Módulo 1: Javier Sánchez Cano
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Módulo 1: Autor: Javier Sánchez Cano Coordinación del curso: Carla Cors Oroval, responsable de formación del Observatorio Observatorio de la Cooperación Descentralizada Local UE‐AL ©Diputació de Barcelona, 2007 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales Javier Sánchez Cano Director del Centro Europeo de las Regiones-Instituto Europeo de Administración Pública. Anteriormente había sido Director de Políticas de la Unión Europea de la Secretaría para la Unión Europea de la Generalitat de Cataluña, Secretario General del Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano, y había ocupado diversas posiciones en el Ayuntamiento de Barcelona. Licenciado en Letras y en Ciencias Políticas, doctorando en Relaciones Internacionales, ha sido profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad Autónoma de Barcelona y en la Fundación Cidob. Autor de numerosas publicaciones sobre cuestiones como la seguridad internacional, el desarme y las Naciones Unidas, investiga actualmente el rol de las autoridades locales como actores internacionales. Es miembro del Comité Asesor del OCD. [email protected] 2 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales Índice Presentación ............................................................................................ 4 1. El contexto de la acción internacional de las autoridades locales ............................................................... 6 1.1. Economía y geografía: ciudades y globalización............................. 6 1.2. La nueva ciudadanía y los nuevos actores locales .......................... 7 1.3. Del gobierno a la gobernanza local ................................................ 8 2. La creación de una estrategia internacional de ciudad ............................................................................................. 11 2.1. La definición de objetivos .............................................................. 12 2.2. Posicionamiento e identidad .......................................................... 14 2.3. Estructuras y recursos ..................................................................... 15 3. El desarrollo de la acción internacional: modalidades y escenarios ................................................................ 19 3.1. El marketing territorial o de ciudad ............................................... 19 3.2. La ayuda al desarrollo y de emergencia .......................................... 21 3.3. Cooperación y empresarialidad política ......................................... 22 3.4. La cooperación técnica ................................................................... 23 3.5. La participación en niveles de gobernanza superiores ................... 24 4. El progreso del municipalismo internacional ........................... 26 4.1. Contenidos: autonomía local y descentralización ......................... 27 4.2. La creación de un espacio institucional ......................................... 28 Ideas claves .............................................................................................. 31 Bibliografía .............................................................................................. 33 3 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales Presentación Este módulo tiene como objetivo situar la cooperación descentralizada en una perspectiva más amplia: la de la acción internacional de las autoridades locales, que, como veremos, comprende ésta y otras modalidades de actuación. Para ello, abordaremos en primer lugar los factores contextuales que explican el aumento en el volumen y en el alcance de la acción internacional de las autoridades locales: la ciudad en el nuevo escenario internacional, los actores locales y la nueva posición del gobierno local. A continuación, presentaremos las dos facetas de esta actuación: la creación de una estrategia internacional y las formas de desarrollo de esta estrategia, es decir, la acción internacional propiamente dicha, en sus distintas modalidades. La acción internacional de las autoridades locales, en su dimensión actual, es un fenómeno nuevo y de gran diversidad en sus manifestaciones. Pero ello no quiere decir que podamos registrar ya en los ámbitos internacionales más formales –regionales o globales–, progresos concretos fruto del esfuerzo del movimiento municipalista. A destacar algunos de ellos se dedicará el capítulo cuarto. Debe tenerse en cuenta que el análisis de la acción exterior de las autoridades locales constituye un terreno por explorar, en muchos sentidos. Por lo mismo, la nuestra será una orientación más descriptiva que explicativa, enfocada a crear habilidades y transmitir conocimientos, más que a dar cuenta del fenómeno en toda su complejidad. Procuraremos, igualmente, presentar los diversos acercamientos al tema, de cara a facilitar que el participante pueda, él mismo, adoptar una perspectiva crítica, y orientarse por las diferentes lecturas sobre la materia. Dos puntualizaciones importantes: nuestro análisis se centra en la acción internacional del gobierno local, y no de la ciudad entendida como conjunto social, geográfico y económico. Sólo el gobierno planifica y ejecuta políticas susceptibles de ser interpretadas como tales, aunque a menudo lo haga en nombre del conjunto de la ciudad. Por otra parte, nos referiremos a menudo a la acción exterior del nivel regional de la administración y ofreceremos algunas claves para su comprensión, pero ésta no es el objeto central del módulo. Finalmente, señalamos que en este módulo se usa el término gobierno local en sentido amplio, de forma siempre asimilable a municipio, y más en general a otros niveles de autoridades locales (provincias, condados, departamentos) que se Presentación 4 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales sitúan entre el municipio y el Estado, y que a su vez pueden contener otros asentamientos urbanos en su interior. Los objetivos del módulo son los siguientes: • Situar la cooperación descentralizada en el marco general de la acción internacional de las autoridades locales. • Construir capacidad crítica, a través de la descripción de los diferentes acercamientos al tema. • Ofrecer herramientas que, combinadas, orienten y apoyen la construcción de un posicionamiento de ciudad. • Exponer algunos casos de creación de posicionamiento internacional. • Ofrecer una panorámica de los espacios donde se desarrolla esta actividad, así como de sus modalidades y orientaciones, incluidas las diversas estructuras y recursos que la facilitan. • Describir la convergencia y la evolución del municipalismo internacional, así como su impacto en el sistema internacional y en los procesos de integración regional. • Orientar las lecturas subsiguientes. Presentación 5 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales 1. El contexto de la acción internacional de las autoridades locales Hay una nueva realidad de la que todos somos conscientes: el aumento de los flujos de relaciones internacionales no protagonizadas por los Estados, y que tienen a actores y a administraciones locales como agentes principales. Expresiones de esta realidad son el nuevo activismo ciudadano internacional, las nuevas políticas públicas locales -incluido el marketing urbano, la promoción o la búsqueda de la cooperación internacional-, el establecimiento de complejas alianzas y redes municipalistas, las estrategias corporativas de las empresas transnacionales y su impacto en lo local, etc. No se trata de una dinámica totalmente nueva, ya que enlaza con una tradición internacionalista ciudadana y municipal, y también con tendencias de la economía internacional presentes ya desde hace décadas. Sin embargo, esta dinámica adquiere últimamente -y especialmente desde el fin de la Guerra Fría- una nueva y mayor dimensión. Nos introducimos, en primer lugar, en el contexto: en los ejes explicativos de esta nueva dinámica, que caracterizamos a partir de nuestra propia observación, pero también a partir de las reflexiones y trabajos que se ocupan de ellos, y del lugar que la acción internacional ocupa en éstos. 1.1. Economía y geografía: ciudades y globalización El primer vector explicativo de la actividad internacional local lo hallamos en la evolución de ciudad como entorno territorial, humano y productivo. La ciudad como espacio de acumulación, que aspira a transformarse en un nodo insertado en la nueva economía global, con un alto componente tecnológico e informacional, y en un mundo progresivamente urbanizado. La ciudad se concibe como un espacio físico que transciende el marco administrativo para articularse en su área metropolitana y establecer relaciones con otros entornos productivos, de conocimiento, de comercio. En el mercado global, las ciudades luchan por convertirse en polos de desarrollo tecnológico e innovación, y atraer factores de competitividad: inversiones, negocios, sedes corporativas, etc. La ciudad moderna es el escenario del encuentro entre lo local y lo global, con un fuerte impacto tanto sobre el orden político nacional, como sobre el sistema de relaciones sociales entre los diferentes actores del territorio. El contexto de la acción internacional de las autoridades locales 6 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales Este nuevo rol de la ciudad y del territorio en la economía mundial ha centrado el interés y los trabajos de autores como Saskia Sassen o Manuel Castells. Para éstos, la nueva competitividad entre ciudades "mundiales", "internacionales" o "globales" se proyecta en el escenario internacional. Esta "ciudad global" pasa de ser un término analítico a un objetivo político declarado por líderes locales que buscan estatus, inversiones, proyección. Sin duda, la globalización está potenciando –y no desdibujando– la vigencia del territorio: la competitividad no es el producto de diseños de desarrollo centralizados, sino de la combinación práctica, sobre el terreno, de diversos factores relativos tanto a la capacidad económica –de los transportes al talento y capital humano, pasando por la capacidad de innovación...– y a la gobernanza –estímulo de las capacidades endógenas, concertación público-privada, cohesión social, políticas de igualdad...–. Las desigualdades y disrupciones en el orden social son parte del mismo proceso: como nos dice Saskia Sassen, las representaciones actuales de la economía avanzada ponen un gran énfasis en algunos aspectos, como las telecomunicaciones y los flujos de capital, a la vez que guardan un silencio absoluto sobre otros de sus aspectos cruciales, como la internacionalización de la mano de obra. Para ésta, se usa otro lenguaje: el de la inmigración. En este marco, la acción internacional de las ciudades es explicada a la luz, prácticamente única, de la globalización y sus imperativos, que actúan como concepto clave. FRIEDMANN, J. (1986): "The world city hypotheses". Development and Change, 17, 69-83. SASSEN, S. (1991): The global city: New York, London, Tokyo. Princeton, Princeton University Press. SASSEN, S. (1994): Cities in a world economy. Thousand Oaks, Pine Forge Press. UN-Habitat, “State of the World’s Cities 2008/2009” http://www.unhabitat.org/pmss/getPage.asp?page=bookView&book=2562 1.2. La nueva ciudadanía y los nuevos actores locales Un segundo gran vector contextual, explicativo de la acción internacional local, lo hallamos en la emergencia de una nueva ciudadanía y unos nuevos actores locales, crecientemente internacionalizados. Una nueva ciudadanía local más exigente, más participativa, demanda más políticas y servicios de proximidad, y se relaciona de forma natural e inmediata con sus autoridades locales -las más cercanas- reclamándoles, justamente, la máxima responsabilidad y competencia en la totalidad de cuestiones que afectan a la vida local; y ofreciéndoles, del mismo modo, formar parte de un esfuerzo de gobierno compartido, democrático y participado. Esta tendencia se observa en el norte y en el sur, en América y en Europa: cada vez más se demanda a los líderes locales que sean responsables, es decir, que estén en condiciones de responder, de hablar en nombre del Estado en cualquier aspecto de la gobernación, tenga o no atribuidas las competencias coEl contexto de la acción internacional de las autoridades locales 7 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales rrespondientes. Pero eso no es todo: también se demanda más acción, más capacidad, incluso más autoridad. Del mismo modo, y gracias sobre todo a los avances en las posibilidades de información y comunicación, las actividades -económicas, militantes, solidarias, filantrópicas, culturales...-de esta nueva ciudadanía se van a transnacionalizar, se articularán en red, y se dotarán de una estrategia y de un lenguaje compartidos. Entre ellos se encuentran: • la nueva estrategia de los movimientos internacionales por la paz, y el activismo antibelicista que suele expresarse en las ciudades. • los llamados movimientos antiglobalización, que reúnen una amalgama amplia de intereses, catalizados por su oposición a las formas de regulación internacional más institucionalizadas (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Unión Europea...). • nuevas redes ciudadanas, sectoriales, movilizadas en torno a objetivos como la protección medioambiental, los derechos humanos y la libertad de expresión, los derechos de las minorías, de los pueblos indígenas,... • la renovación de otro tipo de manifestaciones: culturales, deportivas, económicas y comerciales... No se trata de una realidad nueva, pero sí paulatinamente internacionalizada: el factor diferenciador actual reside en el impacto de los progresos tecnológicos sobre la capacidad de los colectivos de perseguir intereses más allá de las fronteras nacionales. Un activismo civil que, en ocasiones, ha obtenido la alianza de los propios gobiernos locales: • el Ayuntamiento de Porto Alegre organiza el FAL (Foro de Autoridades Locales por la Inclusión Social), que pretende ser un lugar de encuentro entre autoridades locales y movimientos sociales, • autoridades locales de todo el mundo aprueban mociones que desafían las políticas nucleares y belicistas de sus propios Estados, • redes de autoridades locales establecen alianzas con ONG ambientalistas, reforzando mutuamente sus posturas: creación del ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives) en la cumbre de Río de 1992. 1.3. Del gobierno a la gobernanza local El tercer y último vector explicativo de la actividad internacional de las autoridades locales reside, justamente, en los cambios en el sistema internacional El contexto de la acción internacional de las autoridades locales 8 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales y en los sistemas políticos domésticos, que han implicado una transformación profunda de la posición de los gobiernos locales, así como la necesidad de pasar a un esquema de gobernanza local. En relación con el sistema internacional, • aumentan en número y alcance las organizaciones internacionales. Las necesidades, objetivas y crecientes, de regulación internacional de una serie de materias han ido dando forma a una serie de instituciones internacionales, que elevan su perfil de actividad. Los gobiernos subnacionales van a buscar el contacto directo con estas instituciones que, a menudo, responderán reconociéndolos y haciéndoles lugar: es el caso de Hábitat y otras agencias del sistema de NN.UU. • cambia la agenda política internacional. Después de la Guerra Fría, finaliza el conflicto político-militar global, con lo que otros asuntos -especialmente económicos, sociales y medioambientales- pasan a ocupar un lugar cada vez más importante en la agenda internacional. Asuntos en los que, a menudo, lo local tiene mucho que decir: son las autoridades locales las que mejor enfocan los problemas de desarrollo económico local, protección medioambiental, etc. • surgen procesos de integración regional, que son quizá, en Europa y América Latina, los que con más fuerza han propiciado una acción internacional de las autoridades locales que los acercase a ellos. Con su política regional, la Unión Europea (UE) ha creado toda una serie de instrumentos para dotar de mayor capacidad de acción a las regiones, cuanto menos en el sistema político de la propia Unión. Las regiones programan y ejecutan buena parte de esa política, que incluye además programas de cooperación territorial, instrumentos de desarrollo urbano, y otras modalidades que aumentan el perfil internacional –en este caso europeo– de ciudades y regiones. En el Mercosur e igualmente en el área andina, crece el reconocimiento del papel de las ciudades como articuladoras del desarrollo territorial, como se verá al final de este módulo. Se ha acuñado el término paradiplomacia para referirse a la acción exterior de esas unidades políticas subestatales que, a la vez que se relacionan más intensamente entre ellas, se esfuerzan por hacerse con un lugar en la institucionalidad política internacional. GODINEZ ZUÑIGA, V. M., ROMERO, M. (2004): "Tejiendo lazos entre terrirorios". La cooperación descentralizada local Unión Europea-América Latina, Municipalidad de Valparaíso / Diputació de Barcelona, Valparaíso. Documento disponible en la web en formato pdf. En relación con el sistema político nacional, • si el nuevo institucionalismo internacional discute la exclusividad que el Estado tenía hasta ahora en la acción internacional, no menor es el debate El contexto de la acción internacional de las autoridades locales 9 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales sobre su capacidad y papel real en los aspectos domésticos: en la planificación de una "economía nacional" (un concepto que quizá no tenga ya sentido); en el gobierno del territorio; y sobre todo, en la protección frente al mercado. Igualmente, los Estados nacionales encuentran importantes limitaciones para poner en práctica políticas keynesianas, de bienestar y cohesión, especialmente en América Latina; siendo los gobiernos de proximidad los que han desarrollado políticas sociales de sustitución. • se generaliza en todos los niveles de gobierno, pero especialmente en el local, la necesidad de una nueva forma de acción política: que incorpore a los distintos actores en la construcción de una visión compartida, pero también en las responsabilidades de actuación, de forma continua. Hablamos de gobernanza para referirnos a esta nueva cultura de gobierno, donde el papel del político debe ser tanto liderar como dar valor y calidad a la interacción de los agentes sociales. Los imperativos de la gobernanza son más evidentes en el entorno local, donde cada vez se pide más al alcalde que pase a hacer de administrador del municipio, a líder del territorio de la ciudad. En la UE, que nos ofrece un campo de experimentación más avanzado sobre las nuevas formas de gobierno, el concepto de gobernanza multinivel aparece para añadir a la noción citada, de relación horizontal entre actores sociales y gubernamentales, la cooperación vertical entre los distintos niveles de gobierno implicados sectorialmente en los asuntos públicos. En un entramado como el de la Unión, de gran complejidad legislativa y administrativa, la lealtad y la colaboración de todos las administraciones relevantes pasa a ser un requisito para el funcionamiento del sistema. Perspectivas de análisis de la actividad internacional de ciudades y actores locales Disciplinas Objeto de estudio Problemática Economía, estudios territoriales Ciudad y áreas metropolitanas La ciudad como unidad de producción y su posición en el sistema económico internacional Ciudad global, globalización, posfordismo Ciencias sociales Actores locales La articulación internacional de colectivos y movimientos sociales Sociedad civil internacional/ global, comunidad mundial Gobierno local Estrategias de gobernanza y relación con otros niveles de gobierno. Énfasis en los procesos de integración regional Gobiernos subestatales Aspectos legales, funcionales y de impacto de la actividad internacional de los gobiernos subestatales. Reflexión sobre la condición de actor internacional y la creación de regímenes internacionales Ciencia política Relaciones internacionales El contexto de la acción internacional de las autoridades locales Palabras clave Gobernanza multinivel, paradiplomacia, europeización Paradiplomacia, regímenes internacionales, nuevos actores internacionales 10 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales 2. La creación de una estrategia internacional de ciudad Lo habitual en la caracterización de la acción exterior es distinguir entre planificación y práctica: entre política –la definición de objetivos y recursos– y diplomacia –la actividad que los desarrolla–. En nuestro caso, hemos preferido hablar de creación de estrategia para referirnos a los aspectos relativos a la ordenación y disposición de los elementos con los que ésta va a "salir al mundo": una serie de objetivos, unos medios -humanos, físicos, económicos...- dispuestos para alcanzar estos objetivos, y un intangible vital: la identidad de ciudad. Estrategia, porque las políticas públicas se fundamentan en competencias y en obligaciones y, a menudo, el desarrollo de una política exterior no forma parte del mandato formal de los gobiernos locales. En ese sentido, es útil recordar la distinción, introducida por James Rosenau en 1990, entre actores vinculados por la soberanía y libres de soberanía –sovereignity-bound y sovereignity-free actors–, bien caracterizada. Estos actores libres de soberanía, como se aprecia en la cita más abajo, no tienen la obligación de desarrollar una acción exterior, pero pueden hacerlo en persecución de unos intereses bien delimitados. En el caso de las autoridades locales, optamos por una opción matizada y hablaríamos de actores mixtos: en parte libres, en parte vinculados por la soberanía. ¿Es la creación de una estrategia internacional anterior al desarrollo, propiamente dicho, de una acción internacional? Hasta cierto punto, sí debe serlo, cuanto menos en la medida en que este trabajo y esta reflexión previos pueden evitar un riesgo grave: emprender una acción errática, sin visión, que confunda estrategia con mera presencia internacional. Se defiende aquí, por tanto, que es necesaria una cierta reflexión que preceda a la acción. Esta reflexión deberá tener en cuenta aspectos externos de contexto y factores internos. A partir de ahí, el diálogo entre estrategia y práctica internacional es continuo. ¿Por qué estrategia? Para servir a un proyecto de gobierno, de ciudad, más global. Por ello, se exponen a continuación no sólo los elementos del posicionamiento y de la acción internacionales, sino las orientaciones que deberán imprimirse a éstos si se quiere desarrollar una acción estratégica -es decir: efectiva, evaluable, que responda a los intereses reales, y que nos acerque al cambio deseado. Los actores vinculados por la soberanía son básicamente los gobiernos centrales, los cuales, por causa de las obligaciones inherentes al ejercicio de esa soberanía deben ocuparse, en mayor o menor grado, con los múltiples asuntos de la agenda global, así como distribuir su tiempo y energía entre ellos, sin grandes posibilidades de elección. Por su parte, los actores libres de soberanía (una categoría amplia en la que se incluirían empresas multinacionales, grupos étnicos, buroLa creación de una estrategia internacional de ciudad 11 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales cracias, partidos políticos, así como gobiernos subnacionales), sin una obligación formal de actuar en política exterior o de desarrollar una agenda predeterminada, tienen mucha más libertad para concentrarse en objetivos más concretos y delimitados. (Véase SALOMON, 2008.) 2.1. La definición de objetivos El tema 1 ha introducido ya algunas evoluciones del contexto internacional que marcan el terreno de juego de la nueva política local: urbanización, globalización, cambios en el papel político y económico del Estado y nueva cultura de gobernanza urbana. La ciudad es, como es lógico, escenario de intereses sociales muy diversos, en ocasiones contradictorios entre sí. No obstante, hay tres vectores que marcan las grandes tendencias de la ciudad contemporánea, con implicaciones directas en relación con el perfil internacional de su gobierno: 1) Una nueva ciudadanía urbana, no sólo más exigente con sus autoridades, sino deseosa de expresar su solidaridad, oponerse a conflictos, movilizarse por la paz o por la reducción de armamentos, y articularse para perseguir colectivamente un orden internacional más justo. 2) Un nuevo papel de las autoridades locales en relación con el desarrollo económico, que podemos resumir en tres aspectos: a) Ser motor del desarrollo local. b) Generar un posicionamiento de la ciudad en su entorno territorial, nacional e internacional: aprovechar economías territoriales de escala; organizar la cooperación territorial; potenciar sectores estratégicos; atracción de inversiones, turismo… c) Formular políticas públicas que acompañen ese esfuerzo: formación y capacitación, políticas de crédito y apoyo emprendedores/as…, y también medidas sociales que palien los efectos del crecimiento desigual. 3) La necesidad del gobierno local de estar a la altura de esos retos: las expectativas de sus ciudadanos y los desafíos, políticos y económicos del entorno. Unas necesidades que podemos situar en: a) Mejorar la cultura y la práctica de gobierno: participación, servicios de atención al ciudadano… b) Perseguir la facilitación de un nuevo marco político que reconozca y potencie el rol de las autoridades locales en el desarrollo de sus territorios: políticas urbanas, descentralización, mejoras en la financiación... c) Establecer relaciones horizontales de cooperación y amistad, alianzas y partenariados que permitan la persecución de objetivos comunes, el interLa creación de una estrategia internacional de ciudad 12 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales cambio, el aprendizaje mutuo y también el liderazgo, entre autoridades y actores locales. Se debe tener en cuenta que la multiplicidad de visiones y motivaciones presentes puede generar objetivos dispersos, y que la mejor manera de armonizar y proyectar esos intereses y objetivos es a través de un proceso participativo, que integre la estrategia internacional en los objetivos, estructuras y escenarios del proyecto de ciudad. Una estrategia compartida, que genere visión de ciudad a través de un proceso continuado de consulta, de la identificación conjunta de fortalezas y debilidades, y de un pacto territorial entre ciudadanía y gobierno local que realice apuestas estratégicas e implique en la implementación de éstas a un número importante de actores locales. Filtrados por el prisma de la acción política local, esas tendencias y motivaciones del conjunto de actores locales proporcionará un cuadro de objetivos, cada uno de los cuales es perseguido de forma más adecuada por una modalidad de actuación local internacional, según presentamos a continuación. Cuadro de objetivos: prioridades y acción internacional de las autoridades locales Objetivo Promoción del desarrollo local y mejora de las condiciones económicas Expresión de la solidaridad Reconocimiento institucional Mejora de las capacidades sectoriales Influencia en la agenda internacional del desarrollo territorial Modalidad de actuación Cooperación territorial Marketing urbano Cooperación al desarrollo Ayuda de emergencia Cooperación política Asistencia técnica Partenariado Participación en instituciones de gobierno de nivel superior Participación en redes Se debe tener en cuenta que estos objetivos no son puros y en la práctica se combinan. Así, por ejemplo, un programa europeo de cooperación descentralizada centrado en la promoción de las capacidades de desarrollo local puede ser la ocasión para fortalecer tanto las condiciones económicas de la ciudad como las capacidades municipales en la materia, a la vez que se participa en un entorno de gobernabilidad superior, como es la Unión Europea. En el desarrollo ulterior de este módulo se irán viendo los detalles. Al mismo tiempo, debemos tener presente que la diferencia esencial entre los municipios radica no tanto en las competencias del gobierno local cuanto en el tamaño del propio municipio. Las autoridades locales configuran así un conjunto muy diverso, pero cohesionado por la necesidad compartida de ejercer con la mayor eficacia esas competencias, bien que limitadas. Por otra parte, la realidad regional es mucho más heterogénea: no sólo en relación a su dimensión territorial y demográfica, sino sobre todo a su capacidad política. En La creación de una estrategia internacional de ciudad 13 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales este sentido, tradicionalmente se ha distinguido entre regiones legislativas y administrativas: las primera disponen de parlamento propio, elegido mediante sufragio, y gozan de una autonomía política elevada –como los estados federados alemanes o las comunidades autónomas españolas–; las segundas son más bien producto de la descentralización del Estado, carecen de autonomía política sustantiva y de órganos de representación directa –siendo las regiones francesas el ejemplo más conocido–. Unas y otras se diferencian no sólo por esa atribución formal de competencias, sino también por otros factores determinantes: tradición de autogobierno, cultura política, elementos identitarios... se trata de variables que determinarán muy profundamente tanto el activismo como la capacidad y fiabilidad como socio internacional de esas diferentes regiones. Es pertinente comparar aquí la acción internacional de las autoridades locales, con la que desarrollan las regiones y Estados federados. En relación con los objetivos, las teorías al uso señalan que las regiones desarrollan una actuación internacional por motivos identitarios, económicos o políticos. La primera dimensión, la de la identidad, marca una diferencia fundamental entre estrategias locales y regionales: si las ciudades buscan simplemente un reconocimiento como interlocutoras, algunas regiones –especialmente aquéllas con capacidades legislativas amplias, de gran tamaño y población, con una identidad cultural propia- intentarán en ocasiones emular la acción del Estado central, teniendo como primer objetivo, justamente, generar un reconocimiento internacional comparable a éste. Un objetivo que ninguna autoridad local persigue. ALDECOA, F., KEATING, M. (2000): Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones, Madrid, Marcial Pons. 2.2. Posicionamiento e identidad El cuadro de objetivos del subtema 2.1 nos ha presentado un mapa global de objetivos y acciones. Muy pocas autoridades locales van a estar en condiciones de ser ampliamente activas en todas ellas. Ni siquiera es necesario: lo recomendable es optar, escoger una acción internacional adecuada para nuestra estrategia de ciudad. La creación de un posicionamiento y su proyección exterior se van a mover en diferentes entornos: en algunos casos las autoridades locales se relacionarán con sus iguales (relaciones ciudad-ciudad), para avanzar juntos en objetivos compartidos; en otros se proyectará potencia y liderazgo frente a Estados u organizaciones multilaterales (redes y asociaciones municipalistas), para influir en políticas y programas urbanos. En todos los casos, pero especialmente en la interlocución con Estados y organizaciones internacionales, las autoridades locales deben generar reconocimiento. La creación de una estrategia internacional de ciudad 14 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales En el documento pdf adjunto se analizan algunos casos de posicionamiento y creación de identidad internacional de ciudades tanto europeas como latinoamericanas. La identidad es el requisito imprescindible de ese reconocimiento y, más en general, una necesidad para una acción internacional exitosa. Según Renato A. Orozco, "la identidad, en forma de un símbolo que aglutine a los actores internos (dando cohesión) y sensibilice a los externos (generando expectativas) debe ser capaz de crear cultura internacional, que se perpetúe inercialmente a lo largo del tiempo". OROZCO PEREIRA, R. A. (2003): "A dinamica contemporânea da inserçao internacional" en Fronteira, Belo Horizonte, 2, 3, 37-58. Esa "cultura internacional" debe ser entendida como la predisposición de los actores locales a desenvolverse como actores internacionales, a fin de ofrecer ganancias estratégicas, a sí mismos o a su comunidad. La identidad es tanto más necesaria cuanto más desea la autoridad local inserirse internacionalmente, ya que de ella depende que sus interlocutores la reconozcan. Por supuesto, más fuerte es esta identidad cuanto mayores y más alineados están ciertos factores: • previsibilidad, fiabilidad: continuidad en la acción exterior. Algo que no facilita el sistema de no reelección de muchos países latinoamericanos, pero que puede sustentarse en una estrategia sostenida de ciudad • cohesión, representatividad: unidad en los intereses representados • potencia local: infraestructuras, capital físico y humano, cultura • calidad del gobierno local y de sus políticas urbanas • un conjunto de valores de prestigio: una imagen síntesis, una metáfora de ciudad Generar identidad internacional es, pues, escoger un posicionamiento y sintetizarlo en la imagen que proyectaremos; pero a la vez construir los atributos reales que sustentan esa imagen, y que la dotan de fuerza. 2.3. Estructuras y recursos No todos los gobiernos y autoridades locales están en las mismas condiciones a la hora de dotarse de recursos para desarrollar su estrategia. Por ello son de nuevo importantes la selección de un perfil y unos objetivos, la economía de medios. Además, no todos los recursos necesarios para emprender una acción internacional eficaz son materiales: el aprendizaje y el liderazgo también cuentan. Nuestro posicionamiento dictará el tipo de estructura u oficina que precisamos. Si nuestra orientación es captar la cooperación y la financiación internaLa creación de una estrategia internacional de ciudad 15 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales cionales, está claro que deberemos especializar a nuestros técnicos en este sentido, así como prepararnos para la recepción de visitas de seguimiento de proyectos. Quizá pueda tratarse de una oficina adscrita al plan estratégico o de desarrollo. En cambio, si nuestra línea se va a basar en la diplomacia local y el liderazgo municipalistas, deberemos situarnos cerca del electo local, que va a ser el auténtico agente de la proyección exterior, y dotarnos de un aparato de protocolo. Si queremos priorizar la cooperación política, deberemos examinar las redes internacionales de autoridades locales, prepararnos para la organización de encuentros internacionales y la atención a los visitantes. No obstante, sí que hay una serie de condiciones, lógicas, que toda oficina de internacional debe poder cumplir: debe estar dotada de buenos sistemas de comunicación, más importantes que en otros departamentos y es deseable que cuente con un sistema de autorización de gasto más ágil, si es posible, que otras secciones. Asimismo, la oficina debe poder garantizar una metodología de trabajo transversal con el resto de departamentos. Pues en la medida en que manejan la comunicación y la transmisión del argumentario interno, se hace necesario un pacto alrededor de la acción internacional local. Veamos algunos ejemplos de organigrama con distinta ubicación de la oficina de RRII y sus funciones: a) La oficina de RR.II. (Relaciones Internacionales) como órgano staff de la Presidencia/Alcaldía: una visión transversal. Funciones: • Asesoría y acompañamiento al alcalde y al equipo de gobierno • Coordinación actividad internacional de los diferentes departamentos y áreas • Programación y desarrollo de las relaciones ciudad-ciudad, incluidos hermanamientos La creación de una estrategia internacional de ciudad 16 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales • Seguimiento de la participación de la Administración en las asociaciones municipales y organizaciones internacionales • Gestión de encuentros internacionales • Relación con la comunidad consular local • Recepción de visitantes internacionales b) La oficina de RR.II. integrada en el área de promoción económica o desarrollo local: la proyección exterior como fuente de crecimiento. Funciones: • Promoción de la inversión extranjera • Facilitación de la instalación de empresas • Creación de plataformas público-privadas para la promoción de sectores estratégicos locales • Atracción de eventos y sedes internacionales • Apoyo a ferias y congresos internacionales de la ciudad • Creación de indicadores de ciudad c) La oficina de Cooperación, como dimensión propia de las de RR.II., integrada en el área de participación: trabajando con la sociedad civil. Funciones: • Planificación de la política municipal de cooperación al desarrollo, incluido el Plan director de cooperación La creación de una estrategia internacional de ciudad 17 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales • Ejecución de la cooperación ciudad-ciudad, coordinando para ello las diversas áreas municipales • Gestión de los recursos de apoyo a las ONG de desarrollo locales: convenios, subvenciones y provisión de un equipamiento específico • Relaciones con instituciones internacionales de desarrollo • Coordinación con otras instituciones públicas para proyectos de emergencia humanitaria Finalmente, el recurso principal que maneja la actuación internacional local no es otro que la presencia y el liderazgo de su propio alcalde (intendente, presidente o síndico). Una guía completa y práctica para la internacionalización del gobierno local se halla en el Manual práctico para internacionalizar la ciudad, primer volumen de la Guía para la acción exterior de los gobiernos locales y la cooperación descentralizada Unión EuropeaAmérica Latina, editado por el Observatorio de la Cooperación Descentralizada y elaborado por Eugène Zapata. Se trata de una lectura obligada, que complementa los contenidos de este módulo desde una perspectiva aplicada, y que facilita al lector múltiples ideas y casos prácticos que le orientarán en la creación y en el desarrollo de un plan de acción exterior municipal. Las estructuras asociativas y los foros internacionales en los que se está presente serán siempre mucho más sensibles y receptivos a la presencia del máximo representante electo que de otros cargos. Pero, de nuevo, recuérdese que la potencia de esta presencia será tanto mayor si se sustenta en los factores identificados anteriormente: continuidad en la acción exterior; cohesión y unidad en los intereses representados; potencia local, y calidad reconocida del gobierno local y de sus políticas. La creación de una estrategia internacional de ciudad 18 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales 3. El desarrollo de la acción internacional: modalidades y escenarios La noción de modalidad nos sirve para agrupar las acciones concretas en las que se desarrolla la estrategia de acción internacional de cada autoridad local, en función de su objetivo. Así, en este apartado se distinguen diversas modalidades de actuación internacional: • el marketing internacional, al servicio de la promoción del desarrollo local y del crecimiento económico local. • la participación en niveles superiores de gobernanza, por ejemplo en el seno de organizaciones de integración regional. Más tres modalidades de actuación ciudad-ciudad, o cooperación descentralizada: • la cooperación al desarrollo, la ayuda de emergencia y postconflicto, • la asistencia técnica, los partenariados y el intercambio de buenas prácticas con miras a la mejora de las capacidades técnicas sectoriales, • la cooperación entre autoridades públicas en pos de objetivos políticos. Especialmente en las modalidades de cooperación descentralizada, la acción local reviste una gran complejidad y diversidad, además de poder implicar a un buen número de actores diferentes de las propias autoridades locales. Este tema se limita a situarla entre las otras modalidades de acción internacional de las autoridades locales, y a describir las especificidades que nos llevan a separarla en tres formas concretas de actuación, según sean sus objetivos de solidaridad, de alianza política o de capacitación y mejora técnica. Una recopilación más completa sobre prácticas de cooperación descentralizada está contenida en el informe "Partnership for local capacity development. Building on the experiences of city-to-city cooperation", publicado por NN.UU.-Hábitat y la Coordinadora de las Asociaciones Mundiales de Autoridades Locales (CAMCAL) en el 2003, después de un largo trabajo previo de ambas organizaciones, que culminó en un diálogo entre diferentes agentes del desarrollo local durante la sesión del Consejo de Gobierno de Hábitat (mayo de 2003). Documento disponible en la web en formato pdf. 3.1. El marketing territorial o de ciudad Se usa en este texto la concepción de marketing de ciudad con la misma acepción que de ella hace Jordi Borja. El desarrollo de la acción internacional: modalidades y escenarios 19 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales "La ciudad es una oferta. A sus ciudadanos, obviamente, pero también a los usuarios de la metrópolis, de la región, de unos territorios de geometría variable que pueden ser en algunos aspectos el continente, el mundo. Y la ciudad es una oferta para atraer inversores, visitantes, congresistas. Para negociar con poderes políticos y económicos. ¿Para venderse? No exactamente. Para intercambiar de la manera más positiva para sus ciudadanos y para su país". BORJA, J. (2003): "La ciudad como oferta y la innovación urbanística" en AGENCIA TRANSFRONTERIZA PARA EL DESARROLLO DE LA EUROCIUDAD BASCA, El marketing de ciudades como estrategia de desarrollo metropolitano. San Sebastián, Alberdania. La expresión "marketing de ciudad" ha sido considerada por algunos como mercantilista e inadecuada. El marketing implicaría una técnica publicitaria, cosmética, que oculta de la ciudad lo que no "vende": lo feo, lo pobre, dando una imagen en la que no existe el conflicto social. Véase ARANTES, O., VAINER, C., MARICATO, E., (2000): A cidade do pensamento único. Desmanchando consensos. Petrópolis, Vozes (Zero à Esquerda). Una oferta, pues, que no es puro marketing. Las políticas de marketing van en dos direcciones: • Atracción de inversiones, recursos de financiación y cooperación, acontecimientos, sedes empresariales e institucionales, turismo, visitas…; • Promoción de los sectores estratégicos locales, de la internacionalización y capacidad exportadora de la empresa local. La presencia en ferias internacionales, y el apoyo a las locales, forman parte también de esta modalidad de acción, igual que la creación de indicadores urbanos y benchmarking: información destinada a que los posibles socios e inversores internacionales conozcan y comparen de forma fehaciente los datos de la ciudad. Ciudades y regiones se van a preocupar por figurar en buena posición en ránkings internacionales como los de Cushman and Wakefield (mejores ciudades de Europa para hacer negocios), o en informes como los de Ernst & Young sobre regiones y captación de proyectos industriales y centros de investigación. Otra dimensión específica es la comercialización de proyectos urbanos: por lo general grandes proyectos de infraestructuras, reforma urbanística o transportes que requieren una inversión importante, y que deberán competir con otros por conseguir financiación, pública y/o privada. El marketing territorial es, pues, la dimensión internacional de la acción de promoción económica local. La importancia creciente del rol municipal en esta promoción, con nuevas políticas locales, agencias de desarrollo, concertación social, y potenciación de las capacidades endógenas, hace que sean también más significativos elementos como la planificación estratégica, a fin de que el crecimiento económico no implique un desequilibrio urbano. El desarrollo de la acción internacional: modalidades y escenarios 20 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales 3.2. La ayuda al desarrollo y de emergencia No es nueva la crisis del modelo clásico de ayuda oficial al desarrollo, con sus enfoques "desde arriba" y sus soluciones preconcebidas -y a menudo preelaboradas por un conjunto de consultores occidentales. Tampoco es nueva la fragmentación del sur, de sus demandas y de sus niveles de pobreza y desarrollo y la necesidad de adaptar las modalidades de la cooperación a las necesidades reales. Por ello, es lógica en este contexto la eclosión de la cooperación al desarrollo desde lo local -estrechamente asociada a una ciudadanía solidaria; encaminada a la mejora de las capacidades institucionales de la autoridad local receptora y de las capacidades productivas endógenas de su comunidad; y altas dosis de transparencia, participación, y asociación público-privada. La política de cooperación al desarrollo de las autoridades locales se enmarca en la Ayuda Oficial al Desarrollo Estatal y participa de las normas del CAD (el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, la Organización para la Cooperación al Desarrollo Económico), en lo referido a condicionalidad, prioridades sectoriales, países objetivo, etc. La política local de cooperación al desarrollo destina recursos propios a las actividades de ONG de la ciudad, y moviliza recursos propios que dedica a la asistencia técnica, no condicionada, a otros municipios. Pese a que se trata de una actividad de AOD, y por tanto norte-sur, tiene unas especificidades especiales dentro de la ayuda oficial: aprendizaje mutuo, reciprocidad, partenariado público-privado, participación… que en ocasiones hace difícil separarla de la cooperación técnica; en todo caso, es útil guiarnos por las partidas presupuestarias y las áreas de gobierno responsables. Pero la solidaridad de las ciudades no se agota aquí, sino que se extiende hacia áreas como la paz, la seguridad y la ayuda de emergencia. Ejemplos, entre muchos, son las plataformas locales de apoyo al proceso de paz y los derechos humanos en Colombia; las grandes movilizaciones municipalistas con motivo de catástrofes como la del huracán Mitch. Este esfuerzo no ha quedado sin reconocimiento; por ejemplo, el de la Unesco, que ha establecido su Premio Ciudades por la Paz para recompensar a las iniciativas locales que contribuyan a ese objetivo; o por el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de NN.UU., quien está desarrollando con CGLU la iniciativa Peacekeeping Cities, con la finalidad de incorporar el know-how local en la consolidación de la paz postconflicto de las misiones de la Organización. El desarrollo de la acción internacional: modalidades y escenarios 21 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales 3.3. Cooperación y empresarialidad política Si en el marketing territorial prima la competencia sobre la cooperación -pues las ciudades deberán competir por recursos escasos-, la cooperación política se sitúa en el otro extremo: nos referimos al espacio, más amplio, de objetivos comunes, de intereses compartidos por las diferentes autoridades locales. Y es que se debe tener en cuenta que, aunque efectivamente las ciudades puedan competir en un "mercado global", no es menos cierto que la agenda política de los responsables del gobierno local contiene más elementos de cooperación que de conflicto. Actualmente, la necesidad de estar en las mejores condiciones de hacer frente a las responsabilidades del gobierno local es una idea-fuerza que comparten electos de norte y sur. Se genera así una alianza sincera entre gobernantes que comprueban cómo, pese a las diferencias -quizá enormes- entre sus respectivos territorios, comparten problemas y preocupaciones muy similares, así como la conveniencia de mejorar las herramientas de gobernanza con las que buscar soluciones y procurar un mejor gobierno local. Algunas de estas herramientas son de carácter político: políticas de descentralización del Estado; de financiación local; autonomía local; intervención en las grandes decisiones estatales con impacto en el territorio -infraestructuras, transportes…-; lucha por la cohesión y el equilibrio territorial. La cooperación política persigue, pues, sumar fuerzas frente a estas reivindicaciones y alcanzar impactos en el propio Estado, en las organizaciones de la integración regional y en las instituciones internacionales. Ahora bien, dado que estas instituciones rara vez tienen previstos espacios de representación territorial, el esfuerzo de las autoridades locales debe dirigirse a esa creación de institucionalidad. A esa actividad se ha llamado empresarialidad política. Los political entrepreneurs persiguen no sólo aprovechar las oportunidades de un determinado contexto institucional, sino sobre emprender acciones innovadoras para alterar ese marco, creando una nueva institucionalidad, y a menudo promocionando las propias normas. Véase en ese sentido, y en relación a los actores locales. La cooperación y empresarialidad política tiene lugar a menudo en el interior de asociaciones de autoridades locales, que permiten una interlocución unificada y fuerte, así como procedimientos reglados de toma de postura común. No obstante, es siempre el impulso y el liderazgo político de los electos locales el que se halla detrás de cada nuevo avance. Las regiones de Europa y América conocen dos casos claros de cristalización de esta cooperación política en nuevas instituciones de representación local, en sus respectivos procesos de integración regional. El desarrollo de la acción internacional: modalidades y escenarios 22 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales Las autoridades locales europeas (agrupadas en el Consejo de Municipios y Regiones de la Unión Europea, y en Eurociudades) se organizaron para influir de cara a la creación de un órgano de consulta y representación subestatal: el Comité de las Regiones de la Unión Europea, recogido en el Tratado de la Unión Europea y creado en 1994. Por su parte, las ciudades del MERCOSUR, agrupadas en Mercociudades, han ido adquiriendo diversos niveles de reconocimiento e interlocución en relación con el Mercosur, a través de un trabajo sostenido de lobby político. Así, se consiguió que esta organización crease la REMI (Reunión Especializada en Municipios e Intendencias), que ha sido sustituida en el 2005 por el "Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur". A nivel internacional, existían dos grandes asociaciones de autoridades locales para la cooperación político-técnica, IULA (Unión Internacional de Autoridades Locales) y FMCU (Federación Mundial de Ciudades Unidas), que han convergido en una única organización: CGLU (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos). 3.4. La cooperación técnica Cada vez más, las autoridades locales se organizan para aprender: para intercambiar experiencias, para detectar buenas prácticas, para hallar soluciones frente a problemas comunes: nos referimos a la cooperación técnica. La articulación natural de esta modalidad es la red: no sólo una asociación municipalista, sino un espacio en el que pueden concurrir diversos actores, con alto grado de experiencia: académicos, expertos, consultores, asociaciones profesionales, instituciones de investigación, think tanks, administraciones no locales, colegios profesionales, etc. Es sobre todo en las redes donde este conocimiento se acumula: se deposita, se articula y se transmite. No obstante, la cooperación técnica se puede dar igualmente entre autoridades locales individuales. Así, son frecuentes las visitas de delegaciones entre administraciones locales con sesiones de formación específica sobre cuestiones de interés técnico. Las áreas en las que se da esta cooperación son prácticamente todas las de actuación local: • Fortalecimiento institucional: mejora de la función pública local, buen gobierno, planificación estratégica, finanzas locales, atención ciudadana. El Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (C ID EU ), es una red de más de 60 ciudades iberoamericanas comprometidas con la metodología de la planificación estratégica como herramienta de gobernabilidad urbana. • Territorio: medio ambiente, infraestructuras, energía, gestión de residuos, movilidad. El desarrollo de la acción internacional: modalidades y escenarios 23 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales • Desarrollo local: recursos endógenos, creación de empleo, nuevas tecnologías. • Fortalecimiento democrático y políticas sociales: educación, salud, vivienda, cultura, políticas de igualdad, derechos humanos, civismo y ciudadanía, participación. • Interior y seguridad: protección frente a desastres, seguridad ciudadana, orden público. Algunas organizaciones, como Mercociudades o Eurociudades, cuentan con unidades temáticas de este tipo, en las que organizan su trabajo técnico. Es importante tener en cuenta, por una parte, que en el interior de estas redes puede desarrollarse cooperación política, especialmente entre electos. E igualmente que, en algún momento, éstas pueden identificar proyectos que sean financiados por organizaciones internacionales, dentro de sus líneas de apoyo a la cooperación descentralizada. Ni una cosa ni otra, sin embargo, deben hacernos perder de vista que se trata de redes de cooperación técnica, que no se conciben como espacios de redistribución de recursos ni de ayuda no condicionada, sino de intercambio horizontal. Es muy importante señalar el papel creciente de programas de acompañamiento: iniciativas de origen estatal o multilateral destinadas apoyar la cooperación descentralizada y el intercambio técnico entre municipios. Destacan aquí los programas de países como Francia, Italia o Alemania, así como iniciativas como Cities Alliance, o el Centro Internacional para la Formación de Autoridades y Actores Locales, de UNITAR. Sin duda, un papel pionero y destacadísimo en la facilitación de la cooperación descentralizada lo ha tenido la iniciativa Urb-Al, a la cual se dedica atención especial en diversos módulos de este programa formativo. El Manual práctico para internacionalizar la ciudad, en sus pp. 116-133, contiene referencias e información detallada sobre los recursos de apoyo a la actuación internacional local y a la cooperación descentralizada. 3.5. La participación en niveles de gobernanza superiores Finalmente, las autoridades locales y regionales actúan también para relacionarse con niveles superiores de gobernanza. Pensemos en su participación en instituciones formales de la Unión Europea: consultas, programas y proyectos europeos (en algunos de los cuales también pueden participar autoridades locales de América Latina). Se ha utilizado la noción de gobernanza multinivel para referirse a esta forma de acción, especialmente en el ámbito europeo. Así, donde exista un sistema político que lo permita, las autoridades locales y regionales se podrán implicar en actividades e intercambios internacionales, con otros gobiernos locales o instituciones supranacionales, y especialmente en relación con las materias donde existen necesidades objetivas de acción y cooperación. A esta actividad El desarrollo de la acción internacional: modalidades y escenarios 24 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales internacional subestatal se han referido diversos autores con el término de paradiplomacia. En el futuro, es posible que otros sistemas de integración regional -como Mercociudades- refuercen su condición de sistemas políticos, y podamos referirnos a este tipo de actuación en términos análogos. Igualmente, en la medida en que las instituciones internacionales van abriendo espacios de representación y diálogo, las autoridades locales se convierten en interlocutores formales, y no en visitantes ocasionales, como hasta ahora. Por lo general, y como se verá en el siguiente tema, esa interlocución será desarrollada por autoridades locales que actúan en nombre de asociaciones municipalistas. Sin embargo, las autoridades locales, incluso de forma individual, tienen las puertas cada vez más abiertas para buscar formas innovadoras de colaboración con otros niveles políticos, especialmente internacionales. Y es que el cambio principal que se registra en estas instituciones internacionales es su voluntad de trabajar directamente con las autoridades locales, y no sólo con los gobiernos nacionales. Así, tenemos por ejemplo el programa Cities Alliance (CNUAH/BM) o la Iniciativa de Gobernanza Urbana (PNUD), basados en la relación directa entre estas agencias multilaterales y una ciudad individual, sin mediación de su gobierno nacional. El desarrollo de la acción internacional: modalidades y escenarios 25 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales 4. El progreso del municipalismo internacional La acción de las autoridades locales, individualmente o a través de sus redes, no se limita a expresarse sobre los espacios reglados, sino que: • busca constantemente el reconocimiento para abrir espacios de diálogo político, lo más reglados posible, preferentemente con organismos multilaterales; • persigue influir tanto en las normas como en los programas, nacionales e internacionales, que tengan impacto en el territorio y que afecten a las capacidades municipales; • formula un programa político, cada vez más compartido, y se organiza para perseguirlo eficazmente. En efecto, las autoridades locales no sólo defienden sus intereses en el espacio internacional, sino que cooperan para transformar el marco político común en el que se deberán desarrollar sus actividades. El progreso en el municipalismo internacional denota la creciente condición de actores internacionales de las autoridades locales. Es importante señalar que, cuanto mayor es el rango y el alcance de esta actividad de lobby, en mayor grado deberá éste ser desarrollado por un número amplio y representativo de autoridades locales, preferentemente organizadas. Se abre aquí un espacio, importantísimo, para la expresión del liderazgo municipal, en el interior de las redes municipalistas y hacia espacios superiores de influencia política. El análisis de cómo las autoridades locales consiguen ser incluidas por UN-Hábitat como socias principales en la implementación de la Agenda Hábitat nos muestra cómo se desarrolla esa doble estrategia. Al igual que otros actores libres de soberanía, el poder proyectado por las autoridades locales no se basó en la coerción sino en la persuasión. Una persuasión apoyada en dos tipos de consideraciones: por una parte, apelando a su propio conocimiento técnico (y el de otros expertos) sobre cuestiones relacionadas con el desarrollo urbano. Por la otra, en su condición de representantes legítimos de los ciudadanos de su jurisdicción (véase SALOMON/SANCHEZ, 2008). Cuadro de objetivos: prioridades y lobby político internacional de las asociaciones de autoridades locales Prioridad Promoción del desarrollo local El progreso del municipalismo internacional Influencia Mejora de la financiación: acceso directo a los créditos de las instituciones financieras internacionales sin necesidad del permiso o el aval del gobierno nacional correspondiente. 26 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales Prioridad Expresión de la solidaridad Influencia Reivindicación de mayor presencia y reconocimiento en actividades multilaterales de promoción de la paz, cooperación descentralizada y ayuda humanitaria, con logros como Peacekeeping Cities o el mismo Observatorio. Actividad en pos de la gobernanza local, a través de políticas y programas: Mejora de la gobernabilidad local a través del fortalecimiento institucional y de las capacidades sectoriales • lobby frente a los Estados para la descentralización y las mejoras en financiación, • promoción de la Carta Mundial de Autonomía Local (Hábitat, NN.UU.), • trabajo extensivo en torno a programas específicos: programas de lucha contra la pobreza urbana (Cities Alliance), programas urbanos de la UE, etc. Creación de espacios institucionalizados de representación y consulta: Inserción de las autoridades locales y sus asociaciones en las instituciones políticas regionales e internacionales • Comité Asesor de Autoridades Locales de las NN.UU UNACLA (United Nations Advisory Committee of Local Authorities) http://www.unchs.org/ categories.asp?catid=366 • Comité de las Regiones en la Unión Europea • Reconocimiento de las Mercociudades por el Mercosur • Espacios de relación cerca de otras agencias de NN.UU 4.1. Contenidos: autonomía local y descentralización Hay una serie de valores que están siempre presentes en el mensaje que las autoridades locales lanzan a Estados y organizaciones internacionales: 1) El contexto internacional señala el papel central e irremplazable que la ciudad ocupa en la provisión de los bienes públicos. 2) Centrando la noción de desarrollo humano duradero en el entorno local, las políticas de descentralización constituyen en elemento esencial en la promoción de ese objetivo de desarrollo, por cuanto la gestión de todo asentamiento humano mejora cuando mejoran su autonomía, su proximidad y su nivel de democracia. 3) Las políticas de descentralización deben reconocer ese papel estratégico en la promoción del desarrollo a las colectividades locales, que deberán estar en condiciones de ejercer dicha responsabilidad sin obstáculos y con todas las competencias y facilidades, incluida la seguridad jurídica. Los mismos asentamientos humanos, que son cada vez más interdependientes, deberán fijar modalidades estables de cooperación financiera, social, técnica y cultural. 4) Las autoridades locales deben asumir una serie de responsabilidades: ser activas en el desarrollo, estimular la dimensión participativa, asegurar el buen gobierno local, mejorar el acceso de las mujeres a la política, profundizar en las redes de intercambio ciudad-ciudad y en la coordinación de éstas, promover las nuevas tecnologías, establecer indicadores locales que permitan hacer seguimiento de su gestión, y comprometerse en el objetivo de que los países desarrollados destinen al menos el 0,7% de su PNB a programas de cooperación internacional. El progreso del municipalismo internacional 27 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales 5) A su vez, las autoridades locales hacen una serie de demandas, dirigidas al sector privado, a las asociaciones internacionales de autoridades locales, pero sobre todo a los Estados: reconocimiento del papel de las ciudades, dotación adecuada en materia de vivienda y urbanismo, y de lucha contra la pobreza; descentralización y aplicación del principio de subsidiariedad; apoyo a la democracia local y al asociacionismo municipal; reconocimiento de la cooperación municipal y otras formas de cooperación descentralizada, y autonomía constitucional y legal a las colectividades locales. El mensaje de las autoridades locales es una declaración de demandas y de compromisos: de corresponsabilización, donde es central el reconocimiento de que los problemas de la humanidad pasan por las ciudades y es básicamente en ellas donde encuentran solución, por lo que las organizaciones políticas estatales deben dotar a éstas de los medios necesarios, y sobre todo considerarlas parte del Estado y un elemento importante de sus esfuerzos para con los objetivos de desarrollo nacional. Esta agenda se expresa con rotundidad en el principal instrumento normativo internacional perseguido por el municipalismo: la Carta Mundial de Autonomía Local. Aunque un instrumento vinculante parece quedar, aún hoy, lejos de la voluntad de los Estados, sí se ha podido alcanzar un acuerdo sobre las Directrices de Descentralización y Reforzamiento de las Autoridades Locales, aprobadas por el Consejo de Administración de NU-Hábitat en abril de 2007. Son 59 directrices organizadas en cuatro capítulos: Gobernabilidad y democracia en el ámbito local (democracia representativa y participativa); Poderes y responsabilidades de las Autoridades Locales: Relaciones administrativas entre Autoridades Locales y otros niveles de gobierno; y Recursos financieros y capacidades de las Autoridades Locales. Se trata del conjunto más exhaustivo de medidas para la autonomía y buen gobierno local elaborado nunca por un organismo internacional. Pese a la esperanza de que la Asamblea General de Naciones Unidas las adoptase formalmente, ésta se limitó a observar que el Consejo de Administración del ONUHábitat las había aprobado, a pedir a esta agencia que prestase asistencia a los gobiernos interesados en adaptar las directrices a sus contextos nacionales, cuando proceda, y a seguir elaborando herramientas e indicadores como parte de su apoyo a la aplicación de las directrices, “teniendo presente que éstas no constituyen un modelo uniforme o rígido aplicable a todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas” (A/RES/62/298, punto 7). 4.2. La creación de un espacio institucional Los avances institucionales más importantes del municipalismo internacional se concentran en el entorno de las Naciones Unidas. Sobre todo a partir de la El progreso del municipalismo internacional 28 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales década de los noventa, las asociaciones de autoridades locales van a intentar estar cada vez más presentes en el entorno de la organización mundial. La primera conferencia de las NN.UU. en la que las autoridades locales estuvieron presentes, a través del ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives), fue la dedicada a Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre de la Tierra), celebrada en Río de Janeiro del 3 al 21 de junio de 1992. Los esfuerzos dieron frutos: tanto en la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo adoptada a nivel de jefes de Estado y de Gobierno (una declaración política de compromisos) como en la Agenda 21 (el plan de acción sobre medio ambiente) el papel de las autoridades locales aparecía mencionado expresamente. Pero la conferencia clave en lo que respecta a la apertura del sistema a las autoridades locales y sus asociaciones fue Hábitat II: la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos o "Cumbre de las Ciudades", celebrada en Estambul del 3 al 14 de junio de 1996 para intentar dar respuestas globales a los acuciantes problemas de la urbanización. Las autoridades locales consiguieron participar en las deliberaciones de la conferencia, sus comités principales y en los grupos de trabajo. Además, en la Declaración de Estambul se señalaba a las autoridades locales como "los socios más estrechos y esenciales en la aplicación del Programa de Hábitat". Este reconocimiento fue sin duda un logro mayúsculo del movimiento municipalista mundial y la base de ulterior penetración en el sistema de Naciones Unidas a través de Hábitat. Con la creación del Comité Consultivo de las Autoridades Locales de Naciones Unidas (UNACLA), primer órgano consultivo formal integrado por autoridades locales vinculado a NN.UU., se abría una línea de presencia y colaboración que iba a permitir un avance muy significativo. Declaración final de la primera Asamblea Mundial de Ciudades y Autoridades Locales. Estambul, 31 de mayo de 1996. Documento disponible en la web en formato pdf. Esta estrategia de penetración en las NN.UU. obligaba, igualmente, a que las autoridades locales mejorasen la coordinación entre sus diversas asociaciones internacionales, de cara a plantear un diálogo lo más unificado y representativo posible. Ello desembocó en la creación de una nueva organización común: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU). En la actualidad, las metas en cuanto a implicación institucional de los gobiernos locales en Naciones Unidas se centran en insertar formalmente en su sistema, y especialmente en Hábitat, a esta nueva asociación mundial de ciudades, CGLU. El progreso del municipalismo internacional 29 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales Con ello, las autoridades locales organizadas adquieren mayor posibilidad de ser agentes positivos en las relaciones internacionales contemporáneas, con CGLU como referente central, y elementos como: • la promoción de los principios de autonomía local y de descentralización. El nuevo Observatorio Global sobre Democracia Local (GOLD) de CGLU elaborará un informe trienal sobre el estado de descentralización y la autonomía local en el mundo; • la diplomacia de las ciudades y la solidaridad internacional entre autoridades locales; • la participación activa de las autoridades locales en la realización de los Objetivos para el Milenio, así como en otras campañas de las NN.UU.; • la interlocución de las autoridades locales, y su aportación al diseño de programas internacionales con impacto en la realidad local, y • la presencia reforzada de los gobiernos locales en el seno de las Naciones Unidas y de sus agencias, con el reconocimiento de CGLU como instancia consultiva y consolidando el papel del UNACLA. Desde su creación, CGLU no sólo ha potenciado la relación con NU-Hábitat, con quien ha firmado un acuerdo de colaboración: también trabaja con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); el Fondo de Desarrollo para las Mujeres (UNIFEM); el Instituto de las Naciones Unidas para la Formación y la Investigación (UNITAR); la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las NNUU (OCHA). En realidad, se detecta incluso una competencia, por parte de estas agencias, por asegurarse la participación, el apoyo y la capacidad de irradiación y legitimación que proporcionan las autoridades locales. El progreso del municipalismo internacional 30 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales Ideas clave • Para comprender correctamente la acción internacional de las autoridades locales se debe tener muy en cuenta su especificidad frente a la diplomacia estatal y regional. La comparación con éstas no suele ser útil, y más bien desorienta. • Debemos tener presente el carácter voluntario, discrecional, de la acción exterior local: a diferencia del Estado (que debe actuar, por ejemplo en relación con la protección de sus nacionales en el extranjero) las ciudades pueden emprender un curso de acción para abandonarlo; ser muy activas, o retirarse parcialmente de la actividad internacional. • Este carácter voluntario, y el hecho de proyectarse sobre asuntos económicos y sociales (y no político-militares) explica también el hecho de que el contexto no determina cuál va a ser la acción; aunque éste es un dato importante, van a ser los factores endógenos, y sobre todo la voluntad política, los que determinen los objetivos y el posicionamiento internacionales de la ciudad. • El posicionamiento internacional es, ante todo, una estrategia, y la identidad, dentro de ciertos límites, una elección: las ciudades tienen gran capacidad para reinventarse, para dotarse de una nueva identidad internacional. • Los diferentes ordenamientos internos pueden intentar limitar la acción local internacional -especialmente en América Latina-, so pretexto de que ésta afecta a la unidad de acción exterior. No obstante, las autoridades locales no tienen capacidad de representación exterior: y no puede ser de otra manera, porque las autoridades locales no hablan en nombre del Estado -ni lo pretenden- sino en nombre propio. • La acción internacional local difiere de la de las regiones y estados federados, que tiende a moverse en parámetros más identitarios, emulando la acción diplomática estatal, y buscando a menudo un reconocimiento comparable al de éste. Las ciudades buscan otro tipo de reconocimiento y quieren su espacio propio, distinto al de los Estados. • En la práctica, las diferentes acciones exteriores gubernamentales -centrales y no centrales- tienden a reforzarse mutuamente, más que a competir. La idea de que una acción internacional local iría en menoscabo de la acción estatal es errónea. Lo local es a la vez nacional y territorial. • A menudo, la única ventana de proyección exterior de muchas autoridades locales ha sido la de la cooperación al desarrollo; éste es un gran vector de Ideas clave 31 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales actuación de las ciudades medianas y pequeñas. Más adelante, sus propios responsables se dan cuenta de la necesidad de enmarcar esa acción en una estrategia más amplia, de ciudad. • No es, sin embargo, adecuado que las ciudades extiendan sus compromisos internacionales más allá de un nivel que puedan manejar. Los partenariados locales requieren aportaciones continuadas y sustantivas, por ambas partes. • Aun en los intercambios profesionales y técnicos, que entre autoridades locales son más frecuentes que los intercambios políticos, el liderazgo político es el elemento clave del avance de la agenda descentralizadora. • El alcalde es siempre el agente que mejor personifica y representa los intereses de la ciudad, aunque es de interés combinar su presencia con la de otros cargos. Para una presencia continuada, es incluso mejor tener una representación fiable y constante del alcalde, aunque delegue en un alto funcionario, que diversos cargos electos. • Cuanta mayor cohesión se genere entre los actores locales en torno a la estrategia de ciudad, mayor es la identidad que se proyecta, y también mayor la probabilidad de que ésta genere reconocimiento, especialmente frente a otros actores institucionales. • Otras claves del éxito reconocidas de una estrategia local internacional son: identificar y sostener una imagen-síntesis, una identidad adecuada; especializarse en determinados sectores; desarrollar una acción con la máxima continuidad, lo que permite aprender y convertirse en un socio fiable; y desarrollar alianzas estratégicas de diferente nivel, y asociando a diferentes actores (ONG, autoridades locales y regionales, Estados...) en función de los objetivos. • Las asociaciones municipalistas ofrecen un espacio de contacto entre iguales (alcaldes y electos) y de ejercicio del liderazgo y la influencia. La relación de estas asociaciones con organizaciones internacionales es una de las dimensiones más atractivas para los dirigentes municipales, que pueden así "jugar a una liga superior", a menudo con un rango, unos recursos y una capacidad de interlocución que no tendrían individualmente. • El nuevo paradigma de las políticas de desarrollo, puesto en práctica por las NN.UU. y la Unión Europea (partenariados con enfoque bottom-up, basados en el intercambio de ideas y el aprendizaje mutuo) es muy adecuado para la colaboración con las ciudades y el apoyo a sus prácticas de cooperación descentralizada. Se trata de una tendencia que debería reafirmarse en el futuro. Ideas clave 32 Contexto general: la acción internacional de las autoridades locales Bibliografía ALDECOA, F., KEATING, M. (2000): Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones, Madrid, Marcial Pons. ALGER, Ch. 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