organizacion territorial francesa ESP13

Ciudades Unidas de Francia
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La organización territorial francesa
•
La cooperación intermunicipal
•
La acción exterior de los gobiernos locales franceses : la cooperación
descentralizada
•
Algunas estructuras de acompañamiento de la cooperación
descentralizada
Coopération internationale des collectivités locales
9, rue Christiani 75018 Paris  Tél. : (+33/0)1 53 41 81 81  Fax : (+33/1)1 53 41 81 41  [email protected] www.cites-unies-france.org  SIRET 309 575 652 000 40  APE 9499Z
Mis à jour le 10 avril 2013 / H.Migot & C.Koukoui
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Nota al lector
Este documento fue redactado por Ciudades Unidas Francia con el mayor cuidado. La
organización territorial francesa es todavía un tema complejo y en constante evolución.
Por consiguiente, el documento actual no refleja los últimos cambios. Una nueva legislación, que ha
provocado muchos debates, está en preparación. Sin embargo, este documento propone una
descripción detallada de la organización administrativa de los territorios en Francia. En el
transcurso del año, Ciudades Unidas Francia, presentará una versión actualizada.
Ciudades Unidas Francia asume la entera responsabilidad sobre eventuales errores que puedan
encontrarse y les invita a transmitir sus observaciones con el fin de mejorarlo.
Bertrand Gallet, Director general
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La organización territorial francesa
Si el estado francés es considerado tradicionalmente como un Estado unitario, la Constitución
francesa del 4 de octubre de 1958, modificada por la ley constitucional del 28 de marzo del
2006, afirma su carácter descentralizado.
La descentralización que se distingue de la desconcentración1, corresponde a una transferencia
de competencias del Estado a distintas instituciones beneficiando de una cierta autonomía de
decisión y de un presupuesto propio, pero siempre quedando bajo su autoridad. En Francia, la
descentralización se realiza a través de los gobiernos locales, que se pueden describir como
estructuras administrativas diferentes de la administración del Estado y que tienen la
responsabilidad de velar por los intereses de la población de un territorio dado.
El proceso de descentralización en Francia se inició en 1982 y ha sido marcado por grandes
etapas y por leyes, la última es la de marzo 2003.
Un gobierno local se caracteriza por diferentes criterios:
- Une personería moral propia,
- Atribuciones propias, que le son conferidas por el legislador,
- Una autonomía administrativa, que le permita disponer de su propio personal y de su
propio presupuesto,
- Un poder de decisión que se ejerce por una asamblea deliberativa electa por sufragio
universal directo.
Un gran principio caracteriza el funcionamiento de los gobiernos locales franceses: el principio
de la libre administración (artículo 72 de la Constitución). Sin embrago, está estrictamente
enmarcado: los gobiernos locales de este modo tienen la obligación de comunicar sus
deliberaciones al Prefecto, para un control a posteriori.
Actualmente se distinguen en Francia 5 tipos de gobiernos locales (los municipios, los
departamentos, las regiones, los gobiernos locales con un estatus particular y los gobierno locales
de ultramar, a los cuales hay que añadir les estructuras de cooperación municipal. Todas ellas
están conformados por:
- una asamblea deliberativa electa por el sufragio universal directo por un periodo 6 años
(consejo municipal, consejo general o consejo regional),
- un poder ejecutivo electo en su seno por la Asamblea deliberativa (alcalde, presidentes de
consejo general o de consejo regional;
Las últimas elecciones municipales tuvieron lugar en marzo del 2008 (las próximas
elecciones serán en 2014). Las últimas elecciones regionales fueron en marzo del 2010.
1
La desconcentración consiste en una delegación de atribuciones a instituciones que dependen de la administración
del Estado y que no disponen de ninguna autonomía con respecto a éste.
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Los tres niveles principales de gobiernos locales en Francia
Presentación en cifras2
Número total
Población y repartición
al 1ro de enero del
2009
Población total
66 000 000 hab.
35 731 municipios: con menos de 10 000 hab., es
decir, 31 563 000 hab.
Municipios (comunas)
Creados(as) en 1789 pero
fueron verdaderamente
reconocidos(as) en 1884
36 682
de los cuales 36 458
en Metrópoli
951 municipios con más de 10 000 hab.
es decir, 31 437 000 hab.
40 municipios : con más de 100 000 hab., es decir,
9 576 000 hab.
NB: alrededor de 1 municipio de cada 4 tiene menos
de 200 habitantes y alrededor de 1 municipio de cada
2 tiene menos de 400 habitantes.
Departamentos
Creados en 1790 pero
reconocidos como gobierno
local en 1871
Regiones
Creadas en 1982 pero
efectivas a partir de 1986
100
de los cuales 96 están
en la Metrópoli
De 77 000 hab. (departamento de Lozère)
a 2 565 000 hab. (departamento del Norte)
NB : Paris : 2 181 000 hab.
26
de las cuales 21
están en Metrópoli
De 731 000 hab. (Región Limousin)
a 11 753 000 hab. (Región Île-de-France)
Para responder a las necesidades de concertación de los gobiernos locales franceses, se han
constituido numerosas asociaciones de autoridades locales entre las cuales mencionamos :
Asociación de Regiones de Francia (ARF), Asamblea de Departamentos de Francia(ADF),
Asociación de Alcaldes de Francia (AMF), Asociación Francesa del Consejo de Comunas y
Regiones de Europa (AFCCRE), Asociación de Alcaldes de Grandes Ciudades de Francia
(AMGVF), Asociación de pequeñas
Ciudades de Francia (APVF), Asociación de
municipalidades de Francia(ADCF por sus siglas en francés), Asociación de Comunidades
Urbanas de Francia (ACUF)...
Competencias propias3
2
Las cifras aquí presentadas han sido tomadas de la publicación «Les collectivités locales en chiffres 2008» - Ministère
de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales/DGCL – p.10 à 14
3
Figura en gris en el cuadro la competencia « esencial » del gobierno local.
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La legislación ha otorgado a cada gobierno local una serie de competencias que le son propias.
Sin embrago, “la cláusula general de competencias”, instituida por la ley sobre los municipios del
5 de abril de 1884 y luego fortalecida, brinda a los diferentes gobiernos locales la posibilidad de
actuar en ámbitos que no les fueron confiados específicamente pero por los cuales ellos tienen un
interés local para actuar.
Sector
de
competencia
Urbanismo
y
ordenamiento
territorial
Acción
económica
Departamentos
Regiones
Mantenimiento de los
servicios municipales de
limpieza, transportes
urbanos, puertos de
recreación, gestión de la
basura, abastecimiento en
agua potable y
alcantarillado …
Mantenimiento de las vías
de comunicación
departamentales,
transportes no urbanos y
transportes escolares,
puertos de comercio y
puertos para la pesca …
Elaboración del esquema
regional del
ordenamiento territorial
y del esquema regional
de transportes, contrato
de los proyectos Estado-Región…
Ayuda a las empresas
Ayuda a las empresas
Gestión de guarderías
infantiles, de centros de
acogida para personas de la
tercera edad, viviendas
sociales …
Lucha contra la
insalubridad vacunación,
lucha contra las
enfermedades sexualmente
transmisibles…
Acción social
Salud
Educación
Cultura
patrimonio
municipios (comunas)
y
Estado civil
Organización
de
elecciones
locales
Protección del
orden público
Ayuda a las empresas ,
elaboración del esquema
regional del desarrollo
económico...
Ayuda social a la niñez ,
ayuda a los discapacitados
ayuda a las personas de la
tercera edad, inserción
social y profesional, ayuda
al alojamiento, protección
judicial a la juventud
Protección sanitaria
Mantenimiento de las
escuelas de Primaria
Mantenimiento de los
colegios de secundaria
Museos y bibliotecas
municipales…
Museos y bibliotecas
departamentales…
Vacunación, lucha contra
las enfermedades sexuales
trasmisibles…
Mantenimiento de los
liceos, financiamiento de
las universidades,
formación profesional…
Museos regionales,
inventario del
patrimonio…
Inscripción y registro de
matrimonios, de
nacimientos…
Organización de las
elecciones, gestión de las
listas electorales
Poderes de policía del
alcalde
Desde 2007*, la cooperación descentralizada es una atribución de los gobiernos
locales franceses y no una forma de ejercer sus atribuciones tradicionales.
Acción
exterior4
Ley n°2007-147 del 2 febrero del 2007 relacionada con la acción exterior de los
gobiernos locales y de sus agrupaciones, conocida como la Ley« Thiollière »
Un presupuesto propio
4
Cf. Anexo 2 – La cooperación descentralizada a la francesa
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A partir del año 2003, la Constitución garantiza una autonomía financiera a los gobiernos locales
franceses. Para lo cual, disponen libremente de sus ingresos que en gran parte provienen de los
impuestos locales, y no de subvenciones del Estado.
Estructura de los ingresos y gastos de los gobierno locales franceses
Ingresos fiscales
Ingresos no fiscales
Impuesto sobre las propiedades construidas
Impuesto sobre las propiedades no construidas
Fondo de perecuación
por los servicios prestados
urbanos…)
Créditos
Transferencias del Estado
Impuesto de la vivienda
Impuesto profesional
Gastos de funcionamiento
(eje :
transportes
Gastos de inversiones
Pagos del personal
Inversiones civiles directas/ Equipos (calles,
alcantarillado, transporte público, NTIC…)
Reembolso de la deuda
Subvención a las inversiones civiles directas
Intereses de la deuda
Transferencia hacia otros gobiernos locales
Gastos de intervención (Estado)
De manera general, para cada una de las tres categorías de gobierno local, los ingresos fiscales y
los gastos de funcionamiento son respectivamente más importantes que los ingresos no fiscales y
los gastos para inversiones.
Así, en 2007, el monto de los ingresos fiscales de los gobiernos locales fue de 138,60 millares
(MM) de euros (es decir, + 5,6% en relación a 2006) mientras que sus ingresos no fiscales
fueron de 43,65 MM de euros (+ 2,9% en relación a 2006) y el monto de sus gastos de
funcionamiento fue de 122,63 MM de euros (+ 6,8% en relación à 2006) mientras que sus
gastos de inversiones fue de 70,94 MM de euros (+ 5,2% en relación a 2006).
En lo que respecta los gastos de funcionamiento, el pago del personal representa el rubro de
gastos mas importante para los municipios, mientras que las transferencias enviadas hacia otros
gobiernos locales representan el gasto mas importante de las regiones y de los departamentos.
Un personal propio5
El personal de los gobiernos locales franceses integra la función pública territorial. La cuál fue
creada hace más de 20 años, en diciembre del 2004 contaba con 1 700 000 agentes. El concurso
es la regla para la contratación en la función pública territorial, pero existen empleos
“contractuales” los cuales representan actualmente una tercera parte del personal de los
gobiernos locales franceses
Los gobiernos locales con un estatus especial
Los estatus especiales fueron definidos para diferentes categorías de gobiernos locales, debido a
su situación geográfica o a su demografía.
-
5
La ciudad de París: su estatus actual fue acordado por la ley del 2 de marzo de 1982; la
ciudad de París es a la vez un municipio y un departamento; de esta manera, el consejo
municipal de París ejerce a la vez las atribuciones de estas dos categorías de gobierno
local; la ciudad esta dividida en 20 distritos, cada uno de ellos está dotado de un consejo
y de un alcalde, pero sus atribuciones son limitadas y orientadas especialmente hacia la
animación de la vida local;
« Guide pratique de la fonction publique territoriale » - CNFPT - Septembre 2007
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-
Las ciudades de Lyon y de Marseille: su estatus fue igualmente acordado por la ley del 2
de marzo de 1982, sus consejos municipales son más numerosos y están también dividas
en distritos;
-
Córcega : su estatus actual fue fijado por la ley del 22 de enero del 2002, que refuerza
sus atribuciones y le reconoce un poder de adaptación de los reglamentos nacionales pero
con el acuerdo previo del legislador;
-
Los gobiernos locales de ultramar : Su situación es muy variada,
-
Los 4 departamentos de ultramar(DOM) : Guadalupe, Guyana, Martinica, y la Reunión
están regidos por el derecho común de los departamentos con la reserva de tomar
“medidas de adaptación necesarias a su situación particular”;
-
Mayote, de acuerdo a la ley del 11 de julio del 2001 tiene un estatus especial provisional
por 10 años, y al finalizar éstos deberá pronunciarse sobre su independencia o si se
mantiene o no dentro de Republica francesa como DOM;
-
Las islas de San Pedro y Míguelon tienen también un estatus especial muy parecido a los
del DOM;
-
Los 3 territorios de ultramar (TOM : Nueva Caledonia, Polinesia, Wallis y Futuna) cada
uno tiene un estatus propio; el de Nueva Caledonia, está regido por la ley del 19 de
marzo de 1999 en el cual se ha previsto el establecimiento de la “plena soberanía” al final
del 2018;
-
Las tierras australes y antárticas, que se encuentran inhabitadas, son regidas por un
administrador que se encuentra en San Denis de la Reunión.
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Anexo 1 : La cooperación intermunicipal
La cooperación intermunicipal data de 1890 y fue concebida como una respuesta a la
fragmentación excesiva de los municipios franceses (36779 municipios) y como una herramienta
del desarrollo y del ordenamiento territorial.
Es con la ley del 6 de febrero de 1992, conocida como la ley “ATR” que quedó establecida la
cooperación intermunicipal. La ley del 12 de julio de 1999, conocida como la “ley
Chevènement” y la ley n° 2002-276 del 7 de febrero del 2002 referida a la democracia de
proximidad, la modernizaron y simplificaron posteriormente.
Finalmente, la ley n°2004-809, referida a las libertades y responsabilidades locales, vino a
reforzar las posibilidades de cobertura del territorio con la creación de los establecimientos
públicos de cooperación intermunicipal (EPCI) y a simplificar sus reglas de funcionamiento.
Esta solución fue adoptada masivamente por las autoridades locales francesas y al 1 de enero del
2008, 33, 636 municipios se han conformado en 2583 agrupaciones que concentran cerca del
86,7% de la población y el 91,7% de los municipios6.
Se pueden distinguir dos formas de cooperación intermunicipal de acuerdo con su finalidad y su
modo de funcionamiento:
-
la forma asociativa que permite a las municipalidades administrar de manera conjunta las
actividades y los servicios públicos (recogida de la basura, saneamiento, alcantarillado,
transporte urbano…. Estos EPCI no tienen una fiscalidad propia el presupuesto de estas
estructuras proviene de las contribuciones de los gobiernos locales miembros, se trata de
los siguientes estructuras:
o de los sindicatos7 intermunicipales con vocación única(SIVU),
o de los sindicatos intermunicipales con vocación múltiple (SIVOM),
o de los sindicatos mixtos y
o de los sindicatos a la carta.
-
la forma federativa que tiende a agrupar los municipios alrededor de un proyecto de
desarrollo local y a favorecer la emergencia del territorio. Estos EPCI tiene atribuciones
obligatorias y una fiscalidad propia, se trata de:
o de las comunidades urbanas (CU, mínimo 500 000 hab.),
o de las comunidades de comunas(CC),
o de las comunidades de aglomeración (CA) y
o de los sindicatos de aglomeración nueva (SAN)8.
Las diferentes estructuras intermunicipales existentes ejercen solamente las competencias
que les han sido atribuidas por sus municipios miembros (principio de especialidad). Una
vez que los municipios “miembro” han delegado una de sus competencias a una estructura
intermunicipal, esta competencia ya no la pueden seguir ejerciendo (principio de
exclusividad).
6
«Les collectivités locales en chiffres 2008» - Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités
territoriales/DGCL – p 18.
7
No tiene el mismo significado que el sindicato como se conoce en América latina, seria más bien una asociación
8
Progresivamente los SAN deberían de transformarse en comunidades de aglomeración
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La cooperación intermunicipal en cifras
EPCI sin
fiscalidad
propia
Fecha de
creación
Número*
SIVU
SIVOM
Sindicato mixto
1890
1959
1955
11 179 (71%)
1 445 (9%)
3 064 (20%)
EPCI
con
fiscalidad
propia
Fecha de
creación
Número*
Población*
Número de municipalidades
implicadas*
CU
1966
7 597 000
409
CA
CC
1999
1992
21 000 000
2 983
26 085 000
30 730
SAN
1983
16, de las
cuales 3 sin
TPU
174
2 406, de
las cuales
1 356 sin
TPU
5
317 000
29
* Datos al 1° de enero de 2009 – Las cifras fueron tomadas de la publicación «Les collectivités locales en
chiffres 2009» - Ministerio del interior, de ultramar y de las colectividades territoriales/DGCL – p 18 à 25
Principales características de los principales sindicatos intermunicipales
Esta es la forma de cooperación más utilizada, pues es la figura mas simple y flexible.
Generalmente, las competencias que les son atribuidas son la producción de agua potable, el
saneamiento, la recolección y eliminación de residuos, el turismo,…
EPCI
Sin fiscalidad propia
Sindicato
con
vocación
única (SIVU)
Sindicato
a
vocación
múltiple (SIVOM)
Sindicato mixto
Características
-
Agrupación de municipios así no sean limítrofes
Gestión de una sola actividad
Agrupación de municipios así no sean limítrofes
Gestión de varias actividades
Agrupación de al menos un municipio con otras entidades públicas (un
departamento, una región, otro EPCI)
Gestión de una o varias actividades
Principales características de los EPCI con fiscalidad propia
Es la forma de cooperación intermunicipal más completa. El objetivo de las municipalidades
miembro es realizar un proyecto común de desarrollo y en ese sentido, los EPCI con fiscalidad
propia perciben recursos independientes de las contribuciones de las municipalidades miembro:
el impuesto de habitación, el impuesto sobre la propiedad construida, el impuesto sobre la
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propiedad no construida y/o el impuesto profesional único (TPU)9.
EPCI
Con fiscalidad
propia
Características
-
Comunidad
Urbana (CU)
Comunidad
aglomeración
(CA)
de
Comunidad
de
comunas (CC)
-
Agrupación de municipios limítrofes
Con mínimo 500 000 habitantes al momento de su creación
Creada a termino indefinido
Competencias obligatorias (6) : desarrollo y planificación económica, social y
cultural; equilibrio social del hábitat; política de la ciudad; gestión de servicios
públicos, protección y valorización del medio ambiente y de la calidad de vida
Agrupación de municipios limítrofes
Con mínimo 50 000 habitantes al momento de su creación y con al menos uno
de sus municipios con más de 15 000 habitantes
Creada a termino indefinido
Competencias obligatorias (2) : ordenamiento territorial ; acciones de desarrollo
económico
Competencias opcionales (mínimo 1) : Protección y valorización del medio
ambiente, política de vivienda y de calidad de vida; vías; equipamiento cultural,
deportivo o de educación primaria; acción social; saneamiento
Agrupación de municipios limítrofes
Ninguna condición sobre el número de habitantes es exigida
Además de las formas de cooperación intermunicipales antes presentadas, se pueden agregar dos
tipos más de cooperación:
- El país, definido como “un espacio que presenta una cohesión geográfica, histórica,
cultural, económica y social”, por la ley n°99-533 del 25 de junio de 1999 de
orientación del ordenamiento y el desarrollo sostenible del territorio, llamada Ley
« Voynet »10.
- La aglomeración, que coincide con el espíritu de la comunidad de aglomeración pero
no es un establecimiento público de cooperación intermunicipal.
9
El impuesto profesional único, TPU, consiste en una repartición de la fiscalidad entre las municipalidades y las
agrupaciones de municipalidades a las que éstas pertenecen.
10
La noción de país fue introducida en 1995 por la Ley n°95-115 del 4 de febrero de 1995 de orientación del
ordenamiento y el desarrollo del territorio, llamada Ley « Pasqua » y al 1° de enero de 2005, se contaban 251 países y
90 países en proyecto.
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Anexo 2: La acción exterior de los gobiernos locales franceses:
La cooperación descentralizada
Referencias históricas y jurídicas11
12
Desde hace Muchos años la cooperación descentralizada a la “francesa” ha dado lugar a una
importante literatura y despierta interés y criticas, viniendo éstas tantode sus contrapartes
institucionales como de sus observadores.
Una historia reciente…
El origen de la cooperación descentralizada se encuentra en los hermanamientos de reconcialición
entre ciudades francesas y alemanas que nacieron inmediatamente después de la segunda guerra
mundial. Luego se dieron los hermanamientos de paz que tuvieron lugar durante la guerra fría
para tejer lazos de amistad entre las poblaciones del Este y del Oeste. Durante los años 70-80
nacieron los hermanamientos de cooperación que tenían como objetivo apoyar los nuevos países
independientes sobre todo del África. Las grandes sequías del Sahel, en el contexto de la
descolonización, originaron en la sociedad francesa una importante solidaridad sobre todo en el
mundo asociativo, sindical o confesional. Rápidamente, los municipios, sobre todo rurales fueron
solicitados por estos movimientos, y elaboraron una nueva forma de cooperación descentralizada
teniendo como eje principal la solidaridad y el desarrollo. Ella se encuentra en constante
evolución de la ayuda humanitaria à la planificación conjunta pasando por al financiamiento de
proyectos.
Actualmente la cooperación descentralizada es multiforme, y en ella cohabitan el hermanamiento
tradicional con acciones generales e inscritas a largo plazo, para poder trabajar en común en base
a objetivos muy técnicos- el aspecto intercultural está muy presente. Los gobiernos locales crean
redes temáticas multinacionales, fondos mutualizados y establecen convenios con agencias de las
naciones unidas. En Francia, esto es facilitado por una legislación muy liberal, y más o menos los
gobiernos locales europeos participan a este movimiento.
…ligada a las etapas sucesivas de la descentralización en Francia
Las leyes de la descentralización de 1982 crearon un clima favorable a las iniciativas de los
gobiernos locales en su conjunto. De hecho, la situación evolucionó muy rápidamente, como
resultado de la circular Mauroy del 26 de mayo de 1983 que hace hincapié sobre las ventajas de
los contactos exteriores “no solamente para los gobiernos locales sino también para todo el
país”. Este texto exige que el gobierno central sea “informado de manera sistemática y regular”,
de la acción exterior que realizan los municipios, los departamentos y las regiones.
11
Cf. Textos oficiales de la cooperación descentralizada :
- Titulo IV de la ley e orientación n°92-125 del 6 de febrero de 1992, referida a la administración territorial de la
República:«De la cooperación descentralizada».
- Circular del 20 de abril del 2001 del ministerio del Interior y del ministerio de Relaciones Exteriores referida a la
cooperación descentralizada de los gobiernos locales franceses y des su agrupaciones con gobiernos locales extranjeros
y sus agrupaciones.
- Titulo V de la ley n°2000-1207 del 13 de diciembre del 2000 de orientación sobre Ultra Mar, «De la acción
internacional de Guadalupe, de Guyana, de Martinica y de la Reunión dentro de su marco regional».
- Circular del 13 julio del 2004 del ministerio del Interior y del ministerio de elaciones Exteriores referida a la acción
de los gobiernos locales en apoyo a la acción humanitaria y de emergencia
12
Les instruments juridiques de la coopération décentralisée, Cités Unies France, mai 2006, en cours d’actualisation ;
Guide de la coopération décentralisée – Echanges et partenariats internationaux des collectivités territoriales, 2nde édition,
2006
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En 1992, la legislación francesa reconoce estos intercambios y los agrupa bajo el vocablo de
“cooperación de la cooperación descentralizada.” Este vocablo se refiere a una tipo de cooperación en
la cual se implican todos los actores de un territorio, autoridades locales y sociedad civil, pero el jefe
de orquesta es el gobierno local.
Los textos jurídicos que han salido después han permitido precisar las modalidades y los campos
de acción de la cooperación descentralizada, con respecto a las situaciones que se presentan y que
tienden a hacer jurisprudencia. Así, Luego de algunas indecisiones, el discurso del Estado, desde
hace varios años es decididamente muy alentador. La dirección encargada en el Ministerio de
relaciones exteriores de la cooperación descentralizada y la Comisión Nacional de Cooperación
Descentralizada (CNCD) juegan un rol
muy positivo, prefiriendo la asesoría y el
13
acompañamiento a recordar el reglamento. »
En particular, la le ley Oudin/Santini de 2005 que permite a los gobiernos locales movilizar
fondos para proyectos sobre “el agua y el saneamiento».14
Luego de las modificaciones realizadas en diciembre del 2006, esta ley permite actualmente a los
municipios, establecimientos públicos de cooperación intermunicipal, al sindicato mixto
encargado del agua y del saneamiento y a los servicios públicos de distribución de gas y
electricidad de utilizar hasta el 1% del presupuesto de estos servicios para realizar acciones de
cooperación con gobiernos locales extranjeros en el marco de la ley Thiollière en el sector del
agua, del saneamiento y de la distribución de gas y electricidad.
La movilización financiera (en teoría) que es posible realizar gracias a esta ley es estimada en 100
millones de euros por año.15
Finalmente la ley Thiollière del 2 de febrero del 2007, que fue aprobada por unanimidad por el
Senado y la Asamblea nacional, acuerda que “los gobiernos locales y sus agrupaciones en el
marco del respeto a los compromisos internacionales de Francia, pueden establecer convenios
con autoridades locales extranjeras para realizar acciones de cooperación o de ayuda al desarrollo.
Estos convenios precisan el objeto de las acciones previstas y el monto financiero previsto…
Además, si la urgencia lo justifica, los gobiernos locales y sus agrupaciones pueden llevar a cabo o
financiar acciones de carácter humanitario.”
Esta ley viene de este modo a fortalecer y ampliar le ley de 1992, haciendo de la acción
internacional una competencia de los gobiernos locales. Ella le permite una gran libertad de
iniciativa incluso en los casos de emergencia.16
Una cooperación de territorio a territorio
La ley del 6 de febrero de 1992 otorga un marco flexible a la cooperación descentralizada: cada
gobierno local puede comprometerse en acciones de cooperación en los campos de acción que
ellos seleccionen, en función des sus particularidades sociales, demográficas, geográficas,
económicas…
La ley de 1992 establece que el gobierno local se compromete a través de una convención de
cooperación descentralizada con su homólogo que le permite a las dos entidades ponerse de
acuerdo sobre objetivos comunes y sus intereses recíprocos.
Los gobiernos locales no pueden tener necesariamente la misma naturaleza jurídica equivalente
de un país al otro (por ejemplo, un municipio rural hermanado con una ciudad, o una región a
13
Bertrand Gallet, "Actions extérieures des collectivités Locales", Notice 25, in Les collectivités territoriales en France,
coll. Les Notices, La Documentation française, 3ème édition 2005, pp. 161-165
14
- Ley n°2005-95 del 9 febrero del 2005 referida à la cooperación internacional de los gobiernos locales y de las
agencias del agua en el campo de la instalación de agua potable y del saneamiento.
15
Cf. « Guide de la coopération décentralisée pour l’eau potable et l’assainissement », édité par le programme
Solidarité Eau (pSEau) et plusieurs partenaires
16
Artículo.115-1 del código general de los gobiernos locales - Code général des collectivités territoriales, CHAPITRE
V : Coopération décentralisée.
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un departamento); las diferentes circulares precisan que le ley no crea obligación para que el
gobierno local extranjero tenga el mismo nivel que el gobierno local francés.
Este compromiso se refiere a intercambios de competencias y puede hacerse bajo la forma de
inversiones. La dimensión de solidaridad es esencial en toda acción de cooperación
descentralizada. Esta se traduce por relaciones que se inscriben a largo plazo, basadas en el
reconocimiento mutuo y en el interés recíproco.
Si la cooperación descentralizada es una de las formas de actuar en el campo de la cooperación al
desarrollo, ésta tiene como especificidad de ser una cooperación de gobierno local a gobierno
local, de territorio a territorio y de ser conducida por las autoridades locales, por lo cuál, tiene
especialmente como objetivo desarrollar la democracia local, valorizar las autoridades locales e
implicar las sociedades civiles de uno y otro lado.
Una cooperación múltiple y variada
Los gobiernos locales franceses cooperan actualmente con 115 países. En esta cooperación están
implicadas todas las regiones, la mayoría de los departamentos, las estructuras intermunicipales,
los municipios grandes medianos y pequeños. En la actualidad se pueden contar
aproximadamente unos 6000 lazos de cooperación entre gobiernos locales franceses y
extranjeros. Los campos de acción se amplían y se diversifican. Al lado de la ayuda humanitaria,
de la ayuda a “proyectos”, la ayuda a “programas”, aparecen nuevas formas de la acción
internacional, que son fortalecidas por la existencia de numerosas redes de poderes locales,
geográficas o temáticas. Los gobiernos locales europeos pueden en la actualidad unirse y sus
redes establecen convenios con las naciones Unida o con el Banco Mundial.
Ellas puedes crear fondos de intervención para luchar contra la fractura numérica, el Sida o
también contribuir a la reconstrucción de un país que ha sufrido una catástrofe natural.
Por otra parte, el papel de los gobiernos locales en el desarrollo y la realización de los Objetivos
del Milenio para el Desarrollo es ampliamente reconocido. Koffi Annan, ex Secretario general de
las Naciones Unidas, subrayaba, en un encuentro con una delegación de Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos (CGLU) que el éxito de los OMD dependen en un 70% de los gobiernos
locales.
Las fuentes de financiamiento
La fuente principal de financiamiento de la cooperación descentralizada viene de los mismos
gobiernos locales. En 2006, su contribución a la cooperación descentralizada fue estimada en 54
millones de Euros. Estas cifras fueron proporcionadas por el Secretario general de la Comisión
nacional de la cooperación descentralizada (CNCD), en base a las informaciones recibidas por
los gobiernos locales.17
Por otra parte, Los gobiernos locales pueden presentar proyectos en el marco de algunos
“fondos otorgados” administrados por la Acción Exterior de los gobiernos locales (DAECL, por
sus siglas en francés). Por ejemplo, un llamado a proyectos fue lanzado en el marco del fondo
Francia-Québec para la cooperación descentralizada en 2008-2009.
Existen otras fuentes de financiamiento a nivel local, nacional o multilateral:
- Gran parte de los departamentos y de las regiones francesas han implementado una serie de
dispositivos de apoyo financiero para proyectos iniciados por los gobiernos locales que están en
su territorio, generalmente sobre un tema que corresponde a las prioridades y a las competencias
del departamento (por ejemplo: acción social), o de la región (por ejemplo; desarrollo
económico) o en uno o varios países.
17
Ministerio de Relaciones Exteriores y Europeos, Delegación para la acción Exterior de los Gobiernos Locales,
www.diplomatie.gouv.fr
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- La Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) busca implementar acciones en colaboración con los
gobiernos locales franceses. Esto con el interés de fortalecer las capacidades de ejecución de los
gobiernos locales de los países del sur. En este sentido la AFD realizó un estudio conjuntamente
con Ciudades Unidas de Francia.18
- Las fuentes de financiamiento europeas para la cooperación internacional de los gobiernos
locales son a la vez muy importantes pero muy a menudo son percibidas como muy difíciles de
acceder. Un etapa esencial acaba de ser superada por la Comisión Europea, con el
reconocimiento de los gobiernos locales como actores de la cooperación al desarrollo.19
- Los Fondos de la Alianza de las Ciudades, abierto a los gobiernos locales.
- El Programa Especial de Desarrollo 2008 de la Organización Internacional de la Francofonía
(OIF).
Algunas estructuras de acompañamiento a la cooperación descentralizada
Ciudades Unidas de Francia (CUF)
Creada hace más de treinta años, Ciudades Unidas de Francia es presidida actualmente por
Michel Delebarre, ex ministro, Senador y Alcalde de Dunkerque, Presidente de Comunidad
Urbana de Dunkerque. La renovación cada año de una convención con el Ministerio de
Relaciones Exteriores y Europeos, otorga a la asociación entre otras cosas, la misión de
animación y de coordinación para el conjunto de los gobiernos locales franceses comprometidos
con la cooperación internacional. Ella forma una red única de solidaridad entre los gobiernos
locales con otras partes del mundo.
La primera actividad de Ciudades Unidas de Francia es la animación de los “grupos de
países”. Estos grupos reúnen a los gobiernos locales que trabajan en un mismo país y son
presididos por una autoridad local. Se pueden contar 31 grupos de países que están repartidos en
5 polos continentales, éstos permiten impulsar, apoyarse mutuamente, “sistematizar” e
implementar acciones coordinadas. Ellos además aseguran, una relación privilegiada con las
autoridades e instituciones de los diferentes países, así como con los puestos diplomáticos.
Mas allá de este enfoque geográfico, CUF privilegia cada día más un enfoque transversal sobre
los temas que corresponden con la evolución de la cooperación descentralizada. Podemos citar
como ejemplos: la juventud en la acción internacional, el turismo solidario… Estas reflexiones
dan lugar a la organización de coloquios y publicaciones. En noviembre del 2006 fue realizado el
coloquio llamado:” La cooperación descentralizada, cambia ésta de sentido?”, éste fue
organizado conjuntamente con el Centro de Investigaciones Internacionales de la Soborna y
permitió por primera vez, a los investigadores expresarse sobre la cooperación descentralizada.
Varias convenciones han sido firmadas entre Ciudades Unidas de Francia con instituciones
francesas, ya sea con el Ministerio de relaciones exteriores y europeos, de la juventud y deportes,
la Asamblea Nacional y el Senado, o ya sea con organismos como la Agencia Francesa de
Desarrollo( AFD) el Centro nacional de la función Publica territorial (CNFPT) o la Cruz Roja
francesa. CUF favorece activamente el acercamiento con el mundo de las ONG y sus redes
(Coordinación SUD, CRID…)y con las redes de los gobiernos locales; importantes avances han
dado lugar después de una período de mutua observación.
18
« Enseignement des partenariats AFD / Collectivités territoriales françaises », Série Savoirs communs ,n°3 », AFD &
Cités Unies France, mars 2008
19
Pagina Web de Ciudades Unidas de Francia, www.cites-unies-france.org
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CUF jugó un papel importante en la fusión de las principales redes mundiales de poderes
locales: FMCU, IULA y Metrópoli. Después de 8 años de negociaciones, en mayo del 2004, se
realizó en Paris la fusión de estos tres organismos en una sola organización mundial: “Naciones
Unidas des poderes locales,” Ciudades y gobiernos locales unidos (CGLU); actualmente con
sede en Barcelona. Cada adherente de CUF es a la vez adherente de CGLU.
Ciudades Unidas de Francia es miembro de la Plataforma europea de autoridades locales y
regionales para el desarrollo (PLATFORMA). Entre su objetivos podemos mencionar : el de
coordinar la voz los gobiernos locales ante las instituciones europeas, sobre todo en lo que se
refiere a la aplicación de las políticas europeas para el desarrollo, y el de fortalecer la participación
de las autoridades locales/regionales europeas en los programas de desarrollo de la comisión
europea.
Las asociaciones nacionales francesas de gobiernos locales
A lo largo de los años las asociaciones nacionales de autoridades locales (mencionadas en la
página 3) han afirmado el interés de sus adherentes por la acción internacional incluyendo la
europea;
Paralelamente, los lazos entre estas asociaciones y Ciudades Unidas de Francia se han fortalecido.
La asociación de Alcaldes de Francia (AMF, por sus siglas en francés), la Asamblea de
Departamentos de Francia (ADF), así como la Asociación de Regiones de Francia (ARF),
disponen cada una de dos representantes con pleno derecho en la junta directiva de CUF.
Ciudades Unidas de Francia ha firmado una convención con la ADF.
El dispositivo ministerial de apoyo a la cooperación descentralizada: la CNCD y el
Delegado para la Acción Exterior de los Gobiernos Locales.
El Delegado se informa sobre el conjunto de la acción exterior de los gobiernos locales, aconseja
al gobierno Central sobre la cooperación descentralizada y brinda apoyo a las Embajadas a los
prefectos y a los gobiernos locales. Él Administra el dispositivo de cofinanciamiento del
Ministerio de relaciones exteriores para la cooperación descentralizada.
El Delegado coordina el secretariado de la Comisión Nacional de la Cooperación
Descentralizada (CNCD). Esta comisión, creada por la ley del 6 de febrero de 1992, es presidida
por el Primer Ministro y está conformada de manera paritaria por representantes de los
gobiernos locales y del Estado. El presidente de Ciudades Unidas de Francia es uno de sus
miembros. Con una vocación interministerial, su misión es de rendir cuentas sobre la
cooperación descentralizada, dar su punto de vista y recomendaciones.
Los dispositivos regionales de concertación y de apoyo a la cooperación no
gubernamental.
Las principales funciones de los espacios regionales son: compartir la información, apoyar a los
ejecutores de proyectos, mejorar la concertación entre los diferentes actores y la formación.
Entre las más conocidas podemos citar: CENTRAIDER, en la Región Central, CERAPCOOP,
en la de Región de Auvergne, CERCOOP, en la Región Franche-Comté, HORIZONS
SOLIDAIRES, en la Región Basse – Normandie, IFAID, en la Región de Aquitania, IRCOD
Alsace, Instituto Regional de Cooperación – Desarrollo, LIANES COOPERACION en la,
Región de Nord-Pas-de-Calais, MEDCOOP, en la Región Provence-Alpes-Côte d’Azur,
RESACOOP, en la Región Rhône-Alpes, RESEAU ALCID, en la Región de Países del Loira.
Traducción al español : Felicia Medina
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Anexo 3 : mapa administrativo de Francia
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