STP9244-2014

República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN PENAL
SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS No. 3
JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ
Magistrado Ponente
STP9244-2014
Radicación No. 74203
(Aprobado Acta No. 215)
Bogotá. D.C., ocho de julio de dos mil catorce.
Decide
la
Sala
la
impugnación
interpuesta
por
el
DIRECTOR DEL HOSPITAL CENTRAL DE LA POLICÍA
NACIONAL, contra el fallo proferido el 23 de mayo de
2014 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, mediante el cual concedió el amparo
de los derechos fundamentales invocados por MARTHA
INÉS RODRÍGUEZ MELO, presuntamente vulnerados por
Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
la entidad impugnante, la Dirección de Sanidad de la
Policía Nacional y la cirujana maxilofacial TEOMELILA
GUERRA ARAUJO.
ANTECEDENTES
Y
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
Así fueron sintetizados los fundamentos de la acción en el
fallo constitucional de primera instancia:
2. Señaló la accionante ser afiliada al sistema de salud de
la Policía Nacional desde hace 19 años y padecer de
constantes molestias por luxación en la mandíbula.
2.1 Destacó que en el mes de agosto de 2013, luego de
acudir a citas con cirugía maxilofacial en las que se le
recomendó algunos cuidados al momento de consumir
alimentos, presentó nuevamente problemas con la
mandíbula por lo que fue atendida en urgencias y se le
ordenó una cirugía de corrección por presentar un daño en
el cóndilo izquierdo.
2.2 Indicó que el 17 de septiembre de 2013 la profesional
TEOMELILA
GUERRA
ARAUJO
le
practicó
una
condilectomia alta izquierda, cirugía que le ocasionó una
parálisis facial izquierda con daño parcial severo del nervio
facial izquierdo y mordida abierta, por lo que fue remitida a
ortodoncia para corregir las fallas presentadas, sin
embargo, dado el alto costo del tratamiento, fue dada de
alta del servicio de cirugía maxilofacial el 20 de noviembre
de 2013.
2.3 Destacó que ante sus dolencias consultó con el médico
particular YALIL AUGUSTO RODRÍGUEZ CÁRDENAS, quien
le indicó que dada las complicaciones que presentaba debía
considerar la posibilidad de realizar un reemplazo articular
del cóndilo mandibular izquierdo previo al tratamiento de
2
Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
ortodoncia correctiva, concepto que también fue confirmado
por la profesional BEATRIZ EUGENIA MEJÍA FLÓREZ quien
recomendó una reconstrucción articular, tratamiento de
ortodoncia y osteotomía.
2.4 Aludió que el 9 de abril de 2014 se realizó junta médica
de anomalías dentofaciales y se dispuso únicamente una
ortodoncia correctiva y citas con fisiatría y psiquiatría,
informándola (sic) que el tratamiento de ortodoncia se
encuentra fuera del POS.
2.5 Consideró que la negativa de la Dirección de Sanidad
de la Policía de llevar a cabo el procedimiento quirúrgico
recomendado por los médicos particulares le ha generado
graves daños en su salud entre ellos una pérdida de peso
significativa, problemas para masticar alimentos y mordida
abierta.
2.6 También aludió que no cuenta con los recursos
económicos para practicarse la cirugía requerida la cual
tiene un costo aproximado de $40.000.000,oo sumado a
que la Junta Médica trabaja sobre un diagnóstico falso o
errado al no reconocer que no se le extrajo un (sic) parte del
cóndilo sino la totalidad como lo indican las tomografías que
allegó, por lo que el tratamiento recomendado por los
médicos particulares es el que debe practicarse en su caso,
puesto a que la fecha (sic) la junta médica no ha debatido
su concepto y por el contrario guardó silencio sobre el
particular.
2.7 Solicitó tutelar sus derechos fundamentales a la vida,
salud, integridad física y seguridad social, y en
consecuencia ordenar a la accionada que en el menor
término posible autorice el 100% del costo de los
procedimientos señalados por los médicos particulares,
brindándole
un
tratamiento
integral
que
incluya
medicamentos, exámenes y procedimientos necesarios para
contrarrestar su enfermedad.
2.8 En forma subsidiaria peticionó que de no aceptarse los
diagnósticos de los médicos particulares se le remita a
Medicina Legal para que emita un concepto sobre la
necesidad de las cirugías ordenadas por los médicos
particulares y los daños que padece.1
1
Fls. 128-130
3
Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
EL FALLO IMPUGNADO
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá concedió el amparo constitucional al constatar
que con la negativa de la Dirección de Sanidad de la
Policía de autorizar el procedimiento médico requerido por
la accionante y prescrito por médicos particulares, se
comprometen seriamente sus derechos fundamentales a
la salud y a la vida en condiciones dignas. Determinación
que fue sustentada de la siguiente manera:
i) La actora aportó la prescripción expedida por los
doctores Yalil Augusto Rodríguez y Beatriz Eugenia
Mejía Flórez, especialistas en ortodoncia y radiología y
cirugía maxilofacial, respectivamente. A los que se vio
obligada a acudir, pese a que dichos profesionales no
están adscritos al sistema de Salud de las Fuerzas
Militares.
ii) «Si bien por regla general en estos procedimientos se debe
acudir ante el Comité Técnico Científico para la aprobación del
procedimiento prescrito, lo cierto es que prevalece el criterio del
médico tratante sobre el concepto del mencionado grupo y
corresponde a este último desvirtuar dicho concepto con una
opinión de un experto en la especialidad a tratar, o por medio de la
comprobación de un riesgo y/o consecuencia grave al momento de
practicar la cirugía con base en la historia clínica».
iii) «En el acta de junta médica allegada por la accionante,
observa la Sala que ninguna referencia se hizo de los conceptos de
los médicos particulares que conocieron de su caso y los cuales
confluyen en la necesidad de reparar el daño causado con la
cirugía de reemplazo articular previo a la ortodoncia correctiva,
máxime cuando se evidencia que la accionada tuvo conocimiento
de los mismos…»
4
Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
iv) «… [E]s claro que ni el comité técnico científico ni la junta
médica demostraron con el concepto de un especialista en la
materia la improcedencia del tratamiento, por el contrario, las
recomendaciones que brindaron, según la accionante, no ayudaron
a que presentara una evolución significativa en ninguna de las
secuelas que alude le quedaron con la práctica de la cirugía».
v) «… [R]esulta desproporcionado frente a las actuales condiciones
de salud de la accionante someterla por parte del Comité Técnico
Científico a un nuevo tratamiento con psiquiatría, fisioterapia y
ortodoncia, que ya le había sido prescrito y con el cual no presentó
evolución significativa en ninguna de las enfermedades que
padece, máxime cuando posterior a la práctica de una cirugía se
espera un resultado favorable y no como ocurrió en el presente
caso en el que indica la accionante se presentaron errores médicos
o malas prácticas».
vi) «… [L]a cirugía pretendida se erige como la única alternativa
para que pueda mejorar su calidad de vida y su estado de salud,
pues es posible que al tratar la hiperplasia condilar que padece,
desaparezcan o al menos presente alivio en las otras patologías
que la aquejan. Refuerza lo anterior, el hecho de que la peticionaria
ya agotó todas las indicaciones del comité científico y de los
galenos que participaron en la Junta Médica, sin que haya logrado
una mejoría efectiva».
LA IMPUGNACIÓN
El DIRECTOR DEL HOSPITAL CENTRAL DE LA
POLICÍA
NACIONAL
impugnó
la
anterior
decisión
esgrimiendo que la accionante ha sido atendida “con
prontitud y raciocinio en el momento que lo ha requerido”.
Sustenta esa afirmación con el oficio No. S-2014-012680
HOCEN-DEQUI de 30 de mayo de 2014, suscrito por la
Teniente Luz Catalina Miranda Guerrero, jefe la sección de
Salud Oral en el cual se expone la experiencia, tiempo de
servicio e idoneidad de los profesionales de esa entidad.
5
Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
Documento en el cual se consigna lo siguiente:
Se ofició al señor Mayor General ® (sic) LUIZ EDUARDO PEREZ
ARANGO Director Hospital Militar Central con número de radicar
(sic) S-2014 el cual anexo, solicitando la viabilidad de realizar una
JUNTA MÉDICA DE ESPECIALISTAS con el personal de
profesionales del Hospital Militar Central ajenos a la Dirección de
Sanidad PONAL, para que según lo solicitado valoren a la
accionante para controvertir o confirmar la prescripción médica
emitida por los galenos particulares que acudió (sic), emitiendo un
concepto. Una vez se cite la fecha para la realización de la junta
con el ente externo se procederá a notificarle a la accionante. De
igual manera la usuaria antes mencionada, será atendida en el
momento que lo requiera de manera oportuna en este servicio.
Concluye entonces:
Así las cosas, es claro que el servicio de salud oral del Hospital
Central de la Policía cuenta con el personal suficiente, idóneo,
profesional, capacitado, con experiencia para atender los
procedimientos pertinentes a la especialidad de cirugía maxilofacial
que la accionante requiera.
Por lo anterior, se vislumbra claramente que el Hospital Central, NO
ha vulnerado derecho fundamental alguno a la señora MARTHA
INES RODRIGUEZ MELO (sic), toda vez por el contrario (sic) ha
realizado ingentes labores médicas y administrativas con el fin de
satisfacer las necesidades de la accionante en el momento que lo
ha requerido.
Finalmente, agregó algunas reflexiones sobre los servicios
de salud, la necesidad de verificar la capacidad económica
de los accionantes en asuntos de salud, el recobro al
FOSYGA y la obligación de las familias de prohijar cuidado
y amparo de los pacientes sin trasladar la obligación al
Estado y la congruencia de los fallos en relación con las
órdenes demasiado amplias.
6
Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
CONSIDERACIONES DE LA SALA
De conformidad con la preceptiva del artículo 1º del
Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta
Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta
contra la decisión proferida por la Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela
La tutela es un mecanismo de protección excepcional
frente a providencias judiciales, su prosperidad va ligada
al cumplimiento de estrictos requisitos de procedibilidad
que implican una carga para el actor, tanto en su
planteamiento como en su demostración, como lo ha
expuesto la propia Corte Constitucional2.
La acción de tutela contra providencias judiciales, exige:
a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y
extraordinariospersona
de defensa judicial al alcance de la
afectada,
consumación
de
salvo
que
un
se
trate
perjuicio
irremediable.
2
Fallos C-590 de 08 de junio de 2005 y T-332 de 2006.
7
de
evitar
la
iusfundamental
Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir,
que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó
la vulneración.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe
quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que atañe
a los derechos fundamentales del accionante.
e. “Que la parte actora identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible.”.3
f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Los anteriores requisitos, no pueden quedarse en meros
enunciados, pues han sido reiterados por la Corte
Constitucional, primero en la sentencia C-590 de 2005,
luego en las decisiones T-332, T-780 y T-212 de 2006,
reforzando lo dicho en la primera de las mencionadas
providencias, en el sentido de que, cuando se trata de
acciones de tutela contra providencias judiciales, las
mismas solo pueden tener cabida “… si se cumplen ciertos y
rigurosos requisitos de procedibilidad.
Dentro de estos pueden
distinguirse unos de carácter general, que habilitan la interposición
de la tutela, y otros de carácter específico, que tocan con la
3
Ibídem.
8
Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
procedencia misma del amparo, una vez interpuesta”. -C-590 de
2005Análisis del caso concreto
1. Argumenta el recurrente que se desconoció
“el
a su institución,
“no
concepto que emitirá la junta médica ajena”
siendo cierto lo manifestado por la accionante con lo cual quedará en
un vacío
jurídico
al decidir sobre
un supuesto no
probado
científicamente”.
Debe advertirse que aunque la convocatoria de la
junta externa se hizo con posterioridad a los hechos
expuestos por la accionante, no hay lugar a declarar la
existencia de un hecho superado por cuanto la
protección
constitucional
tiene
como
objetivo
garantizar la intervención quirúrgica de ser necesaria,
y la protección integral de la salud, dada la precaria
condición física y emocional en la que se encuentra la
accionante. Siendo Insuficiente la mera convocatoria
del equipo de expertos.
2. Aclarado lo anterior, la Sala encuentra que solo dos
alegatos del recurrente podrían tener vocación suficiente
para lograr la revocatoria total o la modificación del fallo
impugnado: i) la supuesta amplitud e incongruencia de la
orden emitida a la Dirección de Sanidad de la Policía
Nacional y ii) El pretendido derecho a repetir contra el
FOSYGA por los gastos en que se incurra por actividades,
intervenciones,
procedimientos
9
o
medicamentos
no
Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
incluidos en el plan obligatorio, en aras de garantizar el
equilibrio financiero y la sostenibilidad de los sistemas de
salud.
No se abordará lo concerniente a la idoneidad, experiencia
y tiempo de servicio de los profesionales adscritos al
HOSPITAL CENTRAL DE LA POLICÍA NACIONAL, por ser
un asunto ajeno a la negativa de la Dirección de Sanidad
de la Policía de autorizar el procedimiento médico
requerido por la accionante y prescrito por médicos
particulares, en cuyo caso se requiere de un concepto por
personal ajeno a esa entidad, con independencia de la
experticia de sus miembros.
Tampoco
se
analizará
la
queja
relacionada
con
la
capacidad económica de la accionante debido a que el
recurrente no aportó un solo elemento de juicio que
permita poner en duda la afirmación de la amparada, en el
sentido de carecer de medios económicos. En virtud del
Artículo 83 de la Constitución Política, ampliamente
desarrollado por la Jurisprudencia constitucional, la
buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas
con trascendencia jurídica y se refiere a la “confianza,
seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”4
3. Expone el recurrente que el fallo de tutela fue
demasiado amplio en la orden emitida a la Dirección de
4
Sentencia C-1194 de 2008
10
Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
Sanidad de la Policía Nacional y además, la decisión es
incongruente:
… es claro que el fallo de tutela debe estar en concordancia con las
pretensiones de la demanda y de la parte accionada y la protección
a la congruencia en las sentencias se justifica en virtud de la
conexidad existente entre el debido proceso, manifestado
particularmente en el derecho de contradicción, y el ceñimiento de
las decisiones judiciales a lo pedido y probado dentro del proceso.
De esta manera no se toma por asalto a ninguna de las partes.
La jurisprudencia ha señalado que, en materia de acción
de tutela, la facultad del juez no está limitada a las
pretensiones del accionante pues, en algunas ocasiones no
solo es posible, sino indispensable que los fallos sean
extra o ultra petita. Así lo ha indicado expresamente la
Corte Constitucional:
Para la Sala es claro que, dada la naturaleza de la presente acción,
la labor del juez no debe circunscribirse únicamente a las
pretensiones que cualquier persona exponga en la respectiva
demanda, sino que su labor debe estar encaminada a garantizar la
vigencia y la efectividad de los preceptos constitucionales relativos
al amparo inmediato y necesario de los derechos fundamentales.
En otras palabras, en materia de tutela no sólo resulta procedente
sino que en algunas ocasiones se torna indispensable que los fallos
sean extra o ultra petita. Argumentar lo contrario significaría que si,
por ejemplo, el juez advierte una evidente violación, o amenaza de
violación de un derecho fundamental como el derecho a la vida, no
podría ordenar su protección, toda vez que el peticionario no lo
adujo expresamente en la debida oportunidad procesal. Ello
equivaldría a que la administración de justicia tendría que
desconocer el mandato contenido en el artículo 2º superior y el
espíritu mismo de la Constitución Política, pues -se reitera- la
vigencia de los derechos constitucionales fundamentales es el
cimiento mismo del Estado social de derecho.5
Respecto de la supuesta amplitud de la orden dada por el
juez constitucional, debe advertirse que el recurrente se
limitó a manifestar que lo ordenado es demasiado
5
Sentencia T-464 de 2012.
11
Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
abstracto
o
amplio,
sin
probar,
como
lo
exige
la
jurisprudencia, “de forma eficiente, clara y definitiva la
imposibilidad física o jurídica de llevar a cabo la orden
original”6; solo ante esa circunstancia puede el juzgador de
segunda instancia modificar la orden con el fin de lograr la
eficacia de la protección constitucional.
Recuérdese que el Legislador, en el inciso 4º. del artículo
27 del Decreto 2591 de 1991, dispuso que el juez de
primera instancia deberá establecer los demás efectos del
fallo para el caso concreto y mantener la competencia
hasta que esté completamente restablecido el derecho o
eliminadas las causas de la amenaza. A falta de elementos
probatorios
que
sustenten
la
imposibilidad
del
cumplimiento del fallo, corresponde a la accionada
informar a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, de ser necesario, las dificultades o
formas
alternativas,
más
racionales
u
oportunas,
mediante las cuales puede cumplir con la orden de
amparo.
4. Solicita el impugnante que se ordene el recobro ante el
FOSYGA por los procedimientos que se llegaren a realizar
por
fuera
del
acuerdo
002
del
2001
y
en
otras
instituciones ajenas al subsistema de salud de la Policía
Nacional.
Petición
que
sustenta
argumentos:
6 Sentencia
T-216 de 2013.
12
en
los
siguientes
Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
Es de anotar que los jueces constitucionales han reconocido tanto a
las E.P.S. del Sistema General de Seguridad Social en Salud como
a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, el derecho a
repetir contra el FOSYGA por los gastos en que se incurra por
actividades, intervenciones, procedimientos o medicamentos no
incluidos en los planes obligatorios, en aras de garantizar el
equilibrio financiero y la sostenibilidad de los sistemas de salud,
situación que no es ajena a nuestro Sistema por el solo hecho de
estar expresamente excepcionada de la aplicación de la Ley 100 de
1993. Lo anterior, toda vez que los recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y del Sistema de Salud de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional tienen destinación específica y su
utilización debe sujetarse al Principio de Legalidad.
Por lo expuesto anteriormente se considera viable legalmente que el
Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional,
pueda efectuar recobros al Fondo de Solidaridad y Garantía
FOSYGA por servicios excluidos de sus planes obligatorios, como
mecanismo para garantizar el equilibrio financiero y la
sostenibilidad de nuestro sistema.
Se advierte que el Tribunal ordenó a la entidad accionada
brindar el correspondiente tratamiento integral el cual
comprende
“todo
cuidado,
suministro
de
medicamentos,
intervenciones quirúrgicas, prácticas de rehabilitación, de diagnóstico,
tratamientos especializados y seguimiento de los ya iniciados así
como todo otro componente que los médicos valoren como necesario
para el restablecimiento de la salud de la accionante”, sin hacer
pronunciamiento alguno respecto de los costos por
procedimientos y medicamentos abarcados por el Acuerdo
002 de 2001. Si bien el juez de tutela no está habilitado
para autorizar a la entidad prestadora de salud el recobro
al FOSYGA de lo allí cubierto, la jurisprudencia es clara en
señalar que cuando lo ordenado no se encuentra incluido,
“el funcionario debe reconocer tal derecho y permitir que la entidad
obtenga ante el FOSYGA el reembolso por los gastos en que incurra al
prestar el servicio no cubierto por el POS.”7
7 CSJ
STP, 15 dic. 2008, rad. 39772
13
Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
Dado que no es posible establecer, en el trámite de tutela,
si lo ordenado por el Tribunal está incluido en el Plan de
Servicios de Sanidad Militar y Policial, la Dirección de
Sanidad deberá asumir el valor correspondiente al tope
máximo que esté permitido por el Acuerdo 002 de 2001, y
por el resto, esto es, lo que de allí se exceda, podrá repetir
contra el FOSYGA.
En consecuencia, se modificará la sentencia recurrida en
el sentido de señalar que la Dirección de Sanidad de la
Policía Nacional podrá repetir con cargo al FOSYGA, pero
solo en relación con los gastos adicionales en que incurra
para el cumplimiento de lo allí ordenado.8
En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE
DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la
Ley,
RESUELVE
CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en
cuanto amparó el derecho a la salud de MARTHA INÉS
RODRÍGUEZ MELO.
De la misma manera procedió la Corte Constitucional en la sentencia T-436 del 1º
de junio de 2006.
8
14
Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
MODIFICAR el fallo impugnado para señalar que la
Dirección de Sanidad de la Policía Nacional podrá repetir
contra el FOSYGA, pero solo en relación con los gastos
adicionales en que incurra, tal como se expuso en la parte
considerativa de esta decisión.
NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el
artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su
eventual revisión, una vez en firme.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE
JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ
EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER
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Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
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Impugnación 74203
MARTHA INÉS RODRÍGUEZ MELO
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
Con el habitual respeto por las decisiones mayoritarias,
considero que la tutela no puede resolver conflictos
económicos entre el FOSYGA y las EPS o IPS, como el
reconocimiento de gastos POS o no POS, por tal razón y no
teniendo esa situación contractual naturaleza de derecho
fundamental, no puedo compartir la orden de repetir
contra el FOSYGA, que se ha dado en el fallo del proceso
de la referencia.
Con toda atención,
EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER
Magistrado
17