues supera la rígida afectación de
los terrenos del patrimonio a la construcción de viviendas protegidas.
Y, además, es coherente con la obligación establecida en el art. 10.b
de la misma Ley, merced a la cual el planeamiento ha de reservar
terrenos necesarios para materializar un porcentaje de edificabilidad
en la construcción de viviendas de protección pública. De este modo,
ese destino ya no pesa únicamente sobre el patrimonio público del
suelo, pues se integra en el sistema de reparto de beneficios y cargas
generadas por la trasformación urbanística.
167
Francisco Delgado Piqueras
En cambio, el mismo autor critica que la Ley haya roto con el
principio de retroalimentación continua, que impedía que el numerario sirviera para costear todo tipo de actuaciones municipales. Por ello,
advierte del riesgo de que esta masa de bienes se convierta en un artificio contable ajeno por completo a la política de vivienda25.
A mi juicio, con el cambio se alcanza un cierto equilibrio entre el
inmovilismo de la doctrina jurisprudencial, que en la práctica negaba
legitimidad a cualquier otra valoración del interés social que efectuaran las corporaciones locales y no dejaba más destino para este patrimonio que la construcción de viviendas protegidas, y las pretensiones
ultra-aperturistas de algunas leyes autonómicas, que dejadas a su albur
podrían tolerar cualquier uso para este patrimonio y, en consecuencia,
convertirlo en un mecanismo más de financiación de las haciendas
locales. Este es el riesgo que todos los que se acercan a este tema
aprecian y que, entiendo, también el legislador básico ha querido conjurar.
Los destinos antes señalados tienen una relación evidente con los
tres principios rectores de la política social y económica en que se
inspira la ley al regular el recurso suelo, que componen el «bloque
normativo ambiental formado por sus artículos 45 a 47 de la Constitución», según reza el preámbulo de la Ley. Esta mayor amplitud de
destinos supone que la regulación del mercado de terrenos, la obtención de suelo para actuaciones públicas y la ejecución del planeamiento tengan que verse desde esa triple óptica de políticas públicas
y ponerse igualmente a su servicio.
Aunque la disposición final primera atribuya el carácter de bases
de la planificación general de la actividad económica a los arts. 33 y
34.1 y 2, es más fácil de apreciar que, como reconoce el apartado VII
del preámbulo, estamos ante una medida de garantía del cumplimiento
de la función social de la propiedad. Nadie duda que las prácticas de
retención y gestión especulativa de suelo, que obstruyen el acceso de
los ciudadanos a la vivienda, pugnan abiertamente con la función social
del suelo. Aunque no sea tan evidente, ello también repercute sobre
el medio natural y el patrimonio cultural inmobiliario, que son vícti25
QUINTANA LOPEZ, «Los patrimonios municipales del suelo», Iustel, 2007,
pags. 209 y ss.
168
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
mas del desenfrenado crecimiento urbanístico y edificatorio. Las tensiones generadas por la carestía del suelo están detrás de la aparición
de las islas urbanísticas, que fragmentan el territorio e invaden el medio
natural, otro fenómeno que la Ley se propone combatir. El escaso interés de los propietarios por la conservación de los inmuebles de valor
arquitectónico o histórico no es ajeno a las lucrativas expectativas que
la especulación del suelo genera. Se entiende así el carácter de bases
de la planificación general de la economía, entendida la política económica en el sentido amplio que la concibe la Constitución, conducente a un bienestar pleno que va más allá de lo puramente material.
Por lo demás, el legislador básico no impone este destino a otros
bienes cuyo ingreso en los patrimonios de suelo obedezca a lo prescrito por las leyes autonómicas. Lo cual no impide, obviamente, que
éstas adopten el mismo criterio para todos los bienes y recursos del
patrimonio, o distingan entre unos y otros. Queda a su criterio.
VII. CONSTITUCIÓN
La constitución del patrimonio municipal del suelo en el TRLS
de 1992 era una expresa obligación legal para los ayuntamientos que
dispusieran de planeamiento general (art. 276.1). Por «planeamiento
general» debía entenderse tanto los planes generales de ordenación
urbana como las normas subsidiarias, mas no otras figuras sin vocación prospectiva, como los proyectos de delimitación.
En su momento se discutió también si era aceptable que ayuntamientos huérfanos de planeamiento general pudieran constituir el Patrimonio, admitiéndose por la doctrina que, de manera voluntaria y en virtud de su autonomía, así fuera. Aunque, para que este instrumento fuese
eficaz, lo coherente sería dar todos los pasos que permiten sacarle la
máxima operatividad, en el sentido de reforzar las vías de adquisición
de bienes. Lo cual pasaría por disponer de planeamiento general26.
La nueva Ley estatal de Suelo, sin embargo, no establece expresamente ninguna obligación al respecto y, en su lugar, dispone que
26
Un estudio pormenorizado en el libro de QUINTANA LOPEZ y LOBATO
GÓMEZ, «La constitución y gestión de los patrimonios municipales del suelo», Marcial Pons, 1996.
169
Francisco Delgado Piqueras
«integran los patrimonios públicos de suelo los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber a que se refiere
la letra b) del apartado 1 del artículo 16, sin perjuicio de los demás
que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística».
La Ley da por hecho su existencia, pues, como consecuencia del
ingreso en los patrimonios públicos de suelo de los bienes, recursos
y derechos que adquieran las Administraciones en virtud del citado
deber de cesión; adquisición que claramente se produce ex lege. Esa
cesión se refiere, en principio, al suelo libre de cargas de urbanización (gratis total) que ha de entregar el promotor, aunque se admite
que la legislación regional pueda permitir una sustitución por dinero
u otros bienes27. En efecto, siguiendo la posibilidad abierta por el anulado art. 277.1 TRLS de 1992, las leyes autonómicas admiten como
sustitutivo el pago en metálico, lo que permite a los ayuntamientos
hacer caja y avanzar un primer paso en la dirección de escamotear los
bienes del patrimonio municipal de su destino legal, como la experiencia ha demostrado.
Una novedad destacable es que la Ley 8/2007 pone un límite a
dicha tentación al excluir esas formas alternativas de cumplimiento
—y exigir la cesión del suelo en sentido estricto— cuando dicho deber
pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda protegida (que, como
mínimo general, será del 30% de la edificabilidad residencial prevista
para la actuación urbanística de que se trate (art. 10.b).
Está implícito en la Ley, por tanto, que los municipios, comunidades autónomas y demás entidades beneficiarios de esas cesiones de
suelo (o del metálico u otros sustitutivos que admita la legislación
regional) quedan obligadas a constituir este instrumento, en el sentido
27
La Ley 8/2007 establece que, con carácter general, el suelo libre de cargas de
urbanización a entregar por el promotor no podrá ser inferior al 5% ni superior al 15%
del correspondiente a la edificabilidad media ponderada de la actuación de transformación urbanística o, en el caso de actuaciones de dotación, de incremento de edificabilidad media ponderada. Pero también que la legislación urbanística regional podrá permitir que, de forma excepcional, proporcionada y motivada, ese porcentaje se reduzca
o incremente hasta el 20% para las actuaciones o los ámbitos en que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior al medio en los restantes de su
misma categoría de suelo. Dicha legislación también podrá determinar los casos y condiciones en que se pueda sustituir la entrega de suelo por otras formas de cumplimiento.
170
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
de llevar a cabo las formalidades de inventario, registro, contabilidad
y demás que su administración requiere, así como conducir su gestión para que reciban el destino legalmente previsto.
Aunque el art. 276.1 TRLS de 1992 no resultó afectado por la
STC 61/1997, parece que el legislador estatal se ha retraído para no
establecer por sí mismo una obligación en tal sentido, seguramente
por un prurito competencial, dejando en manos de la legislación urbanística regional una afirmación así.
La realidad es que la mayoría de las comunidades autónomas han
extendido la obligación de constituir el patrimonio municipal del suelo
a todos los ayuntamientos, dándoles además la posibilidad de hacerlo
a través de mancomunidades o consorcios. Una previsión sin duda
pensada para facilitar su cumplimiento por parte de los más pequeños. También han establecido, por ley, la obligación de constituir una
figura gemela a cargo de la propia Administración regional o foral28.
Otra cosa es que, en efecto, lo hayan llevado a cabo y, en caso contrario, cómo se les pueden forzar a hacerlo.
En mi opinión, lo más relevante no es si la Administración ha de
adoptar un acuerdo solemne de constitución del respectivo patrimonio público de suelo, aunque es innegable que, en la práctica del funcionamiento burocrático, los trámites y procedimientos de formalización resultan convenientes para llevar a efecto los mandatos legales.
Ahora bien, sería inadmisible que una omisión por parte de las autoridades locales o regionales pudiera privar válidamente de eficacia a
28
Así, por ejemplo, el art. 76 del TROLAU de Castilla-La Mancha dispone: «La
Administración de la Junta de Comunidades y los Municipios, de forma independiente
o mancomunada o consorciada, deberán constituir sus respectivos patrimonios públicos
de suelo con la finalidad de crear reservas para actuaciones públicas y de facilitar el
planeamiento territorial y urbanístico y su ejecución en el marco de sus correspondientes competencias». En la misma línea, podríamos citar la Ley 7/2002, de Andalucía, el
Decreto legislativo 1/2000 de Canarias, el Decreto legislativo 1/2005 de Cataluña, la
Ley 16/2005 de la Comunidad Valenciana, la Ley 15/2001 de Extremadura, l Ley 8/2004
de las Islas Baleares, la Ley 9/2001 de Madrid, el Decreto legislativo 1/2005 de Murcia o la Ley 2/2006 del País Vasco. Otras comunidades, en cambio, supeditan esta obligación al cumplimiento de determinadas condiciones, como la de superar un mínimo de
habitantes (Ley 2/2001, de Cantabria) o la haber cumplido antes con la obligación de
dotarse de un planeamiento general (Ley 5/1999 de Aragón, Decreto legislativo 1/2004
de Asturias, Ley 5/1999 de Castilla y León, Ley 9/2002 de Galicia o Ley 5/2006 de La
Rioja).
171
Francisco Delgado Piqueras
la norma, en el sentido de desvincular a los bienes que legalmente
pertenecen a este patrimonio de su destino y demás prerrogativas. La
acción vecinal del art. 18.1.g LBRL y, en general, la acción popular
del art. 304 TRLS de 1992 serían remedios ejercitables para exigir
que se apliquen las reglas que correspondan a un bien o derecho que
debiera legalmente estar integrado en ese patrimonio (destino, formas
de enajenación, etc.).
VIII. GARANTÍAS
Para concluir el capítulo dedicado a los patrimonios públicos de
suelo, la Ley 8/2007 incluye una serie de prescripciones de nueva factura encaminadas, por un lado, a estabilizar el precio de los solares
destinados a la construcción de viviendas protegidas y, de otro, a regular la anotación registral de las limitaciones y demás condiciones que
puedan afectar a las fincas del patrimonio de suelo en general.
1. Precio máximo
Establece el artículo 34.2 que los terrenos adquiridos por una
Administración en virtud del deber de cesión de suelo (art. 16.1.b)
que estén destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún
régimen de protección pública que permita tasar su precio máximo de
venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, no podrán ser
adjudicados, ni en dicha trasmisión ni en las sucesivas, por un precio
superior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el tipo de
vivienda de que se trate. Esta limitación se ha de hacer constar en el
expediente administrativo en el acto o contrato de la enajenación, por
imperativo legal
El citado valor de repercusión responde a un cálculo teórico que
distribuye el precio de las viviendas entre las diferentes partidas conceptuales necesarias para la edificación. Parece claro que con esta
nueva limitación se busca preservar mejor el cumplimiento de la finalidad última del patrimonio o, al menos, de la parte que hemos denominado núcleo básico, frenando la tentación de una explotación lucrativa de los solares por parte de la Administración titular del patrimonio
o de los posteriores adquirentes. Lo que, a la postre, presionaría sobre
172
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
la calidad de las viviendas protegidas o su precio, más o menos visible.
Como es sabido, tras la STC 61/1997 las formas de gestión y, en
su caso, diversas maneras de cesión a terceros de los terrenos del patrimonio del suelo son temas que han de ser regulados por las comunidades autónomas. Sus leyes han seguido la misma técnica de las leyes
estatales del suelo y combinan los mecanismos de trasmisión a terceros (concurso, subasta, adjudicación directa, permuta) y el carácter
gratuito u oneroso de la trasmisión en función del destino del terreno
y del carácter público, empresarial o benéfico del adquirente. Sin entrar
en los criterios y peculiaridades de cada ley autonómica29, podemos
constatar las divergencias que se suscitan sobre el mecanismo de selección.
Cómo debe jugar el precio del suelo en la concurrencia es una
cuestión opinable, pues no siempre es fácil asegurar que el efecto final
que anima un criterio u otro se vaya a producir en la práctica. O,
incluso, que no pueda volverse en contra. Se discute por ello si resulta
más conveniente que el concurso o la subasta parta de un precio
mínimo o de un precio máximo.
En todo caso, la opción tomada por la Ley de Suelo es muy clara,
aunque sólo afecte a un supuesto muy concreto. A diferencia de las
leyes estatales predecesoras, la actual ha asumido que ambos temas
quedan fuera de su órbita competencial y no entra en ellos. No obstante, sí determina, por referencia al citado valor máximo de repercusión, el precio máximo que puede alcanzar el suelo, cualquiera que
sea el negocio a través del que se trasmita, cualquiera que sea el beneficiario y cuantas veces cambie de manos.
El carácter básico que la adorna lleva consigo que esta disposición prevalezca jurídicamente sobre lo que hubieran dispuesto las leyes
autonómicas en sentido diferente, por lo que debe dar pie a una adaptación de éstas. Es el caso de lo dispuesto en el art. 79.3.a del Decreto
Legislativo 1/2004, de Castilla-La Mancha, según el cual los bienes
29
Algunas han propiciado trabajos monográficos, como el de GOSALVEZ
PEQUEÑO, H.J, «La enajenación de los bienes integrantes de los patrimonios públicos
en el derecho urbanístico de Andalucía», RDU y MA nº 214, 2004, donde se confrontan los mecanismos de las leyes andaluzas 7/2002, de suelo y 7/1999, de bienes de las
entidades locales.
173
Francisco Delgado Piqueras
del patrimonio enajenados mediante concurso no pueden serlo por precio inferior al valor máximo legalmente establecido para los usos sujetos a protección pública.
La exigencia, en fin, de que la prohibición de superar ese precio
conste expresamente en el expediente y en el negocio jurídico en que
se formalice la enajenación refuerza el mandato legal material, al servir de recordatorio para los funcionarios y autoridades interventoras
de un extremo que deben controlar puntualmente. La conculcación
formal o material de este precepto legal puede afectar a la validez del
negocio jurídico en sí y acarrear consecuencias anulatorias.
2. Inscripción en el Registro de la Propiedad
La documentación de los bienes integrantes de los patrimonios de
suelo y de su tráfico jurídico, mediante inventarios, presupuestos, liquidaciones y demás constituyen instrumentos de gestión fundamentales
para la salvaguardia de su integridad, el control de su destino y, en
suma, para que se pueda fiscalizar si se satisfacen o no sus fines legales. Empero, de estas cuestiones no se ocuparon los TRLS de 1976 y
1992 ni sus reglamentos ejecutivos. Lo que no significa, obviamente,
a estos bienes no les fueran aplicables las previsiones generales de la
legislación sobre régimen local o patrimonios administrativos.
Algunas leyes autonómicas sí se refieren a estos instrumentos, previendo la creación de inventarios específicos y de registros de explotación30, su liquidación anual y una fiscalización propia de la legislación presupuestaria31, o ambas cuestiones32. Algunas leyes establecen
un mecanismo específico de control autonómico. Especialmente incisivo es, en ese sentido, el art. 226 de la Ley 16/2005 de la Comunidad Valenciana, que crea un Registro Autonómico de Patrimonios
Públicos Municipales de Suelo, compuesto por el Inventario de bienes adscritos a cada patrimonio municipal de suelo, para lo que los
ayuntamientos deberán remitir copia certificada de la relación de
30
Art. 229 Ley foral 35/2002.
Art. 177 Ley madrileña 9/2001.
32
Artículos 70 ley andaluza 7/2002; 218 Decreto legislativo asturiano 1/2004; 76
Decreto legislativo castellano manchego 1/2004; 87 Ley extremeña 15/2001; 112 Ley
vasca 2/2006.
31
174
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
inmuebles y sus detalles, actualizaciones y modificaciones. Es de
carácter público, acceso gratuito y finalidad informativa, aunque también tiene una evidente finalidad de control, pues la misma Ley
requiere que, para disponer de los bienes, deberá quedar acreditado
en el expediente el certificado de inscripción en este Registro Autonómico.
Hecho este apunte, hay que decir que la Ley 8/2007 enfoca hacia
un instrumento distinto, que es el Registro de la Propiedad, al amparo
de la competencia exclusiva que corresponde al Estado en materia de
legislación civil (art. 149.1.8ª CE).
El art. 34.3 establece, en primer lugar, que las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones de destino de las fincas integrantes de
un patrimonio público de suelo que se hagan constar en su enajenación son inscribibles en el Registro de la Propiedad. Para evitar cualquier colisión de normas, la norma salva expresamente lo dispuesto
en el art. 27 de la Ley Hipotecaria, afirmando la posibilidad de que
el incumplimiento de las limitaciones, obligaciones y demás dé lugar
a la resolución de la enajenación33.
En efecto, según el art. 34.4 de la Ley 8/2007, las limitaciones,
obligaciones, plazos o condiciones que se hayan configurado como
causas de resolución podrán inscribirse con el consentimiento del
adquirente o en virtud de un acto administrativo de la Administración
titular de la finca enajenada, una vez que no sea susceptible de recurso
ordinario alguno, administrativo o judicial.
Por otro lado, la Administración enajenante puede interesar la práctica de anotación preventiva de la apertura de un expediente administrativo tendente a la resolución del contrato (en caso de apreciar
incumplimiento, se supone) conforme a lo previsto por la legislación
33
Como es sabido, dicho precepto, en relación con el 26, excluye del acceso al
Registro de la Propiedad las prohibiciones de disponer que tengan su origen en actos o
contratos, salvo algunas excepciones. Si su origen inmediato es una resolución administrativa, pueden ser objeto de anotación preventiva, pues no se considera un derecho
real. Con ella se quiere asegurar que se puedan hacer efectivos sobre las fincas inscritas derechos no reales, que habrán de soportar quienes obtengan posteriormente algún
derecho real sobre la finca en cuestión. El problema es que la anotación preventiva tiene
una vigencia temporal limitada (cuatro años a lo sumo, art. 86.1 LH) que, por lo general, priva a los titulares de situaciones jurídicas no inscribibles de la protección que dispensaría a los terceros la fe pública registral.
175
Francisco Delgado Piqueras
hipotecaria. Más en concreto, de lo previsto para las anotaciones preventivas derivadas de la iniciación de procedimientos de disciplina
urbanística en los artículos 56 y siguientes del RD 1093/1997, «Reglamento de inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística», dictado en desarrollo del art. 307 TRLS de 1992.
En otro caso, señala el art. 34.4.b), la mención registral producirá
los efectos de las llamadas «notas marginales de condiciones impuestas sobre determinadas fincas». Como es sabido, la nota marginal es
un asiento accesorio que no se practica en la parte central del folio
registral, sino en el margen, de ahí su nombre. Y queda en relación
de dependencia del asiento en cuyo margen consta. No obstante, esta
figura específica está regulada en el art. 74 RD 1093/1997. En síntesis, significa que tales notas marginales no surten otro efecto que el
de dar a conocer, a quien consulte el Registro, la situación urbanística de la finca en el momento a que se refiera el título que las origine, salvo que la legislación aplicable prevea un efecto distinto.
Las disposiciones que acabamos de glosar son aplicables a cualesquiera fincas de los patrimonios públicos de suelo, sin importar su
origen o forma de adquisición. Tampoco importa ya que su destino
específico sea la construcción de viviendas protegidas u otro de los
legalmente posibles.
IX. CONCLUSIONES
La Ley de Suelo ha derogado los dos preceptos supervivientes a
la STC 61/1997 y, en su lugar, ha establecido una nueva regulación
que ha querido ser muy respetuosa con la doctrina constitucional, para
no caer en los excesos advertidos hace diez años. En consecuencia,
no ha entrado en las cuestiones ya censuradas por el Tribunal Constitucional. Señaladamente, las formas de adquisición y de enajenación
de los bienes que integran estos patrimonios, cuya regulación corresponde a las comunidades autónomas.
En el capítulo que la nueva Ley dedica a los patrimonios públicos de suelo advertimos fácilmente dos partes, con una base competencial y una posición ordinamental diferente.
En la primera parte (arts. 33 y 34.1 y 2), la básica, se define jurídicamente lo que son los patrimonios públicos de suelo: un patrimo176
Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
nio separado. Se define cuál es la finalidad de esta institución: regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones públicas y facilitar la ejecución del planeamiento. Ambas cuestiones son reguladas en línea de continuidad con la ley preexistente.
También se mantiene el principio de retroalimentación, al establecer que han de destinarse a la conservación, administración y
ampliación (entendidas siempre como financiación de gastos de capital) de estos patrimonios los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o las entregas en metálico obtenidas en lugar de las cesiones de terrenos.
No obstante, a partir de este principio empieza a notarse la aparición de lo que podríamos llamar el núcleo básico de estos patrimonios, que está compuesto por los terrenos, dineros y derechos que
adquieran las Administraciones en virtud de las cesiones que la Ley
impone sobre las trasformaciones urbanísticas y el referido retroalimento.
Cuando ello suponga una salida neta, es decir, que no entrañe una
retroalimentación sino un consumo, los bienes y recursos pertenecientes al núcleo básico de estos patrimonios, en principio, sólo pueden ser destinados a la construcción de viviendas protegidas. No obstante, en concepto de «otros usos de interés social», la Ley de Suelo
admite como posibles tres destinos más: urbanísticos, protección y
mejora de espacios naturales y de inmuebles del patrimonio cultural,
si la ley urbanística autonómica así lo quiere. Esta ley tendrá además
que especificar para qué fines. Y, en todo caso, el uso concreto al que
se destine el bien o el dinero tendrá que ser conforme con lo dispuesto
en el planeamiento urbanístico.
Entiendo que, de este modo, el legislador estatal ha recogido el
guante que tenía lanzado desde hace algún tiempo por la doctrina y
la jurisprudencia, para que fuera él quien controlase una eventual apertura de estos patrimonios a esos nuevos horizontes, pues la legislación autonómica era insuficiente para producir una mutación de semejante alcance.
En lo sucesivo, la aplicación de los bienes y dineros de estos patrimonios a un uso específico tendrá que ser adecuada a lo previsto en
tres niveles de concreción normativa: la Ley de Suelo, la ley urbanística regional y el plan de ordenación urbana. La definición admi177
Francisco Delgado Piqueras
nistrativa del interés social tendrá que superar esos tres filtros. Con
lo cual, podemos esperar que remitan los problemas y litigios suscitados por ese indeterminado concepto jurídico.
Al hacerlo así, es obvio que el legislador estatal ha sido sensible
a las reivindicaciones de las regiones y ayuntamientos, plegándose en
buena medida a ellas, mas no sin criterio, pues la apertura se produce
dentro de unos límites coherentes con los principios constitucionales
que orientan la Ley de Suelo: los artículos. 45 a 47 CE.
También los competenciales, pues estas prescripciones (y la que
establece que si la enajenación afecta a terrenos destinados a viviendas sociales no podrán ser adjudicados ni revendidos a un precio superior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el precio de la
vivienda) están referidas al núcleo básico de los patrimonios. Sobre
otros posibles bienes ingresados por diferentes conductos la Ley no
impone nada. Queda a criterio de cada comunidad autónoma atenerse
a esos mismos destinos o admitir otros.
La segunda parte (apartados 3 y 4 del artículo 34) no es propiamente básica sino civil y, por tanto, plena en sus efectos reguladores.
Está encaminada a dar acceso al Registro de la Propiedad a las limitaciones, obligaciones, plazos y condiciones de destino de las fincas
integrantes de estos patrimonios, así como especificar los efectos que
de ello podrían derivarse.
Valoramos, por tanto, que con ello se alcanza una consolidación
de la institución, mucho más ceñida en cuanto a su composición que
el TRLS de 1992 y más abierta, eso sí, en cuanto a la utilización que
las Administraciones puedan hacer con ella. Incorpora también elementos importantes de garantía, como es el acceso al Registro de la
Propiedad y la limitación del precio de los terrenos destinados a viviendas protegidas. Responde, en definitiva, a un cambio en la óptica con
la que el propio legislador asume su papel regulador y enfoca la institución, menos intervencionista en el mercado del suelo y más atenta
a la función social de la propiedad.
178