2002-00028-01 - Rama Judicial del Huila

EJECUCIÓN CONTRA ENPRESAS INDUSTRIALES Y
COMERCIALES DEL ESTADO/I.S.S. – Prerrogativas.
DISTRITO JUDICIAL DE NEIVA
TRIBUNAL SUPERIOR
SALA TERCERA DE DECISIÓN
CIVIL FAMILIA LABORAL
Magistrado Ponente: ALBERTO MEDINA TOVAR
Neiva, febrero veintitrés (23) de dos mil cuatro (2004)
Radicación:
Demandante:
Demandado:
Proceso:
41001-31-05-001-2002-00028-01
Lina Marcela Espitia Garrido
Instituto de Seguros Sociales
Ejecutivo a continuación de ordinario laboral
ASUNTO
Nos compete hoy dilucidar lo que en derecho
corresponda respecto del recurso de apelación interpuesto por el
apoderado de la parte demandada en contra del mandamiento de
pago de fecha 20 de octubre de 2003, proferido por el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Neiva dentro del proceso
referenciado.
I. ANTECEDENTES RELEVANTES
El 16 de octubre de 2003, la señora Lina Marcela
Espitia Garrido, mediante apoderado judicial elevó petición de
ejecución de la sentencia proferida el diecisiete (17) de junio de
2003 por esta Corporación, dictada en el grado jurisdiccional de
consulta que se surtiera respecto de la sentencia de primera
instancia proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Neiva, dentro del proceso ordinario laboral que ella misma
promoviera en contra del ISS.
En la sentencia de segunda instancia proferida por
esta Colegiatura, dentro del proceso ordinario laboral adelantado
con anterioridad por la actora, cuyo recaudo se persigue ahora
por la vía ejecutiva, se declaró la existencia de una relación
laboral entre el ISS y la demandante, condenando a la primera
al pago de las acreencias laborales derivadas de la relación de
trabajo suscitada entre las partes.
El 20 de octubre de 2003 el Juzgado Primero Laboral
del Circuito de Neiva dictó mandamiento de pago en contra del
ISS conforme a lo ordenado en la parte resolutiva de la sentencia
proferida por el Tribunal Superior de Neiva.
Noticiada la entidad demandada, propuso varias
excepciones de fondo, y además impetró recurso de reposición y
subsidiario de apelación en contra de la orden de pago que librara
el Juzgado. El primero de ellos le fue denegado con base en la
tesis que ha sido trazada por esta Corporación para casos
análogos al ahora estudiado, precedente que ha sido sentado por
esta colegiatura al resolver las apelaciones de órdenes de pago
libradas en contra de la entidad que hoy, una vez más resulta
demandada.
II. EL RECURSO
La inconformidad del recurrente está soportada en
argumentos que ya han sido estudiados por el Tribunal, y que
apuntan a que el ISS es una entidad pública, y que de
conformidad con las reglas generales (artículo 177 del C. C. A.),
las condenas proferidas en su contra solamente pueden ser
ejecutadas después de 18 meses, señalando también que la
entidad presenta unas características especialisimas por lo que no
puede librarse orden de pago en su contra antes de los 18 meses
que establece la disposición citada. Por lo tanto entiende que el
mandamiento de pago dictado por el Juzgado contraviene el
mandato de dicha norma.
Adicionalmente, señala que es la
demandante quien debe realizar las diligencias administrativas
tendientes a obtener el pago de su acreencia, y que inclusive, el
ISS dirigió oficio al apoderado de la actora para que aportara los
documentos necesarios para tramitar y obtener el pago de su
acreencia, pero se ha hecho caso omiso del mismo. Finalmente
asevera el apelante que la entidad estatal debe acogerse al
principio de legalidad y solamente puede actuar conforme a sus
competencias sin excederlas, y en relación con el pago de
obligaciones impuestas en sentencias judiciales, deben hacerse
las previsiones presupuestales del caso.
III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL
Para resolver el presente negocio, en que se cuestiona
el mandamiento de pago librado en contra del ISS antes de haber
transcurrido los 18 meses de que habla el artículo 177 del C.C.A.,
la Sala tendrá muy en cuenta el supuesto fáctico expuesto por la
ejecutante, que nos permitirá arribar a dos conclusiones: por un
lado confirmar o reiterar la tesis jurisprudencial esbozada por esta
Corporación en relación con la ejecución de las condenas
impuestas al ISS por la justicia laboral ordinaria, pero por el otro,
revocar la decisión objeto de alzada, conforme a los argumentos
que se expondrán.
Partamos primero de la tesis elaborada por esta
Corporación, plasmada en varios pronunciamientos emitidos por
sus salas de decisión, en el sentido de que es posible ejecutar
algunas de las condenas impuestas al ISS por la justicia ordinaria
laboral, sin atender a la regla general establecida en el artículo
177 del C.C.A., sobre ese aspecto, ha señalado esta Colegiatura:
“Por mandato del artículo 1 del Decreto 2148 de 1992 el Instituto de
Seguros Sociales se transformó en Empresa Industrial y Comercial
del Estado del orden Nacional, carácter que se reiteró en el artículo
235 de la Ley 100 de 1993, mediante el cual se creó el Sistema de
Seguridad Social Integral
Por su parte, el artículo 68 de la Ley 489 de 1998, dispone: “Son
entidades
descentralizadas
establecimientos
públicos,
las
del
orden
empresas
comerciales del Estado, las sociedades
nacional,
industriales
públicas
los
y
y las
Sociedades de Economía Mixta, las Superintendencias y las
Unidades administrativas especiales con personería jurídica, las
Empresas Sociales del Estado, las Empresas Oficiales
de
Servicios Públicos y las demás entidades creadas por la Ley o
con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de
funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o
la realización de
actividades industriales
personería jurídica, autonomía
propio.
o comerciales, con
administrativa
y patrimonio
Cómo órganos del Estado, aun cuando gozan
de
autonomía administrativa, están sujetas al control político y a la
suprema dirección del órgano de administración al cual están
adscritas…”
A su vez el articulo 87 ib, señala: Privilegios y Prerrogativas: Las
empresas
integrantes
Industriales
y
Comerciales
del
Estado
como
de la rama ejecutiva del poder público, salvo
disposición en contrario, gozan de los privilegios y prerrogativas
que la Constitución Política y las leyes confieren a la Nación y a
las entidades territoriales, según el caso.
Acorde con las normas reseñadas el Instituto de Seguros Sociales es
una Empresa Industrial y Comercial del Estado, calidad que lo ubica
en la categoría de entidad descentralizada del orden nacional y por
consiguiente gozaría de los privilegios y prerrogativas que la Carta
Política y las leyes confieren a la nación, empero el inciso segundo de
la norma indicada establece que: "No obstante, las empresas
industriales y comerciales del Estado, que por razón de su objeto
compitan con empresas privadas, no podrán ejercer aquellas
prerrogativas y privilegios que impliquen menoscabo de los
principios de igualdad
empresas privadas".
y de libre competencia
frente a las
Como el ISS en el presente asunto se ha
comportado como empresa privada, compitiendo con las demás EPS,
no resulta legal conceder la prerrogativa a que hace referencia el
articulo 87 I1 de la Ley 489 de 1998.
La demandada apuntala la oposición al mandamiento de pago en el
Decreto 1071 de 1995 por el cual se reglamenta el artículo 138 de la
Ley 100 de 1993; en efecto en la mencionada normativa se le impone
al ISS el deber de presentar al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público con la suficiente antelación para ser incluido en el
presupuesto, el estudio certificado por la Revisoría Fiscal los ingresos
por aportes como las reservas que conforman el fondo de naturaleza
pública para pensiones cuando los fondos del ISS sean insuficientes,
pero dichas obligaciones surgen solo cuando los fondos son
insuficientes, situación que debe ser objetivamente comprobada y
sometida a las exigencias legales, y no es ese le caso que hoy nos
ocupa.”1
Por tanto, con base en lo anteriormente expuesto,
resulta sencillo concluir que es posible iniciar procesos ejecutivos
en contra del ISS haciendo caso omiso a lo dispuesto en el
artículo 177 del C.C.A., con base en sentencias proferidas en
procesos ordinarios laborales.
Pero la regla anterior no es
absoluta. En efecto, al revisar con detenimiento el precedente
trazado, encontramos que no en todos los casos de sentencias
proferidas en procesos ordinarios laborales es posible adelantar
su ejecución antes del término señalado en el C.C.A.
El soporte normativo que apoya la tesis del Tribunal,
está dado por el inciso segundo del artículo 87 de la Ley 489 de
1998 transcrito, disposición que nos permite determinar los casos
1
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, Sala Quinta de Decisión Civil Familia
Laboral, auto del diecinueve (19) de diciembre de dos mil tres (2003), Radicación 200100381-01 M. P. María Deissy Rojas Hoyos. Caso de Beatriz Tovar Sánchez contra el ISS,
citado en el auto del diecisiete (17) de febrero de dos mil cuatro (2004) proferido por la Sala
Tercera de Decisión Civil Familia Laboral, dentro del proceso ejecutivo laboral adelantado
por Rosa Solano Perdomo contra el ISS, M. P. Alberto Medina Tovar, Radicación 41001-3105-002-2002-00072-02. En ese mismo sentido pueden consultarse el auto del veintiséis (26)
de enero de dos mil cuatro (2004), proferido por la Sala Cuarta de Decisión Civil Familia
Laboral, dentro del proceso ejecutivo laboral promovido por María Eugenia Dussan Penagos
en contra del ISS, M. P. Enasheilla Polanía Gómez, radicación 2001-0078; y el auto del
dieciocho (18) de febrero de dos mil cuatro (2004), proferido por la Sala Tercera de Decisión
Civil Familia Laboral, dentro del proceso ejecutivo laboral promovido por José Horacio
Malagón Carvajal en contra del ISS, M. P. Alberto Medina Tovar, radicación 41001-31-05002-2003-00733-02
en los cuales es procedente la ejecución sin tener que esperar los
18 meses. En ese sentido es clara la norma, y ha sido también
clara esta Corporación al interpretarla en situaciones anteriores,
en consonancia con conceptos de nuestro H. Consejo de Estado,
al establecer que las prerrogativas conferidas por la ley a las
empresas industriales y comerciales del estado -entre ellas el ISSno tienen cabida cuando tales entidades compitan con empresas
privadas en la realización de determinada actividad. En vista de
ello es que la jurisprudencia tiene dicho para el caso concreto,
que cuando el ISS es condenado en razón de la actividad
desempeñada como cualquier otra entidad privada del SGSS que
presta sus servicios al público, debe responder en igualdad de
condiciones como debería hacerlo cualquiera de estas entidades.
Es por ello que, por ejemplo, en casos anteriores en
que se ha demandado el reconocimiento de pensiones como
obligación en cabeza del ISS, bien como EPS ora como
administradora de pensiones, y se ha obtenido sentencia
favorable por la vía ordinaria laboral, esta Corporación, aplicando
la disposición anotada, no ha encontrado ningún inconveniente en
que se libre orden de pago por tales conceptos sin tener que
adelantar el trámite que sería del caso ante una autoridad pública
en virtud de una sentencia de condena proferida en su contra. La
razón es sencilla, pues en el primer evento, el ISS ha actuado
ejerciendo una actividad que también desarrollan los particulares
y por tanto, no puede ni podría alegar sus prerrogativas propias
de una entidad pública.
Pero el caso que ahora se estudia es diferente, y su
solución debe ser diferente. Si bien es cierto que la demandante
promovió proceso ordinario laboral, el mismo buscaba que se
declarase la existencia de una relación laboral entre ella y el ISS,
como en efecto lo consiguió, resultando condenada la entidad.
Sin embargo, podemos apreciar que en esa situación específica,
es posible dar aplicación a la prerrogativa establecida en el
artículo 177 del C.C.A. porque con ello no se causa menoscabo
alguno de los principios de igualdad y libre competencia, porque
en la condena impuesta no hay relación entre el hecho de que la
empresa del estado (ISS) esté desarrollando determinada
actividad en ejercicio de su objeto y compitiendo con empresas
privadas, que haga viable la excepción a la regla general
establecida por el C.C.A., esa situación es irrelevante y no guarda
relación con la condena impuesta. Por lo tanto, se trata de una
situación que no puede convertirse en excepción a la regla
general de exigibilidad de estas condenas, porque no ostenta tal
calidad.
Al respecto, es pertinente señalar que la Honorable
Corte Constitucional, en sentencia de agosto 4 de 1997, citando el
fallo C-546 de 1992, que declaró exequible el artículo 16 de la Ley
38 de 1989, sostuvo que “el derecho al trabajo, por su especial
protección en la Carta y por su carácter de valor fundante en el Estado Social
de Derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad
del presupuesto”, expresando más adelante, que “los actos administrativos
que contengan obligaciones laborales a favor de los servidores públicos
deben poseer las mismas garantías de las sentencias judiciales, esto es, que
pueden prestar mérito ejecutivo –y embargo- a los 18 meses después
de haber sido ejecutoriados de conformidad con el artículo 177 del
Código Contencioso administrativo …” (Negrillas subrayadas son de
la Sala)
La sentencia C-546 de 1992 refiere el tema de la
embargabilidad de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado
surgidas de la relación laboral en los siguientes términos:
“En
consecuencia,
esta
Corporación
estima
que
los
actos
administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los
servidores públicos deben poseer la misma garantía que las
sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y
embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido
ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código
contencioso administrativo, que dice en sus incisos primero y cuarto:
"Artículo 177.- Cuando se condene a la Nación, a una entidad
territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad
líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a
quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público
frente a la entidad condenada...
Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de
ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para
cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales
condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria
dieciocho (18) meses después de su ejecutoria..."
En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los
cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo
del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre
mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto
de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177
del Código Contencioso Administrativo”.
En
consecuencia,
verificado
que
el
auto
de
obedecimiento se notificó por estado el 4 de septiembre de 2003,
y la solicitud de ejecución se elevó el 16 de octubre de ese mismo
año, el término de los 18 meses empezó a correr a partir del 5 de
septiembre de 2003, lo que significa que sólo a partir del 5 de
marzo de 2005 puede ejecutarse al Instituto de Seguros Sociales.
Por lo tanto, en el caso concreto, la condena impuesta
al ISS, si bien existe, es perfectamente clara, no se discute, y la
providencia
que
la
contiene
se
encuentra
debidamente
ejecutoriada, no es exigible todavía en virtud de lo dispuesto en el
artículo 177 del C.C.A., y para obtener el pago, la demandante
podrá, si a bien lo tiene, adelantar el trámite que se le sugirió por
parte del ISS mediante el oficio 1055 del 25 de agosto de 2003
visible a folio 9 del cuaderno correspondiente a la ejecución de la
sentencia, o esperar e iniciar el proceso ejecutivo correspondiente
con sujeción a los dispuesto en el C.C.A.
Así
las
cosas,
resulta
improcedente
librar
mandamiento de pago, por cuanto el título aportado no cumple el
requisito de exigibilidad previsto en el artículo 488 del Código de
Procedimiento Civil.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Neiva, Sala Tercera de Decisión, Civil Familia
Laboral,
DISPONE
PRIMERO.- Revocar el auto proferido por el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Neiva el veinte (20) de octubre de
2003, dentro del proceso ejecutivo laboral iniciado por Lina
Marcela Espitia Garrido en contra del Instituto de Seguros
Sociales.
SEGUNDO.-
En su lugar, abstenerse de librar
mandamiento de pago, por las razones expuestas en la parte
motiva.
TERCERO.-
Condenar en costas y perjuicios a la
parte demandante en primera instancia, las cuales será fijadas y
liquidadas por el a-quo.
CUARTO.-
Sin costas en esta instancia por su no
causación.
NOTIFÍQUESE
ALBERTO MEDINA TOVAR
ENASHEILA POLANIA GÓMEZ
MARÍA DEISSY ROJAS HOYOS
APROBADO
MEDIANTE
ACTA
N°_______
DE
ESTA
FECHA_______________
COP. FOLIO______ TOMO______ AUTO INTERLOCUTORIO
LABORAL