Evaluation of the Common Market Organisation (CMO) in the Cereal

Resumen
La presente evaluación estudia el sector de los cereales de 1995/96 a 2003/04, período
en el que se procedió a una reforma fundamental de la organización común del mercado
(OCM) de los cereales. Éstos revisten capital importancia dentro de la política agrícola
común (PAC), pues son los principales cultivos herbáceos y representan gran parte del
presupuesto de la PAC.
„
En 2003/04, la superficie dedicada a los cereales en la Europa de los Quince (EU15) ocupaba el 11,4% del territorio y el 28,4 % de la superficie agrícola útil total
de esos quince Estados miembros.
„
Los costes presupuestarios de la OCM de los cereales ascendieron a 16 850
millones de euros en 2003/04. Esta suma representaba el 36,2 % del coste
presupuestario neto total de la PAC (46 510 millones de euros) de ese ejercicio y
el 17,4 % del presupuesto total de la UE (96 960 millones de euros).
Capítulo 1 - La OCM de los cereales y su lógica de intervención
El informe se inicia con una descripción de las medidas de la OCM y de la lógica que
subyace a tales medidas y a las reformas introducidas en ellas durante el período de
referencia. Dos fueron las reformas que, de modo especial, desempeñaron un papel
decisivo en la evolución de las medidas: la reforma de 1992 (que suele denominarse
reforma MacSharry, apellido del comisario que ocupaba la cartera de agricultura a la
sazón) y la reforma de la Agenda 2000 de 1999. Las reformas acordadas en la revisión
intermedia de la Agenda 2000 comenzaron a aplicarse en 2004/05, año siguiente al final
del período abarcado por la presente evaluación.
Los objetivos de la OCM de los cereales siguen siendo los establecidos en el Tratado de
Roma en 1967: aumentar la productividad, garantizar ingresos equitativos en el sector
agrario, estabilizar los mercados, asegurar el abastecimiento del mercado y ofrecer
precios moderados a los consumidores.
Ya desde sus inicios, la OCM transformó el equilibrio del sector de los cereales. A lo
largo de las décadas de los sesenta y los setenta, la oferta de cereales registró un
acusado déficit en la Unión Europea (UE). Pese a la disminución de la superficie
dedicada a los cereales después de la década de los setenta, la producción de la Europa
de los Quince creció rápidamente. Entretanto, el consumo, que había ido aumentando
hasta principios de la década de los ochenta, se redujo en la década siguiente.
Estos cambios convirtieron a la UE en uno de los principales exportadores de cereales
en 1985-89 y permitieron alcanzar muchos de los objetivos del Tratado, pero también
generaron otros tipos de problemas. Uno de los más importantes fue la caída de la
demanda interna de cereales, especialmente en el caso de los piensos, por cuanto los
precios locales de los cereales se mantuvieron elevados en relación con otros
ingredientes para piensos con los que competían. También surgieron problemas de
orden presupuestario. El considerable volumen de los excedentes dio lugar a gastos
presupuestarios en forma de restituciones por exportación y almacenamiento público de
existencias de cereales vendidas en régimen de intervención.
Teniendo en cuenta la complejidad del sector que nos ocupa, con gran número de
cereales cultivados en condiciones muy diversas de un lugar a otro de la Comunidad, así
como su aportación esencial a la economía de los cultivos herbáceos, la estrategia
adoptada con respecto a las medidas de la OCM preconizaba una evolución, no una
revolución. La reforma de 1992 se enfrentó directamente al problema de la escasa
demanda de cereales para pienso reduciendo el apoyo al mercado (el precio de
intervención y las medidas fronterizas conexas que determinaban los aranceles de
importación y las restituciones por exportación).
Con el fin de facilitar la transición a la nueva situación de mercado, esta misma reforma
introdujo dos nuevos instrumentos: las ayudas directas (también denominadas ayudas
por superficie o ayudas por cultivos herbáceos) y la retirada de tierras obligatoria. En el
régimen de ayudas directas -fijadas por los Estados miembros en sus planes de
regionalización nacionales-, se establecen rendimientos de referencia (sobre la base de
datos históricos) respecto de los cereales y una prima de base por tonelada de cereales
que, multiplicada por dichos rendimientos, arroja la suma fija por hectárea que se ha de
abonar a los productores. En la reforma de 1992, las ayudas por hectárea se
consideraban una compensación por los recortes de los precios internos; en las reformas
posteriores se eliminó este elemento de compensación que se había incorporado a las
ayudas por superficie.
A fin de asegurar el control de la oferta, al tiempo que se respetaban los compromisos
en materia de subvenciones por exportación que en aquel momento se estaban
negociando en la OMC, la concesión de ayudas directas estaba supeditada, solamente en
el caso de las explotaciones de mayor tamaño, a la retirada de tierras obligatoria de una
proporción de la superficie de cultivos herbáceos y al cumplimiento de una serie de
normas medioambientales. Se autorizaron los cultivos energéticos en las tierras
retiradas. Los productores de cereales pudieron seguir optando a la retirada de tierras
voluntaria en todas las explotaciones.
Con la reforma de la Agenda 2000 las principales medidas siguieron evolucionando. Se
redujo de nuevo el apoyo al mercado y se incrementaron las ayudas directas. Se
atenuaron las diferencias que existían entre las primas de base por tonelada a la hora de
calcular las ayudas directas por los principales cultivos herbáceos. Se mantuvo la
retirada de tierras como medida de control de la oferta.
La revisión intermedia introdujo cuatro innovaciones principales en la OCM. La
primera de ellas fue la sustitución de las ayudas directas por el régimen de pago único
por explotación, completamente disociado de la producción. La segunda consistía en
hacer mayor hincapié en el cumplimiento de las normas medioambientales. La tercera
radicaba en introducir cierta moderación, reduciendo las ayudas a la renta destinadas a
las explotaciones de mayor tamaño. La cuarta innovación fue la supresión de la
aplicación del régimen de intervención al centeno.
Capítulo 2 - Metodología
La complejidad del sector de los cereales y de las medidas de la OCM, los frecuentes
cambios de orientación y el limitado número de años que abarca la presente evaluación
dificultan la labor de obtener resultados significativos mediante el análisis
econométrico. Así pues, aun cuando se hayan aplicado algunas técnicas econométricas,
a la hora de analizar los efectos de las medidas de la OCM se ha seguido ante todo un
planteamiento microeconómico.
El análisis que se presenta en este informe se centra en los diversos tipos de productores
y usuarios finales. Parte de una investigación exhaustiva realizada en una serie de
regiones seleccionadas en los seis Estados miembros que lideran la producción de
cereales en la Europa de los Quince y en los dos principales productores de los nuevos
Estados miembros. Estos Estados miembros y regiones poseen estructuras de
producción muy dispares y cultivos de cereales extremadamente diversificados, lo que
los convierte en valiosos temas de estudio.
Estados miembros y regiones seleccionados para la investigación exhaustiva
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„
Dinamarca
Francia: Aquitania y Centro
Alemania: Mecklemburgo-Pomerania Occidental y Baja Sajonia
Hungría
Italia: Piamonte y Apulia
Polonia
España: Castilla y León
Reino Unido: Inglaterra y Escocia
El análisis también presta especial atención a las explotaciones de determinados tipos y
dimensiones con el fin de obtener datos representativos acerca de los diversos
segmentos del sector de los cereales de la UE. La Red de Información Contable
Agrícola (RICA) de la UE proporciona series temporales sobre la renta agraria de gran
utilidad, motivo por el cual se ha tomado como base su clasificación para establecer
comparaciones.
Las explotaciones se clasificaron por especializaciones de la muestra de la RICA en: a)
explotaciones especializadas en cereales, oleaginosas y proteaginosas (que también
denominamos «especializadas en cereales» por cuanto más del 87 % de la superficie de
cultivos herbáceos está dedicada a los cereales); b) explotaciones de cultivos generales;
c) explotaciones mixtas de cultivos y ganado (que destinan importantes cantidades de
cereales a pienso para su ganado); y d) todas las demás explotaciones (ninguna de las
cuales produce cantidades importantes de cereales).
Con respecto a todas estas categorías se recogieron datos sobre la renta agraria por
fuentes y sobre los costes de los insumos con el fin de obtener determinaciones
alternativas de los márgenes brutos. Estas estimaciones se completaron con datos
nacionales y regionales sobre rentas e insumos, así como otros datos pertinentes
recopilados durante la preparación de los estudios monográficos.
En función de las dimensiones, las unidades de producción se clasificaron en
explotaciones pequeñas (con unos márgenes brutos anuales inferiores a 9 600 euros),
medianas (con unos márgenes brutos comprendidos entre 9 600 y 48 000 euros) y
grandes (con unos márgenes brutos anuales superiores a 48 000 euros).
Un aspecto importante de la investigación lo constituyó una serie de entrevistas
estructuradas en los ocho Estados miembros que abarcaron una amplia gama de
personas e instituciones del sector de los cereales. En total, se llevaron a término 129
entrevistas de este tipo, figurando entre los entrevistados representantes de los sectores
agrario, de la transformación, del comercio, de los transportes, del almacenamiento y de
los piensos, así como de los usuarios finales, del mundo académico y de los Gobiernos.
Se seleccionaron productores de cereales en los seis Estados miembros de la Europa de
los Quince y se les remitieron cuestionarios muy pormenorizados. Se recibieron 290
cuestionarios debidamente completados.
Otras dos técnicas metodológicas importantes aplicadas a la investigación fueron:
„
El análisis coste-beneficio (economía del bienestar), al que se recurrió para
estimar la distribución de los costes y beneficios del régimen de retirada de tierras
en la economía agraria de la UE.
„
Los algoritmos de transporte, que se emplearon para evaluar los efectos de los
costes de transporte y del régimen de existencias de intervención en las
diferencias de precios dentro del mercado interior de cereales de la UE.
Capítulo 3 - Renta de los productores de cereales
El capítulo 3 consta de tres partes, cada una de las cuales examina un aspecto concreto
de los efectos de las medidas de la OCM de los cereales en las rentas de los productores
del sector.
La primera parte analiza el grado de equidad y estabilidad aportado por las medidas
de la OCM a las rentas de los productores.
Tras definir la equidad como la ausencia de diferencias sistemáticas entre las rentas de
los productores por especializaciones o regiones geográficas de 1995/96 a 2002/03 (la
última campaña respecto de la que se disponía de datos de la RICA), el análisis llega a
la conclusión de que las medidas eran equitativas. Las rentas obtenidas por los
productores de cereales fueron similares a las de los demás productores.
El principal criterio con respecto al que no puede considerarse que los efectos de las
medidas en las rentas agrarias fueran equitativos es el del tamaño de la explotación. En
todos los tipos de explotaciones y regiones, las explotaciones de mayores dimensiones
obtuvieron rentas por trabajador notablemente más elevadas que las explotaciones más
pequeñas.
Las medidas de apoyo al mercado cumplieron una función importante al asegurar rentas
equitativas y estables cuando los precios mundiales eran bajos. En general, la
proporción de la renta procedente de las ventas en el mercado de los cereales se redujo,
mientras que la proporción derivada de las ayudas directas aumentó en todos los tipos
de explotaciones. A raíz de la reforma de la Agenda 2000 disminuyeron ligeramente las
ayudas por retirada de tierras.
Las rentas de los productores de cereales se mantuvieron relativamente estables merced
a las medidas. En el gráfico E1 se presentan las rentas agrarias medias por trabajador en
las pequeñas, medianas y grandes explotaciones especializadas en cereales de la Europa
de los Quince entre 1995/96 y 2002/03, así como las rentas máximas y mínimas durante
ese período. En los recuadros se indica la proporción correspondiente a las ayudas
directas y a las ayudas directas más las ayudas por retirada de tierras en las rentas de
cada grupo.
Entre los efectos no previstos de las medidas cabe destacar: a) el aumento de los
arriendos anuales de las tierras plantadas de cereales, lo cual demuestra la mayor
rentabilidad alcanzada con el tiempo; b) el cambio de orientación de las superficies de
cereales hacia el cultivo del maíz y el regadío, respecto de los que los planes de
regionalización concedieron ayudas por superficie de mayor cuantía; c) los productores,
con una renta garantizada gracias a las ayudas directas, asumieron más riesgos y se
mostraron más reacios a reestructurar sus explotaciones; y d) la retirada de tierras se
incorporó a la rotación de tierras, lo cual redujo su coste real para los productores.
La segunda parte del capítulo 3 estudia la dependencia de los productores respecto
de las ayudas directas.
El gráfico E1 pone de manifiesto la considerable importancia que revisten las ayudas
directas para las rentas de las explotaciones de cereales de todos los tamaños, pues
oscilan entre una media de un 57 % en las grandes explotaciones y un 70 % en las
explotaciones medianas. Si, como nosotros sugerimos, debe considerarse que constituye
una dependencia excesiva el que más del 50 % de la renta agraria provenga de las
ayudas directas, el productor de cereales medio depende en exceso de dichas ayudas.
El análisis de los cuestionarios rellenados por los productores de cereales mostró que, de
no ser por las ayudas directas, la mayoría de ellos reduciría sus cultivos herbáceos «al
menos un 50 %». Las pequeñas y medianas explotaciones estaban más predispuestas a
efectuar tal reducción que las de mayores dimensiones.
En casi la mitad de los estudios regionales examinados para este informe, las ayudas
directas constituyeron la totalidad de la renta neta de los productores de cereales
(margen bruto II, según la acepción del glosario). En una proporción similar de los
estudios, las ayudas directas cubrieron todos los costes directos de explotación de los
productores.
Como ya se ha indicado anteriormente, los planes de regionalización pueden influir
considerablemente en la elección del tipo de cereal que se va a cultivar. Son muchos los
datos que indican que, cuando los planes de regionalización establecían rendimientos de
referencia superiores con respecto a determinados cereales (especialmente el maíz y los
cultivos de regadío), los productores optaban por estos cultivos para poder acogerse a
las ayudas directas de mayor cuantía que se ofrecían por ellos. Los complementos
especiales por el trigo duro contribuyeron decisivamente al incremento de las
plantaciones de este cereal tras la reforma del sector de 1997.
En el gráfico E2 pueden observarse las grandes diferencias existentes entre los valores
máximos, mínimos y medios de las ayudas directas por hectárea por distintos tipos de
cereales y en las tierras retiradas de la producción en las diversas subregiones de una
región francesa en la campaña de 2003/04 a raíz de la aplicación del plan de
regionalización local.
Gráfico E1: Medias y gamas de rentas agrarias por trabajador, por producciones
especializadas y por tamaños de explotación en la EU-15 (1995/96-2002/03)
Renta agraria por trabajador '000€ al año. .
40
35
Ayudas directas = 57%
más retirada de tierras = 65% de
la renta media de 37 400 €
30
Ayudas directas = 70%
más retirada de tierras = 60% de
la renta media de 15 200 €
25
20
15
Ayudas directas = 60%
más retirada de tierras = 68% de
la renta media de 6 300 €
10
5
0
Pequeñas explotaciones
Fuente: análisis de los datos de la RICA.
Explotaciones medianas
Grandes explotaciones
Gráfico E2: Niveles máximos, mínimos y medios de las ayudas directas por
cereales y retirada de tierras en distintas subregiones de una región francesa
(2003/04)
Ayudas directas, € por hectárea
600
550
500
450
400
350
300
250
200
Maíz
Otros cereales
Secano
Retirada de tierras
Maíz
Otros cereales
Regadío
La tercera parte del capítulo 3 examina las estructuras de producción de las
explotaciones.
El efecto global de las medidas de la OCM en la distribución de recursos ha consistido
en lograr un equilibrio entre los resultados positivos de las políticas de reducción de la
diferencia entre los precios internos y mundiales y la repercusión negativa de las
medidas no vinculadas a los precios, especialmente las ayudas directas y la retirada de
tierras.
Inmediatamente después de la reforma de 1992 se registró una aceleración temporal
hacia una distribución más racional de los recursos, aumentando la importancia de las
grandes explotaciones y reduciéndose rápidamente las intensidades de capital y de mano
de obra. Cuando los productores se dieron cuenta de que las reformas no iban a reducir
las rentas medias tanto como habían temido, el proceso de redistribución de recursos
volvió a un ritmo más pausado.
Por lo que se refiere a la estructura de las explotaciones agrarias, las de mayores
dimensiones y las más pequeñas incrementaron su proporción a expensas de las
explotaciones medianas. La situación de éstas últimas empeoró debido a la retirada
obligatoria, que no era aplicable a las explotaciones más pequeñas.
Se observó que, a diferencia de lo que ocurría en muchas grandes explotaciones, la
retirada de tierras solía ser difícil de combinar con la gestión de la rotación de cultivos
en las explotaciones medianas. El auge de las explotaciones más pequeñas también
reflejaba en parte el crecimiento de las unidades familiares agrarias a tiempo parcial,
cuyas principales fuentes de ingresos no proceden de la agricultura.
A fin de cuentas, los cambios en las intensidades de capital y de mano de obra en las
explotaciones dedicadas a los cereales no demuestran fehacientemente que la
distribución de la mano de obra o del capital sea más eficaz como resultado de las
medidas.
No obstante, los planes de regionalización a menudo han dado lugar a una distribución
de recursos menos eficaz. Ello se debe en parte a que tales planes alentaron a los
productores a pasar de los cereales de secano y bajos rendimientos a los cereales y
cultivos de regadío, por los que concedían ayudas directas más elevadas. También
obedece al hecho de que la reforma de la Agenda 2000 aumentó los rendimientos de
referencia de los cereales en dos Estados miembros. Se considera significativo que en
uno de esos Estados los métodos de cultivo de cereales pasaran a ser considerablemente
más intensivos durante el período estudiado.
Capítulo 4 – Equilibrio de mercado y estabilidad de precios
El capítulo 4 consta de tres partes, en las que se analiza la influencia de las medidas de
la OCM de los cereales en diversos aspectos de las decisiones de producción.
La primera parte examina la medida en que la cantidad y calidad de la producción
de cereales se han adaptado a los indicadores de precios.
Los cuestionarios y entrevistas preparados para los estudios monográficos revelan que
la reducción del apoyo al mercado aumentó la capacidad de reacción de los agricultores
y de sus decisiones sobre producción de cereales a los indicadores del mercado y a las
exigencias de los usuarios en materia de calidad de los cereales.
Las medidas de la OCM no vinculadas a los precios, empero, también incidieron en las
decisiones sobre producción de cereales, señalándose de nuevo la influencia
determinante de los planes de regionalización.
No cabe duda de que en el sector de los piensos para animales las medidas de la OCM
aumentaron la competitividad de los cereales frente a otros ingredientes de los piensos.
Como consecuencia de ello, desde 1992/93 se han producido notables aumentos del
porcentaje de cereales en las mezclas de ingredientes de piensos. Este incremento del
porcentaje de incorporación de cereales invirtió el retroceso que habían experimentado
los volúmenes absolutos de cereales utilizados en los piensos entre 1984/85 y 1992/93.
Esta inversión de tendencias queda ilustrada en el gráfico E3.
También hay otros factores, muchos de ellos sin relación alguna con los indicadores de
precios ni con las pautas de demanda, que influyen en la oferta y, por ende, en la manera
en que la oferta responde a la demanda.
Así, por ejemplo, las diversas experiencias realizadas en los sectores del trigo blando de
Alemania y el Reino Unido en relación con el contenido medio de proteínas demuestran
que el desarrollo de nuevas variedades de mayor rendimiento puede influir
decisivamente, tanto al alza como a la baja, en la calidad de la producción de cereales.
Gráfico E3: EU-15 Demanda de los principales cereales, destinados o no a la
fabricación de piensos, en la EU-15 (1970-2002)
200
180
160
Millones de toneladas
140
120
100
80
60
40
20
0
1970
1974
1978
1982
1986
Non-Feed Use
Fuente: FAO
1990
Feed Use
1994
1998
2002
La segunda parte estudia las decisiones de los productores sobre cultivos y
utilización de tierras.
Del análisis de los efectos de las medidas de la OCM en la rentabilidad de los diversos
tipos de cereales y las utilizaciones alternativas de las tierras no se logra inferir una
relación de causalidad estadísticamente significativa entre la rentabilidad relativa de
cada tipo de cultivo en una campaña dada y las decisiones de plantación de la campaña
siguiente, lo cual obedece en parte a las limitadas series temporales estudiadas.
Con todo, de los estudios monográficos se desprende que las medidas influyeron en la
elección de cultivos, destacando en particular el abandono de las oleaginosas en favor
de los cereales al quedar suprimidas las ayudas más elevadas que se abonaban por
superficie de oleaginosas. Se observa asimismo una tendencia hacia sistemas de cultivo
simplificados, con rotaciones más cortas y menos variadas, a fin de reducir los costes
fijos de equipamiento de los cultivos menores.
Las principales medidas de la OCM repercutieron de distintas formas en los márgenes
obtenidos de cada cultivo. Las ayudas directas fueron especialmente importantes para
mantener la rentabilidad de la producción de centeno, si bien tuvieron escasos efectos
en los márgenes obtenidos por el trigo blando y el maíz. Los planes de regionalización
orientaron la elección de los productores entre cereales de regadío y de secano en los
países que optaron por tal diferenciación.
En 2001/02-2003/04 las medidas fronterizas desempeñaron una función de apoyo a los
márgenes brutos muy superior en el caso del centeno que en el de los demás cereales.
El centeno no puede optar a las medidas de intervención desde 2004/05, lo cual
corregirá el desequilibrio que presentan los beneficios obtenidos de estas medidas.
Los efectos de la retirada de tierras en las decisiones sobre cultivos fueron menores de
lo previsto por cuanto las tierras retiradas se concentran en las zonas menos
productivas; además, el barbecho permite obtener beneficios de rotación respecto de los
cultivos siguientes. Una creciente proporción de la superficie retirada de la producción,
todavía pequeña en el caso de los cereales, se dedica actualmente a los cultivos
energéticos.
La tercera parte trata de determinar si las medidas han logrado limitar el grado de
intensificación de la producción de cereales, como cabía esperar que ocurriese con el
descenso de los precios de producción.
El contraste que se observa entre el maíz y los demás cereales pone claramente de
manifiesto las diversas maneras en que las distintas reformas de la OCM han influido en
la utilización variable de insumos por hectárea de cereales.
Por lo general, en el caso del maíz la intensidad de utilización de insumos ha aumentado
gracias, en parte, a los planes de regionalización, que prevén ayudas más elevadas por
superficie en el caso del maíz de regadío, así como los avances que han registrado las
semillas híbridas de maíz, en las que la utilización de insumos es más intensiva.
En el caso de los demás cereales, las medidas han tendido a reducir la intensidad de
producción, si bien el porcentaje de variación de la intensidad no difiere
considerablemente del de períodos anteriores.
Los estudios monográficos elaborados sobre diversos Estados miembros muestran la
influencia que han tenido las decisiones nacionales, como las referentes a los planes de
regionalización o la normativa medioambiental, en la intensificación de la producción
de cereales.
El contraste más sorprendente entre los seis Estados miembros de la Europa de los
Quince seleccionados para los estudios monográficos es el que se observa entre las
experiencias de España y Dinamarca.
España no sólo aprobó un plan de regionalización que preveía notables diferencias en
las ayudas directas destinadas a los cultivos más intensivos (especialmente los de
regadío), induciendo de este modo a los productores a optar por dichos cultivos, sino
que estos incentivos se incrementaron posteriormente en la Agenda 2000, al responder
positivamente el Consejo a la petición de aumento de los rendimientos de referencia
presentada por el Gobierno español. Estos factores han dado lugar a una marcada
tendencia hacia una mayor intensificación desde 1995/96.
En general, las intensidades han disminuido en Dinamarca, sobre todo en lo que
respecta a la utilización de abonos, sector en el que la normativa medioambiental
nacional ha impuesto disposiciones más estrictas.
Capítulo 5 – Formación de precios y competitividad de los cereales en los
mercados interior y de exportación
El capítulo 5 consta de seis partes, que analizan los efectos de las medidas de la OCM
en la competitividad de la producción comunitaria de cereales en los mercados interior y
de exportación, así como el desarrollo del consumo interior y de la demanda de
exportación de cereales.
En la primera parte se estudian los efectos de la caída de los precios institucionales
en la demanda de cereales.
Las reformas de la OCM incrementaron considerablemente la competitividad de los
cereales comunitarios en dos de los principales sectores de utilización final. Uno de
ellos, al que ya se ha aludido, es el de los piensos, en el que los cereales recuperaron
cuota de mercado con respecto a los productos de sustitución, muchos de los cuales eran
importados. También se observó que en ocasiones los cereales se sustituían por piensos
proteínicos y que había aumentado el uso de los cereales en las explotaciones que
combinaban el cultivo de cereales con la ganadería. En el gráfico E3 puede apreciarse
hasta qué punto las medidas reactivaron la utilización de cereales para pienso.
La segunda utilización final en que se observó un incremento significativo de la
competitividad de los cereales comunitarios fue la de la industria del almidón; el
almidón de trigo producido a partir de trigo blando cultivado en la Comunidad ha
ampliado considerablemente su cuota de mercado a expensas del almidón de maíz,
cereal del que la UE es importador neto.
Están menos claros los avances logrados en otras dos utilizaciones finales. En el sector
de los biocarburantes, los cereales se han beneficiado menos que las oleaginosas de las
medidas que autorizan el cultivo en las tierras retiradas de productos no destinados a
usos alimentarios, pero ello obedece más a las preferencias de las empresas de
combustibles que a la falta de competitividad de los cereales. En el caso de los
productos de panadería, la producción interna de trigo con elevado contenido de
proteínas de calidad superior no ha bastado para responder a la demanda. La proporción
de trigo duro importado en las ventas totales de trigo blando destinado a la alimentación
humana en la UE se ha incrementado desde la reforma de 1992, situándose actualmente
en torno a un 8 %.
En contraste con el éxito que cosecharon las medidas como factor incentivador de la
demanda interior de cereales, la mayor competitividad de los cereales comunitarios en
el mercado mundial que evidenció la reducción de las restituciones por exportación
(excepto en el caso del centeno) y de la protección de las importaciones, no ha sido
suficiente para que las exportaciones pudieran efectuarse sin necesidad de restituciones
y no ha aumentado la cuota de la UE en el comercio mundial.
La segunda parte está dedicada a los efectos de las medidas en la restricción de la
competencia.
El análisis indica que, durante los primeros años de la reforma, los incrementos
mensuales del precio de intervención compensaron en exceso a los agentes económicos
por los costes de almacenamiento, lo cual los impulsó a retrasar las ventas a lo largo de
los meses (de noviembre a mayo) por los que se abonaban incrementos, aumentando
pues artificialmente el precio interior. Posteriormente se han ido reduciendo los
incentivos para aplazar las ventas, si bien se ha comprobado que los incrementos
mensuales introdujeron un elemento de distorsión en el sector de los cereales al
aumentar artificialmente los precios de los cereales en el mercado interior hasta
2003/04. Desde entonces, los incrementos han quedado reducidos a la mitad a raíz de la
revisión intermedia de la reforma.
Al intensificar el riesgo de precio en el mercado interior, las medidas tuvieron un efecto
imprevisto; a saber el de acelerar la concentración entre los agentes del sector de los
cereales y en lo tocante a la propiedad de las instalaciones de almacenamiento. Las
cooperativas de productores han adquirido mayor importancia en ambos aspectos. Estos
cambios han aumentado el poder de mercado de los agentes restantes.
La tercera parte examina si las medidas garantizaron una estabilidad de precios
suficiente en el mercado interior.
Consideramos que la estabilidad de precios es suficiente cuando los precios son menos
volátiles que los del mercado mundial. Si nos atenemos a esta definición, el nivel de
estabilidad proporcionado por las medidas de la OCM es indudablemente suficiente,
tanto dentro de una sola campaña de comercialización como si se comparan diversas
campañas.
Una de las consecuencias de la estabilidad de precios lograda merced a las medidas fue
evitar la emergencia de liquidez comercial suficiente para que los mercados a plazo de
cereales se convirtieran en instrumentos de gestión del riesgo de precio basados en el
mercado. Se ha observado, en cambio, que los productores optaron por asumir más
riesgos en algunas de sus actividades.
La cuarta parte aplica técnicas de programación lineal a los algoritmos de transporte a
fin de determinar si los costes de transporte contribuyen a la segmentación
geográfica del mercado.
El algoritmo de transporte calcula las diferencias de precios regionales óptimas para que
queden reducidos al mínimo los costes de transporte generales que entraña el
abastecimiento del mercado interior de cereales. Este cálculo pone de manifiesto que las
diferencias de precios regionales constatadas en la Europa de los Quince a finales de
2004 prácticamente coincidieron con los resultados del modelo. Así pues, la
distribución geográfica de los cereales en la Europa de los Quince es bastante eficaz.
No obstante, en la Europa de los Veinticinco, un precio de intervención único constituye
un obstáculo para un mercado interior eficaz. En 2004/05, las diferencias de precios
interregionales eran demasiado escasas para cubrir los costes de transporte de algunas
regiones excedentarias a otras deficitarias, lo cual dio lugar a elevados niveles de
existencias de intervención que solamente podían exportarse con las correspondientes
subvenciones.
El gráfico E4 presenta la solución del algoritmo partiendo de dos hipótesis: según la
primera de ellas, la concesión de restituciones por exportación en el mercado libre hace
que todas las exportaciones de trigo se efectúen desde Francia y Alemania, al tiempo
que todos los demás precios del mercado interior van adaptándose en función de los
costes de transporte y los flujos de las zonas deficitarias a las excedentarias. Se infiere
de ello que, si fuera la eficacia logística, y no los precios de intervención, lo que
determinara los gradientes de precios dentro de la Comunidad, los precios de Hungría,
por ejemplo, se situarían más de 20 euros por debajo de los de Francia. En la práctica,
sin embargo, el régimen de intervención garantiza que, cuando la oferta interna es
considerablemente excedentaria y el precio mundial es inferior al de intervención, los
precios del trigo sean los mismos en Francia y Hungría y las existencias de intervención
se acumulen en Hungría.
Gráfico E4: Comparación entre las diferencias de precios del trigo blando en el
actual régimen de intervención y las que existirían con la intervención situada en
un solo lugar (Hungría)
30
25
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
-25
PT
IT
GR
ES
Algorithm Solution - Current CMO
IRL
BLEU
NL
UK
FR
DE
DK
AT
CZ
HU
Algorithm Solution - Adjusted CMO (w ith only one intervention point)
La otra serie de diferencias de precios presentada en el gráfico E4 muestra los resultados
obtenidos tras aplicar el algoritmo de transporte a un mercado interior del trigo
liberalizado en el que el régimen de intervención ha de constituir una red de seguridad
en un solo Estado miembro y en el que todos los demás precios se ajustan en
consecuencia. Los resultados indican que es preciso un gradiente de precios de 35 euros
por tonelada entre las regiones excedentarias de precios más bajos y las regiones
deficitarias de precios más elevados para hacer posible un mercado interior fluido. Ese
gradiente supera con mucho los gradientes de precios observados cuando la red de
seguridad del régimen de intervención se aplica a todos los Estados miembros.
Cabe señalar, en este contexto, que los costes del transporte interior son elevados con
respecto a los internacionales, por ejemplo si se comparan con los de los Estados
Unidos.
El análisis según el cual un precio de intervención único para un cereal en toda la
Comunidad limita la fluidez del mercado interior puede extenderse al análisis de los
efectos de un precio de intervención único para todos los cereales admisibles. Dicho
precio crea trabas para que los excedentes de un cereal determinado puedan emplearse
para colmar déficits de un producto de sustitución similar (especialmente en el caso de
los piensos) en otra región.
La quinta parte examina la evolución del consumo de cereales en la Comunidad.
El resultado más importante de las reformas de la OCM en términos de demanda
interior fue la mayor competitividad de la oferta de cereales comunitarios y la
recuperación de los mercados de ingredientes de piensos, arrebatados a los productos de
sustitución, como ya se ha señalado anteriormente. Con todo, no se ha demostrado que
el descenso de los precios de los cereales haya incidido en los precios de los piensos
compuestos y de los productos de origen animal.
En el sector de los cereales, el uso de cereales forrajeros importados creció hasta 2002,
pero cabe esperar que la introducción en 2003 de contingentes arancelarios para el trigo
y la cebada forrajeros contenga tales importaciones en el futuro.
Los beneficios obtenidos en las ventas de cereales para pienso se debieron
fundamentalmente a los porcentajes superiores de incorporación de cereales en los
piensos. No hay prueba alguna de que la mayor competitividad de los precios de los
cereales acelerara el crecimiento de la producción o del consumo de los principales
productos cárnicos.
En lo que respecta al ganado vacuno y ovino, la EEB y la fiebre aftosa perjudicaron
tanto a la producción como a la demanda; asimismo, las preferencias alimentarias del
consumidor se han ido alejando de la carne roja. Cabía esperar que estos cambios
hubieran beneficiado a las carnes de aves de corral y de porcino, pero el crecimiento de
la producción y el consumo de estos productos también se ha ido estancando desde
1995/96.
Entre otros usos no alimentarios de los cereales, la producción de etanol combustible a
partir de cereales cultivados en tierras retiradas de la producción ha progresado mucho
menos que la de biodiésel fabricado a partir de colza. La normativa sobre rendimiento
de los motores y la balanza comercial de la UE en el sector de los carburantes
(deficitaria en gasóleo y excedentaria en gasolina) explican la escasa expansión de las
ventas de etanol como producto de sustitución de la gasolina.
La fabricación de almidón es la principal salida que tienen los cereales aparte de la que
constituyen los productos alimenticios y los piensos. Este sector ha registrado un
notable crecimiento, especialmente en el caso del almidón de trigo, subvencionado en el
marco de la OCM. Desde 2000, sin embargo, la producción de almidón se ha
ralentizado debido a la disminución de las restituciones y a unas normas más estrictas en
materia de restituciones por producción y exportación.
La sexta parte está dedicada a la posición que ocupa la UE en el mercado mundial.
Las medidas de la OCM de los cereales no permitieron incrementar la cuota de los
cereales de la UE en el mercado mundial después de 1995/96. La cuota correspondiente
a la Comunidad dentro de las exportaciones mundiales tendió a la baja, mientras que su
cuota de producción se mantuvo bastante estable (ello puede parecer contradictorio: la
diferencia obedece al crecimiento de la demanda interior de cereales para pienso).
Las reformas de la OCM contribuyeron a acercar los precios interiores de los cereales a
los precios del mercado mundial, reduciendo asimismo el nivel de las restituciones por
exportación aplicables a los dos principales cereales exportados, el trigo blando y la
cebada.
En el gráfico E5 se presentan las restituciones medias por exportación desde 1996/97.
Se incluye el tipo de cambio euro/dólar estadounidense por cuanto la debilidad del euro
hasta 2002 entrañó una reducción en dólares de los precios de intervención y de los
niveles de apoyo al mercado en la UE. Como consecuencia de ello hubo menos
necesidad de recurrir a las restituciones para efectuar ventas de exportación. El euro era
fuerte en 2003/04, pero también lo eran los precios mundiales de los cereales y, por
ende, quedaron eliminadas las restituciones por el trigo blando.
Por lo que se refiere al centeno, las medidas adoptadas hasta 2003/04 no facilitaron las
exportaciones sin restituciones. Éstas superaron por término medio los 40 euros por
tonelada al año registrados entre 2001/02 y 2003/04, lo cual debe achacarse a la
aplicación del régimen de intervención al centeno, cuyos precios de intervención se
situaron muy por encima de los precios de exportación. La supresión de la intervención
con respecto al centeno en 2004/05 contribuirá a resolver este problema.
45
1.25
40
1.20
35
1.15
30
1.10
25
1.05
20
1.00
15
0.95
10
0.90
5
0.85
Dólar US por euro
Restituciones medias anuales por exportación, ECUS o € por tonelada
Gráfico E5: Restituciones medias por exportación de trigo blando y cebada en la
EU-15 y tipos de cambio euro/dólar estadounidense (1996/97-2003/04)
0.80
0
1996/97
1997/98
1998/99
1999/2000
Trigo blando
2000/01
2001/02
Cebada
2002/03
2003/04
US$/€
Fuente: datos de la DG de Agricultura sobre la campaña de comercialización
A menos que las restituciones por exportación queden reducidas a una media de cero,
hay dos factores, en particular, que pueden contrariar el empeño de la UE por aumentar
su competitividad en los mercados exteriores. Se trata de los compromisos contraídos
con la OMC sobre las exportaciones de cereales subvencionadas y la logística de
transporte de mercancías.
Los compromisos suscritos ante la OMC de mantener dentro de determinados límites
los valores y volúmenes de las exportaciones subvencionadas han constituido hasta
ahora un importante condicionante -más potencial que real- para las exportaciones. El
análisis prevé límites máximos más significativos, teniendo especialmente en cuenta la
mayor competencia introducida en los mercados de exportación por los productos
originarios del Mar Negro. Esta creciente competencia dificultará las ventas de
exportación sin restituciones en el futuro, de no ser que se reduzcan los precios de
intervención de los cereales.
Se ha incrementado la competencia por parte de los exportadores de cereales del Mar
Negro en muchos destinos tradicionales de exportación en el Mediterráneo, donde, en
materia de flete, la UE se halla en desventaja ante estos competidores relativamente
nuevos. Como se indica en la cuarta parte, los costes de transporte interior de la UE son
relativamente elevados. Estas deficiencias logísticas son un lastre para que la UE pueda
competir sin restituciones en muchos mercados de exportación.
Capítulo 6 – Eficacia y coste de las medidas
El capítulo 6 comprende dos partes, en las que se examinan la relación coste-eficacia
presupuestaria de las medidas y las consecuencias de la ampliación en el régimen de
intervención.
La primera parte examina la eficacia y el coste de la OCM de los cereales y los
posibles efectos de peso muerto e ineficacia y demás consecuencias adversas.
En la presente sección se analiza hasta qué punto entrañaron las medidas efectos de peso
muerto e ineficacia.
Uno de los efectos de las medidas, que combina ineficacia y poca utilidad para la
sociedad, fue que, tras la reforma de 1992, los Estados miembros sobreestimaron las
superficies de base en sus declaraciones para obtener las ayudas por los cultivos
herbáceos. Como consecuencia de ello, pese a la imposición de la retirada de tierras
obligatoria a fin de controlar la oferta, la superficie dedicada a cereales se incrementó
tras el inicio de la reforma. En el gráfico E6 puede observarse el crecimiento
experimentado por los cultivos en las superficies de base desde 1993/94. La proporción
de cereales dentro de la superficie total dedicada a cultivos COP aumentó durante este
período.
Gráfico E6: Utilización de la superficie de base de cultivos herbáceos (1993/942003/04)
% superficie de base ayuda cultivos herbáceos
100%
95%
90%
85%
80%
75%
1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04
COP Crops
Set-Aside
Fuente: a partir del cuadro 1.4 del capítulo 1.
Una de las consecuencias adversas de la OCM (que se observa cuando los beneficiarios
hacen algo que de otro modo no hubieran hecho) está relacionada con la producción de
centeno. Las medidas de la OCM siguieron apoyando este cereal, aunque una parte de la
producción se obtuvo con el único fin de destinarla a ventas de intervención, por lo que
las existencias de ésta última permanecieron elevadas. Al objeto de vender los
excedentes de centeno, las restituciones por exportación siguieron muy altas hasta
mucho después de que hubiesen descendido con respecto a los demás cereales.
Dada la importancia del sector de los cereales dentro de la PAC, los efectos se
analizaron presuponiendo que una base adecuada para evaluar la ineficacia en la
aplicación de las medidas de la OCM a los productores consistía en comparar las rentas
de los productores de cereales con las rentas empresariales no agrarias.
Se analizó detalladamente la hipótesis de que las rentas medias de los empresarios no
agrarios son un 50 % superiores a los salarios medios anuales de los trabajadores de los
sectores de la industria y los servicios. La bonificación se añade para reflejar el riesgo y
la responsabilidad gerencial.
Dado que a los grandes productores les corresponde la parte más importante de la
producción total de cereales, se procedió a examinar la ineficacia con respecto a dos
grupos: los productores de cereales en su conjunto y los grandes productores
exclusivamente. Cabe destacar los siguientes resultados:
„
Con ambas estimaciones de las rentas empresariales no agrarias, las rentas medias
de las grandes explotaciones de cereales fueron superiores.
„
En el caso de los productores de cereales en su conjunto, no se detectó ineficacia
(es decir, pagos excesivos a estos productores en relación con las rentas
equivalentes no agrarias en el mismo Estado miembro) si se considera que el 50 %
es la bonificación adecuada que se ha de aplicar para determinar las rentas
empresariales no agrarias en relación con los asalariados no agrarios.
Un efecto imprevisto de la OCM fue el incremento de los arriendos medios de tierras en
las explotaciones especializadas en cereales, lo cual dio lugar a significativas pérdidas
causadas por el aumento de los arriendos pagaderos a los propietarios que no explotaban
las tierras.
Los planes de regionalización fomentaron cambios en la elección de cultivos, optándose
por los cereales con rendimientos de referencia más elevados, en particular el maíz.
La retirada de tierras engendró varios tipos de ineficacia.
„
Efectos de peso muerto al abonarse ayudas por retirada de tierras que se hubieran
dejado igualmente en barbecho.
„
Se abonaron ayudas completas por retirada de tierras escasamente productivas.
„
El informe de evaluación de la retirada de tierras reveló que, en 1998/99 y
1999/2000, el coste presupuestario de «no producir» fue superior al que se hubiese
generado de no existir la retirada de tierras y el subsiguiente «exceso de
producción». Con todo, no puede concluirse que, por término medio, las medidas
fueran ineficaces en este sentido durante el período de referencia.
„
El análisis coste-beneficio (economía del bienestar) puso de manifiesto que la
retirada de tierras entrañó una notable ineficacia debido a la pérdida de los
excedentes de producción ocasionados por el control de la oferta. Los productores
de cereales extracomunitarios (y especialmente el Gobierno de EE.UU.) fueron
los principales beneficiarios de la retirada de tierras, que incrementó los precios
del mercado mundial.
Los costes de gestión de las existencias de intervención, se consideraron elevados en
relación con los gastos de gestión de las existencias privadas. Ello es así ante todo
porque la OCM exige que las existencias públicas se mantengan físicamente intactas, lo
cual aumenta sus gastos de gestión.
La segunda parte examina la eficacia del régimen de intervención desde el punto de
vista de la gestión.
El régimen de intervención tuvo una escasa eficacia intertemporal en la reforma de
1992, pues el almacenamiento privado de cereales resultó excesivamente lucrativo con
un riesgo mínimo. Las medidas de la Agenda 2000 redujeron la rentabilidad del
almacenamiento privado, aunque no la eliminaron por completo.
La gestión de las existencias de intervención de trigo blando y cebada fue eficiente por
cuanto aproximó los precios de producción de las zonas excedentarias a los precios de
intervención cuando los precios de exportación eran inferiores a los internos. En el caso
del centeno, el sistema fue menos eficaz en lo tocante a este criterio. Esta deficiencia se
subsanará cuando el centeno no pueda optar al régimen de intervención.
Tras evaluar la gestión de las existencias de intervención como redes de seguridad a lo
largo del ciclo, y no como una forma de apoyo estructural al mercado interior, llegamos
de nuevo a la conclusión de que la mayoría de los cereales se gestionaron con eficacia.
La única excepción la constituye el centeno.
El examen de los costes presupuestarios derivados de la gestión del régimen de
intervención indica que los costes técnicos del almacenamiento fueron elevados. Los
costes de la depreciación de las existencias también fueron excesivamente altos debido a
unas normas obsoletas sobre gestión de las existencias físicas.
La experiencia vivida tras la ampliación, con la acumulación de un considerable
volumen de existencias de intervención en los nuevos Estados miembros sin salida al
mar, abunda en la conclusión de la cuarta parte del capítulo 5; a saber: que la aplicación
de un precio único de intervención a todas las regiones y a todos los cereales admisibles
es un grave obstáculo que entorpece la fluidez territorial del mercado. Por ende,
llegamos a la conclusión de que el régimen de intervención no es sostenible en su forma
actual.
Capítulo 7 - Conclusiones y recomendaciones
El capítulo final resume las principales conclusiones del informe y destaca que la
revisión intermedia de la Agenda 2000 ha resuelto muchos de los problemas
constatados. Más concretamente, con la introducción de los pagos únicos por
explotación, las nuevas medidas de la OCM eliminarán el vínculo entre las ayudas
directas y el cultivo de cereales. Asimismo, cuando el centeno ya no pueda optar al
régimen de intervención desaparecerá la distorsión consistente en que algunos
productores sólo cultiven centeno para venderlo a la intervención.
No obstante, la ampliación ha generado otros problemas para la OCM, especialmente la
acumulación de las existencias de intervención, que se ha agravado debido a la
aplicación de un precio único de intervención a todos los Estados miembros y a todos
los cereales. Por otra parte, al estar los nuevos Estados miembros exentos de la retirada
de tierras obligatoria, en el futuro la utilización de la retirada como medida de control de
la oferta será menos efectiva de lo que ha sido hasta ahora.
Las recomendaciones que se desprenden del análisis, atendiendo a las consecuencias de
la ampliación, son las siguientes:
Apoyo al mercado: Recomendamos modificar el papel que cumplen los precios y las
existencias de intervención de modo que el mercado interior pueda desempeñar la
función que le corresponde, que es la de facilitar el movimiento de los excedentes al
menor coste posible para colmar déficits dentro de la Comunidad o encontrar salidas en
el mercado de exportación.
Debería dejar de aplicarse un precio único de intervención en todos los Estados
miembros. En lugar de ello, proponemos circunscribir la intervención a un reducido
número de zonas. Las compras de intervención se deberían limitar a las zonas más
deficitarias y vulnerables a las malas cosechas. Recomendamos por tanto restringir el
régimen de intervención a España y Portugal.
Recomendamos además que se suprima el régimen de precio único de intervención para
todos los cereales. El ejemplo del centeno es ilustrativo de la ineficacia que puede
generar este régimen. Nuestra opción preferida sería que se seleccionara un único
cereal -sugerimos el trigo panificable- y se aplicara el régimen de intervención
exclusivamente a ese cereal. Prácticamente todos los demás cereales compiten con el
trigo blando en alguna de sus salidas (fabricación de piensos y de almidón o cultivos
energéticos). Por consiguiente, merced a la competencia en el mercado y la sustitución,
los demás cereales encontrarán su precio de equilibrio adecuado en el mercado con
respecto al trigo, actuando el precio de intervención del trigo blando como red de
seguridad indirecta para el sector de los cereales en su conjunto.
Medidas fronterizas: Sería conveniente adaptar los aranceles de importación
atendiendo a los cambios introducidos en el régimen de precios de intervención.
Existencias públicas: La gestión de las existencias de intervención debería hacer
posible una gama más amplia de instrumentos de almacenamiento privado, tales como
los utilizados en la OCM de la carne de porcino.
Ayudas directas: Los planes de regionalización han generado desigualdad de rentas
entre los productores de un mismo cereal de distintas regiones, y entre los productores
de distintos cereales de una misma región. Los pagos únicos por explotación han
heredado muchas de estas distorsiones.
Las ayudas por superficie son la principal causa de la ineficacia de las ayudas a las
grandes explotaciones de cereales. Para subsanar esta ineficacia al tiempo que se sigue
incentivando un cultivo de cereales más eficaz, es necesaria una moderación superior a
la prevista en la reforma intermedia.
Retirada de tierras: La eficacia de la retirada de tierras como medida de control de la
oferta ha disminuido tras la ampliación, ya que los nuevos Estados miembros no aplican
la retirada obligatoria. Por otra parte, la disociación de los pagos únicos por explotación
de la producción de cereales debería hacer menos necesario el control de la oferta por
cuanto serán los precios de mercado los que orientarán las decisiones de los
productores. El análisis de las consecuencias de las medidas de la OCM de los cereales
pone de manifiesto que el régimen de retirada de tierras es una de las principales causas
de la ineficacia detectada.
Así pues, se propone eliminar paulatinamente dicho régimen.