Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización

Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Informe de Evaluación Final de Resultados
Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información
para las estadísticas vitales en Uruguay”
ATN/OC – 10923-UR
Evaluadora:
María del Carmen Tamargo
Enero de 2011
María del Carmen Tamargo
1
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR INDICE
Págs.
0. Introducción
5
1. Resumen Ejecutivo
6
Parte I. Objetivos y encuadre conceptual y metodológico de la evaluación del
PRICEV.
11
2. Objetivos de la evaluación
11
3. Metodología
12
Parte II. Análisis de la Información.
16
4. Breve marco conceptual sobre identidad legal que orientó la evaluación.
16
5. Caracterización del diseño operativo del PRICEV
18
6. Producción de certificados de nacidos vivos, actas electrónicas, cédulas y
certificados de defunción: productos, procesos, software y hardware
incorporado
20
i.
Sobre el MPS y el Certificado de Nacido Vivo Electrónico y
el Certificado Electrónico de Defunción
21
ii.
Sobre la DNIC y la emisión de cédulas
25
iii.
Sobre la DGREC, la emisión de Actas Electrónicas y la
digitalización.
27
7. El grado de desarrollo e implementación de la interoperabilidad entre
organismos.
31
8. El grado de adecuación institucional para el desarrollo del proyecto: la
situación de los RRHH (dotación, calificación y capacitación)
34
9. Grado de cumplimiento de los resultados esperados por componente:
síntesis gráfica.
37
10. El grado de cumplimiento del propósito y finalidad del Proyecto: incidencia
en la inclusión ciudadana
42
11. El entorno futuro para el sostenimiento y profundización de la estrategia de
intervención.
48
Parte III. Lecciones aprendidas y recomendaciones de la evaluación.
12. Lecciones aprendidas y recomendaciones.
María del Carmen Tamargo
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2
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Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Parte IV. Anexos
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Anexo 1. Matriz de evaluación
59
Anexo 2. Listado de personas entrevistadas y participantes del Taller Evaluativo
64
Anexo 3. Ejecución Presupuestaria
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María del Carmen Tamargo
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Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR GLOSARIO
PRICEV
Proyecto de Interconexión y modernización de los procesos de
registro e identificación civil de las personas físicas y de generación
de información para las estadísticas vitales en Uruguay.
OPP
Oficina de Planeamiento y Presupuesto
AGESIC
Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la
Sociedad de la Información y del Conocimiento
AGEV
Área de Gestión y Evaluación de la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto
DGREC
Dirección General de Registro de Estado Civil
DNIC
Dirección Nacional de Identificación Civil
CNV
Certificado de Nacido Vivo
CNVE
Certificado de Nacido Vivo Electrónico
CEDef
Certificado Electrónico de Defunción
MSP
Ministerio de Salud Pública
MEC
Ministerio de Educación y Cultura
MIDES
Ministerio de Desarrollo Social
PRICEV
Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de
información para las estadísticas vitales en Uruguay”
SIIAS
Sistema Integrado de Información del Área Social
BPS
Banco de Previsión Social
ASSE
Administración de Servicios de Salud del Estado
INE
Instituto Nacional de Estadísticas
CNE
Corte Nacional Electoral
SIDECO
Servicio de Información Confirmada
DUE
Documento Único Electrónico
AFIS
Automated Fingerprint Identification System) - Sistema Automático de
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
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Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Identificación de Huellas Dactilares.
María del Carmen Tamargo
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Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR 0. Introducción.
El presente Informe reúne los hallazgos del trabajo de evaluación final de
resultados sobre el Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de
registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información
para las estadísticas vitales en Uruguay” (PRICEV) - ATN/OC – 10923-UR,
realizado entre los meses de noviembre de 2010 y enero de 2011.
El Informe se ha estructurado en dos Partes y sus correspondientes Anexos,
incorporándose un Resumen Ejecutivo a fin de brindar una síntesis sobre la
ejecución del Proyecto y las recomendaciones generadas a partir de la evaluación.
La Parte I refiere a los objetivos y el encuadre metodológico de la evaluación. La
Parte II incluye una breve descripción del Proyecto PRICEV y está dedicada al
análisis de la información recogida a través del campo realizado por ésta
consultora en el mes de diciembre de 2010 en la Ciudad de Montevideo. En dicha
Parte II se organiza la información en función de un conjunto de dimensiones que
se consideraron relevantes tanto para la recolección como para la sistematización
de la información.
Por último se incluyen Anexos que contienen la Matriz Evaluativa que orientó el
desarrollo de la evaluación, así como también los listados de las personas e
instituciones entrevistadas y de los participantes en el Taller Evaluativo.
Por último mi agradecimiento a la Coordinadora del PRICEV, Cristina Tello y a
Roberto Fernández del BID, por la colaboración y apoyo para la realización de la
evaluación, así como a todas y todos los entrevistados que prestaron su tiempo
para que esta tarea pudiese concretarse.
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
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Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR 1. Resumen Ejecutivo
El propósito del PRICEV Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las
estadísticas vitales en Uruguay” -ATN/OC – 10923-UR consistió en “interconectar y
modernizar los procesos de identificación civil, de registro de estado civil y de
generación de la información de base de las estadísticas vitales mediante el
fortalecimiento de las instituciones”. Siendo su finalidad contribuir a la inclusión social
de los sectores más desfavorecidos de la sociedad como una forma de mejorar el nivel
de la cohesión social del país a través de la mejora de la gestión del registro e
identificación de personas físicas.
El Proyecto previó un plazo de 24 meses para su ejecución, dándose inicio a la misma
en el mes de mayo de 2008; en función de algunos aspectos de su implementación
que se detallarán más adelante el proyecto obtuvo una prórroga hasta julio de 2011
(contemplando ejecución hasta marzo y desembolsos hasta el 31 de julio de 2011). La
unidad de coordinación del PRICEV se estableció en la órbita de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto – OPP.
La evaluación del Proyecto se propuso analizar: en qué medida se alcanzaron los
objetivos, resultados (outputs) e impactos previstos en el marco lógico del Proyecto; el
rol y el desempeño que tuvieron la OPP, DGREC, DNIC y MSP como agencias
ejecutoras del proyecto; el grado de eficiencia de la inversión y la tasa de retorno, así
como identificar las lecciones aprendidas y proporcionar recomendaciones para
futuras operaciones a ser financiados por el BID.
Los principales hallazgos de la evaluación fueron los siguientes:
™ El grado de cumplimiento de las metas del Proyecto ha sido muy satisfactorio,
ya que en tres de los cuatro componentes los resultados esperados fueron
alcanzados en porcentajes superiores al 90%. Ha contribuido a la inclusión
social en la medida que a partir de la implementación de las soluciones
tecnológicas propuestas y de la interoperabilidad, ha hecho posible la
asignación efectiva de prestaciones sociales en forma automática a cada
niño/niña. En ese sentido ha logrado una tasa de retorno de la inversión
positiva en términos políticos, económicos, sociales y de construcción de
ciudadanía.
™ En el caso del Componente 1 referido a “Interconectar y modernizar los
procesos de identificación civil, de registro de estado civil y de generación de
información de base de las estadísticas vitales mediante el fortalecimiento de
las instituciones”. Se han cumplido cabalmente las metas referidas al desarrollo
e implementación del CNVE, así como la optimización y equiparación de los
tiempos de emisión de la cédula de identidad en el interior y capital. En relación
con el desarrollo del sistema de interconexión e interoperabilidad con el MSP y
otros usuarios (BPS, MIDES etc.) ha sido totalmente cumplido, no así con la
DGREC por dificultades en su propio proceso de informatización.
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR ™ En el caso del Componentes 2 referido a la Emisión electrónica del certificado
de nacido vivo y certificado de defunción con número único de identificación,
las metas referidas al CNVE han sido cumplidas en un 100% en tanto que
respecto del Certificado de Defunción el mismo si bien no está operando al
100%, ha sido diseñado, testeado y está en condiciones de iniciar su
implementación.
™ En el caso del Componente 3 referido a la Emisión de actas digitales de
registro de estado civil, éste es el que ha tenido mayores dificultades, no
habiéndose alcanzado las metas previstas. Es decir que si bien el sistema
informático para la emisión de actas electrónicas de nacimiento ha sido
diseñado, no se pudo avanzar en su testeo e instalación. Esto se debió a
problemas de gestión (demoras en la toma de decisiones) como a problemas
técnicos vinculados al cumplimiento de determinados estándares de calidad
requeridos. También hubo demoras significativas en la digitación de las actas.
Este Componente apuntaba a un cambio en el modelo de gestión de la
DGREC que por falta de apoyo político desde el Ministerio de Educación y
Cultura, por dificultades en la toma de decisión y resistencias organizacionales
no pudo ser logrado en el tiempo de ejecución del Proyecto. No obstante esto,
los cambios producidos en 2010 en el DGREC y en el MEC han relanzado y
reorientado la gestión abriéndose un contexto auspicioso para el logro de un
avance sustantivo en el cumplimiento de las metas en el período de prórroga
del Proyecto.
™ En el caso del Componente 4 Fortalecimiento de los sistemas de identificación
ciudadana y emisión de la cédula de identidad, la DNIC ha cumplido
satisfactoriamente con la informatización, equipamiento y puesta en línea de
sus oficinas de interior y avanzó significativamente en la capacitación de los
funcionarios para la gestión directiva y operativa del nuevo modelo. En cuanto
a la interconexión entre las oficinas de la DNIC, el sistema informático se ha
completado e instalado y se encuentra en condiciones de operar para lo cual
requiere de la provisión de conexión por parte de ANTEL, proceso que está en
marcha procediéndose a la habilitación de las líneas y la instalación del
cableado para lograr su instalación completa.
™ La estrategia de interoperabilidad ha sido eficiente en la medida que ha
permitido lograr mejores niveles de inclusión social, ya que a partir del CNVE y
el trabajo coordinado con la DNIC, la DGREC y el BPS se asignan en forma
automática las prestaciones previstas por el Estado para la primera infancia; a
la vez que permite generar mejores bases de información para la planificación
y gestión de la política pública. Estos efectos son advertidos tanto por las OSC
que trabajan con población en situación de vulnerabilidad como por otras
instituciones del Estado que pueden considerarse “usuarios” del nuevo sistema
interconectado. Para estas instituciones a partir del PRICEV se han podido
organizar y asignar de una manera más eficaz y pertinente las prestaciones
sociales de su incumbencia.
María del Carmen Tamargo
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identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR ™ Los actores institucionales involucrados en forma directa en la ejecución del
Proyecto (MSP-DGREC-DNIC) partieron de historias organizacionales,
condiciones institucionales y estilos de conducción y liderazgo diferentes, los
que incidieron en la posibilidad de promover y operativizar los cambios que el
Proyecto proponía. Estas diferencias tuvieron un efecto directo sobre el grado
de alcance de las metas comprometidas, observándose un desempeño más
débil por parte de la DGREC respecto del MSP y la DNIC.
™ En este sentido cabe señalar que si bien en el diseño del proyecto se previó
trabajar sobre estas condiciones institucionales, los tiempos propuestos para el
logro de los cambios necesarios no fueron suficientes (al menos en el caso de
la DGREC) y quizás este aspecto tuvo mayor incidencia de la esperada. Un
elemento del contexto interno (institucional) referido a las resistencias activas y
pasivas observadas en la DGREC (en la propia conducción de la organización)
incidió también en el alcance de las metas. Por ello se sugiere que para futuras
operaciones sea tenido en cuenta como uno de los supuestos que pueden
incidir negativamente en el desarrollo de la estrategia. No obstante ello, se
señala que ninguno de los dos aspectos que se mencionan (tiempos y
resistencias institucionales) imposibilitaron el cumplimiento satisfactorio de los
objetivos del Proyecto.
™ La DNIC hizo un aprovechamiento estratégico del PRICEV completando a
través del Proyecto su propio proceso de modernización, logrando disminuir las
brechas entre las oficinas del interior y las de la capital, instalando un sistema
interconectado y logrando una alta eficiencia en el trabajo coordinado con el
MSP a través del dispositivo del CNVE. Su liderazgo de alta legitimidad dentro
y fuera de la organización fue ratificado por el Proyecto, logrando además un
alto nivel de cumplimiento de las metas que estaban bajo su responsabilidad.
™ El MSP cumplió cabalmente con las metas propuestas, si bien no pudo
completar al 100% lo referido al CDef, pero este dispositivo se encuentra
finalizado y en condiciones de ser implementado. Es de destacar en el caso de
MSP la visión estratégica para el diálogo y el consenso con actores diversos
(hospitales, médicos, personal de salud, funerarias, necrópolis, gobiernos
municipales, etc.) articulando de manera adecuada el desarrollo de las
soluciones tecnológicas con los acuerdos institucionales necesarios para su
implementación. En esta tarea el apoyo y acompañamiento de la Coordinación
del PRICEV ha sido fundamental para el logro de los resultados esperados.
™ Hay consenso respecto de la necesidad de la DGREC de reconvertir su rol, de
apuntalar su función y revalorizar sus servicios y prestaciones en términos de
la calidad y relevancia de la información que produce. Achicar las brechas
entre las oficinas de Montevideo y las del Interior (que no dependen
directamente de la DGREC) e integrarlas sobre la base de una visión
compartida sobre su función en el nuevo modelo de gestión, sostenido en la
informatización y el trabajo articulado con MSP (CNVE) y la DNIC.
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
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Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR ™ Para ello es necesario continuar trabajando en la reingeniería de la
organización y fundamentalmente en una redefinición de la política de RRHH
dentro de la DGREC. En ese sentido se recomienda avanzar en una propuesta
basada en la identificación y desarrollo de “competencias” (concepto superador
de la idea de calificación) identificando los conocimientos y habilidades
necesarios para llegar a ciertos resultados a partir de una definición clara de
los objetivos y metas de la organización. Es decir repensar la política de RRHH
incentivando la capacitación y la actualización, asumiendo el desarrollo de
competencias tecnológicas y de gestión que ganen confianza en la tecnología
aplicada a los procesos del registro civil para instalar una cultura de confianza
en la “seguridad informática” versus la seguridad jurídica del archivo físico.
Pero esto necesariamente debe estar enfocado al desarrollo de nuevas
competencias que tengan la flexibilidad y capacidad de adaptación a los
posibles cambios futuros referidos a la transición hacia una nueva
institucionalidad. Dicho proceso requiere la internalización y compromiso con
un nuevo modelo de gestión de la institución, de modo tal que no solo se pueda
mostrar un resultado hacia fuera (un sistema informático funcionando) sino que
el proceso “encarne” en la institución. Desde el punto de vista de la evaluación
esto requerirá tiempos más extensos que el previsto por la prórroga, de modo
tal que será necesario continuar dicha tarea para lograr una armonización entre
el sistema tecnológico y el modelo de gestión organizacional, para que éste
realmente pueda ser operado y genere los cambios esperados.
™ Se sugiere desdoblar la función de Dirección de la institución de la función de la
Coordinación del Proyecto dentro de la DGREC, creando una “coordinación
operativa” específica con un equipo de gestión exclusivo para motorizar el
Proyecto dentro de la institución. Esto permitiría definir una planificación
operativa con metas, objetivos y acciones claras y concretas para continuar el
proceso de cambio y hacer seguimiento y monitoreo de su implementación.
™ Es necesario mejorar las capacidades y herramientas para la toma de
decisiones, desarrollar competencias directivas estratégica e intratégicas 1
adecuar los perfiles institucionales y la dotación de RRHH para la
profundización de la estrategia de gestión de la identidad en el marco del
gobierno electrónico. En suma, el PRICEV ha sentado las bases para una
estrategia de gestión de la identidad basada en términos políticos en el logro
de la inclusión y equidad social, y en términos técnico- organizacionales en la
innovación tecnológica y en la innovación de la gestión de las organizaciones a
partir de la articulación institucional y la interoperabilidad. Este primer escalón
se ha cumplido; por ello se recomienda que a partir de aquí las instituciones
1
Las competencias directivas estratégicas son aquellas necesarias para obtener buenos resultados económicos,
a partir de una lectura y relación con el entorno externo adecuadas (por ejemplo: la visión, la resolución de
problemas, la gestión de recursos, la orientación al cliente, la negociación, etc.). Las competencias directivas
intratégicas son las necesarias para gestionar y desarrollar los RRHH incrementando el compromiso y la confianza
en la institución más aún en un proceso transicional de cambio organizacional (por ejemplo: comunicación, empatía,
coaching, delegación trabajo en equipo, etc.)
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR involucradas sean acompañadas en el desarrollo de un proceso de
consolidación del cambio (DGREC) y de mejora continua (MSP, DNIC) de la
mano de la OPP y la AGESIC como socios estratégicos para la profundización
y sostenimiento de la estrategia.
™ La implementación del PRICEV ha generado un proceso de “cambio de
transición” que es aquél que produce una situación nueva (interoperabilidad,
articulación inter-institucional) cuya estructura está construida en parte sobre
los paradigmas básicos de la situación anterior, los que son interpelados
(puestos en discusión y revisión) hacia futuro (el ejemplo es la persistencia de
la fragmentación entre identidad e identificación). En función del grado de
avance logrado y de las orientaciones de política que fueron relevadas en la
evaluación, parece recomendable avanzar hacia un “cambio de
transformación”, que es aquél que produce una nueva estructura (la nueva
institucionalidad) pero sobre la base de un entramado de conceptos/
paradigmas distintos, e implican un cambio significativo en la cultura
organizacional. El objetivo de ese cambio no solo es lograr un mejor equilibrio
interno entre el capital tecnológico, el capital intelectual y el capital relacional
de las organizaciones2, sino lograr respuestas más eficaces para la sociedad.
™ Se considera conveniente avanzar en todo lo vinculado a la gestión del
cambio 3 y a la gestión del conocimiento, como herramientas clave para apoyar
el proceso de transformación organizacional que el modelo propuesto por el
PRICEV requiere y más aún para preparar las condiciones para una nueva
institucionalidad en relación con los registros de identidad e identificación
(considerando el modelo peruano) y de los registros en general (tomando como
referencia el modelo chileno). Se sugiere como resultado de esta evaluación
que esta propuesta requerirá un análisis y un diagnóstico más exhaustivo de
cada organismo involucrado de modo tal de preparar y orientar a dichas
instituciones hacia un cambio organizacional transformador.
™ Se considera importante recomendar la incorporación de estrategias de
seguimiento, monitoreo y evaluación de la gestión, más potentes y
sistemáticas, con el apoyo y en línea con la estrategia de trabajo prevista por la
AGEV.. En la evaluación se ha advertido que éste ha sido un punto débil del
proceso desencadenado por el PRICEV. De este modo se podrá monitorear y
medir el cumplimiento de los procedimientos y programar las acciones
necesarias para corregir y reorientar las estrategias en tiempo real en función
de los objetivos propuestos.
Capital tecnológico: infraestructura informática, equipamiento, software, procesos. Capital intelectual: recursos
humanos, conocimientos, experiencias, saberes, valores, prácticas; Capital relacional: la capacidad de vincularse
con otros externos.
3 Cabe señalar que en el diseño inicial del proyecto estaba previsto conformar un equipo de gestión del cambio, lo
cual no pudo concretarse debido a las resistencias de la conducción anterior de la DGREC; por esta misma razón se
enfatiza la necesidad de profundizar la tarea iniciada sobre el tema en el año 2010.
2
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR ™ Por último, se recomienda continuar avanzando en la reforma de los marcos
legales que viabilizarán los cambios de transformación en la gestión de la
identidad legal (nueva ley de Registro Civil, ley de firma digital, etc.).
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Parte I. Objetivos y encuadre conceptual y metodológico de la evaluación del
PRICEV.
2. Objetivos de la Evaluación.
Los objetivos específicos de la evaluación fueron:
•
Analizar en qué medida se alcanzaron los objetivos, resultados (outputs) e
impactos previstos en el marco lógico del Proyecto.
•
Analizar el rol y el desempeño que tuvieron la OPP, DGREC, DNIC y MSP
como agencias ejecutoras del proyecto.
•
Analizar el grado de eficiencia de la inversión y la tasa de retorno.
•
Identificar las lecciones aprendidas y proporcionar recomendaciones para
futuras operaciones a ser financiados por el BID.
En el marco de esta propuesta de evaluación se siguen las orientaciones dadas por
Fernández Ballesteros (1999) quién indica que la evaluación de programas/ proyectos
es el conjunto ordenado y sistemático de procedimientos que permiten establecer un
juicio u opinión sobre el mérito o valor de un programa para tomar decisiones sobre él
que apunten a su mejoramiento.
Crozier (1998) suma a estas consideraciones el hecho de que la evaluación además
elabora juicios relativos a la responsabilidad de las agencias gubernamentales y no
gubernamentales involucradas. Sulbrandt (2001) a su vez sintetiza una noción
sustantiva sobre la evaluación al afirmar que “una investigación evaluativa es un
examen riguroso y sistemático de los logros de una política o programa en relación a
las metas propuestas y los efectos esperados”.
Puede decirse que la evaluación de resultados o final es una reflexión sobre lo hecho
ya que implica tomar distancia de la acción misma para considerarla como “objeto” de
análisis, y revisar qué es lo que se propuso hacer, qué se hizo, cómo se lo hizo y si se
han alcanzado las metas y logros propuestos, identificando los obstáculos y los
elementos facilitadores de dichos logros.
Es decir que una evaluación final de resultados como la que aquí se presenta tiene
por propósito valorar en qué medida se alcanzaron los objetivos previstos (situación
futura deseable), cuáles han sido los efectos, buscados y no buscados, atribuibles a la
acción desplegada, sobre la situación inicial que se pretendía modificar. También
procura identificar los factores que contribuyeron a producir estos resultados, de modo
tal que al plantear argumentos explicativos en relación con ellos, tiene que abordar
también los procesos desarrollados. Brinda insumos para la toma de decisiones
políticas de los responsables de las áreas gubernamentales involucrados, acerca de la
conveniencia de seguir implementando intervenciones como la evaluada o bien
incorporar cambios que optimicen en el futuro dichas intervenciones.
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Por lo tanto la evaluación de resultados pone el foco en la emisión de juicios
valorativos fundamentados, sobre las actividades y los resultados (presumibles o
concretados) de las intervenciones; dichos juicios se construyen en base a información
confiable recogida a partir de la aplicación de técnicas e instrumentos de evaluación
ajustados a criterios y resguardos metodológicos.
3. Metodología.
La evaluación de resultados llevada a cabo se basó en la recolección de información
cualitativa y cuantitativa para construir juicios evaluativos pertinentes y confiables
sobre los resultados alcanzados por el PRICEV.
Respecto de la información cuantitativa se recurrió a revisar y analizar los datos
producidos por el propio Proyecto a lo largo de su ejecución como por los organismos
gubernamentales involucrados en el PRICEV; por lo tanto se realizó un relevamiento
documental de información estadística producida en el marco del Proyecto, que
permitieran dimensionar resultados concretos referidos al alcance de metas, etc.
facilitando comparaciones estadísticas entre el momento inicial y el momento final del
proyecto.
En cuanto a la información cualitativa la misma fue recogida en el trabajo de campo a
través de la aplicación de entrevistas en profundidad a informantes clave y/o
calificados y la realización de un Taller Evaluativo. Dichas técnicas permitieron al
evaluador indagar acerca de las percepciones y opiniones referidas al proceso de
gestión del proyecto, a los logros y elementos del contexto que pueden facilitar u
obstaculizar la implementación del Proyecto (en el pasado y en el futuro), permitiendo
elaborar hipótesis que luego podrán confirmarse aplicando otros métodos.
Conjugar ambos enfoques - cuantitativo y cualitativo – triangulando fuentes y técnicas
es pertinente sobre todo cuando se realiza una evaluación de procesos complejos que
implican el desarrollo de un conjunto de componentes y acciones diversas y además
involucra la participación de múltiples actores institucionales, tal como es el caso del
PRICEV. Se recoge información sobre el mismo fenómeno, desde diferentes
perspectivas y técnicas, de modo tal de “cruzar” tanto la información como los criterios
y puntos de vista de cada uno de los involucrados. Con ello se procura mayor
confiabilidad de la información obtenida, mayor entendimiento de los fenómenos bajo
estudio, reducción de sesgos propios de cada técnica, y de cada fuente así como la
validación de las apreciaciones evaluativas.
Las dimensiones de análisis que orientaron la indagación evaluativa fueron las
siguientes: (Ver Anexo 1 Matriz de dimensiones y preguntas orientadoras)
•
El grado de innovación en los procedimientos y procesos de trabajo,
adquisición y puesta en funcionamiento del equipamiento y software
•
Cumplimiento de metas comprometidas: la mejora en la producción de actas,
certificados y documentos y en la confiabilidad y calidad de la información.
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR •
El grado de adecuación institucional para el desarrollo del proyecto: la situación
de los RRHH (dotación, calificación y capacitación)
•
El grado de desarrollo e implementación de estrategias de articulación
(interoperabilidad) entre organismos (optimización de costos y la tasa de
retorno de la inversión)
•
El grado de cumplimiento de los objetivos del Proyecto.
•
El grado de incidencia en la inclusión ciudadana a partir de los cambios en la
producción de documentos y en la interoperabilidad para garantizar el acceso a
servicios.
•
La configuración de las condiciones del entorno futuro para la replicación de la
estrategia de intervención.
Uno de los ejes significativos de la evaluación fue analizar el modo en que a partir de
la interoperabilidad y mejora de procesos se ha logrado o no mayor accesibilidad a la
identidad legal y a servicios sociales y por lo tanto al ejercicio de derechos por parte
de la población.
En la fase de sistematización y análisis de la información recogida a través del trabajo
de campo (revisión de información cuantitativa, entrevistas en profundidad y taller
evaluativo) se clasificó, ordenó y analizó la información no solo en función de las
dimensiones antes citadas sino también intentando evaluar el desempeño del proyecto
en relación a seis criterios centrales en relación con la evaluación de un proyecto:
•
Relevancia: hace referencia fundamentalmente al diseño del proyecto: a la
finalidad, los objetivos y supuestos en función de los cuales se diseñaron los
componentes y metas del proyecto y su grado de adecuación y pertinencia
para la resolución del problema o necesidades identificadas; también pone en
consideración en qué medida se tuvieron en cuenta adecuadamente los
elementos del contexto (político, económico, financiero del país) en el cual el
proyecto se ejecutaría. El análisis de relevancia se focalizó en la evaluación
del grado en que se alcanzaron o no la finalidad y objetivos del Proyecto.
•
Eficiencia: este criterio tiene por propósito evaluar en qué medida la modalidad
de gestión del proyecto y las actividades previstas lograron efectivamente
materializarse en resultados en tiempo y forma (de acuerdo al cronograma
temporal definido) y en términos de cantidad, calidad. Una de las cuestiones a
indagar es si se hubiesen podido lograr similares resultados aplicando otras
metodologías de gestión del proyecto con igual o menor costo y en el mismo
tiempo de ejecución. Desde este criterio se interpela el desempeño de los
actores involucrados en la gestión del Proyecto, en sus capacidades y
mecanismos de gestión y de articulación intersectorial. Al mismo tiempo
amerita un análisis de la tasa interna de retorno para analizar la eficiencia de la
inversión; en ese sentido se analizará en qué medida la estrategia de
intervención-gestión del proyecto genero una optimización de los recursos o
bien ahorros o menores costos en los tiempos de los procesos, en RRHH, en la
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR operación de las distintas agencias involucradas, en la calidad y disponibilidad
de la información, etc. que redundan en una mejora de la calidad y del impacto
en la población (en función del carácter de la inversión social que el proyecto
supone).
•
Efectividad: el criterio de la efectividad se asocia al logro del propósito y
objetivos del proyecto establecidos en el Marco Lógico. Se identifican para ello
los cambios positivos en la situación inicial, como consecuencia de la
intervención. El análisis de la efectividad revisará también el grado de
cumplimiento de la relación prevista en el Marco Lógico entre el fin, el propósito
y los componentes.
•
Sostenibilidad: pretende analizar en qué medida se podrá replicar la
modalidad de gestión del proyecto y que el logro de los resultados positivos a
nivel de propósito puedan continuar una vez que el financiamiento del proyecto
haya finalizado.
•
Lecciones aprendidas: recupera aquellas cuestiones que a partir de la
experiencia de diseño, gestión y evaluación del proyecto pueden constituir
aprendizajes replicables en experiencias futuras similares y/o que contribuyan
a mejorar la estrategia. También requiere el análisis de escenarios
económicos, políticos y sociales futuros que serán facilitadores o
requerimientos necesarios para operaciones similares en el futuro.
•
Impacto: Si bien en los términos de referencia se incluía el criterio de “impacto”
se consideró que el mismo no es pertinente en la medida que los impactos se
miden a más largo plazo y corresponden por ello a una evaluación ex -post de
impacto y no a una evaluación final de resultados. No obstante ello es posible
determinar el grado de contribución del proyecto al objetivo general o finalidad
del mismo, aspecto que es analizado en torno al criterio de relevancia.
También se elaboraron en el análisis -en función de la información disponible- algunos
indicadores de síntesis tales como.
•
Indicadores de producto: son los que se refieren a los bienes y servicios
entregados por el proyecto (corresponden a las metas de producción)
•
Indicadores de proceso: son los que reflejan las actividades y desempeños que
hacen posibles la entrega de los productos y a través de estos, el cumplimiento
de los logros y efectos del proyecto.
•
Indicadores de cobertura: dan cuenta de la cantidad y tipo de beneficiarios
(y/o territorios) alcanzados por el Proyecto. También pueden ser incluidos
dentro de los indicadores de producto.
•
Indicadores de resultado: se aplican al análisis del cumplimiento de los
objetivos, propósito y finalidad del proyecto. Se refieren a los logros (se asocian
a la efectividad en el sentido a la medida del cumplimiento de los objetivos) , a
los efectos esperados, previstos, programados y a los efectos no esperados, es
María del Carmen Tamargo
16
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR decir a aquellos cambios positivos o negativos que se produjeron como
consecuencia de la intervención pero que no estuvieron presentes en la
formulación.
Se realizaron en total 25 entrevistas y un taller evaluativo al que asistieron 14
personas. A continuación se enumeran los actores institucionales que fueron
incorporados en la muestra para realizar el trabajo de campo (entrevistas en
profundidad y taller evaluativo) y en Anexo 2 se incluye el Listados de Personas
Entrevistadas y el Listado de Participantes del Taller Evaluativo.
•
AGESIC- Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la
Sociedad de la Información y del Conocimiento: es un organismo que depende
de la Presidencia de la República (unidad ejecutora 010 dentro del inciso 02).
Funciona con autonomía técnica y se comunica con el Poder Ejecutivo a través
de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Tiene como objetivo
procurar la mejora de los servicios al ciudadano, utilizando las posibilidades
que brindan las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC).
•
OPP - Oficina de Planeamiento y Presupuesto: asesora al Poder Ejecutivo en
la definición de la estrategia económica y social del Gobierno y en la
formulación de los planes, programas y políticas nacionales y departamentales
consistentes con ella; en la elaboración y evaluación en base a indicadores de
desempeño, de los proyectos de Presupuesto Nacional y Rendición de
Cuentas; en el análisis y evaluación de los presupuestos, planes de inversión y
tarifas de los organismos del artículo 221 de la Constitución de la República; en
la conducción de los procesos de modernización y reforma del Estado y en la
planificación de las políticas de descentralización.
•
Coordinación del PRICEV- Proyecto de Interconexión y modernización de los
procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de
generación de información para las estadísticas vitales en Uruguay.
•
BID -Banco Interamericano de Desarrollo: el Especialista asignado al proyecto
en la Representación de Montevideo Uruguay.
•
DGREC- Dirección General Registro de Estado Civil: es la responsable del
registro de los actos y hechos de estado civil y tiene la dirección técnica en
todo el país.
•
DNIC- Dirección Nacional de Identificación Civil: es la responsable de la
emisión de los documentos de identidad nacionales y administra el número
único de identidad.
•
MSP- Ministerio de Salud Pública: es responsable, bajo la supervisión técnica
del INE- Instituto Nacional de Estadísticas, de las estadísticas vitales de
nacimiento y defunciones.
•
BPS- Banco de Previsión Social: su misión como Instituto de seguridad social,
es brindar servicios para asegurar la cobertura de las contingencias sociales a
María del Carmen Tamargo
17
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR la comunidad en su conjunto y la recaudación de los recursos, en forma eficaz,
eficiente y equitativa, promoviendo políticas e iniciativas en materia de
seguridad social, aplicando los principios rectores de la misma en el marco de
las competencias que le asigna la Constitución y las Leyes.
•
MIDES- Ministerio de Desarrollo Social: es el responsable de las políticas
sociales nacionales, así como la coordinación - tanto a nivel sectorial como
territorial -, articulación, seguimiento, supervisión y evaluación de los planes,
programas y proyectos, en las materias de su competencia, propendiendo a la
consolidación de una política social redistributiva de carácter progresivo.
Asimismo, es misión de éste ministerio contribuir al desarrollo de escenarios de
participación social que permitan el fortalecimiento de la ciudadanía activa de
las y los uruguayos, promoviendo la más amplia integración de los
protagonistas a sus actividades.
•
INE- Instituto Nacional de Estadísticas.
•
Proveedores de servicios y/o de consultorías: Deloitte S.A, SOFIS
•
Organizaciones de la Sociedad Civil (en representación de las y los
ciudadanos). Es decir aquellos para quienes los cambios generados a través
del proyecto deberían implicar una facilitación en el acceso a la obtención de
sus documentos como a la oferta de bienes y servicios otorgados por el estado,
haciendo posible u optimizando la ciudadanización de la población con criterios
de equidad. En esta evaluación serán abordados a través de las
organizaciones sociales que los representan.
Parte II. Análisis de la Información.
4. Breve marco conceptual sobre identidad legal que orientó la evaluación.
El fin del Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las
estadísticas vitales en Uruguay”, ATN-OC – 10923-UR, fue contribuir a la inclusión
social de los sectores más desfavorecidos de la sociedad como una forma de mejorar
el nivel de la cohesión social del país a través de la mejora de la gestión del registro e
identificación de personas físicas.
La noción de logro de inclusión social a través de la mejora del acceso al registro de
nacimientos y la documentación, se basa en el reconocimiento de que la identidad
legal es un derecho humano básico. En ese sentido el reconocimiento de la
personalidad jurídica de la persona, la inscripción en un registro inmediatamente
después de su nacimiento, el derecho a un nombre y el derecho a una nacionalidad,
constituyen las bases del reconocimiento del derecho a la identidad. Sin el ejercicio y
la exigibilidad de los derechos y de las obligaciones no existe posibilidad alguna del
desarrollo de la ciudadanía responsable, integral y esto sin duda afecta el desarrollo
económico y social y la consolidación de las formas democráticas de vida.
María del Carmen Tamargo
18
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Indudablemente la cuestión del acceso al registro de nacimientos y la documentación
configuran dos situaciones que marcan el punto de partida para la inclusión social de
las personas a partir de su reconocimiento como ciudadanos, de sus derechos y de
sus obligaciones en tanto tales. Contribuye a “la ciudadanización” ya que implican el
reconocimiento formal y jurídico de su condición de sujeto de derechos a partir de su
documentación, es decir a través de la identidad jurídica- pública, que se otorga a
través de su registro como persona física (registro de nacimiento) y su acreditación
como ciudadano (documento nacional de identidad).
Es a partir de contar con esta identidad jurídica que la persona estaría en condiciones
de ejercer sus derechos como ciudadano y acceder a la salud, a la educación, al
empleo, y a los beneficios que se otorgan a través de los programas sociales. Por ello
tanto el registro de nacimientos como el acceso al documento de identidad, son un
punto de partida fundamental para la construcción de una sociedad inclusiva que
garantice el acceso igualitario a las oportunidades y beneficios del desarrollo social,
económico y cultural de la población.
Facilitar y optimizar el acceso al registro de nacimientos y a la obtención del
documento de identidad, se constituye en un eje transversal de la política pública en
todos los niveles de gobierno. Por lo tanto las estrategias para optimizar y universalizar
el acceso a la “identidad” requieren de una responsabilidad compartida entre
diferentes ámbitos y jurisdicciones gubernamentales y de un trabajo articulado entre
distintas unidades de organización de los estados. Esas políticas son un paso decisivo
en el camino hacia el buen gobierno y representan un elemento vital en la promoción
de los derechos de las personas.
En ese marco los registros civiles tienen un rol trascendente en su contribución a un
paradigma de desarrollo social y económico inclusivo en la medida que el acceso a la
identidad se constituye en un derecho que abre la posibilidad de ejercer todos los
derechos humanos, económicos y sociales. Esto mismo plantea el desafío de articular
los registros civiles con las instituciones del gobierno para el diseño de políticas
públicas inclusivas basadas en la garantía del acceso a la identidad como prerrequisito
básico para el acceso a bienes, servicios y prestaciones del estado.
Las tendencias actuales muestran también la potencialidad de la gestión de la
identidad como eje estratégico para el desarrollo del gobierno electrónico.
Ello implica el surgimiento de un nuevo paradigma en la relación ciudadano-estado y
una nueva forma de organizar la prestación de servicios tanto en la esfera pública
como privada a partir del concepto de gobierno electrónico que garantiza el acceso a
servicios y normas y estándares de seguridad para todos los actores (sector público,
sector privado y ciudadanía).
En ese marco la gestión de la identidad implica la inclusión al sistema de toda la
población (sin diferencias de edad, educación, nivel socio económico, competencias
técnicas, lenguas, capacidades físicas y mentales, etc.) así como el acceso a los
servicios que ofrece un gobierno electrónico o conectado. La noción de gobierno
electrónico plantea una nueva relación y un nuevo valor del documento o número
María del Carmen Tamargo
19
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR único de identificación, ya que éste se convierte en la llave de acceso a las redes de
soporte de e-gobierno. A través de esta red de gobierno electrónico los ciudadanos y
ciudadanas pueden resolver consultas, trámites y gestiones referidas a los servicios
públicos y prestaciones del estado accediendo a ella a partir de su identidad
electrónica asociada a su identidad legal (documento y número único de
identificación).
Con la implementación del PRICEV, se apuntó a mejorar las capacidades estatales de
ejecución, control y evaluación de políticas públicas, mediante la interconexión de
bases de datos de personas. Para la estandarización y mejora universal, se prevé la
posibilidad de un proyecto de préstamo.
5. Caracterización del diseño operativo del PRICEV.
El PRICEV surge como una necesidad en el marco de la implementación del Plan de
Emergencia del Gobierno de Tabaré Vázquez (2005), el cual estaba destinado a
atender la situación de pobreza por la que atravesaba un porcentaje significativo de la
población estimado según el INE en un 30,7% (INE). De acuerdo a estos datos del
INE este porcentaje crecía a 53,6% entre los menores de 6 años y al 50,7% entre los
niños y niñas entre 6 y 12 años 4 .
A partir de poner en marcha las prestaciones incluidas en dicho Plan se detectaron
problemas de indocumentación y de falta de registro de personas, y ante esa situación
se comenzaron a diseñar estrategias que atendieran y resolvieran este problema para
facilitar y garantizar el acceso de esta población a las prestaciones del Plan. A esto se
sumó la relevancia del Plan Ceibal, para el cual el número de cédula se constituyó en
el requisito básico para acceder a la computadora que se asignaba a cada niño en
edad escolar; esta estrategia de política pública también puso en evidencia la
existencia de núcleos con problemas de documentación (falta de registro de identidad
y/o indocumentación)
En función de ello se diseñó el Proyecto PRICEV cuyo propósito consistió en
interconectar y modernizar los procesos de identificación civil, de registro de estado
civil y de generación de la información de base de las estadísticas vitales mediante el
fortalecimiento de las instituciones. A su vez este proyecto se enmarcaba en una
estrategia más amplia del gobierno de avanzar en el desarrollo del gobierno
electrónico, para lo cual se crea la AGESIC (Agencia para el Desarrollo del Gobierno
de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento). que se
convierte en un aliado sustantivo para la ejecución del PRICEV, brindando apoyo
técnico y político a su implantación.
El Proyecto previó un plazo de 24 meses para su ejecución, dándose inicio a la misma
en el mes de mayo de 2008; en función de algunos aspectos de su implementación
que se detallarán más adelante el proyecto obtuvo una prórroga hasta julio de 2011
INE: “Pobreza y desigualdad en Uruguay 2006”, informe realizado con el apoyo del PNUD por las economistas
Andrea Vigorito y Verónica Amarante con la colaboración del equipo técnico del INE.
http://www.ine.gub.uy/biblioteca/pobreza/Informe%20pobreza%20y%20desigualdad.pdf
4
María del Carmen Tamargo
20
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR (contemplando ejecución hasta marzo y desembolsos hasta el 31 de julio de 2011). La
unidad de coordinación del PRICEV se estableció en la órbita de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto – OPP.
El monto total del Proyecto fue de dos millones quinientos cuarenta y cinco mil dólares
US$2.545.000, de los cuales el Banco Interamericano de Desarrollo aportó
US$2.400.000, y la contraparte local US$145.000.
Los componentes del PRICEV fueron los siguientes:
•
Componente 1. Conectividad Interinstitucional. El objetivo de este
componente es diseñar e implementar una Plan de Conectividad
Interinstitucional, mediante el cual se propone conectar las bases de datos de
las instituciones intervinientes en el proceso de registro e identificación de las
personas físicas. Acciones: (i) diagnosticar fortalezas, oportunidades,
debilidades y amenazas (FODA), la situación en términos de hardware,
software, Recursos Humanos (RR.HH) y conectividad de cada una de las
instituciones participantes; (ii) diseñar un esquema de flujo de la información,
dimensionar las necesidades, los formatos básicos para recoger la información
hacia las bases de datos y de ellas hacia los usuarios; (iii) diseñar y
dimensionar la red, los puntos de captación de información, los flujos de
información, los permisos, así como los aspectos de seguridad del sistema en
su más vasta acepción; (iv) diseñar el plan de conectividad en función del
diagnóstico y de los requerimientos técnicos que se derivan de dar
cumplimiento a los objetivos; (v) implementar y poner en marcha los planes de
conectividad diseñados incluyendo los aspectos tecnológicos, institucionales y
de RR.HH. requeridos; y (vi) realizar un estudio que cuantifique los parámetros
de sostenibilidad.
•
Componente 2. Emisión electrónica del certificado de nacido vivo y
certificado de defunción con número único de identificación. El objetivo de
este componente es diseñar e implementar un sistema que sea capaz de emitir
en forma electrónica el certificado de nacido vivo y el certificado de defunción
con número único de identificación. Acciones: (i) diagnosticar la situación actual
determinando los principales problemas, carencias materiales y de recursos
humanos, (ii) diseñar un sistema para la emisión, con una identificación de
necesidades, de equipamientos, software y RRHH, (iii) diseñar un plan de
difusión y capacitación de RRHH, incluyendo la identificación de eventuales
necesidades de contratación de nuevo personal, (iv) implementación del
sistema de emisión y validación del mismo.
•
Componente 3. Emisión de actas digitales de registro de estado civil. El
objetivo de este componente consiste en diseñar el sistema de la emisión
electrónica de partidas nuevas y la indización y digitalización de actas ya
existentes. Acciones: (i) diagnosticar situación actual determinando principales
problemas, carencias materiales y de recursos humanos, (ii) diseñar una
metodología (índices) para la búsqueda y digitalización de las actas ya
existentes, identificar necesidades de RRHH y capacitación para los
María del Carmen Tamargo
21
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR operadores del sistema; (iii) pilotear la implementación del sistema de emisión
de actas digitales de registro de estado civil y validación del mismo; (iv)
implementación del sistema de elaboración de índices de búsqueda,
digitalización de actas ya existentes y validación del mismo, incluyendo la
digitalización de una prueba de concepto.
•
Componente 4. Fortalecimiento de los sistemas de identificación
ciudadana y emisión de la cédula de identidad. Los objetivos de este
componente son informatizar 22 oficinas del interior del país de la DNIC y
actualizar el sistema denominado Servicio de Identificación Confirmada
(SIDECO) para dar soporte a los nuevos requerimientos que derivan de este
Programa. Acciones: (i) diagnosticar situación actual determinando los
principales problemas, las carencias materiales y de recursos humanos de 22
oficinas de la DNIC, (ii) diseñar un plan para la informatización para 22 oficinas
de DNIC incluyendo las necesidades de hardware, software, conectividad y
capacitación de RRHH, (iii) actualizar el SIDECO, (iv) implementación de la
informatización y capacitación de los RRHH.
Como síntesis podría decirse que a partir de los objetivos y acciones propuestas la
estrategia de modernización del Registro Civil de Uruguay y la interoperabilidad entre
MSP-DGREC-DNIC se convirtió en un eje sustantivo para el desarrollo del gobierno
electrónico. Es decir que apuntó a una fuerte articulación basada en el desarrollo de
información confiable y segura, servicios integrados, información y conocimiento
compartido con mecanismos de seguridad y resguardo de la información personal e
interoperabilidad sustentada en: servicios y trámites en línea, eficiencia, transparencia,
privacidad, acceso e inclusión y reducción de costos.
6. Producción de certificados de nacidos vivos, actas electrónicas, cédulas
y certificados de defunción: productos, procesos, software y hardware
incorporado
Una aclaración de carácter general que servirá de marco para comprender los
alcances de la evaluación en cuanto a la medición cuantitativa de los resultados del
Proyecto es la referida a la ausencia de una Línea de Base; esto implica no disponer
de un parámetro de comparación de los logros obtenidos por el proyecto
fundamentalmente en términos de la cobertura alcanzada y de la reducción de los
niveles de sub registro y de indocumentación. No obstante ello, a partir de la
información proporcionada y de las entrevistas y taller evaluativo se ha podido
construir un juicio evaluativo consensuado con los actores participantes del proceso
que refleja en forma pertinente los alcances del proceso evaluado
Teniendo en cuenta esta consideración, se analizan en este capítulo los asuntos
referidos a la producción de certificados de nacidos vivos, actas de registro de
nacimiento y documentos de identidad, así como los referidos a la confiabilidad y
calidad de la información.
Cierto es que en la región de América Latina y el Caribe en general se adolece de
María del Carmen Tamargo
22
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR información confiable que permita dimensionar adecuadamente los niveles de subregistro de nacimientos; por lo general los datos con los que se cuenta provienen de
estudios muestrales que han intentado de algún modo establecer aproximaciones para
la medición del problema. Este también ha sido el caso de Uruguay en donde a partir
de un convenio de trabajo celebrado entre la DNIC y la Unidad de Historia Laboral del
Banco de Previsión Social en 1999 se realizaron algunas estimaciones sobre el nivel
indocumentación. Se realizó el estudio de tres cohortes: niños nacidos entre 1991 y
1998, luego en 2006 se analizaron los nacidos entre 1998 y 2005, repitiéndose esta
metodología en 2008. 5
El Informe sobre estimación de indocumentados, realizad por Alberto Sayagués Areco,
Economista y Consultor en Administración Pública en marzo de 2009, indica que (en
1999 se detectaron aproximadamente 304.754 indocumentados en un tramo de 8
años; en 2006 esa cifra descendió a 45.891 y en 2008 6 a 393; cabe señalar que estos
datos según consta en dicho estudio fueron chequeado con los del INE resultando
confiables ya que coincidían con los producidos por el organismo rector de las
estadísticas del país).Otras estimaciones aportadas en el trabajo de campo (MSP)
indicaban que sobre un total de 48 mil nacidos vivos se estimaba un promedio de 800
casos que no completaban su inscripción de nacimiento. Es decir que el rango
estimado oscilaba entre un 2% y 3%.
Estos datos surgen de comparaciones realizadas entre los nacimientos registrados por
el MSP y las y los niños documentados por la DNIC, de modo tal que cabe aclarar que
a partir de esta información nada puede decirse respecto del registro de nacimientos,
por el hecho de que es un trámite o gestión que no pudo ser considerada en el análisis
dado que aún su registro es manual (no informatizado), sin contar tampoco con actas
digitalizadas de los nacimientos ocurrido en años anteriores.
i.
Sobre el MSP y el Certificado de Nacido Vivo Electrónico y el Certificado
Electrónico de Defunción
El desarrollo e implementación del CNVE ha sido el motor del proceso de
modernización e interconectividad propuesto por el PRICEV:
Dicho certificado se genera en la maternidad y es enviado on-line tanto a la DGREC
como a la DNIC, este dispositivo está instalado en todas las maternidades, si bien solo
en el Pereira Rossell se encuentran físicamente juntas las oficinas de las tres
dependencias funcionales que intervienen en el proceso de registro y documentación.
En el momento de la emisión del CNV electrónico se hace reserva de un número de
cédula para el niño/niña recién nacido, a través de la conexión on-line con la base de
la DNIC.
Los elementos básicos del CNV electrónico son:
•
el resguardo del derecho a la identidad del niño/niña
Informe sobre estimación de indocumentados- Alberto Sayagués Areco, Economista y Consultor en Administración
Pública (mimeo), Montevideo, marzo de 2009.
6 En esta fecha el PRICEV ya estaba implementándose.
5
María del Carmen Tamargo
23
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR •
el resguardo del binomio madre-hijo, (en tanto resguardo de la identidad esta
unión biológica a su vez debe ser ratificada ante la DGREC)
•
la reserva del número de cédula desde el momento del nacimiento, y
•
la firma digital del médico.
Todo ello ha significado un gran avance en cuanto a la seguridad y confiabilidad de la
información, ya que se evitan errores en la toma de los datos, no se utiliza papel por lo
tanto se eliminan problemas de distribución de formularios, etc.
Sin embargo todavía el CNVE se sigue imprimiendo hasta tanto la DGREC avance y
culmine su proceso de informatización; hasta el momento de la evaluación estaba
garantizado el acceso de DGREC a la base de CNVE para el chequeo de los datos,
pero el proceso en dicha Dirección sigue siendo manual y en dos libros.
En la actualidad cuando un niño/niña no es inscripto en la DGREC una vez
transcurridos los 10 días de su nacimiento se lo inscribe de oficio; si bien esto es un
avance en pos de la eliminación del sub registro, todavía hay aspectos importantes a
desarrollar a fin de fortalecer el vínculo entre el estado – a través de la DGREC – y la
ciudadanía, tales como: diseñar e implementar dispositivos de comunicación,
información y de recordatorio de los plazos o del estado de situación de la inscripción
dirigidos a los padres/ madres de esos niños/as no inscriptos, estrategias que
obviamente se verán facilitadas en la medida que la DGREC avance en su
informatización.
La información disponible indica que los esfuerzos realizados en forma conjunta por el
MSP y la DNIC arrojaron resultados positivos y significativos a partir de las reformas
introducidas en la DNIC (tecnológicas y de procedimientos) y de las campañas
realizadas para documentar a la población, incrementando significativamente los
niveles de cobertura y acceso al documento de identidad.
Otro informe proporcionado por la DNIC muestra que la evolución de la emisión de
documentos a niños/as nacidas vivos ha evolucionado en forma creciente entre 2003 y
2010, ya que para el 2003 obtenían su documento antes de los 45 días del nacimiento
aproximadamente entre el 20 y el 27% de los nacidos vivos, en tanto que en 2010
estos porcentajes ascienden al 78%. (Fuente: informe de la Dirección Nacional de
Identificación Civil- Asesoría Informática, Comisario Raúl Macora Dearmas, 2010)
María del Carmen Tamargo
24
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR En 45 por Nacimiento
20
03
20 -01
03
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03
20 -11
04
20 -04
04
20 -09
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09
20 -09
10
20 -02
10
20 -07
10
-1
2
1
0.8
0.6
0.4
0.2
0
Fuente: Dirección Nacional de Identificación Civil- Asesoría Informática, 2010
El esquema operativo puesto en marcha en la maternidad Pereira Rossell – que es la
que concentra la mayor parte de los partos que se producen en el país– es la
propuesta a expandir en el futuro.
Dicho esquema se basa en el funcionamiento de las oficinas de la DGREC y de la
DNIC en el mismo espacio físico (hospital, maternidad) en el que ocurren los partos y
se emiten los Certificados de Nacidos Vivos Electrónicos. Este es un modelo de
funcionamiento que indica que la concentración en un mismo espacio físico de las
oficinas intervinientes en el otorgamiento de la identidad y de la identificación, así
como la proximidad física del servicio respecto del lugar donde acontecen los hechos
vitales, garantiza accesibilidad para las y los ciudadanos, y contribuye al logro del
registro y documentación universal.
A su vez indica que la informatización genera un plus en la confiabilidad y celeridad del
trámite de inscripción y documentación de las y los niños, reduciendo
significativamente las inscripciones tardías y el sub registro.
Según los entrevistados hay consenso respecto de que las metas referidas al CNVE
han sido cumplidas en un 99% - 100%. El sistema se encuentra instalado en todas las
maternidades (aproximadamente 40) y los centros auxiliares. El proceso
desencadenado en el MSP desde Estadísticas Vitales impactó en otras áreas tales
como el Centro de Cómputos que mejoró sustantivamente a partir del apoyo del
PRICEV y del trabajo articulado con AGESIC, y sobre las maternidades que fueron
objeto de cambio de dependencia funcional ya que abandonaron la órbita del MSP
para pasar a depender de ASSE. Sin embargo el vínculo de trabajo fue de alto
compromiso y colaboración. El MSP aprovechó estratégicamente el financiamiento y
aún contando con pocos RRHH pudo cumplir sus metas (solo dos personas del Centro
de Cómputos hicieron el desarrollo, capacitaron y pusieron on-line el CNVE).
Se ha producido de este modo una mejora en la calidad y completitud de la
información necesaria para el MSP y se establecen criterios para la gestión de esa
información. Es decir se establecen pautas para determinar qué tipo de información
María del Carmen Tamargo
25
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR puede ser nominada y cual no, y en función de ello qué tipo de información puede ser
brindada a otras instituciones garantizando el resguardo de la privacidad y de la
seguridad de los datos personales (la ley de datos personales de 2008 es un
dispositivo importante y muy estricto en la regulación de dichos aspectos).
Se diferencia el tipo de información siendo la de uso administrativo la que se puede
ofrecer a otras instituciones (DGREC, BPS, MIDES, etc.) en tanto que otro tipo de
datos son considerados de uso exclusivo del MSP, por lo tanto no están disponibles a
otras instituciones y solo se utilizan para orientar las acciones prioritarias y planificar
las prestaciones. En el futuro se está pensando en la instalación de un sistema de
web-service que haga posible la consulta directa por parte de las instituciones a la
información disponible pero siempre respetando los criterios de seguridad y privacidad
de los datos.
En cuanto al otorgamiento de cédula de identidad a los niños con CNVE se afirma que
el 98% la obtiene sin dificultades 7 , pero haciendo la salvedad de que esta estimación
no contempla a los niños/niñas que no han completado su trámite de inscripción en la
DGREC, cifra que no puede estimarse en función de que dicha institución no ha
avanzado suficientemente en su proceso de informatización.
Son importantes los avances y la innovación producida tanto en el desarrollo del
software como de los procedimientos para la facilitación de la interconexión entre MSP
y DNIC. Hay una visión compartida desde MSP y la DNIC respecto de que el sistema
informático se encuentra totalmente desarrollado y operativo; éste no solo permite
mejorar la calidad de la información disponible para los fines que el MSP debe
garantizar a través de un conjunto de acciones de salud, sino también permite resolver
problemas de documentación de las madres en el momento mismo del nacimiento.
Es decir que se han generado estrategias operativas para garantizar la documentación
de los niños/niñas nacidos vivos a través de un sistema móvil de la DNIC que se
traslada a la maternidad para resolver el problema de documentación de las madres –
en el caso de que existieran- de modo tal de no obstaculizar la correcta
documentación de los niños/niñas. Este sistema se perfeccionará en la medida que la
DGREC complete su proceso de informatización.
Respecto del Certificado Electrónico de Defunción (CEDef) se han producido avances
significativos, pero la generación de las condiciones previas para su implementación
requirieron procesos de negociación y acuerdo que demandaron mayores esfuerzos
que en el caso del CNVE, ya que intervienen múltiples actores (funerarias, necrópolis,
etc.) con intereses y modalidades de trabajo diferentes. Por otra parte su complejidad
es mayor ya que solo se cuenta con un tiempo muy escaso para generarlo (a las dos
horas de producido un fallecimiento las funerarias necesitan el certificado para poder
trasladar el cuerpo).
Las dificultades están asociadas al proceso que implica la defunción y no al sistema
La cédula para los niños/niñas nacidos en Hospitales Públicos es gratuita. La cédula por renovación o pérdida
tiene un costo de 144 pesos uruguayos (aproximadamente 7 dólares) pero se pueden hacer presentaciones ante el
MIDES para acceder a ella en forma gratuita.
7
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR informático. En ese sentido la ley que lo rige es del año 1886 y por tanto requiere ser
modificada y actualizada, y a través de ella especificar de un modo más exhaustivo y
claro los roles por ejemplo de los médicos, la ampliación de los plazos que habilitan al
médico para poder certificar una defunción, etc.
Sin embargo el sistema está desarrollado y se encuentra operativo en dos Hospitales
en una fase piloto (Hospital Pereira Rossell y el Hospital Español).
En síntesis los logros alcanzados tanto en relación con el CNVE como con el CEDef
han sido satisfactorios.
El cuadro siguiente muestra los indicadores de resultados esperados en el marco del
Proyecto y su grado de cumplimiento diferenciando los indicadores de producto y de
proceso. Metodológicamente se recurrió a la elaboración de una escala cualitativa de
cumplimiento dado que no se dispuso de información cuantitativa suficiente y
comparable para realizar esta valoración; esta escala y su aplicación fueron
consensuadas con los representantes de las instituciones participantes en el Proyecto.
La referencia para la lectura es una escala que combina valores o grados de logro y
colores para de ese modo aportar una herramienta visual que permite identificar en
forma rápida los alertas:
Muy satisfactorio
Satisfactorio
Algo satisfactorio/ con algunos avances
Poco satisfactorio / con avances muy incipientes
Insatisfactorio/ sin avances / no cumplido
MSP - Estadísticas Vitales
Resultados esperados /Grado de cumplimiento
Indicadores
de
producto
Indicadores
de
proceso
Un sistema de emisión electrónica de certificado de nacido vivo con los
nuevos requerimientos, instalado y operativo.
Asignación / reserva del número único de identificación de nacidos vivos,
y la comunicación inmediata a la DGREC.
Un sistema de emisión electrónica en tiempo real de Certificado de
Defunción con los nuevos requerimientos instalado y operativo
Base de datos para la elaboración de las estadísticas vitales, de mejor
calidad y oportunidad.
ii. Sobre la DNIC y la emisión de cédulas
En cuanto a la DNIC el PRICEV proponía metas referidas a la informatización de las
oficinas, al equipamiento informático y al desarrollo de un sistema que funcionara en
todo el país, sin diferencias en facilidad y calidad de acceso y atención al usuario.
María del Carmen Tamargo
27
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR En ese sentido el grado de cumplimiento de las metas propuestas para la DNIC ha
sido altamente satisfactorio, ya que:
•
Se instaló el sistema AFIS (Automated Fingerprint Identification System)
Sistema Automático de Identificación de Huellas Dactilares.
•
Se remodeló y re-equipó el Centro de Cómputos.
•
Se informatizaron la totalidad de las oficinas del interior, superando la meta
comprometida – 22 oficinas- ya que al momento de realizarse la evaluación se
contaba con 24 oficinas equipadas y adaptadas al nuevo sistema informático.
•
Se avanzó en la firma del Convenio entre el Ministerio del Interior y ANTEL (la
empresa proveedora de las líneas telefónicas) para realizar el suministro de las
líneas necesarias para el funcionamiento interconectado entre las oficinas de la
DNIC. Se prevé completar el cableado en las oficinas (estimando conectar dos
oficinas por día) de modo tal de lograr el funcionamiento pleno del sistema
interconectado y de una Mesa de Ayuda que funcione on –line para dar apoyo
técnico y resolver problemas en tiempo real.
•
Actualmente se logra documentar (emitir la cédula) el 99% de los niños y
niñas nacidos vivos.
•
Se han instalado oficinas de la DNIC en supermercados, desconcentrando la
prestación del servicio, y también se han hecho convenios con redes de pago,
a través de las cuales se pueden obtener turnos para la realización del trámite
para las oficinas del interior, logrando de ese modo mayor accesibilidad, con
iguales parámetros de atención en calidad y tiempo entre la ciudad capital y el
interior.
•
Se implementó el SIDECO - Servicio de Información Confirmada, es un sistema
de consultas que no admite cambios en la base
•
La oficina central de la DNIC dispone de un sistema informático por el cual se
“visualiza” en tiempo real la dinámica de cada oficina, pudiendo identificar
cuellos de botella o demoras en la atención en forma inmediata y dar pautas
desde el nivel central on- line para su resolución. Este sistema ha sido
aceptado por el personal como un apoyo a su trabajo y no como un sistema de
control, por lo cual se ha mejorado sustantivamente en los niveles y calidad de
la atención que recibe el usuario.
•
Se logró una importante optimización del tiempo de realización del trámite para
la obtención de la cédula, el que se estima actualmente en un promedio de
entre 16 y 18 minutos, lo cual significa una reducción muy significativa del
tiempo que demandaba dicho trámite antes de la implementación del sistema
ya que oscilaba entre 1 y 2 horas.
•
Se logró un incremento por tanto en la cantidad de cédulas emitidas en
aproximadamente un 50%
María del Carmen Tamargo
28
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Desde la perspectiva de los propios funcionarios de la DNIC el estado de situación
actual “es el día y la noche” comparado con la forma en la que se trabajaba antes de la
implementación del Proyecto. Este aportó significativamente a una mejora en la
producción de las cédulas, con mayor confiabilidad, calidad y seguridad en la
administración de la información, y una forma de trabajo más rápida y ordenada a
partir de la informatización y la interconexión.
DNIC
Resultados esperados /Grado de cumplimiento
Indicadores
de
producto
Indicadores
de
proceso
90% niños/as a los 45 días de nacidos disponen de documento
Tiempo para emitir documentos por parte de la DNIC en capital e interior
igual
22 oficinas del interior de la DNIC informatizadas
Servicio de emisión digital de la cédula de identidad disponible en el
interior del país.
Hardware e infraestructura para el funcionamiento del sistema adquirido,
instalado y funcionando
iii. Sobre la DGREC, la emisión de Actas Electrónicas y la digitalización.
La situación de la DGREC merece una consideración especial por el hecho de que ha
sido la organización gubernamental involucrada en el Proyecto que ha tenido más
dificultades de gestión interna durante el período de implementación del mismo. Un
hecho significativo es que se produjo un cambio de Director en marzo de 2010 el cual
fue motivado en parte por las dificultades en la implementación del PRICEV.
Como caracterización general puede decirse que la DGREC depende orgánica y
funcionalmente del Ministerio de Educación y Cultura. Esta ubicación en el
organigrama del Poder Ejecutivo Nacional marca una primera cuestión a considerar
como variable que de algún modo puede explicar algunas de las dificultades que se
observaron en el proceso de implementación del Proyecto, dado que los asuntos
tratados por esta Dirección no forman parte de la agenda “educativa” que define
aspectos sustantivos de la misión del MEC, así como tampoco se vinculan a la
promoción de la cultura, por lo tanto no constituyen una prioridad en la compleja
gestión política y técnica de dicho Ministerio.
Respecto de su estructura y organización interna las Oficinas de Estado Civil que
dependen de la DGREC son las ubicadas en el Departamento de Montevideo, en el
que se concentra aproximadamente el 45% de la población, pero geográficamente
representa solo un Departamento sobre el total de 19 departamentos en los que se
María del Carmen Tamargo
29
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR divide administrativamente el país 8 . En el interior del país los asuntos de registro de
estado civil son responsabilidad de los Jueces de Paz son estos jueces quienes llevan
los libros de registro de los nacimientos, matrimonios y defunciones; tienen una
relación técnica con la DGREC pero no una relación funcional (no dependen de ella).
En la actualidad cada juez lleva un registro manual - excepto en el caso del Registro
de la Ciudad de Montevideo que ha sido informatizado y ha digitalizado las actas - y se
realiza en forma doble, es decir en dos libros, uno de los cuales a fin de cada año se
envía a la DGREC y el otro queda en la intendencia que corresponda.
Esto implica que en la actualidad si un ciudadano o ciudadana necesita realizar una
consulta o modificación sobre un acta de más de un año de expedición, dicho trámite
debe realizarse en el lugar físico-geográfico en el cual se generó dicha acta; en
cambio si es del último año, puede consultar en la DGREC. Indudablemente la
reconversión de este modo de funcionamiento manual, sin interconexión y posibilidad
de cruzamiento y chequeo de información sobre el registro de personas constituía uno
de los ítems más significativo a trabajar en el marco del PRICEV; sin embargo la
información recogida a través de la evaluación evidencia que no fue posible avanzar
en estos aspectos en el marco de la DGREC.
La tabla siguiente muestra el grado de alcance de los resultados esperados, los cuales
muestran disparidad en su cumplimiento pero en general indican un bajo nivel de
logro.
DGREC
Resultados esperados /Grado de cumplimiento
Indicadores
de
producto
Indicadores
de
proceso
Sistema de emisión de actas electrónicas y digitales de la DGREC y
instalado y operativo en el área metropolitana
A la finalización del proyecto el sistema piloteado en todo el país
Actas digitalizadas
El cuanto a la generación del Acta Electrónica de Registro de Nacimientos su avance
es poco satisfactorio dado que si bien el sistema informático está totalmente
desarrollado, el mismo no ha podido ser probado ni implantado, lo cual ha impedido
realizar las pruebas piloto necesarias para ajustar el sistema y ponerlo en
funcionamiento. Esto también ha demorado la capacitación requerida para que el
personal del Registro Civil pueda operar dicho sistema.
8
Departamentos uruguayos (en orden alfabético) son: Artigas; Canelones; Cerro Largo; Colonia; Durazno;
Flores; Florida; Lavalleja; Maldonado; Montevideo; Paysandú; Río Negro; Rivera; Rocha; Salto; San José;
Soriano; Tacuarembó; Treinta y Tres.
María del Carmen Tamargo
30
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR El estado de situación actual muestra que se ha diseñado y desarrollado el software
para las actas de nacimiento y de reconocimiento; las actas de matrimonio, las actas
de defunciones, pero ninguno se ha validado ni se ha implementado. Esta situación
obedece a demoras en la toma de decisiones por parte de la DGREC; en parte esta
lentitud en el proceso puede deberse al hecho de que el Director de la DGREC asumió
la coordinación del Proyecto, situación que a pesar del cambio de Director sigue
siendo la misma. Este ejercicio de la doble función parece haber conspirado contra el
avance del Proyecto, en el sentido de que la dedicación que se requiere para que un
proyecto complejo pueda ser realizado en un tiempo acotado como el previsto, es
mayor a la que el Director puede dedicarle.
Por otra parte la DGREC constituyó un equipo de cuatro personas para el proyecto:
dos con perfil técnico para ser interlocutores de la empresa que diseñaba el software y
otros dos de perfil informático. Hubo cambios y renuncias en ese equipo que
implicaron varios meses de indefiniciones fundamentalmente en cuanto a la discusión
de criterios técnicos para el desarrollo del software; también hubo indecisiones y
demoras en la definición del proceso de capacitación para el manejo del nuevo
sistema. Estas demoras implicaron el no cumplimiento de los resultado esperados a la
par que significaron un perjuicio para la empresa proveedora del software, ya que no
puede dar por finalizado su contrato (y recibir el pago final) hasta que la DGREC no
pruebe y apruebe el sistema.
Un ejemplo de esta situación es el referido al estado de avance del Acta Electrónica de
Nacimiento; esta fue probada en el mes de febrero de 2010 en la Maternidad Pereira
Rossell; colocándose el sistema en el Ministerio de Educación y Cultura, conectando
su servidor con el de la maternidad. Este proceso insumió aproximadamente 3 meses;
en ese momento se produce el cambio del Director y hay un impasse de por lo menos
otros 2 meses.
En este punto las visiones de la DGREC y la de la empresa proveedora del software
son diferentes: para la empresa hasta la actualidad no ha habido más avances, dado
que es necesario que la DGREC valide el sistema y a partir de eso se implante. Esto a
su vez requiere definir y decidir quiénes serán los capacitadores y con qué recursos
informáticos se contará en la DGREC para que el sistema funcione. Para la DGREC
en cambio el sistema de Acta Electrónica de Nacimiento ya ha culminado la etapa de
prueba y se está avanzando con el proceso de prueba del acta de matrimonio.
El software del Acta Electrónica y el correspondiente al CNVE fueron diseñados por la
misma empresa; desde su perspectiva como proveedora, la comparación en cuanto a
la priorización del tema en cada una de las instituciones (MSP y DGREC) marcó una
diferencia sustantiva, por la cual hubo en el primer caso una priorización clara del tema
y una toma de decisiones rápida que permitió que el proceso se diseñara en dos
meses, se probara y se implantara en todas las maternidades vinculado a una
plataforma de interoperabilidad con DNIC y ASSE (Administración de Servicios de
Salud del Estado). En tanto que el caso de la DGREC muestra la situación inversa. Si
bien se reconoce que desde el cambio de Director ha habido una mayor y mejor
disposición a encaminar el proyecto para completar el proceso de modernización,
informatización e interconexión.
María del Carmen Tamargo
31
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Por otra parte la DGREC atravesó situaciones de alta conflictividad gremial que
también incidieron sobre la marcha del Proyecto; en el marco de los reclamos
gremiales también se advertía rechazo al proyecto por falta de información y de
consenso con el actor gremial que puso resistencias para el desarrollo del proceso de
capacitación y de reconversión de la modalidad de trabajo.
Frente a esta situación la empresa proveedora planteó la necesidad de realizar
reuniones quincenales abiertas con el personal para que se generara un proceso de
familiarización con el sistema, pero esto no fue tomado por la Dirección y no se
implementó. Según la conducción actual de la DGREC el proyecto se hizo de espaldas
a los funcionarios y al gremio y esta es una situación que se está intentando revertir a
través de un mejor diálogo con el gremio y trabajando procesos de gestión del cambio.
El logro del Acta Electrónica era uno de los ejes centrales de la propuesta del PRICEV
en términos de la modernización de los sistemas de registro y la interconexión e
interoperabilidad, sustentado en la interrelación entre CNVE- DGREC-DNIC. En este
triángulo ha sido la DGREC la que no ha podido avanzar en la misma medida que el
MSP y la DNIC, quedando incompleto el circuito previsto en el marco del Proyecto.
Con respecto a la digitalización de las actas y registros existentes la situación es
similar a la descripta respecto del Acta Electrónica, si bien se considera que generó
más resistencias aún que la incorporación del nuevo sistema informático. No hubo
claridad por parte de la DGREC en cuanto al rol de OPP participando activamente en
la toma de decisiones conjuntas.
Se generaron discrepancias respecto de los alcances de la digitalización de las actas;
en este tema la posición de OPP en acuerdo con el BID fue desde el inicio proponer la
digitación en lugar de la digitalización (toma una imagen y no permite hacer cambios) ,
es decir “digitando” 9 las actas. Esto es un proceso más complejo porque implica cargar
cada uno de los campos de la partida o acta pero es de mejor calidad ya que permite
extraer datos y hacer modificaciones. Esta decisión que técnicamente es mejor
encontró una barrera en el presupuesto disponible para esta actividad y en los tiempos
previstos para cumplir esta meta. Generó además discusiones y discrepancias
respecto de la pertinencia o no de priorizar determinados campos de la partida para su
digitalización como una estrategia para avanzar en el proceso, la cual al momento de
la finalización del trabajo de campo de la evaluación estaba en proceso de definirse.
En este caso a las dificultades de gestión y toma de decisiones se sumaron
dificultades técnicas, ya que no se logró alcanzar los estándares de calidad esperados
por parte de la empresa seleccionada para esta tarea, ya que supera el 2% de errores
permitidos por contrato.
Al momento de realizarse la evaluación se contaba con 900 mil actas escaneadas y
con un 5% aproximadamente digitadas, pero de dudosa calidad y completitud de los
datos digitados; no se había validado o aceptado ninguna hasta el momento de la
Se decidió iniciar la digitalización de las actas de nacimiento de 18 años para atrás ya que esta documentación es
requerida para la obtención de la Credencial Cívica que es el documento que habilita la participación en el acto
electoral.
9
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR evaluación y la DGREC junto con OPP y la Coordinación de PRICEV se encontraba en
un proceso de renegociación con la empresa contratada para resolver los problemas
antes descriptos referidos al ingreso de los datos y al formato para dicho ingreso.
7. El grado de desarrollo e implementación de la interoperabilidad entre
organismos (optimización de costos y la tasa de retorno de la inversión)
El trabajo articulado y transversal entre instituciones diferentes ha sido un hito del
proyecto, ya que la posibilidad de inter-operar entre diferentes organismos públicos a
través de bases de información implicó nuevas formas de articulación entre
organismos, nuevas formas de planificación y organización interna de cada institución
y un camino de cambio cultural en las organizaciones de la administración del Estado.
Para el conjunto de los entrevistados y entrevistadas la decisión gubernamental de
implementar el CNVE fue un disparador que redefinió una lógica de trabajo e hizo
generar procesos de desarrollo informático, de innovación tecnológica, y de rediseño
de procedimientos, que implicaron cambios significativos en la dinámica organizacional
de las instituciones intervinientes.
AGESIC cumplió un rol fundamental en la implementación del PRICEV como soporte
técnico, apoyando el diálogo con las instituciones en conjunto con OPP y la
Coordinación del PRICEV, de modo tal de seleccionar las opciones tecnológicas más
adecuadas. Y el PRICEV también significó para la AGESIC un impulso muy importante
para el desarrollo de la estrategia de gobierno electrónico, a punto tal que se convirtió
en el proyecto piloto de la plataforma de e-gobierno.
La OPP cumplió un rol estratégico aportando una mirada transversal que apoyó el
proceso de colaboración y trabajo conjunto entre los organismos involucrados. Esta
tarea implicó romper lógicas de trabajo fragmentado y compartimentado dominantes,
de la mano de la tecnología como punta de lanza para generar procesos de
reingeniería institucional, que en algunos se lograron y en otros todavía están
pendientes.
Sin duda el trabajo articulado entre OPP y AGESIC ha sido un logro en sí mismo y ha
sido el motor y el apoyo permanente para el desarrollo de un espacio de articulación
entre los actores sustantivos de la política pública. En el marco del PRICEV sin duda
los actores centrales fueron MSP-DGREC y DNIC y a partir de este triángulo se
desencadena un proceso de producción de información sustantiva y confiable para el
conjunto de actores que dentro del Ejecutivo Nacional administran prestaciones
sociales, tales como el Ministerio de Desarrollo Social, el Banco de Previsión Social, la
Administrados de Servicios de Salud del Estado, etc. y que de algún modo pueden ser
considerados usuarios de la información producida y validada a través del CNVE, la
DNIC y en el futuro la DGREC (cuando culmine su proceso de modernización).
María del Carmen Tamargo
33
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR OPP AGESIC MSP DNIC
DGREC
Estadísticas Vitales MIDES BPS
ASSE
Otros organismos públicos y privados Desde la perspectiva de los usuarios, el PRICEV realizó un aporte muy significativo en
términos de mejora de la calidad de la información sobre las y los ciudadanos
haciendo posible una mejor administración de los recursos orientados a prestaciones
sociales.
Es decir que la estrategia de interoperabilidad es altamente valorada por los
organismos usuarios, tales como el BPS, el MIDES, etc.En el caso del MIDES en ocasión del lanzamiento del Programa de Emergencia (20052008) se detectaron problemas de documentación (ausencia de registro de
nacimientos, perdida o documentos vencidos) que se concentraban mayoritariamente
en un segmento etario de menores de 18 años. Sobre un total de aproximadamente
300 mil personas bajo programa, se resolvió en forma conjunta con DGREC y DNIC la
situación de aproximadamente 9 mil personas. A partir de ello el MIDES ha construido
una lógica de trabajo conjunto con DEGREC y DNIC: hacen campañas conjuntas de
identificación en el marco del Programa de Identidad; MIDES deriva a personas en
situación de pobreza a la DNIC para que le otorguen el documento en forma gratuita;
establecieron pautas para la consulta de la base de la DNIC desde el MIDES, etc. En
cambio éste último cuestiona la función y la calidad de la gestión de la DGREC y
propone la unificación del CNVE con el acta o partida de nacimiento en un solo
documento.
En el caso del BPS en una mirada retrospectiva consideran que aproximadamente el
40 o 45% de la población en situación de pobreza que requería prestaciones del BPS
no tenía documentos, y en general se trataba de menores de 18 años; esto lo
adjudican al hecho de que antes no había una cultura de documentarse hasta la edad
de ingreso a la escuela secundaria, y el Plan de Emergencia puso en evidencia esta
situación.
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR En la primer etapa no se podía negar la prestación de modo tal que asociando al
niño/niña al documento de la madre en forma conjunta con la DNIC se otorgaba la
prestación; esto resolvió la cuestión inicialmente pero hizo que las personas no
completaran el circuito de inscripción documentación de sus hijos/as. Hoy al tener el
CNVE y la reserva de número de documento tienen identificados a todos los niños y
niñas y se puede entonces asignar en forma automática la asignación prenatal, la
asignación familiar, etc. La estrategia del PRICEV redujo los niveles de
indocumentación de los menores, y este fue el aporte fundamental para los fines del
BPS, coherentizando la asignación de prestaciones. Y ahora esperan logros similares
en relación con el CEDef.
Consideran que el trabajo articulado entre la coordinación del PRICEV y la DNIC fue
muy positiva y se inscribe en un esfuerzo mayor del gobierno de cambiar la lógica
fragmentada de la gestión pública.
Si bien como se desprende de las opiniones de los actores involucrados, el avance ha
sido significativo, desde el punto de vista de la evaluación se considera que este
proceso aún está en desarrollo y para que funcione a pleno es crucial lograr avances
en la modernización de la DGREC en los términos que el propio proyecto proponía.
Tal como se mencionó antes en este informe el logro de la interconexión y la
interoperabilidad no se logró en forma completa dado que hubo un conjunto de
aspectos organizacionales/institucionales que incidieron en ello.
En primer lugar cabe destacar que se partió de diferentes grados de maduración de
las instituciones involucradas en relación con prácticas de planificación básicas, entre
las cuales la DNIC se destacaba por las fortalezas evidenciadas en estos aspectos,
así como en el caso del MSP fue su decisión y voluntad política de asumir el desafío
de instalar el CNVE lo que motorizó el avance significativo en dicho Componente del
Proyecto, aún a pesar de que este ministerio no se generaron transformaciones en la
cultura institucional en la medida de lo requerido para seguir avanzando en una
estrategia de gobierno electrónico.
En tanto que la DGREC mostró escasos recursos en este aspecto y una ausencia de
apoyo desde la institución de la cual depende: el Ministerio de Educación y Cultura;
ésta es – desde el punto de vista de los y las entrevistadas - una de las instituciones
más complejas, heterogéneas y resistentes a incorporar nuevas lógicas de gestión
pública. La DGREC en ese marco institucional, sumó además su propia tradición
organizacional basada en el dominio del papel como resguardo y respaldo legal
administrativo, y una lógica corporativa aferrada a procedimientos tradicionalistas y al
soporte físico como símbolo y resguardo de la seguridad jurídica de los actos de
registro civil.
También se partió de diferentes grados de maduración de las instituciones para asumir
un trabajo basado en una lógica de intersectorialidad, integralidad y colaboración
horizontal.
El no cumplimiento de algunas de las metas del Proyecto permitió visualizar las
necesidades de rediseño organizacional de las instituciones participantes, que es por
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR otra parte una necesidad de todo el ejecutivo nacional según la OPP. Este Proyecto
puso en evidencia que una prioridad a asumir es la referida a lograr una
transformación profunda del Registro Civil y de su relación funcional con el Ministerio
de Educación y Cultura, habiéndose identificado las necesidades de cambio y
debiéndose considerar adecuadamente los tiempos que se requerirán para lograr ese
cambio.
Otros aspectos que se pusieron en juego e incidieron en la implementación del
proyecto son: los tipos de liderazgos y el grado de priorización política de la cuestión
en el entorno organizacional de cada institución.
En el caso del MSP la decisión presidencial de instalar el CNVE y de que los niños
tengan un documento al nacer, impulsaron un proceso de cambio en procedimientos y
en la incorporación de una lógica de trabajo interconectada y colaborativa entre las
instituciones, aún a pesar como ya se dijo de que aún es necesario profundizar
cambios en las lógicas organizacionales, esos dispositivos movilizaron cambios en los
procedimientos que tuvieron un impacto decisivo en la población. En este caso hubo
un liderazgo técnico político en la coordinación del dispositivo de diseño e
implementación del CNVE con alto grado de legitimidad, reconocimiento y con la
incidencia suficiente para impulsar el proceso, y fuerte apoyo institucional para llevarlo
a cabo por parte del MSP.
En el caso de la DNIC dependiente del Ministerio del Interior esta institución se inserta
en el Proyecto con una trayectoria de modernización gerencial y una decisión y
voluntad de informatización y mejora de los procesos que el PRICEV ayudó a
concretar aportando recursos para dicho desarrollo. El liderazgo político técnico de la
DNIC ejercido por su Director motorizó y legitimó el proceso hacia adentro y hacia
fuera de la institución, en función de su alta legitimidad (funcionario de carrera), su
capacidad de innovación y su capacidad de gestión. Esto en el marco de un claro
apoyo y aval político por parte del Ministerio del Interior.
En el caso de la DGREC se observó debilidad en el liderazgo para asumir y
comprender los objetivos del Proyecto, la complejidad de su gestión, lo cual implicó
dificultades en la oportunidad y pertinencia de la toma de decisiones técnicas, sumado
a un débil o poco explícito apoyo político por parte del MEC.
8. El grado de adecuación institucional para el desarrollo del proyecto: la
situación de los RRHH (dotación, calificación y capacitación)
Una de las evidencias que surgen de la evaluación es el hecho de que las tres
instituciones centrales para la implementación del PRICEV se incorporaron al proyecto
con historias organizativas, situaciones institucionales y grados de modernización
diferentes, aspectos que se constituyeron en elementos clave en la medida que
tuvieron una incidencia significativa sobre el grado de alcance de las metas y
resultados esperados del Proyecto.
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR El caso de la DGREC es el que presentó mayores obstáculos desde la perspectiva de
la adecuación (en cantidad y perfiles) y predisposición al cambio de sus RRHH.
Las características organizacionales que operaron como elementos obstaculizadores
para la instalación de la propuesta del PRICEV fueron:
•
la existencia de una plantilla de personal de edades superiores a los 50 años,
poco proclive a incorporar cambios en los modos de hacer las cosas;
•
la precariedad y/o inexistencia de alfabetización digital en la institución,
predominio de procedimientos administrativos basados en la legitimidad de lo
escrito y asentado en actas (predominio de la lógica de los “escribanos”);
•
excesiva confianza como resguardo de seguridad jurídica en el soporte físico
escrito (el libro);
•
la desconfianza (en general motivada por el desconocimiento) en la seguridad
de lo informático;
•
la ausencia de un perfil adecuado de la máxima autoridad de la DGREC en el
inicio del Proyecto, con baja comprensión y resistencia respecto de la lógica
informática;
•
ausencia de una mirada centrada en el servicio de calidad orientado al usuario,
y por oposición, domina una mirada excluyente sobre el “procedimiento”;
•
la falta de incidencia y relevancia de la DGREC en la institución a la cual
pertenece y depende, el MEC, con la consecuente debilidad de apoyo político y
de prioridad para implementar los procesos necesarios para el cumplimiento de
las metas comprometidas.
Indudablemente sin disposición al cambio desde la máxima conducción y con falta de
priorización política de la propuesta, difícilmente se puedan hacer cambios
tecnológicos, ya que esa falta de disposición se transmite y socializa en la institución.
Otros obstáculos estuvieron relacionados con la existencia de mecanismos de pago de
plus /bonificaciones económicas en función del número de actas/ partidas emitidas,
etc., como modo de compensación de los bajos salarios; por lo tanto cualquier cambio
en estas tareas fue visualizado como una amenaza no solo al rol sino a la situación
económica de los funcionarios y empleados de la DGREC 10 .
Ligado a esto, también la falta de atractivo de los salarios del estado para captar
RRHH informáticos de calidad, ha sido un problema no solo para la DGREC sino para
La inclusión en el salario de los funcionarios de la DGREC como partida fija de lo que percibían como partida
variable sujeta a la venta de partidas se negoción con el sindicato a fines del 2009. En esa oportunidad se firmó un
convenio de salarización entre la DGREC y sus funcionarios con el aval del Ministerio de Economía y Finanzas y la
OPP.
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María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR todas las instituciones involucradas, pero indudablemente impactó con más fuerza en
la DGREC dado que era la institución más atrasada en este sentido y no contaba con
equipos mínimos que contaran con estos perfiles y capacidades.
Al momento de la evaluación la situación en la DGREC estaba en proceso de cambio;
con la nueva conducción se comenzaron a atender las cuestiones que generaron
sospechas y resistencias por parte del personal, se visualiza la necesidad de crear
mejores condiciones y clima laboral, se retomó el trabajo sobre la gestión del cambio
con asesoramiento especifico sobre este tema, y se asiste a una relación más fluida
entre la conducción de la DGREC y el Ministerio de Educación y Cultura, lográndose
paulatinamente un mayor involucramiento y respaldo para la implementación del
proceso. Pero aún se observan resistencias frente a la potencialidad de lo informático
(“la computadora me puede ayudar a encontrar el archivo físico”, pero no se incorpora
la idea de prescindir del registro en soporte físico).
En el caso de la DNIC el proceso fue diferente, ya que ésta institución estaba
embarcada en un proceso de informatización previo y contaba con RRHH en
condiciones de profundizar ese proceso de transformación.
Paralelamente a este desarrollo tecnológico que fue visualizado como una necesidad y
como un cambio estratégico en forma previa a la existencia del PRICEV, la DNIC
promovió la modernización de su gestión a través de la incorporación de herramientas
de gestión del cambio. Por ejemplo promovió y puso en marcha un trabajo sistemático
en Círculos de Calidad; ha instalado una cultura de servicio y atención de calidad
centrada en el cliente externo, en el usuario; en sus acciones y en su planificación
anual expresa una preocupación por la calificación y actualización de sus RRHH en
aspectos vinculados tanto a la planificación y la gestión organizacional, como en los
aspectos técnicos e informáticos.
La DNIC es una institución de origen policial, basada en una lógica vertical en la que
se acatan las decisiones, no hay conflictividad gremial y la conducción actual ejerce un
fuerte liderazgo, en base a una alta legitimidad social dentro y fuera de la institución.
Es una persona reconocida por ser un funcionario de carrera dentro de la institución,
por su calificación profesional y su estilo de gestión dinámico e innovador.
Esta organización ha ganado en los últimos años dos premios importantes referidos a
la Calidad de la Gestión y al Liderazgo (reconocimiento a su Director), siendo
valorada como la mejor institución pública, siendo a su vez reconocida y valorada por
la población. La población a su vez reconoce a esta institución como una organización
confiable y eficiente y de hecho algunas encuestas de satisfacción de usuarios
realizadas por la DNIC indican un alto grado de satisfacción con el servicio brindado:
María del Carmen Tamargo
38
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Valoración de la
utilización de los servicios
de la DNIC
Usuarios
%
Negativa
7
4%
Positiva
164
96 %
Total
171
100%
Fuente: Informe “Enfoque en el Cliente Externo”- Oficina de RRPP y Protocolo, DNIC,
Septiembre de 2010.
Este prestigio sustentado en la calidad de su gestión y en su capacidad de producción
y de innovación, le genera condiciones muy favorables para presentar propuestas de
crecimiento (inversión, incorporación de RRHH, etc.) que son aceptadas y avaladas
políticamente por el Ministerio del Interior y por el Poder Ejecutivo a la hora de asignar
recursos. Es decir en este punto presenta una situación opuesta a la DGREC la que al
no destacarse respecto de la calidad de su gestión y necesitándolo tanto o más que la
DNIC, no logra conseguir recursos necesarios para la contratación y renovación de su
planta de personal.
Sin embargo, a pesar de este ámbito más propicio para la propuesta del PRICEV,
también se registraron algunas resistencias en la DNIC en el inicio del Proyecto.
Algunas estaban fundadas en el hecho de que esta Dirección tenía un sistema
informático funcionando al que consideraban seguro y adecuado por lo tanto la idea de
compartir bases, y de trabajar en forma conjunta con la plataforma de gobierno
electrónico despertó algunos temores y desconfianzas desde el punto de vista técnico
que fueron superados a través de la tarea permanente de dialogo y trabajo
consensuado que se gestó desde la Coordinación del PRICEV. También hubo algunas
resistencias a trabajar en forma conjunta con la DGREC, basadas en rivalidades y
diferencias históricas entre las dos instituciones respecto de la trascendencia de sus
roles y competencias en torno a la identidad y la identificación.
En el caso del MSP la decisión presidencial de instalar el CNVE y otorgar a cada niño
un documento al nacer, movilizó la estructura del área de Estadísticas Vitales y a los
hospitales y maternidades en un proceso que fue rápido y eficiente, ya que en corto
tiempo se diseño, se piloteó, y se implantó el sistema. Respecto del certificado de
defunción las complejidades ya apuntadas hicieron más lento el proceso, si bien
también se alcanzó un grado de logro significativo en el cumplimiento de los
compromisos acordados al inicio del Proyecto.
Sin embargo puede decirse que lo realizado en el marco del Proyecto a juicio de los
propios protagonistas, “no movió” a la organización; en ese sentido se considera que
todo el énfasis se puso en lo informático porque el CNVE requería afianzar ese
proceso, pero debería pensarse en acompañar procesos similares con un mayor
énfasis en el trabajo sobre la gestión organizacional, sobre la cultura de las
instituciones. El área de Estadísticas Vitales no alcanzó la madurez necesaria para
María del Carmen Tamargo
39
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR hacerse cargo de todas las implicaciones del proceso de instalación e implementación
del CNVE, a punto tal que por ejemplo la Mesa de Ayuda se tercerizó.
En ese sentido los tiempos del Proyecto quizás hayan sido escasos para
desencadenar estos procesos de cambio organizacional que son centrales para
pensar en la sustentabilidad del cambio impulsado. Y lo son también para los
desarrollos futuros que se derivan de lo generado en el marco del Proyecto, como por
ejemplo el Sistema de Estadísticas Vitales de Embarazo y Niñez (SEVEN), que es un
nuevo desarrollo informático y de gestión que permite la identificación y registro de
todas las embarazadas, el seguimiento continuo de los embarazos y de la primera
infancia.
9. Grado de cumplimiento de los resultados esperados por componente:
síntesis gráfica.
Este capítulo sintetiza a manera de síntesis – y ya habiéndose descripto y avanzado
en algunas explicaciones sobre los niveles de logro alcanzado en cada resultado
esperado - los resultados alcanzados en cada uno de los Componentes del Proyecto.
La presentación recurre como en el capítulo anterior a diferenciar en una escala
cualitativa los niveles de cumplimiento de los compromisos acordados en el momento
del diseño e inicio de la ejecución del Proyecto.
En términos generales puede decirse que el grado de cumplimiento ha sido
satisfactorio, habiéndose podido justificar los desvíos o grados menos satisfactorios de
alcance de las metas. También a través del trabajo de campo de la evaluación se pudo
observar la disposición de los involucrados para - a partir de la prórroga solicitada y
otorgada - encaminar las acciones pertinentes para cumplir con la totalidad de las
metas previstas.
Muy satisfactorio
Satisfactorio
Algo satisfactorio/ con algunos avances
Poco satisfactorio / con avances muy incipientes
Insatisfactorio/ sin avances/ no cumplido
Componente 1
Interconectar y modernizar los
procesos de identificación civil,
de registro de estado civil y de
generación de información de
base de las estadísticas vitales
mediante el fortalecimiento de
las instituciones
María del Carmen Tamargo
Resultados esperados
Grado de
cumplimiento
de las metas
1. 90% niños/as a los 45 días de nacidos
disponen de documento
2. Tiempo para emitir documentos en
capital e interior igual
3. Interconexión instalada y funcionando.
Intercambio electrónico de información
DNIC,DGREC,BPS,INE,MIDES, MSP
40
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR 4. Plan de capacitación/adquisición de
RRHH que asegure la sustentabilidad.
En el caso del Componente 1, los resultados 3 y 4 no se encuentran totalmente
cumplido dado que no se completó el proceso de informatización de la DGREC, lo cual
implicó que no se haya implementado aún el Acta Electrónica (a pesar de que el
desarrollo de software está disponible) y falta completar el proceso de capacitación de
los RRHH justamente en la DGREC para generar las condiciones necesarias para la
operación del nuevo modelo.
Componente 2
Emisión electrónica del
certificado de nacido vivo y
certificado de defunción con
número único de identificación
Resultados esperados
Grado de
cumplimiento
de las metas
1. Un sistema de emisión electrónica de
certificado de nacido vivo con los
nuevos requerimientos, instalado y
operativo.
2. Asignación / reserva del número único
de identificación de nacidos vivos, y la
comunicación inmediata a la DGREC.
3. Un sistema de emisión electrónica en
tiempo real de Certificado de
Defunción con los nuevos
requerimientos instalado y operativo
4. Modelo genérico de puesta en marcha
para la emisión electrónica del CNV y
del CDef
5. Base de datos para la elaboración de
las estadísticas vitales, de mejor
calidad y oportunidad.
En el Componente 2 casi la totalidad de los resultados esperados han sido
alcanzados, excepto en el caso del resultado 3, correspondiente al Certificado de
Defunción, que tal como se ha descripto anteriormente en este Informe, se encuentra
en condiciones de ser implementado a la brevedad.
Componente 3
María del Carmen Tamargo
Resultados esperados
Grado de
cumplimiento
de las metas
41
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Emisión de actas digitales de
registro de estado civil
1. Sistema de emisión de actas
electrónicas y digitales instalado y
operativo en el área metropolitana
2. A la finalización del proyecto el sistema
piloteado en todo el país
3. Actas digitalizadas
4. Recursos humanos capacitados.
En el caso del Componente 3 es donde se han advertido las mayores dificultades para
alcanzar los resultados comprometidos en el Proyecto; la situación ya ha sido
descripta suficientemente, y se justifica fundamentalmente en las dificultades de la
institución – DGREC- para asumir el sentido del proceso de transformación de la
gestión de la identidad y la identificación que el Proyecto propone; y de la mano de esa
barrera conceptual y de visión estratégica se han sumado dificultades respecto del
proceso de toma de decisiones y del cambio organizacional requerido.
Componente 4
Fortalecimiento de los
sistemas de identificación
ciudadana y emisión de la
cédula de identidad
Resultados esperados
Grado de
cumplimiento
de las metas
1. 22 oficinas del interior de la DNIC
informatizadas
2. Servicio de emisión digital de la cédula
de identidad disponible en el interior del
país.
3. RR.HH. humanos en cantidad y calidad
suficiente.
4. 70% de los funcionarios de las
instituciones participantes capacitados
para dar cumplimiento a las necesidades
que emergen de las funcionalidades del
proyecto
5. Hardware e infraestructura para el
funcionamiento del sistema adquirido,
instalado y funcionando
En el caso del Componente 4 prácticamente todas las metas de resultado han sido
alcanzadas, en el caso de los resultados 1,2 y 5 el sistema está disponible, ha sido
chequeado, piloteado e instalado en todas las oficinas de la DNIC, pero falta concretar
la conexión para el funcionamiento de la red, la cual depende por Convenio de ANTEL
estimándose que a los 15 días de finalizado el trabajo de campo de la evaluación
dicha tarea comenzaría a realizarse de modo tal de poner en línea a todas la oficinas e
interconectarlas efectivamente.
María del Carmen Tamargo
42
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Respecto del resultado 4 el proceso de capacitación ha avanzado sustantivamente, y
el mismo se completará en la medida que todas las oficinas tengan el sistema
funcionando interconectadamente, ya que se prevé una capacitación y asistencia
técnica permanente en el inicio de la operación del sistema.
La ejecución presupuestaria del Proyecto es coherente con los niveles de
cumplimiento de las metas observándose en el flujo de ejecución desde 2008 hasta el
segundo semestre de 2010 los diferentes grados de avance en cada uno de los
componentes, e identificándose también los principales nudos críticos que son
coincidentes con los descriptos en el informe. Se adjunta en Anexo 3 el cuadro de
ejecución presupuestaria elaborada por la Coordinación del PRICEV que ha sido la
fuente para la elaboración de las tablas que se incorporan a continuación.
Tabla A. Ejecución presupuestaria PRICEV según Componentes
Período
Componente 1
Componente 2
Componente 3
Componente 4
2008
-
1°
semestre
2009
17,5%
-
2°
semestre
2009
24,5%
82,5%
45,3%
15,5%
1°
semestre
2010
36,7%
17,4%
81,1%
2°
semestre
2010
38,8%
37,3%
3,4%
Como se puede observar en la Tabla A la ejecución comienza incipientemente a partir
del primer semestre de 2009, con los primeros desarrollos correspondientes al
software del CNVE; luego en el segundo semestre de 2009 toma un ritmo sostenido,
ya que en dicho semestre se completa la ejecución presupuestaria del Componente 2
y se inicia la correspondientes al resto de los Componentes fundamentalmente en lo
que refiere a los diagnósticos y procesos referidos a la interconectividad (Componente
1) y al desarrollo del software y equipamiento informático para la DGREC
(Componente 3).
En el primer semestre de 2010 cobra fuerza la ejecución presupuestaria referida al
equipamiento informático y licencias de base destinadas a la DNIC (Componente 4),
prácticamente completándose el equipamiento y la puesta en condiciones para el
funcionamiento en red e interconectado entre las oficinas de la DNIC, al mismo tiempo
que sigue avanzando en el desarrollo e implementación de la interoperabilidad entre
las instituciones, fundamentalmente entre MSP y DNIC (Componente 1). En dicho
período se evidencia una más lenta ejecución del Componente 3 que involucra a la
DGREC; cabe recordar que a principios de 2010 se produce un cambio en la
conducción de la DGREC que produjo un impasse y demoras en el avance del
Proyecto.
En el Componente 3 se advierte que en el segundo semestre de 2010 se avanza en la
ejecución presupuestaria en la medida que se contrata la digitación de Actas y se
procede a la compra de equipamiento informático, a pesar de que aún no se advierten
los frutos en la gestión operativa de la DGREC en función de las cuestiones ya
señaladas en capítulo previos de este Informe.
María del Carmen Tamargo
43
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Las referencias al proceso de ejecución presupuestaria se completan con la Tabla B
que indica el flujo de la ejecución de las consultorías individuales asignadas a cada
Componente en la que vuelve a apreciarse el ritmo diferencial de ejecución de cada
Componente y en el que nuevamente se evidencia un cambio en el ritmo e intensidad
de la ejecución del Proyecto en la DGREC (Componente 3) a partir del primer
semestre de 2010.
Tabla B Ejecución presupuestaria PRICEV. Consultorías individuales por Componente
Período
Componente 1
Componente 2
Componente 3
Componente 4
2008
-
1°
semestre
2009
9,0%
-
2°
semestre
2009
18,1%
12,3%
-
1°
semestre
2010
38,6%
38,6%
-
2°
semestre
2010
34,0%
49,0%
100%
Por último se describe en la Tabla C el flujo de gastos de administración del Proyecto.
Tabla C. Ejecución presupuestaria PRICEV – Administración
Período
Administración
2008
19,2%
1°
semestre
2009
2°
semestre
2009
1°
semestre
2010
22,4%
23,0%
18,0%
2°
semestre
2010
17,4%
10. El grado de cumplimiento del propósito y finalidad del Proyecto:
incidencia en la inclusión ciudadana.
Según el documento correspondiente al Perfil del Proyecto y de acuerdo a lo
establecido en el Marco Lógico la finalidad de esta operación era “contribuir a la
inclusión social de los sectores más desfavorecidos de la sociedad como una forma de
mejorar el nivel de la cohesión social del país a través de la mejora de la gestión del
registro e identificación de personas físicas”. En función de ello se propuso como
indicador de impacto un Índice de Desarrollo Humano (IDH) mayor a 0,90, a los cinco
años de finalizada la ejecución del Proyecto.
Dado que la evaluación final de resultados como la realizada no tiene por objeto
analizar el “impacto” de la intervención, este análisis no fue priorizado en el trabajo
realizado. Esto se fundamenta en el hecho de que conceptual y metodológicamente el
impacto solo puede medirse una vez que han transcurrido al menos 3 años desde la
finalización de la ejecución de una intervención, en el convencimiento de que ciertos
María del Carmen Tamargo
44
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR cambios estructurales – como el logro de cohesión e inclusión social - solo pueden
percibirse o identificarse en plazos temporales más extensos.
Sin embargo en los Términos de Referencia para la realización de la evaluación, se
incluía el concepto de impacto entre los criterios propuestos para analizar el
desempeño del Proyecto.
Y cabe señalar que además desde los propios entrevistados surgieron
espontáneamente algunas reflexiones alrededor del impacto del Proyecto,
considerándolo alto o significativo. Esta apreciación se basa en el hecho de hay un
convencimiento basado en la evidencia de que el PRICEV ha contribuido
significativamente a la generación de mejores condiciones para el logro de la inclusión
social, en la medida que el dispositivo del CNVE y la estrategia de interoperabilidad
instalada hicieron posible que todos los niños y niñas nacidos en el Uruguay cuenten
con un número de reserva de documento de identidad, mejorando sustantivamente el
registro de identidad y la identificación de las y los niños al nacer.
Es por estas razones que a pesar de no corresponder conceptualmente a esta
evaluación de resultados, la consideración del impacto fue incluida entre los criterios
de análisis trabajados en forma participativa en el Taller Evaluativo realizado en el
marco de la evaluación.
Según la opinión de los participantes en dicho taller el Proyecto tuvo un impacto muy
significativo y rápido en la inclusión social a partir de la generación del CNVE y la
entrega del documento a los niños/as recién nacidos, y en esta visión coinciden las
organizaciones de la sociedad civil 11 entrevistadas en el marco de la evaluación.
La opinión mayoritaria es que a partir de este dispositivo se asignan en forma directa
las prestaciones del Estado que se administran y gestionan desde el MIDES, ASSE,
BPS, con lo cual ese acceso facilitado a las prestaciones contribuye a generar mejores
condiciones de vida en los niños/as, en las familias colocando un piso inicial para la
inclusión real y efectiva de la población vulnerable. Esta visión habla del impacto en
términos sociales y habla también de la eficacia y eficiencia en el alcance de los
resultados en relación con el propósito del Proyecto definido como “Interconectar y
modernizar los procesos de identificación civil, de registro de estado civil y de
generación de la información de base de las estadísticas vitales mediante el
fortalecimiento de las instituciones”.
Las organizaciones entrevistadas participaron en las Campañas de Identidad
realizadas en forma conjunta entre el MIDES, la DGREC 12 y la DNIC, considerando a
éstas como una herramienta valiosa para captar los núcleos de población más
Cabe recordar que se realizaron entrevistas en profundidad con OSC que trabajan en relación con población en
situación de vulnerabilidad social y que estuvieron involucradas directa e indirectamente en la resolución de los
problemas de documentación de niños/as, jóvenes y adultos, y participan en los SOCATS-Centros de Orientación,
Consulta y Articulación Territorial, que tienen por finalidad brindar atención directa y promover redes sociales de
protección de niños/as, adolescentes y jóvenes en un trabajo articulado entre estado y sociedad civil.
12 Es importante señalar que si bien la DGREC participó en dichas campañas las y los entrevistados solo hacen
referencia a la DNIC, lo cual es un indicador más que alude a la diferente presencia y consideración que ambas
instituciones tienen en la sociedad.
11
María del Carmen Tamargo
45
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR excluidos y segregados social y territorialmente. Estas campañas tienen además un
alta visibilidad para la gente y generan un sentimiento de que alguien se ocupa de
ellos; por otra parte en relación con el CNVE y el esquema operativo dispuesto en el
Hospital Pereira Rossell, la opinión de las OSC es que actualmente casi no reciben
consultas o pedidos de ayuda para la inscripción y documentación de los niños/as
recién nacidos, y esto es consecuencia del acceso facilitado que se ha logrado a partir
del trabajo articulado y de la interoperabilidad entre instituciones. Un dato que
corrobora o abona en la misma dirección es el referido al número de campañas de
cedulación realizadas las que en el año 2009 fueron aproximadamente 89 y en el año
2010 fueron solo 3 13 ; esto refleja una baja en la demanda porque el circuito se
resuelve satisfactoriamente en los lugares de nacimiento de los niños/as y por el
efecto de las propias campañas en la regularización de las situaciones de problemas
de registro y/o documentación.
Es decir que se ha cumplido satisfactoriamente el Propósito en relación al acceso casi
universal de los niños/as recién nacidos al registro y a la cédula de identidad en
función del CNVE y de la interconexión entre MSP,DGREC y DNIC, se ha mejorado la
base de datos para las estadísticas vitales y se han equilibrado brechas entre la
ciudad capital y el interior a través del trabajo en red de la DNIC, tal como lo indica la
tabla siguiente, que recoge la impresión de los entrevistados y participantes en el taller
evaluativo.
Propósito del PRICEV
Resultados esperados
Interconectar y modernizar
los procesos de identificación
civil, de registro de estado
civil y de generación de la
información de base de las
estadísticas vitales mediante
el fortalecimiento de las
instituciones.
90% de los niños a los 45 días de nacidos disponen de
documentación.
Grado de
Logro
Interconexión entre MSP, DGREC y DNIC
Tiempo requerido para la emisión de documentación de
identidad igual en el interior y en capital
Contenidos de la información de base de estadísticas
vitales disponibles a los 90 días de finalizado el período
Sin embargo las OSC si bien reconocen este impacto sobre el acceso a derechos de
la población en situación de pobreza, consideran que hay problemáticas a las que aún
no se les ha dado una respuesta satisfactoria, como lo son: la inscripción tardía y la
regularización de la situación documentaria de las personas adultas.
En el caso de las inscripciones tardías se indica es que el tema ha sido eficazmente
resuelto para todos los niños y niñas que nacen, pero sigue habiendo problemas para
los niños/as que tienen más de 5 años y para los adolescentes que no han sido
13
Dato aportado en el Taller Evaluativo por el Director de la DNIC.
María del Carmen Tamargo
46
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR inscriptos al nacer. Ante estas situaciones (ausencia de registro o errores registrales)
no se han generado respuestas eficaces y ello es prioritario ya que estas gestiones
pasan a una órbita judicial que las hace casi imposibles de encarar y sostener por
parte de la población por sus propias condiciones de exclusión (son costosas en
tiempo, recursos y complejas para ser tramitadas, requieren de apoyo profesional).
Otra situación común es la de los niños/ as nacidos en Argentina para los que se
requiere la autenticación de sus partidas de nacimiento; las OSC indican que es un
trámite poco claro que debe ser realizado a través del MIDES y que tiene un costo de
70 dólares lo cual lo hace inaccesible. Se apunta que esto debería ser resuelto
directamente entre DGREC y Cancillería de modo tal que no sea un problema del que
se tengan que hacer cargo las familias.
En ese sentido se apunta que tampoco las campañas de identidad han podido resolver
estas situaciones problemáticas, ya que en esos casos se resuelven los problemas de
aquellas personas y familias que tienen su registro civil en regla. En relación con ello
se señala que el personal de la DGREC no opera como un facilitador en estos casos,
se considera que no está capacitado para comprender y abordar estas situaciones
produciéndose discrepancias entre las fiscalías y los funcionarios de la DGREC o de
los juzgados de paz.
De modo tal que aún a pesar de los avances significativos que se lograron a través del
proyecto quedan aspectos a trabajar en el futuro para erradicar los problemas de
registro y documentación en forma absoluta.
Tal como se adelantó en el capítulo en el que se describió la metodología utilizada en
la evaluación, se consideraron cinco criterios analíticos para evaluar los alcances del
Proyecto PRICEV, los mismos son los que figuran en la tabla siguiente, y a
continuación se explicita el modo en que estos criterios fueron aplicados.
El Taller Evaluativo tuvo por propósito generar un espacio para la interacción de los
actores involucrados en el proyecto, para que a través de la reflexión y el debate
grupal, arribaran a una valoración común resultante de la explicitación de las
diferencias y de los consensos.
De modo tal que el Taller se propuso, en primer lugar: analizar los resultados y efectos
del Proyecto y en segundo lugar analizar algunos escenarios prospectivos posibles
para pensar la continuidad del trabajo en relación a la identidad y la identificación.
Participaron del Taller las/los funcionarios y técnicos que participaron en el Proyecto y
otros organismos involucrados. (Ver Anexo 2 Listado de Participantes en el Taller
Evaluativo)
En cuanto a la dinámica utilizada la evaluadora compartió con los presentes las tablas
correspondientes al grado de cumplimiento de los resultados esperados y previstos en
el Marco Lógico del Proyecto (incluidas en el capítulo 9 de este Informe) las cuales
permitieron un primer intercambio grupal a través del cual se fue discutiendo
puntualmente el estado de situación de cada resultado en cada Componente. Cabe
señalar que los participantes acordaron con la visión de la evaluadora planteada en
dicha síntesis, ya que esta reflejaba la realidad del proceso.
María del Carmen Tamargo
47
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Luego de haber puesto en común esta mirada sobre los resultados alcanzados se
trabajó sobre los cinco criterios, siendo el resultado del intercambio grupal es el que se
expresa en el siguiente cuadro.
Ejes analíticos
de síntesis
Significado
Grado de Logro
Relevancia
Adecuación del diseño del proyecto a la problemática.
Alta
Eficiencia
Grado de adecuación de la modalidad de gestión del
proyecto y las actividades para el logro de resultados
en tiempo y forma (cantidad, calidad).
Alta
Efectividad
Grado de logro de los propósitos y objetivos del
proyecto a su finalización.
Mediana
75%
Impacto
Grado de contribución del proyecto a la finalidad del
mismo.
Alto
90% o
100%
Sostenibilidad
Sostenimiento del logro de los resultados a nivel de
propósito cuando el proyecto haya finalizado.
Alta
En función del
dispositivo generado
y de sus efectos
Si bien aún hay
dificultades en
cuanto a la
captación y
sostenibilidad de
RRHH.
Todos los actores involucrados en el proyecto manifiestan explícitamente su
satisfacción con los logros, habiendo un consenso respecto de que el grado de
cumplimiento de los objetivos, propósito y finalidad es alto aún cuando en el caso de la
DGREC no fue posible cumplir en un 100% con las metas, ya que eso no obstaculizó
el trabajo de la DGREC que sigue cumpliendo con sus funciones y está mejor
orientada hacia el logro de los resultados en el período de prórroga.
Acuerdan respecto de que la relevancia del Proyecto ha sido alta, dado que la
estrategia planificada ha sido adecuada; en este punto remarcan que el modelo de
gestión del proyecto es un modelo de referencia para futuras intervenciones. Destacan
que “hubo una real gestión del proyecto” basada en una coordinación activa, con alta
capacidad para el diálogo y para promover el trabajo colaborativo entre las
instituciones. Rescatan y valoran la estrategia de articulación interinstitucional
propuesta como un nuevo modo de gestionar desde el estado.
No obstante ello consideran que hay cuestiones a revisar y repensar porque hubo un
costado débil en las previsiones referidas a las características de las instituciones y de
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR los RRHH de la administración pública uruguaya: organizaciones débiles en algunos
casos o anquilosadas, baja calificación o inadecuación de los perfiles y de las
capacidades requeridas, etc.; aspectos que indicaban que era necesario poner mayor
énfasis en la “gestión del cambio”. Ese es un aspecto a jerarquizar y priorizar en el
futuro.
Es decir que las respuestas y soluciones técnicas desarrolladas fueron las adecuadas
pero no se previó la intensidad de trabajo necesaria para adecuar los contextos
institucionales para la aplicación de dichas soluciones técnicas. Señalan que las
resistencias y falta de comprensión de la relevancia del Proyecto se concentraron en
los niveles intermedios de las estructuras ministeriales, si bien no se desconoce que
hubo que hacer un trabajo arduo para sensibilizar a las autoridades políticas de los
Ministerios respecto de la relevancia del tema.
El contexto político institucional mostró diferentes grados de compromiso y de
convencimiento con la relevancia del Proyecto y sus implicancias en relación con la
cohesión e inclusión social: se partió de un supuesto que sobredimensionó el grado de
adhesión a la propuesta, que luego en los hechos no se correspondió con el grado de
involucramiento real de las instancias de toma de decisión.
Consideran que los impactos son elevados porque ya se observa un mejor acceso a
las niños y niños recién nacidos al ejercicio de derechos, accediendo en forma
automática a un conjunto de prestaciones que resguardan su desarrollo y crecimiento
sano, y mejoran a su vez las condiciones de vida de sus familias. El proyecto además
fue eficiente porque a partir de las soluciones propuestas se resolvieron los problemas
que se pretendieron abordar.
Con respecto a la sostenibilidad hay acuerdo respecto de que desde el Proyecto se ha
puesto en marcha un engranaje (la interoperabilidad) que no tiene marcha atrás, y que
por el contrario va orientado en dirección a la mejora continua. Pero es necesario
pensar y diseñar estrategias creativas para convocar y gestionar RRHH adecuados.
Un aspecto incluido en los términos de referencia de la evaluación era el referido a la
“tasa de retorno de la inversión”; cabe señalar que la evaluadora no se tuvo acceso a
información cuantitativa generada desde el Proyecto o bien desde cada una de las
instituciones que participaron del mismo, que pudiera orientar el análisis de este
aspecto financiero de la inversión. En general la gestión del proyecto no produjo
información sistemática de seguimiento de la ejecución ni se avanzó en la realización
de análisis que pudieran servir de base para estimar dicha tasa de retorno.
Sin embargo desde el punto de vista de esta evaluación se considera que es posible
pensar y analizar la tasa de retorno de la inversión desde una perspectiva integral del
proceso llevado a cabo; para ello se propone considerar diversos planos en los que se
pueden identificar resultados de dicha inversión y que pueden considerarse a su vez
expresiones de dicha tasa de retorno, más allá de los aspectos estrictamente
financieros:
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR •
Político: mejora los insumos de información para la planificación de las políticas
públicas y definición de prioridades.
•
Técnico: desarrolla y pone a disposición herramientas de gestión modernas e
innovadoras que provocan cambios en la cultura organizacional de la
administración pública nacional y desafía nuevos desarrollos de capacidades y
competencias.
•
Normativo: el PRICEV impulsó la revisión y actualización de marcos legales y
normativos, flexibiliza criterios ajustándolos a las características de la sociedad
uruguaya actual, respondiendo a la diversidad y complejidad e incorporando las
posibilidades y requerimientos que la tecnología aplicada a los procesos de
identidad e identificación proponen.
•
Económico: en la medida que se avanza en la optimización de los recursos y
tareas se generan ahorros internos (en la producción de cada área) y en la
inversión de tiempo y recursos de los propios ciudadanos y ciudadanas en su
relación con el Estado. Por ejemplo: se ahorra en costos de papel, se
centralizan y comparten los RRHH para el mantenimiento informático, se
decidió desactivar el Centro de Cómputos de la DGREC y en su reemplazo
utilizar el Centro de Cómputos del ME, lo mismo se está pensando para el caso
del Centro de Cómputos de la DNIC y el del Ministerio del Interior. Las y los
ciudadanos resuelven la obtención de los documentos de manera más rápida y
segura. Por otra parte a través de la estrategia de interoperabilidad se produjo
una adecuada racionalización de los recursos ya que esta genera una mejor
asignación de las prestaciones sociales del Estado.
•
Social: genera niveles crecientes de inclusión social, a través de registrar y
documentar a todos los niños y niñas recién nacidos en condiciones de
equidad, habilitándolos para recibir la oferta de servicios del Estado y
permitiendo regularizar y mejorar las condiciones de documentación de la
población adulta en procura de que puedan acceder a beneficios sociales.
•
Cultural y de ejercicio de ciudadanía: instalando una noción de derechos y
particularmente del derecho a la identidad como derecho humano básico que
habilita otros derechos, y por ende a un ejercicio más pleno de la ciudadanía.
Mejora además la relación entre ciudadano/a- Estado proveyendo mejores
servicios, más accesibles, transparentes y confiables.
Lo apuntado hasta aquí contribuye a comprender el nivel satisfactorio de cumplimiento
del propósito y de la finalidad del Proyecto en términos de inclusión y equidad social.
11. El entorno futuro para el sostenimiento y profundización de la estrategia
de intervención.
Uno de los aspectos a analizar en el marco de la evaluación era el referido a las
expectativas y posibilidades futuras de sostenimiento y fortalecimiento de la estrategia
María del Carmen Tamargo
50
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR de trabajo iniciada con el PRICEV. En función de ello este fue definido como uno de
los ejes sustantivo a ser trabajados en el Taller Evaluativo; en dicho oportunidad se
partió de analizar escenarios futuros posibles a partir de identificar condiciones y
tendencias que puedan potenciar la estrategia implementada por el PRICEV, teniendo
en cuenta un conjunto de dimensiones clave tales como a) una dimensión política,
centrada en las prioridades de la agenda de gobierno; b) una dimensión institucional
focalizando en la estructura institucional requerida para darle soporte; c) una
dimensión organizacional enfocada en las capacidades institucionales necesarias para
el desarrollo del Gobierno electrónico enfatizando en el reforzamiento de la
interoperabilidad; y d) la dimensión del financiamiento, es decir de la disponibilidad de
recursos para sostener y optimizar la estrategia.
a) Dimensión política:
Los actores involucrados en la ejecución del PRICEV sostienen que existe una
decisión presidencial que asigna alta prioridad en el conjunto de la política pública, a la
cuestión de la identidad-identificación, la que se expresa en el Proyecto de Documento
Único Electrónico (DUE), el cual es considerado como el Proyecto del Quinquenio.
Este proyecto será encarado por AGESIC, OPP y la DGREC como socios estratégicos
de la DNIC. Esto significa la existencia de una prioridad y decisión política que produce
alineamientos en función de dicho objetivo y por lo tanto configura un escenario
positivo para seguir avanzando con la estrategia de trabajo articulado que el PRICEV
ha puesto en marcha. A su vez este proyecto implica sumar nuevos actores tales
como la Corte Nacional Electoral (CNE), que actualmente emite la Credencial Cívica
(documento utilizado para los actos electorales), la cual sería subsumida por el nuevo
documento único. Se avizoran buenas condiciones para un trabajo articulado entre
OPP- AGESIC-CNE-DGREC y DNIC y se ha avanzado en la propuesta de un
Convenio entre estas instituciones para avanzar en los acuerdos de trabajo para la
generación del nuevo documento.
Otro aspecto que confiere relevancia a las cuestiones relacionadas con la identidad y
la identificación es el hecho de que la “Seguridad pública” ha sido definida como una
de las áreas prioritarias para la política pública de la gestión actual de gobierno
Es decir que, la cuestión de los registros de identidad adquiere una importancia
estratégica en función de las prioridades del gobierno, impulsando y fortaleciendo de
ese modo la estrategia de transversalidad que viene desarrollando y sosteniendo la
OPP jerarquizando la importancia de los registros en la política pública.
b) Dimensión institucional
En general hay consenso respecto de la necesidad de la definición de una nueva
institucionalidad que no fragmente “identidad e identificación”, fundada en la
perspectiva de que ambas son partes de un mismo proceso: la certificación de
identidad (que es misión y función de la DGREC) y la identificación a través de la
asignación de datos biométricos y de un número de documento (misión y función de la
DNIC). Se considera que ambas deberían estar integradas y de esa forma marcar un
María del Carmen Tamargo
51
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR real cambio y beneficio para las y los ciudadanos.
Esta nueva institucionalidad se piensa como hipótesis de máxima como un organismo
autónomo. Lograr esta nueva figura institucional implicaría cambios sustantivos en la
lógica del Poder Ejecutivo uruguayo en la que en general se ha constituido
organismos descentralizados pero dependientes del Poder Ejecutivo, por lo tanto no
hay tradición en cuanto a la conformación de organizaciones estatales con mayor
autonomía respecto del ejecutivo nacional. Implicaría la prevalencia de una mirada de
más largo alcance sobre la reingeniería de la administración pública uruguaya.
Existe convencimiento entre los actores del proceso de que si se avanzara en este
cambio institucional habría una mayor y mejor percepción por parte de la ciudadanía
respecto de los cambios y mejoras en los aspectos vinculados a la identidad e
identificación, porque de ese modo se generaría un beneficio real y mayor al
simplificarse la gestión de la identidad y la identificación (menos trámites y en una sola
institución).
De todos modos se señala que el rediseño institucional no es una condición ni para
seguir avanzando en la interoperabilidad ni para la creación del nuevo documento.
Respecto de la interoperabilidad a través de un proyecto con fondos concursables
gestionado por la DNIC se prevé avanzar en la verificación de los datos personales on
´line; se diseña un dispositivo por el cual en articulación con el MSP en el momento en
que la madre ingresa a la maternidad se le toma la huella y se la verifica por el sistema
AFIS (número de cédula y huella). Con esta innovación se podría pensar en suprimir el
trámite personal de inscripción 14 y solicitud de partida/ acta de nacimiento en la
DGREC, ya que de este modo estaría resuelta la ratificación de la filiación que es el
motivo de la necesidad actual de la presencia física de los padres/madres en la
DGREC.
Con relación al nuevo documento éste se puede lograr sin una nueva institucionalidad,
pero en la medida que los dos procesos (la reingeniería institucional y el nuevo
documento) no se den en forma conjunta el riesgo que se señala es que posiblemente
la ciudadanía no perciba ni reciba mayores beneficios. Eso se fundamenta en el hecho
de que sin la reforma institucional no se modificaría sustancialmente su relación con
los organismos responsables, dado que la población debería seguir haciendo los
mismos trámites que en la actualidad y por los cuales tiene que realizar gestiones en
diferentes instituciones.
Se visualiza la posibilidad de que se proponga una estrategia gradual que permita ir
avanzando hacia la generación de condiciones para la nueva institucionalidad única
fortaleciendo y construyendo evidencia sobre sus beneficios, a partir de profundizar
modalidad de trabajo basadas en la coordinación interinstitucional. Como ejemplo de
ello se menciona la experiencia que se iniciará en Colonia en la cual funcionarán en un
mismo espacio físico todos los organismos registros: DGREC, DNIC, Registros
Públicos, Nacido Vivo, etc.)
Esto salvaría la comparecencia de la madre, pero aún así el padre debería comparecer ante el Registro Civil dado
que la legislación actual indica que la paternidad se asume por declaración ante un oficial del estado civil
14
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Indudablemente estos cambios (tanto el DUE como la nueva institucionalidad)
requerirán cambios en los marcos normativos: entre ellos avanzar con la aplicación de
la ley de firma electrónica, aprobar una nueva ley orgánica del Registro Civil, así como
también cambios y redefiniciones en la arquitectura institucional del gobierno central y
de sus relaciones con los gobiernos municipales en las cuestiones atinentes a la
gestión de la identidad.
c) Dimensión organizacional, gobierno electrónico –interoperabilidad
La propuesta de una nueva institucionalidad hace visible la necesidad de generar
cambios en la dinámica y lógica de trabajo de las instituciones que formarían parte de
esta reingeniería: tanto de la DGREC como de la DNIC. También hace visible la
urgencia de generar estrategias creativas para la captación por parte del estado de
RRHH calificados y con perfiles adecuados para las funciones a desarrollar, es decir
que la oferta del estado sea competitiva y atractiva a fin de mejorar la calidad del
RRHH y garantizar su sostenibilidad.
Innovación en la gestión de las organizaciones, nuevas herramientas de planificación y
gestión que construyan una nueva cultura institucional orientada hacia la lógica del
gobierno electrónico, la cual implica un modo diferente de gestión interna y un nuevo
modo de relación entre estado y ciudadano.
La profundización del gobierno electrónico habilitará la realización de trámites on line,
acompañado de los marcos legales que lo avalan y regulan, entre los cuales la firma
electrónica será un recurso fundamental que también será estratégica para la
generación y puesta en funcionamiento del nuevo documento electrónico.
En términos de interoperabilidad el PRICEV facilitó la coordinación interinstitucional en
el marco de un proyecto; pero una vez concluida su ejecución es posible pensar en
una segunda fase en la que sería deseable que se apuntara a generar una
institucionalidad (superando la idea de proyecto) que gestione en forma coordinada y
articulada todo lo atinente a los registros de personas y registros físicos.
d) Dimensión del financiamiento
Hay consenso entre los actores involucrados respecto de que la disponibilidad de
fondos estará garantizada en la medida que el Proyecto de DUE es considerado una
prioridad para el Poder Ejecutivo.
Por otra parte la DNIC ha obtenido los recursos solicitados para el presupuesto 2011
además de contar con Fondos Concursables aportados por el BID a los cuales aplicó
con el apoyo de AGESIC. Dichos fondos son destinados a un proyecto de mejora de la
seguridad informática, que sin duda continuará optimizando la estrategia actual.
María del Carmen Tamargo
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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Parte III. Lecciones aprendidas y recomendaciones de la evaluación.
12. Lecciones aprendidas y recomendaciones.
En este capítulo se sintetizan a modo de lecciones aprendidas (o conclusiones) los
nudos críticos identificados por la evaluación, a partir de los cuales se sugieren
algunas recomendaciones para la acción futura.
™ En general el Proyecto ha alcanzado niveles muy satisfactorios de
cumplimiento de los resultados esperados. Si bien se han observado
condiciones institucionales y ritmos de ejecución diferentes entre los
organismos gubernamentales involucrados, estas han afectado puntualmente
el logro de algunas de las metas propuestas, pero no han invalidado el logro
del propósito del Proyecto.
™ La estrategia de interoperabilidad ha sido eficiente en la medida que ha
permitido lograr mejores niveles de inclusión social, ya que a partir del CNVE y
el trabajo coordinado con la DNIC y la DGREC se asignan en forma automática
las prestaciones previstas por el Estado para la primera infancia; a la vez que
permite generar mejores bases de información para la planificación y gestión
de la política pública. Estos efectos son advertidos tanto por las OSC que
trabajan con población en situación de vulnerabilidad como por otras
instituciones del Estado que pueden considerarse “usuarios” del nuevo sistema
interconectado. Para estas instituciones a partir del PRICEV se han podido
organizar y asignar de una manera más eficaz y pertinente las prestaciones
sociales de su incumbencia.
™ Los actores institucionales involucrados en forma directa en la ejecución del
Proyecto (MSP-DGREC-DNIC) partieron de historias organizacionales,
condiciones institucionales y estilos de conducción y liderazgo diferentes, los
que incidieron en la posibilidad de promover y operativizar los cambios que el
Proyecto proponía. Estas diferencias tuvieron un efecto directo sobre el grado
de alcance de las metas comprometidas, observándose un desempeño más
débil por parte de la DGREC respecto del MSP y la DNIC.
™ En este sentido cabe señalar que si bien en el diseño del proyecto se previó
trabajar sobre estas condiciones institucionales, los tiempos propuestos para el
logro de los cambios necesarios no fueron suficientes (al menos en el caso de
la DGREC) y quizás este aspecto tuvo mayor incidencia de la esperada. Un
elemento del contexto interno (institucional) referido a las resistencias activas y
pasivas observadas en la DGREC (en la propia conducción de la organización)
incidió también en el alcance de las metas. Por ello se sugiere que para futuras
operaciones sea tenido en cuenta como uno de los supuestos que pueden
incidir negativamente en el desarrollo de la estrategia. No obstante ello, se
señala que ninguno de los dos aspectos que se mencionan (tiempos y
resistencias institucionales) imposibilitaron el cumplimiento satisfactorio de los
objetivos del Proyecto.
María del Carmen Tamargo
54
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR ™ Esto hace pensar en la necesidad de profundizar los diagnósticos previos al
diseño de una estrategia de intervención como la propuesta, tratando de
equilibrar en el análisis los aspectos tecnológicos y los aspectos
organizacionales (cultura, prácticas, historia organizacional) ya que estos
últimos requieren estrategias específicas y tiempos diferentes para generar
cambios o re acomodamientos que ofrezcan mejores condiciones
institucionales para implementar los nuevos procesos tecnológicos.
™ En la medida que el Proyecto propuso nuevos modelos de gestión basados en
la articulación institucional y el desarrollo de procesos de cambio tecnológico,
estas diferencias entre los organismos involucrados se hicieron más visibles.
En función de las debilidades de la DGREC para adecuarse al proceso de
cambio ésta no logró ser visualizada como un actor estratégico. En cambio el
Proyecto contribuyó a fortalecer aún más la buena imagen y prestigio de la
DNIC (percibida como una organización pública confiable y eficiente) y del
MSP en relación con la calidad técnica de la producción de información. Es
decir que las brechas iniciales no se equilibraron durante la ejecución del
Proyecto sino que quedaron en evidencia de una manera más nítida, lo cual
demandó de la Coordinación del PRICEV una tarea permanente para mostrar,
reforzar y sostener la importancia estratégica del rol de la DGREC en relación
con la gestión de la identidad.
™ La DNIC hizo un aprovechamiento estratégico del PRICEV completando a
través del Proyecto su propio proceso de modernización, logrando disminuir las
brechas entre las oficinas del interior y las de la capital, instalando un sistema
interconectado y logrando una alta eficiencia en el trabajo coordinado con el
MSP a través del dispositivo del CNVE. Su liderazgo de alta legitimidad dentro
y fuera de la organización fue ratificado por el Proyecto, logrando además un
alto nivel de cumplimiento de las metas que estaban bajo su responsabilidad.
™ El MSP cumplió cabalmente con las metas propuestas, si bien no pudo
completar al 100% lo referido al CDef, pero este dispositivo se encuentra
finalizado y en condiciones de ser implementado. Es de destacar en el caso de
MSP la visión estratégica para el diálogo y el consenso con actores diversos
(hospitales, médicos, personal de salud, funerarias, necrópolis, gobiernos
municipales, etc.) articulando de manera adecuada el desarrollo de las
soluciones tecnológicas con los acuerdos institucionales necesarios para su
implementación. En esta tarea el apoyo y acompañamiento de la Coordinación
del PRICEV ha sido fundamental para el logro de los resultados esperados.
™ La estrategia de articulación interinstitucional e interoperabilidad ha sido
altamente valorada por todos los actores involucrados en el Proyecto; si bien la
incorporación de esta lógica de trabajo es de por sí compleja en instituciones
con culturas, tradiciones y lógicas de gestión verticales y centralizadas, en el
caso del PRICEV estas dificultades se acentuaron en función del diferente
grado de maduración de las organizaciones involucradas para comprender,
asumir y comprometerse en un proceso de cambio tecnológico y
organizacional. Puede decirse que en el transcurso del Proyecto la
María del Carmen Tamargo
55
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR ™ Hay consenso respecto de la necesidad de la DGREC de reconvertir su rol, de
apuntalar su función y revalorizar sus servicios y prestaciones en términos de
la calidad y relevancia de la información que produce. Achicar las brechas
entre las oficinas de Montevideo y las del Interior (que no dependen
directamente de la DGREC) e integrarlas sobre la base de una visión
compartida sobre su función en el nuevo modelo de gestión, sostenido en la
informatización y el trabajo articulado con MSP (CNVE) y la DNIC.
™ Para ello es necesario continuar trabajando en la reingeniería de la
organización y fundamentalmente en una redefinición de la política de RRHH
dentro de la DGREC. En ese sentido se recomienda avanzar en una propuesta
basada en la identificación y desarrollo de “competencias” (concepto superador
de la idea de calificación) identificando los conocimientos y habilidades
necesarios para llegar a ciertos resultados a partir de una definición clara de los
objetivos y metas de la organización. La competencia es la capacidad real para
lograr un objetivo o resultado en un contexto dado. Esto se fundamenta en el
hecho de que “los cambios tecnológicos y organizativos, la modernización de
las condiciones de vida en el trabajo obligan a centrarse en las posibilidades
del individuo, en su capacidad para movilizar y desarrollar las mismas en
situaciones de trabajo concretas, cambiantes y evolutivas, lo que nos aleja de
las descripciones clásicas de puestos de trabajo” 15 . Es decir repensar la
política de RRHH incentivando la capacitación y la actualización, asumiendo el
desarrollo de competencias tecnológicas y de gestión que ganen confianza en
la tecnología aplicada a los procesos del registro civil para instalar una cultura
de confianza en la “seguridad informática” versus la seguridad jurídica del
archivo físico. Pero esto necesariamente debe estar enfocado al desarrollo de
nuevas competencias que tengan la flexibilidad y capacidad de adaptación a
los posibles cambios futuros referidos a la transición hacia una nueva
institucionalidad.
™ Buena parte de las dificultades en cuanto al cumplimiento de las metas se
debió a la demora o a la falta de toma de decisiones por parte de la conducción
de la DGREC; en ello influyeron por un lado un estilo de conducción poco
adecuado para los requerimientos del Proyecto, y por otro la superposición de
la función de Dirección de la institución con la función de coordinación del
Proyecto en la figura del Director. Si bien el cambio de conducción ocurrido a
Mertens, Leonard. “Competencia laboral: sistemas, surgimiento y modelos”. Cinterfor, Montevideo,1996. ISBN 929088-060-8
15
María del Carmen Tamargo
56
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR comienzos de 2010 fue auspicioso y generó un relanzamiento del Proyecto
dentro de la DGREC esta doble función siguió vigente. Por ello se sugiere que
es conveniente desdoblar estas funciones, creando una “coordinación
operativa” específica con un equipo de gestión exclusivo para motorizar el
Proyecto dentro de la institución. Esto permitiría definir una planificación
operativa con metas, objetivos y acciones claras y concretas para continuar el
proceso de cambio y hacer seguimiento y monitoreo de su implementación.
™ En ese sentido la necesidad de completar el cumplimiento de las metas en la
etapa de prórroga del Proyecto que ya ha sido aprobada, puede ser un
elemento dinamizador de este proceso; pero se hace una advertencia sobre
sus límites, ya que el proceso de transformación que aún resta desencadenar
en la DGREC va más allá de la implementación de las soluciones tecnológicas
e informáticas (instalación de las computadoras y del sistema). Dicho proceso
requiere la internalización y compromiso con un nuevo modelo de gestión de la
institución, de modo tal que no solo se pueda mostrar un resultado hacia fuera
(un sistema informático funcionando) sino que el proceso “encarne” en la
institución. Desde el punto de vista de la evaluación esto requerirá tiempos más
extensos que el previsto por la prórroga, de modo tal que será necesario
continuar dicha tarea para lograr una armonización entre el sistema tecnológico
y el modelo de gestión organizacional, para que éste realmente pueda ser
operado y genere los cambios esperados.
™ Es necesario mejorar las capacidades y herramientas para la toma de
decisiones, desarrollar competencias directivas estratégica e intratégicas 16 ,
adecuar los perfiles institucionales y la dotación de RRHH para la
profundización de la estrategia de gestión de la identidad en el marco del
gobierno electrónico. En suma, el PRICEV ha sentado las bases para una
estrategia de gestión de la identidad basada en términos políticos en el logro
de la inclusión y equidad social, y en términos técnico- organizacionales en la
innovación tecnológica y en la innovación de la gestión de las organizaciones a
partir de la articulación institucional y la interoperabilidad. Este primer escalón
se ha cumplido; por ello se recomienda que a partir de aquí las instituciones
involucradas sean acompañadas en el desarrollo de un proceso de
consolidación del cambio (DGREC) y de mejora continua (MSP, DNIC) de la
mano de la OPP y la AGESIC como socios estratégicos para la profundización
y sostenimiento de la estrategia.
™ El cuadro de situación de las organizaciones involucradas en el momento de la
evaluación de punto de partida era el siguiente:
Las competencias directivas estratégicas son aquellas necesarias para obtener buenos resultados
16
económicos, a partir de una lectura y relación con el entorno externo adecuadas (por ejemplo: la visión, la
resolución de problemas, la gestión de recursos, la orientación al cliente, la negociación, etc.). Las competencias
directivas intratégicas son las necesarias para gestionar y desarrollar los RRHH incrementando el compromiso y la
confianza en la institución más aún en un proceso transicional de cambio organizacional (por ejemplo:
comunicación, empatía, coaching, delegación trabajo en equipo, etc.)
María del Carmen Tamargo
57
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR ESTADO DE SITUACION ACTUAL ATRIBUTOS DNIC DGREC Madurez organizacional para ALTA BAJA el cambio (disposición‐apertura) Madurez tecnológica ALTA BAJA (experiencia previa en incorporación de tecnología) Liderazgo técnico‐político ALTO MEDIO Legitimado (en transición) Valoración social ALTA MEDIA Apoyo político ALTO MEDIO‐BAJO MSP MEDIA MEDIA ALTO ALTA ALTO ™ La implementación del PRICEV ha generado un proceso de “cambio de
transición” que es aquél que produce una situación nueva (interoperabilidad,
articulación inter-institucional) cuya estructura está construida en parte sobre
los paradigmas básicos de la situación anterior, los que son interpelados
(puestos en discusión y revisión) hacia futuro (el ejemplo es la persistencia de
la fragmentación entre identidad e identificación). En función del grado de
avance logrado y de las orientaciones de política que fueron relevadas en la
evaluación, parece recomendable avanzar hacia un “cambio de
transformación”, que es aquél que produce una nueva estructura (la nueva
institucionalidad) pero sobre la base de un entramado de conceptos/
paradigmas distintos, e implican un cambio significativo en la cultura
organizacional. El objetivo de ese cambio no solo es lograr un mejor equilibrio
interno entre el capital tecnológico, el capital intelectual y el capital relacional
de las organizaciones 17 , sino lograr respuestas más eficaces para la sociedad.
™ El PRICEV en esta primera fase de implementación puso un mayor énfasis en
el aspecto tecnológico de un nuevo modelo de gestión de la identidad; y si bien
se propuso una estrategia de gestión colaborativa en base a la
interoperabilidad, el aspecto organizacional del nuevo modelo no fue lo
suficientemente considerado, siendo que este aspecto fue finalmente
determinante para la creación de condiciones propicias para la incorporación
del modelo tecnológico, y fue por tanto uno de los principales obstáculos en el
cumplimiento de las metas comprometidas.
Capital tecnológico: infraestructura informática, equipamiento, software, procesos. Capital intelectual: recursos
humanos, conocimientos, experiencias, saberes, valores, prácticas; Capital relacional: la capacidad de vincularse
con otros externos.
17
María del Carmen Tamargo
58
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR ™ Por ello en una segunda fase se requiere diseñar procesos diferentes para
cada organismo involucrado en función del punto de maduración en el que se
encuentra, tal como la tabla adjunto lo indica. En el caso de la DGREC aún
resta provocar y consolidar un proceso de cambio organizacional de transición
que cree las condiciones apropiadas para la implementación cabal del nuevo
modelo de gestión y para su sostenimiento futuro, pudiendo desde ese punto
de partida plantearse un cambio de transformación con miras a la nueva
institucionalidad.
FUTURO Estrategias a desarrollar DNIC Mejora continua Gestión del conocimiento DGREC Fortalecimiento de liderazgo para la toma de decisiones Fortalecimiento institucional para la interoperabilidad Gestión del cambio Gestión del conocimiento MSP Gestión del cambio Gestión del conocimiento ™ En función de las prioridades de la agenda política del gobierno uruguayo –
Documento Único Electrónico - es recomendable continuar fortaleciendo las
estrategias y los espacios de articulación institucional y de interoperabilidad
entre organismos, basadas en la generación de relaciones de confianza y
cooperación lo cual se logra a partir de una visión compartida del cambio
necesario y del proceso requerido para ello. Esto requiere además una
definición clara de los roles y del alcance de la función de cada organismo
(OPP, AGESIC, DNIC, Coordinación PRICEV, MSP, etc.) para transitar de
mejor manera la fase de prórroga y finalización del proceso y para continuar
gestionando en el futuro el proceso de transformación iniciado en el campo de
la gestión de la identidad legal.
™ Esto es más relevante aún en la medida que algunos organismos clave del
gobierno uruguayo - como la OPP- colocan en la agenda de cuestiones
relevantes, la posibilidad de avanzar hacia una “nueva institucionalidad” en
relación con los registros de identidad e identificación (considerando el modelo
peruano) y de los registros en general (tomando como referencia el modelo
María del Carmen Tamargo
59
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR chileno). Se sugiere como resultado de esta evaluación que esta propuesta
requerirá un análisis y un diagnóstico más exhaustivo de cada organismo
involucrado de modo tal de preparar y orientar a dichas instituciones hacia un
cambio organizacional transformador.
™ En ese sentido se considera conveniente avanzar en todo lo vinculado a la
gestión del cambio y a la gestión del conocimiento, como herramientas clave
para apoyar el proceso de transformación organizacional que el modelo
propuesto por el PRICEV requiere y más aún para preparar las condiciones
para una nueva institucionalidad. La gestión del cambio es una herramienta
que permite crear futuro en una organización, es un proceso planificado e
intencionado en el sentido que está orientado hacia un tipo de cambio
especifico que debe ser construido de manera colectiva: dentro de una
organización en el escenario actual, y en forma colaborativa entre un conjunto
de organizaciones, en el escenario de una nueva institucionalidad. Dicho
proceso requiere tiempos y requiere capacidad para la resolución de tensiones,
resistencias (activas y pasivas) y conflictos. El cambio es un requerimiento
inherente al desarrollo de las organizaciones en búsqueda de una adaptación
activa al contexto; pero en la situación actual de las instituciones involucradas
en el PRICEV y en el marco de sus desafíos a futuro, se propone y recomienda
que la gestión de cambio desarrolle un proceso que logre esa adaptación al
nuevo contexto tecnológico y de interoperabilidad, acompañado de un proceso
de transformación de la lógica y la dinámica de las instituciones, en equilibrio
con la preservación de los valores e identidades percibidas como valor por la
organización. Es decir: no es lo mismo proponerse cambiar una modalidad de
emisión de actas de nacimiento que transformar la lógica de la certificación de
la identidad de las personas.
™ Para ello es importante por un lado reforzar los liderazgos desde el aval
político-técnico a la propuesta de cambio, y a su vez definir “un grupo gestor
del cambio” con el objetivo de profundizar estrategias de capacitación
temprana y de gestión del conocimiento que disminuyan los niveles de
ansiedad frente a lo desconocido, las resistencias, y los conflictos que son
inherentes al cambio-transformación. Es importante remarcar esto dado que no
sería deseable que se pierda una nueva oportunidad de generar un proceso de
cambio que es necesario e imprescindible para dar las respuestas que las
prioridades de gobierno marcan.
™ Se considera importante recomendar la incorporación de estrategias de
seguimiento, monitoreo y evaluación de la gestión, más potentes y
sistemáticas. En la evaluación se ha advertido que éste ha sido un punto débil
del proceso desencadenado por el PRICEV. De este modo se podrá monitorear
y medir el cumplimiento de los procedimientos y programar las acciones
necesarias para corregir y reorientar las estrategias en tiempo real en función
de los objetivos propuestos.
María del Carmen Tamargo
60
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR ™ Por último, se recomienda continuar avanzando en la reforma de los marcos
legales que viabilizarán los cambios de transformación en la gestión de la
identidad legal (nueva ley de Registro Civil, ley de firma digital, etc.).
María del Carmen Tamargo
61
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR ANEXOS
ANEXO 1
MATRIZ EVALUATIVA
María del Carmen Tamargo
62
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información para
las estadísticas vitales en Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Dimensiones analíticas
La adquisición de equipamiento y
desarrollo del software.
La situación de los RRHH en cuanto a
dotación, calificación y capacitación
La innovación en los procedimientos y
procesos de trabajo aplicados.
María del Carmen Tamargo
MATRIZ EVALUATIVA
Preguntas orientadoras
Fuentes
¿El equipamiento previsto ha sido adecuado, suficiente en términos de calidad
y de capacidad para la envergadura del proyecto? ¿En qué medida se han
cumplido las metas referidas a la adquisición del equipamiento?¿cuáles fueron
los motivos de los desvíos en el caso de que hayan ocurrido?
Con respecto al software, ¿se han cumplido las metas respecto del
desarrollado y/o adquisición del software previsto en el diseño del proyecto?,
¿en qué medida las previsiones respecto del software fueron adecuadas a los
requerimientos de la gestión del proyecto?, ¿hubo necesidad de
readecuaciones durante la ejecución del proyecto?, ¿qué factores las
motivaron?, ¿qué aspectos se deberían modificar, mejorar en el software
disponible?
¿En qué medida se ha contado con la cantidad y calificación de los RRHH
prevista en el inicio del proyecto?, ¿cuáles han sido los desvíos y sus motivos
en el caso de que hayan ocurrido?, ¿cuál ha sido el grado de suficiencia y
adecuación de la capacitación brindada en el marco del proyecto?, ¿cuáles
son los cambios positivos y cuales los cambios negativos en la gestión de los
RRHH en el marco del Proyecto?, ¿Cuáles serían los requerimientos en
cantidad, calificación y capacitación para la sostenibilidad de la estrategia?.
¿Cuáles son los aportes del proyecto en términos de la innovación en los
procedimientos y procesos de trabajo?, ¿cómo evalúa el grado de innovación
en los procedimientos y procesos?, ¿en qué medida esas innovaciones son
adecuadas y suficientes?, ¿qué aspectos referidos a los procedimientos y
procesos de trabajo han sido más dificultosos de operar o concretar? ¿Cuáles
fueron los motivos?, ¿cómo evalúa el grado de predisposición de los
organismos involucrados en la incorporación de nuevos procedimientos y
procesos?, ¿en qué medida esos procedimientos y procesos han contribuido a
63
Ejecución
presupuestaria
Informes de progreso
Entrevistas
Entrevistas
Entrevistas
Actores (prioritarios
para la indagación)
Funcionarios y técnicos
OPP, DGREC, DNIC,
Coordinación del
Proyecto.
Consultores del
proyecto
Funcionarios y técnicos
DGREC,DNIC,
Coordinación del
Proyecto
Consultores del
proyecto
Funcionarios y técnicos
DGREC,DNIC,
Coordinación del
Proyecto
Consultores del
proyecto
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información para
las estadísticas vitales en Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR El grado de mejora en la producción
de actas, certificados y documentos
El grado de mejora en la confiabilidad
y calidad de la información.
El grado de desarrollo e
implementación de estrategias de
articulación (interoperabilidad) entre
organismos y sus efectos.
La optimización de costos y la tasa de
retorno de la inversión.
María del Carmen Tamargo
la interoperabilidad , ¿en qué medida esos procedimientos y procesos han
contribuido a la estrategia de e-gobierno?, ¿por qué?, ¿cuáles son los desafíos
respecto de la sostenibilidad de la estrategia?
¿Cuál es el grado de cumplimiento de las metas físicas o de producción
previstas? ¿En qué medida se han optimizado procesos y tiempos en la
producción de actas certificados y documentos?, ¿Cuales son los aspectos
que han mejorado más y cuales menos? ¿Cuáles son los motivos?, ¿en qué
medida estos cambios han incidido en la calidad del servicio a los y las
ciudadanas? ¿por qué?. ¿Cuáles son los desafíos a futuro?
¿Cuál ha sido el grado de cumplimiento de los estándares previstos en el inicio
de la ejecución del Proyecto?, ¿se realizaron ajustes, modificaciones, en las
condiciones y requerimientos tanto de hardware como de software en relación
con los resguardos de confiabilidad y calidad e la información?, ¿cuáles? ¿En
qué medida se han optimizado las condiciones de seguridad, confiabilidad y
privacidad de la información?,
¿Cuál ha sido el grado de cumplimiento de las metas y expectativas respecto
de la interoperabilidad entre los organismos involucrados?, ¿en qué medida las
estrategias generadas desde el proyecto han sido adecuadas para construir un
marco de trabajo colaborativo entre organismos?, ¿Cuáles han sido los
factores facilitadores y los obstáculos?, ¿en qué medida las estrategias de
interoperabilidad han contribuido a procesos de inclusión de la población o de
grupos poblacionales específicos?, ¿en qué medida las estrategias de
interoperabilidad han contribuido a una mejora en la asignación de
prestaciones a la población?, ¿Cuáles son los desafíos a futuro?
¿En qué medida el proyecto contó con los recursos adecuados para su
ejecución y para el logro de los objetivos?, ¿en qué medida la estrategia del
proyecto logró optimizar el uso de los recursos y mejorar la cantidad y la
calidad de la producción (actas, certificados, documentos), ¿cuál ha sido la
tasa de retorno de la inversión?, ¿en qué medida se han logrado menores
64
Entrevistas
Entrevistas
Entrevistas
Entrevistas
Funcionarios y técnicos
DGREC,DNIC,
Coordinación del
Proyecto
Consultores del
proyecto
Funcionarios y técnicos
DGREC,DNIC,
Coordinación del
Proyecto
Funcionarios, técnicos,
consultores.
Coordinación del
Proyecto
DGREC,DNIC, MIDES,
MSP, BPS
Funcionarios, técnicos
OPP, DGREC,DNIC
Coordinación del
Proyecto
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información para
las estadísticas vitales en Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR El grado de incidencia en la inclusión
ciudadana a partir de los cambios en
la producción de documentos y en la
interoperabilidad para garantizar el
acceso a servicios.
costos?, ¿Cuáles son los desafíos a futuro en términos de inversión y de
inversión social?
¿Cuál ha sido la incidencia del Proyecto en el acceso de las personas al
registro de nacimiento y la documentación (actas de nacimiento, certificados de
nacidos vivos, documentos)?, ¿Cuáles han sido los efectos en términos de
acceso de las y los ciudadanos a servicios y prestaciones?,¿ cómo y cuanto se
ha incrementado y mejorado la información sobre beneficiarios de bienes,
servicios, prestaciones del Estado a partir del Proyecto?, ¿ en qué medida la
población ha percibido estos efectos?
Entrevistas
Taller evaluativo
El grado de satisfacción y valoración
de la estrategia por parte de la
ciudadanía
¿En qué medida la población percibió cambios a partir de la implementación
del Proyecto?, ¿en qué medida esos efectos han contribuido a resolver
necesidades de las ciudadanas y ciudadanos?, ¿cuál es el grado de valoración
de estos efectos?
El grado de cumplimiento de los
objetivos y finalidad del Proyecto.
¿En qué medida el Proyecto alcanzó los objetivos?, ¿cuáles fueron los
Entrevistas
elementos facilitadores y obstaculizadores para su logro?, ¿cuál ha sido el
grado de contribución del Proyecto al cumplimiento del Fin? ,¿Qué cosas
deberían modificarse en el Proyecto para futuras aplicaciones en relación a los Taller evaluativo
cuatro componentes que constituyeron la estrategia de acción?, ¿Cuáles son
los aprendizajes que la ejecución del Proyecto ha aportado?
¿Cuáles son las variables, tendencias, acontecimientos clave a considerar
para la construcción de escenarios favorables a la replicación de la estrategia
del Proyecto?,¿cuáles son los elementos del contexto futuro que podrán operar Taller evaluativo
favorable y desfavorablemente respecto de la estrategia del proyecto?, ¿cuáles
serán las decisiones estratégicas a futuro?
La configuración de las condiciones
del entorno futuro para la replicación
de la estrategia de intervención.
María del Carmen Tamargo
65
Entrevistas
Funcionarios, técnicos,
consultores
Coordinación del
Proyecto
DGREC,DNIC, MSP,
MIDES, BPS
Organizaciones de la
sociedad civil
Funcionarios, técnicos
Coordinación del
Proyecto
DGREC,DNIC, MSP,
MIDES, BPS
Organizaciones de la
sociedad civil
Funcionarios, técnicos,
Coordinación del
Proyecto
AGESIC, OPP,
DGREC,DNIC, MSP,
Funcionarios, técnicos,
Coordinación del
Proyecto
AGESIC, OPP,
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información para
las estadísticas vitales en Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR DGREC,DNIC, MSP ,
El grado de adecuación de los marcos
jurídicos para viabilizar los
componentes del Proyecto.
María del Carmen Tamargo
¿Las disposiciones y marcos legales existentes y/o generados para la puesta
en marcha del proyecto son suficientes y adecuados para viabilizar y sostener
la estrategia del Proyecto?, ¿hay aspectos a reconsiderar?, ¿cuáles serían las
reformas o disposiciones normativas que a partir de la experiencia de
ejecución del proyecto sería necesario generar?
66
Entrevistas.
Funcionarios y técnicos
AGESIC, Coordinación
del Proyecto, DGREC,
DMIC, MSP
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR ANEXO 2
LISTADOS DE PERSONAS ENTREVISTADAS Y
PARTICIPANTES EN EL TALLER EVALUATIVO
María del Carmen Tamargo
67
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR LISTADO DE PERSONAS ENTREVISTADAS (entrevistas individuales y grupales)
ENTREVISTADO ORGANISMO
1
Cristina Tello
Agencia de Gestión y Evaluación del Estado Coordinadora PRICEV
AGEV
ATN/OC-10923-UR
Oficina de Planeamiento y Presupuesto- OPP.
Presidencia de la República.
2
Teresa Puppo
Gerente del Área de Calidad y Gestión del
Cambio.
Ministerio de Salud Pública- MSP
3
Adolfo Orellano
Director General de la Dirección General de
Registro de Estado Civil.
Ministerio de Educación y Cultura.
Dirección General de Registro de Estado Civil.DGREC
Ministerio de Educación y Cultura.
4
Rubén Amato
Director Nacional de Identificación Civil.
Dirección Nacional de Identificación Civil.
Ministerio del Interior
5
Raúl Marcora
Asesor informático
Equipo técnico de la DNIC
Dirección Nacional de Identificación Civil.
Ministerio del Interior
6
Silvia Coitiño
Comisario Inspector Jefe de Relaciones
Públicas y Protocolo y Área de Calidad- DNIC
Dirección Nacional de Identificación Civil.
Ministerio del Interior
7
Henry Pecapedra
Comisario Inspector- Director del
Departamento de Cédulas de Identidad y
Pasaportes del Interior.
Dirección Nacional de Identificación Civil.
Ministerio del Interior
8
Cra. Janet López
Coordinadora General de AGEV-
Agencia de Gestión y Evaluación del Estado.
AGEV
Oficina de Planeamiento y Presupuesto. OPPPresidencia de la República.
9
Ing. Rossana Gienochio
Consultora asignada por AGESIC para
asesorar al PRICEV en TICs.
Área de Gobernanza y Fiscalización de TI.
AGESIC. Agencia para el Gobierno Electrónico y
la Sociedad del la Información.
10
Milton Silveira
Coordinador del Proyecto Mejora de Gestión
Ing. Gustavo Cirigliano
Proveedor para el CNVE y el SGREC
(Sistema de Gestión del Registro Civil)
Ministerio de Desarrollo Social- MIDES
12
Gabriela Berch
Consultora externa
PRICEV
13
Cristina Zubillaga
Directora de Oficina de Proyectos de AGESIC
AGESIC- Agencia para el Gobierno Electrónico y
la Sociedad del la Información
14
Diego Ciapessoni
Gerencia de Proyectos de AGESIC
AGESIC- Agencia para el Gobierno Electrónico y
la Sociedad del la Información.
11
María del Carmen Tamargo
Director de SOFIS Solutions
68
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR 15
Adriana Berlingeri
Directora Asociada
Deloitte S.C
16
Miguel Silva
Consultor
Deloitte S.C
17
Miguel Britos.
Director de la Gerencia Técnica de
Prestaciones.
Banco de Previsión Social- BPS.
18
Pilar Píppola,
Gerente del Sector de Prestaciones
Banco de Previsión Social- BPS.
19
Teresa de Santiago.
Analista programador. Gerencia del
Departamento de Computación.
Banco de Previsión Social- BPS.
20
Graciela Rodriguez
Consultora experta en Gestión del Cambio.
Roberto Fernández
Especialista BID
PRICEV- DGREC
22
Laura Nalbarte
Directora del Instituto Nacional de
Estadísticas.
INE- Instituto Nacional de Estadísticas.
23
Marcela Larraiz
In-Latina - Iniciativa Latinoamericana
Organización de la Sociedad Civil
24
Paula Baleato
Presidenta de ANONG
Asociación Nacional de Organizaciones No
gubernamentales- ANONG
25
Mónica Zefferino
Asociación Civil El Abrojo
integrante de ANONG
21
Banco Interamericano de Desarrollo –
Representación Uruguay.
Nota:
Se consigna que en el transcurso del trabajo de campo se contacté al Ex Director de la
DGREC, Roberto Calvo con la finalidad de concertar una entrevista en función de su
rol en el inicio del Proyecto. En principio se concertó una fecha y hora para su
realización pero la misma fue cancelada por el entrevistado por razones de agenda
personal, no pudiéndose volver a concertar una nueva instancia para realizar la
entrevista.
María del Carmen Tamargo
69
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR LISTADO DE PARTICIPANTES EN EL TALLER EVALUATIVO
ENTREVISTADO 1
Cristina Tello – Coordinadora PRICEV
ATN/OC-10923-UR
ORGANISMO
Agencia de Gestión y Evaluación del Estado - AGEV
Oficina de Planeamiento y Presupuesto- OPP.
Presidencia de la República.
2
Ministerio de Salud Pública- MSP
4
Teresa PuppoGerente del Area de Calidad y Gestión del
Cambio.
Adolfo Orellano- Director General de la
Dirección General de Registro de Estado
Civil.
Ministerio de Educación y Cultura.
Graciela Rodríguez
5
Adriana Boggio
6
Ricardo
7
Rubén AmatoDirector Nacional de Identificación Civil.
8
Silvia Coitiño -
Dirección Nacional de Identificación Civil.
Ministerio del Interior
9
Alberto Lacoste
Dirección Nacional de Identificación Civil.
Ministerio del Interior
10
Guillermina Méndez
Dirección Nacional de Identificación Civil.
Ministerio del Interior
11
Juan Esteban Martínez
Dirección Nacional de Identificación Civil.
Ministerio del Interior
12
Ileana Bernasconi
Dirección Nacional de Identificación Civil.
Ministerio del Interior
13
Ing. Rossana Gienochio
14
Roberto Fernández – Especialista BID
Área de Gobernanza y Fiscalización de TI. AGESIC.
Agencia para el Gobierno Electrónico y la Sociedad del
la Información.
Banco Interamericano de Desarrollo – Representación
Uruguay.
3
María del Carmen Tamargo
Dirección General de Registro de Estado Civil.- DGREC
Ministerio de Educación y Cultura.
PRICEV- Dirección General de Registro de Estado
Civil.- DGREC
Ministerio de Educación y Cultura.
Dirección General de Registro de Estado Civil.- DGREC
Ministerio de Educación y Cultura.
Dirección General de Registro de Estado Civil.- DGREC
Ministerio de Educación y Cultura.
Dirección Nacional de Identificación Civil.
Ministerio del Interior
70
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e
identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en
Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR ANEXO 3
MATRIZ EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
María del Carmen Tamargo
71
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información para
las estadísticas vitales en Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR ANEXO 3 EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA Descripción de la Especificación ORIGINAL Costo estimado de la adquisición en U$S Ejecución Método de adquisición Componente 1 Diagnóstico, diseño e implementación de la conectividad inter‐institucional y de los procesos de registro, identificación y generación de información para estadísticas vitales en Uruguay. Consultoría para Diseño de la Seguridad. Componente 2 Consultoría para el Diseño y Desarrollo de Software de certificados de nacido y de defunción. Equipos informáticos y software de base Equipos para hospitales ASSE (CDE) Componente 3 Consultoría para el Desarrollo de Software del Registro Civil. Consultoría para la digitalización de actas existentes y prueba de concepto. Equipos informáticos y software de base Equipamiento de oficina Equipos para DGREC (PC) Convenio MEC Componente 4 Equipos informáticos y software de base Licencias SW DNIC María del Carmen Tamargo
1er. Sem 2009 2008 59.000
SBCC 37.500
SBCC 40.000
SD 44.352
7.500
LPI CP SBCC 622.000
LPI 105.560
11.912
12.000
50.000
LPI CP CP 603.125
148.365
LPI LPN 2do. Sem 2009 59.000
12.000 36.000
44.352 56.352 44.352
56.352
38.500 61.600
37.500
105.560 716
120.900
482.225 148.365 37.500
93.300
93.300
12.000
3.675
105.560
11.912
12.000
8.501
11.912 4.110
72
35.400 23.100
2do. Sem 2010 al 27.11 1er. Sem 2010 23.600
24.000
182.500
603.125
148.365
Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información para
las estadísticas vitales en Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR Materiales para instalaciones y cableado oficinas interior DNIC Equipamiento para Seguridad Locativa DNIC Consultorías Individuales Componente 2 Componente 3 Componente 4 Administración María del Carmen Tamargo
13.800
CP 12.000
SD 4.000
30.000 8.000
19.500
35.000
73
12.000
12.000
15.000
78.000
20.000
27.143
28.200
13.800
17.000
61.500
36.000
13.800
44.000
159.000
20.000
223.000