Factores de continuidad y discontinuidad en las políticas públicas

Factores de continuidad y discontinuidad en
las políticas públicas en Bogota 1990-2005
Universidad Nacional de Colombia – Departamento Administrativo
de Planeación Distrital
Convenio 182/2005
Director General
Paul Bromberg Z
Equipo de Expertos
Amparo Ardila
Ana Luisa Flechas
Norma Constanza Muñoz
Maria Mercedes Maldonado
Carlos Rodríguez
Alvaro Suárez
Coordinación Académica
Liliana Mesías G
Asistentes de Investigación
David Bravo
Diana Carolina Giraldo
Revisión de Prensa
Mario Alonso Sánchez
Lorena Suárez
Bogotá, diciembre 21 de 2006
i
CONTENIDO
Introducción
Subsetor I: PROVISION DE ESPACIO PUBLICO
1990-2005
Subsetor II: POLITICAS DISTRITALES DE
TRANSPORTE Y MOVILIDAD
1990-2005
Pág
i
1
49
Subsetor III: PROMOCIÓN DEL DESARROLLO
ECONOMICO 1990-2005
125
Subsetor IV: PROVISION DEL SERVICIO PÚBLICO EN
EDUCACIÓN 1990-2005
185
II. Subsetor I: Subsetor V: POLITICAS DISTRITALES DEL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y SUELO 19902005
Subsetor VI: POLITICAS DISTRITALES DE APOYO
SOCIAL 1990-2005
236
334
ii
Factores de continuidad y discontinuidad en las
políticas públicas en Bogotá
1988-2005
INTRODUCCIÓN
Antecedentes
Por una confluencia de hechos fortuitos y condiciones de gobierno, Bogotá
vivió a finales de los 90 una situación paradójica: mientras la ciudad sufría
una crisis económica con el resto del país – incremento sustancial de la tasa
de desempleo y una porción importante de su clase media perdiendo su
patrimonio – el gobierno local tenía recursos y condiciones de gestión para
mejorar los servicios que presta a los ciudadanos. En otras palabras,
mientras la “vida social” pasaba por las consecuencias del deterioro de los
ingresos, la ciudad mejoraba su aspecto, aumentaba la inversión en salud y
educación, los servicios públicos llegaban a más ciudadanos, aunque con
seguridad algunos ciudadanos se vieron en dificultades para cancelarlos. La
sociedad iba mal, pero el Estado iba bien.
Todo esto para señalar que, incluso durante la crisis económica, la ciudad
ha mejorado. No es simplemente una ilusión creada por el entusiasmo de
algunos gestores públicos que encontraron eco en el comportamiento,
efímero y voluble, de sus medios de comunicación. La acción de gobierno
mejoró.
En últimas, ésta es otra investigación que se suma a otras que han
intentado explicar por qué. Desde el punto de vista político y técnico es
conveniente entender qué sucedió, y no en medio de una ventisca que
amenace la estirpe como le sucedió a Aureliano Segundo. Indagando por
continuidades y discontinuidades podemos quizás sospechar qué debemos
domesticar de nuestra democracia, ordenar el debate ideológico, mejorar
las condiciones para planear.
Planteamiento del problema
Los cambios notables de Bogotá en los últimos años se han atribuido a
diversas causas: elección popular de alcaldes, personalidades específicas,
tarjetón electoral, Constitución del 91, régimen especial de Bogotá, un
electorado más joven, más urbano y más educado, dispuesto a escuchar
nuevas propuestas y a votar por ellas, una disminución sensible en las tasas
de crecimiento poblacional. Un factor mencionado es el de la “continuidad
en las políticas”.
Una revisión somera de las intenciones y los orígenes políticos de los
diferentes gestores político-administrativos llevaría a cuestionar esta
continuidad, pero al mismo tiempo pone en discusión qué factores internos
iii
y externos al sistema político producen las inercias sobre las cuales se
piensa que esta continuidad existe.
Bajo la imagen, mediática en parte, de continuidad, una política pública
ejecutada por un gobierno y abandonada calladamente por el siguiente
puede estar sufriendo una muerte lenta al mismo tiempo que produce una
imagen pública de continuidad; puede ocurrir, otro supuesto, que los
factores que inducen una recaída a condiciones de ingobernabilidad (que se
define en esta proyecto como imposibilidad de actuar sobre las condiciones
económicas y sociales que garanticen una cotidianidad estable) se cocinen
lentamente bajo la imagen pública de que la ciudad sigue en mejoramiento
continuo.
Por lo menos dos condiciones de nuestro sistema político nos llevan a
afirmar que deberían dominar las discontinuidades frente a las
continuidades:
(1) un aparato administrativo-técnico débil, que contrata sus actividades
misionales cada vez en mayor grado, con lo que esto entraña de
pérdida de memoria institucional;
(2) un sistema político dominado por la incertidumbre, sin partidos
políticos con líneas ideológicas claras y estables, que aclaren a los
ciudadanos la manera como la ciudad va evolucionando 1 , y esto en
un régimen altamente “ejecutivista”. Los saltos políticos producidos
por estas condiciones en un sistema en el que la competencia política
casi siempre estimula diferenciarse de todos los demás podrían, o
deberían, ser gigantescos.
Estructura-agencia
Hay varias opciones para interpretar qué sucede en general en los cambios
de gobierno. En un extremo estaría la imagen de que los políticos, aquellos
pesonajes que compiten en los procesos electorales, estableciendo alianzas,
ofreciendo sus nombres, comprando conciencias, en fin, todo el conjunto de
prácticas de un proceso político-electoral, son actores concientes o
inconcientes de un sainete. Las decisiones ya las habría tomado “la
sociedad”. En una de las variantes de este extremo, las innovaciones que
prometen y acometen dejarían incólume un orden subyacente, y son por
consiguiente fruslerías, que no tocan lo esencial, que sería, en esta
modalidad de extremo, el modo de producción capitalista, la necesidad del
capital de acumularse o la necesidad de algunos de acumular capital.
Concientemente o no, las elecciones serían un baile de ilusiones de
autogobierno de las sociedades. Luego, de acuerdo con este extremo, en los
cambios de gobierno no estaría ocurriendo nada.
1
Se alegaría, con razón, que contrasta con esta visión el hecho de que la ciudad ha ido
aprendiendo en lo que se ha denominado cultura tributaria. Algunos datos estadísticos
obtenidos por un estudio de S HD en 2003 parecería contradecir este optimismo, aunque
también contradice otra información que ahorra la encuesta de cultura ciudadana de ese año.
iv
Según el otro extremo, la sociedad importa muy poco. Todo queda
condensado en la voluntad de los líderes. Súbitamente, la sociedad
corregirá sus inclinaciones a la corrupción y al amiguismo (recordemos que
el aparato de gobierno no puede ser nunca el único corrupto de la
sociedad); la educación pública comenzará a ser mejor de la noche a la
mañana, porque así lo desean los líderes. El aparato de gobierno ahora sí
será eficiente, aunque sus átomos, los funcionarios públicos, son los
mismos del gobierno que se sustituye.
Al elegir un período de tiempo, en el caso de este estudio menos de dos
décadas, hemos tomado una decisión sobre este dilema estructura-agencia:
las personas importan y los gobiernos importan. Unas cosas ocurrieron
porque aparecieron grupos de individuos que tomaron unas decisiones y no
otras. Ciertamente, en un contexto institucional que hacía posible ciertas
alternativas – por ejemplo, una Constitución – y un contexto social y
económico que las hace fértiles o no. La historia importa. Incluso, creemos,
la anécdota importa. Del estudio de lo que realmente ocurrió, en el detalle,
puede aprenderse mucho del arte de gobernar y de las condiciones para
bien-gobernar. Aunque cada 100 años un tsunami azote una costa,
mientras llegue éste, las olas importan para las criaturas que habitan en la
orilla, las cuales a lo largo de toda su vida puede que no alcancen a
constatar que los tsunamis existen.
Continuidades y discontinuidades, ¿en qué? Dos ejes cruciales en la
formulación de políticas públicas
Los estudiosos de la política, en particular de las políticas públicas, debaten
sobre lo que “realmente” se juega en la selección de políticas públicas. En la
palabra encomillada está el truco. ¿Hay un juego “más real” que otro? ¿Es
más real lo no aparente que lo visible? Lo más visible sería a lo que apunta
una política pública, el objetivo. Una lista como:



aumentar la cobertura escolar
mejorar la calidad de la educación (mejores resultados en los
exámenes de Estado)
más VIS
Pero cuando entramos a mirar en detalle el juego de la política, los
personajes que participan, sus ideologías, sus afinidades, los inevitables
intereses, aparecen otras dimensiones que, en el momento de la síntesis,
parecen evidentes. Hay campos de acción de las políticas públicas, muy
importantes, en los que por lo menos se están jugando otros dos ejes. El
primero de ellos:
¿QUIÉN OPERA EL SERVIC IO?
Las declaraciones de los actores políticos de nuestra ciudad y de algunos de
sus grupos de presión son suficientes para darnos cuenta de que este tema
es políticamente muy relevante. Los enfrentamientos con los pequeños
v
transportadores sobre quién provee el servicio público serían suficiente para
observar que no podemos entender lo que se ha hecho y se hará en el
subsector sin considerar si hay rupturas o continuidades en este tema. Pero
diremos más: no se puede entender lo que se ha hecho en los últimos años
en el Distrito sin los cambios institucionales (en el sentido más ostensible, el
de entidades y su estructura) a lo largo de estos años. El aumento de
presupuesto de inversión frente al de funcionamiento es al mismo tiempo
que un resultado de mejoramiento de los ingresos, un cambio en la
modalidad de acción. Para bien o para mal, se ha considerado más
eficiente, y quizás más importante, más incluyente, contratar los servicios
que aumentar la planta y la maquinaria de propiedad de la administración.
Es un hecho mayúsculo que cambia los patrones de reproducción política y
de intermediación política, las formas de control sobre la calidad de la
atención y del servicio. Reiteramos la extraña afirmación de que además
esta modalidad puede ser más incluyente: contratando con el Estado, más
ciudadanos se hacen más responsables de lo público, pero al mismo tiempo
aparecen los otros riesgos: se hacen más dependientes, económicamente,
del mismo, y eso se hace sentir en la política. Así, cambios en la modalidad
de prestación del servicio pueden ser centrales en las consecuencias de una
política pública, y los estaremos considerando en los subsectores en los que
esto sea aplicable.
No es de extrañar que los prestadores del servicio se conviertan en un
grupo de presión mucho más poderoso, interesando, insistente, que el
receptor, que el ciudadano en calidad de consumidor. Esa presión es de
diferente tipo según el prestador. Si es un funcionario público, sus dos
modalidades más explícitas son:
El voto:
“La cantidad que somos” es un factor relevante de este grupo de presión. Y
la cantidad es esencial en la democracia. Son numerosos, y cada
funcionario arrastrar amigos y familiares. Es de esperar que la proporción
de votantes que son funcionarios públicos y allegados cercanos a
funcionarios públicos respecto del número de personas que vota en cada
elección sea mayor que su representación poblacional. Fabio Lozano
Simonelli advirtió hace muchos años que en Colombia pareciera que
tuviéramos “un estado que se reelige”, es decir, funcionarios públicos
votando por futuros funcionarios públicos
La movilización:
Son capaces de movilización, un elemento crucial en las democracias de
masas. Los maestros ocupan las calles y los espacios públicos, presionando.
No vamos a discutir si defienden lo público o no: lo cierto es que también
son un grupo de presión luchando por su porción. Influyen en las decisiones
de política pública.
Por su parte, los grandes contratistas o concesionarios de servicios del
Estado tienen otras formas extra-políticas de manifestarse. Son una
proporción ínfima de electores. En ocasiones llevan a sus trabajadores a
vi
votar en uno u otro sentido2 . Su estrategia de influencia está,
principalmente, en su capacidad de influir sobre los medios de comunicación
y en la financiación de campañas.
El segundo eje:
¿CÓMO SE DISTRIBUYEN CARGAS Y BENEFICIOS?
Se presentan cuatro posibles combinaciones:
1. Cargas difusas
2. Cargas concentradas
Beneficios difusos
Beneficios difusos
3. Cargas difusas
4. Cargas concentradas
Beneficios concentrados Beneficios concentrados
Las políticas públicas con cargas difusas y beneficios difusos son muy poco
conflictivas: no se tiene muy claro “de dónde sale el dinero para pagar”, y
se puede beneficiar cualquier sector de población. Un ejemplo de cargas
difusas y beneficios concentrados puede ser una política de subsidio de
vivienda: el dinero sale “de por ahí” (impuestos generales, en los que hay
una relación difusa entre el recaudo y la inversión), “ayuda” a una población
a la que le asignan el subsidio, pero también beneficia a los vendedores de
vivienda y especialmente a los vendedores o propietarios de suelo. Es una
política que se concentrará en “ser eficiente en el empleo de los recursos y
la focalización”, pero no tendrá gran oposición. En general, las cargas
concentradas es la política que puede tener más conflicto: es claro quién
paga y si el beneficiario es distinto del que paga, lo que puede detectarse su
los beneficiarios son concentrados, puede ser cuestionada con firmeza. La
política de cobro de plusvalías, por ejemplo, cabe bien en el numeral 2, o en
el numeral 4 si los beneficiarios son concentrados y la política es
redistributiva.
El cuadro que hemos sugerido se constituye en un elemento de análisis
crucial para entender qué se está jugando en cierto nivel de realidad. Bajo
la perspectiva, algo restringida pero válida dentro de cierto rango, de que el
Estado se constituye para proveer de aquellos bienes colectivos y/o
meritorios que los sistemas políticos seleccionan, es útil pensar en la
existencia de dos tipos de dilemas y analizarlos en la perspectiva del
cuadro:
Dilemas horizontales de acción colectiva
Mediante algún mecanismo, una comunidad de “iguales” (en ingreso, poder
simbólico, etcétera) tienen que proveer un bien colectivo y deciden cómo se
escogerán los beneficiarios y cómo de distribuirán las cargas. Un caso típico
sería un cobro de valorización definida por vecinos cercanos y parecidos,
2
No es un secreto para nadie que esto es par ticularmente drástico e importante en las
empresas de celaduría y aseo. ¡Ah, lento que es el proceso de “formación de ciudadanía” en
sociedades con alto desempleo!
vii
que acuden al Estado para que organice la consulta y luego los procesos de
administración de los cobros y la ejecución.
Dilemas verticales de acción colectiva
La sociedad “ideal” sería una suma de comunidades que interactúan entre sí
desde la autopercepción de que son horizontales. Por supuesto, no es la
situación en una sociedad signada por desigualdades de todo tipo, como es
el caso de las grandes urbes del tercer mundo. Ni la relación de las regiones
entre sí puede tacharse de ser “entre iguales”, ni al interior de las mismas.
Es más, el reto de las grandes ciudades latinoamericanas, por restringirnos
a los más cercanos, es cómo actuar frente a las desigualdades y
especialmente frente a la pobreza. Esta situación da lugar a los dilemas
verticales de acción colectiva. ¿Cómo se distribuyen cargas y beneficios en
la distribución de bienes comunes y/o meritorios?
La inevitable presencia del eje izquierda-derecha hace presencia aquí. No se
trata tanto de la competencia capital-trabajo, tan central en el argumento
marxista que pronosticaba una permanente pauperización de masas
proletarias crecientes de habitantes urbanos contra la acumulación de
capital, que se tornaría insostenible, sino de una caracterización más
universal, en la que el conflicto capital-trabajo es solo una manifestación de
la vida cotidiana de los habitantes. La condición de pobre y de pequeño
empresario informal del rebusque también cabe aquí.
Analizaremos los resultados empíricos en los seis subsectores imaginando
dilemas y posibles quiebres de continuidad, desde por lo menos estos dos
ejes. Especialmente, teniendo en cuenta que en el sistema político de una
ciudad se compite por llegar a los espacios de decisión donde se toman
decisiones bien restringidas: las de las competencias que el régimen
permite a los gobiernos locales. Un factor clave de continuidad.
Políticas públicas
No adoptaremos una visión prescriptivista de las políticas públicas. Algunos
teóricos han propuesto, y eso está bien por parte de ellos, que los
colombianos hagamos un pacto y conminemos a los gobiernos a gobernar
"por políticas públicas". Dada cierta definición de política pública, esa
propuesta tiene sentido, nos guste o no , y nos recuerda una suerte de
democracia deliberativa. Aquí se está suponiendo que las acciones de
gobierno se sistematizan bajo una política pública, que para ser tal,
contempla un grado notable de sistematicidad y de discusión y concertación
públicas.
Pero es posible adoptar otra definición de política pública: “todo lo que un
gobierno hace o deja de hacer adrede”. Bajo esta definición "gobernar por
políticas públicas” se vuelve una perogrullada, pues las acciones de
gobierno son todo lo que hace un gobierno. Podríamos descubrir, como dice
Sábato por ahí, que los esqueletos de los animales tienen caracteres
esqueléticos. Bajo esta definición se borra la diferencia entre “acciones de
gobierno” y políticas públicas. En un ambiente frágil de discusión pública y
viii
de consolidación técnica, especialmente las políticas de “lo social”, como el
que heredamos en la Bogotá actual, optar por la primera acción nos
conduce a dejar de lado muchas cosas que quisimos analizar en este
proyecto. Así que decidimos para realizar este estudio reseñar acciones de
gobierno. Para evitar confusiones el título del proyecto pudo haberse
cambiado: “Factores de continuidad y discontinuidad en las acciones de
gobierno más relevantes en seis subsectores, 1988-2005, Bogotá”, pero no
lo hicimos.
Al buscar acciones, y no políticas públicas definidas como tales, es necesario
aguzar el sentido interpretativo. Lo que da sentido a las acciones es la
interpretación que hagamos de lo que las hace manifestaciones de una idea
quizás no expresada sobre ideologías, intereses y afinidades. Sin embargo,
vale advertir que la existencia de declaraciones que vinculan estas acciones
y que las hace merecedoras de una noción más precisa de políticas públicas
tampoco es una invitación a bajar la guardia interpretativa. Trataremos este
problema en seguida.
Alcances y metodología
En una sección previa advertimos sobre los riesgos de concentrar el análisis
de continuidades y discontinuidades exclusivamente en metas-objetivos,
pues este enfoque puede dejar por fuera del análisis asuntos sustantivos del
problema del poder. En esta señalaremos cómo hicimos la investigación
para poder situar en el lugar adecuado declaraciones y acciones.
Lejos están las sociedades, en todo el mundo, de dejar sus gobiernos en
manos de expertos “neutros políticamente”. Las políticas públicas no serán
jamás dilemas de solución única sobre eficacia, eficiencia y los demás
descriptores de “lo bueno” y “lo deseable” para un buen gobierno. Ellas se
ofrecen a electores, en ellas y contra ellas actúan grupos de presión, que
abierta o veladamente tramitan intereses, disfrazados o no de declaraciones
grandilocuentes sobre bien común. Pero, en últimas, las sociedades
democráticas deciden los cursos de acción, con mayor o menor calidad de
argumentos, en procesos electorales.
Las características de las democracias de masas imponen retos a los
analistas. Retórica, persuasión, comportamiento estratégico …, el nombre
que sea, obliga a los actores a formular declaraciones que el analista debe
mirar con reserva. Si la marea de la opinión pública simpatiza en un
momento dado con el autoritarismo, la mayoría de los actores políticos bien
se torna autoritario, o se declara “un poquitín autoritario”. El sentido de
anticipo de acciones de las declaraciones disminuye, y éstas quedan
circunscritas al momento retórico. Profundiza este reto la corriente
antipositivista de nuestro ethos académico. Ante los abusos justamente
denunciados de la visión radicalmente positivista de las ciencias sociales, se
volvió académicamente aceptable cualquier declaración superficial de valor.
En un ambiente de ciencias sociales frágiles, las políticas públicas son
frágiles, y el análisis de las mismas se restringe al tamaño de la respuesta
(intensidad), y no al impacto esperado en la sociedad.
ix
Este párrafo describe en términos generales nuestra orientación
metodológica. Ya en la minucia, tomamos como unidad de tiempo la gestión
de gobierno. En algunos casos ha sido posible o necesario ir hasta el primer
alcalde elegido popularmente. El eje de tiempo está distribuido así:
1988-1990
1991-1992
1992-1994
1995-1997
1998-2000
2001-2003
2004- a la fecha
Andrés Pastrana
Juan Martín Caicedo
Jaime Castro
Antanas Mockus
Enrique Peñalosa
Antanas Mockus, II
Luis Eduardo Garzón
En la otra dimensión, tenemos “el gobierno”, en seis subsectores. El
gobierno lo analizamos teniendo en cuenta lo siguiente:






Declaraciones en documentos de campaña
Declaraciones en textos escritos que anticipen la acción de gobierno
Acciones representadas en proyectos de inversión, expedición de
normas o intentos de movilización del aparato administrativo
(incluyendo los operativos policiales)
Acciones reseñadas en informes de gestión
Entrevistas con participantes en cada período
Reseña de prensa
Como se dijo atrás, se escogieron seis subsectores “interesantes”, pero no
hubo otra consideración de fondo para escoger esos “seis casos”. Nos
hubiera gustado reseñar dos temas muy relevantes, que no son
subsectores: Por una parte, la administración pública. Se trata de un tema
muy difícil de abordar: qué relación existía entre nombramientos, planta de
personal, política electoral, Concejo, en particular, cómo se contrataba
personal en la EDIS o en el ACUEDUCTO, por ejemplo, requiere más tiempo
y esfuerzo del que podíamos disponer. Por otra parte, está el tema fiscal.
Hay información más accesible en este caso. En fin: comparando
juiciosamente el acervo empírico alcanzado en los seis subsectores, este
documento pretende “inducir” de ellos los factores de continuidad y
discontinuidad.
Hacemos un esfuerzo por presentar claramente diferenciados declaraciones
(las cuales referenciamos a los documentos de las cuales fueron extraídas)
de acciones, y éstas de acciones declaradas en los documentos de informe
de gestión. En cada subsector señalamos qué tan completo creemos que ha
sido nuestra revisión de documentos, para poder afirmarle al lector qué tan
seguro puede estar de que ahí están las acciones y que no son más ni
menos. Y luego hacemos nuestra interpretación. El lector juzgará si los
datos son suficientes, y podrá distinguir nuestra interpretación de los
mismos.
Los subsectores escogidos
x
Por su interés e impacto, sin otra consideración más de fondo, se
escogieron los siguientes subsectores:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Provisión de transporte público colectivo
Ordenamiento territorial y políticas de suelo
Provisión pública del servicio educativo
Asistencia social
Desarrollo económico
Espacio público
La primera pregunta que surge es qué tanto pueden separarse, acotarse,
los subsectores, distinguirse de otros que le son cercanos. Este problema,
conceptual y práctico a la vez, siempre estará presente en cualquier
investigación en las ciencias sociales. De alguna manera, la precisión con la
que se actúe, y las advertencias permanentes sobre los riesgos de trazar
fronteras, es la única manera de responder los cuestionamientos. Nos
apartamos de consideraciones a priori, de carácter fatalista, según las
cuales “todo está relacionado con todo”, que se puede convertir en
pesimismo total sobre las posibilidades de conocer, posición que no
compartimos.
Cada uno de los subsectores se definió así:
Provisión de transporte público colectivo
Acciones del gobierno distrital para proveer garantizar la atenc ión a las
necesidades e fectivas de la demanda de servicio de transporte público
colectivo urbano de pasajeros, que en su concepción más amplia, se refiere
a las interacciones entre las infraestructuras viales, las empresas operadoras
y los vehículos adecuados para tal fin. No se restringe al servicio que
denominado Transmilenio. Por necesidades e fectivas se advierte que no
se va a estudiar la accesibilidad y la existencia de habitantes que no pueden
acceder al servicio, sino a la atención del servicio frente a los demandantes
del mismo.
La “política de movilidad” es bastante más amplia. No es objeto de estudio
aquí en ese grado de generalidad.
Ordenamiento territorial y políticas de suelo
Conjunto de acciones (consistente en la creación de objetivos y
representaciones sobre el desarrollo territorial, regulatorias, fiscales y de
inversión) adelantadas por el gobierno municipal en ejercicio y desarrollo de
la atribución de regulación de los usos del suelo e intervención estatal en el
mercado del suelo, dirigidas a orientar (por acción u omisión) los procesos
de conversión de espacios rurales en urbanos, de transfor mación o
consolidación de espacios urbanos ya construidos, de conservación o
protección de espacios rurales o de valor ambiental y la correspondiente
provisión de infraestructuras, servicios y equipamientos en función de
objetivos socio-económicos y ambientales.
Se incluye dentro de las acciones la formulación de objetivos, la definición
de estrategias y la adopción de normas, el diseño, adopción y aplicación de
xi
mecanismos de gestión y financiación y la definición de programas y
proyectos3 . En particular se resaltará la manera cómo se orienta la
movilización de recursos ligados al desarrollo urbano, tanto a nivel de la
inversión estatal como en la distribución y apropiación de las plusvalías o
incrementos en los precios del suelo producidos por acciones externas al
propietario. 4
Provisión pública del servicio educativo
Prestación del servicio de educación en los niveles de jardín, básica y
secundaria, directamente o por intermedio de terceros contratados ad-hoc
para responder a la demanda pública. La UD no entra en el estudio, como
tampoco las acciones de regulación de la demanda por educación privada ni
la educación informal.
Por demanda pública se entiende solicitud directamente a una entidad
pública para la prestación del servicio. Se excluye el control de la prestación
de la demanda privada. El subsector agrupa el estudio de la cobertura y las
acciones de política orientadas a la calidad.
Apoyo social
Atención (y prevención) a sectores sociales que están (o pueden entrar) en
la condición de no poder valerse por sí mismos o mediante la protección de
sus familias.
No cabrían en esta definición, como categorías genéricas, “los niños” ni las
“madres cabeza de familia”. En cambio, los temas de “la vejez de los muy
pobres”, “la niñez de los muy pobres” y el de los desplazados son
importantes. También el tratamiento de la indigencia.
Promoción del desarrollo económico
Consideramos promoción del desarrollo económico a las políticas públicas
que se declaran ex ante como conjunto sistemático de acciones dirigidas a
incrementar las variables económicas producción, productividad,
exportaciones e inversión. Se resaltan entre éstas innovación tecnológica y
formación para el trabajo.
En general, hay por lo menos tres niveles en las declaraciones y los
resultados que se atribuyen las mismas: (1) Iniciativas inherentes al DE en
estrictu sensu; según la definición adoptada; (2) Resultados esperados del
desarrollo económico, como el empleo, que expresa el vínculo entre la
dimensión económica y la social; (3) Iniciativas relacionadas con las finanzas
públicas y que tienen efecto en el desarrollo económico: privatizaciones,
impuestos y deuda pública. 5
Espacio público
Financiación, tenencia, planeación, protección, construcción, mantenimiento
y control del uso, de: parques y espacios peatonales del área urbana.
3
4
5
Definición que toma elementos de la ley 388 de 1997
Ver estudio subsectorial específico.
Ver estudio subsectorial específico.
xii
Comprende las vías peatonales y andenes que hacen parte de las vías
vehiculares, los controles ambientales de las vías arterias, el subsuelo, los
parques, las plazas, las fachadas y cubiertas de los edif icios, las alamedas, y
los antejardines
Mayores precisiones se encuentran en cada uno de los estudios específicos.
Subdimensiones en cada subsector
Los datos están impregnados de teoría. Eso lo acepta hasta el más crudo
positivismo (casi). En el caso que nos ocupa, el de las acciones de gobierno,
en las que son de igual importancia las ausencias voluntarias e involuntarias
como las acciones realizadas, nos vimos en la obligación de definir una
categorización (lo que llamamos subdimensiones) de las acciones posibles
en cada subsector. Esa categorización estuvo orientada por el imperativo de
ser suficientemente amplia para permitir una interpretación tanto de
ausencias como de presencias. Hemos sido muy concienzudos describiendo
el sesgo que esta clasificación implica (repetimos: porque se trata de poder
crear un esquema de análisis para preguntar: ¿y esto por qué no lo
intentaron?), pero rogamos a lectores y contradictores que contrasten los
suyos contra los nuestros. Así, el esquema conceptual macro de todo el
estudio es el siguiente:
Definición de los seis subsectores

Contexto de cada subsector (en particular, las competencias en manos del
gobierno local)

Definición de las subdimensiones en los subsectores que lo permitieron

Sistematización de declaraciones ex ante, ex post, y de las acciones
ejecutadas: lo que llamamos la reseña del subsector

Contrastación con una matriz general de continuidades y discontinuidades:
discursos, objetivos, operadores, planeadores, población atendida,
estrategias, territorio, tiempos, grupos de presión, intensidad, contexto
político, económico e institucional

Detección de continuidades y discontinuidades
xiii

Exploración de factores y desde los ejes “operador” y
“concentración/difusión de cargas y beneficios
xiv