Los patrimonios públicos del suelo

Los patrimonios públicos del suelo
Tomás Quintana López
Catedr ático de Derecho Administrativo Universidad de León
Esta doctrina forma parte del libro "Derecho Urbanístico de Castilla y León", edici ón
n.º 2, Editorial La Ley-Actualidad, Madrid, 2005.
LA LEY
5300/2007
Disposiciones comentadas
I. Patrimonios municipales del suelo y patrimonios públicos del suelo. Normativa
reguladora en Castilla y Le ón
La regulación y progresivo afianzamiento del patrimonio municipal del suelo, como
instrumento al servicio de la gesti ón urbanística municipal, tuvo en el principio que superar la
influencia liberal desamortizadora, abriéndose paso, con algunos antecedentes previos, sobre
todo a partir del Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 y ya, más firmemente, a través de
la legislación régimen local y de ordenación urbanística de mediados del siglo pasado.
También el TRLS-1976 contribuyó, en la línea ya marcada, a reforzar las dotaciones de los
patrimonios públicos del suelo (1) , si bien fue la LRRU, después TRLS-1992, la que, como
manifiesta su preámbulo, pretende impulsar la intervención administrativa en los mercados
del suelo y, para ello, junto a otros instrumentos de nuevo cuño que incorpora al derecho
urbanístico, refuerza la figura del patrimonio municipal del suelo a través de diversos
preceptos de la LRRU, previsiones que después se transforman en los arts. 276 a 286 TRLS1992, a los que el propio legislador dota, conforme a la pretendida distribución de
competencias en materia urbanística entre el Estado y las Comunidades Autónomas, según los
casos de carácter básico o de aplicación supletoria (Disposición final única TRLS-1992).
Sobre el TRLS-1992, como es bien conocido, se pronuncia el Tribunal Constitucional y una vez
dictada la STC 61/1997, de 20 de marzo, la regulación estatal, pretendidamente básica o de
aplicación supletoria, sobre el patrimonio municipal del suelo (arts. 276 y ss. TRLS-1992),
queda reducida, en palabras del m áximo intérprete de la Constitución, a la «mera
determinación de la existencia de una figura como la que contempla el artículo 276 TRLS», es
decir, el patrimonio municipal del suelo, y, por conexión con la configuración que se deduce
de dicho precepto, a la genérica cita de sus posibles destinos: la construcción de viviendas
sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social (artículo 280.1
TRLS-1992), lo cual, tambi én en expresión del mismo pronunciamiento constitucional,
«responde al concepto de norma básica directamente vinculada a la planificación de la
actividad económica general (art. 149.1.13.ª CE), en relación con la vivienda (art. 47 CE)».
Resulta, pues, que sólo los artículos 276 y 280.1 TRLS-1992 encuentran soporte en las
competencias del Estado ex artículo 149.1.13. ª CE para constituir legislación básica, de forma
que el resto de preceptos que habían sido dictados para regular, con carácter básico o
supletorio, los patrimonios municipales del suelo, fueron declarados inconstitucionales y nulos,
bien por su pretendido carácter básico (arts. 277, 278.1 y 4, 282.2, 284.3, 285 y 286 TRLS
1992), o bien por estar prevista su aplicación supletoria (arts 278.2 y 3, 279, 280.2, 281,
282.1, 283, 284.1 y 2), y, en ambos casos, por la extralimitación competencial en que, a
juicio del Tribunal Constitucional, incurrió el Estado.
Mantenida la vigencia de los artículos 276 y 280.1 TRLS 1992, según acabamos de señalar, el
régimen jurídico de los patrimonios municipales del suelo una vez dictada la STC 61/1997, de
20 marzo, quedaba integrado, además, por las disposiciones que sobre los mismos pudieran
establecer o hubieran establecido ya las Comunidades Autónomas y por los artículos 89 a 93
TRLS-1976 que, por obra de la citada sentencia constitucional, había recobrado su vigencia,
aunque con eficacia supletoria.
La LRSV no altera las fuentes reguladoras de los patrimonios municipales del suelo, pues
solamente se ocupa de ellos indirectamente en la disposición derogatoria única, al
excepcionar de la derogaci ón, entre otros, los artículos 276 y 280.1 TRLS-1992 que, por
tanto, resultan siendo aplicables, y al incorporar una importante regla como párrafo 3 del
artículo 40 LRSV, con objeto de prever la posible reversión de los terrenos expropiados para
la formación o ampliación del patrimonio municipal del suelo si se llegaran a alterar los usos,
intensidades o aprovechamiento con incremento del valor de los terrenos, cuando dicha
alteración no obedezca a la revisión del correspondiente instrumento de planeamiento.
Circunscritas las disposiciones estatales de aplicación directa por imperativos competenciales
a las previsiones que contienen los artículos 276 y 280.1 TRLS-1992 y 40.3 LRSV sobre los
patrimonios municipales del suelo, los legisladores autonómicos, reforzados por la doctrina
constitucional mantenida por el máximo intérprete de la Constitución en su STC 61/1997, de
20 de marzo, están desplegando sus competencias -exclusivas- en materia urbanística y
dictando sus propias leyes, como es el caso de Castilla y León mediante la ley 5/1999, de 8
de abril, de Urbanismo (LUCyL), cuyos artículos 123 a 128 dotan de regulación no sólo a los
patrimonios municipales del suelo sino, m ás ampliamente, al que debe gestionar la
Administración autonómica y los que constituyan las Diputaciones provinciales; por tanto, el
legislador de Castilla y León ha regulado como figura unitaria los patrimonios públicos del
suelo. Posteriormente, estas previsiones normativas han sido objeto de algunas
modificaciones mediante la Ley 13/2003, de 23 de diciembre, de Medidas Económicas,
Fiscales y Administrativas (en adelante, Ley 13/2003 de CyL), y, más tarde, han sido
desarrolladas por los artículos 368 a 392 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León,
aprobado por el Decreto 22/2004, de 29 de enero (RUCyL).
II. Titulares de los patrimonios p úblicos del suelo
Como acabo de señalar, la legislación de Castilla y León va más allá de la regulación de los
patrimonios municipales del suelo, pues alcanza a dotar de un régimen jurídico específico a
esta suerte de patrimonios que son los patrimonios públicos, no sólo municipales, sino
también a los provinciales e, incluso, el de titularidad autonómica. Por tanto, pueden ser
titulares de los mismos, conforme prevé el artículo 123 LUCyL y, en su desarrollo, los artículos
369 a 371 del RUCyL, la Comunidad Autónoma de Castilla y León, las Diputaciones
provinciales y los Municipios, en los términos que veremos.
La Administración autonómica debe gestionar el Patrimonio del Suelo de Castilla y León, por lo
que, en tanto que titular de bienes integrantes del mismo, lo es de la clase de patrimonio
sometido al régimen jurídico establecido para los patrimonios públicos del suelo. Ni siquiera es
preciso que formalmente adopte el acuerdo de constitución del Patrimonio del Suelo de
Castilla y León; así se deduce del propio contenido del artículo 123.1 LUCyL y así lo establece
expresamente el artículo 371 RUCyL.
Contrariamente, para las Diputaciones provinciales la gestión de un patrimonio sometido al
régimen jurídico de los patrimonios públicos del suelo es voluntaria. Lo era en la inicial
redacción del artículo 123.3 LUCyL y lo es ahora, en la nueva redacción que le ha dado la Ley
13/2003 de CyL («Las Diputaciones provinciales podrán constituir y gestionar su propio
patrimonio público de suelo...»). Para ellas, dada la voluntariedad con que se prevé la gestión
de esta clase de patrimonios, su constitución formal, mediante acuerdo, resulta obligada.
Finalmente, los municipios dotados de planeamiento general deben gestionar su patrimonio,
en este caso municipal, del suelo. Este mandato lo expresa el artículo 123.2 LUCyL en su
última redacción (Ley 13/2003 de CyL) y con ello se adecua la obligación de los municipios de
Castilla y León de gestionar su patrimonio municipal del suelo a la disposición básica que
contiene el artículo 276.1 TRLS-1992, adecuación que ha exigido la reforma de la redacción
inicial del citado artículo 123.2 LUCyL. En efecto, pese a que el artículo 276.1 TRLS-1992
ordena a los municipios que dispongan de planeamiento general constituir su respectivo
patrimonio municipal del suelo, lo cierto es que, en su inicial redacción, el artículo 123.2
LUCyL disponía que sólo a los municipios dotados de Plan General de Ordenación Urbana -o
que contaran con población igual o superior a 20.000 habitantes- les era obligado gestionar
su patrimonio municipal del suelo, mientras que para los municipios de población inferior a
20.000 habitantes que dispusieran de Normas Urbanísticas Municipales, el artículo 123.3
LUCyL, también en su inicial redacción, posibilitaba que pudieran constituir y gestionar sus
propios patrimonios municipales del suelo, lo cual suponía una clara contradicción entre la
previsión básica del artículo 276.1 TRLS-1992 («Los Ayuntamientos que dispongan de
planeamiento general deberán constituir su respectivo Patrimonio Municipal del Suelo...») y
las disposiciones autonómicas a que nos hemos referido, pues en ellas, señaladamente en el
artículo 123.3, simplemente se abría la posibilidad a que municipios dotados de planeamiento
general, pues tal carácter tienen las Normas Urbanísticas Municipales, pudieran, por tanto
voluntariamente, constituir y gestionar sus propio patrimonio municipales del suelo (2) .
Sea o no en atención a la necesaria adecuación de la legislación autonómica a la básica
estatal, lo cierto es que el artículo 123.2 LUCyL ha sido dotado de nueva redacción por la Ley
13/2003 de CyL en los siguientes términos «Los Municipios que cuenten con planeamiento
general gestionarán su propio Patrimonio Municipal del Suelo...», lo cual, además de imponer
a todos los municipios que cuenten con Plan General de Ordenación Urbana o Normas
Urbanísticas Municipales, en la línea de lo dispuesto por el art ículo 276.1 TRLS-1992, el deber
de gestionar su propio patrimonio municipal del suelo, supone también la desaparición del
criterio de la población para obligar a gestionar esta clase de patrimonios o simplemente
posibilitar su constitución y la exclusiva aplicación de la regla de la existencia o no de
planeamiento general, lo que parece más razonable.
Los municipios de Castilla y León están, pues, obligados o no a gestionar su patrimonio
municipal del suelo, en función de que cuenten o no con planeamiento general. En el primer
caso, no será necesario adoptar acuerdo alguno de constitución, pues la gestión de los bienes
que legalmente lo integran conforme al régimen que regula los patrimonios municipales del
suelo está configurado como un deber que ha de ser cumplido en relaci ón con los bienes que
legalmente forman parte del mismo; así lo establece, además, el artículo 369 RUCyL,
despejando con ello la duda acerca de si es o no necesario el acto de constitución del
patrimonio municipal del suelo como exigencia previa para la aplicación del régimen jurídico
que afecta a los bienes integrantes de estos patrimonios, duda, por otra parte,
frecuentemente planteada por la doctrina, aunque mayoritariamente se ha decantado por
considerar que no es necesario un acto expreso de constitución del patrimonio municipal del
suelo en los municipios que están obligados a su gestión, que, como hemos indicado, son
aquellos que cuentan con planeamiento general (3) .
Considerados los titulares de patrimonios públicos del suelo que pueden voluntariamente serlo
y, por tanto gestionarlos, como es el caso de las Diputaciones provinciales, o que deben serlo
y, por ello, necesariamente han de gestionarlos, como ocurre con la Administración
autonómica y los municipios dotados de planeamiento general, queda aún por despejar la
duda de si otros municipios o, incluso, otras entidades locales podrían voluntariamente
constituir -en este caso, necesariamente, mediante acto expreso, sus propios patrimonios
municipales o públicos del suelo -. Pues bien, a la vista del régimen jurídico de estas clases de
patrimonios y, particularmente, de la habilitación que opera su constitución para restringir el
ejercicio del derecho de propiedad, como se deduce de las posibilidades de ejercer el tanteo o
retracto, o de expropiar, que se abrirían para la entidad local (sea o no un municipio) que
hubiere constituido voluntariamente un patrimonio público del suelo, no resulta a mi juicio
ajustado reconocer a otros municipios distintos de los que obligatoriamente tienen que
gestionar sus patrimonios municipales del suelo la posibilidad de constituirlos; esta posibilidad
para que fuera defendible tendría que haber sido expresamente prevista por el legislador,
cosa que no ha hecho; es más, el cambio que opera en el artículo 123 LUCyL la Ley 13/2003
de CyL conduce a la misma conclusión, pues de estar prevista la posible constitución de
patrimonios públicos del suelo por municipios con población superior a 20.000 habitantes
aunque no contaran con Plan General de Ordenación Urbana, mediante la citada Ley 13/2003
de CyL desaparece esa posibilidad cuando esos municipios carezcan de planeamiento general.
Incluso, tratándose de Mancomunidades, tampoco podrán constituir sus propios patrimonios
públicos del suelo, sino, a los sumo, gestionar el de los municipios mancomunados (4) ,
posibilidad expresamente contemplada por el artículo 126 LUCyL.
III. Naturaleza jurídica
1. Predominante naturaleza patrimonial
Aunque no puede afirmarse que exista unanimidad en la doctrina sobre la naturaleza jurídica
de los patrimonios municipales del suelo, lo cierto es que ha predominado la consideración de
los mismos como bienes patrimoniales, frente a quienes han mantenido su carácter demanial
o comunal (5) . En efecto, la falta de pronunciamiento expreso del legislador declarando la
demanialidad de los bienes integrantes de este patrimonio, y, sobre todo, la esencial
enajenabilidad de los mismos como vía idónea para que puedan cumplir su función pública
institucional, determina la naturaleza patrimonial de los bienes de los patrimonios municipales
del suelo, tal como vienen manteniendo la mayoría de los autores que se han ocupado de esta
cuestión (6) .
Ahora bien, aunque se trate de un patrimonio de esa naturaleza jurídica, sin embargo, está
dotado de un régimen jurídico específico (art. 16.1 del Reglamento de bienes de las
Corporaciones Locales, aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio), hoy, casi en
su totalidad de origen autonómico, lo que determina muy importantes modulaciones al
régimen jurídico de los bienes patrimoniales, sin otro apelativo de que sean titulares los
municipios. Así, por ejemplo, pese al carácter patrimonial que, en general, se reconoce a los
bienes de los patrimonios municipales del suelo, a causa de los específicos fines a que deben
ser destinados se plantea la duda de si pueden ser objeto de mandamientos de ejecución o
providencias de embargo, pues aun tratándose de bienes patrimoniales podría considerarse
que están afectados a un servicio público entendido latu sensu, y, de esta forma, quedar
amparados por el privilegio de la inembargabilidad, tal como está contemplado por el artículo
154.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de las Haciendas Locales, consideración que
encuentra apoyo en la doctrina del Tribunal Constitucional, cuya STC 166/1998, de 15 de
julio, argumenta que no está justificado excluir del posible embargo bienes patrimoniales de
las entidades locales «siempre que no est én materialmente afectados a un servicio público o
una función pública», referencia, esta última, en la que caben los destinos a que se hallan
afectados los bienes integrantes del patrimonio municipal del suelo, máxime cuando la misma
sentencia constitucional manifiesta que no «ofrece dificultad la diferenciación de los bienes
patrimoniales respecto a aquellos bienes que están sujetos a una legislación especial», con
cita expresa de los patrimonios municipales del suelo.
La naturaleza patrimonial de los bienes que integran el llamado patrimonio municipal del suelo
encaja en la regulación que sobre los patrimonios públicos del suelo contiene la legislación
urbanística de Castilla y León, sin que a ello quepa objetar la expresa inclusión entre los
bienes integrantes de los patrimonios públicos del suelo «las dotaciones urban ísticas públicas
asentadas sobre suelos públicos», pues aun tratándose de bienes afectados al uso o servicio
público, por tanto de naturaleza demanial, su inclusión en los patrimonios públicos del suelo
dispuesta por el artículo 372.1 b) 5.º RUCyL, a mi juicio responde al objetivo de facilitar la
ejecución de sistemas generales y otras dotaciones urbanísticas públicas con cargo a fondos o
bienes integrantes de los patrimonios públicos del suelo, de manera que una vez ejecutadas
estas dotaciones puedan ser formal y contablemente incorporadas al patrimonio público del
suelo correspondiente, sin que una previsión como la señalada, al servir al objetivo indicado,
pueda desvirtuar la naturaleza patrimonial de la mayoría de los bienes de los patrimonios
públicos del suelo, naturaleza patrimonial que constituye la mejor garantía de que puedan
servir eficazmente a los fines a que han de ser destinados.
2. Los patrimonios públicos del suelo como patrimonios separados
También con referencia al patrimonio municipal del suelo ha habido cierto acuerdo doctrinal
en considerarlo patrimonio separado del resto del patrimonio municipal (7) , consideración que
después pasa al artículo 276.2 TRLS-1992, en los siguientes términos: «Los bienes del
Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes
municipales y los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos o sustitución del
aprovechamiento correspondiente a la administración por su equivalente metálico, se
destinarán a la conservación y ampliación del mismo». Con la afirmación del patrimonio
municipal del suelo como separado del resto municipal se pretende la aplicación de una parte
del patrimonio municipal a unos fines determinados, específicamente previstos por el
legislador, o, lo que es igual, se impide que puedan ser destinados a otros fines distintos. Así
lo viene afirmando el Tribunal Supremo en doctrina reiterada, de la que es paradigma la
sentencia de 2 de abril de 1995 (Ponente Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil. Rec. 801/1996)
(8) , que, además, al hacerse eco de la idea de la «realimentación continua» del patrimonio
municipal del suelo a partir de los bienes que lo integran, supone un claro respaldo al principio
de subrogación real a fin de que los ingresos obtenidos por la enajenación de los mismos se
apliquen exclusivamente a la conservación y ampliación del propio patrimonio separado (9) .
La consideración del patrimonio municipal del suelo como separado del resto del patrimonio
municipal ha sido expresamente incorporada a la legislación de urbanismo de Castilla y León;
concretamente lo ha sido mediante la Ley 13/2003 de CyL, al dotar de nueva redacción al
apartado 2 del artículo 124 de la LUCyL. En rigor no hubiera sido necesaria la expresa
caracterización del patrimonio municipal del suelo como patrimonio separado por parte de la
citada ley autonómica para que aquél tuviera esa consideración, pues no debemos olvidar
que, con carácter básico, la establece el artículo 276.2 TRLS1992; no obstante, que el
legislador autonómico haya creído oportuno reiterar el carácter separado del patrimonio
municipal del suelo se debe, en mi opinión, al deseo de vincular el destino a que est án
afectados los ingresos obtenidos mediante enajenación de los terrenos o sustitución del
aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente en metálico, es
decir, la conservación y ampliación del propio patrimonio municipal del suelo -que el artículo
124.2 LUCyL, en su última redacción, reitera- con los otros destinos que el artículo 125 LUCyL
establece para esos mismos ingresos, de forma que, en definitiva, el destino de estos
ingresos, que en la legislación básica es la conservación y ampliación del propio patrimonio
municipal del suelo, se traduce o amplía en Castilla y León en los destinos que con mayor
amplitud los artículos 125 LUCyL y 374 RUCyL; por ello, tanto el artículo 124.2 LUCyL como el
artículo 373.2 RUCyL, después de reiterar el destino de los citados ingresos del patrimonio
municipal del suelo -la conservación y ampliación del mismo-, añaden el inciso «en los
términos previstos en el artículo siguiente». De esta forma no podr á cuestionarse la
afectación de estos ingresos a algún destino que, aun no encajando en el destino previsto con
carácter básico, esto es la ampliación o conservaci ón del patrimonio municipal del suelo, sea
alguno de los otros establecidos por los artículos 125 LUCyL y 374 RUCyL. Con ello se dota a
los municipios de una mayor capacidad decisoria en relación con el destino de los ingresos
procedentes de la enajenación del patrimonio municipal del suelo o de la sustitución por
dinero del aprovechamiento que corresponda a la Administración titular del patrimonio
municipal del suelo, siempre que el destino a que sea afectado se sitúe dentro de los límites
establecidos por los artículos de la LUCyL y del RUCyL que se acaban de citar.
De esta forma, el legislador de Castilla y León consigue evitar los efectos de la rigurosa
doctrina jurisprudencial elaborada en aplicación del artículo 276.2 TRLS-1976, que ha servido
de fundamento para anular acuerdos de aprobación de presupuestos municipales en los que
no se consignaban las cantidades procedentes de la enajenación de bienes integrantes del
patrimonio municipal del suelo o de la sustitución por dinero del aprovechamiento
correspondiente a la Administración en partidas destinadas a la conservación y ampliación del
patrimonio municipal del suelo, doctrina jurisprudencial de la que es un buen ejemplo la STS
de 2 de noviembre de 2001 (Ponente Excmo. Sr. D. Pedro Yagüe Gil. Rec. N.º 1153/1994),
mediante la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente al acuerdo
municipal de aprobación del presupuesto, pues «en el presente caso se consigna en el
Presupuesto un ingreso de 964.987.498 pesetas como producto de la enajenación de terrenos
del PMS, sin que esa misma cantidad se consigne como gasto para la conservación y
ampliación del mismo PMS, produciéndose así una infracción del artículo 276.2 del TRLS1992». Es más, en ese mismo sentido pero, además, diferenciando entre el destino de los
ingresos obtenidos de la enajenación de bienes del patrimonio municipal del suelo o de la
sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por metálico (art. 276.2
TRLS-1992) y el destino de los bienes del patrimonio municipal del suelo una vez
incorporados al proceso de urbanización -construcción de viviendas sujetas a algún régimen
de protección pública u otros usos de interés social- (art. 280.1 TRLS-1992), la misma Sala ya
había anulado el acuerdo de aprobación de otro presupuesto municipal mediante sentencia de
25 de octubre de 2001 (Ponente Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil. Rec. 3110/1993), pues
consideró que una cosa es la obligación de reinvertir los ingresos tantas veces citados en la
conservación y ampliación del patrimonio municipal del suelo, que es lo que impone el artículo
276.2 TRLS-1992, y otra distinta es el destino de los bienes integrantes de este patrimonio
separado una vez incorporados al proceso de urbanización, que es la construcción de
viviendas sujetas a algún régimen de protección pública u otros fines de interés social, de
acuerdo con lo establecido por el artículo 280.1 TRLS-1992 (10). Frente a esta l ínea
jurisprudencial, fácilmente se advierte que los artículos 124 y 125 LUCyL permiten que los
ingresos procedentes de la enajenación de bienes del patrimonio municipal del suelo o de la
sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente en
metálico puedan ser invertidos en cualquiera de los fines previstos en el citado artículo 125
LUCyL y no exclusivamente en la conservaci ón y ampliación del propio patrimonio municipal
del suelo.
Por otro lado, esta misma naturaleza de patrimonio separado tiene el resto de patrimonios
públicos del suelo; el que debe gestionar la Administración autonómica o, en su caso, los que
constituyan las Diputaciones provinciales de Castilla y León, y ello pese a que ni la legislación
básica estatal ni la propia legislación de Castilla y León califican, formalmente al menos, a
estos otros patrimonios públicos del suelo como patrimonios separados. Pese a ello, aun sin
ese reconocimiento expreso, dado que tanto el artículo 276.2 TRLS 1992, como los artículos
124.2 y 373.2, respectivamente de la LUCyL y RUCyL, sólo se refieren a los patrimonios
municipales del suelo para calificarlos de patrimonios separados, lo cierto es que el régimen
jurídico que la legislación urban ística de Castilla y León dota a esos otros patrimonios públicos
del suelo -provinciales y autonómicos- es el mismo que el previsto para los de titularidad
municipal, por lo que nos encontramos ante una identidad de regímenes que determina
idéntica caracterización de todos los patrimonios públicos del suelo como patrimonios
separados, con independencia de la Administración pública que sea titular de los mismos.
IV. Los bienes integrantes de los patrimonios públicos del suelo
1. En general
La determinación de los bienes que integran los patrimonios públicos del suelo depende del
legislador de Castilla y León, toda vez que no existe previsión alguna en la legislación estatal
que expresamente limite la voluntad del legislador autonómico para precisar los bienes u
otros elementos patrimoniales llamados a integrar esta suerte de patrimonios separados que
son los públicos del suelo (11). Esta libertad se refleja en el contenido del artículo 124 LUCyL,
sobre todo después de la reforma de este precepto por la Ley 13/2003 de CyL, pues junto a
los bienes que el artículo 277 TRLS-1992 -declarado inconstitucional por motivos
competenciales- ya incluía en el patrimonio municipal del suelo, el citado artículo 124 LUCyL
y, en su desarrollo, el artículo 372 RUCyL, consideran integrantes de los patrimonios públicos
del suelo, según cual sea la Administración (autonómica, provincial o municipal) titular, no
sólo los bienes -terrenos o metálico- que tradicionalmente han estado vinculados al
patrimonio municipal del suelo, sino tambi én otros bienes inmuebles distintos, además de
ciertos elementos patrimoniales activos e, incluso, obligaciones. De esta forma parece clara la
pretensión de que los patrimonios públicos del suelo sean unos conjuntos de elementos
patrimoniales que permitan a sus titulares destinarlos a los fines expresamente previstos,
que, tambi én por voluntad del legislador autonómico, como veremos en el caso de Castilla y
León, han alcanzado un grado de desarrollo y pormenorización considerable si los
comparamos con las previsiones que sobre el particular contiene con carácter básico el
artículo 280.1 TRLS-1992. En definitiva, los artículos 124 y 125 LUCyL y 372 y 374 RUCyL,
contribuyen a configurar unos patrimonios públicos del suelo integrados por elementos
patrimoniales diversos e incorporados a los mismos por distintas vías, que han de servir
también a finalidades diversas, lo que implícitamente dota a las Administraciones titulares de
una amplia capacidad para la gestión de los bienes que los integran, capacidad que,
señaladamente, en relación con los municipios aumenta notablemente si se la compara con la
que disponían bajo las regulaciones precedentes de los patrimonios municipales del suelo.
La primera prueba de que con la nueva redacción del artículo 124 LUCyL se pretenden ampliar
los elementos integrantes de los patrimonios públicos del suelo la ofrece el apartado 1 de
dicho precepto, a cuyo tenor «Integrarán el patrimonio público del suelo que proceda, seg ún
cual sea su Administración titular, los siguientes bienes, derechos y obligaciones», lo que
permite incorporar a estos patrimonios no sólo elementos patrimoniales activos (bienes y
derechos), sino también determinadas obligaciones, lo que, sin duda, flexibiliza la gesti ón de
estos patrimonios por sus titulares para que puedan servir a lo que constituye una de sus
finalidades, como es la de facilitar la ejecución del planeamiento.
Con el encabezamiento que contiene el artículo 124.1 LUCyL, a que se ha hecho referencia, la
nueva redacción de este artículo sistematiza los considerados bienes integrantes de los
patrimonios públicos del suelo en cuatro apartados que podemos denominar como:
aprovechamientos urbanísticos, bienes inmuebles, fondos y obligaciones.
2. Elementos patrimoniales
2.1. Aprovechamientos urbanísticos
El primer elemento patrimonial a que aluden los artículos 124.1 a) LUCyL y 372.1 a) RUCyL,
es «el aprovechamiento que exceda del que corresponda a los propietarios de suelo urbano y
urbanizable», previsión cuyo recto entendimiento exige tener en cuenta la regulación básica
de los derechos y deberes de los propietarios de suelo urbano, consolidado y no consolidado,
y de suelo urbanizable, y en particular, las cesiones obligatorias de suelo que pesan sobre los
propietarios de suelo urbano carente de urbanización consolidada y los propietarios de suelo
urbanizable (12), así como la normativa que sobre el particular contiene la legislación
urbanística de Castilla y León.
2.2. Inmuebles
También como bienes integrantes de los patrimonios públicos del suelo el artículo 124.1 b)
LUCyL relaciona una serie de inmuebles, tanto de naturaleza patrimonial como demanial, cuya
consideraci ón requiere un cierto detenimiento. Son los siguientes:
2.2.1. Terrenos que teniendo ya naturaleza patrimonial sean clasificados por el
planeamiento urbanístico como suelo urbano o suelo urbanizable
Se trata, como ha sido también bajo la vigencia del TRLS-1976 (art. 90.3) (13) y del TRLS1992 (art. 277.1) de una integración automática de los bienes patrimoniales clasificados como
suelo urbano o urbanizable en los patrimonios públicos del suelo de sus titulares, por lo que,
por un lado, formarán parte de los patrimonios públicos de titularidad municipal todos los
terrenos que tengan la consideración de bienes de propios y que hayan sido así clasificados
por el Plan General de Ordenación Urbana o por las Normas Urbanísticas Municipales, y, por
otro lado, también formarán parte del patrimonio público del suelo de titularidad autonómica
o, en su caso, de los que eventualmente puedan constituir las Diputaciones provinciales, los
bienes patrimoniales de titularidad autonómica o provincial que gocen de alguna de las
clasificaciones señaladas, es decir, tengan la condición de suelo urbano o urbanizable,
clasificación que puede venir establecida en estos casos por alguno de los instrumentos de
planeamiento general, y también, por algún instrumento de ordenación del territorio, como
precisa el artículo 372.1 b) 1. º RUCyL, previsión que remite a las Directrices de Ordenación de
Ámbito Subregional, dado que, según establece el artículo 17.3 h) LOTCyL, este instrumento
de ordenación territorial puede incorporar normas urbanísticas de clasificación del suelo en
municipios sin planes de ordenación propios. Sólo, por tanto, en los municipios sin
planeamiento general y tampoco afectados por instrumento de ordenación territorial apto
para la clasificación del suelo, los terrenos patrimoniales de que sean titulares la
Administración de Castilla y León y las Diputaciones, en el caso de que estas últimas tengan
constituidos sus propios patrimonios públicos del suelo, no engrosarán los patrimonios de esta
naturaleza (14).
2.2.2. Los terrenos adquiridos con la finalidad de incorporarlos a los propios
patrimonios públicos del suelo
Establecida esta vía de integración de terrenos por el artículo 124.1 b) 2. º LUCyL, con mayor
precisión, el artículo 372.1 b) 2.º RUCyL cita expresamente algunos medios (expropiación,
compra, permuta), con una referencia final a «cualquier otro título». Con estas previsiones, el
legislador de Castilla y León ha llevado al Derecho escrito lo que venía siendo una opinión
pacíficamente admitida por la doctrina en relación con los patrimonios municipales del suelo
(15), es decir, la aptitud de los modos de adquirir legalmente previstos como medios idóneos
para incorporar bienes, en el caso de Castilla y León, a los patrimonios públicos del suelo. La
adquisición puede hacerse mediante expropiación a partir de la reserva de terrenos
clasificados como suelo urbanizable no delimitado (art. 128 LUCyL) o, incluso, en terrenos no
sujetos a reserva, según se deduce del artículo 126.2 LUCyL (16), o bien mediante cualquier
otro modo de adquirir, sea a título oneroso o lucrativo, lo cual en estos últimos supuestos, nos
remite a los modos de adquisición previstos por legislación respectiva de cada uno de los
titulares del patrimonio público del suelo al que se pretendan incorporar los terrenos
adquiridos (17).
2.2.3. Terrenos obtenidos por cesiones y expropiaciones urbanísticas, ejercicio de
los derechos de tanteo y retracto y, en general, por la ejecución del planeamiento
urbanístico o de los instrumentos de ordenación
Con este tenor el artículo 124.1 b) 3. º LUCyL, al igual que el artículo 372.1 b) 3. º RUCyL,
vienen a reiterar lo que ya disponía el artículo 277.1 TRLS-1992. En realidad, bajo un mismo
apartado se incluyen algunos supuestos estrechamente relacionados con la ejecución del
planeamiento o, en su caso, del instrumento de ordenación territorial correspondiente; en
todo caso, la expresa limitación a los «terrenos», como bienes que han de integrarse en los
patrimonios públicos del suelo, según disponen las normas citadas, no debe, a mi juicio,
interpretarse en sentido literal, pues m ás allá de los terrenos pueden ser objeto, al menos, del
ejercicio de los derechos de tanteo o de retracto, los «demás bienes inmuebles», en los
términos previstos en el artículo 131 LUCyL (18).
La integración en los patrimonios públicos del suelo de los terrenos procedentes de cesiones
nos remite a los deberes de cesión obligatoria de terrenos que pesan sobre los propietarios de
suelo urbano no consolidado para la construcción de dotaciones públicas, incluidos los
sistemas generales [art. 18.3 b) LUCyL] y sobre los propietarios de suelo urbanizable
delimitado que, además de las cesiones de suelo para la construcción de dotaciones públicas,
tendr án que ceder los terrenos que sean necesarios para conectar el sector con los sistemas
generales existentes (art. 20.2 LUCyL).
Los terrenos adquiridos mediante el ejercicio de la potestad expropiatoria a que se refiere la
previsión normativa ahora considerada nos remite a las funciones que cumple la expropiación
por razón de urbanismo, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 34 LRSV y, en particular,
según lo establecido por la legislación urbanística de Castilla y León; en este sentido, hay que
recordar las expropiaciones vinculadas a la ejecución de actuaciones aisladas [art. 70.2 a)
LUCyL], o a los procedimientos de venta forzosa (art. 109 LUCyL), o a la protección de la
legalidad urbanística (art. 120 LUCyL), entre otros supuestos de expropiaciones urbanísticas,
y, sobre todo, la expropiación como sistema de actuación para la ejecución del planeamiento
(arts. 89 y ss. LUCyL), de cuya actuación pueden surgir terrenos llamados a integrar los
patrimonios públicos de acuerdo con los destinos previstos por el planeamiento para el suelo
ya urbanizado.
La inclusión de los terrenos adquiridos mediante ejecución del planeamiento por expropiación
en el patrimonio público del suelo de la Administración actuante no se entiende si no es
porque el legislador de Castilla y León ha flexibilizado de forma muy considerable los fines a
que deben ser destinados los bienes integrantes de los patrimonios públicos del suelo; así, por
ejemplo, la prevista legalmente compensación a propietarios que hubieran sido objeto de
expropiación mediante bienes integrantes del patrimonio público del suelo [art. 374 c) 1. º]
permite destinar terrenos u otros bienes del patrimonio público del suelo a compensar a
propietarios expropiados en el proceso de ejecución del planeamiento mediante el sistema de
expropiación, con lo cual el patrimonio público del suelo se convierte en un instrumento de
gran utilidad para facilitar la gestión urbanística y, en general, la ejecución del planeamiento,
lo que constituye uno de los fines de los patrimonios públicos del suelo, ex artículo 123
LUCyL.
2.2.4. Las viviendas de propiedad pública y las dotaciones urbanísticas públicas
asentadas sobre suelos públicos
La inclusión de los citados bienes en los patrimonios públicos del suelo procede de la reforma
que opera la Ley 13/2003 de CyL en el artículo 124 LUCyL; por tanto, en la redacción inicial
de este precepto no se incluía a las viviendas de propiedad pública y a las dotaciones
urbanísticas públicas como bienes integrantes del patrimonio público del suelo. Con esta
inclusión estos inmuebles pasan a engrosar el patrimonio público del suelo y, con ello, quedan
sometidos al régimen jurídico de esta suerte de patrimonio separado, por lo que su
conservación, gestión y, en su caso, ampliación queda asegurada, como la del resto de bienes
del patrimonio público del suelo, con cargo a éste. Pero sobre todo la inclusión de las
dotaciones urbanísticas públicas en los patrimonios públicos del suelo hace posible que
puedan ser aplicados a su construcción y conservación los ingresos obtenidos por la
enajenación de bienes de la masa que constituye este patrimonio separado.
2.3. Fondos
Bajo la denominación de fondos, el artículo 124.1 c) LUCyL prevé la integración en el
patrimonio público del suelo de una serie de activos de distinta procedencia.
2.3.1. Los cr éditos que tengan como garantía hipotecaria los bienes incluidos en el
mismo patrimonio
Esta previsión es una exigencia del carácter separado del patrimonio público del suelo en
relación con el resto del patrimonio de la Administración titular, de manera que está vedado
que los bienes integrantes del patrimonio público del suelo puedan ser utilizados para
financiar gastos no generados en el cumplimiento de los fines a que deben destinarse los
bienes integrantes del mismo; siendo esto así, es lógico que los créditos que se hayan
obtenido mediante la hipoteca de bienes del patrimonio público del suelo se incorporen a éste
y, en definitiva, sólo puedan ser destinados a satisfacer los fines de inter és social previstos en
el artículo 125 LUCyL y desarrollados en el 374 RUCyL. Consecuentemente, las obligaciones
con garantía hipotecaria asumidas sobre bienes del patrimonio público del suelo también
podrán ser incorporadas al mismo patrimonio.
2.3.2. Los intereses o beneficios de sociedades o entidades en las que se aporten
como capital público bienes del mismo patrimonio
La razón de la disposición de referencia, prevista en el artículo 124.1 c) 2.º LUCyL es la
misma que da fundamento a la anterior, es decir, la consideración del patrimonio público del
suelo como patrimonio separado que, como recuerda la STS de 2 de noviembre de 1995 en
relación con el patrimonio municipal del suelo, «constituye un fondo rotatorio de
realimentación continua», fondo al que han de ir a parar, en la proporción correspondiente,
los intereses o beneficios que generen las entidades o sociedades que hayan recibido en
aportación como capital bienes integrantes de un patrimonio público del suelo. En la misma
línea, el artículo 372.1 c) 2.º extiende la previsión a las plusvalías por enajenación de activos
que obtengan las sociedades o entidades en el mismo supuesto anterior, lo que obedece
igualmente a la consideración del patrimonio público del suelo como patrimonio separado,
cuya «realimentación continua» exige incorporar al mismo las plusvalías que se deriven de la
enajenación de activos por parte de la entidad o sociedad titular de los mismos, en la parte
que corresponda a la aportación de bienes procedentes del patrimonio público del suelo.
2.3.3. Las transferencias y consignaciones presupuestarias cuyo fin sea la
conservación, ampliación o gestión del mismo patrimonio
Establecida por el artículo 124.1 c) 3.º LUCyL y reiterada en el artículo 372.1 c) 3.º RUCyL,
esta regla tiene poco que ver con la tradicional obligación de los ayuntamientos que contaran
con patrimonio municipal del suelo de consignar en sus presupuestos ordinarios una cantidad
equivalente al 5 por ciento de su importe con destino al mismo (19), obligación que,
frecuentemente incumplida por sus destinatarios, ha encontrado a veces la reacción de los
tribunales ante la falta de consignación del porcentaje y destino indicados (20).
Sin embargo, frente a la obligación que imponía la normativa precedente, la legislación de
Castilla y León contempla la transferencia o consignación presupuestaria para servir a la
conservación, ampliación o gestión del patrimonio público del suelo como el resultado de una
decisión que su titular puede adoptar voluntariamente, por lo que, si tomamos en cuenta la
tradicional renuencia de los municipios a vincular una parte de sus presupuestos al patrimonio
municipal del suelo, quiz ás no sea arriesgado deducir que una previsión como la que nos
ocupa no va a ser objeto de una intensa aplicación.
2.3.4. Los ingresos obtenidos mediante la enajenación de otros bienes del mismo
patrimonio o los procedentes de la sustitución del aprovechamiento correspondiente
a la Administración por su equivalente en metálico y otras percepciones
Prevista como artículo 124.1 c) 4.º LUCyL y aportada como novedad por la Ley 13/2003 de
CyL a la regulación de los patrimonios públicos del suelo de Castilla y León; con esta regla y
en su desarrollo el artículo 372.1 b) 4.º RUCyL, dentro de la lógica derivada de la
consideraci ón de los patrimonios públicos del suelo como «fondo rotatorio de realimentación
continua», se pretende que ningún ingreso derivado de la enajenaci ón de bienes integrantes
del patrimonio público del suelo, de su gestión, incluyendo en ella los ingresos que pudieran
proceder de la constitución onerosa de derechos de superficie sobre los mismos, así como el
metálico que eventualmente reciba la Administración titular del patrimonio público del suelo
en sustitución del aprovechamiento que le corresponda, puedan salir del propio patrimonio
separado y con ello ser destinados a otros fines ajenos a éste. En esa línea se ha venido
pronunciando el Tribunal Supremo en aplicación del artículo 276.2 TRLS-1976, al que se debe
la conocida sentencia de 2 de noviembre de 1995 en la que se afirma, con referencia al
precepto citado, que «La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del suelo
funcione como un patrimonio separado... y ha querido y quiere expresamente, con una
claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destine
no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y
ampliación del Patrimonio Municipal del suelo » (21) . Más allá de los límites que se deducen
para el titular del patrimonio de lo razonado en esta sentencia, en una posterior el Tribunal
Supremo, abundando en esa línea, ha llegado a introducir todavía mayor rigor en la
interpretación del artículo 276.2 TRLS-1992, ahora en relación con el artículo 280.1 del mismo
texto legal, interpretación que, repárese, se trata de dos preceptos de carácter básico, por lo
que resulta de inter és conocer la doctrina que mantiene la STS de 25 de octubre de 2001,
pues en ella, además de reiterar la consideración del patrimonio municipal del suelo como
fondo rotatorio y, con ello, recordar la obligación de su titular de destinar los ingresos
obtenidos mediante la enajenación de terrenos o de la sustitución del aprovechamiento
correspondiente a la Administración por metálico a la conservación y ampliación del mismo,
impuesta por el artículo 276.2 TRLS-1992, advierte que «este precepto no puede confundirse
ni mezclarse con el 280.1: una cosa es que los bienes del PMS una vez incorporados al
proceso de urbanización y edificación hayan de ser destinados a la construcción de viviendas
protegidas o a otros usos de interés social de acuerdo con el planeamiento y otra distinta es
que, si se enajenan, el producto haya de reinvertirse en el propio PMS, y no en otras
finalidades» con lo cual, como fácilmente se deduce, se distingue, sin duda con exceso, entre
la obligación de reinvertir en el propio patrimonio municipal del suelo las cantidades que
proporcionen la enajenación o sustitución de aprovechamiento por equivalente en metálico y
el destino de los bienes que integran este patrimonio separado, distinción que, a nuestro
juicio, no es una consecuencia l ógica del carácter separado del patrimonio municipal del suelo.
Por ello resulta ajustado que esa consecuencia sea precisamente la que pretende corregir el
art. 124.4 LUCyL, al permitir que los ingresos obtenidos por la enajenaci ón de bienes del
patrimonio público del suelo se incorporen al propio patrimonio público del suelo y puedan ser
afectados a cualquiera de los destinos de éste, sin que deban necesariamente aplicarse a la
«ampliación y conservación del mismo», lo cual tiene una especial transcendencia cuando la
enajenación de bienes afecta al patrimonio municipal del suelo, al romper con la línea
jurisprudencial considerada.
2.4. Obligaciones de compensación a propietarios
Anteriormente ha quedado señalado que las obligaciones contraídas por la Administración
titular de un patrimonio público del suelo mediante la obtención de créditos que tengan como
garantía hipotecaria bienes incluidos en este patrimonio separado, l ógicamente puedan
incorporarse al patrimonio público del suelo, dado que razonablemente hay que pensar que el
cr édito se obtuvo para atender a alguno de los destinos a que han de ser aplicados los bienes
de esta suerte de patrimonios.
Estas no son, sin embargo, las únicas obligaciones que, como elementos patrimoniales
pasivos, pueden integrarse en los patrimonios públicos del suelo. En efecto, la actual
redacción del artículo 124 LUCyL, derivada de la Ley 13/2003 de CyL, incluye expresamente
como obligaciones que deben vincularse al patrimonio público del suelo «Las obligaciones de
compensación de aprovechamientos a los propietarios de suelos sobre los que la
Administración decida la ocupación directa o a los que en el planeamiento se les permita un
aprovechamiento inferior al que les corresponda». La inclusión de estas obligaciones en los
patrimonios públicos del suelo constituye una novedad de la legislación urbanística de Castilla
y León que sin duda puede contribuir de forma importante a flexibilizar la gestión de estos
patrimonios públicos en aras de la consecución de la que es una de las finalidades que
tradicionalmente ha sido considerada como de los patrimonios municipales del suelo y que el
artículo 123 LUCyL extiende a todos los patrimonios públicos del suelo; me refiero a la de
facilitar la ejecución de los instrumentos de planeamiento urbanístico (22).
V. El destino de los bienes de los patrimonios públicos del suelo
1. Relevancia del inter és social de los destinos
No existen previsiones básicas acerca del destino de los bienes y demás elementos
patrimoniales que integran los patrimonios públicos del suelo, como categoría unitaria, en la
legislación estatal, toda vez que sólo los patrimonios municipales del suelo han dispuesto de
cierta regulación de origen estatal, hoy, como se sabe, muy menguada, debido a la STC
61/1997, de 20 de febrero.
Por lo que se refiere al destino de los bienes que forman los patrimonios públicos del suelo en
Castilla y León, el legislador autonómico ha tenido a la vista la normativa estatal básica
aplicable en la materia de patrimonios municipales del suelo -el artículo 280.1 TRLS-1992 y,
en la medida en que también transciende al destino de los bienes que integran los
patrimonios municipales del suelo, el artículo 276.2 del mismo texto legal- para redactar el
artículo 125 LUCyL y el artículo 374 RUCyL. Ahora bien, que se haya «tenido a la vista» la
legislación básica estatal para regular el destino de los bienes de los patrimonios públicos del
suelo en Castilla y León no supone que hayan sido atendidas hasta las últimas consecuencias
las exigencias que imponen los citados artículos 280.1 y 276.2, ambos del TRLS-1992, en
cuanto al destino, en particular, de los bienes que integran los patrimonios municipales del
suelo, cuestión a la que hay que dedicarle alguna atención.
En efecto, en relaci ón con estos patrimonios separados, el legislador estatal, con el respaldo
del Tribunal Constitucional, tiene establecido que «los bienes del Patrimonio Municipal del
Suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados
a la construcci ón de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de
interés social, de acuerdo con el planeamiento» (art. 280.1 TRLS-1992) (23). Esta previsión
constituye un límite, debido a su carácter de legislación básica, para los legisladores
autonómicos que decidan entrar a regular los patrimonios municipales del suelo, de forma
aislada o unitariamente con otros patrimonios públicos del suelo, como ha hecho el legislador
de Castilla y León. Advertida la existencia de ese lí mite, resulta de interés contrastar el
contenido del citado artículo 280.1 TRLS 1992 con la regulación del destino del patrimonio
municipal del suelo que contiene la legislación de Castilla y León, en el entendido de que la
referida a otros patrimonios públicos del suelo, señaladamente el de titularidad autonómica o
los provinciales, aún dotados del mismo régimen jurídico que los de titularidad municipal, no
se hallan limitados en cuanto a su destino por lo dispuesto en el artículo 280.1 TRLS-1992.
Pues bien, la lectura de este precepto, en una primera aproximación, permite mantener que al
margen del destino expresamente citado -construcción de viviendas sujetas a algún régimen
de protección pública-, la referencia a «otros usos de interés social» a que también alude el
mencionado artículo 280.1 TRLS-1992, abre a los legisladores auton ómicos la posibilidad de
que valoren esos otros usos de interés social y, consecuentemente, fijen los fines a que deban
destinarse los bienes del patrimonio municipal del suelo o, como ha hecho el legislador de
Castilla y León más ampliamente, los fines a que se han de destinar los bienes de los
patrimonios públicos del suelo en conjunto (art. 125 LUCyL y 374 RUCyL), mediante la cita
expresa de ciertos fines, considerados de interés social, además de la construcción de
viviendas acogidas a algún régimen de protección pública.
Reconocida la legítima competencia auton ómica para definir esos «otros usos de interés
social» a que deben ser destinados los bienes de los patrimonios municipales del suelo, la
utilización que haga de aquélla el legislador autonómico debe soportar el contraste con la
norma básica estatal que, como sabemos, impone la afectación de los bienes del patrimonio
municipal del suelo a usos de interés social, contraste para el que resulta de interés recordar
la estrecha vinculación que reconoce el m áximo intérprete de la Constitución entre los usos de
interés social, como destino de los bienes de los patrimonios municipales del suelo que prevé
el artículo 280.1 TRLS-1992, y la vivienda (24), por lo que parece razonable mantener que la
satisfacción del derecho a una vivienda digna y adecuada constituye un fin al que, en
cualquier caso, han de atender, directa o indirectamente, los destinos a que el legislador
autonómico puede afectar los bienes integrantes de los patrimonios municipales del suelo.
Contrariamente, el legislador autonómico no parece que pueda hacer uso de su competencia
normativa para extender los destinos de los bienes de este espec ífico patrimonio separado a
fines de exclusivo interés urbanístico, por legítimos que sean, pero carentes de interés social
(25).
Esta es necesariamente una perspectiva desde la que han de ser analizados los fines a que el
artículo 125 LUCyL y, en su desarrollo, el artículo 374 RUCyL, prevén que sean destinados los
bienes de los patrimonios públicos de titularidad municipal, pues en relación con los otros
patrimonios, de titularidad autonómica o provincial, el legislador autonómico no se halla
limitado por el artículo 280.1 TRLS-1992 a la hora de establecer los fines a que pueden ser
destinados los bienes que los integran.
Consecuentemente con lo expuesto, de los fines considerados de interés social por el artículo
125 LUCyL, no ofrece duda que lo son la construcción de viviendas acogidas a algún régimen
de protección pública, incluidos los sistemas generales y otros fines siempre que merezcan tal
consideraci ón conforme a la normativa urbanística o sectorial [art. 125.1 e) LUCyL y art. 374
e) RUCyL].
Queda la duda de si los bienes del patrimonio municipal del suelo pueden ser destinados a
otros fines expresamente tenidos como de interés social por la legislación urbanística de
Castilla y León, señaladamente a compensar a propietarios que se hallen en las circunstancias
que cita el artículo 125.1 d) LUCyL («Compensaci ón a propietarios a los que corresponda un
aprovechamiento superior al permitido por el planeamiento en la unidad de actuación en la
que estén incluidos los terrenos, así como a propietarios cuyos terrenos hayan sido objeto de
ocupación directa») o, incluso, hayan sido expropiados [art. 374 c) 1. º RUCyL]. Pues bien, a
mi juicio no existe ningún obstáculo para que los propietarios expropiados y los que hayan
sido privados de terrenos de su titularidad mediante ocupaci ón directa puedan ser
compensados con bienes o ingresos procedentes del patrimonio municipal del suelo, dado que
tanto la causa expropiandi en el primer caso, como el destino a que deben afectarse los
terrenos obtenidos por ocupación directa, que no es otro que la ejecución de dotaciones
urbanísticas (art. 93.1 LUCyL), constituyen, sin duda, expresión de un inter és social. Cuestión
distinta es la que plantea la compensación a propietarios incluidos en unidades de actuación
en las que el aprovechamiento permitido por el planeamiento sea inferior al aprovechamiento
que les corresponde con bienes o metálico procedentes del patrimonio municipal del suelo,
dado que más que un fin de interés social, que puede o no existir y, con ello dotar o no de
fundamento a la compensación, lo cierto es que con esta compensación se trata de satisfacer
un interés urbanístico, al que puede o no estar vinculado un interés social; solo en aquél, al
menos en principio, cabría admitir que esa operación de compensación o pago resulta
ajustada a los fines de interés social a que han de ser destinados los bienes que integran el
patrimonio municipal del suelo. En todo caso, pese a la aparente improcedencia de destinar
bienes o ingresos del patrimonio municipal del suelo a la compensaci ón de propietarios a los
que corresponda un aprovechamiento superior al permitido por el planeamiento en la unidad
de actuación en la que estén incluidos sus terrenos, lo cierto es que una operación de
compensación como ésta puede contribuir a facilitar la ejecución del planeamiento, lo que
constituye una de las finalidades expresamente atribuidas al patrimonio municipal del suelo,
tanto por el legislador estatal (art. 276.1 TRLS-1992), como por el autonómico (art. 123
LUCyL), lo cual, a nuestro juicio, dota de cobertura a la previsión que contempla este destino,
aunque no constituya una finalidad de interés social en sentido estricto.
2. Destino de los ingresos procedentes de la enajenación de bienes del patrimonio
municipal del suelo
Merece también una especial consideración el fin a que los bienes, fondos e ingresos han de
destinarse según el artículo 125.1 a) LUCyL, es decir, la conservación, gestión o ampliación de
los propios patrimonios públicos del suelo, en cuanto que específicamente en relación con los
patrimonios municipales del suelo el artículo 276.1 TRLS-1992 expresamente establece que
«los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos o sustitución del aprovechamiento
correspondiente a la Administración por su equivalente metálico, se destinarán a la
conservación y ampliación del mismo», lo cual, al menos en apariencia, plantea una
contradicción entre el precepto estatal básico citado y el considerado artículo 125.1 a) LUCyL,
toda vez que el primero impone la reinversión de los ingresos obtenidos de la enajenación de
bienes del patrimonio municipal del suelo y los procedentes de la sustitución del
aprovechamiento correspondiente a la Administración por metálico exclusivamente en la
conservación y ampliación del propio patrimonio municipal del suelo y el precepto autonómico
aplicable también a los patrimonios públicos del suelo de titularidad municipal contempla este
fin entre otros, a los que también pueden destinarse no solamente los ingresos referidos sino
los bienes que integran el patrimonio público del suelo y los fondos adscritos al mismo;
parece, pues, que la exigible realimentación continua del patrimonio municipal del suelo con
los ingresos procedentes de su enajenación queda devaluada en la legislación de Castilla y
León, dado que estos ingresos pueden ser destinados, además de a la conservación y
ampliación de los bienes del patrimonio municipal del suelo, a los otros fines expresamente
previstos en el artículo 125 LUCyL. En línea con una consideración rigurosa de la idea de la
«realimentación continua» se pronuncia el Tribunal Supremo en su sentencia de 25 de
octubre de 2001, de la que cabe destacar la siguiente afirmación: «Este precepto (artículo
276.2 TRLS 1992) no puede confundirse ni mezclarse con el 280-1: una cosa es que los
bienes del PMS una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación hayan de ser
destinados a la construcción de viviendas protegidas o a otros usos de interés social de
acuerdo con el planeamiento y otra distinta es que, si se enajenan, el producto haya de
reinvertirse en el propio PMS, y no en otras finalidades».
Ahora bien, aunque del párrafo transcrito se deduce una posición rigurosa del Tribunal
Supremo en la interpretación del artículo 276.2 TRLS-1992 para conseguir el efecto de
«realimentación continua» a que nos venimos refiriendo, también es cierto que la misma
sentencia parte de que, textualmente: «El PMS está constituido por terrenos (artículo 276.2
del TR/1992) y no por equipamientos ni viviendas, y por ello no pueden alegarse (según hace
la Corporación demandada) como ejemplo de reinversión del producto de las enajenaciones
en la construcción de polideportivos o el soterramiento de trenes o la construcción de pasos
inferiores o de muros de trenes o los gastos de inundaciones o las compras de viviendas»; por
tanto, de la lectura de este párrafo también debe deducirse que la ampliación de la relación
de bienes que integran los patrimonios públicos del suelo y, entre ellos, los de titularidad
municipal, como ha hecho el legislador de Castilla y León (art. 124.1 LUCyL), permite afectar
los ingresos obtenidos de la enajenación de bienes del patrimonio municipal del suelo o de la
sustitución del aprovechamiento que corresponde a la Administración por met álico, además
de a la conservación y ampliación del propio patrimonio municipal del suelo como exige
expresamente el artículo 276.2 TRLS-1992, a otros fines expresamente declarados de interés
social, cuyo cumplimiento dará lugar a bienes que, por disposición legal (artículo 124.1
LUCyL) deben pasar a integrarse en el propio patrimonio municipal del suelo.
Partiendo, pues, de la amplitud de fines de interés público a que legalmente pueden
destinarse los elementos patrimoniales que integran los patrimonios públicos del suelo en
Castilla y León, entre los que se citan expresamente los ingresos obtenidos mediante
enajenación de otros bienes del mismo patrimonio o la sustitución del aprovechamiento
correspondiente a la Administraci ón por su equivalente en metálico [art. 124.1 c) 4.º LUCyL],
estos ingresos pueden ser afectados a los fines de interés público legalmente previstos, lo que
supondrá la incorporación de los bienes resultantes de esa afectación también al patrimonio
municipal del suelo, como, por ejemplo, ocurre con la ejecución de sistemas generales u otras
dotaciones urbanísticas p úblicas, que una vez realizadas supondr án la ampliación del
patrimonio municipal del suelo, con lo que la operación resulta ajustada al básico artículo
276.2 TRLS-1992 y a la realimentación continua jurisprudencialmente exigida.
VI. Las reservas para la incorporación de terrenos a los patrimonios públicos del
suelo
1. Régimen legal
Es conocido que la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urban ístico y
Valoraciones del Suelo, después incorporada al TRLS-1992, facilitó los mecanismos para que
los municipios pudieran incorporar terrenos al patrimonio municipal del suelo, de forma que
fueron varias las voces que alertaron sobre la posible perversión del sistema (26). Sin
embargo, los preceptos del TRLS-1992 reguladores de las llamadas reservas de suelo para
expropiación e incorporación al patrimonio municipal, los artículos 278 y 279 del citado texto
legal, fueron declarados inconstitucionales por la STC 61/1997, de 20 de marzo, bien porque
«el Estado carece de cobertura competencial suficiente para dotar a la norma en cuestión de
carácter básico» (arts. 278.1 TRLS-1992) o de aplicación plena (art. 278.4 TRLS-1992), o por
el pretendido carácter supletorio que les otorgó el legislador estatal (arts. 278.2 y 3 y 279
TRLS-1992). Ahora bien, la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos citados lo fue
por motivos competenciales, es decir, por la carencia de competencias estatales para dotar de
regulación, básica o supletoria, a las reservas de terrenos para su incorporación al patrimonio
municipal del suelo mediante expropiación, por lo que, pese a la declaración de
inconstitucionalidad de los preceptos citados, era posible que los legisladores autonómicos
efectuaran una regulaci ón idéntica o similar a la estatal, como así ocurrió con la
transformación de las normas estatales declaradas inconstitucionales en normas autonómicas
por parte de algunos legisladores autonómicos o con la regulación de las reservas en
parecidos términos a como lo había hecho el Estado.
Precisamente, para dificultar la pr áctica de operaciones de especulación con los terrenos
incorporados al patrimonio municipal del suelo mediante expropiación por parte de su titular,
el legislador estatal ha previsto a través del art ículo 40.3 LRSV que «procederá la reversión de
los terrenos expropiados para la formación o ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo si,
como consecuencia de una modificación del planeamiento que no se efectúe en el marco de la
revisión de éste, se alteraran los usos, intensidades o aprovechamiento y ello supusiera un
incremento de valor de los mismos» (27) , previsión que resulta de absoluto interés a nuestros
efectos en cuanto que el legislador de Castilla y León ha regulado la reserva de terrenos
susceptibles de ser incorporados a los patrimonios públicos del suelo.
En efecto, el artículo 128 LUCyL dispone que «el Plan General de Ordenación Urbana, así
como los instrumentos de ordenación del territorio habilitados para ello en su legislación
específica, podrán delimitar reservas de terrenos sobre suelo urbanizable no delimitado, para
su incorporación al correspondiente patrimonio público de suelo », y sobre esta base, el
artículo 377 RUCyL efectúa algunas precisiones sobre los instrumentos de planificación que
pueden delimitar las citadas reservas de suelo, de manera que las reservas de terrenos para
su incorporación al patrimonio municipal del suelo habrán de ser delimitadas mediante el Plan
General de Ordenación Urbana, y las que se pretendan efectuar para la incorporación de
terrenos a otros patrimonios públicos del suelo habr án de hacerse a través del tipo de
instrumento de ordenación territorial apto para la clasificación del suelo, esto es, mediante las
Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional, dado que este instrumento est á habilitado
para «concretar la ordenación urbanística de los Municipios sin plan de ordenación propio,
clasificando el suelo según lo previsto en la legislación urbanística, y estableciendo cuando sea
necesario la normativa sobre uso del suelo» [art. 14.2 d) de la Ley 10/1998, de 5 de
diciembre, de Ordenación del Territorio de Castilla y León].
De lo señalado podemos deducir que el derecho de reversión en los términos previstos por el
artículo 40.3 LRSV sólo puede ser ejercido por los propietarios expropiados para la formación
o ampliación de patrimonios municipales del suelo, y no por otros propietarios que hayan sido
expropiados para la formación o ampliación de otros patrimonios públicos del suelo de
titularidad autonómica o provincial, pese a que exista el mismo fundamento en el primer caso
y en los otros para que sea reconocido el derecho de reversión cuando se den las
circunstancias previstas en el citado precepto de la LRSV. Esta duplicidad de trato justifica y
exige una reforma del citado artículo 40.3 LRSV con objeto de amparar también a propietarios
de suelo afectados por reservas de terrenos con destino a la ampliación de otros patrimonios
públicos del suelo no municipales
La delimitación de la reserva es temporal, por un plazo máximo de cuatro años a partir de la
aprobación definitiva del instrumento de planeamiento o de ordenación territorial que la
efectúe, plazo que el artículo 128 LUCyL califica de máximo, por lo que el instrumento de
planificación podrá reducirlo y sólo a falta de una precisión del mismo sobre este extremo, la
reserva alcanzará el plazo máximo legalmente previsto. Durante ese tiempo, el municipio en
el caso de delimitaci ón de la reserva para la incorporación de terrenos al patrimonio municipal
del suelo o, en su caso, la Administración autonómica o provincial, podrán ejercer la potestad
expropiatoria sobre los terrenos reservados, para lo cual la aprobación definitiva del
instrumento de planificación implica la declaración de utilidad pública y necesidad de
ocupación de los terrenos afectados por la reserva, o bien ejercer sobre dichos terrenos los
derechos de tanteo o retracto [arts. 128 a) y b) LUCyL y 377.2 RUCyL].
2. Límites jurisprudenciales
La regulación que contienen la Ley y el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León ofrece
suma facilidad para delimitar terrenos para su incorporación a los patrimonios públicos del
suelo, al menos expresamente no se impone el cumplimiento de ninguna otra exigencia por
parte del titular de la potestad de planificación, urbanística o territorial, que justifique siquiera
la conveniencia de crear la reserva de terrenos para su incorporación a esta clase de
patrimonios del suelo. Sin embargo, el estudio de la jurisprudencia del Tribunal Supremo nos
ofrece alguna muestra del progresivo rigor con que se está aplicando la regulación estatal de
los patrimonios municipales del suelo para que éstos cumplan, en efecto, los fines que
justifican el especial régimen jurídico de los mismos.
Un buen ejemplo en relación con la delimitación de reservas nos lo ofrece la STS de 21 de
mayo de 2003 (Ponente Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil. Rec. 25/1993) (28) en cuanto
que, rompiendo con la tendencia jurisprudencial anterior, deduce del artículo 276 y, sobre
todo, del artículo 280.1 TRLS-1992, que el acto de delimitación de la reserva debe expresar la
concreta finalidad prevista por la ley a que se va a destinar el terreno afectado por la reserva,
finalidad que no debe ser la mera adscripción al patrimonio municipal del suelo, sino,
conforme exige el artículo 280.1 TRLS-1992, la concreta finalidad de interés social que
justifica la delimitación de la reserva (29). Pues bien, teniendo en cuenta que la sentencia
citada constituye un pronunciamiento que aplica legislación estatal y básica, parece razonable
afirmar que tiene que guiar la interpretación que se haga de la normativa autonómica, lo que
supone, en el caso de Castilla y León, la exigible vinculación de los terrenos delimitados como
reservas por los instrumentos de planificación correspondientes a alguno de los destinos a que
deben ser afectados aquéllos seg ún el artículo 125 LUCyL, pero no con una expresión genérica
de los mismos, sino mediante una específica y concreta determinación de los fines a que se
destinarán los terrenos delimitados por la reserva para que la misma se ajuste a la
interpretación del artículo 280.1 TRLS-1992 exigida por el Tribunal Supremo. A lo anterior,
por último, hay que añadir que esos límites a la creación de reservas de terrenos sólo afectan
a las que delimiten los Planes Generales de Ordenación Urbana, es decir, a las que se creen
para la posible incorporación de los terrenos afectados al patrimonio municipal del suelo, pues
éste es el ámbito de aplicación del artículo 280.1 TRLS-1992 por más que la misma razón esté
presente en las reservas de terrenos que se delimiten por el correspondiente instrumento de
ordenación territorial para su incorporación a otros patrimonios públicos del suelo, por lo cual
sería oportuno extender este lí mite a la reserva de terrenos para la ampliación de otros
patrimonios públicos del suelo no municipal, si fuera necesario mediante una reforma de la
legislación básica, o, al menos, a través de una interpretación analógica de dicho precepto, de
manera que alcance a las reservas de terrenos para la ampliación de patrimonios públicos del
suelo de titularidad no municipal.
VII. Transmisión de los bienes integrantes de los patrimonios públicos del suelo
Declarada la inconstitucionalidad de los artículos pretendidamente básicos que contenía el
TRLS-1992 sobre las cesiones de los terrenos del patrimonio municipal del suelo (30), así como
de los que estaban expresamente declarados de eficacia supletoria (31), la LUCyL dedica su
artículo 127 a regular la transmisión de los bienes de los patrimonios públicos del suelo y, en
su desarrollo, han sido dictados los artículos 378 a 282 del RUCyL.
No obstante, la primera cuestión a considerar hace referencia a una previsión que,
relacionada con la enajenación de los bienes de los patrimonios públicos del suelo, no se
encuentra regulada en los artículos citados de la Ley y del Reglamento de Urbanismo de
Castilla y León. Se trata de lo dispuesto en el artículo 125.2 LUCyL («Cuando el planeamiento
urbanístico establezca determinaciones para los bienes de los patrimonios públicos del suelo
que resulten incompatibles con los fines señalados en el número anterior, su Administración
titular deberá enajenarlos por precio no inferior al valor de su aprovechamiento, destinando
los ingresos obtenidos a los citados fines»), previsión que tiene su antecedente en el artículo
280.2 TRLS-1992. Al tratarse de bienes integrados en los patrimonios públicos del suelo pero
que por razones urbanísticas no pueden ser destinados al cumplimiento de los fines a que han
de serlo, el precepto en cuestión ordena su enajenación, para lo cual la Administración titular
no estará sometida más que a las normas que regulen la transmisión de bienes de su
titularidad y a las reguladoras de la contratación p ública, y no a las que sobre la enajenación
de bienes de los patrimonios públicos del suelo contienen los artículos 127 LUCyL y 378 a 382
RUCyL. Con toda lógica, por último, el citado artículo 125.2 LUCyL obliga a destinar los
ingresos obtenidos de la enajenación de estos bienes al cumplimiento de los fines a que han
de ser afectados los patrimonios públicos del suelo.
Contrariamente, la transmisión de los bienes de los patrimonios públicos del suelo cuyos
destinos legalmente previstos no se vean entorpecidos por el planeamiento urbanístico, se
regula no sólo mediante la aplicación de las normas específicas que afecten a la transmisión
de los bienes pertenecientes a la Administración titular del patrimonio público del suelo (la
normativa autonómica o la de régimen local) y la legislación de contratación administrativo,
sino también, como se encarga de aclarar el artículo 378.3 RUCyL, resultarán aplicables «con
las particularidades establecidas en los artículos siguientes para cada forma de transmisión».
Precisamente, las especialidades que prevén los art ículos 379 a 382 RUCyL, tienen en gran
medida como objeto asegurar que la transmisión de bienes del patrimonio público del suelo
que se efectúe redunde en el cumplimiento de los fines a que los bienes integrantes del
mismo han de ser destinados; así lo exige el artículo 378.1 RUCyL al disponer que «para la
transmisión de los bienes de los patrimonios públicos del suelo debe asegurarse la vinculación
de su destino a los fines previstos en el artículo 374», exigencia de cuyo cumplimiento, con
base en el artículo 280.1 TRLS-1992, viene conociendo el Tribunal Supremo, según acredita
su sentencia de 31 de octubre de 2001 (32).
Partiendo, pues, de que la transmisión de los bienes integrantes de los patrimonios públicos
del suelo exige que quede asegurada la afectación de los mismos a los fines a que, conforme
al artículo 125.1 LUCyL, deben ser destinados, la misma ley, en su artículo 127, establece las
formas de transmisión y determina los sujetos a favor de quienes se puede realizar ésta. Con
este fundamento, los artículos 379 a 382 RUCyL efectúan el desarrollo reglamentario.
1. Transmisión por concurso mediante precio o permuta
Como supuesto ordinario, el artículo 379 RUCyL dispone que la transmisión de los bienes de
los patrimonios públicos del suelo debe realizarse previo concurso público, por precio igual o
superior al valor de su aprovechamiento. En este caso, además de las normas reguladoras de
la enajenación de bienes de la Administración autonómica y de las entidades locales que
resulten aplicables en función de la Administración titular del patrimonio público del suelo, y
de la normativa de contratación de las Administraciones públicas, se aplicarán
prioritariamente las reglas que contiene el citado artículo 379 a) RUCyL, que vienen a reiterar
lo dispuesto por el artículo 127.3 LUCyL. Del contenido de estos preceptos hay que reiterar la
obligaci ón de enajenar por concurso, lo que implícitamente supone la prohibición de enajenar
mediante subastas, lo cual obedece a que el precio no debe ser el único dato a considerar
para efectuar la adjudicación del bien, sino, además, otros que mejor contribuyan a que el
bien enajenado cumpla el fin a que debe ser destinado; por ello, la propia legislación
expresamente establece que el pliego de condiciones del concurso señale, además del precio
mínimo de enajenación (nunca inferior al valor de su aprovechamiento), los precios máximos
de venta o arrendamiento de los inmuebles que se edifiquen y los plazos de urbanización y
edificación, condiciones que se deben ponderar en el propio pliego mediante la fijación de los
criterios de adjudicación del bien (art. 379 RUCyL).
El concurso, que, como se ha indicado, es la vía ordinaria de enajenación mediante precio de
los bienes de los patrimonios públicos del suelo, también es la forma de enajenaci ón ordinaria
mediante la que su titular puede efectuar la permuta de aquéllos. Así lo prevé el artículo
127.3 LUCyL y, en su desarrollo, el artículo 382 RUCyL. La enajenación de bienes de los
patrimonios públicos del suelo mediante permuta incorpora una doble exigencia: que los
bienes recibidos por la Administración pasen a integrar el patrimonio público del suelo de
titularidad de ésta y, por otro lado, que los bienes transmitidos mediante la permuta sean
destinados a algunos de los fines legalmente previstos para los bienes de esta suerte
patrimonios públicos.
Previamente al concurso, la Administración, en el marco del expediente de contratación, debe
acreditar la conveniencia de optar por la permuta en lugar de otras formas de enajenaci ón,
señaladamente la enajenación por concurso (33); también ha de fijar el fin a que han de ser
destinados los bienes que se transmiten como objeto de la permuta, la valoración de los
mismos, y, por último, la forma y condiciones de pago en caso de que a favor o en contra de
la Administración titular del patrimonio público del suelo surja alguna diferencia entre las
valoraciones de los bienes objeto de la permuta.
2. Enajenación directa
Sin necesidad de concurso, los bienes de los patrimonios públicos del suelo pueden ser
enajenados directamente por precio no inferior al valor de su aprovechamiento (art. 381.1
RUCyL) o permutados por otros de valor no inferior al transmitido (art. 382.2 in fine), en los
casos previstos en el artículo 381.1 RUCyL. De estos casos, algunos se refieren a fines a los
que han de ser destinados los bienes de los patrimonios públicos del suelo, como ocurre con
la compensación a propietarios cuyos bienes hayan sido expropiados, objeto de ocupación
directa o estén incluidos en unidades de actuación en las que el aprovechamiento permitido
por el planeamiento sea inferior al aprovechamiento que corresponde a dichos propietarios,
supuestos en que la enajenación directa se justifica en el fin que se consigue mediante la
transmisión, que es alguno a los que legalmente han de destinarse los bienes de los
patrimonios públicos del suelo según el artículo 374 c) RUCyL. Este mismo fundamento está
presente en la enajenación directa de bienes para retribuir a los urbanizadores de actuaciones
urbanísticas, se trate o no de satisfacer los costes de la ejecución de sistemas generales u
otras dotaciones públicas, pues en mi opini ón la enajenación directa de bienes del patrimonio
público del suelo para retribuir a los urbanizadores de actuaciones urbanísticas [art. 381.1 a)
RUCyL] es posible siempre que el resultado de esa actuaci ón urbanizadora se integre en el
patrimonio público del suelo de la Administración que ha hecho el desembolso.
Distinto a los anteriores es el supuesto de enajenación directa a favor de propietarios de
bienes incluidos en la misma unidad de actuación cuando el aprovechamiento permitido por el
planeamiento sea superior al que corresponde a dichos propietarios [art. 127.2 b) LUCyL y
381 d) RUCyL], dado que esta enajenación no encuentra cobertura en ninguno de los destinos
a que han de ser afectados los bienes de los patrimonios públicos del suelo según los artículos
125.1 LUCyL y 374 RUCyL; de lo que se trata es de la transmisión del exceso de
aprovechamiento permitido por el plan a favor de propietarios (a los que corresponda un
aprovechamiento inferior al permitido por el plan) con objeto de que puedan materializarse
adecuadamente las determinaciones de uso del suelo establecidas por el instrumento de
planeamiento correspondiente, lo que, sin duda, contribuye a facilitar la ejecución del
planeamiento, la cual es una de las finalidades ha que ha de atender la gestión de estos
patrimonios (art. 123 LUCyL). En este caso, el adquirente debe compensar a la Administración
por el equivalente al valor del bien transmitido, contraprestación que, en todo caso, pasará a
integrarse en el patrimonio público del suelo de aquélla.
Por último, el artículo 381.1 d) RUCyL prevé la enajenación directa a favor de propietarios de
bienes incluidos en la misma unidad de actuación cuando el aprovechamiento que
corresponda al Ayuntamiento no sea suficiente para adjudicarle parcelas edificables
suficientes, lo que viene a ser la sustitución del aprovechamiento que corresponda a la
Administración en la unidad de actuación de que se trate por su equivalente en metálico,
operaci ón que exige la incorporación de la cantidad recibida por la enajenación al patrimonio
público del suelo de la Administración transmitente.
A los supuestos de enajenación directa señalados hay que añadir el previsto por los artículos
127.3 in fine LUCyL y 379 b) RUCyL, es decir, cuando un concurso previo quedara desierto,
en cuyo caso, durante el plazo de un año desde que aquél se diera por concluido mediante
resolución, la Administración titular podrá enajenar de forma directa el bien objeto del
concurso fallido conforme a las condiciones m ínimas que contuviera el pliego.
La transmisión, pues, puede ser efectuada mediante enajenación directa o, incluso, mediante
permuta directa (art. 382.2 RUCyL) en los supuestos a que, siguiendo lo dispuesto en el
artículo 381.1 RUCyL, nos hemos referido. En ambos casos, al prescindirse del concurso como
forma de selección del adquirente del bien, el artículo 381.2 RUCyL exige que el expediente
administrativo previo a la transmisión incorpore un determinado contenido; se trata de que
quede acreditado documentalmente que en el adquirente concurre alguna de las
circunstancias que permiten al titular del patrimonio público del suelo enajenar directamente
bienes del mismo sin hacer uso del concurso como forma de adjudicación. También tiene que
quedar acreditado el montante económico a que tenga derecho el adquirente del bien del
patrimonio público del suelo para cuya satisfacción se le adjudica o permuta, con objeto de
que la contraprestación que supone la adjudicación del bien o la permuta compense el crédito
que ostenta el adquirente o la privación patrimonial que ha soportado frente a la
Administración titular del patrimonio municipal del suelo. No obstante, se echa de menos que
este mismo precepto no exija la acreditación documental del valor del aprovechamiento
urbanístico de titularidad pública a transmitir o el de los bienes que van a ser enajenados a
favor de propietarios de terrenos de la misma unidad de actuación en los supuestos previstos
en el artículo 381 c) y d) RUCyL, máxime cuando los ingresos que por estas operaciones
reciba la Administración titular del patrimonio público del suelo han de ser incorporados a este
patrimonio separado. En su caso, cuando el destino del bien objeto de la transmisión lo
permita, la Administración transmitente impondrá los plazos en que se ha de llevar a cabo la
urbanización y la edificación del terreno transmitido [art. 381.2 a) RUCyL].
3. Enajenación por precio inferior al valor de su aprovechamiento o cesión gratuita
Además de la enajenación o permuta de los bienes de los patrimonios públicos del suelo por
un precio, como m ínimo, no inferior al valor de su aprovechamiento, como hasta ahora hemos
visto, tambi én pueden ser objeto de enajenación -o permuta, artículo 382.2 in fine RUCyLpor precio inferior a su valor o, incluso ser cedidos gratuitamente, en los términos previstos
en el artículo 127.1 LUCyL y 380 RUCyL.
Cuando el titular del patrimonio opte por la enajenación, o permuta, por un precio inferior al
valor del bien, podrá llevarse a cabo, en su caso, mediante enajenación directa a favor de
otras Administraciones Públicas, entidades dependientes de ellas, mancomunidades o
consorcios, siempre que se comprometan de forma expresa y fehaciente a destinar los bienes
adquiridos a alguno de los fines previstos para los bienes de los patrimonios públicos del
suelo, conforme a lo dispuesto en el artículo 374 RUCyL [art. 380 a) RUCyL]. También puede
ser objeto de enajenación directa bienes de estos patrimonios por precio inferior al valor de su
aprovechamiento a favor de empresas públicas siempre que se comprometan de forma
expresa y fehaciente a destinarlos a fines previstos en los apartados a) y e) del artículo 374
RUCyL [arts. 380 b) RUCyL]. Esta última previsión no está exenta de problemas pues al rango
reglamentario que la acoge, se une la eventual quiebra de las reglas de la competencia
inherentes a la economía de mercado, ya que las adjudicatarias son empresas públicas, que
se benefician de una transmisión en unas condiciones indudablemente ventajosas (por precio
inferior al valor de su aprovechamiento o, incluso, sin coste y, en su caso, mediante
adjudicación directa) si se compara con sus eventuales competidores en el mercado. La
cuestión no ha sido ajena al debate judicial, en el que encontramos algunos importantes
pronunciamientos (34); de ellos destaca la STS de 17 de junio de 1998 (Ponente Excmo. Sr. D.
Rodolfo Soto Vázquez. Recs. Acumulados 893 y 1305/1989), mediante la que se respalda la
legalidad de un acuerdo municipal por el que se ampl ía el objeto social de una sociedad
anónima municipal para que, además de otros cometidos que venía realizando, pudiera llevar
a cabo actuaciones de edificación y rehabilitación urbana, sin que, a juicio de la Sala, éstas
constituyan prácticas colusorias incompatibles con el orden constitucional que ampara la
economía de mercado, dado que aquellas actividades «no se oponen al lícito desarrollo de la
gestión pública en una actividad de tan hondo sentido social como es el urbanismo» (35) .
Legitimada de esta forma por su carácter social la actividad de edificación y rehabilitación a
realizar por las sociedades urbanísticas municipales, no resulta desproporcionado afirmar que
la transmisión de bienes de los patrimonios públicos del suelo por precio inferior al valor de su
aprovechamiento mediante enajenación directa a favor de empresas públicas no rompe las
reglas de la competencia, ni siquiera las impuestas por las disposiciones comunitarias,
siempre que el destino final del bien sea verdaderamente un fin social y cuyo logro
dif ícilmente pueda ser satisfecho por el mercado. Esta es la pauta que a mi juicio debe guiar
la aplicación del artículo 380 b) RUCyL al remitirse al apartado a) del artículo 374 RUCyL
(construcción de viviendas con protección pública) y al apartado e) del mismo artículo excepcionalmente otros fines de interés social que merezcan tal consideración conforme a la
normativa urbanística o a la legislación sectorial, y que estén previstos en los instrumentos de
ordenación del territorio o de planeamiento urbanístico vigentes-.
A las mismas Administraciones o entidades a que nos hemos referido anteriormente, es decir,
a otras Administraciones Públicas, entidades dependientes de las mismas, mancomunidades,
consorcios e, incluso, empresas públicas, les podrán ser cedidos gratuitamente bienes de los
patrimonios públicos del suelo, siempre que su destino sea alguno de los previstos para los
bienes integrantes de estos patrimonios y, en el caso de que la cesión gratuita se realice a
favor de alguna empresa pública, el destino de los bienes cedidos ha de ser exclusivamente la
construcción de viviendas con protección pública o, en su caso, excepcionalmente, otros fines
de inter és social conforme a la normativa urbanística o territorial [art. 380 b) en relación con
el art. 374 e) ambos del RUCyL]. Supuestos de cesión gratuita a favor de empresas públicas,
sobre los que ha de ser reiterado lo indicado con anterioridad sobre la enajenación por precio
inferior al valor de su aprovechamiento.
Por último, también las entidades privadas de interés público sin ánimo de lucro pueden
recibir bienes de los patrimonios públicos del suelo siempre que, como en el caso de las
empresas públicas, se comprometan a destinarlos a los fines previstos en el artículo 374 a) y
e) RUCyL; en estos casos, la transmisión debe efectuarse por enajenación mediante concurso
público, sin que tenga que ser aplicado un precio mínimo de enajenación no inferior al valor
de su aprovechamiento, o bien mediante cesión gratuita, también previo concurso público.
(1) Más ampliamente sobre estos antecedentes en QUINTANA LÓPEZ, T. y LOBATO GÓMEZ,
J. M., La constitución y gestión de los patrimonios municipales del suelo . Marcial Pons, Madrid,
1996, págs. 9 y ss.Ver texto
(2) Asi lo admitió SERRANO VALIENTE, M. J., «Los instrumentos de intervención en el
mercado inmobiliario», en Derecho Urbanístico de Castilla y León, Dir. Sánchez Goyanes, 1.ª
edición, El Consultor, Madrid, 2000, pág. 808 Ver texto
(3) Con más extensión, QUINTANA LÓPEZ, T.y LOBATO GÓMEZ, J. M., La constitución y
gestión..., cit., págs. 23 y ss.Ver texto
(4) Mantiene una opinión diferente en relación con la posibilidad de que las mancomunidades
constituyan sus propios patrimonios públicos del suelo, LASAGABASTER HERRARTE, I.,
«Intervención en el Mercado del Suelo », en Derecho urbanístico. Estatal y Autonómico, Dir.
Quintana López, T. Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, pág. 785 Ver texto
(5) Vid. en relación con distintas posiciones doctrinales, LASABABASTER ERRARTE, I.:
Intervención..., cit., págs. 793 y 794. Ver texto
(6) En esta línea, entre otros, GONZÁLEZ PÉREZ, J., Comentarios a la Ley del Suelo (Texto
Refundido de 1992). 6.ª edición. Civitas, Madrid, pág. 2170; QUINTANA LÓPEZ, T.y LOBATO
GÓMEZ, M.: La constitución..., cit., pág. 36. Ver texto
(7) Vid., con referencia a la regulación del patrimonio municipal del suelo en la Ley del Suelo
y Ordenación Urbana de 1956, PÉREZ MORENO, A., «Aspectos jurídicos del patrimonio
municipal del suelo», RDU n.º 10, págs. 60 y ss. En el mismo sentido, pero con referencia al
TRLS-1976, GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y PAREJO ALFONSO, L., Lecciones de Derecho
Urbanístico. Civitas, 2.ª edición, Madrid, 1981, págs. 602 y 603. Ver texto
(8) Textualmente: «La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione
como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento
de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de
perseguir según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de
Régimen Local de 2 de abril de 1985), sino el específico y concreto de 'prevenir, encauzar y
desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones' (artículo 89.2 del Texto
Refundido de 9 de abril 1976), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad
elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a
cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y
ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo (art. 93, ya citado)».Ver texto
(9) Así lo entiende tambi én, sobre la base que proporciona el artículo 276.2 TRLS-1992, DÍAZ
LEMA, J. M., «El patrimonio municipal del suelo en el Texto Refundido de 1992», RDU n.º 136,
págs. 23 y 24. En sentido diferente, en cuanto que desvincula del carácter separado del
patrimonio municipal del suelo la obligación de reinvertir el fruto de la enajenación de los
bienes que lo integran en la ampliación o conservación del propio patrimonio municipal del
suelo, dado que aboga por que los ingresos procedentes de la enajenación de terrenos
integrantes del patrimonio municipal del suelo puedan ser invertidos también en la gestión del
urbanismo y en la vivienda, vid. LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO, F. B., Los patrimonios
municipales del suelo: sus caracteres y operatividad. Temas de Administración Local,
Granada, 1992, págs. 158 y ss.Ver texto
(10) Textualmente: «De lo dicho se deriva la necesaria estimación del recurso contenciosoadministrativo, toda vez que constando en el presupuesto que se enajenan bien del PMS por
cuantía -al menos- de 1.747 millones de pesetas (a saber, transmisión del 15% de
aprovechamiento urbanístico por importe de 1.104.000.000 de pesetas, en la partida 600.02,
y transmisión de un solar en Ondarreta por importe de 643.000.000 de pesetas en la partida
600.3), esa misma cantidad al menos debería constar entre los gastos como inversión en
conservación y ampliación del PMS, para cumplimiento del artículo 276.2 del TR/1992. Y esa
cantidad no consta entre los gastos, sino la mucho menor de 600 millones de pesetas para
adquisición de terrenos.
El PMS está constituido por terrenos (artículo 276.2 del TR/1992) y no por equipamientos ni
viviendas y por ello no pueden alegarse (según hace la Corporación demandada) como
ejemplo de reinversión del producto de las enajenaciones en la construcción de polideportivos
o el soterramiento de trenes o la construcción de pasos inferiores o de muros de trenes o los
gastos de inundaciones o las compras de viviendas; todas ellas son finalidades urbanísticas,
loables y de indudable interés público, pero que no contribuyen a aumentar ni conservar el
PMS, tal como exige el artículo 276.2 del TR/1992. Este precepto no puede confundirse ni
mezclarse con el 280.1: una cosa es que los bienes del PMS una vez incorporados al proceso
de urbanización y edificación hayan de ser destinados a la construcción de viviendas
protegidas o a otros usos de interés social de acuerdo con el planeamiento y otra distinta es
que, si se enajenan, el producto haya de reinvertirse en el propio PMS, y no en otras
finalidades».
Ver texto
(11) Con relación al artículo 277 TRLS-1992, en el que se fijaban los bienes integrantes del
patrimonio municipal del suelo, la STC 61/1997, de 20 de marzo, declaró la
inconstitucionalidad del citado precepto sobre la base de los siguientes argumentos: «(...) ha
de ser atendida la impugnación del artículo 277, puesto que la concreción con carácter básico
de cuales hayan de ser los bienes que lo integran no responde ya de forma inmediata y
directa a la planificación general de la actividad econ ómica, sino que constituye, por el
contrario, una regulación detallada que ha de quedar a la libre configuración de las
Comunidades Autónomas, sin que, en este caso, quepa apreciar la concurrencia de ningún
otro título competencial a favor del Estado».Ver texto
(12) Vid., al efecto, los artículos 17.2 y 19.2 LUCyL y 42.1 b) y 44.1 b) RUCyL, en los que se
prevén las cesiones obligatorias de aprovechamiento que, en los supuestos y en el marco de
los porcentajes máximos establecidos por los artículos 14.2 c) y 18.4 LRSV, deben efectuar
los propietarios de suelo, respectivamente, urbano no consolidado y urbanizable
delimitado.Ver texto
(13) Por el hecho de ser bienes de propios afectados por el plan ya se consideran integrados
en el patrimonio municipal del suelo. Vid. STS 7 de noviembre de 2002 (Ponente Excmo. Sr.
D. Pedro José Yagüe Gil. Rec. 3519/1995).Ver texto
(14) SERRANO VALIENTE llama la atención sobre las consecuencias que la previsión
comentada tiene sobre la gestión patrimonial por parte de las Administraciones que sean
titulares de patrimonios públicos del suelo, dado que en estos casos no habrá bienes
patrimoniales puros. «Los instrumentos... », cit., pág. 809.Ver texto
(15) Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y PAREJO ALFONSO, L., Lecciones..., cit., págs. 603 y
604; GONZÁLEZ PÉREZ, J., Comentarios..., cit., pág. 2174; DÍAZ LEMA, J. M., El
patrimonio... , cit., pág. 26. Ver texto
(16) No obstante, resulta discutible que se pueda ejercitar la potestad expropiatoria con el
exclusivo fin de integrar el terreno expropiado en el patrimonio público del suelo, dado que
este fin en sí mismo no parece que esté amparado en una causa expropiandi. No obstante,
una previsión como la que contiene el artículo 126.2 LUCyL ya existía en el TRLS-1992 [art.
206 d)], y la STS de 5 de mayo de 1986 (Ponente Excmo. Sr. D. Fernando de Mateo Lage),
consideró ajustada a Derecho la expropiación realizada por el Ayuntamiento de Madrid para
integrar los terrenos expropiados en el patrimonio municipal del suelo sobre la base de la
obligaci ón de constituirlo conforme al artículo 89.1 TRLS 1976.Ver texto
(17) En el caso de la Administración de Castilla y León, resultarán de aplicación las
previsiones correspondientes a la adquisición de bienes y derechos por la Comunidad de
Castilla y León que contienen los artículos 29 y ss. de la Ley 6/1987, de 7 de mayo, de
Patrimonio de Castilla y León. Tratándose de los municipios o, en su caso, de las
Diputaciones, para la adquisición de bienes han de tenerse en cuenta los artículos 10 y ss. del
Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986,
de 13 de junio.Ver texto
(18) Sobre la posibilidad de incorporar, además de terrenos, otros bienes al patrimonio
municipal del suelo a través del ejercicio de los derechos de tanteo y de retracto, bajo la
vigencia del TRLS-1992, vid. en sentido positivo, QUINTANA LÓPEZ y LOBATO GÓMEZ, Los
patrimonios..., cit., págs. 29 y 30; en sentido contrario, DÍAZ LEMA, El patrimonio..., cit.,
pág. 46. Ver texto
(19) Vid. artículos 194.1 TRLS-1976 y 281.1 TRLS-1992, precepto este último declarado
inconstitucional y nulo por haber sido concebido con eficacia supletoria (STC 61/1997, de 20
de marzo).Ver texto
(20) Vid., por ejemplo, la STS de 7 de noviembre de 2002 (Ponente Excmo. Sr. D. Pedro José
Yagüe Gil. Rec 3519/1995).Ver texto
(21) Vid. también, con el mismo argumento, la STS de 2 de noviembre de 2001.Ver texto
(22) Vid. sobre la finalidad de ejecución del planeamiento en cada uno de los tipos de
patrimonios públicos del suelo regulados en la legislación urbanística de Castilla y León, los
artículos 368 a 370 RUCyL.Ver texto
(23) Sobre este precepto, el Tribunal Constitucional en su STC 61/1997, de 20 de marzo,
mantiene que «conecta con el artículo 276 TRLS, no impugnado, y responde al concepto de
norma básica directamente vinculada a la planificación de la actividad económica general (art.
149.1.13.ª CE) en relación con la vivienda (art. 47 CE)».Ver texto
(24) Vid. nota anterior. Ver texto
(25) Vid., en este sentido, la STS de 31 de octubre de 2001 (Ponente Excmo. Sr. D. Pedro
José Yagüe Gil. Rec. 2449/1993), en la que, con relación al «interés social» a que se refiere el
artículo 280.1 TRLS-1992, mantiene lo siguiente: «Debe tenerse presente que este interés
social no es equivalente a mero interés urbanístico, sino que es un concepto más restringido.
El artículo 1.1 de la CE, que define nuestro Estado como un Estado Social, en relación con el
artículo 9.2 de la misma, puede darnos por analogía una idea de lo que sea el concepto más
modesto de uso de interés social: aquel que tiende a que la libertad y la igualdad del individuo
y de los grupos sean reales y efectivas o a remover los obst áculos que impidan o dificulten su
plenitud o a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica,
cultural y social».Ver texto
(26) Vid. QUINTANA LÓPEZ, T. y LOBATO GÓMEZ, M., La constitución..., cit., págs. 139 y
140, para quienes «el legislador de 1990 ha querido impulsar los patrimonios municipales del
suelo facilitando mecanismos para allegar terrenos que, sin embargo, pueden producir una
perversión del sistema, dadas las facilidades que encuentran los municipios para incorporar
terrenos al patrimonio municipal del suelo, con evidente peligro de caer en arbitrarias
decisiones, a favor o en contra, de los propietarios del suelo; por otra parte, tambi én debe
advertirse que esta nueva regulación, aun siendo consciente del destino preferente de los
terrenos del patrimonio municipal del suelo, puede inducir a los gestores municipales a buscar
en ella una fuente de financiación mediante el fácil expediente de comprar o expropiar barato,
reclasificar y vender a precio de mercado, con lo que la finalidad de los patrimonios
municipales del suelo desaparece, quedando privados de toda justificación», línea en la que
posteriormente se pronuncia MARTIN VALDIVIA, S. M., Urbanismo y especulación. Los
patrimonios públicos del suelo. Montecorvo, 1998. Ver texto
(27) Vid. la aplicación obiter dictum del artículo 40.3 LRSV por el Tribunal Supremo en su
sentencia de 21 de septiembre de 2002 (Ponente Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate),
en la que se acepta como exégesis, que se ha hecho de este precepto, que «trata de evitar la
expoliación que supone para el expropiado justipreciar el terreno por un valor inferior al que
constituye el destino de los bienes objeto de expropiación».Ver texto
(28) Vid. los comentarios realizados a esta sentencia por QUINTANA LÓPEZ, T., «La
regulación de los patrimonios municipales del suelo como fuente de controversia», REDA n.º
124, págs. 83 y ss., y por FERNÁNDEZ TORRES, J. R., «Un freno definitivo a la abusiva
delimitación de reservas de terrenos para su incorporación a los patrimonios municipales del
suelo », Revista de Urbanismo y edificación n.º 8, 2003. Ver texto
(29) Textualmente: «La expresión de los fines a que se van a destinar los suelos sujetos a
reserva, es decir, de los concretos y específicos usos que se tienen previstos para ellos (v. gr.,
qué usos concretos de inter és social se persiguen, o qué magnitudes de viviendas protegidas
se prevén) no es algo inocuo. Y no lo es porque el artículo 278.4 del TRLS 1992 dispone que
'la delimitación de un terreno como reserva para los expresados fines implicará la declaración
de utilidad pública y la necesidad de ocupación a efectos expropiatorios'. Esta disposición sólo
tiene sentido si el acto de reserva expresa una concreta finalidad protegida por la Ley que no
sea la mera adscripción al Patrimonio Municipal del suelo. La protección del derecho de
propiedad así lo exige, imponiendo, como dice la sentencia de instancia, la necesaria
especificación de la causa expropiandi, como forma de garantizar a los propietarios que su
suelo será expropiado para concretos fines y también para garantizarles la tutela judicial
mediante el efectivo control judicial».Ver texto
(30) La STC 61/1997, de 20 de marzo, mantiene que «Han de prosperar, sin embargo, las
impugnaciones deducidas contra los artículos 282.2, 284.3, 285 y 286 TRLS, relativos todos
ellos a las cesiones de terrenos integrantes del Patrimonio, puesto que la regulación de su
régimen jurídico se aparta ya de la finalidad inmediata amparada por el artículo 149.1.13.º CE
(...) ni el Estado ostenta título suficiente para establecer un 'régimen jurídico-administrativo',
ni la específica regulación, pretendidamente básica, del régimen de cesiones que los artículos
del TRLS ahora impugnados contienen entroncan con los artículos 80.2 de la Ley de Bases de
Régimen Local y 79.2 del texto refundido de Régimen Local citado».Ver texto
(31) Se trataba de los artículos 282.2, 283, 284.1 y 2 del TRLS-1992. Ver texto
(32) En la que se lee la siguiente afirmaci ón: «El acto recurrido, que aprueba el convenio
antes transcrito, infringe el artículo 280.1 que se acaba de transcribir, ya que el destino que
se ha dado a un bien patrimonial incluido en el Patrimonio Municipal del suelo (...) no es uno
de los dichos en tal precepto, pues ni es la construcción de viviendas de protección oficial ni
es otro uso de interés social».Ver texto
(33) Recuérdese que la permuta está considerada en la legislación de régimen local como
una forma excepcional de enajenaci ón de bienes de esta titularidad frente a la forma ordinaria
que es la subasta (art. 80 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local),
de manera que el artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales,
aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, dispone que «No ser á necesaria la
subasta en los casos de enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter
inmobiliario, previo expediente que acredite la necesidad de efectuarla...». Pues bien, el
incumplimiento de esta exigencia impuesta por la legislación de régimen local y reiterada en
los términos señalados por el artículo 382.1 a) RUCyL para la enajenación por permuta de los
bienes de los patrimonios públicos del suelo determinó la anulación de un convenio
urbanístico que suponía la transmisión de un terreno perteneciente al patrimonio municipal
del suelo a cambio de otra parcela porque, como única justificación de la permuta, existía un
informe de fecha posterior a aquélla en que se había acordado la permuta (STS de 15 de junio
de 2002, ponente, Excmo. Sr. D. Ricardo Enr íquez Sancho).Ver texto
(34) Vid. la STS de 29 de noviembre de 2001, en especial el voto particular (Ponente y voto
particular, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil. Rec. 850/1994).Ver texto
(35) Vid., ampliamente sobre esta sentencia, CASTILLO BLANCO n.º 169, págs. 49 y ss.Ver
texto