DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ATENCION CIUDADANA El
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DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ATENCION CIUDADANA El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana (Documento 1) Marzo 2005 Dudas y Comentarios: Xavier Arellano Director de Planeación y Desarrollo [email protected] Teléfono: 01 (55) 30 03 20 44 Av. Insurgentes Sur 1685, Torre Diamante, Tercer Piso, Col. Guadalupe Inn, 01020 México,D.F. Dirección General de Atención Ciudadana Dirección General Adjunta de Políticas y Programas El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana EL ENFOQUE ACTUAL DE LA ATENCION CIUDADANA Somos lo que hacemos, sobre todo lo que hacemos por cambiar lo que somos. Proverbio oriental 1. INTRODUCCION 1.1 Breve Retrospectiva Durante décadas, como en muchos otros países con regímenes autoritarios, el gobierno en México se caracterizó por la concentración y centralización del poder, por un presidencialismo en el que se ejercieron facultades metaconstitucionales y por una participación ciudadana acotada. Las debilidades del marco normativo e institucional fueron abriendo espacios a la corrupción y a la impunidad en la esfera gubernamental, y terminaron por minar la vigencia del Estado de Derecho, socavando la credibilidad del gobierno y la confianza ciudadana. La creciente incapacidad de respuesta de las instituciones frente a la ciudadanía quedaba de manifiesto en trámites y servicios públicos de baja calidad, con presencia de corrupción y mecanismos formales pero poco efectivos para atender la voz de los usuarios. Frente a este estado de cosas, el nuevo gobierno asumió el compromiso de emprender un cambio profundo en las formas de ejercer el poder público así como en la operación de la administración pública federal. El primer paso entonces para la hoy Secretaría de la Función Pública fue hacerse cargo de la cultura administrativa autoritaria que predominó por muchos años al interior de las dependencias y entidades de gobierno, y que había terminado por postrar la posibilidad de una política de atención ciudadana centrada en el usuario. 2 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana 1.2 La Atención Ciudadana En la Administración Pública Federal, la atención ciudadana fue entendida por años como sinónimo de atender peticiones y, más específicamente, las quejas y denuncias que presentara la ciudadanía. Al amparo del Artículo 8 Constitucional, que lo consagró como una garantía individual, los funcionarios y empleados públicos están obligados a respetar el ejercicio del derecho de petición, a condición de que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa, y a toda petición debe recaer un acuerdo escrito de la autoridad a la que se hubiera dirigido, la cual tiene que hacerlo del conocimiento del peticionario en breve término. Bajo este precepto legal, se reconoce entonces a la ciudadanía el derecho de pedir a la autoridad que atienda sus sugerencias, solicitudes y planteamientos en general, los que engloban desde luego a probables quejas sobre servicios públicos y posibles denuncias contra servidores públicos. Sin embargo, en el contexto de sucesivos gobiernos que fueron concentrando poder a costa de una sociedad con participación limitada en los asuntos públicos, la petición ciudadana devino en un derecho más formal que efectivo, y la atención de quejas y denuncias terminó por volverse un trámite administrativo más. Revertir este fenómeno así como revisar y ampliar los espacios de participación para la ciudadanía, dotándola de nuevos mecanismos de voz ante la Administración Pública, fueron los principales compromisos que contrajo el actual gobierno en materia de atención ciudadana. Es así como la Dirección General de Atención Ciudadana se planteó como objetivo fundamental el poner al ciudadano en el centro de la atención, restituyéndole la 3 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana centralidad que siempre debió tener como principio, fin y razón de ser de las instituciones de gobierno. 1 Las estrategias desplegadas para lograrlo, las experiencias y principales resultados alcanzados así como los retos futuros son el contenido de este documento de trabajo. 2. MARCO DE REFERENCIA 2.1 Generalidades La Dirección General de Atención Ciudadana nace como área en 1995 y su ámbito de competencia abarca las quejas, denuncias y peticiones ciudadanas presentadas ante la APF, con excepción de los organismos públicos que por su propia naturaleza son autónomos, como el Instituto Federal Electoral, el Banco de México e INFONAVIT, entre otros. La DGAC tiene presencia en todo el ámbito federal, y opera a través de los Titulares de las Areas de Quejas y Responsabilidades de los 221 Organos Internos de Control en la APF, así como de las 8 Supervisorías Regionales con sede en Baja California, Chiapas, Chihuahua, Jalisco, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas y el Distrito Federal, cuyas circunscripciones abarcan varios Estados y cubren toda la República. Sus principales funciones reglamentarias consisten en asegurar la atención de las peticiones que presenta la ciudadanía así como verificar la calidad de los trámites y servicios públicos federales. 1 Art. 40 Constitucional: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República Representativa, Democrática, Federal... 4 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana CUADRO ESTADÍSTICO DE PETICIONES CIUDADANAS 2001-2005 NUMERO DE PETICIONES TIPO DE PETICION 2001 ATENCIONES DIRECTAS 2002 2003 2004 2005 TOTAL * 8 18 38,535 41,635 2,665 82,861 16,313 17,060 14,343 11,213 767 59,696 SOLICITUDES 6,623 7,515 8,007 7,224 473 29,842 SEGUIMIENTOS DE IRREGULARIDAD (QUEJAS DE SERVICIO) 5,732 4,020 5,852 6,085 372 22,061 SUGERENCIAS 1,079 2,841 2,678 2,081 116 8,795 39 298 636 488 115 1,576 RECONOCIMIENTOS 398 785 1,210 682 26 3,101 TOTAL 30,192 32,537 71,261 69,408 4,534 207,932 QUEJAS Y DENUNCIAS PENDIENTES DE CLASIFICAR * CIFRAS AL 28 DE EN ERO DE 2005 2.2 La Administración Pública Federal heredada La cultura política que predominó por décadas, de corte vertical y autoritario, terminó permeando también la estructura de las organizaciones públicas. En efecto, al inicio del gobierno del presidente Vicente Fox se identificó una cultura de trabajo en la administración pública federal con las siguientes características: Una marcada asimetría entre los servidores públicos y la ciudadanía en la prestación de trámites y servicios: por una larga tradición administrativa, los primeros prácticamente definían todas las reglas del juego (horarios de servicio, requisitos, procedimientos, lugares y condiciones de atención, etc.), y los segundos debían sujetarse a ellas, sin posibilidades de hacer valer su voz de manera efectiva. 5 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana Un enfoque hacia el cumplimiento de la gestión, que casi no tomaba en cuenta las expectativas ni la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos y la sociedad. Esta orientación se traducía en apatía y falta de compromiso de muchos servidores públicos hacia el involucramiento en los programas gubernamentales. Inexistencia de estándares de calidad o garantías de cumplimiento en la prestación de la mayoría de los servicios públicos federales. Presencia de corrupción en muchos trámites, principalmente los relacionados con la obtención de autorizaciones, permisos, licencias, certificados e inscripción a padrones, y Ausencia de incentivos institucionales para asegurar el esfuerzo de los servidores públicos emprendedores y la dignificación de la función pública. 2.3 Antecedentes de Planeación Es por ello que el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 establece que se partirá del principio de que el gobierno debe tener como fuente y destino al ciudadano2 y señala que, si bien la participación ciudadana se ha incrementado en los últimos años por medio de mecanismos como la contraloría social y los sistemas de quejas y denuncias, éstos han sido insuficientes y limitados para atender debidamente los intereses de la sociedad.3 El Plan establece también que para mejorar la calidad de la gestión pública, se requiere instrumentar normas y procedimientos dirigidos a prevenir la discrecionalidad y el abuso de autoridad de los servidores públicos en la prestación 2 3 Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Pág. 136 Idem, Pág. 145. Versión Preliminar 6 El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana de los servicios bajo su responsabilidad, así como asegurar a la ciudadanía certidumbre en cuanto a las actividades de las instituciones de gobierno, la calidad de sus servicios y un cambio de actitud del servidor público, garantizando su profesionalización y honestidad.4 2.4 Hacia un Cambio de Paradigma en la Atención Ciudadana Las ideas clave y los valores que nos enseñan desde pequeños en nuestra sociedad así como los adquiridos al interior de las organizaciones constituyen paradigmas, en el sentido de que son concepciones acerca de la realidad que -por lo general- se dan por sentadas y no son cuestionadas, de modo que vivimos con ellas gran parte de nuestras vidas. Los paradigmas son útiles: nos definen límites, estructuran nuestros conocimientos y determinan nuestras experiencias.5 Pero tienen un aspecto limitante: nos ciegan a otras visiones o enfoques de la realidad, lo que frena nuestras posibilidades de innovación y cambio, nuestra capacidad de transformar el entorno. Esta limitante se acentúa más cuando se trata de un paradigma compartido al interior de las organizaciones, como en el caso de la administración pública, cuya cultura organizacional estaba orientada a satisfacer a la autoridad y no a la ciudadanía. Así que lo primero fue plantearse la transformación de la atención ciudadana en las dependencias y entidades del gobierno federal como un cambio de paradigma: invertir la pirámide organizacional para ponerla al servicio del ciudadano. Poner al ciudadano en el centro de la atención de las organizaciones gubernamentales implicaba entonces realizar un cambio de paradigma, y había que empezar por la propia Dirección General de Atención Ciudadana. 4 5 Ibídem, Pág. 145 Barker, J.A. Paradigmas. El Negocio de Descubrir el Futuro. McGraw-Hill Interamericana, Bogotá 1995 Versión Preliminar 7 El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana Con la complicidad y encubrimiento de la propia dirección, al interior del área existían vicios e irregularidades diversas. En particular, casi medio centenar de plazas habían sido asignadas para realizar actividades partidistas. La represión e incertidumbre laboral prevalecientes a fines del año 2000 hacían impensable que quienes conocían estas irregularidades las hubieran denunciado, amén de la dificultad probatoria implícita. Al producirse el relevo de la administración, fueron separadas las personas cuya permanencia carecía de una justificación laboral. Como resultado de la planeación estratégica emprendida por la Dirección General y de sucesivas reestructuraciones, la plantilla de personal pasó de 329 elementos que había en diciembre de 2000 a un total de 286 servidores públicos en enero de 2005. La transformación de la organización interna de la DGAC y la planeación de sus objetivos, indicadores y metas; de sus procesos, métodos y procedimientos de trabajo; del marco normativo que reglamenta su actuación; de los sistemas informáticos y su utilización; así como de la capacitación y asesoría que imparte a los OIC, ha sido un proceso gradual que aún se encuentra en marcha. Y para establecer las bases de una política de atención ciudadana centrada en el usuario a través de los 221 OIC en toda la Administración Pública Federal, la DGAC ha desplegado dos grandes estrategias: fortalecer la efectividad de las quejas y denuncias ciudadanas, y adelantarse o anticiparse a la queja de los ciudadanos. 3. FORTALECER LA EFECTIVIDAD DE LA QUEJA Por décadas, la experiencia de los ciudadanos ha sido que casi no sucede nada tras presentar una queja o denuncia en la Administración Pública Federal. Es por ello que esta estrategia consiste en buscar que las quejas y denuncias presentadas por la ciudadanía permitan de manera efectiva prevenir y sancionar 8 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana conductas irregulares de los servidores públicos en la APF, así como mejorar los trámites y servicios públicos federales que dan origen a dichas quejas. 3.1 Contexto Los usuarios de los trámites y servicios públicos, y la ciudadanía en general, pueden constituirse en agentes cruciales para la detección de fallas e irregularidades. Pero para que ello ocurra se requiere introducir canales de voz, mecanismos e incentivos que los orienten a presentar quejas y denuncias. Esta consideración trae consigo la necesidad de contar con un marco teórico que explique los factores que determinan el comportamiento de los usuarios frente a un trámite o servicio público deficiente. La mayoría de los modelos desarrollados para explicar los comportamientos de un consumidor o usuario, está basada en la teoría del economista Albert Hirschman6 sobre las posibilidades de salida (cambiar de proveedor), de voz (queja, denuncia o sugerencia) y de lealtad hacia una organización (empresa). Bajo este enfoque, un trabajo reciente del Banco Mundial7 propone que un conjunto similar de opciones enfrenta el usuario de los trámites y servicios públicos. De acuerdo con este estudio, la decisión de quejarse o cambiar de proveedor depende de un conjunto de factores, tales como el grado de monopolio y de rendición de cuentas del prestador de servicios así como de la cantidad y calidad de la información que dispone. Cuando sólo existe un prestador de servicios, que es el caso más común por el monopolio gubernamental en trámites y determinados servicios, el usuario no tiene 6 Hirschman, A. Exit, Voice and Loyalty. Responses to Decline in Firms, Organizations and States, Harvard University Press. Edición en español: Fondo de Cultura Económica, México, 1977. 7 Samuel, Paul. Does Voice Matter ? For Public Accountability, Yes. World Bank Research Working Paper 1388, Washington, D.C. 1994 . 9 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana más opción que hacer oir su voz, lo cual va desde la crítica privada al gobierno, pasa por distintas manifestaciones de protesta (mantas, desplegados periodísticos, mítines o toma de instalaciones públicas como calles, carreteras, oficinas, etc.) o a través de mecanismos formales como la queja y denuncia escritas. Esta última es la menos grave, porque permite la atención focalizada e individual del problema dentro de un marco institucional, lo que no ocurre con las restantes modalidades de voz. La opción de lealtad forzada hacia las instituciones puede traducirse después en castigo político durante las votaciones, y siempre está al alcance de los ciudadanos. De ahí que, aunque paradójico, está en el mejor interés de la administración pública el promover la cultura de la queja, lo que implica facilitar los medios para captarla y desarrollar mecanismos para hacerla efectiva una vez presentada, y hacia ello se ha orientado la estrategia de fortalecer la queja desplegada por la DGAC. En términos generales, existen cuatro condiciones determinantes en la decisión de los ciudadanos o usuarios para presentar una queja o denuncia: 1. Información pública a disposición de la sociedad. Las personas se quejarán o denunciarán si conocen sus derechos y saben que éstos no han sido respetados; o que el trato y servicio recibidos están por debajo del estándar que debía recibir. Más aún: se quejarán o denunciarán sólo si saben dónde, cómo y ante quién hacerlo. Por ello resulta crucial que los ciudadanos cuenten con la información necesaria sobre el trámite o servicio, y que dispongan de asesoría, orientación e información sobre la presentación de quejas y denuncias, pues de lo contrario se limita la capacidad de la ciudadanía para ejercer su voz . 2. Costos de Transacción para presentar una queja o denuncia. Quejarse o denunciar implica dedicar tiempo, energía y recursos para hacerlo. No es lo mismo tener que elaborar un escrito o simplemente requisitar un formato. O tener que hacer fila para presentar una queja que depositarla en un buzón; o más accesible aún hacer una 10 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana llamada telefónica o enviar un correo electrónico. El riesgo de ser objeto de una represalia o de ser discriminado en la realización de un trámite, son costos que el ciudadano pondera al decidirse a presentar una queja o denuncia 3. Elasticidad de la demanda por el trámite o servicio. Entre más necesario o imprescindible éste sea, será más probable que los ciudadanos hagan oir su voz para intentar mejorar el servicio o para que remuevan a malos servidores públicos. Si el servicio tiene sustitutos y el ciudadano tiene los medios o recursos para optar por ellos, la necesidad de quejarse o denunciar será menor. 4. La efectividad del sistema de quejas. La mejora de un trámite o servicio a partir de una queja, la sanción o remoción de un servidor público derivada de una denuncia, o la solución de un problema como resultado de una atención directa, generan confianza en el ciudadano: sabe que su voz será escuchada y, por tanto, tiene sentido quejarse o denunciar. Y con ello se construye credibilidad en la administración pública. Estas cuatro grandes consideraciones han guiado la dirección de los cambios introducidos bajo esta estrategia al interior de la DGAC, y han sido los fundamentos para cambiar la orientación, el desempeño y los resultados de las Areas de Quejas en los 221 OIC en la Administración Pública Federal. Transformar el enfoque tradicional de la atención ciudadana -que entiende la tramitación de quejas y denuncias como un fin en sí mismo, y no como un medio para prevenir conductas irregulares y mejorar trámites servicios, y en esa medida generar confianza y credibilidad ciudadanas en la administración pública- requiere de cambios a profundidad de la normatividad en la materia, de los sistemas informáticos que la tornan posible, de la capacitación a quienes la operan y del conjunto de directrices que guían la operación cotidiana de las instituciones gubernamentales y de las Areas de Quejas de sus OIC. 11 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana Esta transformación es un gran proceso de cambio que en varias de sus vertientes se encuentra en curso, pero en otras ya ha producido resultados palpables de los que han dado testimonio los principales beneficiarios: los ciudadanos. 3.2 Principales Cambios en Beneficio de la Ciudadanía 3.2.1 Subdirectores Especializados Tres de los principales problemas detectados en los diagnósticos iniciales de la DGAC fueron el rezago de quejas y denuncias, la existencia de márgenes de discrecionalidad en la actuación de diversos servidores públicos y la falta de mecanismos internos que propiciaran respuesta a los ciudadanos y una atención eficaz e inmediata a sus planteamientos, ya fueran quejas, denuncias, solicitudes o sugerencias. Se creó entonces la figura del Subdirector Especializado en Atención Ciudadana, que a partir de la sectorización de la APF en 6 grandes áreas, ha permitido asegurar la dirección, control y supervisión de la atención ciudadana en las dependencias y entidades del Gobierno Federal por sector. Esta nueva división del trabajo busca el conocimiento a profundidad de las quejas y denuncias por sector y de su tratamiento por parte de las instituciones de gobierno y de los OIC. Estos Subdirectores atienden a la ciudadanía que desea presentar una queja o denuncia, le brindan asesoría y orientación sobre la forma de hacerlo, y le proporcionan información sobre el estado que guarda la petición presentada. La creación de estas Subdirecciones Especializadas y el establecimiento de estándares al interior de la DGAC y de tableros de control por sector en el año 2002, permitió la eliminación de rezagos en cuanto a quejas y denuncias y su reaparición, que trae consigo discrecionalidad en su tratamiento, y que actualmente al 100% de los 12 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana ciudadanos que proporcionan datos de localización en las quejas y denuncias que presentan ante la SFP tengan una respuesta escrita a más tardar en 10 días. 3.2.2 El Sistema Electrónico de Atención Ciudadana La gran cantidad de información generada a partir de las quejas, denuncias y peticiones ciudadanas sobre trámites y servicios, requiere del uso de tecnologías informáticas para su adecuado registro, análisis, control y aprovechamiento así como para la retroalimentación y comunicación con los ciudadanos. En la actualidad, la Dirección General de Atención Ciudadana opera, mantiene y administra a nivel federal el Sistema Electrónico de Atención Ciudadana (SEAC), el cual funciona descentralizadamente en 221 Organos Internos de Control de la Administración Pública Federal. El SEAC hace posible el control del proceso de atención ciudadana en la APF, y por ello constituye la principal herramienta de trabajo para los OIC y la DGAC. Antecedentes El primer esfuerzo por automatizar el control de las peticiones que recibían las Contralorías, que dependían entonces de los Titulares de las dependencias y entidades a las que estaban adscritas, data de 1992 cuando se creó el Sistema Automatizado de Quejas, Denuncias y Atención a la Ciudadanía. En 19968 las Contralorías pasaron a formar parte de la entonces SECODAM y ello trajo consigo el doble reto de descentralizar su operación y de centralizar el seguimiento de la atención ciudadana por parte de la DGAC. Fue así como se dio 8 En el DOF(24-Dic-1996) se publicaron las reformas a tres leyes, que facultaron a la SECODAM para nombrar y remover libremente a los Contralores y a los Titulares de las áreas de Auditoría, Quejas y Responsabilidades de los OIC en la APF. 13 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana paso en 1997 al Sistema Descentralizado de Quejas y Denuncias, el cual facilitó la conformación de una base de datos nacional para las peticiones ciudadanas. En noviembre de 2001 se libera finalmente el actual SEAC: por los grandes volúmenes de información y a la par del avance tecnológico, éste cuenta con una renovada plataforma, adaptada para unificar los criterios de clasificación de las peticiones ciudadanas y estados procesales de las quejas y denuncias, conforme a los Lineamientos y Criterios Técnicos y Operativos del Proceso de Atención Ciudadana emitidos por la DGAC. El SEAC, a diferencia de sus predecesores, tiene la ventaja de operar en una plataforma cliente-servidor en ambiente de red, lo que permite la captura de información en forma simultánea para múltiples usuarios, agilizando de manera sustancial el registro y seguimiento de las peticiones ciudadanas. Estado Actual y Retos del SEAC En el SEAC se registra de manera pormenorizada la totalidad de quejas y denuncias que se presentan por incumplimiento de las obligaciones de los Servidores Públicos, así como la totalidad de peticiones ciudadanas relacionadas con trámites y servicios de la APF recibidas en los OIC e instancias de captación de la SFP, salvo las que captan directamente aquellas instituciones públicas que por la amplia cobertura o por la especialización de sus servicios, disponen de áreas especializadas de atención a la ciudadanía, como la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Secretaría de Educación Pública, la Procuraduría Agraria, la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor, la Comisión Federal de Electricidad, Luz y Fuerza del Centro, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, el Servicio de Administración Tributaria, el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Además de la información específica de cada queja y denuncia, en el SEAC se registran las etapas del proceso a través del que se les atiende e investiga, lo que 14 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana permite conocer el estado que guarda la atención de cada una de ellas así como sus resultados. Complementariamente, en el SEAC se alimentan los resultados del procedimiento administrativo de responsabilidades que, en su caso, derive de la investigación de quejas y denuncias contra Servidores Públicos, así como las incompetencias, las improcedencias y los casos en que por falta de elementos de prueba o cualesquiera otras razones desemboquen en el no ejercicio del procedimiento administrativo de responsabilidades. En la actualidad, el SEAC se encuentra en etapa de rediseño a fin de poder operar en una plataforma que permitirá a los usuarios conectarse por Internet –en línea y en tiempo real- para realizar el registro, consulta y seguimiento de las peticiones ciudadanas. Esta nueva versión está concebida bajo la premisa de obtener información estratégica que permita no sólo atender eficientemente quejas y denuncias, sino incidir también en la mejora de los procesos de las áreas de servicio. 3.2.3 El Sistema de Información Ejecutiva Para imprimir en la atención ciudadana tradicional una orientación hacia la efectividad, se requería dotar a los OIC de las dependencias y entidades de la APF y a los Subdirectores Especializados de una herramienta para el análisis y la toma de decisiones en el tratamiento de las quejas, denuncias y peticiones sobre servicio. Por ello se desarrolló el Sistema de Información Ejecutiva (SIE), herramienta liberada en marzo de 2003 que -a partir de la información contenida en el SEAC- permite cruzar y correlacionar información a nivel agregado así como generar estadísticas, con el fin de identificar patrones de comportamiento, tendencias, frecuencias relativas, etc., en términos de la Dependencia o Entidad de la APF donde se comete la presunta irregularidad, su ubicación geográfica, el tipo de conducta en que se incurrió, el o los servidores públicos involucrados, el trámite o servicio público 15 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana federal de que se trate y, en general, de todas las variables que concurren al presentarse una posible irregularidad en el servicio público. El análisis estadístico de las peticiones ciudadanas a través del SIE, así como la revisión de la información obtenida del seguimiento que realiza la DGAC mediante indicadores de desempeño y resultados al proceso de atención ciudadana que realizan los OIC, permite identificar trámites y servicios críticos, detectar conductas irregulares reincidentes y, por lo tanto, derivar estrategias específicas de prevención, mejora y corrección para las dependencias y entidades de la APF, en beneficio de la ciudadanía. La focalización de acciones concretas como la reubicación de personal en oficinas de gobierno con alta incidencia de irregularidades, cobra especial relevancia sobre todo en aquellos casos en que por falta de elementos de prueba, por deficiencias en la investigación o en la integración del expediente, o que por no haber podido cumplirse las exigencias del marco normativo, hayan imposibilitado el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidades para los Servidores Públicos involucrados. 3.2.4 Lineamientos para el Proceso de Atención Ciudadana La manera en que deben atenderse las peticiones ciudadanas en la APF constituye la esencia del proceso de atención ciudadana. Y para homologar esa forma de atenderlas e instituirla en los OIC se requiere desarrollar un documento rector con directrices para orientar el proceso y sus resultados, que establezca criterios y parámetros y contenga procedimientos específicos a seguir: tales son las propósitos del documento normativo denominado Lineamientos y Criterios Técnicos y Operativos para el Proceso de Atención Ciudadana9 . 9 http://www.funcionpublica.gob.mx/pt/obligaciones_transparencia_art_7/sf p/doctos/LIN-NOV-03-03.pdf 16 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana Cuando en 1996 las Contralorías pasaron a ser parte de la entonces SECODAM, la DGAC se convirtió en la unidad administrativa responsable de normar la recepción, atención, respuesta y seguimiento a las peticiones ciudadanas en los 221 OIC. Y el primer documento con esta aspiración data de 1998, pero adolecía de vacíos e imprecisiones y carecía de fuerza legal suficiente, de tal suerte que su instrumentación desembocó en la aplicación de criterios jurídicos diferentes en cada OIC: una denuncia podía ser investigada y conducir a una inhabilitación, mientras que en otra Contraloría –por la misma irregularidad- el servidor público podía recibir una amonestación privada como sanción. Homologar la actuación de los Titulares de las Areas de Quejas, concebir la atención ciudadana como proceso, unificar los criterios de recepción, clasificación y tratamiento de las peticiones ciudadanas en la APF y estandarizar su registro en el SEAC, fueron los principales desafíos enfrentados por la actual administración en el terreno normativo. Es por ello que entre mayo de 2002 y noviembre de 2003 la DGAC hizo un gran despliegue de esfuerzos para involucrar a los OIC: una docena de funcionarios visitaron aquéllos donde se captaba el 80% del total de peticiones en la APF, revisaron y analizaron expedientes, realizaron entrevistas sobre los criterios jurídicos seguidos por esos OIC en temas específicos: la supletoriedad de la ley, la radicación de las denuncias, el tratamiento de las anónimas y el conflicto de competencias, entre otros. El primer diagnóstico sobre la realidad de la atención ciudadana en los OIC mostró la disparidad de criterios, las contradicciones existentes, la resistencia a registrar sus actuaciones en los sistemas informáticos y el peso de las prácticas administrativas con visión cortoplacista. Una situación importante fue detectada: las Areas de Quejas en los OIC podían explicar detalladamente sus actividades (el árbol), pero generalmente no eran capaces de ver las repercusiones de su actuación en el todo (el 17 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana bosque). Este hecho evidenciaba la ausencia de una visión de proceso, que iniciaba con la captación de una queja o denuncia y concluía con una resolución, pasando por variadas etapas no siempre concatenadas. No había consciencia de que por omitir un dato o por no fundamentar ni motivar una actuación, ello repercutiría después en más tiempo, mayores costos y pobres resultados. Es por ello que los actuales Lineamientos incorporaron el enfoque de proceso, y se encuentran estructurados conforme a ello y en concordancia con el SEAC, y contienen un capítulo específico sobre la investigación. Por su alcance e impacto en la operación de los OIC, constituyen el segundo gran instrumento de la DGAC para dirigir la Atención Ciudadana en la APF. 3.2.5 Indicadores de Quejas y Denuncias en los OIC El marco normativo que regula las quejas y denuncias sobre conductas irregulares exige que los ciudadanos aporten los elementos de prueba, lo que limita considerablemente las posibilidades de éxito de los procesos administrativos de responsabilidades contra los servidores públicos y desalienta a la ciudadanía para denunciar tales conductas. En el ámbito penal, esto propicia en los ciudadanos el temor a posibles represalias. Ante esta circunstancia, la DGAC ha impulsado fuertemente que la investigación e integración de expedientes relacionados con quejas y denuncias ciudadanas sobre presuntas conductas irregulares de servidores públicos contribuya con información y elementos de prueba que, de manera efectiva, permitan posteriormente sancionarlos. Es por ello que desde finales del año 2002 estableció indicadores transversales para medir el desempeño y los resultados de las Areas de Quejas en los 221 OIC en la atención y tratamiento de las quejas y denuncias contra servidores públicos, cuyo énfasis está principalmente en su captación, investigación y resolución, así como en la captación, atención y solventación de las quejas sobre los trámites y servicios. 18 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana 3.2.6 Operativos del Programa Usuario Simulado Los operativos son una de las dos modalidades en que se aplica este Programa. Se trata de servidores públicos de la Dirección General de Atención Ciudadana que, en aquellos casos donde se presume la comisión de irregularidades en oficinas de atención al público, simulan ser ciudadanos que realizan un trámite con el fin de evidenciar conductas ilícitas en su prestación. Los operativos requieren indagaciones previas por parte de los servidores públicos de la DGAC y su grado de complejidad está en función de las conductas o ilícitos a evidenciar. Implican también poner a disposición de las autoridades competentes a los infractores sorprendidos en flagrancia: las investigaciones practicadas durante esta administración han permitido levantar 120 Actas Administrativas en contra de un total de 126 servidores públicos de distintas instituciones de la APF, de los que a la fecha 37 han recibido ya sanciones administrativas y 6 de ellos sanción económica. Las indagaciones han posibilitado también documentar la existencia de delitos por parte de servidores públicos, tales como el cohecho y la extosión. De ahí que a la fecha se hayan presentado 26 denuncias penales, cuyo porcentaje de comprobación de los delitos supera el 95%, cifra muy alta a decir de los especialistas en materia penal. El éxito de los operativos es producto en gran medida del apoyo y la coordinación interinstitucional con la Procuraduría General de la República y la Agencia Federal de Investigaciones, así como de la activa participación de la Unidad de Asuntos Jurídicos de esta Secretaría. Si bien este Programa nació en la pasada administración, los operativos estuvieron acotados a un reducido número de trámites y servicios locales, por lo que durante esta administración se enfocó a trámites y servicios federales, fue elevado a meta 19 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana presidencial los primeros dos años y se amplió el universo de instituciones así como el número de oficinas de atención al público donde se aplicaban. La instrumentación de este Programa en 33 dependencias y entidades de la APF fue adoptada como Acuerdo10 en la Primera Sesión Ordinaria de la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción. Como resultado, a la fecha se han generado 8,189 verificaciones que en algunos casos desembocaron en operativos que permitieron sancionar a servidores públicos que incurrieron en responsabilidades. A principios de 2005 asciende a 93 el número de operativos en que se ha sorprendido en flagrancia a servidores públicos cometiendo irregularidades. Con ello se ha logrado inhibir las prácticas de corrupción, contribuyendo a que la actuación de los servidores públicos se apegue a la ley. Operativos de combate a la corrupción, 20012005 35 30 29 25 Unidad 25 22 20 16 15 10 5 1 0 2001 2002 2003 2004 2005 * CIFRAS AL 28 DE EN ERO DE 2005 10 Acuerdo adoptado por unanimidad de los integrantes de la Comisión el día 30 de abril de 2001. Versión Preliminar 20 El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana Cabe destacar que estos operativos en su mayoría han surgido de la participación ciudadana, pues gracias a sus quejas y denuncias -anónimas muchas de ellas- ha sido posible obtener o partir de indicios que con posteriores indagaciones condujeron a evidenciar conductas irregulares e ilícitos de los servidores públicos, contribuyendo así al fin último que es mejorar la calidad y transparencia de los trámites que se brindan a la ciudadanía. 3.2.7 Sistema de Atención Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL) SACTEL nace en 1989 como una línea telefónica para apoyar el retorno de los connacionales en el marco del Programa Paisano. Años después, sus servicios se extiendieron para captar quejas sobre deficiencias en trámites y servicios de la APF. Si bien en 1997 se sustituyeron las líneas analógicas por troncales digitales, con capacidad para transmisión de voz y datos, no es sino hasta 2002 cuando SACTEL evoluciona tecnológicamente al concepto de Call Center o Centro de Llamadas. Mediante sus 16 posiciones se amplió la atención telefónica, disminuyó el abandono de llamadas y se acortaron los tiempos de respuesta al ciudadano. En la actualidad SACTEL funciona las 24 horas de los 365 días del año y atiende alrededor de 137,000 llamadas anuales. No obstante este alto volumen, SACTEL ha logrado reducir su porcentaje de abandono de llamadas a 4.1 –mientras que el estándar internacional es de 8%- y registra una duración promedio por llamada atendida de 2 minutos con 50 segundos, por debajo de los 3 minutos 40 segundos de la media internacional. Gracias a los controles introducidos en su operación, SACTEL logró durante 2004 un ahorro de 712,786 pesos en el gasto telefónico, que representó una reducción del 48.8% respecto al año anterior. 21 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana Al ser un servicio de asesoría e información para la ciudadanía, para SACTEL es fundamental evaluar la satisfacción de sus usuarios. Por ello, tiene implementado un sistema de evaluación de la calidad en el servicio, y durante 2004 obtuvo una calificación promedio de 8.6 en una escala de cero a diez puntos. SACTEL se encuentra certificado en la norma ISO 9001:2000, mantiene actualizada su infraestructura tecnológica y su personal recibe capacitación permanente para seguir brindando una atención telefónica de calidad a la ciudadanía. 4. ADELANTARSE A LA QUEJA El énfasis puesto por años en el control normativo y la sanción llevó a descuidar la atención ciudadana como una vocación institucional de la Secretaría, y a perder de vista la participación ciudadana como principal vía para mejorar los servicios públicos. De ahí que esta estrategia consista en introducir canales de voz alternativos para los ciudadanos y establecer mecanismos de participación ciudadana que aseguren la atención de la Voz del Usuario para mejorar los trámites y servicios públicos federales e incrementar la satisfacción ciudadana. 4.1 La Visión de Origen Confianza y credibilidad son dos palabras clave: sin ellas, las economías no prosperan ni los gobiernos pueden ser eficaces. Y la hoy Secretaría de la Función Pública tiene como visión lograr que la sociedad confíe y crea en la Administración Pública Federal, lo que en el ámbito de la Atención Ciudadana implica el formidable reto de superar una relación con la ciudadanía basada esencialmente en la queja, y de mejorar la calidad, oportunidad y eficacia con que se prestan los servicios públicos de carácter federal en México. 22 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana Más aún: la imagen del gobierno más inmediata para el ciudadano es la de los trámites y servicios públicos que aquél le proporciona, por lo que un cambio de percepción pasa obligadamente por su mejora. La experiencia adquirida por la Dirección General de Atención Ciudadana en los primeros cuatro años de esta administración, permite afirmar que la mayoría de las mejoras en las áreas de atención y servicio no son tanto una cuestión de recursos como un desafío a la creatividad, imaginación y entusiasmo de sus impulsores. Y que la base que permitió lograr resultados de alto impacto y a corto plazo es el otorgamiento de libertad y facultamiento a los servidores públicos, y la presentación de las calificaciones que otorga la ciudadanía, lo que en conjunto les permite una mayor capacidad de respuesta y tomar mejores decisiones. 4.2 Marco Teórico Las opciones de un ciudadano frente a un trámite o servicio público deficiente, o frente a un mal servidor público, tienen un costo asociado: la salida supone invertir recursos para irse con un proveedor privado; la voz implica invertir tiempo, esfuerzo y padecer molestias, o hasta riesgos; y la lealtad forzada equivale a soportar las deficiencias y a los malos servidores públicos. Muchos ciudadanos incurren en la lealtad forzada por no contar con recursos o por no confiar en la eficacia de los mecanismos de voz institucionales, pero el resto tiene que decidir entre la salida o ejercer su voz, y es aquí donde entra en juego el grado de monopolio del trámite o servicio público. La siguiente gráfica muestra que la salida es menos costosa que la voz cuando existen muchos proveedores, pero a medida que éstos van disminuyendo la voz se vuelve menos costosa. Es el caso, por ejemplo, de alguien que al no ser atendido adecuadamente en un supermercado, opta primero por irse a otra tienda en vez de presentar una queja formal. 23 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana VOZ VS. SALIDA + SALIDA Costos para el ciudadano: tiempo, energía, recursos, riesgos, molestias, etc. VOZ La VOZ cuesta menos que la SALIDA 0 Grado de monopolio 10 La VOZ es menos costosa que la SALIDA en entornos monopólicos (como los gubernamentales) En el extremo, cuando el trámite o servicio es monopólico -pues el único que lo brinda es el gobierno- prescindir de él resulta mucho más costoso para el ciudadano que ejercer su voz. Y ésta es la condición crucial que debe aprovecharse en la administración pública. Entonces, ofrecer a los usuarios mecanismos de voz alternativos a la queja y la denuncia formales, que impliquen menor tiempo, esfuerzo y molestias, brindar anonimato para que no enfrenten riesgos de represalia o discriminación, establecer y publicar estándares de servicio, introducir canales de atención inmediata e in situ, y facultar a los servidores públicos para darles capacidad de respuesta, son las condiciones mínimas para que exista una efectiva participación ciudadana en la APF. 4.3 La Realidad de la Administración Pública heredada: Trámites y Servicios Los primeros diagnósticos mostraban que las áreas de servicio de las distintas dependencias y entidades de la APF enfrentaban una problemática común y, por tanto, requerían de un modelo de servicio general que –adaptado a la realidad de la 24 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana administración pública en México- permitiera remontar los efectos de una larga tradición administraba que había limitado la mejora de los trámites y servicios: Estructura organizacional poco flexible y dividida por funciones, lo que dificulta brindar el trámite o servicio de forma integral Normatividad excesiva, que redunda en trámites complicados y tardados, Requisitos excesivos, por partir de una base de desconfianza hacia el usuario Tecnología atrasada o subutilización de la existente Infraestructura, mobiliario y equipo inadecuados así como mala imagen Capacidad de respuesta insuficiente frente a la demanda Sistemas de quejas y denuncias poco efectivos y nula atención inmediata Escasos canales de comunicación con el usuario Insuficiente información sobre costos, requisitos y horarios de servicio Este conjunto de efectos, sumado a las características propias de la gestión gubernamental seguida por décadas, evidenciaba una ruptura o fragmentación entre la administración pública federal y la sociedad demandante de trámites y servicios: CONTEXTO Control Controlpor pornormas normas Tratamiento Tratamientono no sistémico sistémicode dequejas quejas Servicios Serviciosdefinidos definidosde de adentro adentrohacia haciaafuera afuera Gestión Gestiónorientada orientada aaactividades actividades INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SERVICIOS Modelo Modelocerrado cerrado de deadministración administración SOCIEDAD Y en la raíz de este fenómeno se encontraba la estructura organizacional, de forma piramidal y escalonada, que desde la base operativa hasta sus mandos intermedios estaba orientada a responder o complacer los dictados de las jefaturas en turno 25 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana (todos actuaban en función de lo que querían los jefes) y éstas a la cúspide de la autoridad, mas no a responder a las necesidades y expectativas de los usuarios. De ahí que el gran reto de la estrategia de adelantarse a la queja fuera romper con el arraigado paradigma administrativo de hacer las cosas de arriba hacia abajo e iniciar la transformación profunda de las organizaciones gubernamentales: conceptualmente, esto equivalía a invertir la pirámide organizacional de las dependencias y entidades de la APF: dotarlas de una nueva funcionalidad en que, desde la máxima autoridad de la organización, pasando por los mandos medios y superiores, hasta llegar a los servidores públicos que atienden las ventanillas, el ciudadano fuera el centro de la atención. Por todo ello, la Dirección General de Atención Ciudadana emprendió la iniciativa de diseñar y promover, en varias de las instituciones con trámites y servicios de mayor impacto ciudadano, un nuevo modelo general de servicio, que funcionara de abajo hacia arriba y de afuera hacia adentro, para poder satisfacer las complejas y cambiantes necesidades y expectativas del ciudadano contemporáneo. Invertir la Pirámide y Poner al Ciudadano en el Centro de la Atención son la filosofía de este modelo: USUARIO MANDOS SUPERIORES PERSONAL OPERATIVO MANDOS MEDIOS MANDOS MEDIOS PERSONAL OPERATIVO MANDOS SUPERIORES USUARIO A la izquierda está la pirámide organizacional tradicional, donde todos están volteando a ver al Jefe y dándole la espalda al Usuario; y a la derecha, la pirámide invertida, en que desde el Jefe hasta el último empleado están centrados en el Usuario. 26 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana Este modelo, basado en el esfuerzo de servidores públicos emprendedores, en el que la gestión centralizada y altamente controlada es sustituida por procesos flexibles y eficaces, y cuya instrumentación y operación involucra también la participación proactiva de los Titulares de Quejas en los OIC, es la base de los programas que desarrolló o adaptó la Dirección General de Atención Ciudadana para la APF durante los primeros cuatro años: Centros Integrales de Servicio, Cartas Compromiso al Ciudadano y Evaluación Ciudadana de los Servicios. 4.4 Principales Cambios en Beneficio de la Ciudadanía 4.4.1 Consultores de Atención Ciudadana Introducir un nuevo modelo de servicio en la APF implicaba retos de promoción e instrumentación. Requería además conocimiento a fondo no sólo del modelo en sí, sino del entorno en que iba a insertarse. Por ello uno de los primeros pasos fue preparar Consultores de Atención Ciudadana, con capacidades y habilidades para implantar -codo a codo con las instituciones de la APF- la modalidad de Centros Integrales de Servicio. Así, se conformó un grupo inicial de dos consultores para establecer CIS en plan piloto y, a partir de los resultados y experiencias obtenidos, replicar posteriormente la estrategia a mayor escala. En el año 2001 se instalaron 2 CIS, y con el impulso de 4 Consultores más, fue posible cerrar el año 2004 con un total de 60 CIS en la APF. Los consultores contribuyen también en la implantación de otros programas de participación ciudadana como lo son las Cartas Compromiso al Ciudadano y la Evaluación Ciudadana del Servicio. A medida que se dispone de metodologías y guías técnicas, el trabajo de los Consultores ha ido extendiéndose al involucramiento y capacitación de los Titulares de las Areas de Quejas en los OIC, quienes deben ser los principales impulsores y copartícipes de estos programas en sus instituciones. 27 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana Y aquí reside quizá el mayor y principal desafío: transformar las Areas de Quejas de los OIC en verdaderas áreas de atención y participación ciudadanas, convertir a sus Titulares en eficaces abogados del ciudadano e imprimir una orientación proactiva y preventiva en su actuación. Una añeja e inveterada tradición administrativa llevó a estas áreas a concentrarse en el manejo casuístico de quejas y denuncias, y a dejar de lado la necesidad de incidir en la raíz de los problemas: mejorar trámites y servicios deficientes y corregir los procesos que propician conductas irregulares en los servidores públicos. En efecto, esa tradición administrativa privilegiaba apagar fuegos en vez de prevenir incendios. 4.4.2 Indicador de Atención a la Voz del Usuario en los OIC A finales del año 2003 se introdujo una importante modificación reglamentaria para los Titulares de las Areas de Quejas: por vez primera, les fue asignada la atribución específica de coadyuvar en la promoción, implementación y seguimiento de mecanismos e instancias de participación ciudadana para el cumplimiento de estándares de servicio en las instituciones que controlan, así como la facultad de participar en el establecimiento de indicadores para la mejora de trámites y prestación de servicios en ellas. A la par de lo anterior, se instituyó un indicador para medir el desempeño y los resultados de los Titulares de las Areas de Quejas en los OIC de 39 instituciones de la APF en cuanto al grado en que es atendida la Voz del Usuario en la prestación de sus trámites y servicios. Este indicador, que no tiene precedente alguno, se extendió en el año 2005 a los OIC de 51 instituciones de la APF, cuyos trámites y servicios son de alto impacto ciudadano. 4.4.3 Centros Integrales de Servicio (CIS) Un CIS es un espacio físico que concentra la prestación de uno o más trámites y servicios a fin de brindarlos de manera integral, transparente, ágil y sencilla a los 28 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana usuarios. Es también un espacio virtual que da cabida al cambio en la cultura de servicio y en las prácticas de la organización para facilitar su mejora continua. Y son los propios prestadores de servicio quienes, a partir del reconocimiento de su realidad y del facultamiento para una mayor capacidad de respuesta, emprenden la revisión, análisis y mejora de sus procesos de trabajo, orientándose a partir de la voz del usuario y teniendo como objetivo el logro de su satisfacción. Para su implementación y funcionamiento, se ha desarrollado una guía metodológica que contiene las diferentes etapas del proceso que conduce a su puesta en operación y el rol a desempeñar por los actores participantes: prestadores de servicio, Contralor y Titular del Area de Quejas en el OIC, autoridades de la institución, Consultor de Atención Ciudadana, entre los principales. Entre los resultados más notables alcanzados con los CIS destacan: o Transparencia en el otorgamiento de trámites y servicios federales o Reducción en los tiempos de espera o Atención personalizada al usuario o Información clara y anticipada sobre costos, requisitos y horarios o Remodelación de oficinas para mayor comodidad del usuario o Medición sistemática y permanente de la calidad del servicio o Mejoras a partir de la opinión y sugerencias del usuario o Evaluación ciudadana del servicio o Canales de comunicación ágiles y efectivos A la fecha suman 60 los CIS instalados en la APF y está planeado extender la cobertura de instituciones y de trámites y servicios que abarcan durante el resto de la actual administración. 29 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana El CIS en la SCT: la Primera Piedra en la Construcción de un Nuevo Modelo de Servicio A principios del año 2001 se recibieron denuncias de personas y empresas de transporte público federal en contra de servidores públicos de las Direcciones Generales de Protección y Medicina Preventiva en el Transporte, y de Autotransporte Federal, de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Denunciaban que se les solicitaba dinero para aprobar el examen psicofísico integral y el de conocimientos generales del Reglamento de Tránsito Federal. Los montos exigidos oscilaban entre 500 y 1,000 pesos para el primer examen, y de 50 a 450 pesos para el segundo. Señalaban además que el trámite para obtener la licencia federal de conducir era demasiado complicado, tardado y que no se respetaba el orden en que acudían los usuarios a las oficinas, debido a que personas ajenas a la dependencia vendían los lugares o fichas. Como resultado de las investigaciones emprendidas, en marzo de 2001 la Dirección General de Atención Ciudadana realizó operativos simultáneos en Ciudad Juárez, Nuevo Laredo, Veracruz, Querétaro y Distrito Federal (Vallejo), y sorprendió en flagrancia la corrupción que en esas oficinas se practicaba de manera abierta y cotidiana. Se levantaron actas administrativas a 20 servidores públicos involucrados, 9 de los cuales fueron denunciados ante el Ministerio Público. La Oficina de Vallejo en el Distrito Federal fue cerrada de manera definitiva. Los operativos pusieron al descubierto que los requisitos variaban de una oficina a otra y que no se apegaban a la reglamentación; que existía diversidad de criterios en cuanto al pago de derechos para presentar exámenes; que no se brindaba información a los operadores acerca del estado que guardaba su trámite; que no existían formatos para requisitar; que los horarios de atención eran irregulares y los operadores llegaban entre 5 y 6 de la mañana para realizar el trámite; que existían filas enormes y en ocasiones tardaba hasta 10 días la obtención de la licencia; que los servidores públicos no portaban gafetes de identificación; que las bases de datos 30 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana estaban incompletas; que no estaba sistematizado el proceso para expedir la licencia, y que ésta era de fácil falsificación. Al ser un insumo de trabajo indispensable, los operadores se veían obligados a invertir el tiempo que fuese necesario para tramitar la licencia; sin embargo, esos días que dejaban de percibir ingreso aunados a lo complicado e incierto del trámite, constituían fuertes incentivos para caer en actos de corrupción. Con independencia de los procesos administrativos de responsabilidades y las sanciones que derivaron de los operativos, pero a partir de la problemática que les dio origen, la Dirección General de Atención Ciudadana emprendió la tarea de apoyar a la SCT en la implementación del primer Centro Integral de Servicios (CIS). Entre los principales beneficios y logros que ha generado este primer CIS destacan: 9 Un día para la obtención de la licencia federal de conducir 9 Entrega de Constancia Médica entre 2 y 4 horas al 80% de los Usuarios 9 Número telefónico gratuito 01 800 para brindar asesoría e información y concertar citas programadas, que evitan largas filas y horas de espera 9 Mayor capacidad de servicio: de 40 pasó a 100 licencias diarias, en promedio 9 Una sucursal bancaria para evitar traslados para pagar y acortar tiempos 9 Areas e instalaciones dignas y funcionales 9 Evaluación ciudadana permanente: los usuarios califican en una escala de cero a diez los atributos del servicio que reciben 9 Licencia con material y elementos de seguridad de difícil falsificación 9 Unificación en un sólo proceso del trámite de expedición y refrendo 9 Sistematización completa de la base de datos y del exámen teórico 9 Actualización de los Reglamentos de Medicina Preventiva en el Transporte y de Autotransporte Federal y Servicios Auxiliares 31 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana 9 Capacitación al personal en la filosofía del CIS, en calidad y actitud en el servicio así como en liderazgo y en técnicas de atención ciudadana A la fecha existen 19 CIS en la SCT y cubren los trámites de emisión de constancia de aptitud psicofísica así como de expedición y refrendo de la licencia federal de conductor en los siguientes estados de la República: en 2001, el Distrito Federal; en 2002, Jalisco, Puebla, Chiapas y San Luis Potosí; en 2003, Hidalgo, Yucatán, Morelos, Tamaulipas, Aguascalientes, Baja California, Nuevo León y Estado de México; en 2004, Sinaloa, Guanajuato, Nayarit, Chihuahua, Michoacán y Tabasco. Para el año 2005 se tiene proyectado establecer CIS en Oaxaca, Veracruz, Tlaxcala, Querétaro, Coahuila, Colima, Guerrero y Sonora. 4.4.4 Cartas Compromiso al Ciudadano Como resultado de la reforma efectuada en diciembre de 1994 a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Secretaría cambió su denominación por la de Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo y asumió nuevas responsabilidades, como la de organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral de las dependencias y entidades de la APF. Durante 1997 y 1998 la entonces SECODAM hizo un gran despliegue de recursos para introducir el concepto de estándares de servicio en la APF. Cientos de funcionarios fueron capacitados y las instituciones se vieron forzadas a definir y establecer estándares de servicio. Sin embargo, estos estándares no fueron difundidos y el usuario no obtuvo los beneficios de contar con esa información. Es por ello que al inicio de la actual administración, la DGAC retoma ese esfuerzo y se plantea cómo hacer realidad los estándares o términos en que se prestan los trámites y servicios, y cómo lograr que los usuarios conozcan los beneficios de contar con ellos para exigir su efectivo cumplimiento. Lograr la participación ciudadana en los servicios era una necesidad, pero no estaba definido el mecanismo que pudiera 32 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana utilizarse. De ahí nace la idea de investigar y adaptar lo que estaban haciendo otros países; en particular, las Cartas Compromiso o Citizen Charters desarrolladas con gran éxito en países anglosajones inscritos en una tradición administrativa de Nueva Gerencia Pública. Si bien ninguno de esos países había tenido que realizar el gran esfuerzo previo que la APF en México había emprendido con los masivos talleres de estándares, la metodología para definirlos –que había sido comprada años trás por la SECODAMfue retomada para elaborar la Guía de Cartas Compromiso al Ciudadano (CCC). Para la DGAC, las CCC fueron un vehículo para introducir un importante valor agregado: el Apartado de ¿Qué hacer si no Cumplimos? se incluyó para establecer nuevos mecanismos de atención y participación ciudadanas: Atenciones Inmediatas, Quejas y Sugerencias de Servicio así como Evaluación Ciudadana del Servicio. La DGAC adaptó las CCC para que fueran un instrumento mediante el que se asegurara que fueran las propias áreas de servicio las que, además de brindar trámites y servicios de calidad, atendieran y resolvieran con efectividad los planteamientos ciudadanos: en las CCC se encarnó el modelo de abajo hacia arriba y de afuera hacia adentro que la DGAC había venido preconizando en la APF. En la metodología de las CCC, la DGAC incorporó dos mecanismos más para asegurar su viabilidad: la obligatoriedad de que los Titulares de las Areas de Quejas en los OIC participaran coordinadamente con las áreas de servicio, en tanto corresponsables de la operación de las instituciones que controlan, y en congruencia con el enfoque preventivo que las actuales políticas de la SFP establecen para la actuación de los OIC. El segundo mecanismo fue la introducción de la Evaluación Ciudadana del servicio, como palanca externa para dar voz y fuerza a los usuarios, y como medio para asegurar una respuesta por parte del prestador de servicios. 33 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana Actualmente, la DGAC participa en la instrumentación de 4 de las 11 etapas que requiere el establecimiento de una CCC en la APF y tiene a su cargo el seguimiento de las CCC publicadas, que constituye la base para su sustentabilidad. Sin embargo, para el 2005 aún están por definirse las modalidades para dicho seguimiento y sus características. 4.4.5 La Evaluación Ciudadana del Servicio participación ciudadana en la esfera administrativo-gubernamental es relativamente reciente a nivel mundial: su aparición registra apenas dos décadas en países desarrollados. En el caso mexicano, se había constreñido a la fiscalización de los recursos públicos federales empleados en la construcción de obra pública. La participación ciudadana puede darse en el diseño, la implementación y la evaluación de la gestión pública. Este mecanismo se ubica en esta última modalidad y consiste en brindar a la ciudadanía la posibilidad institucional de calificar, en una escala de cero a diez, mediante un medio con bajos costos de transacción como los cuestionarios anónimos de salida, las características o atributos más importantes del trámite o servicio que el Gobierno le acaba de ofrecer: oportunidad, trato personal, transparencia, información así como la funcionalidad y comodidad de las instalaciones. En esencia, la Evaluación Ciudadana del Servicio es una forma de empowerment al ciudadano, cuyo resultado se traduce en una calificación promedio del servicio recibido y que se hace del conocimiento del prestador de servicios y del OIC para que, a partir de las calificaciones promedio que los usuarios asignan a cada atributo y sus planteamientos, constituya un incentivo o resorte que detone una mayor y mejor capacidad de respuesta tanto del prestador de servicios como del OIC. Este mecanismo, aplicado a expertos, inversionistas y público en general, ha llevado a que organizaciones internacionales como Transparency International hayan 34 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana conseguido que los gobiernos incorporen prioritariamente en sus agendas el tema de la corrupción. El ranking de las calificaciones anuales otorgadas a cada país constituye un poderoso incentivo para la actuación de los gobiernos en el combate de ese flagelo. 4.4.6 Grupos de Enfoque Tomada del campo de la mercadotecnia, esta técnica de investigación de mercados denominada Focus Groups permite obtener información cualitativa de los principales actores que interactúan con determinadas instituciones de la APF. Los Grupos de Enfoque son conducidos por personal especializado de la Dirección General de Atención Ciudadana y se realizan en dependencias y entidades, dentro de un marco de estricta confidencialidad y anonimato. La aplicación de esta técnica se concentró en áreas susceptibles de corrupción como son las licitaciones públicas y los trámites empresariales del Gobierno Federal. A través de este innovador mecanismo, se da voz a participantes de procesos licitatorios y de otorgamiento de concesiones y permisos, entre otros, así como a actores con información clave o conocimiento directo de dichos procesos. De septiembre de 2002 a la fecha se ha realizado un total de 97 sesiones de Grupos de Enfoque en el SAT, IMSS, PEMEX, CONAGUA y SCT, en las que han participado 1,020 servidores públicos, 439 proveedores y contratistas, 42 representantes sindicales, 78 usuarios de los servicios (representantes de Cámaras, Asociaciones y gestores) y 9 despachos contables. Entre los principales logros obtenidos con los Grupos de Enfoque están la captación de propuestas concretas para mejorar los procesos, la obtención de información detallada para iniciar investigaciones por la presunta comisión de actos de corrupción, la orientación precisa para la realización de auditorías y contribuciones específicas que han permitido prevenir o inhibir prácticas de corrupción en determinadas licitaciones. 35 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana 4.4.7 Verificaciones de Usuario Simulado La creación del Programa Usuario Simulado tiene su origen en los tradicionales shoppers de la iniciativa privada anglosajona: compradores anónimos cuyo propósito es retroalimentar con información significativa (precios, existencia de productos, atención de los vendedores) a los propietarios de una tienda o comercio, para aumentar sus ventas y mejorar la calidad del servicio al cliente. En el caso de este Programa, se trata de servidores públicos y de prestadores de servicio social que de manera encubierta e imparcial verifican permanentemente la calidad y transparencia con que se prestan los trámites y servicios públicos federales en oficinas de atención al público. Se presenta la estadística de las verificaciones realizadas por la DGAC en la Administración Pública Federal: Verificaciones a trámites y servicios públicos, 2001-2004 2004 1128 929 Año 2003 2002 693 2001 738 0 200 400 600 800 1000 1200 Verificaciones Como resultado de las verificaciones, se proponen acciones de mejora a los responsables de brindar los trámites y servicios evaluados, lo que ha conducido a revisar y mejorar los procesos con que se prestan, a eliminar requisitos innecesarios, a capacitar en atención ciudadana al personal de ventanillas y a colocar señalización visible sobre costos, requisitos y horarios, entre otras acciones. Las verificaciones se realizan empleando cédulas con indicadores mínimos para brindar un servicio de calidad, lo que permite estandarizar la información obtenida y 36 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana tener una base de comparación de las características con que se ofrece un mismo trámite o servicio en distintas oficinas de atención al público. La imparcialidad de las verificaciones requiere aleatoriedad en la designación de los usuarios simulados y que no exista parentesco de ellos con los servidores públicos de la oficina a verificar, a fin de evitar conflicto de intereses o filtración de información. Cabe destacar que buscando aprovechar la experiencia de personas de la tercera edad y su perfil, parte importante de las verificaciones se realiza con su concurso, lo que además se traduce para ellos en una opción de empleo temporal y la posibilidad de prestar un servicio a la comunidad, sin que su edad constituya un impedimento. Las verificaciones en su conjunto evidenciaron desde los primeros años de esta administración la situación de gran parte de los trámites y servicios públicos federales, y la necesidad de introducir modelos de servicio como los CIS y las CCC a fin de mejorarlos con la activa participación de la ciudadanía. 4.4.8 Atención Directa Los ciudadanos, frente a un trámite o servicio público deficiente, buscan ante todo que su problema se resuelva. Es por ello que la Dirección General de Atención Ciudadana estableció en 2001 el mecanismo de Atención Directa, cuyo cometido es proporcionar al ciudadano alternativas de solución de manera inmediata o a corto plazo, a través de asesorías personalizadas o de gestiones ante las autoridades de la dependencia o entidad que corresponda, en la perspectiva de obtener respuesta a los planteamientos individuales de los ciudadanos. La Atención Directa, por su orientación y como instrumento preventivo de la queja, requiere desplegar esfuerzos de alineación y coordinación entre la Institución y el 37 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana OIC, por lo que es un proceso gradual en marcha que inició en 8 OIC y a la fecha suma 130. Este mecanismo tiene dos ventajas importantes: garantizar la capacidad de respuesta de los servidores públicos, y fortalecer en los hechos su compromiso de servicio hacia la ciudadanía, lo que genera credibilidad y confianza en la administración pública. Un mecanismo con estas características se requiere sobre todo en áreas con gran confluencia de usuarios y en trámites muy diversificados y complejos, como sucede en los puntos de internación al país, donde es necesario realizar trámites migratorios, aduanales y sanitarios, entre otros. Por ello fue que se extendió también a las Supervisorías Regionales que, por estar estratégicamente ubicadas en fronteras y aeropuertos, precisaban de esta nueva modalidad de atención ciudadana. 38 Versión Preliminar El Enfoque Actual de la Atención Ciudadana BIBLIOGRAFIA Y FUENTES DE INFORMACION - Barker, J.A. Paradigmas. El Negocio de Descubrir el Futuro. McGraw-Hill Interamericana. Bogotá 1995 - Hirschman, A. Exit, Voice and Loyalty. Responses to Decline in Firms, Organizations and States, Harvard University Press. Edición en español: Fondo de Cultura Económica, México, 1977. - Paul, Samuel Does Voice Matter? For Public Accountability, Yes. 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