Expulsiones forzosas de España: los Centros de Internamiento de
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7 Expulsiones forzosas de España: los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) Cristina Manzanedo Abogada del Centro Pueblos Unidos [email protected] Daniel Izuzquiza S.J. Coordinador del Centro Pueblos Unidos [email protected] El Centro Pueblos Unidos pertenece a la Fundación San Juan del Castillo, entidad miembro del Servicio Jesuita a Migrantes (SJM)-España Fecha de recepción: 01/04/2011 Fecha de aceptación: 22/04/2011 Sumario 1. ¿Qué son los CIE? 2. Cómo se llega a un CIE y quién los controla 3. Las críticas a su funcionamiento. 4. El reglamento que se está elaborando. 5. Bibliografía. RESUMEN La detención policial de extranjeros no residentes en nuestras calles va frecuentemente seguida del internamiento en un CIE por un plazo máximo de 60 días. Durante ese tiempo, la persona permanece en estos centros privada de libertad, en condiciones muy duras y con la amenaza de una expulsión inminente. El control de fronteras forma parte de nuestra política migratoria pero la privación de libertad y expulsión forzosa de personas que llevan años entre nosotros es un tema muy grave donde nos jugamos la legitimidad de nuestra democracia y el estado de derecho. En este ámbito, más que en ningún otro, la Administración española tiene que analizar y tener en cuenta las circunstancias concretas de cada caso, ser especialmente escrupulosos en la aplicación de la Ley y garantizar el respeto a los derechos de las personas. La situación actual en España de criminalización de la inmigración, persecución, internamiento y expulsión se aleja mucho aún de este objetivo. Este artículo pretende informar de la realidad de los CIE en España, presentar el marco jurídico que los regula señalando también sus lagunas y deficiencias, señalar las principales críticas que se han formulado respecto a estos centros y mostrar la situación actual, incluyendo la movilización de las entidades sociales de cara a lograr un reglamento de los CIE respetuoso con los derechos de las personas internas. Documentación Social 161 153 7 Cristina Manzanedo y Daniel Izuzquiza Monografía Palabras clave: Estancia irregular, extranjero no residente, control, expulsión, internamiento, Centros de Internamiento de extranjeros. ABSTRACT The arrest of non-resident foreigners on Spanish streets is often followed by their internment in a centre (CIE) for a maximum period of 60 days. During that time, persons remain in these centres deprived of their freedom, in very tough conditions and with the imminent threat of deportation. Border control is part of our migratory policy but to deprive people of their freedom and forcibly expel them is a very serious issue in which the legitimacy of our democracy and the Rule of Law are at stake. In this sphere, more than in any other, the Spanish Administration must analyze and take into account the specific circumstances of each case, must be especially scrupulous in applying the Law and must guarantee respect for persons’ rights. The current situation in Spain, of criminalization, persecution, internment and expulsion of immigrants, is a far cry from this objective. This article aims to report on the reality of Spain’s CIEs, to present the legal framework regulating them and to also highlight its gaps and deficiencies, to set forth the main criticisms of these centres and to present the current situation, including the mobilization of social institutions in order to secure a regulation of the CIEs that is respectful of the rights of the persons interned. Key words: Undocumented residence, non-resident foreigner, control, expulsion, internment, centres of internment of foreigners (CIEs). 154 Documentación Social 161 Expulsiones forzosas de España: los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) 7 Monografía 1 ¿QUÉ SON LOS CIE? Los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) son el instrumento de la política migratoria española para expulsar a aquellas personas extranjeras que se encuentran en nuestro país sin la necesaria autorización administrativa de residencia o, en ciertos casos, con una condena penal. En dichos centros pueden permanecer hasta un máximo de sesenta días bajo custodia del Cuerpo Nacional de Policía, a la espera de que se dicte una orden de expulsión o de que la ya dictada se pueda ejecutar. En estos casos, la privación de libertad de la persona extranjera no es una sanción sino simplemente una medida cautelar destinada exclusivamente a garantizar el cumplimiento de la expulsión. Por tanto, no son centros penitenciarios, es decir, las personas no están en ellos cumpliendo una pena por haber cometido un delito(1) sino que están transitoriamente a la espera de ser expulsados de España, normalmente por estancia irregular(2) en nuestro país. Según la ley, se trata de «establecimientos cerrados de carácter no penitenciario» en los que los internos sólo tienen limitada su libertad deambulatoria y mantienen intactos el resto de sus derechos. Los CIE están dirigidos y gestionados por el Cuerpo Nacional de Policía y dependen por tanto del Ministerio del Interior(3). Este modelo de custodia policial es una fuente de numerosos problemas en cuyo origen encontramos una lógica de persecución y seguridad de la Policía que choca con la lógica de garantía y defensa de derechos de las personas internadas. Actualmente en España hay nueve Centros de Internamiento, seis en la península y tres en Canarias: en Barcelona, Madrid, Valencia, Murcia, Málaga, Algeciras(4), Las Palmas, Fuerteventura y Tenerife. Dependiendo del flujo migratorio por mar, en ciertas temporadas se han habilitado otros centros de internamiento adicionales en la Comunidad Canaria. En 2009, en la totalidad de los CIE españoles estuvieron internadas 16.590 personas. La mayoría fueron varones, habiéndose ejecutado la expulsión del (1) Aunque también hay algunas expulsiones penales, ver apartado 2.1 de este artículo. (2) Estancia irregular significa estar «sin papeles», es decir, sin permiso de trabajo y residencia, bien porque nunca se ha tenido o porque se tuvo pero no se ha podido renovar debido a la falta de trabajo. Hay personas que llevan años en España con sus papeles en regla y que caen en la irregularidad por no poder renovar su permiso de trabajo debido a la crisis (la llamada «irregularidad sobrevenida»). (3) La Coordinación de los Centros la lleva la Comisaría General de Extranjería y Fronteras. (4) El CIE de Algeciras cuenta con una extensión, el centro de la Isla de las Palomas (Tarifa), que se utiliza cuando el primero está lleno. Documentación Social 161 155 7 Cristina Manzanedo y Daniel Izuzquiza Monografía 53,8 por 100 del total de internados. El resto salió agotado el plazo de internamiento sin haberse podido ejecutar la expulsión o antes de dicho plazo, generalmente por estimar los jueces que no procedía el internamiento dadas las circunstancias particulares del extranjero. El elevado porcentaje de internamientos que no sirven a su propósito (la expulsión de la persona internada) es un primer indicador de la utilización poco rigurosa que hace la Administración de este instrumento, concebido por la ley y por la jurisprudencia como herramienta a utilizar sólo cuando la expulsión sea efectivamente posible y, aún en estos casos, como «último recurso» si no hay otras alternativas, siempre durante el tiempo mínimo imprescindible (y, en todo caso, nunca superando los 60 días). Sin embargo, la Administración tiende a aplicar esta medida con muchas menos cautelas de las previstas por el legislador. Datos sobre internamientos en 2009 Internados Ejecutada expulsión de los internados Salida por traslados a otro CIE Salida por transcurso del plazo máximo Salida por otros motivos 16.590 8.935 (53,8%) 628 507 6.520 Fuente: Fiscalía General del Estado, Memoria Anual 2010. Como vemos en el cuadro anterior, casi 9.000 personas ingresadas en los CIE fueron expulsadas en 2009. Sin embargo, la cifra total de expulsiones es superior (13.278) debido a que hay personas extranjeras con una orden de expulsión previa que son expulsadas directamente por la policía cuando les detienen en la calle, en el plazo máximo de 72 horas. Transcurrido ese plazo, si no ha podido realizar la expulsión, la policía tiene que solicitar autorización judicial para seguir privando de libertad a una persona, momento en el que se solicita el internamiento en un CIE. Las expulsiones que no pasan por el CIE (más de 4.300 en el año 2009) no son objeto de este artículo pero queremos señalar que son especialmente aflictivas para el ciudadano extranjero ya que se producen inmediatamente después de su detención, sin ocasión de despedirse de sus familiares y amigos ni de realizar las gestiones prácticas necesarias, y con muy limitadas posibilidades de defensa jurídica. 156 Documentación Social 161 Expulsiones forzosas de España: los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) 7 Monografía Datos sobre repatriaciones Total repatriaciones Denegación entrada Devoluciones Expulsiones Cualificadas (con algún delito previo) No cualificadas (sin delito) Readmisiones (fronteras interiores) 2009 2010 38.129 12.226 7.526 13.278 7.591 5.687 5.099 30.163 9.453 7.297 11.454 8.196 3.258 1.959 Denegación de entrada: personas rechazadas en los puestos fronterizos habilitados (puertos y aeropuertos). Devoluciones: personas que trataron de entrar en España por puestos no habilitados como fronteras (pateras). Expulsiones: personas repatriadas por carecer de permiso de trabajo y/o residencia. Readmisiones: personas expulsadas por acuerdos de readmisión con otros países. Fuente: Ministerio del Interior, Lucha contra la inmigración ilegal(5), Balance 2010. 2 CÓMO SE LLEGA A UN CIE Y QUIÉN LOS CONTROLA 1.2. ¿Quién llega al CIE? El marco legal español establece que encontrarse en nuestro país sin la correspondiente autorización constituye una infracción administrativa (no penal) que se sanciona con una multa de al menos 500 euros. Si concurre algún otro agravante, la sanción puede llegar a la expulsión del territorio español(6). Aunque no existen datos oficiales desglosados, sí podemos afirmar que la inmensa mayoría de las personas en el CIE tienen una orden de expulsión por estancia irregular pero muchas de ellas sin ninguno de los agravantes adicionales previstos en la ley. Hay, además, otras dos situaciones que pueden llevar a una persona al CIE. Por un lado, las expulsiones «penales». A los extranjeros que no residan legalmente en España y sean condenados a privación de libertad inferior a 6 años, el juez procede generalmente en la sentencia a la sustitución de la pena de privación de libertad por expulsión. Por otro lado, también ingresan en el CIE personas con una orden administrativa de devolución. Se trata de extranjeros (5) Las palabras no son neutras. Dado que ningún ser humano es ilegal, tampoco los inmigrantes, creemos más correcto utilizar la expresión «inmigración irregular». (6) Por ejemplo, procede la sanción de expulsión si el extranjero ha sido condenado por un delito sancionado con pena privativa de libertad superior a un año, salvo que se hayan cancelado los antecedentes penales. Documentación Social 161 157 7 Cristina Manzanedo y Daniel Izuzquiza Monografía expulsados que han quebrantado la prohibición de entrada en España durante un máximo de cinco años que acompaña a toda orden de expulsión. Es importante resaltar que, de acuerdo con la legislación vigente, no procede nunca la expulsión cuando se trata de personas que han tenido residencia de larga duración, personas que están percibiendo una prestación social o por desempleo, mujeres embarazadas cuando la ejecución de la expulsión pondría en riesgo su salud o la del niño, personas enfermas cuando la expulsión pueda suponer un riesgo para su salud y personas extranjeras con menores españoles a su cargo. Sin embargo, esto no siempre se cumple y encontramos con cierta frecuencia a personas en el CIE en dichas situaciones. 2.2. ¿Cómo se llega al CIE? En este apartado vamos a presentar, en primer lugar, las modalidades del procedimiento de la sanción por estancia irregular en España y, en segundo lugar, el proceso de autorización del internamiento en el CIE. Tramitación de la sanción por el procedimiento ordinario o el preferente Para imponer la sanción por estancia irregular, debe seguirse el procedimiento administrativo ordinario, que contempla un período de quince días para alegaciones y proposición de prueba. En el caso de que la sanción finalmente impuesta fuese expulsión, hay que ofrecer un período de salida voluntaria a fin de que la persona extranjera pueda «cerrar» adecuadamente su vida en España. Sólo si no cumple el plazo de salida voluntaria, la policía podría volver a detenerle y solicitar su ingreso en el CIE para ejecución forzosa de la expulsión. Excepcionalmente, la sanción por estancia irregular puede tramitarse de forma urgente cuando exista riesgo de incomparecencia (por carecer de domicilio o documentación acreditativa), cuando la persona extranjera evite o dificulte la expulsión, o cuando la persona represente un riesgo para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional. El trámite preferente también se aplica a personas extranjeras con condenas de privación de libertad superiores a un año. En estos casos, la tramitación de la sanción se realiza por el procedimiento llamado preferente, que consiste en un trámite de urgencia que acorta sustancialmente los plazos (hay sólo 48 horas para formular alegaciones) y en el cual la sanción es siempre expulsión y es ejecutable inmediatamente, es decir, no se concede período de salida voluntaria. Además, cabe el internamiento en un CIE mientras la policía tramita el expediente. En estos casos, el extranjero ingresa en el CIE sin orden de expulsión, que recibe mientras dura su estancia en el mismo. 158 Documentación Social 161 Expulsiones forzosas de España: los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) 7 Monografía El internamiento La solicitud de ingreso en un CIE para ejecutar una orden de expulsión o mientras se tramita el expediente, la realizan los funcionarios del Cuerpo Nacional de la Policía y lo autoriza el juzgado de instrucción que esté de guardia en la localidad donde se ha detenido al extranjero, previa audiencia del Fiscal. La policía debe justificar la solicitud de internamiento y la ley consagra expresamente como principio rector de la decisión del juez autorizante del ingreso el de proporcionalidad, es decir si está justificada la privación de libertad o si existen otras medidas que pudieran adoptarse menos gravosas para el extranjero. El juez también debe tener en cuenta las circunstancias personales del caso, sobre todo el arraigo de la persona en España y su salud, el riesgo de incomparecencia, si hubo actuaciones para evitar expulsión, si hay condenas o sanciones administrativas previas y procedimientos sancionadores pendientes. Así mismo, debe comprobar que efectivamente es posible materializar la expulsión al país de origen del extranjero. El juez fija el período máximo de internamiento, que no puede ser superior a 60 días, y puede por tanto ser inferior (aunque suelen autorizar el máximo previsto en la ley). Si la expulsión no pudo finalmente realizarse a pesar de tener a la persona privada de libertad a disposición del Estado durante el plazo de internamiento, no puede solicitarse un nuevo internamiento para los mismos fines. 2.3. La excepcionalidad y desproporcionalidad convertidas en regla Toda ley tiene un margen de interpretación y en la aplicación práctica de la misma se juega mucho de su contenido real. El régimen sancionador de extranjería es un buen ejemplo de ello. Aunque la sanción general para la estancia irregular debería ser una multa, se utiliza ampliamente la expulsión. Aunque la tramitación de las sanciones debe seguir como norma general el procedimiento ordinario, se utiliza ampliamente el preferente. Y aunque la privación de libertad en un centro de internamiento debería ser el último recurso, se utiliza sin atender a las circunstancias particulares de cada caso, provocando con ello graves dramas humanos. Los funcionarios del Cuerpo Nacional de la Policía solicitan frecuentemente el ingreso en el CIE «si hay plaza libre», aunque se trate de personas con mera estancia irregular, sin antecedentes penales, debidamente identificadas con su pasaporte, con domicilio conocido y con familia —frecuentemente menores— en España. Y muchos jueces de instrucción lo autorizan. Sin embargo, el internamiento preventivo y sistemático en un CIE de toda persona extranjera en situación administrativa irregular que no haya cometido Documentación Social 161 159 7 Cristina Manzanedo y Daniel Izuzquiza Monografía ningún delito es contrario a la propia normativa de extranjería y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que ha establecido de forma incontrovertida la excepcionalidad del internamiento. Así mismo, es contrario al derecho a la libertad y a la seguridad personales proclamados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que también forman parte de nuestro ordenamiento jurídico(7). Además, se trata de una medida legislativa desproporcionada en relación al objetivo del Estado de regular las migraciones, que debería sustituirse siempre que sea posible por otras medidas cautelares compatibles con el derecho a la libertad y seguridad de todas las personas, tales como: la notificación periódica a las autoridades, el depósito de una garantía financiera, la obligación de permanecer en un domicilio designado, un centro abierto u otro tipo de vivienda especial(8). 2.4. ¿Quién controla los CIE? ¿Quién garantiza los derechos de las personas internas? Hay varias fuentes institucionales de control de los CIE. Tanto Defensor del Pueblo como Fiscalía intervienen en el control de los internamientos. El Defensor del Pueblo tutela los derechos fundamentales y las libertades públicas de la ciudadanía, para lo cual puede supervisar la actividad de las administraciones y organismos que gestionan servicios públicos, en todo el territorio nacional. Y el Ministerio Fiscal representa al interés social a través de la defensa de la legalidad y del interés público tutelado por la ley. Ambas instituciones realizan desde hace años un seguimiento de los CIE, reciben quejas individuales y en sus Informes anuales destinan un apartado a los CIE. Además, los jueces de instrucción que autorizan cada internamiento pueden recibir quejas y peticiones de la persona cuyo internamiento han autorizado. Esta función de supervisión, sin embargo, es muy difícil de cumplir ya que los internos son frecuentemente trasladados a un CIE en un sitio diferente a su localidad (que es donde está el juez que autorizó su internamiento) y tampoco hay cauces reales para hacer efectiva esta función de control. Consciente de estas limitaciones, la última reforma de la Ley de Extranjería de diciembre 2009 introdujo un avance muy positivo consistente en la creación de una nueva figura, el juez de control de los Centros de Internamiento de Extranjeros. La Ley (7) El Dictamen de AEDIDH citado en la bibliografía desarrolla ampliamente la falta de conformidad de los CIE con el derecho internacional, mientras que el artículo de la profesora Martínez Escamilla muestra la excepcionalidad jurídica del internamiento según la legislación española. (8) A este respecto, cabe reseñar, entre otros, el trabajo del Servicio Jesuita a Refugiados (SJR), que desde hace años señala los costes de la detención y busca alternativas a la misma. 160 Documentación Social 161 Expulsiones forzosas de España: los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) 7 Monografía establece que se debe designar un Juzgado de control en cada localidad donde haya CIE, cuyas funciones son conocer y resolver las peticiones y quejas de los internos que afecten a sus derechos fundamentales. No controla la expulsión sino las condiciones del internamiento y el acceso efectivo de los extranjeros a sus derechos durante el mismo(9). La reforma separa así las atribuciones entre el Juez de Instrucción competente para autorizar el internamiento (que será el del lugar donde se ha practicado la detención) y el Juez que supervisa la estancia de los extranjeros en los distintos Centros (que será el del lugar donde está el CIE) y fortalece con ello las garantías de los internos. Los Juzgados de control han comenzado a funcionar en 2010, su creación por tanto es reciente y falta aún la necesaria regulación legal de esta figura. Pero la función que les ha sido encomendada de velar por el respeto de los derechos de los extranjeros internados es de la máxima importancia y necesidad. Y en algunas localidades, como Madrid o Valencia, ya han conseguido mejoras importantes en los respectivos CIE. Una vez establecida la figura de control, es preciso ahora asegurar que les llegan las quejas de las personas internas, lo cual no es tan sencillo dado que se trata de una población privada de libertad ambulatoria. Para ello es preciso que todos los CIE habiliten las medidas necesarias a fin de: • Informar a todas las personas internas, a su ingreso en el CIE, por escrito y en un idioma que comprendan, de la existencia de un Juzgado de control del CIE en esa localidad y sus funciones. • Establecer los cauces y medios para que los internos de todos los CIE puedan efectivamente dirigirse al Juzgado de control. • Que el procedimiento fijado garantice la confidencialidad y rapidez de las comunicaciones entre las personas internas y el Juzgado. 3 LAS CRÍTICAS A SU FUNCIONAMIENTO 3.1. Críticas a su funcionamiento La historia de los CIE en España está llena de quejas por su funcionamiento y denuncias de vulneraciones de los derechos de las personas internadas. (9) Durante el internamiento, las personas mantienen todos sus derechos salvo la libertad de movimiento, ya que están retenidos. Documentación Social 161 161 7 Cristina Manzanedo y Daniel Izuzquiza Monografía Organizaciones sociales e instituciones públicas han emitido informes poniendo de manifiesto las deficiencias materiales(10) y de funcionamiento estos Centros(11). A continuación resumimos las principales críticas que se han formulado desde distintas instancias. 1. Acusada tendencia a priorizar las medidas de seguridad y control policial de los centros, en claro detrimento de las condiciones de vida de los internos y del mantenimiento de sus derechos. 2. Inadecuación del modelo, basado en la custodia directa por parte del Cuerpo Nacional de Policía en un período dilatado de tiempo de personas de muy diversa procedencia. Sería preferible que dicha custodia policial se limitase a los aspectos externos de seguridad y se asignase el papel de coordinación de la convivencia en el centro a personal especializado en la intervención social. 3. Ausencia de información clara, comprensible y en su idioma a todos los internos sobre su situación jurídica (motivos de la estancia en el CIE, datos de su abogado y copia del auto de internamiento). Folleto explicativo que explique el funcionamiento del CIE (distribución de espacio, horarios, utensilios de higiene y ropa de cama y toallas disponibles, servicio de comedor, lavandería), recursos disponibles en el CIE, condiciones de acceso a los mismos y prestaciones que realizan (médico, atención social, jurídica), régimen de visitas, comunicación con el exterior, peticiones al Director, posibilidad de formular peticiones y quejas al Juzgado de control del CIE y forma de hacerlo y sus derechos y obligaciones. Aunque está previsto en la ley, los CIE no suelen proporcionar dicha información a los internos al ingresar en el Centro o lo hacen de forma muy deficiente. 4. Ausencia generalizada en los CIE de servicios de asistencia social dentro de los centros (salvo en Madrid desde 2009 y, de manera intermitente, en otros centros) a pesar de estar previsto en la normativa, lo que ayuda a crear un difícil clima de convivencia. Respecto a la atención médica, varios de los CIE sólo cuentan con la presencia ocasional de un médico. 5. Deficiencias en el régimen de comunicaciones y visitas. La sensación de abandono e indefensión de las personas internas es debida en gran parte a que se les retira el teléfono móvil al entrar en el centro, a que las posibilidades de llamar fuera están restringidas por la escasez de teléfonos públicos disponibles y a que las posibilidades de que les con- (10) Los informes más desfavorables son los correspondientes a los CIE de Málaga y Algeciras. (11) El apartado de Bibliografía recoge una muestra de los mismos. 162 Documentación Social 161 Expulsiones forzosas de España: los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) 7 Monografía tacten por teléfono desde el exterior son mínimas y en muchos CIE inexistentes. El régimen de visitas también sufre restricciones significativas. En Madrid, por ejemplo, el interno sólo puede recibir la visita de una persona al día, por la tarde, durante unos 20 minutos y tiene que comunicarse a través de un cristal y un teléfono. Las personas que son trasladadas al CIE desde otra ciudad no tienen frecuentemente a nadie que les visite. A la vez, los familiares se quejan de las colas para visitar a los internos y de la falta de información sobre su familiar cuando van al CIE y no está allí (si ha sido trasladado para alguna gestión o al hospital, si ha sido puesto en libertad o si ha sido expulsado y en este caso en qué vuelo y a qué ciudad). Todo ello genera una gran ansiedad y sufrimiento. 6. Ausencia de mecanismos efectivos de prevención de tratos degradantes y racistas por parte de la policía hacia los internos y control de la actuación policial, tanto dentro de los centros como durante los traslados para gestiones fuera del CIE y a los puertos de salida para expulsión. Las quejas por el trato policial son generalizadas, tanto durante la estancia en el CIE como en los traslados para gestiones y a los aeropuertos, con abundantes denuncias formuladas en los últimos años por lesiones y malos tratos. Un paso positivo y necesario sería que todos los funcionarios que trabajan en los CIE lleven visible una placa identificativa, como exige la normativa. Como ha señalado varias veces el Defensor del Pueblo en sus informes anuales, también es preciso en todos los CIE (y en los aeropuertos) un sistema de video-vigilancia repartido por todas las instalaciones y dependencias del CIE salvo dormitorios y baños que permita la grabación de las imágenes y posterior almacenamiento de las mismas. 7. Ausencia generalizada de un procedimiento efectivo de quejas con garantías de intimidad y celeridad que asegure que las quejas de los internos llegan al Juez de control. 8. Incumplimiento efectivo del derecho de acceso y visita de entidades sociales. A pesar de estar recogido en la normativa, en la mayoría de los CIE no se permite el acceso a las instalaciones de las organizaciones sociales. De manera excepcional y desde principios del año 2010, Cruz Roja tiene acceso estable al CIE de Madrid, gracias a un convenio financiado por el propio Ministerio de Interior para proporcionar atención social(12). Las (12) El Ministerio del Interior y Cruz Roja han firmado un nuevo convenio en junio de 2011 para extender este servicio al CIE de Valencia. Documentación Social 161 163 7 Cristina Manzanedo y Daniel Izuzquiza Monografía organizaciones sociales que entran en los CIE lo hacen a título individual, en el turno de visitas de amigos o familiares o como abogados. Al entrar como visitas, las condiciones para hacer un control social de la situación del CIE son muy limitadas, ya que el tiempo de visita suele ser breve y la visita tiene lugar con separación física del interno y, en ocasiones, con presencia policial. Las colas para entrar y el poder visitar solo a una persona cada vez también dificultan el acceso a un número mayor de internos. En Madrid por ejemplo, durante 2010, Pueblos Unidos y la Asociación Cultural Escuela Popular de Prosperidad solicitaron por escrito varias veces al Ministerio del Interior visitar a los internos, en 2009 lo solicitó SOS Racismo Madrid y en ese mismo año y en 2007 lo había solicitado también Médicos del Mundo. La respuesta fue en todos los casos negativa o no hubo respuesta. En enero de 2011, un Auto del Juzgado de control del CIE de Madrid supuso un hito en este tema. Auto del Juzgado de control del CIE de Madrid, enero 2011 Acuerda requerir al Sr. Director el CIE de Madrid, a fin de que disponga y establezca las siguientes medidas: a) «Habilitar el horario de mañana y tarde, para que las ONGs por medio de sus representantes o miembros, sean o no abogados, puedan visitar, comunicar y asistir a los internos que lo soliciten o a los internos que las ONGs, sus representantes o miembros soliciten. b) Habilitar a los representantes o miembros de las ONGs para que no tengan que guardar colas de espera cuando vayan a efectuar sus visitas y asistencias y que sus visitas no estén sometidas a duración máxima de tiempo. c) Disponer el Sr. Director del Centro que las comunicaciones de los internos con los miembros de las ONGs sean realizadas directamente y no mediante el uso de aparatos tipo telefónico, de tal modo que las mamparas o cristales de aislamiento permanezcan abiertos y no cerrados». Tras un intento fallido de recurrir el Auto por parte del Ministerio del Interior a través de la Abogacía del Estado, el 1 de marzo de 2011, el CIE de Madrid emitía por primera vez unas «Normas de visitas de ONGs a internos». Sólo desde entonces, las entidades sociales pueden visitar a los internos que deseen, en el locutorio, de lunes a viernes, de 10 a 13 horas sin límite de tiempo de internos a visitar y sin separación física. Es un avance muy positivo que está funcionando correctamente y esperamos sirva para extender esta práctica al resto de los CIE en Es164 Documentación Social 161 Expulsiones forzosas de España: los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) 7 Monografía paña. Sin embargo, aún no se permite el acceso de las entidades a las instalaciones ni tampoco se permite la realización de actividades colectivas con grupos de internos como sí ocurre en los centros penitenciarios. 9. Ausencia de transparencia e información pública. Los CIE son centros opacos, en los que la información pública cuantitativa y cualitativa es prácticamente inexistente, lo que dificulta enormemente el seguimiento de las políticas públicas por parte de la sociedad civil y otras instancias públicas. Faltan memorias anuales con información sobre aspectos básicos como el número de personas que han estado en el CIE y motivo del ingreso, situaciones jurídicas de las personas internas, personas expulsadas, personas puestas en libertad y motivos, duración del internamiento y una memoria económica de gastos de los CIE. 10. Dificultad para el ejercicio de la libertad religiosa. Aunque obviamente los internos pueden rezar individualmente o en pequeños grupos auto-organizados, el ejercicio efectivo y pleno del derecho a la libertad religiosa y su práctica se ve muy limitado. Sólo en Valencia de manera habitual y en Madrid esporádicamente (dos o tres veces al año, y sólo desde 2010) se permiten realizar celebraciones religiosas, y sólo católicas. LOS CIE DE ALGECIRAS Y MÁLAGA «En lo que concierne al CIE de Algeciras se reproduce cuanto se había denunciado el año anterior. En lugar de tratarse de un edificio destinado a custodiar a extranjeros sometidos al derecho sancionador administrativo tiene la apariencia de una prisión orientada al castigo y rehabilitación de delincuentes. Además, no se han solventado buena parte de las graves deficiencias de que adolecía derivadas de la vetustez de la construcción que impide una estancia medianamente normalizada. Otro tanto cabe decir del CIE de Málaga, que no ha mejorado en nada respecto del año anterior; como expresivamente afirma el Fiscal de Extranjería, sus instalaciones son sencillamente deplorables a tal punto que califique como una inversión a fondo perdido toda la que se encamine a la rehabilitación de una estructura irreparable». Memoria 2010 de la Fiscalía General del Estado «Se puso de manifiesto una vez más la necesidad de sustituir el Centro de Internamiento de Extranjeros de Málaga por otro de nueva construcción, debido a sus graves problemas estructurales y se solicitó la realización de diversas mejoras hasta tanto fuera viable su traslado». Informe del Defensor del Pueblo 2010 Documentación Social 161 165 7 Cristina Manzanedo y Daniel Izuzquiza Monografía DEFICIENCIAS QUE SE MANTIENEN EN EL TIEMPO Respecto al CIE de Madrid: «En cuanto al sistema de cierre y apertura de las puertas de los dormitorios y de acceso a los módulos, presenta problemas en supuestos de emergencia, al no ser centralizado, al tiempo que plantea situaciones innecesariamente aflictivas, como las derivadas de la dificultad de los internos para acceder al baño durante el período nocturno, para lo cual deben llamar la atención del funcionario de guardia mediante gritos, al no tener las habitaciones pulsadores de llamada». Informe del Defensor del Pueblo 2008 «Preocupa a esta Institución que la Administración haya justificado la falta de ejecución de diversas mejoras por carencias presupuestarias. Entre estas mejoras se encuentra la instalación de pulsadores de llamada en las habitaciones y habilitación de un sistema de apertura y cierre centralizado en las puertas de los dormitorios y de acceso a los módulos, el incremento del número de mesas y sillas dada la alta ocupación del centro y mejora de las zonas de esparcimiento, la dotación de un trabajador social, la ampliación del servicio de limpieza en horario de tarde, así como la reforma de los locutorios». Informe del Defensor del Pueblo 2009 En el CIE de Madrid «continúa sin instalarse un sistema de apertura y cierre centralizado en las puertas de los dormitorios y acceso a los módulos para facilitar la evacuación en caso de emergencias y tampoco se han instalado pulsadores de llamada en las celdas. De igual modo, continúa sin subsanarse la deficiente dotación de material lúdico y falta de techado en los patios, así como un protocolo para tratar a las internas que se encuentren en período de gestación». Informe del Defensor del Pueblo 2010 3.2. Los CIE y el control social Ya hemos dicho que los CIE muestran la cara más represiva de la política migratoria. También hemos visto que se está haciendo un uso indiscriminado del internamiento de personas extranjeras en situación irregular. La pregunta es ¿por qué? ¿Qué se busca con ello? ¿Qué se pretende? Para intentar dar una respuesta, hay que reconocer la existencia de un doble mecanismo simultáneo. Por un lado, en torno a los CIE domina la opacidad y el oscurantismo. La opinión pública desconoce lo que ocurre dentro, no se permite el acceso a la sociedad civil, no se emiten informes oficiales 166 Documentación Social 161 Expulsiones forzosas de España: los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) 7 Monografía y públicos, ni siquiera hay estadísticas desglosadas de las personas internadas anualmente. Por otro lado, los responsables políticos emiten con cierta frecuencia (sobre todo en época electoral) declaraciones públicas o conferencias de prensa en las que intentan subrayar el éxito de la lucha contra la inmigración irregular («ilegal», dicen con frecuencia las autoridades): es en ese contexto donde se proporcionan datos de expulsiones, internamientos o CIE. Pareciera, entonces, que la preocupación de la administración respecto al internamiento de extranjeros se centrase en utilizarlo como instrumento de control. Pero los datos parecen indicar que ni siquiera lo importante es el control efectivo de los flujos de migración irregular (ya hemos visto que la efectividad del internamiento de cara a la expulsión apenas supera el 50%) sino sobre todo el control social. Pareciera que se busca transmitir a la ciudadanía española la idea de que el gobierno controla con mano dura a los inmigrantes irregulares: mensaje de tranquilidad, orden y control. Simultáneamente, a los inmigrantes irregulares (actuales o potenciales, ya hemos mencionado la «irregularidad sobrevenida») se les lanza un mensaje de miedo, persecución, hostigamiento y criminalización. Los CIE, pues, serían la «visibilización invisible» de la política del miedo: válvula de escape en época de crisis y, al mismo tiempo, fuente de sometimiento social. En medio de todo ello, por supuesto, desaparece la lógica de los derechos humanos. Lo cual es especialmente grave, porque si el Estado priva de libertad a una persona pero afirma (como es el caso) que todos sus demás derechos tienen plena vigencia, entonces el Estado tiene la obligación de cumplir efectivamente esos derechos. Es decir, no basta afirmar que existen los derechos, sino que el Estado tiene la obligación directa de garantizar el ejercicio efectivo de los mismos, toda vez que la persona tiene privada su libertad y por tanto no los puede ejercer en circunstancias normales. Pero todo ello queda, en la práctica, reducido a la nada, subsumido en estos agujeros negros que son los CIE. A no ser que, efectivamente, el poder judicial y la sociedad civil puedan ejercer un cierto control social sobre los CIE y la administración pública a este respecto. Documentación Social 161 167 7 Cristina Manzanedo y Daniel Izuzquiza Monografía JUECES PARA LA DEMOCRACIA 1. JpD quiere manifestar su defensa del reconocimiento del derecho a migrar como uno de los derechos humanos universales. 2. Los CIES son espacios difícilmente compatibles con las sociedades democráticas avanzadas y con los principios del estado de Derecho, porque crean zonas ajenas al control del derecho. Mientras se mantienen, debe existir un control judicial y social, con presencia de las asociaciones de Derechos Humanos, para evitar la arbitrariedad y violación de los derechos humanos. 3. Los controles policiales de identidad de ciudadanos y ciudadanas extranjeros, basados en «perfiles étnicos o raciales», suponen una práctica contraria a los derechos básicos más elementales, a la vez que la errónea identificación social de inmigraciones y delincuencia. … Conclusiones sobre migraciones y desplazamientos de personas, 26.º Congreso de «Jueces para la Democracia»: «Nuevos retos ante la crisis». Albacete, junio 2011 4 EL REGLAMENTO QUE SE ESTÁ ELABORANDO La regulación actual de los CIE está recogida en una escueta Orden Ministerial de 1999 en la que faltan muchos aspectos por regular de cara a mejorar su funcionamiento y garantizar los derechos de los internos. El 11 de diciembre de 2009 el Parlamento español aprobó la cuarta reforma en una década de la Ley Orgánica de Extranjería (LO 2/2009) donde se establecía la necesidad de dotar a los Centros de Internamiento para Extranjeros (CIE) de un Reglamento específico que regule su funcionamiento y las condiciones de internamiento de las personas. Más de un año y medio después, este reglamento aún no ha visto la luz. En 2011 está prevista la publicación de un Reglamento sobre los CIE, que está elaborando el Ministerio del Interior y que tendrá el rango de Real Decreto. Será una oportunidad estratégica para dotar de transparencia a estos centros y garantizar el respeto a los derechos humanos dentro de los mismos. O por el contrario, para consolidar la existencia de «agujeros negros» en nuestro sistema, donde falta información pública y respeto a los derechos de las personas internadas. Necesitamos un Reglamento de los CIE ya, porque la ausencia de regulación es además lo que ha provocado un amplio margen de 168 Documentación Social 161 Expulsiones forzosas de España: los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) 7 Monografía discrecionalidad en su gestión tanto en aspectos generales que regula el Ministerio del Interior como en las normas particulares que cada Director adopta en el CIE que dirige en cada momento. Esta situación ha llevado a unirse a las entidades sociales que trabajan en este tema en distintos territorios del Estado para impulsar una campaña de incidencia política y social dirigida a exigir al Gobierno que elabore un Reglamento y que el mismo proteja de manera efectiva los derechos de las personas internadas en los CIE. Así mismo, las entidades solicitan que el Gobierno tenga en cuenta la experiencia específica en CIE de las organizaciones que forman la Plataforma, social y jurídica, y establezca cauces de consulta para su participación en la elaboración del Reglamento. Como parte de la Campaña, han elaborado el siguiente Manifiesto, al que ya se han adherido 400 entidades y más de 4.000 ciudadanos individualmente. Entidades promotoras: ACSUR - Andalucía Acoge - Asociación Pro Derechos Humanos de Andalucía (APDHA) - Asociación Española para el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (AEDIDH) - Campaña «CIEs No» (Valencia) - Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR) - Convivir Sin Racismo (Murcia) - Federación estatal de Asociaciones de SOS Racismo - Ferrocarril Clandestino - Fundación Acción Pro Derechos Humanos - Grupo Inmigrapenal - Médicos del Mundo - Migreurop - Mugak - Plataforma de Solidaridad con los/las Inmigrantes (Málaga) Pueblos Unidos - Observatorio del Sistema Penal y Derechos Humanos (Universidad de Barcelona) - Parroquia San Carlos Borromeo (Madrid). MANIFIESTO PARA QUE EL DERECHO NO SE DETENGA A LA PUERTA DE LOS CIE Las organizaciones sociales, entidades y ciudadanos abajo firmantes pedimos el cierre de los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE), espacios contrarios a los instrumentos internacionales de derechos humanos firmados y ratificados por España, y mostramos nuestra preocupación por el oscurantismo con que el Gobierno español está elaborando el Reglamento que regulará el funcionamiento de estos Centros. Margina así a la sociedad civil en el tratamiento de uno de los puntos más cuestionados y represivos de la política migratoria: la privación de libertad a personas que no han podido obtener o renovar el permiso de residencia. Son meses esperando conocer el borrador de este reglamento que está elaborando el Ministerio de Interior –pese a que la última modificación de la LOEX, de 11 de diciembre de 2009 dispuso que se aprobaría en el plazo de 6 meses–, sin que haya sido posible saber sus líneas básicas ni mucho menos poder intervenir mínimamente para que se garanticen en él la totalidad de los Derechos de las personas que son Documentación Social 161 169 7 Cristina Manzanedo y Daniel Izuzquiza Monografía internadas en los CIE. Esta ausencia de diálogo sólo puede presagiar la imposición de una norma restrictiva y limitadora de derechos que dé continuidad a la actual inseguridad jurídica propiciada por la imposición unilateral y arbitraria de las normas de cada centro. Las denuncias documentadas sobre el funcionamiento de los CIE, formuladas en los últimos años por el movimiento asociativo que trabaja a pie de calle, así como por entidades europeas, comisiones del Parlamento Europeo e instituciones españolas como el Defensor del Pueblo, y equivalentes autonómicos, o la propia Fiscalía General del Estado, no pueden obviarse en el próximo Reglamento. Por ello, pedimos una interlocución oficial que permita al movimiento asociativo y al resto de entidades implicadas, una participación real en el debate en torno al futuro Reglamento. La sociedad civil no puede ser excluida del proceso de elaboración del Reglamento que regulará el funcionamiento de estos espacios donde miles de personas permanecen detenidas por no tener su situación administrativa regularizada. Son nuestras vecinas y vecinos, parte importante de una sociedad en la que no cesaremos en nuestro empeño de que sean respetados los Derechos de las personas, independientemente del lugar donde hayamos nacido. Es necesaria, entonces, la implicación de todos los estamentos de nuestra sociedad para conseguir dicha interlocución. El pronunciamiento de las entidades sociales, de las que se mueven en el ámbito jurídico, en el mundo universitario, en el campo de la salud pública, de la enseñanza, etc. puede favorecer que Interior apruebe un Reglamento que garantice y desarrolle los derechos básicos de las personas encerradas en los CIE. Insistimos en que el único derecho limitado por el ordenamiento jurídico a dichas personas es el de la libertad ambulatoria. Por ello, el Reglamento ha de garantizar el cumplimiento de todos los demás derechos: a la integridad física y psicológica, a la salud, a la asistencia jurídica y social, a la comunicación sin trabas y respetando el derecho a la intimidad, al conocimiento y ejercicio de sus derechos, a unas instalaciones en condiciones. Y en tanto los tiempos conduzcan a un cierre de estos centros, se ha de acabar con el oscurantismo sobre su funcionamiento, garantizando el respeto a los derechos fundamentales de los internos e internas, el acceso de las entidades sociales y proporcionando información pública y estadísticas precisas sobre las personas que pasan por los CIES, su situación jurídica, la duración del encierro y la resolución final del mismo, su expulsión o puesta en libertad. Pedimos tu apoyo a este manifiesto, al que puedes adherirte en www.inmigrapenal.com 170 Documentación Social 161 Expulsiones forzosas de España: los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) Monografía 5 7 BIBLIOGRAFÍA ASOCIACIÓN ESPAÑOLA PARA EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, AEDIDH (2011): Los centros de internamiento de extranjeros. Dictamen presentado ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, Examen de los Informes periódicos XVIII a XX de España. Ginebra. http://aedidh.org/sites/default/files/AEDIDH_Dictamen_CEDR_0.pdf ASOCIACIÓN PRO DERECHOS HUMANOS DE ANDALUCÍA, APDHA (2008): Centros de retención e internamiento en España. http://www.apdha.org/index.php?option= com_content&task=view&id=548&Itemid=45 COMISIÓN ESPAÑOLA DE AYUDA AL REFUGIADO, CEAR (2009) «Situación de los centros de internamiento para extranjeros en España». http://www.cear.es/informes/ Informe-CEAR-situacion-CIE.pdf DEFENSOR DEL PUEBLO: Informes anuales de Defensor del Pueblo, capítulo de Inmigración y Extranjería. http://www.defensordelpueblo.es/es/Documentacion/Publicaciones/ anual/index.html FERROCARRIL CLANDESTINO; SOS RACISMO MADRID y MÉDICOS MUNDO MADRID (2009): Voces desde y contra los Centros de Internamiento para Extranjeros. Para quien quiera oír. http://www.inmigrapenal.com/Areas/Cies/Documentos/ CIEFerrocarrilClandestino.pdf FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO: Memorias Anuales, Actividad del Fiscal de Sala Coordinador de Extranjería. www.fiscal.es GRUPO INMIGRAPENAL (2009): El internamiento de extranjeros en el proyecto de reforma de la Ley de Extranjería. Propuestas y razones para su modificación. http:// www. inmigrapenal.com/Areas/Cies/Documentos/El%20internamiento%20de%20extranjeros% 20en%20el%20Proyecto.Reflexiones%20para%20su%20modificacion.pdf JUECES PARA LA DEMOCRACIA. (2011): Conclusiones sobre migraciones y desplazamientos de personas. Albacete: XXVI Congreso «Nuevos retos ante la crisis». http://www.juecesdemocracia.es/congresos/xxvicongreso/conclusiones/PROPUESTAS%20SOBRE%20INMIGRACION.pdf MARTÍNEZ ESCAMILLA, M. (2009): «Para que el derecho no se detenga a las puertas de los CIE». Análisis del régimen jurídico del internamiento de extranjeros. Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, Núm. LXII. 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