Articulo_educacion_legislacion_2009

V Congreso Argentino de Administración Pública
Sociedad, Gobierno y Administración
-San Juan, mayo de 2009-
Ponencia:“La
relación
Nación/Provincia
responsabilidades”
en
educación:
competencias
y
Autor: María Inés Alicia Fernández- UNCuyo
e-mail: [email protected]
Introducción:
Aunque desde la Constitución de 1853, la responsabilidad por la educación primaria fué
patrimonio provincial, durante gran parte del siglo XX la Nación prestaría el servicio
educativo en las provincias gracias a la sanción de distintas leyes. Tendencia que se revierte
a partir de los setenta cuando, en sucesivas etapas, la Nación se desprende de los servicios
transfiriéndolos a las jurisdicciones, proceso que culmina en 1992.
Un año más tarde, en abril de 1993, se sanciona la Ley Federal de Educación (24195),
la que será reemplazada en el 2006 por una nueva Ley de Educación Nacional (26206).
Normas que sumadas a la Ley de Financiamiento Educativo (26075) y la Ley de Enseñanza
Técnico Profesional (26058), configuran el mapa de competencias del gobierno nacional y
las provincias en materia educativa.
Argentina, país cuya forma de estado es federal, reconoce dos instancias de gobierno: el
federal o nacional y los gobiernos de provincia. La educación se define desde la legislación
como un bien público y un derecho personal y social garantizados por el Estado. Analizar
la normativa para definir el rol de la Nación y las provincias, deslindar responsabilidades y
explicitar mecanismos de coordinación respecto del servicio educativo, permite precisar la
relación Nación/provincia en educación.
1. Educación y legislación
A pesar de figurar desde 1853 en la Constitución Nacional en varios de sus artículos 1, la
educación en Argentina comienza a ser tratada como totalidad recién en 1993, con la
sanción de la Ley Federal (24195). Un breve recorrido histórico permite comprobar que,
hasta bien avanzado el siglo XX, la legislación solo abordó alguno de sus aspectos, así en:
- 1884 la Ley de Educación Común (1420) se refiere a la educación primaria;
- 1885 la Ley Avellaneda (1597) trata de las universidades nacionales;
1
art.14: derecho de enseñar y aprender; art.5: responsabilidad de las provincias por la educación primaria; art. 75:
competencia del Congreso Nacional; etc.
-
1905 la Ley Láinez (4874) habilita al Gobierno Federal para crear escuelas primarias en
el territorio de las provincias;
1938 la Ley Palacios (12558) autoriza el establecimiento de escuelas-hogares
nacionales en todo el país;
1959 la Ley 15240 crea el Consejo Nacional de Educación Técnica, responsable de la
gestión de la escuela técnica;
1979 la Ley 22047 crea el Consejo Federal de Cultura y Educación encargado de la
planificación y coordinación de la política educativa;
1992 la Ley 24049 culmina la transferencia de los servicios educativos de la Nación a
las provincias y dedica un capítulo a la definición de competencias del Ministerio de
Cultura y Educación2 .
Al año de producida la transferencia, en abril de 1993, se sanciona la Ley Federal de
Educación que legisla sobre todo el sistema educativo, extendiendo a 10 años la escolaridad
obligatoria. La norma promueve una serie de cambios que abarcan la estructura, los
contenidos de la enseñanza, los procesos pedagógicos, la gestión de las escuelas y la
administración del sistema educativo.
En materia de estructura, la Ley reemplaza la antigua (primaria de siete años y
secundaria de cinco o seis años) por una nueva compuesta por distintos niveles organizados
en ciclos, estructura que se completa con los regímenes especiales 3. Respecto del gobierno
y administración del Sistema, se definen ámbitos de responsabilidad estableciendo la
competencia concurrente y concertada de los ejecutivos provinciales y de la Nación.
Además la Ley incorpora pautas para el financiamiento de la educación y establece la
evaluación permanente del sistema en todos sus aspectos. A los efectos de su
implementación, provincias y Nación se comprometen a firmar un Pacto Federal Educativo,
el que se efectivizó el 11 de setiembre de 1994 en la Provincia de San Juan.
La aplicación de la reforma provocó problemas de diferentes tipos en todas las
jurisdicciones del país. Algunos de esos problemas tendrían que ver con el cambio
curricular; la implementación del 3º Ciclo de la EGB4; restricciones presupuestarias debido
a la crisis económica; además de la crisis política que impidió su cristalización como
política de Estado.
2
Capítulo V: la ejecución de políticas y estrategias; la coordinación del funcionamiento interjurisdiccional; la evaluación
de la situación educativa; la asistencia técnica y financiera; la instrumentación de planes y programas de interés nacional,
etc.
3
Educación Inicial: destinada a niños de tres a cinco años de edad, el último año es obligatorio; Educación General
Básica (EGB): constituida por nueve años de escolaridad que se cumplen a partir de los seis años de edad; está
organizada en tres ciclos de tres años; Educación Polimodal: a continuación de la EGB, impartida por instituciones
específicas y con una duración no inferior a tres años; Educación Superior: profesional y académica de grado, su
duración la determinan las instituciones universitarias y no universitarias; Educación de Posgrado: a continuación del
grado y a cargo de universidades e instituciones académicas reconocidas. Regímenes Especiales (educación especial, de
adultos, artística y otros): que atienden las necesidades que no pudieran ser satisfechas por la estructura básica y exijan
ofertas diferenciadas en función de las necesidades del educando. Niveles, ciclos y regímenes deben articularse a fin de
asegurar la movilidad horizontal y vertical de los alumnos.
4
La implementación del 7º, 8º y 9º años requería la ubicación de los alumnos en edificios que respondían a la vieja
estructura, con escuelas primarias y secundarias separadas físicamente.
2
Trece años después, en diciembre de 2006, la Ley Nacional de Educación (26206)
reemplaza a la cuestionada Ley Federal5. A lo largo de doce títulos y ciento cuarenta y
cinco artículos, esta ley:
a. define la educación como bien público y un derecho personal y social, garantizados
por el Estado; declarándola prioridad nacional y política de Estado. Por ello, la
Nación no puede suscribir tratados que alienten cualquier forma de mercantilización
de la educación pública.
b. fija numerosos objetivos a la política educativa, tales como: asegurar una educación
de calidad en condiciones de igualdad; promover una educación integral; fortalecer
la identidad nacional; garantizar la inclusión y participación.
c. modifica la estructura del Sistema Educativo, retornando al antiguo esquema de
primaria-secundaria. La nueva estructura comprende cuatro niveles y ocho
modalidades6.
d. extiende la obligatoriedad escolar desde la edad de cinco años hasta la finalización
de la escuela secundaria.
e. establece derechos y obligaciones de los docentes, define pautas para su formación
y crea el Instituto Nacional de Formación Docente.
f. promueve la igualdad educativa mediante el diseño y ejecución de políticas
destinadas a enfrentar cualquier forma de discriminación.
g. impulsa la calidad de la educación responsabilizando al Estado por la generación de
condiciones materiales y culturales para que los alumnos logren aprendizajes de
buena calidad. Crea el Consejo Nacional de Calidad de la Educación.
h. reconoce la educación a distancia como opción pedagógica y didáctica, donde la
relación docente-alumno se encuentra separada en el tiempo y/o en el espacio.
i. incluye la educación no formal destinada a satisfacer necesidades de capacitación y
reconversión productiva y laboral, la promoción comunitaria, etc.
j. establece pautas acerca del gobierno y administración del Sistema Educativo,
definiéndolo como responsabilidad concurrente y concertada de los ejecutivos
provinciales y el Poder Ejecutivo Nacional.
5
Previamente se habían sancionado: a) la Ley de Educación Superior (24521) en 1995: destinada a las instituciones de
formación superior universitarias y no universitarias, nacionales, provinciales o municipales. Esta Ley define los fines y
objetivos de la educación superior y los derechos y obligaciones de docentes y alumnos. Distingue entre educación
superior universitaria y no universitaria, asignando la responsabilidad por esta última a las provincias.
b) Ley de los 180 días de clase (25864) en el 2004; fija un ciclo lectivo anual mínimo de ciento ochenta (180) días
efectivos de clase, para los establecimientos educativos del país en los que se imparta Educación Inicial, Educación
General Básica y Educación Polimodal;
c) Ley de Financiamiento Educativo (26075) en el 2005: obliga a la Nación y entes subnacionales a aumentar
progresivamente la inversión en educación, ciencia y tecnología entre los años 2006 y 2010, hasta alcanzar una
participación del 6% en el PBI. Fija en el 40% la participación del Gobierno nacional en el esfuerzo de inversión adicional
para el cumplimiento de la meta de crecimiento anual, correspondiéndole el 60% restante a las Provincias.
d) Ley de Educación Técnico Profesional (26058 ) en el 2005
6
Cuatro niveles: Educación Inicial; Educación Primaria; Educación Secundaria y Educación Superior. Cada jurisdicción
puede optar entre dos alternativas para los niveles de educación primaria y secundaria (6 años para el primario y 6 para el
secundario o 7 años para la primaria y 5 años para la secundaria).Se establece un plazo de seis años para definir la
ubicación del séptimo año de escolaridad
Ocho modalidades: Educación Técnico Profesional; Educación Artística; Educación Especial; Educación de Jóvenes y
Adultos; Educación Rural; Educación Intercultural Bilingüe; Educación en Contextos de Privación de Libertad;
Educación Domiciliaria y Hospitalaria
3
k. crea el Consejo Federal de Educación como organismo interjurisdiccional de
carácter permanente responsable de la unidad y articulación del sistema, además de
ámbito de concertación .
l. garantiza el financiamiento del Sistema Educativo Nacional por medio del Estado7.
m. reconoce la institución educativa (escuela) como unidad pedagógica responsable de
los procesos de enseñanza y aprendizaje, lugar donde confluyen distintos actores:
directivos, docentes, alumnos, padres, personal administrativo y otros.
n. define derechos y obligaciones de alumnos y padres.
La ejecución de la Ley Nacional, obliga a las distintas jurisdicciones (provincias y
Ciudad Autónoma de Buenos Aires) ha realizar cambios y adecuar su legislación para
implementar las reformas. El Consejo Federal8 es el ámbito donde se definen pautas que
aseguran la unificación y coordinación del Sistema Educativo. A un año de la sanción de la
Ley, distintas resoluciones dan cuenta de que el proceso está en marcha9.
2. La responsabilidad del Estado en materia educativa: ¿qué Estado y con qué
responsabilidad?
Son numerosas las menciones de la Ley a la responsabilidad del Estado y, es
precisamente esa profusión, la que nos obliga a analizar de qué Estado hablamos y a qué
responsabilidad nos referimos. Argentina es un país cuya forma de estado es federal, lo que
significa que junto al Gobierno Nacional aparecen otras formas de gobierno: la de las
provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Dilucidar el papel que corresponde a cada
una implica detallar sus competencias, tanto las exclusivas como las concurrentes o
compartidas:
a. Competencias de la Nación:
- corresponde al Ministerio de Educación: 1) fijar la política educativa y controlar su
cumplimiento; 2) asegurar el logro de los objetivos del sistema educativo mediante
la planificación, ejecución, supervisión y evaluación de políticas, programas y
resultados educativos; 3) desarrollar programas de investigación e innovación
7
Cumplidas las metas de financiamiento establecidas en la Ley Nº 26.075, el presupuesto consolidado del Estado
Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, destinado exclusivamente a educación no será inferior al
seis por ciento (6 %) del Producto Bruto Interno
8
Integrado por el Ministro de Educación de la Nación y los distintos responsables del área educativa de las jurisdicciones,
además de tres representantes del Consejo de Universidades
Res. CFE Nº18/07 Aprueba el documento “Acuerdos Generales sobre Educación Obligatoria”; Res. CFE Nº 23/07 “Plan
Nacional de Formación Docente”; Res. CFE Nº 37/07 Aprueba los Núcleos de Aprendizaje Prioritarios, para el primer
ciclo de la Educación Primaria, de las áreas de Formación Ética y Ciudadana, de Educación Artística, de Educación
Tecnológica y de Educación Física; Res. CFE Nº 45/08 Aprueba el documento “Lineamientos curriculares para la
educación sexual integral – Programa Nacional de Educación Sexual Integral”; Res. CFE Nº 46/08 Aprueba el documento
“Objetivos y Acciones 2008 de Formación Docente”;
9
4
-
educativas; 4) asistir técnica y financieramente a las jurisdicciones; 5) dictar normas
generales sobre equivalencias de planes de estudio, diseños curriculares,
revalidación y reconocimiento de títulos; 6) crear y financiar las universidades
nacionales; 7) gestionar la cooperación técnica y financiera internacional y
promover la integración, particularmente con los países del MERCOSUR; 8)
declarar la emergencia educativa en la jurisdicción en que esté en riesgo el derecho
a la educación de los alumnos que cursan los niveles obligatorios. Esta decisión
debe contar con el aval de la jurisdicción involucrada y del Consejo Federal y serán
comunicadas al Poder Legislativo Nacional.
corresponde al Ministerio junto al Consejo Federal: 1) definir los criterios básicos
concernientes a la carrera docente; 2) diseñar y ejecutar políticas de promoción de la
igualdad educativa; 3) definir contenidos curriculares comunes y núcleos de
aprendizaje prioritarios; 4) dotar a las escuelas de los recursos materiales necesarios
para garantizar una educación de calidad; 5) desarrollar y ejecutar la política de
información y evaluación continua del sistema educativo.
b. Competencias de las provincias y Ciudad Autónoma: 1) asegurar el derecho a la
educación; 2) planificar, organizar, administrar y financiar el sistema educativo de
su jurisdicción; 3) aprobar el currículo de los distintos niveles y modalidades; 4)
expedir títulos y certificaciones; 5)garantizar el acceso y permanencia en la escuela;
6) establecer contenidos curriculares acordes a sus realidades sociales, culturales y
productivas; 7) organizar y conducir las instituciones educativas de gestión estatal;
8) autorizar y supervisar las instituciones de gestión privada, social y cooperativa;
9) aplicar las resoluciones del Consejo Federal; 10) propiciar la vinculación de las
escuelas secundarias con el mundo del trabajo y la producción; 11) participar en el
desarrollo e implementación del sistema de evaluación e información del sistema
educativo; 12) adecuar su legislación a la Ley Nacional.
c. Competencias concurrentes de la Nación, provincias y Ciudad Autónoma: 1)
proveer una educación de calidad para todos los habitantes, garantizando la
igualdad, gratuidad y equidad; 2) gobernar y administrar el Sistema Educativo
Nacional; 3) garantizar el acceso a la educación, mediante la creación de
establecimientos educativos de gestión estatal; 4) autorizar y supervisar el
funcionamiento de instituciones educativas de gestión privada, social y cooperativa;
5) asegurar el cumplimiento de la obligatoriedad escolar; 6) universalizar los
servicios educativos para los niños de 4 años; 7) planificar la oferta de carreras y de
postítulos, el diseño de planes de estudio, la gestión y asignación de recursos
relativos a los Institutos de Educación Superior de su dependencia; 8) promover
propuestas de educación no formal; 9) garantizar el financiamiento del Sistema
Educativo Nacional.
El análisis de la distribución de competencias, muestra que la nueva norma mantiene el
esquema de la Ley Federal en cuanto al Gobierno y Administración del Sistema Educativo,
al que declara “responsabilidad concurrente y concertada del Poder Ejecutivo Nacional y
de los ejecutivos de las jurisdicciones”. La división de funciones es clara: a la Nación le
corresponden la planificación, el control, la evaluación, la asistencia técnica y financiera,
además de un conjunto de acciones educativas que giran en la órbita de la Educación
5
Superior; mientras que las jurisdicciones se hacen cargo del grueso de las prestaciones
educativas, ya que a su ámbito pertenecen los niveles obligatorios10.
3. La relación Nación/Provincia
El hecho de que las jurisdicciones sean las principales prestadoras del servicio
educativo, si bien no deja dudas acerca de su protagonismo, genera interrogantes respecto
de las relaciones con la Nación y como éstas se manifiestan. La respuesta a este
interrogante obliga a distinguir entre situaciones de excepción y aquellas en las que el
servicio funciona normalmente.
Para las primeras, caracterizadas porque en la jurisdicción aparecen problemas que
comprometen el derecho a la educación de los alumnos de los niveles obligatorios, la
Nación brinda asistencia extraordinaria previo a declarar la emergencia educativa. Esta
decisión y las medidas que se instrumenten para superar la situación, deben contar con el
acuerdo de la jurisdicción involucrada y del Consejo Federal, además de ser comunicadas al
Poder Legislativo Nacional.
Para las situaciones de normalidad, donde el servicio funciona sin interrupciones, son
múltiples los aspectos que vinculan la Nación con las jurisdicciones y tienen que ver con:
-
la asistencia técnica destinada a fortalecer las capacidades de planificación y gestión de
los gobiernos provinciales, de manera de asegurar el funcionamiento del sistema
educativo. Aquí cabe mencionar el Programa de Formación y Capacitación para
Funcionarios y Técnicos del Sector Educativo (PROFOR) y el Programa de Reforma
Administrativa de los Sistemas Educativos Provinciales (PREGASE).
-
la eficiencia en la asignación de recursos mediante el Estudio de Costos del Sistema
Educativo que tiene por objeto el relevamiento, sistematización y análisis de la
información del gasto del sistema educativo no universitario, así como el desarrollo y
mantenimiento de un sistema de indicadores de costos.
-
el Programa Nacional de Inclusión Educativa (PNIE) “Todos a Estudiar” que se
propone dar respuesta al problema de la exclusión educativa y social de chicos y
adolescentes entre 11 y 18 años de edad que se encuentran fuera del sistema escolar. A
partir del 2006 se incorpora el programa “Volver a la Escuela”, dirigido a los niños en
edad de cursar la educación obligatoria. Esta línea se propone dar respuesta al problema
de la exclusión educativa y social de chicos de 6 a 14 años.
-
el Programa Elegir la Docencia destinado al fortalecimiento de la formación y la
jerarquización de la carrera docente, por el que Ministerio de Educación adjudica 6.000
becas a lo largo de cuatro años para jóvenes de todo el país que deseen ingresar a esta
carrera.
10
antes de la Ley Federal, ya la Nación había traspasado los servicios educativos a las provincias, transferencia que se
realizó por etapas: en 1978 las primarias y en 1992 la enseñanza media y superior no universitaria. Aunque la
transferencia se hizo en nombre de la descentralización y el federalismo, sólo respondió a problemas económicosfinancieros de la Nación y contribuyó a fragmentar el sistema reforzando la desigualdad entre las jurisdicciones.
6
-
la evaluación de la calidad mediante los estudios que realiza la Dirección Nacional de
Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE), resultado de la
sistematización y el análisis de los datos relevados en los Operativos Nacionales de
Evaluación desde el año 1993 y de los Estudios Internacionales aplicados en nuestro
país

la asistencia financiera que aparece en distintas normas:
Ley Fondo Nacional de Incentivo docente (25053) sancionada en 1998: crea un Fondo
financiado con un impuesto anual sobre los automotores, destinado al mejoramiento de
las remuneraciones de los docentes. Fija una base a repartir de 700 millones y establece
que cuando la recaudación no alcance, la Nación cubre el faltante. La Ley 25.919
prorroga la vigencia del Fondo por el término de cinco años a partir del 1º de enero de
2004.
Ley de 180 días de clase (25864) art. 8: habilita a las jurisdicciones provinciales que no
pudieran saldar las deudas salariales del personal docente, a solicitar y obtener
asistencia financiera al Poder Ejecutivo Nacional
la Ley de Financiamiento Educativo (26075): obliga a la Nación y entes subnacionales
a aumentar progresivamente la inversión en educación, ciencia y tecnología entre los
años 2006 y 2010, hasta alcanzar una participación del 6% en el PBI. Fija en el 40% la
participación del Gobierno nacional en el esfuerzo de inversión adicional para el
cumplimiento de la meta de crecimiento anual de GEC/PIB11; correspondiéndole el
60% restante a las Provincias. En el caso de entes subnacionales el incremento en la
inversión se destinará a mejorar las remuneraciones docentes, adecuar las plantas para
atender una matrícula creciente y jerarquizar la carrera docente. Por el plazo de cinco
años se establece una asignación específica de los recursos coparticipables, con la
finalidad de garantizar condiciones equitativas y solidarias en el sistema educativo
nacional y coadyuvar a la disponibilidad de recursos, para cumplir con las metas de
inversión previstas. Se crea el el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente
cuyo objetivo es contribuir a la compensación de las desigualdades en el salario inicial
docente entre provincias.


Reflexiones Finales
La ejecución de la Ley Nacional de Educación supone nuevos procesos de reforma en
las jurisdicciones, que terminan de salir -con resultados muy dispares- de la aplicación de
la Ley Federal12.
Las enormes diferencias que presentan las provincias entre sí, requieren de la Nación
diferentes respuestas, para evitar que la descentralización refuerce la desigualdad. Situación
que privilegia el rol del Estado Nacional sobre el de las jurisdicciones, a pesar de ser éstas
las principales proveedoras del servicio educativo.
11
12
Gasto Consolidado en Educación / Producto Bruto Interno
solo dos jurisdicciones (Neuquen y Ciudad de Buenos Aires) no aplicaron la Ley Federal
7
En otras palabras, la Nación enfrenta la oportunidad histórica de probar que el derecho
a la educación, de todos los que habitan el suelo argentino, está asegurado.
Bibliografía
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Fernández, Alicia y otros (2007) “Estado y Educación en Mendoza: reforma y gestión en el
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Ley de Educación Técnico Profesional (26058 )
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(UNESCO)
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