Funcionamiento de las Finanzas Públicas Provinciales

Funcionamiento de las Finanzas Públicas Provinciales.
Endeudamiento y Prociclicidad
Ferrero, Lucas
Departamento de Economía - Facultad de Ciencias Económicas - UNNE.
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ANTECEDENTES
El problema del funcionamiento de las finanzas públicas provinciales en la República Argentina, puede
abordarse desde distintas perspectivas teóricas. El marco teórico general adoptado en este trabajo es el de
political economy o nueva economía institucional, en el cual se ha basado un importante cuerpo de investigación
en torno a la relación entre instituciones y el desempeño económico [North, D. 1990; Moe, T. 1981], el
desempeño fiscal [Von Hägen - Poterba (1998)] y , en particular, en torno a los problemas de federalismo fiscal
[Tommasi – Saiegh, 1998; Porto – Sanguinetti, P. (1996); Ter-Minessian (1997)].
La relación entre las instituciones y el desempeño económico de los distintos países y regiones, ha sido un centro
de atención permanente dentro del marco teórico de la Nueva Economía Institucional. En términos generales,
para esta corriente del pensamiento, las instituciones (formales e informales) constituyen la estructura de
incentivos de una sociedad y, a su vez, constituyen un conjunto de restricciones a la conducta humana, estas y las
restricciones estándar de la teoría económica determinan las oportunidades de una sociedad [North, D. 1994,
Olson, M. (1965) Weingast, Shepsle and Johansen(1981); Peltzman (1976)]. En términos de la problemática
fiscal, el enfoque institucional, parte de reconocer que la política fiscal es el resultado de un proceso de
complejas interacciones entre el Poder Ejecutivo Nacional (con todos sus ministerios), el Congreso nacional (con
sus miembros organizados por líneas partidarias, regionales y sectoriales) las autoridades provinciales y
municipales, la estructura burocrática a cargo de implementar las políticas, y una serie de actores privados
[Tommasi (1997); Makón (1999); Alesina, A. y Perotti, R. (1990) Alesina, A. – Perotti, R. (1995); Krehbiel, K
(1991)]
Las formas federales de organización representan un caso particular con ciertas complejidades que se agregan al
llamado problema de los recursos comunes inherente a la provisión de bienes públicos [Buchanan (1973), Ter
Minessian (1997); Oates, R (1977)]. La falta de correspondencia (fiscal) en las decisiones de gastos e impuestos
de los gobiernos locales contribuye a crear el problema de recursos comunes en un régimen federal, esto induce a
los gobiernos locales a incrementar los gastos y reducir el esfuerzo fiscal en la recaudación de impuestos.
Además, cuando el principio de correspondencia fiscal desaparece como criterio de asignación de los recursos,
afloran en mayor magnitud los problemas de información que impide al votante mediano lograr que se adopten
decisiones correctas sobre el paquete bienes públicos - privados ajustado a sus preferencias.
Una versión dinámica del problema de recursos comunes, asociado también a problemas de información e
interacción estratégica, que puede generarse en un sistema federal de gobierno, es el del bail-out o rescate. Este
problema se refiere al hecho de que los niveles superiores de gobierno son proclives a rescatar a los niveles
inferiores en situaciones de crisis financiera Esto crea un problema de riesgo moral debilitando los incentivos de
las unidades inferiores de gobierno a comportarse responsablemente desde un punto de vista fiscal (Sanguinetti,
P. y Tommasi, M. 1999).
La última parte del proceso de investigación se ha concentrado ya en aspectos de orden empírico, aunque
acompañado por una permanente revisión y ampliación del marco teórico de referencia brevemente descripto en
los párrafos anteriores. En primer lugar, se analizaron los aspectos mas relevantes del ordenamiento institucional
que regula las relaciones Nación-Provincia en la República Argentina; es decir, los antecedentes están dados
principalmente por la Constitución Nacional, la totalidad de leyes y decretos del Poder Ejecutivo Nacional que
componen el llamado laberinto fiscal. En segundo lugar, se consideraron una serie de estudios con mayor
contenido empírico relacionados [Porto, A. (1990); Tommasi, M. y Saiegh, S. (1998), entre otros] conjuntamente
con el marco general sirvieron para la construcción de indicadores relevantes para el análisis del desempeño
fiscal de las provincias argentinas en el período 1983-1999 y utilizando un índice de institucionalidad fiscal
tomado de Tommasi - P. Sanguinetti (1997) se compara con un ranking de desempeño fiscal provincial.
Finalmente, se profundiza en la literatura referida al tratamiento econométrico de los datos en paneles para la
realización del testeo empírico de un modelo de déficit fiscal provincial, uniecuacional.
MATERIALES Y METODOS
Los materiales y técnicas utilizadas durante esta primera etapa del plan de investigación fueron las que se
describen brevemente a continuación.
El material bibliográfico utilizado consistió en publicaciones de revistas y journals especializados sobre temas
de instituciones y políticas públicas, economía del sector público, problemas de federalismo fiscal, también
libros referidos a teoría económica (micro, macroeconomía , política económica y crecimiento económico),
econometría teórica y aplicada.
Las técnicas principales utilizadas son de investigación bibliográfica y recolección de datos sobre variables
relevantes, y la utilización de técnicas matemáticas, estadísticas y econométricas – principalmente, técnicas de
datos en paneles.
Las fuentes principales de datos han sido: Publicaciones de datos y estadísticas de centros de información
(INDEC, DPEC, FIEL, etc.) y centros de investigación (Centro de Estudio para el Desarrollo Institucional,
Grupo Sophia, Centro de Estudios para América Latina, etc.), Sitios de Internet, otros trabajos relacionados y
otros organismos gubernamentales (Ministerio de Economía de la Nación) y no gubernamentales.
Se debe señalar que en la construcción de los indicadores relevantes para el análisis del desempeño fiscal
provincial, se ha encontrado dificultades importantes en la recolección de información1.
El método utilizado es hipotético deductivo de contrastación. Básicamente, consiste en la determinación de un
modelo formal formulado en base a los modelos existentes, revisados y adaptados al caso argentino y a la
información disponible. Finalmente, el/los modelos resultantes se someterán a testeo empírico mediante técnicas
econométricas. Si bien ya se han realizado algunos testeos econométricos la especificación final del modelo aún
no ha sido lograda.
DISCUSION DE RESULTADOS
Los resultados obtenidos hasta aquí permiten confirmar las hipótesis planteadas a priori, a saber:
ü Hipótesis 1. Comportamiento procíclico de las finanzas públicas provinciales
ü Hipótesis 2. Las provincias con menor esfuerzo tributario presentan mayores déficits.
ü Hipótesis 3. Rescates (bail-outs) del gobierno nacional “ablandan” las restricciones presupuestarias
provinciales.
La evidencia empírica presentada en este documento apoya la hipótesis de perversidad en el comportamiento de
gastos e ingresos; mientras que la misma no es concluyente a la hora de analizar el comportamiento de los
déficits en relación al ciclo.
El comportamiento de los déficits permanentes a lo largo del período analizado resulta en un abultado
endeudamiento, en el consolidado de las provincias argentinas. Así, la política fiscal provincial dista de
encontrarse en un sendero temporal sostenible; esto indica la necesidad (o imposición en algunos casos) de
adecuar las decisiones presupuestarias provinciales a criterios mas próximos a la correspondencia fiscal.
La estructura de incentivos subyacente al actual régimen federal y de transferencias intergubernamentales, sesga
los resultados en un sentido indeseado, estimulando un comportamiento procíclico de gastos e ingresos fiscales
provinciales e impidiendo una adecuada internalización de los costos de comportamientos fiscales imprudentes
(en el ciclo y en las decisiones de endeudamiento). Es decir que los comportamientos prudentes tienen ciertas
características de bien colectivo (Olson, M. 1976).
Las provincias que presentan mayores esfuerzos tributarios muestran menores niveles de endeudamiento en
términos de su capacidad de repago. Es decir, que estas provincias tienden a mostrar un mayor grado de
internalización de los costos de comportamientos fiscales. En general, las provincias rezagadas presentan un
menor esfuerzo fiscal tanto en el aspecto tributarios como en la acumulación de deudas.
El punto anterior pretende solamente, señalar los resultados obtenidos anteriormente. Además, si consideramos
los resultados obtenidos en cuanto al esfuerzo tributario una vez que controlamos las necesidades básicas
insatisfechas, los resultados del testeo econométrico y los analizados en el resto de la sección 3, el sentido de los
resultados es claramente definido. Si además consideramos el trabajo de Porto - Sanguinetti, P. (1996), que
muestra que las transferencias intergubernamentales en el caso argentino, mas que compensan las diferencias per
1
Esta falta de información resultante de una falta de incentivos a proveer información por parte de las unidades
subnacionales, constituye una falla sustancial del actual régimen. Este obstáculo también se refiere a la calidad de la
información relevante y a que ciertos indicadores no son calculados con la regularidad suficiente como para que resulten
relevantes en comparaciones longitudinales y en el tiempo. Si bien en muchos trabajos se trata de construir alguna proxi de
estas variables faltantes, personalmente no estoy muy convencido de su utilidad, por lo tanto, no utilizo mas que variables
fiscales de las cuales existe una información mas homogénea.
cápita en los ingresos entre provincias, la carga sobre consideraciones de ilusión fiscal aumenta, y el espacio para
un comportamiento fiscal imprudente aumenta2.
La revisión del marco legal vigente –y su evolución histórica- en materia de regulación de las relaciones NaciónProvincia en la República Argentina muestra que el(los) mismo(s) no se corresponden con ningún criterio de
racionalidad económica. Además, el hecho de que los coeficientes de distribución primaria y secundaria sean
fijos, le otorga no sólo una falta de racionalidad en su determinación (Porto, 1994) pero también un elevado
grado de rigidez en el núcleo del régimen. Así mismo, el régimen induce una estructura de incentivos perversa,
estimulando conductas fiscales imprudentes (en términos de déficits, esfuerzo tributario, etc.) a nivel subnacional
(como lo demuestran los indicadores de desempeño fiscal y los casos de bail-out o rescate del gobierno nacional
a los gobiernos provinciales, y de estos a los gobiernos municipales).
En tercer lugar, el problema de recursos comunes es acentuado por el actual régimen de Coparticipación Federal;
alrededor del 65% de los gastos provinciales (consolidado) se financian con recursos provenientes de un common
pool de impuestos cobrado por el Estado Nacional y devuelto a las. Esto genera la ausencia de correspondencia
fiscal e induce a comportamientos fiscales imprudentes. La hipótesis es que ésta es quizá una de las fuerzas más
importantes detrás del comportamiento de las finanzas provinciales y que el reemplazo del régimen de
Coparticipación Federal por un sistema con mayor correspondencia fiscal implicaría una importante ganancia de
bienestar3.
Porto (1994) y P. Sanguinetti-Porto (1996) demuestran que el actual régimen mas que compensa las disparidades
regionales en bases tributarias (redistribución regional del ingreso debida a desbalances horizontales) pero falla
en la consecución del objetivo de redistribución personal del ingreso entre regiones. Según los autores, el actual
régimen tiene el efecto de transferir ingresos desde las clases medias y bajas de las regiones ricas, a los ricos de
las regiones pobres, imprimiendo así, por un lado, un fuerte componente regresivo en el régimen y, por otro lado,
consolidando regímenes anacrónicos y pseudo democráticos en las regiones mas atrasadas del país, con bajas
tasas de aprendizaje social, innovación, etc.
Finalmente, las características idiosincráticas provinciales juegan un papel importante en la determinación del
desempeño fiscal respectivo. Aspectos políticos e institucionales aparecen fuertemente asociados a resultados
fiscales relativos, que van en la misma dirección de las predicciones de los distintos modelos analizados en la
etapa de investigación bibliográfica.
Las recomendaciones de reforma son todavía muy tenues, debido a la importancia que las condiciones de
implementación (post constitutional enforcement; Buchanan – Bush (1976)) de las políticas a la hora de alcanzar
los resultados deseados.
CONCLUSIONES
La naturaleza los problemas fiscales provinciales refleja una fuerte interacción entre aspectos económicos,
institucionales y políticos.
Los resultados empíricos obtenidos hasta aquí, en general, apoyan las hipótesis a priori sostenidas por el autor.
Además, se han podido incluir los factores institucionales (marcos regulatorios de las relaciones Nación –
Provincia, procesos presupuestarios, composición de los congresos provinciales, etc.), así como también factores
de tipo político (unificación o fragmentación, alineación partidaria del PE provincial y nacional, etc.) como
relevantes en la explicación de los resultados fiscales observados, particularmente, en cuanto a las diferencias
entre jurisdicciones.
Las propuestas de reforma requieren la consideración de dos aspectos. El primero, reforma del marco
institucional que gobierna las relaciones Nación – Provincia, y Provincia – Provincia. El segundo, reformas
institucionales en cada provincia –de acuerdo a las características específicas de cada una de ellas-, en cuanto a
los factores que afectan el desempeño fiscal provincial, como municipal.
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Los resultados tienen implicaciones inmediatas sobre la estructura de gastos e ingresos de las provincias, y su eficiencia, sin embargo, un
análisis adecuado de estos aspectos excede los alcances de este trabajo.
3
La reforma constitucional de 1994, ha introducido cambios importantes en materia del acuerdo federal, al establecer la obligación de dictar
un régimen de coparticipación de impuestos entre la Nación y las Provincias, incluyendo a la Capital Federal, mandato que de acuerdo a una
cláusula transitoria debió ser establecido antes del 31-12-1996.
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