Muchas reformas, pocas soluciones.

Economía
Colombiana
338
Contraloría General de la República
El Sistema Pensional
Colombiano:
Muchas reformas,
pocas soluciones.
(Página intencionalmente
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Imprenta Nacional
© Contraloría General de la República - 2013
Contraloría General de la República
•
Edición 338
•
Febrero-mar zo 2013
•
ISSN 01204998
Contenido
Editorial
El sistema pensional
colombiano
muchas reformas,
pocas soluciones
El sistema de pensiones en la seguridad social en Colombia Gina Magnolia Riaño
5
15
El principio de la sostenibilidad financiera y fiscal
y sus efectos sobre el régimen pensional
Eduardo López Villegas
35
Retos del sistema de seguridad social frente
al envejecimiento de la población
Gina Magnolia Riaño
83
¿Tiene Colombia una política pública en seguridad social frente al envejecimiento de su población?
90
Ligia Helena Borrero Restrepo
La revelación de los pasivos actuariales pensionales
en la contabilidad nacional
Ligia Helena Borrero Restrepo
Necesidad de un fondo de financiamiento de pensiones de régimenes especiales
Gina Magnolia Riaño
Armonización de los principios constitucionales
de solidaridad y sostenibilidad fiscal e interpretación
del IBL en el régimen de transición
Ligia Helena Borrero Restrepo
Institucionalidad y gestión del sistema pensional
Mauro Varela y Jesús Lizandro Barrios
Las asignaciones de retiro de la Fuerza Pública
y su impacto en las finanzas del Estado
Elber Jesús Lemus, Santos Germán Lambuley
y Magali Medina
Algunos apuntes sobre las pensiones convencionales
Eduardo López Villegas
98
133
136
146
169
194
Contenido
(viene de la página anterior)
Intervención y respuesta de la Contralora General
de la República en la audiencia pública
convocada por la Corte Constitucional
200
Principales resultados de algunos auditorías
relacionadas con el tema pensional
229
Anexo: Cronología y trazabilidad legislativa en pensiones
248
Bibliografía
275
Editorial
Un tema inacabado
Estamos adportas de la presentación, por parte del gobierno nacional,
de una nueva reforma pensional para consideración del Congreso de la
República. Es un tema inacabado. El mundo entero se debate entre los
múltiples modelos que les permitan equilibrar la obligación de atender a
sus adultos mayores versus el saneamiento de sus finanzas públicas. No
obstante, las reformas sanitarias y de atención de salud imponen su urgencia y parecen desplazar la discusión de fondo sobre el problema pensional de las distintas economías.
Mientras tanto, el legislativo y el ejecutivo implantan y ponen en marcha algunas soluciones parciales como los llamados beneficios económicos periódicos (BEPS) y la pensión familiar. Sin embargo, y al parecer en
una dirección correcta, se empieza a mencionar un esquema de pilares en
donde se asegure una pensión o apoyo en la vejez básica mínima y generalizada. Ya veremos.
Los bonos demográficos pensionales de los países jóvenes aún permiten
un margen de maniobrabilidad. No obstante, el tiempo apremia. En los países de Europa buena parte de las dificultades para atender la crisis financiera
y la confianza de la población en sus sistemas de pago, la deuda pensional
tiene un trasfondo inocultable: no hay flexibilidad para la atención de los
derechos adquiridos por los beneficiarios de los distintos regímenes pensionales de prestación definida. Las altas tasas de reemplazo, las pensiones
adquiridas a edades tempranas frente a un mayor envejecimiento de la población y un incremento en las expectativas de vida, sumado a la baja significativa de la tasa de fecundidad impondrían un esfuerzo tan grande a las
nuevas generaciones para cubrir el pasivo pensional que los hará renuentes
a pagar y no estarán dispuestas a asumir el riesgo de su propia vejez, además del hecho de tener que pagar impuestos para asumir las deudas por los
beneficios que se concedieron a las generaciones anteriores.
Los tribunales constitucionales no han sido flexibles. La reciente decisión del Tribunal Constitucional de Portugal que declaró inconstitucional
la decisión de no incrementar salarios y pensiones de los servidores públiECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Editorial
El sistema pensional colombiano
cos durante 2011 y 2012, amenaza con extenderse hacia las
soluciones adoptadas y por adoptar en España. Aún ahora,
Argentina paga los costos asumidos por decisiones judiciales
adoptadas en épocas del famoso corralito. Otros países se
abstendrán de adoptar medidas similares y habrá que generar
los recursos necesarios para continuar honrando los derechos
adquiridos de unos pocos en detrimento de muchos. Lo que
no puede pasar es que las economías queden enfrascadas en
medidas fiscalistas, sin poner los ojos hacia la construcción
de una política pública para manejar y asumir el envejecimiento de la población.
En el mundo entero se están analizando los temas de
inequidad generados por regímenes especiales, con prestaciones diferentes para distintos tipos de grupos poblacionales, así como el derivado de ciertas regulaciones que
terminan por introducir una especie de discriminación indirecta a ciertos trabajadores. Este último es el caso de la
muy reciente decisión del Tribunal de la Unión Europea con
sede en Luxemburgo, que sentencia que en España la ley
perjudica a las mujeres al penalizar los empleos de tiempo
parcial, fallo que es vinculante para todos los tribunales. En
este caso el tribunal consideró discriminatorias las condiciones de acceso a una prestación contributiva, porque dejan
casi sin opción de recibirla a los trabajadores contratados
por tiempo parcial, que en su gran mayoría son mujeres.
Dado el importante
impacto social y fiscal
que este tema tiene, la
Contraloría General de la
Repùblica (CGR), acompañada por un selecto
grupo de asesores externos que vienen analizando el tema desde hace
algunos meses, acompañando a un equipo de
auditores, ha considerado oportuno publicar
una serie de trabajos sobre tan vital temática asi
como presentar algunos
de los principales resul
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Editorial
El sistema pensional colombiano
tados del ejercicio de control y vigilancia fiscal, para contribuir a la inaplazable reflexión que se nos impone.
Con los doctores Gina Magnolia Riaño, Eduardo Lopez
Villegas, Mauro Varela y Jesus Lizardo Barrios y con el
equipo de la entidad, encabezado por la Contraloría Delegada de Gestión Pública e Instituciones Financieras, a cargo de la doctora Ligia Helena Borrero, queremos aportar
a esta discusión y sentar una posición que contribuya al
saneamiento de las finanzas públicas.
En esta oportunidad publicamos una serie de artículos
que analizan temas fundamentales en la organización del
sistema general de pensiones en Colombia, así como las
transformaciones en la organización mundial de la sociedad que están incidiendo negativamente sobre la financiación de dicho sistema.
En el primer artículo se hace una descripción del Sistema de Seguridad Social en Colombia, con una recapitulación histórica de la institucionalidad que desde hace un
siglo viene acompañando el tema pensional y que permite
encontrar las raíces de los cambios que hoy afronta el
país. En efecto, la CGR reconoce que la reciente salida
en operación de Colpensiones como administradora del
Régimen de Prima Media así como la entrada en escena
de la UGPP, le imprimen orden al escenario pensional, en
el cual confluyen al tiempo con instituciones y regímenes que hoy sobreviven y operan como Caprecom, Cajanal
en liquidación, Fonprecom, el Fondo del Magisterio, el de
Ferrocarriles y regímenes especiales como el de la Rama
Judicial, el de Ecopetrol, etc. Multiplicidad de instituciones, regímenes, conceptos que hacen más difícil la gobernabilidad y entendimiento de los temas pensionales en
nuestro país. No obstante, tenemos la expedición de actos legislativos que han pretendido poner fin a regímenes
especiales, imponer topes, reconducir el tema pensional
por la senda de la equidad, la sostenibilidad financiera, la
solidaridad, o la existencia de una regla fiscal. Se siguen
esperando pronunciamientos de nuestras autoridades jurisdiccionales y constitucionales como última palabra para
lograr el orden y la simplicidad que el tema amerita para
su correcta aplicación.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Editorial
El sistema pensional colombiano
Luego de la revisión histórica, se hace una descripción de
la operación del Sistema General de Pensiones con sus dos
regímenes, prima media y ahorro individual, a partir de la
expedición de la ley 100 de 1993, explicando la normatividad
aplicable para regímenes especiales y exceptuados y su diferencia. El régimen de las fuerzas militares, del magisterio, de
alto riesgo, el general y el especial de algunos servidores públicos, etc, no pueden ser abordados sino dentro del contexto
de lo que es el régimen de transición regulado en el artículo
36 de la ley 100 mencionada y ampliamente desarrollado por
la Corte Constitucional, más por su sala de tutela que por la
de revisión, donde también se han hecho varios planteamientos al respecto, no solo con ocasión de la revisión de la misma
ley 100, sino también con motivo del examen constitucional
de reformas posteriores. Y es dentro de las reformas a la protección social donde tiene su particularísimo enclave lo que
es la protección social a la vejez, tema con el cual termina
dicho capítulo.
En otro artículo se incluye la discusión sobre el principio
de la sostenibilidad financiera del sistema pensional colombiano, con el objeto de poder analizar su verdadero alcance
y desarrollo dentro de nuestro régimen jurídico, sin perder de
óptica lo que implican el financiamiento y la sostenibilidad
fiscal de las pensiones en nuestro país.
Evidentemente, cuando se consagró la obligatoriedad de
respetar la sostenibilidad financiera en los distintos desarrollos legislativos y reglamentarios posteriores en materia pensional, se pensó que esto equivalía de manera automática a
la sostenibilidad fiscal y a los requerimientos de financiación
y fondeo de los derechos consagrados.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Editorial
El sistema pensional colombiano
Si bien es cierto que todo ello está interrelacionado, se precisa de un
análisis y un desarrollo más profundo, que examine también el principio
de la solidaridad, entendido como la solidaridad entre los miembros de
una misma sociedad y la solidaridad intergeneracional que debe irradiar
la labor legislativa y la gestión administrativa del sistema pensional.
Es en la conjunción de estos principios cuando se cuestiona el verdadero sentido que tiene el respeto al principio de solidaridad en aquellos
casos de pensiones con montos y tasas de reemplazo muy altas, que dentro de una régimen de prestación definida y altos subsidios, implican una
aplicación enorme de recursos públicos a un pequeño grupo poblacional
en detrimento del grueso de la población que no tiene aún acceso a la
cobertura de apoyo a vejez.
Dentro de un Estado Social de Derecho las discusiones sobre los derechos, en especial los de contenido social y económico como son los
referentes a las pensiones, debe radicarse en los mínimos que garanticen
una subsistencia congrua y no en la extensión de derechos hacia máximos relacionados con privilegios generados por y para los vértices de los
máximos poderes del Estado.
El principio de solidaridad en la jurisprudencia constitucional pone
de relieve la relación estrecha que tiene la solidaridad con el principio de
sostenibilidad financiera, ambos constitucionales, pero también con el
de la sostenibilidad fiscal que tiene su desarrollo en una regla fiscal que
asegure que los recursos que por esencia son finitos, permitan alcanzar y
promover el bienestar para los ciudadanos, sobre todo para aquellos más
vulnerables y necesitados.
Al respecto, la Corte Constitucional en un primer pronunciamiento
hizo la aclaración respectiva a las limitaciones que en materia de derechos fundamentales debe tener la regla fiscal. No puede el Estado dejar
de cumplir los fines esenciales por cuenta de no tener un presupuesto y
unas finanzas pùblicas ordenadas. Por el contrario, los fines primordiales
del Estado deben ser capaces de hacer los ordenamientos fiscales necesarios para poder garantizar a los ciudadanos la consecusión de sus derechos fundamentales. Debe profundizarse en la naturaleza del derecho
a la pensión y en su carácter de derecho fundamental. He ahí el equilibrio necesario de alcanzar, teniendo en cuenta la naturaleza que tiene
el derecho a la pensión que no puede en manera alguna compararse en
su naturaleza y esencia a un derecho fundamental como por ejemplo el
derecho a la salud o a la vida.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Editorial
El sistema pensional colombiano
El principio de la solidaridad también ha sido desarrollado en la jurisdicción ordinaria y en la administrativa.
Los matices han sido diversos. No obstante, y a pesar de
los matices, dentro de un Estado social de derecho, este
principio tiene que ser analizado en una doble dimensión,
la que da el derecho de recibir ayuda y la que consagra el
deber de aportar. Esta es la relación estrecha con el principio de la sostenibilidad financiera.
De otro lado, se desarrolla, también, la relación entre el
principio de la progresividad y el de la sostenibilidad financiera del sistema. Si bien es cierto, tal y como los convenios internacionales lo mandan, que hay que profundizar
y avanzar en la seguridad social, y esta progresividad es un
mandato para los gobiernos, no es un mandato irrestricto
para configurar derechos. Esta progresidad está autolimitada por la universalidad y la sostenibilidad financiera que
permitan una seguridad social mínima integral y autosostenible para todos los ciudadanos. No puede en manera
alguna invocarse este principio para incrementar privilegios y aumentar los máximos de quienes más tienen.
No obstante, todo lo anterior no pasaría de ser letra
muerta sino hay un trabajo organizado y coherente que
analice y procure la sostenibilidad fiscal del sistema, esto
es, su financiación y su fiscalidad y la procura de la realización de los fines del Estado.
En este artículo se hace también una revisión de algunas cifras y datos de cómo y cuánto le cuesta el tema pensional al país en términos de PIB. Se examinan las distintas cuentas presupuestales, su revelación, la financiación
del régimen de prima media, los bonos pensionales, las
cuotas partes, las proyecciones fiscales según las cohortes
poblacionales y nuestra pirámide de envejecimiento.
El país tiene unas cuentas deficitarias en materia pensional, si se observan los aportes, las contribuciones y la
revelación de los cálculos actuariales correspondientes. No
hay claridad en las cuentas. La CGR lo ha venido denunciando y evidenciando en sus informes de ley. El Gobierno y las diferentes autoridades encargadas de los temas
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Editorial
El sistema pensional colombiano
contables, presupuestales y
financieros, no han tomado
plena conciencia de la importancia de aclarar debidamente las cifras. El impacto
de algunas decisiones legislativas y jurisprudenciales,
analizadas dentro de la óptica de la progresividad tiene un importante impacto
en las cuentas fiscales.
Es dentro de todo este
contexto que se analiza el
principio de la sostenibilidad financiera consagrado en el artículo 48 de la
Carta Fundamental a partir
del Acto Legislativo 001
de 2005. Este principio en
materia de pensiones debe
traducirse en una realidad
económica, financiera, actuarial y acreditada, de
conformidad con los usos
de esta última, a la cual deben acudir legisladores, gobierno, jueces y autoridades de control para sopesar
la adopción de cualquier
reforma o la modficación
de un régimen existente.
La mesada 14, la interpretación de las reglas del IBL
en el régimen de transición,
el concepto de factores salariales, la posibilidad de
acumulación de pensiones
y sueldo, se constituyen en
conceptos que no pueden
pasar desapercibidos en la
legislación y cuyo impacto
debe ser analizado en el
contexto, no sólo del cumECONOMÍA COLOMBIANA . 338
plimiento de los objetivos del Estado social de derecho,
sino también de un sistema financieramente sostenible y
de la sanidad de las finanzas públicas.
También contiene esta publicación dos artículos que se
ocupan de los retos del sistema de seguridad social frente al envejecimiento de la población. Es evidente que, a
más de ser un problema mundial, está tocando las puertas
de nuestro país y a velocidades alarmentes el principal
cambio en la estructura demográfica, cambio que tiene
connotados efectos sobre el bono generacional que está a
punto de desaparecer, creando una presión adicional, no
solo a nuestras finanzas públicas, sino a los fundamentales de nuestra sociedad. La actividad económica, las necesidades y funcionalidades del Estado de bienestar tendrán
que adoptar las medidas necesarias para incorporar esta
realidad, esto es, una población envejecida con aportes y
demandas a la economía y a la sociedad, muy diferentes a
las de una población mayoritariamente joven.
Los BEPS tendrán aquí que jugar un papel fundamental. La reforma que se està preparando tendrá que recoger
esta realidad. Lo que si es evidente es que en nuestro país
aun no hay una política pública frente al envecimiento y
a la seguridad social de los adultos mayores.
Esta modificación en la estructura demográfica impacta
negativamente la situación de la deuda pensional del país,
razón por la cual la Contraloría ha venido insistiendo en la
adecuada revelación de los pasivos actuariales en materia
11
Editorial
El sistema pensional colombiano
12
pensional dentro de los estados financieros
de la Nación y de sus entidades a nivel centralizado y descentralizado. En tal sentido,
la CGR ha emitido funciones de advertencia y desarrollado debates técnicos con el
Ministerio de Hacienda, con la Contaduría
General de la Nación y con el hoy Ministerio del Trabajo, antes de Protección Social,
así como incluyendo pronunciamientos
en los informes de ley al Congreso de la
República para incorporar elementos que
permitan una revelación efectiva del pasivo
pensional en las cuentas del Estado.
nes derivadas de decisiones administrativas,
convencionales o de normatividad especial,
que generen derechos para reclamar determinadas prestaciones de vejez, que no tengan la contrapartida suficiente de aportes
o reservas para su pago.
Siguiendo con el análisis de la situación
financiera y fiscal de las finanzas públicas, como consecuencia del creciente pasivo pensional, sobre todo en lo que toca
a los regímenes especiales de prestación
definida, que tienen un peso significativo
en el déficit fiscal, se publica un artículo
que plantea la creación de un fondo de
financiación para estas pensiones o por lo
menos, el establecimiento de una regulación que permita cuantificar, dentro de los
costos de funcionamiento de las distintas
entidades pùblicas, los rubros necesarios
para ir fondeando el costo de las pensio-
De otra parte, el análisis de la problemática pensional no puede abordarse sin
que se profundice en la institucionalidad y
la gestión de las administradoras y fondos
encargados del reconocimiento y pago de
pensiones en nuestro país. La historia no
puede ser más lamentable. Esta cuantificación y este balance es una deuda que aún
tenemos todos los actores con el país: i) La
creación y liquidación de entidades, acompañada de problemas e incapacidad de información clara, transparente o suficiente
para proceder a dar a cada quien lo que le
corresponde; ii) historias laborales inexistentes, manipuladas, incompletas que impiden
una buena gestión; iii) la ausencia total de
los conceptos y principios del buen gobierno en las administradoras; iv) la avalancha
de tutelas que han generado la declaratoria
de estado de cosas inconstitucional por parte de nuestra Honorable Corte Constitucional, como aconteció en el caso de Cajanal
y el cúmulo de reclamaciones ante el ISS y
Colpensiones que ya motivo la intervención
de la Defensoría del Pueblo; v) la creación
de la UGPP y Colpensiones como respuesta
para atender esa gran demanda nacional y
corregir los problemas de gestión que han
llevado a la vulneración permanente de los
derechos de nuestros adultos mayores y se
La problemática del Ingreso Base de Liquidaciòn (IBL) dentro del régimen de transición es un tema obligado dentro de la
disciplina fiscal y la orientación de los principios de solidaridad y equidad. Por ello se le
dedica un artículo a esta temática.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Editorial
El sistema pensional colombiano
han convertido en una situación generadora de corrupción
que atenta contra los recursos públicos.Todo ello se referencia
en otro artículo incluido en esta publicación.
Haciendo alusión a algunos regímenes exceptuados y convencionales, se publica un documento preparado por la Contralorìa Delegada de Defensa en relación con las asignaciones
de retiro de la Fuerza Pública y su impacto en las finanzas
del Estado. Igualmente, en otro artículo se incluyen algunos
apuntes sobre las pensiones convencionales.
Al final, hemos incluìdo los resultados principales de algunas auditorìas relacionadas con el tema pensional. Igualmente, como anexo, se recoge una recopilación de la normatividad pensional que permite apreciar sin mayor análisis
cómo esta dispersión y proliferación legislativa y regulatoria
ha contribuìdo a la administración caótica del tema pensional, en el cual el ciudadano del común, aún el más versado,
no conoce ni a qué régimen pertenece, ni que derechos puede
ejercer, ni cómo serán las condiciones bajo las cuales podrán
tener la protección a sus derechos en la vejez.
Esperamos que esta recopilación sea una contribución
al análisis y reflexión y sea un punto de partida para contribuir, en el inmediato futuro, al debate sobre la reforma pensional, de modo que sea posible llegar a un sistema
de protección a la vejez digno y sostenible para todos los
colombianos. Un sistema con reglas fácilmente comprensibles, que no alicienten o direccionen su aplicación a la
contratación de intermediarios, que en nada contribuyen a
la transparencia y a la consecusiòn de los objetivos sociales.
Un sistema sencillo en donde se busque la protección mínima universal para nuestra población de adultos mayores,
aunando todos esos recursos que hoy están fragmentados
en pequeñas bolsas, estructuras financieras, fondos, patrimonios autónomos, subsidios y/o ayudas que, a través de
muchas instituciones nacionales y descentralizadas, son hoy
una red de confusión para los adultos mayores, que nadie
conoce en su integralidad y que, en manera alguna, constituyen una solución eficaz, eficiente y equitativa.
SANDRA MORELLI RICO
Contralora General de la República
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
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El sistema
pensional colombiano
El sistema pensional
colombiano
muchas reformas, pocas soluciones
El sistema de pensiones
en la seguridad social en Colombia
Gina Magnolia Riaño
Evolucion Histórica
Primeras Instituciones de Seguridad Social
Una de las primeras referencias a la seguridad social en Colombia la hizo el Libertador
Simón Bolívar, en su discurso de Angostura, de febrero de 1819, cuando dijo: “el sistema
de gobierno más perfecto es el que comparta mayor cantidad de bienestar, de seguridad
social y de estabilidad política”. Según el tratadista Goñi Moreno en su obra “Derecho de
la Previsión Social”, este enunciado tenía el alcance de una “seguridad de índole militar
y policial, única concebible en su tiempo”1.
Las primeras normas de seguridad social estaban dirigidas a proteger determinados
colectivos de servidores públicos: militares, magistrados públicos y funcionarios oficiales.
Así, encontramos que las organizaciones castrenses del gobierno español, implantaron en Colombia los montepíos militares. Proclamada la independencia, estas instituciones continuaron vigentes hasta 1827 cuando fueron suprimidas las contribuciones
de los militares para su funcionamiento, institución que se restableció en 1843 debido
al desamparo de las familias de quienes fallecieron en la guerra de la independencia y
con posterioridad en las campañas libertadoras. Se suprime nuevamente en 1855 y se
faculta al poder ejecutivo para expedir las reglas de distribución del activo entre quienes tienen derecho a montepío, una vez cubierto el pasivo. Se crea nuevamente con las
mismas bases de las anteriores leyes, introduciendo una modificación en lo referente a
sus fondos, asignaciones y pensiones para viudas y huérfanos de militares fallecidos en
servicio activo con una escala diferencial, de acuerdo con los grados militares. En los
años posteriores se le introdujeron varias modificaciones y en 1917, se faculta al gobierno para liquidarlo en el menor tiempo posible.
1 La Seguridad Social en Colombia – Jesús María Rengifo Ordóñez – Segunda Edición 1982.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
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El sistema pensional colombiano
En 1905 se ensaya con carácter excluyente la ley 29, que establece un régimen de pensiones a favor de los magistrados principales de la Corte Suprema de Justicia, mayores de sesenta años; y
de los empleados civiles que hayan desempeñado cargos públicos
por treinta años. La pensión equivale a la mitad del sueldo del
último empleo ejercido, limitado el derecho a la honradez y consagración en el desempeño del cargo, prueba de carecer de medios
de subsistencia, observancia de buena conducta y sesenta años de
edad cumplidos.
En 1912 se expide la ley 29, que reconoce pensiones a favor de
las viudas de quienes hayan desempeñado la Presidencia de la República y, en su defecto, a las hijas solteras, siempre que no tengan
una renta anual de cien pesos oro por mes; y la ley 82 que creó la
primera Caja de Previsión Social denominada “Caja de Auxilios de
los Ramos Postal y Telegráfico”, cuya función sería reconocer a sus
empleados las pensiones de jubilación, invalidez y los auxilios por
muerte y enfermedad.
En 1925, fue creada la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas
Militares, cuyos fondos se constituyeron con aportes pagados por
los militares, subvenciones anuales del Estado, donaciones o prestaciones que se le hagan y por los intereses devengados de éstos.
En 1927, la ley 102 consagra pensiones a favor de las viudas de
los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de los tribunales
superiores con más de 20 años en la rama judicial.
A partir de 1945 se desencadenó un deseo de protección a
todos los trabajadores y el método más fácil fue la creación de
cajas de previsión social, sin ningún plan ni cálculos actuariales.
En este año se crea la Caja Nacional de Previsión Social, mediante
Ley 6ª, como la entidad de carácter público que tendría a su cargo el reconocimiento y pago de las siguientes prestaciones de los
empleados y obreros nacionales del sector público: auxilio de cesantía, pensión vitalicia de jubilación, pensión de invalidez, seguro
por muerte, auxilio por enfermedad, asistencia médica y los
gastos indispensables del entierro del empleado u obrero. Dicha institución sufrió varias reestructuraciones; por ello se le
dedica un apartado especial.
En 1961 se crea la Caja
de Auxilios y Prestaciones de
la Asociación Colombiana de
Aviadores Civiles, a cuyo cargo
está el pago de las prestaciones sociales a los trabajadores
de las empresas nacionales de
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338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
aviación civil, de conformidad con sus reglamentos y normas especiales que fije el Gobierno.
Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom)
La Ley 82 de 1912, dio vida a la Caja de Previsión Social, denominada “Caja de Auxilios de los Ramos Postal y Telegráfico”. En
1960 mediante decreto 2661, se transforma en “Caja de Previsión
Social de Comunicaciones Caprecom” entidad pública adscrita al
Ministerio de Comunicaciones.
En 1996 a través de la Ley 314 se transforma en Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, la
cual la autoriza para operar como entidad administradora del régimen solidario de prima media con prestación definida para aquellas personas que estuviesen afiliadas a 31 de marzo de 1994, sin
perjuicio de la libre elección que consagra la Ley 100 de 1993.
Régimen normativo aplicable en materia de pensiones:
Régimen de transición – Ley 33 de 1985. Requisitos: 20 años
de servicio al Estado y 55 años de edad.
Ley 71 de 1988. Requisitos: 20 años de servicio entre entidades
públicas y privadas y 55 años si es mujer o 60 si es hombre.
Decreto 2661 de 1960. Requisitos 20 años de servicio en cargos de
excepción (Ministerio de Comunicaciones – Inravisión – Telecom.)
Régimen especial de transición – Decreto 1835 de 1994, derogado por el Decreto 2090 de 2003.
Pensiones convencionales: convenciones de Trabajo de las entidades del sector. Requisitos: 20 años de servicio en el sector público y cincuenta años de edad ó 25 años de servicios sin importar
la edad.
Pensiones legales (Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003). Haber
cumplido 55 años de edad si es mujer o 60 años si es hombre y
haber cotizado un mínimo de mil semanas en cualquier tiempo.
Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal)
En 1945 se expide la ley 6ª que establece un régimen de
prestaciones sociales para los trabajadores particulares y para los
empleados y obreros nacionales de carácter permanente y crea,
como ya se anotó, la Caja de Previsión Social Nacional. Su capital
se formará así: un aporte anual equivalente al 3% de los ingresos
ordinarios del presupuesto de la Nación, con el aporte del 3%
del sueldo de los empleados nacionales y obreros, con un aporte
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
equivalente a la tercera parte del primer sueldo mensual
de todo empleado. El artículo 23 de esta misma ley abrió
el camino para la creación de
cajas departamentales.
Las
prestaciones sociales para los
empleados y obreros del sector privado corresponderían al
seguro social obligatorio que
se debía organizar posteriormente.
En 1946 se inició el reconocimiento de las siguientes
prestaciones: auxilio de maternidad, auxilio de enfermedad
no profesional, indemnización por accidente de trabajo,
auxilio financiero, seguro por
muerte, auxilio de cesantías,
pensión de invalidez y pensión
vitalicia de jubilación.
En 1969 se expide el decreto 1848, el cual señala que todos los trabajadores oficiales, a
excepción de los que presten
servicios en radio, cable y similares; aviadores al servicio de
empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades
de economía mixta y los dedicados a labores que se realicen
a temperaturas anormales, tendrán derecho a pensión de jubilación al cumplir veinte (20)
años de servicios, continuos o
discontinuos, cualquiera que
sea su edad.
La Ley 33 de 1985, establece que el empleado que sirva o haya servido veinte (20)
años continuos o discontinuos
y llegue a la edad de 55 años
tendrá derecho a que por la
correspondiente Caja de Previsión se le pague una pensión
mensual vitalicia de jubilación
equivalente al 75% del salario
17
El sistema pensional colombiano
promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año
de servicio. Igualmente estableció que los empleados oficiales que a
la fecha de vigencia de dicha ley hubieren cumplido quince (15) años
continuos o discontinuos de servicio, se le continuarán aplicando las
disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad
(50 años). Para aquellos empleados que tuvieren veinte años continuos o discontinuos y se hallaren retirados del servicio se les consagró
el derecho a la jubilación cuando cumplieren los 50 años de edad, en
el caso de las mujeres y 55 si son varones.
La Constitución Política de 1991 facultó al gobierno nacional para
que en 18 meses contados a partir de la entrada en vigencia de la
misma, suprimiera, fusionara o reestructurara las entidades de la rama
ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional,
con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la reforma
constitucional.
Con base en esta facultad el gobierno nacional expidió el Decreto 2147 del 30 de diciembre de 1992, por el cual se reestructura la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y en junio de
1993 el decreto 1261 que fija la estructura interna de la entidad,
se establecen las funciones de sus dependencias y se dictan otras
disposiciones.
Cabe destacar el importante logro alcanzado en el año 1993
cuando Cajanal procedió al reconocimiento de 75 mil solicitudes
pendientes de resolución y obtuvo una partida presupuestal por
60.000’000.000 (Sesenta mil millones de pesos). para el pago de
mesadas pensionales atrasadas cuyo reconocimiento se había efectuado en años anteriores, careciendo de los dineros para cubrir el
monto de las mismas. Así la entidad quedó al día por este concepto.
Además, en este mismo período se realizó el proceso de contratación integral de servicios de salud. Esta fue la primera institución en
aplicar el sistema de contratación de prestación de servicios integrales de salud con pago pércapita;
cabe señalar que este fue el sistema que luego se adoptó en la
ley 100 de 1993.
La Ley 100 de 1993 que crea
el sistema de seguridad social,
asignó al Instituto de Seguros
Sociales la administración del régimen solidario de prima media
con prestación definida. Por lo
tanto, no pudo volver a afiliar
a los empleados públicos puesto
que éstos debían elegir afiliarse
al ISS o a las administradoras de
fondos de pensiones, pero conti18
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
nuó efectuando el reconocimiento de pensiones,
reajustes, sustituciones y reliquidaciones.
En 1998 la ley 490 transforma la Caja Nacional de Previsión Social de establecimiento
público a Empresa Industrial y Comercial del
Estado, cuyo objeto es operar en el campo de
la salud como Entidad Promotora de Salud
(EPS) en los términos de la Ley 100 de 1993 y
continuará con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, el recaudo de las
cotizaciones, las cuales serán giradas mensualmente al Fondo de Pensiones Públicas del nivel
nacional, la que se encargará del pago de las
respectivas pensiones.
En 2003 se expide el decreto 1777, por el
cual se escinde la Caja Nacional de Previsión Social, (Cajanal), y se crea Cajanal S.A. EPS. Este
decreto dispone que la Caja Nacional de Previsión
Social (Cajanal) Empresa Industrial y Comercial
del Estado continuará con la administración del
régimen solidario de prima media con prestación
definida y de aquellas prestaciones especiales o
convencionales que le hayan sido asignadas por
las normas legales vigentes o contractuales.
La otra institución importante fue el Instituto
Colombiano de Seguros Sociales, creada mediante la Ley 90 de 1946.
Instituto de Seguros Sociales (ISS)
En 1946 se expidió la ley 90, orgánica del seguro en Colombia, creó el Instituto Colombiano de
Seguros Sociales, señalando que a éste correspondía asegurar a los trabajadores particulares. Inicialmente comprendía a los individuos, nacionales o
extranjeros, que prestaran sus servicios a otra persona en virtud de un contrato, expreso o presunto,
de trabajo o aprendizaje, inclusive los trabajadores
a domicilio y los del servicio doméstico.
Estableció las correspondientes prestaciones
como asistencia médica, quirúrgica y odontológica, subsidio en dinero, hospitalización, examen
médico para la investigación y prevención de las
enfermedades y períodos de reposo preventivo o
de convalecencia. En maternidad, asistencia obstetricia y subsidio en dinero y auxilio de lactancia
para el hijo del asegurado.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Se estableció que en caso de vejez, el instituto pagará una pensión mensual. Por muerte del
asegurado, pensión para la viuda y huérfanos y el
pago de los gastos de entierro
En 1948 se expide el decreto 2351 el cual rebajó en un 50% la contribución de los trabajadores a cambio de un aumento igualmente proporcional en el aporte de los patronos. Asimismo,
se dispuso que los trabajadores a partir del día de
su inscripción, debían pagar a la institución una
cotización mensual equivalente al 2% de sus salarios; el Estado por su parte, haría un aporte idéntico y los empleadores una cotización del 4%.
En mayo de 1961, el Actuario consultor Gonzalo Arroba, en el informe financiero-actuarial
sobre la extensión del seguro social colombiano a los riesgos de invalidez, vejez y muerte,
recomienda un régimen de “primas escalonadas”. La característica esencial de este régimen
consiste en utilizar un sistema de capitalización
atenuada, de modo que la acumulación de reservas no sea tan intensa ni tan cuantiosa como
en el régimen de capitalización pura, debiendo,
sin embargo, asegurarse el equilibrio financiero
completo, cuando el sistema de pensiones haya
llegado al período de desarrollo estacionario,
esto es, cuando se haya establecido una compensación demográfica y financiera entre quienes ingresan y quienes egresan del régimen de
pensiones en un ejercicio dado.2”
En el informe se señalaban las principales
ventajas que ofrece el régimen técnico-financiero elegido de “primas escalonadas” en su aplicación al seguro social colombiano de pensiones.
Exigirá una cotización inicial muy moderada, lo que significará para la industria, y en general para las empresas y patronos, un recargo
también moderado de sus costos de producción
y para los asegurados un aumento mínimo de la
cotización personal que deben pagar al seguro
social. De otra parte, por prever el desarrollo futuro de todo el financiamiento, permitirá a las
2 Informe financiero-actuarial sobre la extensión del seguro
social colombiano a los riesgos de invalidez, vejez y muerte.
Pág. 8. Gonzalo Arroba – Mayo de 1961.
19
El sistema pensional colombiano
empresas hacer provisiones a largo plazo dentro de sus planes
económicos, hasta llegar en forma paulatina al costo máximo que
corresponderá al estado estacionario.
Desde el punto de vista de la institución aseguradora, el régimen financiero elegido le permitirá constituir las reservas técnicas
en forma gradual y paulatina, lo cual asegurará el mejor aprovechamiento de la experiencia que vaya adquiriendo en materia tan
compleja como la buena colocación de reservas cuantiosas.
Desde el punto de vista de la economía nacional, particularmente en un país como Colombia, que se halla en franco proceso
de desarrollo económico y de expansión industrial, el sistema de
financiamiento escalonado no representará un retiro excesivo de
capitales de los dedicados a los fines de la protección nacional.
En otros aspectos, constituyen también apreciables ventajas del
sistema de financiamiento descrito, en primer lugar, el hecho de
que el financiamiento hace intervenir en todo tiempo únicamente
el rendimiento de las reservas, sin contemplar para el caso normal
el empleo de los capitales mismos que las integran, lo que permitirá
una mayor consistencia y estabilidad en la política de inversiones.
Por otra parte, la elasticidad de este sistema da margen a mayores
posibilidades de reajustes cuando el desarrollo económico general
del país o el desarrollo demográfico lo exijan.
Como se puede ver, desde 1961, el consultor Arroba había realizado las recomendaciones necesarias con el fin de asegurar la
constitución de las reservas y lograr el equilibrio financiero del
sistema, las cuales no fueron observadas, generándose las consecuencias previstas en el referido estudio.
Sólo hasta el 19 de diciembre de 1966 el gobierno nacional
expide el decreto 3041, por el cual se aprueba el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte. Este
decreto señala que tendrán derecho a la pensión de vejez quienes
cumplan los siguientes requisitos: Tener 60 o más años de edad si
es varón y 55 o más años si es mujer. Haber acreditado un número
de 500 semanas de cotización pagadas durante los últimos 20
años anteriores o haber acreditado un número de mil semanas de
cotización sufragadas en cualquier tiempo.
Al decir de Jesús María Rengifo en su obra “La Seguridad Social
en Colombia”, en 1971 se expide el decreto ley 433 que introduce
modificaciones sustanciales a la ley 90 de 1946, pero allí no se
implantó una moderna concepción de la seguridad social, quedándose en los moldes clásicos de los seguros sociales, dándose inicio
a una crisis con caracteres catastróficos. En 1976 se expide el decreto ley 148 que reafirma la posición de organización de seguros
sociales y restringe la concepción de seguridad social sentada en el
decreto ley 433 de 19713.
20
El decreto ley 1650 de 1977,
expedido en desarrollo de la ley
12 del mismo año, le cambió el
nombre de Instituto Colombiano de los Seguros Sociales por
el de Instituto de los Seguros
Sociales e introduce reformas
concretando los aspectos del
campo de aplicación y la afiliación, imperando el régimen de
los seguros sociales a favor de
los trabajadores dependientes,
aunque permite la posibilidad
de su extensión a trabajadores
autónomos. Continúa la división del régimen de protección:
los servidores oficiales están
amparados por la Caja Nacional
de Previsión; los militares por
la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y los trabajadores
particulares por el Instituto de
Seguros Sociales.
Dentro del marco de la
modernización del Estado, el
gobierno nacional expide el
Decreto 2148 de 1992 que
convierte al Instituto de Seguros Sociales en Empresa Industrial y Comercial del Estado del
orden nacional, con personería
jurídica, autonomía administrativa y vinculada al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social.
En 1994 se expide el decreto 1403 reglamentario de
la Ley 100/93 que conformó la
estructura organizacional del
ISS por unidades estratégicas
de seguros, salud, pensiones y
riesgos profesionales.
3 La Seguridad Social en Colombia
– Jesús María Rengifo Ordóñez – Segunda edición 1982.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-579 del 30 de octubre de 1996, falla en el
sentido de modificar la clasificación de los servidores del ISS, desapareciendo la categoría de
funcionario de seguridad social, lo cual amplía
notoriamente el rango de trabajadores oficiales,
generándose así un aumento en los beneficios
que otorga la convención colectiva de trabajo
celebrada entre el Instituto de Seguros Sociales y
el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social que representa a los trabajadores
oficiales al servicio del instituto. Uno de los mayores beneficios es el de la pensión de jubilación
que cobija al trabajador oficial que cumpla veinte
(20) años de servicio continuo o discontinuo al
instituto y que llegue a la edad de cincuenta y
cinco (55) años si es hombre y cincuenta (50) años
si es mujer, equivalente al 100% del promedio de
lo percibido. Es así como la carga prestacional del
instituto se aumentó considerablemente.
En 2003, el gobierno nacional expidió el decreto 1750, “Por el cual se escinde el ISS y se
crean unas empresas sociales del Estado”. Dicho
decreto fue demandado ante la Corte Constitucional, y los fallos emitidos ordenan que los trabajadores oficiales que se incorporaron con esta
condición en dichas empresas continuarán con
los beneficios económicos pactados en la Convención Colectiva suscrita entre el ISS y SintraSeguridadSocial hasta el 31 de octubre de 2004
fecha de vigencia de la convención. A los servidores públicos incorporados con tal calidad y
que fueron beneficiarios de la convención, se les
reconocerán estos beneficios hasta la vigencia de
la convención, pero con posterioridad a ésta se
les aplicará el régimen legal correspondiente a los
empleados públicos del nivel nacional.
El Instituto de Seguros Sociales contaba con
36 clínicas y 208 Centros de Atención Ambulatoria
(CAA) en todo el país que se convirtieron en siete
Empresas Sociales del Estado (ESE) con las cuales
el ISS como Entidad Promotora de Salud suscribió
contratos interadministrativos por el término de
tres años para la prestación del servicio de salud.
Con la creación de las ESEs, el ISS continúa como asegurador administrando el sistema
de riesgos profesionales, el de prima media con
prestación definida y la Empresa Promotora de
Salud (EPS). A raíz de la expedición del Decreto
1151 de 2007, la parte de salud se escinde para
dar nacimiento a la Nueva EPS, la parte de riesgos profesionales mediante una cesión de activos
pasivos y contratos da nacimiento a la Aseguradora Positiva (inicialmente era la Aseguradora La
Previsora Vida) y la parte pensional recientemente se trasladó a Colpensiones, procediéndose a la
liquidación del ISS, mediante Decreto 2013 de 28
de Septiembre de 2012, por el cual se suprime el
Instituto de Seguro Social (ISS), ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones.
Configuracion del sistema
Colombia adoptó tardíamente un sistema de
pensiones, pues al comienzo de la seguridad social, ésta se limitaba a la atención en salud. El
sistema era de monopolio del Estado, puesto que
las normas existentes taxativamente obligaban
la afiliación al Instituto de Seguros Sociales o a
Cajanal, en el caso de los servidores públicos del
orden nacional. De otro lado, no era viable, particularmente por los problemas financieros que
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
21
El sistema pensional colombiano
estaba atravesando y por su baja cobertura, además favorecía la inequidad al considerar la coexistencia de multiplicidad de regímenes, fondos
y cajas, con beneficios amplísimos que favorecían a un grupo selecto de
trabajadores al servicio del Estado o de algunas de sus empresas industriales y comerciales; la subvaloración de salarios durante la mayor parte
de la vida laboral. Se había configurado así una solidaridad a la inversa,
en la que los trabajadores de bajos ingresos terminaban pagando las
pensiones de los de mayores ingresos.
Asimismo, el país había acumulado una deuda de enormes proporciones que tarde o temprano implicaría la imposibilidad de pagar las
pensiones adeudadas, ello significa que a lo largo de los últimos años se
venían constituyendo obligaciones con aquellos trabajadores que iban
a adquirir su derecho a la pensión sin que se hubieran generado los
recursos suficientes para la misma.
“En materia de pensiones, la Constitución de 1886 señaló en su
artículo 56 que “La ley determinará... las condiciones de ascenso y jubilación”. El concepto de ley entendido por dicha Constitución se refiere
no solamente a las proferidas por el Congreso, sino a la norma con contenido material, aunque sea expedida por el ejecutivo, en consecuencia,
se aplica por extensión a los decretos legislativos dictados en uso de los
artículos 121 y 122; a los decretos ley o extraordinarios (numeral 12
del artículo 76); decretos especiales (numeral 11 del artículo 76) y los
decretos reglamentarios de los anteriores.”4
De acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo, las pensiones de
jubilación eran cubiertas por los patronos o empresas una vez el trabajador cumpliera los requisitos de edad y tiempo de trabajo: cincuenta
y cinco años si es varón o cincuenta años si es mujer y veinte años de
servicios continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia
del Código, equivalente al setenta y cinco por ciento del promedio de
los salarios devengados en el último año de servicio. Estas dejarían de
estar a cargo de los patronos cuando el riesgo fue asumido por el Instituto Colombiano de Seguros Sociales.
En materia de pensiones, tradicionalmente en Colombia se han expedido unas normas para los empleados oficiales (trabajadores oficiales
y empleados públicos) y trabajadores particulares.
Antes de la Ley 100 de 1993, existían algunas jubilaciones especiales
para los trabajadores particulares a quienes se les continuó reconociendo la pensión por parte del empleador:
a) Jubilación con 10 años de servicio, si el trabajador era despedido
sin justa causa, si tiene 60 años de edad (al despedirse, o al cumplirlos). En este caso el valor de la pensión era proporcional al tiempo de
servicio.
4 Las Pensiones: Teoría, normas y jurisprudencia. – Segunda edición – Oscar José Dueñas
Ruiz.
22
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
b) Jubilación con 15 años de servicio. En este evento, si era sin
justa causa, podía pensionarse a los 50 años de edad, y, si el retiro
era voluntario, la pensión era a los 60 años de edad.
c) En las pensiones que pagaba el Instituto de Seguros Sociales
los requisitos eran: tener más de 60 años de edad si eran hombres
y 55 si eran mujeres; tener acreditadas 500 semanas de cotización
en los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de esas edades,
o 1000 semanas de cotización pagadas en cualquier tiempo.
Para los denominados empleados oficiales, después de la Ley
6ª de 1945, se dictaron las siguientes normas: Decreto 3135 de
1968 que consagra la pensión de invalidez, pensión vitalicia de
jubilación o vejez, la pensión de retiro por vejez; Decreto 1848 de
1969 que reglamentó el decreto 3135, indicando que los varones
podían adquirir la pensión a los 55 años de edad; la Ley 33 de
1985 que estableció las prestaciones sociales del sector público
y creó el Fondo de Previsión Social del Congreso; la Ley 91 de
1989 que crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio; la Ley 4 de 1992 sobre régimen salarial y prestaciones
sociales de los empleados públicos, miembros del Congreso y de
la Fuerza Pública.
Pero también se expidieron normas que cobijaban tanto a
los empleados públicos como a los particulares, entre otras, la
Ley 33 de 1973 sobre transmisión de pensión (hoy pensión de
sobreviviente), transformando en vitalicias las pensiones de las
viudas; la Ley 12 de 1975 sobre el mismo tema; la Ley 44 de 1980
que facilita el procedimiento de traspaso y pago oportuno de las
sustituciones pensionales y la Ley 113 de 1985 que adiciona la
Ley 12 de 1975 y la Ley 4ª de 1976, denominado el Estatuto del
Pensionado”5.
La Ley 100 de 1993
En 1991 la Constitución Política consagró la seguridad social
como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Igualmente,
la establece como un derecho irrenunciable que debe ser garantizado a todos los habitantes del territorio.
En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política se expide la Ley 100 de 1993, que crea el Sistema General de Seguridad
Social Integral, formado por un conjunto de instituciones, normas
y procedimientos de que disponen la persona y la comunidad para
gozar de una calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten.
5 Las Pensiones: Teoría, normas y jurisprudencia. – Segunda edición – Oscar José
Dueñas Ruiz
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Como se consignó anteriormente, los tres principios que
incorpora la Constitución Política de Colombia son: eficiencia, universalidad y solidaridad,
los cuales no son definidos en
la Carta Magna.
Sin embargo, la ley 100 los
define como principios de la
seguridad social dentro de la
misma ley y adiciona los de integralidad, unidad y participación, así:
a) Eficiencia: es la mejor utilización social y económica de
los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles
para que los beneficios a que da
derecho la seguridad social sean
prestados en forma adecuada,
oportuna y suficiente.
b) Universalidad: es la garantía de la protección para
todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las
etapas de la vida.
c) Solidaridad: es la práctica de la mutua ayuda entre las
personas, las generaciones, los
sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el
principio del más fuerte hacia
el más débil. Es deber del Estado garantizar la solidaridad
en el régimen de seguridad social mediante su participación,
control y dirección del mismo.
Los recursos provenientes del
erario público en el sistema de
seguridad se aplicarán siempre
a los grupos de población más
vulnerable.
d) Integralidad: es la cobertura de todas las contingencias
que afectan la salud, la capacidad económica y en general las
23
El sistema pensional colombiano
condiciones de vida de toda la población. Para
este efecto cada quien contribuirá según su capacidad y recibirá lo necesario para atender sus
contingencias amparadas por dicha ley.
e) Unidad: es la articulación de políticas,
instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines de la seguridad
social, y
F) Participación: es la intervención de la comunidad a través de los beneficiarios de la seguridad social en la organización, control, gestión
y fiscalización de las instituciones y del sistema
en conjunto
El artículo 10 de la mencionada ley trata del
Sistema General de Pensiones, cuya finalidad es
garantizar a la población, el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, invalidez y
muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que determina la misma ley.
El Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones está compuesto por dos regímenes solidarios y excluyentes entre sí: el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y el
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
En el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, los aportes de los afiliados con sus
rendimientos constituyen un fondo común de
naturaleza pública, que garantiza el pago de las
prestaciones a los beneficiarios de la pensión de
vejez, invalidez o sobrevivientes. El Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad está constituido por el ahorro proveniente de las cotizaciones
y sus respectivos rendimientos financieros y la
garantía de la pensión mínima. La cuantía de la
pensión respectiva depende de las aportaciones
que hagan los afiliados y empleadores, y de los
correspondientes rendimientos financieros.
Para la pensión de vejez, el monto de la cotización, será del 8% en 1994, 9% en 1995 y
del 10% a partir de 1996 que se calcula sobre
el ingreso base y se abonarán en las cuentas de
ahorro pensional en el caso de los fondos de
pensiones. En el caso del ISS, estos porcentajes
se utilizarán para el pago de pensiones de vejez y
capitalización de reservas, a través de la constitu24
ción de un patrimonio autónomo con destinación
exclusiva para estos efectos.
Para el pago de la pensión de invalidez, la pensión de sobreviviente y los gastos de administración del sistema, incluyendo la prima del reaseguro
con el fondo de garantías, la tasa será del 3.5%
tanto en el ISS como en los fondos de pensiones,
es decir, que el total de la cotización equivale al
13.5%, que serán pagados así: el 75% por los empleadores y el 25% por los trabajadores.
Los afiliados que tengan un ingreso igual o
superior a cuatro salarios mínimos mensuales
legales vigentes, tendrán a su cargo un aporte
adicional del 1% sobre su base de cotización, con
destino al Fondo de Solidaridad Pensional.
Regímenes exceptuados
Antes de la entrada en vigencia de la Ley 100
de 1993, existían regímenes especiales contenidos
en la normatividad y en las convenciones colectivas de trabajo. El artículo 279 de la mencionada
ley estableció unas excepciones al sistema general
de seguridad social y en tal virtud los colectivos que aparecen en el citado artículo quedan
ubicados en los llamados regímenes pensionales
exceptuados: Miembros de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional, personal regido por el
decreto ley 1214 de 1990 (oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares), afiliados al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con
pensiones o cualquier clase de remuneración.
Trabajadores de las empresas que al empezar a
regir la ley, estén en concordato preventivo y obligatorio en que se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y mientras dure el respectivo concordato y
servidores públicos de la Empresa Colombiana de
Petróleos (Ecopetrol).
Régimen de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional
En Colombia existen las Fuerzas Militares
desde la época de la independencia. Con la
Constitución Nacional de Villa del Rosario, Cúcuta, de 1830, se creó la Secretaría de Marina y
de Guerra. En la Constitución Nacional de 1886,
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Alcance: regula las prestaciones económicas periódicas,
como asignación de retiro,
pensión de invalidez, sustitución de las anteriores prestaciones y pensión de sobrevivencia.
se creó el Ministerio de Guerra el cual cambió su nombre en 1965
por el de Ministerio de Defensa.
Los antecedentes de prestaciones económicas para los militares,
tales como recompensas, pensiones y montepíos militares, están
consagrados en las leyes 146 y 153 de 1896. Las recompensas se
otorgaban por muerte en batalla, heridas en éstas y por invalidez,
equivalente a dos (2) años de sueldo en caso de muerte y a uno si
se trataba de invalidez. Las pensiones se concedían por el tiempo
de servicio en la guerra de independencia o posteriores, en cuantía
de ¼ si sirvió en filas 20 años, o de ½ sueldo si el tiempo fue de
30 años; además se requería la participación en dos campañas, en
cuyo caso el tiempo se computaba doble.
Los montepíos militares, de los cuales se trató en el capítulo
relativo a la evolución histórica, establecieron afiliaciones forzosas
y cotizaciones de tres centavos por peso sobre los sueldos para
los oficiales y voluntarias para los militares retirados. Cuando el
afiliado moría y hubiere contribuido por lo menos dos años, el
montepío pagaba a su vida e hijos, asignaciones mensuales que se
extinguían por muerte de la viuda, mayoría de edad de los hijos
varones y matrimonio para las mujeres.
El artículo 17 de la Ley 797 de 2003, faculta al Presidente de
la República para reformar los regímenes pensionales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Con base en esa facultad el
gobierno nacional expidió el Decreto 2070 de 2003, por el cual se
reforma este régimen.
Campo de aplicación: oficiales y suboficiales de las Fuerzas
Militares. Oficiales, suboficiales, personal nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional. Alumnos de las escuelas de formación
de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Soldados de las
Fuerzas Militares.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Cómputo tiempo de servicio: tiempo de escuela máximo
2 años para oficiales, suboficiales, nivel ejecutivo y agentes.
Tiempo como alumno máximo
6 meses, soldado profesional.
Tiempo de servicio militar obligatorio, el prestado. Tiempo
como soldado voluntario. Tres
meses de alta. Tiempo prestado
como oficial, suboficial, nivel
ejecutivo, agente, o soldado
profesional, de 365 días por
año. Tiempo prestado en las
extinguidas: policías departamentales o municipales, siempre que realice el aporte a las
respectivas cajas de retiro.
Factores computables: sueldo básico (devengado de acuerdo al grado). Prima de actividad
(devengada 33%) Prima de antigüedad (de acuerdo a los años
de servicio). Prima de estado
mayor (de acuerdo al grado).
Gastos de representación (oficiales o Generales de insignia).
Prima de vuelo, en los términos
del Decreto 2070/03. Subsidio
familiar (porcentaje reconocido
a la fecha de retiro). Duodécima parte de la prima de navidad (devengada y certificada
por la Fuerza).
Asignación de retiro: Oficiales y Suboficiales de las
Fuerzas Militares que sean
retirados por llamamiento a
calificar servicios. Por retiro
discrecional, según el caso.
Por sobrepasar la edad máxima
25
El sistema pensional colombiano
correspondiente a cada grado. Por disminución de la capacidad psicofísica. Por
incapacidad profesional.
Beneficiarios: quienes hubieren ingresado al escalafón antes del 29 de julio de
1988, retirados con 15 años o a solicitud propia con 20 años o más, en los siguientes porcentajes: El 50% del monto de los factores computables por los quince
primeros años de servicio y un 4% más por cada año que exceda a los 15 hasta 24
años, sin sobrepasar el 85%. A partir del 85% se incrementará en un 2% por cada
año adicional a los primeros 24 años, sin que el total sobrepase el 95% de los factores computables.
Quienes sean retirados con 18 años de servicio o a solicitud propia después de los
20 años: el 62% del monto de los factores computables por los 18 primeros años de
servicio, y un 4% más por cada año que exceda a los 18 hasta los 24 años, sin sobrepasar el 85%. A partir del 85% se incrementará en un 2% por cada año adicional a los
primeros 24 años, sin que el total sobrepase el 95% de los factores computables.
Los que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del Decreto 2070 de 2003 y que sean retirados después de 20 años de servicio o a solicitud
propia con 25 o más años de servicio: El 70% del monto de los factores computables por los 20 primeros años de servicio, y un 4% más por cada año que exceda a
los 20 hasta 24 años, sin sobrepasar el 85%. A partir del 85% se incrementará en
un 2% por cada año adicional a los primeros 24 años, sin que el total sobrepase el
95% de los factores computables.
Soldados profesionales: los que se retiren o sean retirados del servicio activo con
20 años de servicio tendrán derecho a una asignación mensual de retiro, equivalente
al 70% del salario mensual, adicionado en un 38.5% de la prima de antigüedad.
En todo caso, la asignación mensual de retiro no será inferior a uno punto dos (1.2)
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El 30 de diciembre de 2004, se expide la ley 923 “mediante la cual se señalan
las normas, objetivos y criterios que deberá observar el gobierno nacional para la
fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza
Pública de conformidad con lo establecido
en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la
Constitución Política”.
Magisterio
El Magisterio ha tenido diversas normas de
protección así:
a) Maestros de escuela primaria oficial de
orden distrital, municipal o departamental que
venían vinculados hasta el 31 de diciembre de
1980. (Pensión gracia). Leyes 114 de 1913, 116
de 1928, 91 de 1989 y 100 de 1993. Requisitos: haber observado buena conducta. Que en
los empleos se haya conducido con honradez
26
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
y consagración. Que hayan cumplido 50 años para ambos sexos o
que se haya en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar
lo necesario para su sostenimiento y 20 de servicio en la docencia
oficial prestados en los municipios, departamentos y distritos, tanto
en el campo de la enseñanza primaria como en el de normalista.
Monto: 75% del promedio mensual devengado en el año inmediatamente anterior a la fecha del status. Se aplican los factores del
Decreto 1045 de 1978 y Ley 33 de 1985, de los cuales se demuestre
el descuento a la respectiva caja de previsión. No tiene régimen de
transición. Esta pensión es compatible con otra concedida por la
Nación, departamento, municipio ó distrito.
b) Maestros de escuela primaria oficial que completen con secundaria oficial, del orden distrital, municipal, departamental que
venían vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. Leyes 37 de
1933, 91 de 1989 y 100 de 1993. Edad: 50 años para ambos
sexos y 20 de servicio en la docencia oficial primaria y secundaria,
prestados en los municipios, departamentos y distritos. Se requiere
demostrar buena conducta. Monto: 75% del promedio mensual
devengado en el año inmediatamente anterior a la fecha del status. Se aplican los factores del Decreto 1045 de 1978 y Ley 33 de
1985, de los cuales se demuestre el descuento a la respectiva caja
de previsión.
c) Profesores que laboran en educación secundaria oficial del
orden distrital, municipal, departamental que vienen vinculados
hasta el 31 de diciembre de 1980. Leyes 37 de 1933, 91 de 1989 y
100 de 1993. Requisitos: Edad: 50 años para ambos sexos y 20 de
servicio en la docencia oficial prestados en los municipios, departamentos y distrito. Se requiere demostrar buena conducta. Monto:
75% del promedio mensual devengado en el año inmediatamente
anterior a la fecha del status. Se aplican los factores del Decreto
1045 de 1978 y Ley 33 de 1985, de los cuales se demuestre el
descuento a la respectiva caja de previsión.
d) Docentes de establecimientos públicos y privados. Ley 42
de 1933. Requisitos: edad 70 años para ambos sexos y 15 de
servicio, pudiendo contabilizar tiempos privados y oficiales exclusivamente laborados en la docencia. Se requiere demostrar buena
conducta. Monto: Salario mínimo para la fecha de efectividad.
Sólo procede para los docentes que adquirieron su derecho antes
del 1º de abril de 1994; después de la citada fecha no hay lugar
a reconocimiento.
e) Docentes de establecimientos públicos y privados. Ley 50 de
1896. Requisitos: Edad 50 años para ambos sexos y 20 años de
servicio en establecimientos públicos y privados. Se requiere demostrar buena conducta y pobreza. Sólo procede para los docentes
que adquirieron su derecho antes del 1º de abril de 1994. Después
de la citada fecha no hay lugar a reconocimiento.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
27
El sistema pensional colombiano
Regímenes especiales
Los regímenes especiales se agrupan de la siguiente manera:
a) Regímenes especiales de los Congresistas, Magistrados de las Altas
Cortes, funcionarios de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público;
pero solamente respecto de quienes estén en el régimen de transición y
el régimen de prima media.
b) Regímenes especiales de las superintendencias, de la Contraloría,
de la Registraduría, de la Orquesta Sinfónica, de la Liga Antituberculosa,
de la Imprenta Nacional, de los embajadores y carrera diplomática. Son
escasas las personas cobijadas por estos regímenes y sujetos al régimen
de transición, luego no todos quienes laboran en las mencionadas instituciones quedan cobijados por el régimen especial.
c) Otros regímenes especiales basados especialmente en convenciones colectivas: Telecom, Adpostal, Inravisión, Banco de la República,
Instituto de Seguros Sociales, Álcalis, Ferrocarriles, Corfitransporte, Corporación Nacional de Turismo, Caja Agraria, Foncolpuertos, IFI, Concesión Salinas.
d) Régimenes especiales para actividades de alto riesgo6.
Fondo de Previsión Social del Congreso (Fonprecon)
Mediante la Ley 50 de 1886 se fijaron las reglas generales sobre la
concesión de pensiones y jubilaciones, determinándose para estos efectos que los empleados que hayan desempeñado cargos políticos por 20
años por lo menos, con inteligencia y pureza, que comprueben con los
documentos auténticos sus servicios y que no hayan sufrido alcance o
remoción por mal manejo, injuria y omisión, tienen derecho a pensión
de jubilación en los siguientes casos: haberse inutilizado en el servicio y
no tener medios económicos de procurarse subsistencia, o ser mayor de
60 años. No haber sido rebelde ni sindicado de tal contra el Gobierno,
no haber sido acusado ni tildado de prevaricador. Esta Ley se aplica en
casos de transición, cuando el parlamentario aporta libros que equivalen a dos años de servicio.
Durante la vigencia de la Ley 48 de 1962, los Congresistas podían
acceder a la pensión de jubilación vitalicia cuando cumplieran 50 años
de edad y completaran 20 años de servicios continuos o discontinuos.
La expedición de la Ley 33 de 1985, que creó el Fondo, estableció
como requisitos 20 años de servicio y 55 años de edad. Su liquidación
era el equivalente al 75% del ingreso mensual promedio del último año.
Esta ley contenía su transición y los Congresistas que a la entrada en
vigencia de la misma hubieren completado 15 años de servicios conti-
6 Las Pensiones: Teoría, normas y jurisprudencia. – Segunda edición – Oscar José Dueñas
Ruiz.
28
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
nuos o discontinuos, se seguirían pensionando con 50 años
de edad. Igualmente, quienes
a la entrada en vigencia de la
mencionada ley ya hubiesen
completado los 20 años de servicio continuos o discontinuos
y ya se hallaren retirados del
servicio, podrían pensionarse
cuando alcanzaren los 50 años
de edad, en el caso de las mujeres, o los 55 años en el caso de
los hombres.
Con la Ley 4ª de 1992, el
beneficio se otorga a Senadores y Representantes. La liquidación equivale al 75% del
ingreso mensual promedio del
último año que perciba el Congresista individualmente considerado, por todo concepto.
La Ley 100 de 1993 determinó que el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República, continuará siendo responsable del reconocimiento y pago
de las pensiones de vejez, jubilación, invalidez y sobrevivientes (y de los servicios de salud)
de los Congresistas, empleados
del Congreso y del Fondo y que
aporten para los sistemas de
pensiones y de salud conforme
a las normas de la citada ley.
Con la expedición del Decreto 1359 de 1993, reglamentario de la Ley 4ª de 1992, los
congresistas podrían pensionarse cuando cumplieran 50 años
de edad, si son mujeres, o 55
años si son hombres y cuando
completaran 20 años de servicio continuos o discontinuos
en el sector público o privado
siempre que hubiesen cotizado
las semanas respectivas del sector privado, en el Instituto de
Seguros Sociales.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
El Decreto 1293 de 1994 que establece el régimen de transición de los Senadores, Representantes, empleados del Congreso
y del Fondo de Previsión del Congreso, señala que éstos tendrán
derecho a los beneficios del régimen de transición del artículo 36
de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994, hayan
cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Haber cumplido
40 años si son hombres o 35 si son mujeres. b) Haber cotizado o
prestado servicios durante quince años o más. También se aplicará
a las personas que hubieren sido senadores o representantes con
anterioridad al 1º de abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores siempre que cumplan las exigencias señaladas en
los literales a) y b) ya mencionados, salvo que a la fecha indicada
tuvieran un régimen aplicable diferente, en cuyo caso este último
será el que conservarán.
El Decreto 1755 de 1994, reglamenta el funcionamiento del
Fonprecon, establece que los Congresistas, empleados del Congreso y empleados de Fonprecon, que dentro del Sistema General de
Pensiones opten por el Régimen de Prima Media con Prestación
Definida, deberán afiliarse a dicho fondo.
El aporte será del 25.5% por parte de los Congresistas que están en el régimen de transición, del ingreso mensual promedio que
por todo concepto reciban éstos y el 75% lo aportará el Congreso
(empleador).
Los factores para liquidar la pensión a un Congresista, de acuerdo con el Decreto 1359 de 1993, son los siguientes: sueldo básico,
gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima
de salud, prima de navidad, prima de transporte, prima de servicios
y toda otra asignación que recibieren. El Decreto 816 de 2002
establece que el ingreso promedio estará constituido por sueldo
básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda,
prima de salud y prima de servicios. El monto es del 75% del ingreso promedio mensual que durante el último año haya percibido
el Congresista, individualmente considerado. No hay límite o tope
máximo de salarios mínimos en la pensión, así la persona esté en
el régimen general de la Ley 100 de 1993.
Régimen especial de la Rama Judicial
Pertenecen a este régimen los Magistrados del Consejo Superior
de la Judicatura, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional y los Procuradores Delegados ante
la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Las normas que
consagran este régimen son los decretos 043 de 1999, 546 de1971,
1293 de 1994; la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 2739 de 2000.
Requisitos: edad 50 años si es mujer, 55 si es varón y 20 años
de servicios oficiales continuos o discontinuos pudiendo computar
tiempos prestados en municipios, departamentos, distrito, de los
29
El sistema pensional colombiano
cuales 10 sean con exclusividad a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público. Los factores para la liquidación de la prestación: asignación básica mensual, gastos de representación, prima de salud, prima
de vivienda y localización, prima de servicios equivalente al 50% del
salario básico mensual con doceavas de las primas, prima de navidad,
transporte y todos los demás factores que constituyan ingreso base
para la liquidación. El monto de la pensión es el 75% del promedio
devengado por todo concepto durante el último semestre, sin condicionar a tope máximo.
A los funcionarios de la Rama Judicial y de la jurisdicción penal
(magistrados, jueces regionales, jueces penales del circuito, fiscales,
empleados de los cuerpos de seguridad, del Cuerpo Técnico de Investigaciones de la Fiscalía General de la Nación), asi como a los funcionarios del Ministerio Público (procuradores delegados, funcionarios y
empleados de los cuerpos de seguridad les son aplicables el Decreto
1835 de 1994, cuyos requisitos incluyen: edad 50 años si es mujer, 55
si es varón y 1000 semanas de cotización especial en las actividades
citadas. Monto: ingreso base de cotización de los últimos diez años,
siempre y cuando permanezcan en el régimen de prima media con
prestación definida.
A los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del
Ministerio Público les es aplicable el Decreto 546 de 1971, cuyos requisitos son: haber llegado a los 65 años como funcionario activo de
la Rama y el Ministerio Público sin reunir requisitos para una pensión
de jubilación, pero habiendo servido por lo menos 5 años continuos o
discontinuos en tales actividades. Monto: 25% del último sueldo devengado, más un 2% por cada año de servicio, siempre y cuando haya
cumplido los 65 años antes del 1º de abril de 1994, no se aplica el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Edad: 50 años si es mujer y
55 si es varón; 20 años de servicios oficiales continuos o discontinuos
pudiendo computar tiempos prestados en municipios, departamentos,
distrito, de los cuales 10 años de servicio con exclusividad en la Rama
Jurisdiccional o Ministerio Público.
Otros regímenes especiales
Funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República
Norma aplicable: Decreto 929 de 1976. Requisitos: edad: 50 años
si es mujer y 55 si es varón; 20 años de servicios oficiales continuos
o discontinuos pudiendo computar tiempos prestados en municipios,
departamentos, distrito, de los cuales 10 años de servicio con exclusividad en la Contraloría. Monto: 75% del promedio de los salarios
devengados durante el último semestre, de acuerdo a la fecha del status; se aplican los factores del Decreto 1045 de 1978 ó leyes 33 y 62
de 1985 (factores que sirvieron de base para efectuar los aportes). Se
aplica a quienes a 1º de abril de 1994 contaran con 35 años (mujeres)
y 40 años (varones), 15 o más años de cotización.
30
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Funcionarios y empleados de la Contraloría
General de la República que lleguen o hayan llegado a la edad de retiro forzoso al servicio de la
entidad, sin reunir los requisitos para una pensión ordinaria de jubilación se les aplica el Decreto 929 de 1976. Monto: cuantía equivalente
a un 25% del último sueldo devengado más un
2% por cada año de servicio. Se aplica sólo a
funcionarios que cumplieron los 65 años de edad
antes del 1º de abril de 1994.
Funcionarios de la Registraduría Nacional
del Estado Civil
Aquellos funcionarios de la registraduría en
cargos de dactiloscopistas, en el laboratorio, fotográfico profesional, técnico 09 o fotógrafo les
es aplicable el Decreto 1069 de 1995 y Decreto
603 de 1977. Requisitos: 50 años de edad en
ambos sexos; 20 años de servicio, 16 en los cargos citados. Se pensionan con los requisitos de
las normas anteriores, siempre y cuando se encuentren vinculadas a 31 de diciembre de 1994
y tuvieren 35 o más años (mujeres) y 40 o más
(hombres) o que tuvieren 7 años o más en los
cargos mencionados y permanezcan afiliados en
el régimen de prima media con prestación definida. Monto: 75% del promedio mensual cotizados en los términos del artículo 36 de la ley
100 de 1993.
Músicos de la Orquesta Sinfónica de Colombia
A estos funcionarios les son aplicables los
siguientes requisitos: 20 años de servicio como
músico de la orquesta, pudiendo computar tiempo con la banda del Ejército o de la Policía, sin
límite de edad. Monto: 75% del promedio mensual devengado en el año inmediatamente anterior al status, con factores de salario de acuerdo
con el Decreto 1045 de 1978 o Leyes 33 y 62 de
1985; no se condiciona a retiro por el carácter de
docente. Se aplica a las personas que a 1º de abril
de 1994, contaran con 35 años (mujeres) y 40
(hombres), ó 15 o más años de cotización.
Imprenta Nacional
A los empleados y obreros de las secciones de
Imprenta y Litografía de la Imprenta Nacional les
aplica la Ley 63 de 1943. Requisitos: 50 años de
edad para ambos sexos y 20 años de servicio ó
25 años de servicio en dichas secciones. Monto:
75% del promedio mensual devengado en el último año de servicio. Factores: Decreto 1045 de
1978 y leyes 33 y 62 de 1985, de acuerdo a la
fecha de status. Se aplica a las personas que a 1º
de abril de 1994, contaran con 35 años (mujeres)
y 40 (hombres), ó 15 o más años de cotización.
Aquellos empleados de la Registraduría del
Estado Civil en los cargos de jefes de sección o
grupos del laboratorio fotográfico, dactiloscopistas, troquelador, prensador, estampador,
armador o revisor en el proceso
de prensado y laminación de
cédulas de ciudadanía tendrán
los siguientes requisitos: 20
años de servicio exclusivo en
los citados cargos, sin límite
de edad. Monto: 75% del promedio mensual devengado en
el último año de servicio de
acuerdo a la fecha del status;
los factores aplicables son los
contenidos en el Decreto 1045
de 1978 ó leyes 33 y 62 de
1985, sobre aquellos factores
que hayan efectuado aportes.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
31
El sistema pensional colombiano
Embajadores en el exterior
A estos funcionarios les aplica el Decreto 1743 de 1966, la Ley 4ª de
1966, el Decreto 1848 de 1969, la Ley 33 de 1985 y el Decreto 10 de
1992. Requisitos: 50 años (mujer), 55 (varón) y 20 años de servicios oficiales continuos o discontinuos pudiendo computar tiempos prestados en
municipios, departamentos, distrito. Monto: 75% del promedio mensual
devengado en el último año de servicio por un Ministro de Despacho
con los factores del Decreto 1045 de 1978 o Leyes 33 y 62 de 1985, de
acuerdo a la fecha del status. Se aplica a las personas que a 1º de abril de
1994, contaran con 35 años (mujeres) y 40 (hombres), ó 15 o más años de
cotización. Después de esta fecha no hay lugar a reconocimiento.
Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana
de Aviadores Civiles (CAXDAC)
CAXDAC fue creada por el Decreto Legislativo 1015 de 1956, modificado por Ley 32 de 1961 y los decretos 1282, 1283 y 1302 de 1994.
Tramita las siguientes prestaciones: pensión de jubilación, pensión de
vejez, pensión de invalidez y pensión de sobrevivencia.
Régimen normativo: pensión de jubilación. Decretos 60 de 1973 y
1282 de 1994. Requisitos: 20 años de servicio continuos o discontinuos.
Monto: 75% del salario promedio del último año de servicio. No se requiere
prestar servicios en empresas de aviación sino ejercer la profesión (artículo
271 del Código Sustantivo del Trabajo). Requisitos: 50 años de edad – No
menos de 15 años continuos o discontinuos como aviador. Monto: 75%
del salario promedio del último año de servicios. Sólo para quienes hubieran adquirido el derecho antes del 23 de diciembre de 1993.
Pensiones por actividades de alto riesgo
Se incluyen en esta categoría los empleados cuyas actividades tienen
la característica de una expectativa de vida menor causada por una mayor exposición al riesgo.
Con el Decreto 1281 de 1994 se incluyó a los trabajadores en minería
(socavón o subterráneo), con exposición a altas temperaturas, a radiaciones ionizantes, a sustancias comprobadamente cancerígenas. También incluyó a los periodistas.
El Decreto 1835 de 1994 incluyó a los siguientes servidores: Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), Rama Judicial, Unidad
Especial de Aeronáutica Civil, Cuerpo de Bomberos, Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, Registraduría Nacional del Estado Civil, Instituto Nacional de Radio y Televisión y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones.
Requisitos para obtener la pensión: Haber cumplido 55 años; haber
cotizado mínimo 500 semanas en estas actividades. La edad para reco32
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
nocimiento se disminuye un año por cada 60 semanas de cotización especial (la edad no puede ser inferior a 50 años).
El Decreto 2090 de 2003 señala a los colectivos que trabajen en
las siguientes actividades: minería (socavón o subterráneo), trabajos con exposición a altas temperaturas, trabajos con exposición a
radiaciones ionizantes, trabajos con exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas. De igual manera, incluyó a los funcionarios de la Unidad Especial de Aeronáutica Civil, el Cuerpo de
Bomberos, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Como
requisitos establece los siguientes: haber cumplido 55 años; haber
cotizado mínimo 700 semanas en las actividades definidas. La edad
para reconocimiento se disminuye un año por cada 60 semanas de
cotización especial (la edad no puede ser inferior a 50 años). En la
cotización: 10 puntos adicionales a cargo del empleador; aportes
al Régimen de Prima Media y tres meses para el traslado del Régimen de Ahorro Individual al de Prima Media.
Régimen de transición: quien tenga las 500 semanas antes de
la expedición del decreto 2090 se le respetará el derecho.
Reformas al sistema: creación del Sistema de Protección Social
Mediante la Ley 789 de 2002 se crea el sistema de protección
social como el conjunto de políticas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos. Para obtener como mínimo el
derecho a la salud, la pensión y al trabajo. En el área de pensiones
el objetivo fundamental es crear un sistema viable que garantice
unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados.
La Ley 790 de 2002 fusionó el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud, conformando el Ministerio
de la Protección Social, cuyos objetivos, estructura, funciones e
integración del sector administrativo de la protección social, están
determinados en el Decreto 205 de 2003.
El Decreto 2681 de 2003, reglamenta la administración y el
funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional que tendrá
dos subcuentas:
a) La subcuenta de solidaridad destinada a subsidiar los aportes al Régimen General de Pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan
de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales
como artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus
subalternos, la mujer microempresaria, las madres comunitarias,
los discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales, los miembros
de las cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas
de producción.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
b) La subcuenta de subsistencia destinada a la protección
de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema,
mediante el subsidio económico.
En el año 2003 se expide la
ley 797, que reforma algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993, con la cual se
busca dotar al sistema de mayor equidad, solidaridad y viabilidad financiera; así como se
espera aumentar la cobertura.
Hace obligatoria la afiliación
de los trabajadores independientes al sistema de pensiones.
Además, prevé incrementos de
la cotización del 1% en 2004 y
del 0.5% en 2005 y 2006. La
reforma implica el derecho a
optar, una vez cada cinco años
(antes tres años), entre el Régimen Solidario de Prima Media
con Prestación Definida y el
Régimen de Ahorro Individual
con Solidaridad. Igualmente,
señala que este traslado no
será posible cuando falten 10
años o menos para la edad de
jubilación. Este aspecto caracteriza al caso colombiano en
el contexto latinoamericano,
por el hecho de poder transitar
desde el programa público hacia el privado y viceversa.
Igualmente, la ley 797 crea
el Fondo de Garantía de Pensión
mínima del Régimen de Ahorro Individual con solidaridad,
como un patrimonio autónomo
con cargo al cual se pagará, en
primera instancia, esta garantía. Señala que los afiliados que
a los 62 años de edad, si son
hombres, y cincuenta y siete si
son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensión mínima
de que trata la ley 100 de 1993,
33
El sistema pensional colombiano
y hubiesen cotizado por lo menos 1.150 semanas
tendrán derecho a que dicho Fondo, en desarrollo del principio de solidaridad, les complete
la parte que haga falta para obtener la citada
pensión.
Con esta reforma se limita también el ingreso
base de cotización a 25 salarios mínimos hasta
45 salarios, para afiliados que obtengan ingresos superiores a ese límite, para garantizar una
pensión con tope de 25 salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
Esta ley dispuso la creación de un registro
único para los afiliados al sistema de pensiones,
salud, riesgos laborales, subsidio familiar y beneficiarios del sistema de protección social, que no
se cumplió.
Se establece por esta reforma la revocatoria
directa de las pensiones reconocidas de manera
irregular por los organismos gestores o responsables del reconocimiento de pensiones. Se crea,
además, el recurso extraordinario de revisión de
reconocimiento de pensiones o sumas periódicas
a cargo del tesoro público o fondos de naturaleza pública, que se hayan reconocido a través
de providencias judiciales, las que podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o por la Corte
Suprema de Justicia, a solicitud del gobierno en
cabeza del Ministerio de Trabajo o del Ministerio
de Hacienda y Crédito público, o a solicitud del
Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Recurso que se podrá ejercer en cualquier tiempo cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del
debido proceso y cuando la cuantía del derecho
reconocido excediere lo debido de acuerdo con la
ley, pacto o convención colectiva que le fueran
legalmente aplicables.
En 2003 también se expide el decreto 1750
que separó del ISS las funciones de prestación
de servicios de salud, manteniendo su carácter
de asegurador en salud, riesgos laborales y como
gestor del régimen de prima media con prestación definida en materia de pensiones.
34
Por la Ley 828 de 2003 se expiden normas
para el control de la evasión en el sistema de
seguridad social.
En el mismo año 2003 se expide la ley 860
por la cual se reforman algunas disposiciones del
Sistema General de Pensiones previsto en la Ley
100 de 1993 y se dictan otras disposiciones. Esta
ley en su artículo 4º modifica el inciso segundo y
adiciona el parágrafo 2º del artículo 36 (régimen
de transición), el cual fue declarado inexequible
por la Corte Constitucional en agosto de 2004.
Por medio de esta ley se establecen requisitos
para la obtención de la pensión de invalidez en
el régimen de pensiones y se dictan disposiciones en cuanto al régimen especial de pensiones
para trabajadores sometidos a alto riesgo como
funcionarios del Departamento Administrativo
de Seguridad (DAS) y otros trabajadores, aumentando la cotización en diez puntos adicionales a
cargo del empleador.
En octubre de 2003 se sometió a la aprobación de los ciudadanos un referendo constitucional que en el punto 8 establecía: el tope máximo
de 25 salarios mínimos para las pensiones, se limitaba la vigencia de los regímenes especiales y
exceptuados hasta el 31 de diciembre de 2007,
se disponía expedir una ley general de pensiones
en la que se ordenará la revisión de las pensiones decretadas sin el cumplimiento de requisitos
legales o con abuso del derecho, se prohibía reconocer pensiones a personas con menos de 55
años, se proponía, además, no incrementar los
salarios y pensiones de servidores públicos por
los años 2005 y 2006 y las pensiones de mas de
25 salarios mínimos. Se excluía únicamente a los
miembros de la Fuerza Pública.
El referendo no obtuvo la votación exigida de
la cuarta parte del censo electoral, con lo cual este
punto concreto referido a las pensiones y que sería
reformatorio de la constitución no fue aprobado.
La última gran reforma está consagrada en el
Acto Legislativo 01 de 2005.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional
colombiano
muchas reformas, pocas soluciones
El principio de la sostenibilidad
financiera y fiscal
y sus efectos sobre el régimen pensional
Eduardo López Villegas*
A continuación se analizan las tensiones existentes entre derechos fundamentales
como el de la solidaridad, la igualdad, la progresividad, con el de la sostenibilidad
financiera y fiscal alrededor de la seguridad social. Si bien los dos primeros han sido
objeto de múltiples pronunciamientos, el de la sostenibilidad fiscal apenas empieza
a ser vislumbrado y considerado. Resulta de la mayor importancia definir su alcance
con el objeto de poder encontrar en dicho principio una vía adecuada hacia una
mayor equidad y protección dentro del concepto de un Estado social de derecho, que
sea eficaz, eficiente y sobre todo posible para nuestros adultos mayores en la época
de inactividad laboral.
La necesidad del acuerdo sobre la solidaridad como principio de la seguridad social
Un examen riguroso del estado del Sistema General de Pensiones, no puede pasar
por alto piezas claves de la institucionalidad de la seguridad social y, en particular, la
incidencia que está llamada a ejercer el principio de la solidaridad.
Como punto de partida se tiene que señalar que el adecuado diseño de un sistema pensional debe, entre otros elementos, formular una ecuación en la que una
de las expresiones son los beneficios de amparo -los más importantes son pensiones
vitalicias- y la otra expresión son los recursos –prefigurados en fuentes- que han de
alimentar financieramente el sistema.
Esa ecuación se altera si se introducen elementos que modifican la dimensión de
los beneficios, el monto de ellos, la población que puede acceder, o la solidez de las
fuentes, alterando por ejemplo el tiempo durante el cual se debe aportar.
* Con la colaboración de Ligia Helena Borrero, Mauro Varela, Jesús Lizardo Barrios, Alexander Amaya y Natalia
Silva.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
35
El sistema pensional colombiano
Sin ninguna duda, los derechos pensionales son unos, si se le limita su consideración al marco normativo y otros, si se les observa desde las sentencias judiciales.
Ante la ausencia de una política pública en materia pensional diferente a las
consideraciones fiscales, el poder judicial ha intervenido poderosamente en la configuración de las políticas sobre derechos sociales, en varias de sus sedes, en la de la
exequibilidad en procesos en la jurisdicción ordinaria, en la contenciosa administrativa, o en tutela.
Las leyes del Sistema General de Pensiones fueron examinadas a la luz de la Constitución y moduladas sustantivamente por la Corte Constitucional; así a guisa de
ejemplo, las que regulan las condiciones del régimen de transición de la Ley 100 de
1993, los requisitos de acceso a la pensión de invalidez de la Ley 797 de 2003, y de
esta y de sobrevivientes de la Ley 860 de 2003, todas con el común denominador de
ampliar la población amparada.
En los procesos ordinarios y contenciosos se adoptó la jurisprudencia que mantuvo
la vigencia de la regulación de los seguros sociales obligatorios, “aplazando” la plena
vigencia de los niveles de cotización previstos en el Sistema General de Pensiones; al
tiempo que se acrecentaba el número de afiliados con derecho a pensión de invalidez,
y sobrevivientes, se hacían más laxos por cuenta de fallos judiciales los requerimientos de aportes para acceder a estas prestaciones, y así se debilitaban las fuentes de
financiación del sistema.
Los jueces constitucionales en tutela han otorgado prestaciones adicionales a las
previstas en la ley, o han extendido la cobertura del sistema de seguridad social. Uno
de los ejes, no siempre el único, de la fundamentación de estas decisiones referidas,
ha sido la invocación del principio de la solidaridad.
Para la Contraloría General de la República es indispensable, por un lado, describir
la existencia de una relevante circunstancia que modifica significativamente la sostenibilidad financiera del sistema que repercute severamente en el estado de cuentas del
país, en el equilibrio presupuestal y en el déficit fiscal.
De otro, advertir al Estado de cómo sobre el principio de solidaridad, rector de la
seguridad social, la rama judicial no tiene una visión unificada sobre su alcance, ni
sobre el conjunto de reglas que deben acompañar su invocación, sobre las condiciones
para una equilibrada ponderación de intereses o para la resolución de colisiones frente
a otros principios también rectores de la seguridad social, la que se hace indispensable para que el principio de solidaridad irradie sobre la labor legislativa y la gestión
administrativa del sistema.
Quedan abiertas las posibilidades para que obren separada y, simultáneamente, la
labor de unificación jurisprudencial, cumplida en dialéctica persuasión dentro del pleno
respeto de la autonomía judicial, y la labor legislativa sobre reglas de interpretación de
los principios; este artículo se circunscribe a suscitar inquietudes en estos dos escenarios
estatales.
Bajo estas premisas, se hace indispensable y conviene saber cuál ha sido el alcance que los jueces de la más alta jerarquía en las tres jurisdicciones, le han otorgado
al principio de la solidaridad.
36
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
El principio de la solidaridad
La solidaridad es el principio característico de
la seguridad social, con el que históricamente se
le identifica; las formas primeras de proteger a las
viudas y huérfanos de los trabajadores están cimentados en la solidaridad mutual; la Iglesia Católica, por siglos, movilizó a las sociedades bajo
su influjo a dar ayuda a los pobres, promoviendo
entre ellas la solidaridad en forma de caridad,
como virtud teologal.
La esencia de la solidaridad es un deber ético,
pero no sólo ello, ha adquirido contornos jurídicos. El constituyente de 1991, dejó así signada
esta particularidad:
“Nuestra opción es por un Estado Social, en sentido estricto, y que como tal no actúa obedeciendo los
dictados de la beneficencia y de la caridad sino como
respuesta a los más elementales derechos de los ciudadanos. Un Estado como agente de justicia social1.
En el siglo pasado todos los diseños legales
de la seguridad social se erigieron sobre la institucionalización de la solidaridad entre generaciones; a finales, se mantuvo el principio en
los sistemas de ahorro individual, pero dejando
en los márgenes que fuera el pilar del sistema
la que practicaban los trabajadores activos con
los retirados. Claro que eran otras épocas en las
cuales se creía que la población continuaría doblando su tamaño cada 25 años y que la pobla-
1 Asamblea Nacional Constituyente. Informe-Ponencia para
Primer Debate en Plenaria. Finalidad Social del Estado y la Seguridad Social. Gaceta Constitucional No. 78, mayo 1991, p. 2
ción anciana sería una pequeña porción de los
jóvenes. Es decir, un supuesto necesario era el de
que siempre habría muchas personas que fueran
solidarias con los pocos ancianos que no ahorraron para su vejez.
La solidaridad es un valor de fácil reconocimiento, aparentemente su comprensión está al
alcance de todos, y por todos admitido como
fuente de bien, como por ejemplo que una generación es solidaria con sus coetáneos que no
tienen capacidad de cotizar para pensiones. La
dificultad estriba en tener de ella una definición
completa, una visión de conjunto, que permita
su adecuada o equilibrada aplicación, poniéndose a salvo de la superficial ecuación consistente
en que a toda necesidad corresponde una expresión de solidaridad.
La invocación de la solidaridad, acrítica e indiferenciada, tiene como ejemplo lo que acontecía y acontece, hoy con menor rigor, -bajo reglas paramétricas pensionales más exigentes- en
el régimen de prima media; bajo el manto de la
solidaridad se estaba consumando una extrema
inequidad, una absoluta inversión del principio
de la solidaridad, de la ayuda de los que menos
tienen para con los menos necesitados. Efectivamente, se había creado un sistema de subsidio
a las pensiones, en el que mientras más alto fuera el valor de la mesada pensional menor era el
porcentaje del capital que el pensionado hubiere
realmente formado, y, por lo tanto, era directamente proporcional al monto de la pensión el
subsidio con el que se cubría el faltante, y todo
a nombre de la solidaridad, de conformidad con
el siguiente cuadro:
Cuadro 2.1
Ahorro acumulado como porcentaje del capital necesario
para la pensión de vejez con tasa de reemplazo del 100%
Tasa
Cotiza 20 de los --------últimos años
Cotiza los -----------últimos años
20
25
30
25
30
35
40
4%
20.0%
23.3%
27.3%
26.0%
33.4%
42.3%
53.3%
5%
21.8%
26.5%
32.5%
29.3%
38.9%
51.2%
66.9%
6%
23.8%
30.2%
38.9%
33.1%
45.6%
62.4%
85.0%
7%
26.1%
34.7%
46.8%
37.6%
53.9%
76.8%
109.2%
Elaboración CGR.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
37
El sistema pensional colombiano
Hipótesis: Hombre casado que cotiza todo el tiempo sobre el
mismo salario y se pensiona a los 60 años de edad. La tasa de
capitalización de la cotización es la indicada en el cuadro y la de
la renta es del 4%.
El hombre que cotiza los 35 últimos años antes de pensionarse a la edad de 60 y está en un fondo que rinde el 6%,
acumula un ahorro que representa el 62.4% del fondo necesario
para obtener una pensión del 100% de su IBL, o lo que es lo
mismo, su pensión sería del 62.4% de su IBL.
Si este hombre tiene un IBL de $10.000.000 y se le otorga pensión del 90%, o sea de $9.000.000, el subsidio sería de
$2.760.000 mensuales, mientras que si su IBL es igual al salario
mínimo (hoy de $566.700), el subsidio sería de $213.079 mensuales. Por eso dice que el RPM es regresivo en la medida en que
subsidia con recursos públicos a quienes tienen mayor valor de
pensión.
La expedición de la ley 100 y de varias de sus modificaciones,
incluido el acto legislativo 001 de 2005, han pretendido corregir
esta desviación del principio de solidaridad, no obstante, algunos
fallos judiciales no controbuyen con este avance.
El principio de la solidaridad en la jurisdicción constitucional
Donde se puede encontrar un más extenso y prolijo desarrollo del concepto de solidaridad es en la jurisprudencia constitucional.
Una orientación del alcance del principio constitucional viene
dado desde mediados de la década de los noventa, Corte Constitucional, sentencia T 005 – de 1995 - cuando decidió tutelar los
derechos de salud de una anciana de 84 años, frente a su empleador que alegaba que esta obligación estaba a cargo del ISS.
La perspectiva principal que allí adoptó la Corte es la de solidaridad como garantía universal del desiderátum constitucional de la
eficacia de los derechos fundamentales: La solidaridad es un principio que no puede ser entendido a cabalidad con independencia
del concepto de efectividad de los derechos fundamentales.
El juicio de significado de la solidaridad asumido por la Corte
para esta época, prescindió de los razonamientos propios de la
ponderación de intereses y de colisión de los principios -que posteriormente fueron asumidos rigurosa y sistemáticamente-, que
concurren en una situación particular; y más que ello, estimó la
solidaridad como exclusiva de la instancia constitucional, como
si en el diseño legislativo del sistema de seguridad social la solidaridad hubiera sido ajena o no hubiera estado en mente de los
legisladores; tal vez bajo este supuesto se pueda entender que:
38
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
“Dicho en otros términos, el estricto seguimiento de las prescripciones
legales no siempre conduce a los objetivos propuestos por el sistema ..El
principio de solidaridad permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a través de la exigencia de una prestación adicional por
parte de entidades que han cumplido con todas las obligaciones previstas
en la legislación competente”2.
La concreción de la solidaridad en un plan de beneficios adicional al legal, para otorgarse a quien queda por fuera de él porque no
cumple requisitos, o porque se trata de una prestación que excede
lo ofrecido de manera general, ha sido un entendimiento de la solidaridad que se proyecta hasta hoy en la doctrina constitucional.
Si bien en esta manifestación la Corte postuló que la solidaridad para con las personas de la tercera edad era obligación de la
familia, de la sociedad y del Estado, y que su propósito, en la decisión de autos, era buscar el justo medio de “vinculación directa,
general e inescindible de los tres sujetos mencionados en el texto
constitucional”, esta se ha traducido casi de manera invariable en
una obligación exclusiva y una exigencia para el Estado.
En su desarrollo doctrinal la Corte Constitucional, en salas
de revisión de tutelas, diez años después, en sentencia T434 de
2004, amplió el horizonte de contextualización de la solidaridad,
prescindiendo de la dimensión intergeneracional de la solidaridad,
esencial en la seguridad social
“En cuanto a su contenido, esta Corporación lo define como: “un deber,
impuesto a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en
beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”.
De esta manera, cada miembro de la comunidad, tiene el deber de cooperar con sus congéneres ya sea para facilitar el ejercicio de los derechos
de éstos, o para favorecer el interés colectivo.
social: (i) como una pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar los individuos en ciertas
situaciones, (ii) un criterio de interpretación en el análisis de acciones
u omisiones de los particulares que
vulneren o amenacen vulnerar derechos fundamentales y (iii) un límite a los derechos propios.
Como se advierte, ninguna
de estas manifestaciones del
principio de solidaridad cita a
las generaciones futuras como
responsables de la solidaridad
para con las personas de esta
generación, tema que incide
profundamente con el principio
de sostenibilidad financiera del
que se hablará más adelante.
La protección de los derechos fundamentales de un enfermo de Sida, cuya vulneración
se causó a partir de la pérdida
de su vivienda en proceso ejecutivo adjudicado a la entidad
bancaria acreedora, la Corte
Constitucional en sentencia T
170 de 2005 acotó el alcance
de la solidaridad al atarlo a la
ley, y que como regla general
se manifiesta en un deber que
Este postulado se halla en perfecta concordancia con el deber consagrado en el artículo 95.2 de la Carta Política, el cual establece como deber
de la persona y el ciudadano ´obrar conforme al principio de solidaridad
social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas´.
Este deber, que vincula y condiciona el actuar tanto del Estado, como
de la sociedad y la familia, no es ilimitado, y por esta razón el intérprete en
cada caso particular debe establecer los límites precisos de su exigibilidad.
En síntesis, y de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación,
puede decirse que son tres las manifestaciones del principio de solidaridad
2 Corte Constitucional Sentencia T-005 de 1995.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
39
El sistema pensional colombiano
debe ser impuesto por el legislador a los particulares, sin que ello sea óbice a que de manera excepcional el juez constitucional pueda imponer
la cargas de solidaridad. Dijo la Corte:
“De allí que sea la ley la encargada de fijar las circunstancias en que deben cumplirse los deberes superiores y también las consecuencias de su incumplimiento. Una vez que el deber de solidaridad ha sido
desarrollado en un ámbito específico, los particulares
quedan compelidos a su observancia. Por ello, en caso
de no darle cumplimiento, encontrándose en capacidad fáctica y jurídica de hacerlo, y de producirse un resultado antijurídico, éste último les resulta imputable
y deben asumir las responsabilidades consecuentes a
tal incumplimiento”.
La definición del alcance de la solidaridad
tiene otros ribetes cuando el punto de enfoque
no es el de la ayuda que se le ha de proporcionar
al necesitado, sino el de la ayuda o la contribución que todos deben hacer, como condición de
posibilidad de la primera.
La Corte Constitucional en sentencia C 126
del 16 de febrero de 2000 avocó el estudio de
la reclamación que hacían los pensionados contra la ley 100 de 1993 que les imponía el deber
de contribuir a la seguridad social en salud. El
panorama de la controversia se amplía a otros
principios constitucionales, y a los márgenes que
tiene el legislador para conciliarlos en su configuración normativa. Expresó la Corte:
“De otro lado, en múltiples ocasiones, esta Corte
ha mostrado la importancia que tiene el principio de
solidaridad, que constituye tanto un deber exigible a
las personas, en ciertas situaciones (CP art. 95 ord 2º),
como un principio que gobierna el funcionamiento de
determinadas instituciones en el Estado social (CP
arts 1º y 48). (…)
Por consiguiente, en materia de seguridad social,
el principio de solidaridad implica que todos los partícipes de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus
miembros deban en general cotizar, no sólo para poder
recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto.
En esas condiciones, si la solidaridad constituye
uno de los principio básicos de la seguridad social, pero
40
el Legislador goza de una considerable libertad para
optar por distintos desarrollos de este sistema, una
consecuencia se sigue: la ley puede, dentro de determinados límites, estructurar la forma cómo los distintos
agentes deben cumplir con su deber de solidaridad en
este campo.
(…)
Esta decisión legislativa, sin ser la única posible, es
entonces un desarrollo razonable del principio de solidaridad, puesto que en la actualidad, gran parte de
la viabilidad financiera del sistema de seguridad social,
tanto a nivel de pensiones como de salud, reposa en
los trabajadores activos, en la medida en que, en las
últimas décadas, ha disminuido el número de trabajadores activos por pensionado. Por ende, si los propios
pensionados no asumen su cotización en salud, es muy
probable que la ley hubiera debido incrementar los
aportes de los trabajadores. De esa manera, gracias a
la norma acusada, los pensionados contribuyen a que
las cargas impuestas a los empleados activos sean menores, lo cual representa, en cierta medida, un principio
legítimo de solidaridad intergeneracional. En efecto, los
jubilados de hoy, en el pasado, cuando eran empleados,
se beneficiaron de que las cotizaciones en salud no fueran excesivas. A su vez, los trabajadores contemporáneos, que gracias al aporte de los pensionados, no ven
incrementadas su cotización, deberán en el futuro, al
jubilarse, asumir integralmente ese aporte para garantizar la sostenibilidad del sistema de salud, no sólo para
ellos, sino para las generaciones venideras”.
Sin embargo, las providencias judiciales están
huérfanas, o no lo relacionan en sus decisiones,
del respaldo técnico que requiere un juicio sobre
la sostenibilidad financiera, que en casos se sustituyen por intuiciones, o por especulaciones, en
meras probabilidades. En el tema que se examina
no se encuentra un estudio que indique con cifras, aún generales, si la cotización en salud que
pagan los pensionados financia o no plenamente
su propio costo de atención en salud o si por el
contrario parte de la cotización de los trabajadores se destina para cubrir los costos de los pensionados. Es decir, si con este pago se continúa con
el sistema de aseguramiento o no.
A esta misma perspectiva sobre la solidaridad
corresponde la reflexión de la Corte Constitucional en sentencia C-760 de 2004, estudiando las
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
objeciones a la ley 797 de 2003, en cuanto imponía el deber de contribuir a los
trabajadores independientes. En este examen sale a flote la relación intrínseca
de la solidaridad con los principios de sostenibilidad fiscal:
Así, pretende desarrollar el principio de solidaridad, porque en este subsistema se da
la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos y las comunidades, bajo la protección del más fuerte hacia el más débil. El objetivo
entonces es que se pueda obtener una pensión adecuada que ampare al afiliado en su vejez o invalidez y que los beneficiarios de una pensión de sobrevivientes en caso de muerte
puedan alcanzar esa prestación. Pero además el sistema pretende obtener los recursos de
financiamiento para aquellos afiliados cuyos recursos son insuficientes, quienes también
tienen derecho a las prestaciones propias del sistema. Para esta Corte, de lo dicho anteriormente se deriva la relevancia indiscutible del principio de solidaridad, que es uno de
los puntos cruciales en la argumentación de la demanda bajo examen.
(…)
La sentencia C-126 de 2000 determinó que el principio de solidaridad implica que
todos los partícipes de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no sólo para poder
recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto. Este
pronunciamiento deriva no sólo de los artículos 1 y 95 de la Carta; la solidaridad también
aparece consagrada en el artículo 48 de la Constitución como uno de los principios medulares del servicio público obligatorio de la seguridad social. Adicionalmente, de conformidad con la Constitución y la ley, es deber del Estado garantizar la solidaridad en el sistema
de seguridad social mediante la participación, dirección y control del sistema, asegurando
que los recursos públicos en dicho sistema se destinen de manera preferente a los sectores
más vulnerables de la población. La ley puede, dentro de determinados límites, estructurar
la forma cómo los distintos agentes deben cumplir con su deber de solidaridad.
De lo visto hasta ahora, puede la Corte concluir que la solidaridad no se encuentra
sólo en cabeza del Estado sino que también los particulares tienen una carga al res-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
41
El sistema pensional colombiano
pecto. Además, según la filosofía
del sistema, los aportes no tienen
que verse necesariamente reflejados en las prestaciones, pues estos
aportes tienen finalidades que sobrepasan el interés individual del
afiliado y apuntan a la protección
del sistema considerado como un
conjunto dirigido a proteger a toda
la población. Prosigue entonces la
Corte al estudio del caso planteado
por esta demanda”.
La Corte Constitucional en
la sentencia C 623 de 2004,
hizo consideraciones generales
sobre el Sistema de Seguridad
Social en pensiones a propósito de la controversia sobre las
restricciones a la libertad de
selección de régimen o de administradora de pensiones a
los empleados públicos consagrados en la Ley 797 de 2003,
acentuó su enfoque sobre la
dimensión de la solidaridad
como deber, manifestado en la
exigencia de ayuda mutua impuesta a todos, canalizada en el
sistema de seguridad social, y
que adquiere diferentes modalidades, todas las que se traducen en hacer más densa y sólida
la obligación de aportar económicamente. Dijo la Corte:
“El principio de solidaridad exige la ayuda mutua entre las personas afiliadas, vinculadas y beneficiarias, independientemente del
sector económico al cual pertenezcan, y sin importar el estricto orden
generacional en el cual se encuentren. Este principio se manifiesta en
dos subreglas, a saber:
En primer lugar, el deber de los
sectores con mayores recursos económicos de contribuir al financiamiento de la seguridad social de las
personas de escasos ingresos, por
42
ejemplo, mediante aportes adicionales destinados a subsidiar las subcuentas de solidaridad y subsistencia del sistema integral de seguridad social
en pensiones, cuando los altos ingresos del cotizante así lo permiten.
En segundo término, la obligación de la sociedad entera o de alguna
parte de ella, de colaborar en la protección de la seguridad social de las
personas que por diversas circunstancias están imposibilitadas para procurarse su propio sustento y el de su familia. En estos casos, no se pretende
exigir un aporte adicional representado en una cotización en dinero, sino
que, por el contrario, se acuden a otras herramientas del sistema de seguridad social en aras de contribuir por el bienestar general y el interés común,
tales como, (i) el aumento razonable de las tasas de cotización, siempre y
cuando no vulneren los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida
digna; (ii) la exigencia proporcional de períodos mínimos de fidelidad o de
carencia, bajo la condición de no hacer nugatorio el acceso a los derechos
de la seguridad social y, eventualmente; (iii) el aumento de las edades o
semanas de cotización, con sujeción a los parámetros naturales de desgaste físico y psicológico, como lo reconocen los tratados internacionales del
derecho al trabajo”.
En la sentencia 086 del 13 de febrero del 2002, la Corte Constitucional, resolvió sobre el planteamiento del demandante de
inexequibilidad, según el cual en el sistema de ahorro individual no
cumplía con el principio de la solidaridad. Para la Corte, la esencia
de la solidaridad estaba en los márgenes del RAIS en el mecanismo
de garantía estatal de pensión mínima.
“De lo anterior se desprende que el Régimen de Ahorro Individual desarrolla cabalmente el principio de solidaridad, porque en
este subsistema se da la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos y las comunidades,
bajo la protección del más fuerte hacia el más débil, en la medida
en que se puede obtener una pensión mínima que ampare al afiliado en su vejez o invalidez y a los beneficiarios de una pensión de
sobrevivientes en caso de muerte, sino también el financiamiento
para aquellos afiliados cuyos recursos son insuficientes.
Ahora bien, es apenas lógico que en el régimen de ahorro individual con solidaridad la integración del capital suficiente para el
reconocimiento y pago de las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes dependa -en lo que concierne al aporte del trabajador-,
únicamente de su propio esfuerzo ahorrativo incrementado con sus
correspondientes rendimientos financieros. Así fue concebido este
sistema por el legislador y por ello se denomina régimen de ahorro
individual, caracterizado por que las pensiones se financian con
el ahorro proveniente de las contribuciones hechas por los trabajadores, que en su conjunto forman un capital autónomo que es
administrado por los fondos privados de pensiones.
La circunstancia de que el legislador no haya previsto la participación de otras personas distintas al trabajador en la conformación
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
de su cuenta de ahorro individual, no puede ser interpretada como una
vulneración del principio constitucional de solidaridad de la seguridad
social, por cuanto el esquema del régimen de ahorro individual adoptado por el legislador en desarrollo de su libertad configurativa se fundamenta en el esfuerzo individual y personal del afiliado aportante, al
cual se agrega el aporte del empleador cuando se trata de trabajadores
dependientes tal como preceptúa el literal a) del artículo 60 de la Ley
100 de 1993”.
Principio de la solidaridad en la jurisdicción ordinaria
En la alta Corte de la jurisdicción ordinaria se discurre sobre el principio de solidaridad como parte de una argumentación cuya finalidad
es la de otorgar reconocimiento de derechos pensionales a quienes se
les ha negado o negaría a partir de la aplicación de las leyes; se acude
a una interpretación informada por el principio de la solidaridad para
otorgarla.
La lógica de este planteamiento preside la argumentación de la Corte
C.S.J. sentencia del 8 de mayo de 2012, radicación 41832, orientada a
otorgar una pensión de invalidez de origen común que el Tribunal de Distrito había negado por no cumplir con los requisitos previstos en la ley:
“Por esta potísima razón, el juzgador debe asumir un enfoque multidimensional de ella, a fin de armonizarla en el contexto general del orden jurídico,
alejándose de su aplicación mecánica que, a su vez, evite la posibilidad de efectos
manifiestamente nocivos, por injustos o absurdos. Es en este sentido, en el cual
debe enmarcarse la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia con relación
al tema reseñado y que, a no dudarlo, emerge con contenido propio del principio
protector de las normas de la seguridad social, así como de los postulados consagrados en la Constitución Política, y en particular de su artículo 53 que prohíbe
el menoscabo de los derechos sociales.
En ese contexto, la aplicación de principios responde a la naturaleza irrenunciable del derecho de la seguridad social, y a los valores de solidaridad, universalidad y progresividad de su cobertura, inspiradores del sistema integral adoptado
en Colombia desde la Constitución de 1991”.
Uno de los enfoques sobre el principio de la solidaridad de la Corte
Suprema, se agota en flexibilizar la normatividad vigente para el otorgamiento de la pensión de invalidez, haciéndole producir efectos ultractivos a la normatividad derogada.
Como se advierte, la textura de las decisiones de la Corte Suprema de
Justicia difiere de algunas de las de la Corte Constitucional en que no
acude al principio de solidaridad como razón suficiente para su determinación, sino que invoca el conjunto de principios, universalidad, eficiencia, integralidad para sustentar su decisión, pero bastándole la mención
de los mismos sin detenerse en determinar cuál ha sido su alcance. Así
mismo lo había hecho años atrás en una de sus jurisprudencias más
reiteradas, la que otorga pensión de invalidez para quienes no cumplen
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
43
El sistema pensional colombiano
los requisitos del sistema general de pensiones, pero si las del
Acuerdo 049 de 1990 del ISS.
Allí dijo la Corte3:
“Y entendido el derecho a
la seguridad social, dentro de
esa especial categoría, sobre los
principios que lo inspiran, vale
decir, la eficiencia, la integralidad, la universalidad, y la solidaridad, es indudable que no
podría truncársele a una persona el derecho a pensionarse,
como en este caso, si ha cumplido aportaciones suficientes
para acceder a él, bajo un régimen como el del Acuerdo 049
de 1990, porque, en perspectiva
de la finalidad de protección y
asistencia de la población, con
el cubrimiento de los distintos
riesgos o infortunios, no resultaría viable vedar el campo de
aplicación de dicha normativa,
con el pretexto de que la nueva
ley, sin tener en cuenta aquella
finalidad y cotizaciones, exige
que se aporten por lo menos
26 semanas anteriores a la invalidez (si se trata de un cotizante), o, contabilizadas en el
año anterior al suceso, así no se
encuentre cotizando, o se halle
desafilado”.
Esta fue la decisión mayoritaria de la Sala que estuvo
acompañada de un salvamento
de voto, pertinente en cuanto
apunta a elementos que podrían ser relevantes en la controversia interna judicial, o en
una ley sobre principios:
“1.Es inobjetable que la jurisprudencia sobre las normas del sis-
3 C.S.J., Sala Laboral, sentencia
del 8 de mayo de 2012, radicación
41832.
44
tema de seguridad social consulten
continuadamente sus principios,
pero siempre que sea buscando el
sentido o alcance de la norma que
garantice la realización de estos,
pero no como sucede en la sentencia, para, simplemente, sustituir la
regla según la cual el momento en
el que se cause el derecho pensional
es el mismo para determinar la legislación que los rige y a nombre de
unos principios cuyo significado se
desvirtúa, como se señala adelante.
(… )
6. Ciertamente, la vocación a la
universalidad de la cobertura es uno
de los principios de la Ley 100 de
1993, la cual puede ser alcanzada a
condición de que actúe la solidaridad, otro de los principios rectores
del Sistema de Seguridad Social.
Ella se cumple si las personas contribuyen según su capacidad, como
lo indica el artículo 2° de la misma
Ley, -aquí como manifestación del
principio de la integralidad. De esta
manera pese a que en la sentencia
se invocan estos principios, desde
mi aviso, se hace uso de ellos para
su menoscabo.
El que la seguridad social se haya
ordenado como sistema impone que
no se pueda invocar la universalidad
prescindiendo de los mecanismos
necesarios para realizarla.
La decisión que adopta la Sala
para acceder al otorgamiento de
una pensión de invalidez para
quien no reunió los requisitos conduce al desequilibrio financiero del
sistema. De hecho, la realización
del propósito de universalizar la
protección de la familia de los trabajadores –antiguos y principiantes- es posible bajo el presupuesto
de que la obligación de cotizar sea
igualmente universal; y cuando se
afecta esta se compromete aquella, como cuando se exonera de por
vida al contingente de trabajadores
que antes de 1994 hubieren cotizado 300 semanas; ciertamente,
se les releva del deber de efectuar
una cotización más, en cuanto no
hacerlo no les priva del derecho a
la pensión de invalidez.
7. El respeto a los principios de
la universalidad y de la solidaridad
es condición para realizar el anhelo de una sociedad verdaderamente
justa, en la que al tiempo que se proporcione seguridad a la generación
presente, se garantice la viabilidad
del sistema para la generación que
sigue, esto es, en una justicia que no
se agote en distribuir prestaciones a
los que primero lleguen acreditando necesidades sin hacer lo propio
con la densidad de cotizaciones,
quedando para los que vienen un
sistema contributivo en quiebra, y el
deber de cubrir una deuda histórica
y atender a sus propios riesgos”.
Por su parte, en Sentencia
41832 del 8 de mayo de 2012
proferida por la Corte Suprema de esta misma orientación
y textura corresponde la citada sentencia 41832 de 2012
proferida, por la que se otorga
derecho a la pensión de invalidez bajo reglas diferentes a las
que estaban para ese momento
vigentes en el artículo 11 de la
ley 797 de 2003, bajo una motivación general y genérica:
“En ese contexto, la aplicación
de principios responde a la naturaleza irrenunciable del derecho de
la seguridad social, y a los valores de solidaridad, universalidad
y progresividad de su cobertura,
inspiradores del sistema integral
adoptado en Colombia desde la
Constitución de 1991”.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Empero, la misma Corte ha admitido del principio de la solidaridad, la dimensión del deber, no sólo la del derecho a pedir. En un
proceso en el que se controvierten las condiciones requeridas para
una pensión de sobrevivientes en el régimen de riesgos profesionales
para la que se exigió la fidelidad propia del régimen general de pensiones, lo cual obligó a hacer la siguiente diferenciación a la Corte4:
“Por diferenciación a los riesgos profesionales, la cobertura por los riesgos comunes del vivir es responsabilidad que el constituyente radica en
cabeza del Estado, para ser gestionada como servicio público gobernado
por el principio de la solidaridad, esto es, para ser prestada por un sistema
contributivo en el que los afiliados cumplan con sus aportes, expresión de
solidaridad que se impone como deber jurídico; es bajo este esquema que el
legislador introdujo la exigencia de niveles mínimos y de fidelidad de cotizaciones, como requisito para acceder a prestaciones a favor de quien pierde
capacidad laboral, o de la familia que afectada con el desaparecimiento de
uno de sus integrantes en plena actividad productiva, a condición siempre de
que cuando fueron activos se hubieren ocupado de su propia suerte o hubieren contribuido al fondo común que supone el régimen de prima media”.
La dimensión deber del principio de la solidaridad fue reiterada
por la misma Corporación a propósito de una reclamación encaminada a obtener la devolución de aportes al sistema de prima media,
en la suma que excede el máximo que incide en la determinación
de la tasa de reemplazo. Dijo la Corte:
“El principio de solidaridad encuentra su respaldo no sólo en el artículo
1º de la Constitución Política, sino también en la misma Ley 100 de 1993,
al disponer que se materializa en la mutua ayuda entre las personas, las
generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades, bajo
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
el principio del más fuerte hacia el
más débil; por ello esta Sala ha entendido que la solidaridad se impone
como deber jurídico, en la medida en
que es fundamental dentro de un
sistema contributivo en el que los
afiliados cumplen con sus aportes.
Es bajo este esquema que el legislador introdujo la exigencia de niveles
mínimos de cotizaciones, como requisito para acceder a prestaciones
a favor de quien pierde capacidad
laboral, o de la familia afectada con
el desaparecimiento de uno de sus
integrantes en plena actividad productiva, a condición de que cuando
fueron activos se hubieren ocupado
de su propia suerte o hubieren contribuido al fondo común que supone
el régimen de prima media (sentencia de 21 de septiembre de 2010, radicación 37182).
Y el segundo de la sostenibilidad financiera del sistema, tiene
como eje fundamental, el que: (i)
se forma con el tiempo un capital
de tal dimensión que permite financiar las prestaciones que posteriormente se habrán de asumir;
(ii) las reservas deben ser gestionadas por las administradoras de
pensiones, y (iii) sus rendimientos
pasen a formar parte de ese fondo.
Su asidero descansa en el acto legislativo 01 de 2005.
Por manera que iría en contravía de los principios en precedencia permitir que en el régimen
de prima media con prestación
definida se pueda disponer de los
aportes, aunque superen las semanas máximas que establece la
ley para el reconocimiento de las
diferentes prestaciones”5.
4 C.S.J., Sala Laboral, sentencia del
21 de septiembre de 2010, 37182.
5 En sentencia del 6 de marzo de
2012, radicación 41368
45
El sistema pensional colombiano
El Principio de solidaridad en la jurisprudencia del Consejo de Estado
El Consejo de Estado ha tenido oportunidad
de pronunciarse sobre la solidaridad, bajo la dimensión de deber del ciudadano a contribuir a
la seguridad social como correlato a un sistema
de derechos, al negar la pretensión de nulidad
de la regulación sobre un aporte adicional que
se solicita de un cotizante, es decir, de quien
tiene capacidad de pago; y quien si desea incluir a las personas señaladas en ella, como afiliadas al régimen contributivo, debe pagar un
aporte dependiendo de los factores que señala la misma norma, y bajo este postulado: El
principio de solidaridad indica que las personas
deben contribuir al sistema de acuerdo con su
capacidad de pago6.
La misma Corporación había asentado la significación de la solidaridad como un deber de carácter
social, de dimensión colectiva, que como expresión
ética del individuo comprende a todos, cualquiera
que sea su condición de empleador o de trabajador.
Así se lo expresó:
“Del recuento anterior de preceptos es necesario
resaltar la importancia que tiene el principio de solidaridad en el régimen de salud de la ley 100 de 1993,
el cual constituye un deber exigible a las personas, que
hace referencia a la obligación que tienen los administrados de contribuir con su esfuerzo a la sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual lleva forzosamente
a concluir que éstos deban cotizar, si tienen ingresos,
no solo para poder recibir los distintos beneficios, sino
además para preservar el sistema en conjunto.
Resulta, por lo tanto, una verdad indiscutible que
la seguridad social integral tiende a la protección de
los miembros de una comunidad en sus múltiples necesidades, por lo que la filosofía que informa el sistema está fincada, se repite, en la solidaridad social y en
la integralidad. En esa medida los costos no los debe
asumir el contingente de los trabajadores amparados,
como tampoco los empresarios o patronos, pues éstos
deben asumirlos todos en conjunto, en directa proporción a sus recursos y así, los que, poseen más, aportan
más y los menos capaces, cotizan en menor cantidad.
Además, los capacitados económicamente para aportar, subsidian a los demás, como una manifestación de
la solidaridad humana.7”
46
La solidaridad hace parte de la constelación de
los principios que rigen, por mandato del artículo
48 de la Constitución Política, la seguridad social,
y por virtud de la cual se hace cierto y efectivo
un servicio público ininterrumpido, puesto que se
constituye en pilar del financiamiento del sistema, como lo enseña la máxima corporación de lo
contencioso administrativo:
“El permitir que no sólo el Estado sea el que
asuma la prestación de este servicio, redunda en
beneficio de los asociados, porque así se logra
su prestación sin interrupción, para lo cual además es necesario que tanto el Estado como los
particulares a cuyo cargo se encuentra este servicio, reciban oportunamente los valores per cápita
que se invertirán en el costo del mismo y que
constituyen una de las formas de financiamiento
del sistema e implican el desarrollo del principio
de solidaridad previsto en el artículo 2º de la Ley
100 de 1993 el cual constituye un deber exigible
a las personas, que hace referencia a la obligación que tienen los administrados de contribuir
con su esfuerzo a la sostenibilidad, equidad y
eficiencia, lo cual lleva forzosamente a concluir
que éstos deban cotizar, si tienen ingresos, no
solo para poder recibir los distintos beneficios,
sino además para preservar el equilibrio del sistema y cumplir con uno de sus objetivos cuál es
el de garantizar la ampliación de su cobertura
hasta lograr que toda la población acceda sin
discriminación a este servicio”8.
A manera de conclusión
La efectiva realización del Estado Social de
Derecho, depende significativamente de la seguridad social que esté el Estado en capacidad de
ofrecer sostenidamente en el tiempo, lo cual sólo
se puede lograr si existe un amplio y preciso en-
6 CONSEJO DE ESTADO,SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA sentencia del, quince (15) de septiembre de dos mil once (2011), radicación 2007-00032-00-.
7 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, sentencia del diecinueve (19) de marzo de dos mil nueve (2009), radicación: No.
110010325000200800116 00; y 2556-2008.
8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION EGUNDA, sentencia del veintidós
(22) de septiembre de dos mil diez (2010), Radicación: 1100103-25-000-2006-00049-00(1067-06).
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
tendimiento de cómo instituciones y ciudadanos cumplen con el deber de obrar de
conformidad con el principio de solidaridad social.
La solidaridad es un principio que se abarca con un concepto de doble dimensión, como se desprende de la jurisprudencia de las Altas Cortes, la que da el derecho
a recibir ayuda, y la que consagra el deber de aportar, medio por el que se garantiza
la efectividad de aquel.
La solidaridad está íntimamente ligada al deber de aportar, fuente primera de
financiación del sistema; la relación entre este principio y el de la sostenibilidad
financiera es estrecha.
El deber jurídico de solidaridad debe tener contornos definidos, traducido en
cargas -aportes o beneficio-, respecto de los cuales se ha de juzgar cuándo y quien
falta a la solidaridad.
El deber jurídico de solidaridad no es ilimitado; no es posible imponerlo frente
a toda clase de desamparo, y a todo necesitado. Es la ley la que, en primer lugar,
debe sopesar cuál es la capacidad de la comunidad al ejercer la solidaridad, para
que esta no se agote en perjuicio de una solución que sopese las necesidades de la
universalidad, presente y venidera.
Debe haber concordancia entre las Cortes y coherencia jurisprudencial en la invocación de la solidaridad, como concepto integrado y único, una sola moneda con dos
caras, y no el ejercicio retorico de cara o cruz según una finalidad prejuzgada.
El acuerdo sobre el deber de obrar solidariamente debe irradiar el comportamiento de todos los ciudadanos aportando cabalmente a un sistema que les beneficiará;
irradiar en las leyes para que se diseñe un plan de beneficios - para cumplir con el
principio de la progresividad- tan amplio como sea posible sin colocar en riesgo el
sostenimiento del sistema; e irradie en las sentencias judiciales que adjudique los
derechos prestacionales, atendiendo el conjunto de principios de la seguridad social,
sin desarticular, por ejemplo, el de la solidaridad con el de la universalidad, o con el
de la sostenibilidad financiera; sin contraponer la solidaridad a la ley, bajo la forma
de una licencia para desconocerla, o para establecer un plan de beneficios paralelo
al legal, más allá del límite permisible; sin fragmentar la solidaridad en dimensiones
aisladas, reduciéndola por ejemplo a la obligación del Estado de entregar prestaciones sin correlacionarla con la del ciudadano de haber aportado.
El principio de progresividad frente a la sostenibilidad financiera del sistema
El principio de la progresividad fue introducido en seguridad social por el Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales de 19669 y el Pacto de San José
de Costa Rica10, en razón del cual se adquiere el compromiso de adoptar medidas
hasta el máximo de los recursos disponibles para la plena efectividad de los derechos sociales.
9 Aprobado por la Ley 74 de 1968, y Convenio ratificado por Colombia el 29 de octubre de 1969.
10 Aprobado por la Ley 16 de 1972, y ratificado pro Colombia el 31 de julio de 1973.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
47
El sistema pensional colombiano
En Seguridad Social el Estado, sobre la base de un mínimo
en materia pensional y en salud,
definidos en otros convenios o
en observaciones generales11
debe avanzar en la protección
de la población, procurando la
universalidad del amparo y la
integralidad de eventos y suficiencia de prestaciones.
Es del resorte de la ley definir para cada época y en cada
contexto el plan de beneficios
más apropiado para el mayor
número de personas, de acuerdo a la capacidad de gasto de
la que disponga el Estado, distribuidos con los criterios de
justicia predominantes.
El concepto de sostenibilidad financiera tiene el contenido propio que se le asigna en
una economía del bienestar:
procurar el equilibrio a largo
plazo entre las obligaciones
acumulativas que ofrece y asume el Sistema de Seguridad Social y los costos actuariales que
se proyectan, en una gestión del
servicio público que propenda
al tiempo a la consecución de
mayores recursos, al manejo
eficiente de lo acumulados, de
la prestación eficaz, y asignación justa de prestaciones.
El numeral 3° del artículo 12
del Código Iberoamericano de
Seguridad Social aprobado por
la Ley 516 de 1999 establece
que “3. Los Estados ratificantes
recomiendan una política de
racionalización financiera de la
Seguridad Social basada en la
conexión lógica entre las diferentes funciones protectoras de
ésta, la extensión de la solidaridad según sus destinatarios, y
la naturaleza compensatoria o
48
sustitutiva de rentas de sus prestaciones, que guarde la debida
concordancia con las capacidades económicas del marco en que
debe operar y basada en el adecuado equilibrio entre ingresos y
gastos y la correspondencia, en términos globales, entre la capacidad de financiación y la protección otorgada”.
El principio de la progresividad no sería problemática en una
sociedad igualitaria en constante desarrollo económico. Los conflictos resultan cuando los recursos son insuficientes, y aún en
el evento en que estos crezcan, se hace indispensable hacer una
redistribución de asignaciones para cumplir al tiempo con toda la
constelación de principios de la seguridad social. En estos eventos
se puede estar frente a otra dimensión del principio de la progresividad, el de la prohibición de la regresión.
La prohibición de regresión debe ser observada rigurosamente
sin llegar al extremo de otorgarle el carácter de absoluta. Así lo
enseña la Corte Constitucional:
El mandato de progresividad “ ..implica que una vez alcanzado
un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de
protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto
que precisamente contradice el mandato de progresividad. Como
los Estados pueden enfrentar dificultades, que pueden hacer imposible el mantenimiento de un grado de protección que había sido alcanzado, es obvio que la prohibición de los retrocesos no puede ser
absoluta sino que debe ser entendida como una prohibición prima
facie. Esto significa que, como esta Corte ya lo había señalado, un
retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede
ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más
severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen
que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario
ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social”12.
La progresividad se constituye en una restricción a la libertad
de configuración de la seguridad social por parte del legislador,
sin alcanzar a constituirse en un derecho de los ciudadanos a la
estabilidad legislativa. La ley puede reordenar el plan de beneficios
hacia el futuro, aún conduzca la seguridad social a escenarios más
precarios que los existentes en un momento dado. Un evento extremo es la disminución total del gasto social en seguridad social;
otro menos severo, es el de mantener o incluso incrementar el
gasto social, pero afectando determinado sectores que pueden ver
afectadas sus expectativas. En uno y otro caso, el poder legislativo
se debe ejercer con suficiencia o aún con redundancia de razones,
11 Como Convenio 102 de la OIT en Seguridad Social, y Observación General número 14 del Comité del PIDESC.
12 C. Constitucional, sentencia C 228 de 2011
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
en todos y cada uno de los momentos del trámite legislativo. Con apoyo
del conjunto de estudios técnicos para la formulación del proyecto, o
para cada una de las ponencias, o para la introducción de una cláusula
modificatoria. De la validez y la solidez de los argumentos dependerá
que la ley pase la sospecha de ser inconstitucional, premisa de partida
del examen que elabore la Corte Constitucional.
El juicio de progresividad es en esencia, de conformidad con la naturaleza de
los derechos sociales, de carácter colectivo. Así lo ha señalado la Corte Suprema
de Justicia, cuando se le antepuso que las mayores exigencias para acceder a la
pensión de invalidez de la Ley 860 de 2003, significaban una violación al principio de la progresividad13:
“El juicio de progresividad comparando lo que ofrece la legislación
nueva respecto a la anterior, no puede responder a una mera racionalidad del interés individual que se examina, sino que en correspondencia
con la naturaleza de la seguridad social, debe atender la dimensión
colectiva de los derechos tanto de los que se reclaman hoy como de los
que se deben ofrecer mañana”.
Uno de los propósitos centrales de la Ley 100 de 1993, de las leyes y
actos legislativos siguientes ha sido la de propender por la uniformidad
en la seguridad social, principio promovido por la OIT, en el que todos
los ciudadanos aporten bajo unas mismas reglas y reciban beneficios
pensionales también bajo la misma medida.
Naturalmente, esto afecta a un grupo de la población que ha tenido
comparativamente un trato de privilegio, el de los servidores públicos
frente a los particulares, redundando todo en beneficio de un saneamiento de las finanzas, en prevenir el colapso del sistema, y en liberar
recursos para ampliar la cobertura de los planes complementarios para
la protección de la vejez de los indigentes.
La seguridad social no se puede administrar sólo desde un principio, y ninguno de ellos debe obrar desconociendo a los demás. La
progresividad del sistema debe acompasarse con el de la vocación a
la universalidad; el escenario para mejorar los niveles de protección es
cuando toda la población está amparada, o al menos cuando esa medida no signifique el aplazamiento de la inclusión de sectores desprotegidos; debe acompasarse con el de la sostenibilidad financiera, porque
la mejor protección de hoy no puede hacerse a costa del sacrificio de la
generación siguiente.
La Corte Constitucional, bajo la figura del test de proporcionalidad,
ha ilustrado las reglas de juicio de exequibilidad de las normas que
acarrean regresividad en la protección de la seguridad social, en los
siguientes términos:
13 C.S.J. Sala Laboral Sentencia del 2 de septiembre de 2008, radicación 32765
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
49
El sistema pensional colombiano
“El test de proporcionalidad en materia de regresividad de los derechos
sociales ha utilizado los tres pasos que se plantean en el juicio de igualdad, es
decir el principio de idoneidad que consiste en verificar si la medida regresiva
tiene un fin constitucionalmente legítimo y un presupuesto constitucional que
la justifique, en segundo lugar el presupuesto de la necesidad en donde se valora si de todas las medidas posibles, la que escogió el legislador es la menos
regresiva, hasta llegar hasta al último paso del test de verificar la proporcionalidad en sentido estricto que consiste en confrontar el principio de no regresividad con otros principios constitucionales como la garantía de sostenibilidad
del sistema o los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia cuando
se trata de valorar el sistema de seguridad social, para establecer si en el caso
concreto se presenta un mayor menoscabo del principio de progresividad frente
al principio constitucional que se enfrenta a éste. Así por ejemplo en la Sentencia C-038 de 2004 se dijo que si se utiliza como presupuesto de justificación de
la regresividad de un derecho social el fomento del empleo se debe constatar,
“(i) que las medidas no fueron tomadas inopinadamente sino que se basaron
en un estudio cuidadoso, y (ii) que el Congreso analizó otras alternativas, pero
consideró que no existían otras igualmente eficaces que fueran menos lesivas,
en términos de la protección del derecho al trabajo. Y (iii) finalmente debe el
juez constitucional verificar que la medida no sea desproporcionada en estricto
sentido, esto es, que el retroceso en la protección del derecho al trabajo no
aparezca excesivo frente a los logros en términos de fomento del empleo”14.
A manera de Conclusión
• El Principio de la progresividad es un mandato para el legislador,
orientado a que se adopten las medidas necesarias para que se
avance en la protección colectiva de la población en seguridad
social hasta el límite de sus recursos.
• El Principio de la progresividad es un mandato para el Gobierno,
quien en su gestión del sistema debe incorporar mecanismos de
evaluación continua de la prestación del servicio, y promover en
consonancia con sus posbilidades, las mejoras de ampliación de
cobertura, suficiencia de prestaciones, y mejoramiento de calidad
de las mismas.
• El Principio de la progresividad no es un derecho a la estabilidad
legislativa, pero si una restricción a la libertad de configuración de
la seguridad social por parte del legislador.
• La progresividad es un juicio del conjunto de las consecuencias que
acarrea una medida, en todas sus dimensiones, la de la universalidad,
la de la sostenibilidad financiera, la de la integralidad del sistema.
• El Gobierno y el Congreso deben respaldar en razones verificables y
suficientes las leyes que restrinjan, mermen, o hagan más precaria
la seguridad social, y que hallen justificación por la realización de
otros principios de la seguridad social
14 C. Constitucional, sentencia C – 228 de 2011
50
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
El principio de sostenibilidad financiera: la financiación y la fiscalidad de la seguridad social
La gestión de la seguridad social impone el que deba realizarse a través de una
institucionalidad compleja, ordenada como sistema, entre cuyos elementos estructurales está el de los fondos económicos, con lo que se han de proveer los recursos
indispensables para cubrir el costo de las prestaciones de protección a los afiliados.
Dimensión de la deuda
La figura central de las prestaciones de protección para los riesgos de invalidez,
vejez y muerte son derechos pensionales de carácter vitalicio, y obligaciones que
maduradas respecto a cientos de miles de afiliados, adquiere dimensiones importantes, medidas en porcentajes del PIB.
Al respecto, en los países miembros de la OECD, el promedio ponderado de los
activos de los fondos de pensiones comparado contra el respectivo PIB es del 72.4%,
de acuerdo con cifras al cierre de 2011, frente a un guarismo del 67.3% registrado
al cierre de 2011, donde Holanda tiene la tasa más alta situándose en el 138% (Ver
anexo 2).
Esta tasa, sin embargo, continúa siendo baja en varios países en donde menos de
la mitad de los miembros tienen tasas de más del 20% dejando amplio campo para
el desarrollo de los mercados de pensiones. Los activos de los fondos de pensiones en
países no miembros de la OECD son todavía pequeños pero están creciendo a ritmos
superiores que los registrados en los países miembros15.
Y el valor de las pensiones causadas, reconocidas y pagadas, mira sólo uno de
los momentos la deuda pensional, sirve para determinar el valor actual de unas
obligaciones.
El valor discriminado de las obligaciones pensionales, limitándonos al régimen
de prima media con prestación definida, tomado por las entidades que asumen el
pago son las siguientes:
Cuadro 2.2
Porcentaje de presupuesto vs el PIB
Conceptos
2,007
2,008
2,009
2,010
Pago de mesadas pensionales sin SGP + fonpet
15,229
18,710
21,655 22,271
23,790 25,787
Como porcentaje del PIB
4.3
4.7
4.3
3.8
4.2
2,011
2012
3.8
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional.
La dimensión de las obligaciones presentes pensionales se hace, como se indicó
respecto al PIB, y también determinando el porcentaje que le cabe en el presupuesto
nacional, como se indica en el siguiente cuadro, sólo frente a los dos años recientes,
señalando la respectiva variación:
15 Pension markets in focus, septiembre 2012, OECD
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
51
El sistema pensional colombiano
Gráfico 1
Elaboración CGR.
Para la determinación o estimación real y completa de la obligación pensional, presente y futura, habida cuenta del inevitable y
constante crecimiento, se ha de hacer de conformidad con un modelo
actuarial en el que se integren las tendencias económicas, demográficas y laborales del país, para estimar a cuánto han de ascender las
obligaciones pensionales en un determinado período de tiempo. En
el cuadro siguiente se pueden ver las mesadas pensionales pagadas
en los últimos 7 años por algunas administradoras de pensiones y el
número de pensionados actual de las mismas:
Cuadro 2.3
Mesadas pagadas y número de pensionados
Administradora de pensiones
ISS
CAJANAL*
CAXDAC
Número de pensionados a
2012
Mesadas pagadas de 2005 a julio 2012
(Valores en Millones de Pesos)
1,002,662
$ 78,089,091
238,009
$ 29,634,658
690
$ 372,676
CAPRECOM
22,374
$ 4,977,909
P. ANTIOQUIA
2,723
$ 316,244
FONPRECON
2,316
$ 1,456,587
TOTAL
$ 114,847,165
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia – UGPP-*Informacion Cajanal desde el 2007.
Para resaltar y de acuerdo con el cuadro anterior, Cajanal ( a través
del FOPEP) con 238.009 pensionados ha pagado algo más de 29 billones en mesadas pensionales, con un promedio de mesada pensional
por año por valor de $1.413.656,95, asi:
52
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Cuadro 2.4
Nomina de pensionados CAJANAL
Año
Valor nomina
de pensionados CAJANAL
Promedio pensionados
por año
Valor promedio
de la mesada
AÑO 2007
4,271,352,171,740.43
216,154.50
1,185,985.73
AÑO 2008
4,868,381,810,000.98
225,084.00
1,295,436.16
AÑO 2009
4,936,252,547,610.11
229,710.00
1,420,919.90
AÑO 2010
5,006,650,296,013.78
229,205.50
1,457,376.09
AÑO 2011
5,670,424,817,401.96
233,725.00
1,521,843.37
AÑO 2012*
4,881,596,838,989.40
236,214.00
1,600,380.45
29,634,658,481,756.70
228,348.83
1,413,656.95
TOTAL/PROMEDIO
Fuente: UGPP.
Dimensión de los recursos: los bonos pensionales
La financiación moderna del Sistema de Seguridad Social está
concebida básicamente a través de aportes o cotizaciones realizados
a nombre de los afiliados, y deducidos de la nómina laboral, realizados durante toda su vida productiva. Los primeros sistemas fueron de
financiación exclusiva del Estado en donde los servidores públicos no
hicieron en un principio mayores aportes tal y como se mencionó en
el primer capítulo.
Los aportes efectuados anticipadamente, varias décadas antes de la
maduración de los derechos pensionales, permiten constituir reservas o
fondos que crecen con los rendimientos financieros, cuando estos son
gestionados eficientemente.
Aunque el sistema colombiano fue diseñado para funcionar con
reservas, la realidad histórica es que sólo alcanzó a ser un sistema de
reparto simple. La fuente central de recursos propios ha sido y son
las cotizaciones que se proyecta recibir. No se constituyeron reservas sólidas y duraderas, que permitieran soportar el sistema con sus
rendimientos por largo plazo. El costo actual de pensiones se cubre
sin contar con rendimientos, ni recursos acopiados en reservas. Las
reservas del ISS se agotaron en el 2004, fecha a partir de la cual el
Estado con cargo al presupuesto nacional se ha encargado de fondear
la diferencia entre los aportes de los activos y las mesadas para honrar
este compromiso. En el caso de Cajanal las reservas apropiadas en el
FOPEP para los distintos grupos de pensionados han tenido que ser
complementadas de tiempo atrás para cumplir con el compromiso estatal de las pensiones de sus servidores.
El reconocimiento de títulos pensionales, o bonos pensionales, que
es el costo coyuntural por la transición del sistema de los seguros
sociales obligatorias y de la previsión social al sistema general de pensiones, se hace con cargo a recursos del presupuesto, y no de fondos
aprovisionados para el efecto, como hubiera sido lo deseable para no
desplazar recursos públicos necesarios para la inversión.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
53
El sistema pensional colombiano
Como se puede observar en el siguiente cuadro, en materia de bonos
pensionales la deuda reconocida a través de actos administrativos hoy es
un poco más de 10 billones de pesos que al valor de redención normal
es de 28 billones de pesos. En esta información se incluye la deuda por
bonos pensionales que se encuentran emitidos por las entidades del orden
nacional incluida la deuda de la Nación como contribuyente y emisor (se
excluye la de los entes territoriales), recursos destinados a contribuir a la
conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados del Sistema General de Pensiones colombiano en los dos regímenes,
atendiendo, claro está, su naturaleza jurídica y financiera.
Cuadro 2.5
Nación contribuyente
Tipos de Bonos
Pensionales
Valor Proyectado
a 30/Sept/2012
Valor Proyectado a Fecha de
Redención Normal
Cantidad de Bonos
A
8,083,090,830
15,881,675,000
195
B
24,202,470,972
7,782,136,100,000
1,079
T
8,137,927
950,252,000
1
Total general
32,293,699,729
7,798,968,027,000
1,275
C
E
Cuadro 2.6
Nación emisor
Tipos de Bonos
Pensionales
Valor Proyectado a 30/
Sept/2012
Valor Proyectado a Fecha de
Redención Normal
Cantidad de Bonos
A
9,635,760,712,000
16,360,395,602,000
172,830
B
273,523,555,000
688,011,497,000
3,226
E
862,942,000
6,558,054,000
30
T
1,657,789,000
2,961,470,000
10
Total general
9,911,804,998,000
17,057,926,623,000
176,096
Nación (Emisor +
Contribuyente)
9,944,098,697,729
24,856,894,650,000
177,371
C
Cuadro 2.7
Otros
Tipos de Bonos
Pensionales
Valor Proyectado a 30/
Sept/2012
Valor Proyectado a Fecha de
Redención Normal
Cantidad de Bonos
A
1,001,765,594,000
2,056,302,341,000
130,948
B
39,457,536,000
39,457,536,000
1,223
C
1,453,863,915
1,453,863,915
33
E
340,570,000
405,675,000
32
T
2,655,321,000
2,655,321,000
14
1,045,672,884,915
2,100,274,736,915
132,250
Total general
Fuente: MHCP.
54
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Cuadro 2.8
Deuda de la Nación como contribuyente y emisor con las entidades reconocedoras,
liquidadoras y pagadoras de pension-bonos pensionales- sin acto administrativo
Tipos de Bonos
Pensionales
Valor Proyectado
a 30/Sept/2012
Valor Proyectado a Fecha de
Redención Normal
Cantidad de
Bonos
A
10,645,609,396,830
18,432,579,618,000
303,973
B
337,183,561,972
8,509,605,133,000
5,528
C
1,453,863,915
1,453,863,915
33
E
1,203,512,000
6,963,729,000
62
T
4,321,247,927
6,567,043,000
25
10,989,771,582,644
26,957,169,386,915
309,621
Total general
Fuente: MHCP - Oficina de Bonos Pensionales - Elaborado por DGRESS
La mayor parte de la deuda está representada en los bonos pensionales tipo “A” y “B”
con una cantidad de 303.973 y 5.528, respectivamente, por un valor de $ 10.9 billones
con corte a 30 de septiembre de 2012. Es decir, que la Nación y las entidades de orden
nacional tienen la mayor deuda con los afiliados a los fondos de pensiones administrados
por las AFP y con el ISS (hoy Colpensiones), administradora “única” del Régimen de Prima
Media con prestación definida. Para una mayor ilustración ver la siguiente grafica:
Gráfico 2
Nota: El valor de la deuda se proyecta hasta su vencimiento con el promedio del IPC de los últimos 12 meses + el rendimiento del 3% o del 4%.
Elaboración CGR.
De acuerdo con la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el valor de la deuda se proyecta hasta su vencimiento con el promedio del IPC
de los últimos 12 meses, más el rendimiento del 3% o del 4% que indica la norma.
De igual manera, existen liquidaciones provisionales de bonos pensionales, es decir,
son los bonos pensionales que aún no se han reconocido a través de un acto administrativo pero sobre los cuales hay derechos en cabeza de sus titulares. Estos, a hoy, son
un poco más de 25 billones y en su redención normal ($55 billones de pesos), que pesan
sobre el presupuesto público y sobre los cuales no hay reservas. Veamos las cifras:
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
55
El sistema pensional colombiano
Cuadro 2.9
Nación contribuyente
Tipos de Bonos
Pensionales
A
Valor Proyectado
a 30/Sept/2012
Valor Proyectado a Fecha de Redención Normal
450,628,000,000
Cantidad de Bonos
853,551,424,000
6,571
B
73,714,899,000
73,714,899,000
873
C
29,727,654,000
29,727,654,000
81
1,433,420,000
1,433,420,000
18
555,503,973,000
958,427,397,000
7,543
E
T
Total general
Cuadro 2.10
Nación emisor
Tipos de Bonos
Pensionales
Valor Proyectado
a 30/Sept/2012
Valor Proyectado a Fecha
de Redención Normal
Cantidad de Bonos
A
19,686,596,196,000
39,935,377,147,000
770,119
B
130,813,608,000
130,813,608,000
1,123
C
50,265,057,000
50,265,057,000
126
E
2,645,623,000
161,729,357,000
13
T
Total general
570,958,000
570,958,000
9
19,870,891,442,000
40,278,756,127,000
771,390
Cuadro 2.11
Otros
Tipos de Bonos
Pensionales
Valor Proyectado a 30/
Sept/2012
Valor Proyectado a Fecha
de Redención Normal
Cantidad de Bonos
A
5,509,002,794,000
13,533,940,374,000
678,484
B
28,881,984,000
28,881,984,000
1,089
C
13,473,074,993
13,494,818,993
96
E
401,226,000
414,998,000
25
T
10,592,177,000
10,592,177,000
71
5,562,351,255,993
13,587,324,351,993
679,765
Total general
Fuente: MHCP.
Cuadro 2.12
Deuda de la Nación como contribuyente y emisor con las entidades reconocedoras,
liquidadoras y pagadoras de pension-bonos pensionales- sin acto administrativo
Tipos de Bonos
Pensionales
Valor Proyectado
a 30/Sept/2012
Valor Proyectado a Fecha
de Redención Normal
Cantidad de Bonos
A
25,646,226,990,000
54,322,868,945,000
1,455,174
B
233,410,491,000
233,410,491,000
3,085
C
93,465,785,993
93,487,529,993
303
E
3,046,849,000
162,144,355,000
38
T
Total general
12,596,555,000
12,596,555,000
98
25,988,746,670,993
54,824,507,875,993
1,458,698
Elaboración CGR.
56
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
De acuerdo con las liquidaciones provisionales de los bonos pensionales, la Nación y las entidades del orden nacional, como se dijo,
tienen la mayor deuda con los afiliados a los fondos de pensiones administrados por las AFP y con el ISS hoy Colpensiones. En este sentido
la mayor parte de la deuda está representada en los bonos pensionales
tipo “A” y “B” con una cantidad de 1.455.174 y 3.085 respectivamente, por un valor de 25.8 billones con corte a 30 de septiembre de
2012. En esta información se incluyen los bonos pensionales que se
encuentran en liquidación provisional de las entidades de orden nacional incluida la liquidación provisional de los eventuales bonos a cargo
de la Nación (excluye la de los entes territoriales). Para una mayor
ilustración ver la siguiente grafica:
Gráfico 3
Elaboración CGR.
En conclusión, se puede decir que la deuda de la Nación (contribuyente y emisor) y las entidades de orden nacional vigentes con corte a
30 de septiembre de 2012, por concepto de bonos pensionales, es más
de 35 billones y en su redención normal 81,7 billones de pesos, para
un total de 1.768.319 bonos pensionales correspondientes a 309.621
con acto administrativos y 1.458.698 bonos pensionales con liquidación
provisional, sin incluir los bonos pensionales emitidos por los entes territoriales. Lo anterior en razón a que las únicas pensiones que se pueden
financiar con bonos pensionales son las del ISS, hoy Colpensiones, las
del Fondo de Previsión Social del Congreso, las de Ecopetrol y las del
régimen de ahorro individual administrado por las AFP.
Es importante precisar que los bonos pensionales emitidos por la
Nación o por una entidad pública son títulos de deuda pública destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados del Sistema General de Pensiones
colombiano en los dos regímenes, atendiendo, claro está, su naturaleza jurídica y financiera.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
57
El sistema pensional colombiano
Los tipos de bonos pensionales16 que existen son:
1) Bonos Tipo “A”: se emiten a favor de las personas que se trasladaron al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
2) Bonos Tipo “B”: para quienes se trasladen al Régimen de Prima
Media con Prestación Definida. Se emiten a favor del ISS por
cuenta de los empleados públicos que al entrar en vigencia
el Sistema General de Pensiones se trasladaron al Instituto de
Seguros Sociales.
3) Bonos Tipo “C”: se emite a favor del Fondo de Previsión del
Congreso, por cuenta de los afiliados que se trasladaron a dicho
Fondo, al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones.
4) Bonos Tipo “E”: son los bonos que recibe Ecopetrol por las personas que se hayan vinculado a la empresa con posterioridad al
31 de marzo de 1994.
5) Bono Pensional Especial tipo T: Bono especial que deben emitir
las entidades Públicas a favor del ISS, o quien haga sus veces,
para cubrir el diferencial existente entre las condiciones previstas en los regímenes legales aplicables a los servidores públicos
antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones y el régimen previsto para los afiliados al ISS, o quien haga
sus veces, con el fin de que la administradora pueda realizar el
reconocimiento de una pensión con régimen de transición a los
servidores que a primero de abril de 1994 se encontraban en
cualquiera de los siguientes casos: a) que estuvieran laborando
en entidades públicas como afiliados o como cotizantes al lSS
en condición de activos; b) que habiéndose retirado de la entidad pública fueran afiliados inactivos del ISS y no estuvieran
cotizando a ninguna administradora del sistema; c) que una
vez retirados de la entidad
pública hubieran continuado afiliados y/o cotizando
al ISS como independientes
o como vinculados a una
entidad privada o, d) que
habiendo sido servidores
públicos afiliados al lSS no
cotizaban a ninguna entidad
a 31 de marzo de 1994.
Para efectos de determinar el sentido del principio de
la sostenibilidad financiera, el
equilibrio principal es el que
resulta de la correlación de niveles de cotización y niveles de
pensión, a sabiendas de que
históricamente se admitían excepciones para permitir como
complemento a la densidad de
cotizaciones factores diferentes a los del aporte mismo, y
lo cual se corrigió hacia futuro
con el artículo 2 de la Ley 797
de 2003 cuando preceptúa:
“l) En ningún caso a partir de
la vigencia de esta ley, podrán sustituirse semanas de cotización o
abonarse semanas cotizadas o de
tiempos de servicio con el cumplimiento de otros requisitos distintos a cotizaciones efectivamente
realizadas o tiempos de servicios
efectivamente prestados antes del
reconocimiento de la pensión”.
Adicionalmente esto se reitera a nivel constitucional en el
parágrafo 6 artículos 1 del Acto
Legislativo 001 de 2005 que
preceptúa: “…Para la liquidación
de las pensiones sólo se tendrán
en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere
efectuado las cotizaciones…”
16 Cartilla ABC Bonos pensionales
– Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
58
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Y el sentido de la disposición al admitir como equivalentes cotizaciones
y prestación de servicios, es bajo el entendido de que éste se traduce en
cotizaciones a través de los títulos pensionales, con valores fijados de conformidad con la ciencia actuarial.
La dimensión de los aportes, medidos en porcentajes sobre los salarios
o ingresos de los trabajadores, son los que resultan de las proyecciones
actuariales, la capacidad de ahorro, y la voluntad política de imponerlos.
Entre los primeros y los segundos la brecha es histórica.
Los seguros sociales obligatorios concebidos en el año de 1966, bajo el
esquema de prima media escalonada, en el cual los aportes a realizar empezarían en 6%, debiendo incrementarse en 3% cada cinco años. De esta
manera, se adoptaba el régimen de prima media con reservas, las que se
constituyeran en el periodo de gracia del sistema, esto es, en el período de
mayoría de cotizantes activos en el que todos contribuyen y nadie gasta,
salvo por pensiones de invalidez y de sobrevivientes.
Las limitaciones y resistencia a aumentar los gravámenes sobre la nomina, y la falta de decisión política para encarar los problemas que se harían
realidad en otros gobiernos posteriores, deformó el sistema. Para finales de
la década de los ochenta, cuando se causaban las primeras cohortes de trabajadores con derecho a pensión, organismos internacionalmente alertaron
sobre el bajo nivel de las reservas del Instituto de Seguros Sociales, la entidad administradora de este sistema. La historia saldó cualquier discusión.
Tal y como se indicó, en el 2004, la Superintendencia Bancaria certificó el
agotamiento de las reservas. El esquema financiero terminó siendo sólo un
sistema de reparto simple.
El sistema financiero para la seguridad social en Colombia y todos los
que se concibieron en América Latina en el siglo pasado, se montaron sobre
la premisa de la solidaridad intergeneracional.
La evolución demográfica y su impacto sobre el déficit pensional
La evolución demográfica hizo anacrónico el diseño de trabajadores
activos que se hacían cargo de los retirados. La desaparición de la figura
geométrica de la pirámide, secular para representar la población ordenadas
en rangos de edad, fue por cuenta de la revolución social que comenzó
desde mediados de siglo, que transformó el papel de la mujer en la sociedad, hizo posible la política de control de la natalidad, de manera que en
pocos lustros la tasa de crecimiento tuvo el siguiente comportamiento:
Como se observa en los gráficos siguientes, existe una tendencia demográfica hacia el envejecimiento de la población, transformando considerablemente la pirámide demográfica de la población, tendencia que empieza
a evidenciarse en Colombia.
Esta tendencia hacia el envejecimiento de la población, se tradujo en
una alteración proporcional de la tasa de sostenimiento en Colombia y en
toda América Latina, tal como se indica en la siguiente gráfica:
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
59
El sistema pensional colombiano
Gráfico 4
Grupo etáreo
Grupo etáreo
Pirámide Población 2008-2050
Fuente: Celade.
Gráfico 5
Tasa de dependencia
(Población > 65 / Población 15-64 años
Fuente: Celade.
60
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Gráfico 6
Último censo
Fuente: Celade.
En el informe del Celade sobre “La Situación de los Adultos Mayores” se concluye que
el proceso de envejecimiento en la comunidad iberoamericana no es un proceso homogéneo ni lineal, sino que se desarrolla con ritmo diferente en cada uno de los países del
continente. Al finalizar la primera década del siglo XXI unos 11 millones de personas en el
rango de edad de 80 y más años, es decir, cerca del 23% de los hombres adultos mayores
y más del 25% de las mujeres adultas mayores, han superado ya ese rango de edad.
Cuadro 2.13
Comunidad Iberoamericana. Distribución por sexo y grandes grupo de edad. Año 2010
Grandes Grupo de Edades
Hombres
Número de personas
Mujeres
Total
0 a 14
83,837,225
80,656,622
164,493,847
15 a 64
202,505,459
207,546,789
410,052,248
65 y mas
21.299.437
27,390,288
48,689,725
Total
307,642,121
315,593,699
623,235,820
0 a 14
27.30%
25.60%
26.40%
15 a 64
65.80%
65.80%
65.80%
65 y mas
6.90%
8.70%
7.80%
Proporciones respecto del total.
Fuente: Informe Perspectiva General. La Situación de los Adultos Mayores. OISS
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
61
El sistema pensional colombiano
De acuerdo con la información presentada en el cuadro anterior el
65,8% tiene entre 15 y 64 años y el 7,8% son personas de 65 y más
años, este último grupo se acerca a los 50 millones de personas en el
conjunto de la comunidad iberoamericana.
Cuadro 2.14
Comunidad Iberoamericana. Estructura de la población de 65
y más años de edad. Año 2010
Rango
Hombre
Mujer
Total
65 a 69
7,377,550
8,417,272
15,794,822
70 a 74
5,659,658
6,856,694
12,516,352
75 a 79
4,040,232
5,351,454
9,391,686
80 a 84
2,509,064
3,711,612
6,220,676
85 y mas
Total 65 años y mas
1,712,933
3,053,256
4,766,189
21,299,437
27,390,288
48,689,725
Fuente: Informe perspectiva general. La situación de los adultos Mayores. OISS
La tendencia apunta a un aumento de la población adulta mayor,
debido al efecto combinado del incremento de la esperanza de vida, de
la disminución de la fecundidad y, en consecuencia, de la reducción del
tamaño de la población infantil. Lo cual, en el mediano plazo implicará
una reducción de la población económicamente activa (PEA).
Gráfico 7
Elaboración CGR.
En el caso específico colombiano, de acuerdo con proyecciones del
DANE, para los próximos 10 años se espera que la población total del
país crezca a un ritmo del 1.1% anual, ligeramente decreciente en el
tiempo, mientras el grupo de los mayores de 60 años va a crecer con un
ritmo tres veces superior y con una tasa creciente en el tiempo.
62
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Cuadro 2.15
DANE. Proyección de Población 2010 a 2020, por sexo y grupos de edad
Año
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Menores de 0 hasta 80 y más años
Total
45,509,584
46,044,601
46,581,823
47,121,089
47,661,787
48,203,405
48,747,708
49,291,609
49,834,240
50,374,478
50,911,747
22,466,660
22,731,299
22,997,087
23,264,039
23,531,670
23,799,679
24,069,035
24,337,747
24,605,796
24,873,329
25,138,964
23,042,924
23,313,302
23,584,736
23,857,050
24,130,117
24,403,726
24,678,673
24,953,862
25,228,444
25,501,149
25,772,783
Hombres
Mujeres
Menores de 0 hasta 20 años
18,184,410
Total
18,248,123
18,220,031
18,145,810
18,109,121
18,078,043
18,054,549
18,040,183
18,034,004
18,033,661
18,036,489
Hombres
9,332,356
9,317,673
9,298,373
9,277,137
9,256,857
9,239,827
9,227,956
9,220,971
9,218,540
9,220,001
9,223,400
Mujeres
8,915,767
8,902,358
8,886,037
8,868,673
8,852,264
8,838,216
8,826,593
8,819,212
8,815,464
8,813,660
8,813,089
23,101,985
23,522,831
23,944,597
24,364,431
25,172,426
25,550,649
25,915,129
26,262,751
26,591,801
26,899,913
11,229,903
11,448,661
11,668,909
11,889,136
12,710,052
12,895,862
13,072,895
13,239,952
De 21 hasta 60 años
24,774,911
Total
Hombres
Mujeres
12,516,014
12,105,207
12,314,998
11,872,082
12,074,170
12,275,688
12,475,295
12,669,704
12,857,428
13,034,635
13,205,077
13,366,889
13,518,906
13,659,961
De 61 hasta 80 y más años
Total
4,159,476
4,301,739
4,452,816
4,610,848
4,777,755
4,952,936
5,142,510
5,336,297
5,537,485
5,749,016
5,975,345
Hombres
1,904,401
1,964,965
2,029,805
2,097,766
2,169,606
2,244,854
2,325,065
2,406,724
2,491,394
2,580,433
2,675,612
Mujeres
2,255,075
2,336,774
2,423,011
2,513,082
2,608,149
2,708,082
2,817,445
2,929,573
3,046,091
3,168,583
3,299,733
Fuente: Informe perspectiva general. La situación de los adultos mayores. OISS
Gráfico 8
Elaboración CGR.
Lo anterior implica que la estructura de las cohortes de la población sigue cambiando con una muy clara tendencia al envejecimiento.
Los mayores de 60 años que al cierre del 2010 constituían el 9.14% de la población del
país, serán el 11.74% al cierre del 2020, en tanto que los menores de 20 años reducen sustancialmente su participación, al pasar del 40.1% al 35.43% durante el mismo período.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
63
El sistema pensional colombiano
La modificación del pacto generacional y su impacto sobre el pago de las mesadas pensionales
Con la Ley 100 de 1993 viene la apertura del sistema pensional al ahorro individual, basado en cuentas separadas de un fondo común, del que se nutría el régimen
de prima media, alterando abruptamente el esquema de solidaridad entre generaciones al interior del sistema pensional, con régimen alternativos, lo que significó una
licencia para la mitad de los afiliados al sistema, trabajadores activos, de retirarse del
pacto generacional.
Este mismo pacto también se ha visto afectado por las transformaciones de la pirámide demográfica y su tendencia hacia el envejecimiento de la población, que a su
vez afecta la correlación entre trabajadores activos y trabajadores retirados.
Cuadro 2.16
DANE. Proyección de Población 2010 a 2020, por sexo y grupos de edad
Participaciones
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Hombres
49%
49%
49%
49%
49%
49%
49%
49%
49%
49%
49%
Mujeres
51%
51%
51%
51%
51%
51%
51%
51%
51%
51%
51%
Total
40%
40%
39%
39%
38%
38%
37%
37%
36%
36%
35%
Hombres
21%
20%
20%
20%
19%
19%
19%
19%
18%
18%
18%
Mujeres
20%
19%
19%
19%
19%
18%
18%
18%
18%
17%
17%
Total
51%
51%
51%
52%
52%
52%
52%
53%
53%
53%
53%
Hombres
25%
25%
25%
25%
25%
26%
26%
26%
26%
26%
26%
Mujeres
26%
26%
26%
26%
27%
27%
27%
27%
27%
27%
27%
Total
9%
9%
10%
10%
10%
10%
11%
11%
11%
11%
12%
Hombres
4%
4%
4%
4%
5%
5%
5%
5%
5%
5%
5%
Mujeres
5%
5%
5%
5%
5%
6%
6%
6%
6%
6%
6%
Menores de 0 hasta 80 y más años
Menores de 0 hasta 20 años
De 21 hasta 60 años
De 61 hasta 80 y más años
Fuente: Informe perspectiva general. La situación de los adultos mayores. OISS
La solidaridad entre generaciones está hoy representada en el porcentaje que le
corresponde al valor proveniente de las cotizaciones que se recogen mensualmente,
y que se destinan al pago de la nómina pensional, tal y como puede apreciarse en el
cuadro siguiente.
64
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Mesadas pagadas
Valores en Millones de Pesos
Mesadas
ISS
CAXDAC
2005
$6,145,150
2006
2007
$7,178,493
2008
$8,308,992
$9,637,250
2009
2010
2011
$11,202,299
$12,491,762
$14,249,043
Cuadro 2.17
2012
$8,876,103
$41,050
$43,093
$45,718
$48,564
$52,517
$53,584
$55,119
$33,032
Fon Precon
$136,996
$165,175
$176,719
$189,697
$205,284
$216,962
$231,813
$133,941
Caprecom
$522,326
$565,392
$604,096
$696,610
$702,605
$717,334
$736,032
$433,513
$30,609
P. Antioquia
$29,890
$32,675
$36,621
$40,717
$45,984
$48,464
$51,284
Cajanal (*)
$2,447,593
$2,804,792
$3,116,040
$3,706,183
$1,664,488
$0
$0
$0
Total
$9,323,004
$10,789,620
$12,288,185
$14,319,020
$13,873,177
$13,528,106
$15,323,291
$9,507,198
Fuente: Información Superfinanciera formato 204 a julio de 2012.
Cuadro 2.18
Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Aportes
Aportes
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
ISS
$2,307,133
$2,529,793
$2,675,136
$3,115,194
$3,294,232
$4,017,585
$4,541,719
$452,274
CAXDAC
$3,399
$4,042
$4,024
$4,432
$4,516
$3,000
$380
$107
FonPrecon Total
$9,585
$9,000
$9,193
$10,756
$11,502
$11,828
$10,754
$1,060
Caprecom
$6,504
$15,210
$13,612
$7,237
$3,881
$2,145
$993
$60
P. Antioquia
$3,480
$3,089
$3,102
$3,370
$3,061
$3,014
$2,861
$224
Cajanal (*)
$0
$118,779
$131,710
$145,199
$67,456
$0
$0
$0
Total
$2,330,101
$2,688,913
$2,845,970
$3,296,944
$3,396,150
$4,049,400
$4,567,461
$454,785
Fuente: Información Superfinanciera formato 204 a julio de 2012.
Cuadro 2.19
% Mesadas cubiertas con aportes
Mesadas
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
ISS
37.54%
35.24%
32.20%
32.32%
29.41%
32.16%
31.87%
CAXDAC
8.28%
9.38%
8.80%
9.13%
8.60%
5.60%
0.69%
Fon Precon
7.00%
5.45%
5.20%
5.67%
5.60%
5.45%
4.64%
Caprecom
1.25%
2.69%
2.25%
1.04%
0.55%
0.30%
0.13%
P. Antioquia
11.64%
9.45%
8.47%
8.28%
6.66%
6.22%
5.58%
Cajanal (*)
0.00%
4.23%
4.23%
3.92%
4.05%
Total
24.99%
24.92%
23.16%
23.02%
24.48%
29.93%
29.81%
Elaboración CGR.
Como se observa en el cuadro anterior, existe una tendencia
a que las cotizaciones del ISS cada vez financian una menor proporcón de las mesadas pensionales, con lo cual el presupuesto nacional debe cubrir la diferencia, cada vez en mayor proporción. La
siguiente gráfica confirma la anterior afirmación.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
65
El sistema pensional colombiano
Gráfico 9
Porcentaje de mesadas cubiertas con aportes
Elaboración CGR.
La dimensión del déficit fiscal
Los seguros sociales obligatorios, los regímenes de previsión social para empleados públicos y el régimen de prima media del Sistema General de Pensiones, ofrecen pensiones de vejez o de jubilación,
cuyos montos no guardan una relación equilibrada con los aportes efectuados. Lo anterior sin contar con regímenes exceptuados y
convencionales, sobre los cuales trataremos en otros artículos.
Cuadro 2.20
Déficit 2011 (Valores en Millones de Pesos)
Entidad
ISS
CAJANAL
CAXDAC
CAPRECOM
Numero Pensionados
Mesadas Pagadas
Cotizaciones
Diferencias
1,002,662
$ 14,249,043
$ 4,541,719
$ 9,707,324
238,009
$ 5,670,424
0
$ 5,670,424
690
$ 55,119
$ 380
$ 54,739
$ 735,039
22,374
$ 736,032
$ 993
P. ANTIOQUIA
2,723
$ 51,284
$ 2,861
$ 48,423
FONPRECON
2,316
$ 231,813
$ 10,754
$ 221,059
1,268,774
$ 20,993,715
$ 4,556,707
$ 16,437,008
TOTAL
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia.
66
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Gráfico 10
Elaboración CGR.
La previsión constitucional, artículo 48, se limita a que se preserve la correspondencia entre el nivel de contribuciones al sistema y el nivel del beneficio pensional:
Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre
los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
Las pensiones se liquidan sobre el nivel de ingresos del afiliado, pero ello no es
garantía del equilibrio entre ingresos y egresos, por múltiples factores:
• Por cuanto el porcentaje sobre el salario para la determinación del valor de la cotización es más bajo que el recomendado por los estudios actuariales. Los aportes
eran menores, o incluso no se efectuaban, para el caso de los servidores públicos.
• Por cuanto cuenta más el número de cotizaciones que su valor. Las pensiones de prima media se otorgan con independencia de valor acumulado de las contribuciones.
• Por cuanto el valor estimable de las cotizaciones para efectos de calcular el monto
de la pensión, es sólo el de una fracción de las mismas, la correspondiente a los
últimos diez años.
• Por cuanto la regla de los diez años todavía es excepción; su aplicación es gradual
y tiene plena vigencia para cuando todos los que reclamen la pensión hubieren
nacido después de 1944.
• Por cuanto para los servidores públicos y bajo la jurisprudencia actual del Consejo de
Estado, todo aquel que estuviere amparado por el régimen de transición tiene derecho a una pensión liquidada sobre el promedio de los ingresos del último año. Esta
jurisprudencia ha sido considerada como obligatoria para la Procuraduría General de
la Nación según prescripción de la Circular 0054 del 03 de Noviembre de 201017.
17 Circular 0054 del 03 de Noviembre de 2010- Procuraduria General de la Nación.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
67
El sistema pensional colombiano
• Por cuanto para los servidores públicos amparados por
un régimen especial, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la fracción útil de los aportes se hace
de conformidad con lo previsto en este, a manera de
ejemplo, con el sueldo más alto del último año, para los
que se acojan al régimen del D.L. 546 de 1971.
• Por cuanto, según jurisprudencia del Consejo de Estado,
no tiene trascendencia la correspondencia entre nivel de
ingresos y el nivel de aportes, y entre este y el nivel de
la pensión. A juicio de esta Corporación para la liquidación de la pensión deben tenerse en cuenta todos los
factores salariales para la liquidación de la pensión, aún
cuando sobre todos éstos no se hubiere cotizado.
• Por cuanto igual fractura entre los niveles de ingresos,
contribución y ahorros, se hizo en la jurisprudencia
constitucional sobre bonos pensionales, al ordenar la
liquidación de estos sobre el salario devengado con independencia del que se utilizaba como base de cotización.
El precario equilibrio, o el desequilibrio sobre el que se
instituyeron pensiones futuras, sin los suficientes aportes
y reservas, fue agravado por las interpretaciones judiciales
aludidas.
La diferencia entre el volumen de contribuciones y el
volumen de las prestaciones del régimen de prima media
lo cubre el Estado con recursos presupuestales, que se traducen para cada uno de los pensionados en un subsidio.
Efectivamente, la diferencia entre el capital efectivamente
acumulado y el necesario para financiar las pensiones en
los montos que resultan de aplicar las reglas legales o de
los acuerdos del ISS, es un subsidio prometido por las normas correspondientes a esos régimenes especiales.
Se han efectuado diferentes estudios sobre el peso financiero de los subsidios, discriminado según el monto y
es revelador el siguiente cuadro:
Cuadro 2.21
Costo fiscal en % de la obligación SI. IBL=salario mínimo
Tasa
Cotiza 20 de los --------últimos años
Cotiza los -----------últimos años
20
25
30
25
30
35
40
4%
80.0%
76.7%
72.7%
74.0%
66.6%
57.7%
46.7%
5%
78.2%
73.5%
67.5%
70.7%
61.1%
48.8%
33.1%
6%
76.2%
69.8%
61.1%
66.9%
54.4%
37.6%
15.0%
7%
73.9%
65.3%
53.2%
62.4%
46.1%
23.2%
0.0%
Elaboración CGR.
68
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Cuadro 2.22
Costo fiscal en % de la obligación SI. IBL es mayor de 2 salarios mínimos
Tasa
Cotiza 20 de los --------últimos años
Cotiza los -----------últimos años
20
25
30
25
30
35
40
4%
69.2%
64.1%
57.9%
64.3%
60.7%
50.2%
37.3%
5%
66.5%
59.3%
50.0%
59.9%
54.3%
39.8%
21.3%
6%
63.4%
53.5%
40.1%
54.7%
46.4%
26.6%
0.0%
7%
59.9%
46.7%
28.0%
48.5%
36.6%
9.6%
0.0%
Elaboración CGR.
De esta forma, se puede afirmar, por ejemplo, que una persona cuyo IBL es mayor a 2 salarios mínimos y que cotizó 20 de los últimos 30 años antes de solicitar su
pensión de vejez, su aporte capitalizado al 6%, no financia el costo de la prestación
que recibe y, por lo tanto, el fisco deberá financiar un 40.1% de lo que vale dicha
prestación, es decir el sistema debe pagar por dicha pensión.
Las consecuencias del desequilibrio financiero
Las consecuencias para el Sistema General de Pensiones de su desequilibrio financiero se traducen en una modulación perversa de las políticas pensionales y de las
sociales.
Sobre la deuda pensional inciden de manera central dos factores: la población
beneficiada y la generosidad de las prestaciones, en una correlación que es siempre
inversa. Mientras esta última sea más alta, menor es el margen fiscal para amparar a
quienes quedan por fuera de la cobertura del sistema, en cualquiera de sus grados,
ya porque no acceden al sistema, ofreciendo beneficios económicos prestacionales
o porque son afiliados pero preponderantemente inactivos, o porque, pese a una
mediana actividad no alcanzan los niveles mínimos de cotización -las mil doscientas
cincuenta semanas para 2013- proporcionando subsidios a las cotizaciones a través
del fondo pensional.
La actuación del principio de la progresividad de un sistema pensional, conjugado
con el valor de la justicia, ha de tenerse como índice prioritario para la ampliación de
la cobertura. La mejora de las prestaciones para el grupo protegido, le sigue al de la
adopción de medidas tendientes a lograr la universalidad; no puede ser tomado como
una dato absoluto, se debe relacionar con la incidencia o afectación de la capacidad
del Estado para promover la inclusión o ofrecer o mejorar el amparo a los que quedan
por fuera del sistema.
Dentro de la misma lógica cabe el juicio sobre el mejoramiento de las pensiones
dentro del sistema. La ampliación de los topes máximos son progresivos y válidos
siempre y cuando no se traduzcan en pérdida de capacidad para otorgar beneficios a
la otra parte, la mayoritaria, de la población afiliada.
La garantía de pensión mínima del Estado, sólo puede ser mejorada a un valor
superior al del valor de un salario mínimo, por ejemplo, cuando se pueda predicar
la universalidad del sistema. Y la progresividad dentro del sistema ofreciendo topes
máximo más elevados -la Ley 797 de 2003, de elevar del 20 a 25 el tope máximo de
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
69
El sistema pensional colombiano
cotización- sólo cuando se esté en capacidad de mejorar la garantía
de pensión mínima. Lo cierto es que a la fecha no sabemos a ciencia
cierta cuál es el valor de la obligación estatal por concepto de pensiones si se incluye en el cálculo el impacto total de los fallos jurisprudenciales y si se contabilizan todos los compromisos realizados en tantos
pactos y convenciones colectivas. Se menciona una cifra cercana al
200% del PIB.
Si tenemos en cuenta que en octubre de 2011 alrededor del 77%
de los pensionados del ISS recibían una pensión menor a dos salarios
mínimos, pretender subir la pensión mínima equivaldría casi a crecer
un monto de alrededor del 40% el costo de la nómina de pensionados.
Este cubrimiento debe hacerlo el presupuesto nacional. Precisamente,
esta es una de las críticas que se hace al índice de Gini, ocasionado
por una pensión mínima muy alta con una muy baja cobertura en
protección a la vejez.
El gasto social es el mecanismo principal para realizar la redistribución del ingreso, para salir Colombia de la deshonrosa posición de
ser uno de los países más desigualitarios del mundo cuyas causas han
sido sobre-diagnosticadas.
Mirando sólo los factores cuantitativos, la canalización de los recursos para cubrir la obligación pensional es significativa y creciente:
Cuadro 2.23
Presupuesto Nacional
Proyectos. Apropiaciones para Pensiones
2009
Ppto. Total
% del Ppto.
$147,255
2012
$165,276
2013
$148,293
6.97%
(0.70%)
12.24%
12.25%
$21,418
$24,303
$23,607
$24,983
$24,881
13.47%
(2.86%)
5.83%
(0.41%)
4.30%
4.50%
4.10%
4.00%
3.50%
15.45%
16.39%
16.03%
15.12%
13.41%
Variación
PIB %
2011
$138,626
Variación
Pensiones
2010
$185,525
Elaboración CGR.
Y desde el punto de vista cualitativo, dada la estructura de los
subsidios, estos se asignan en contravía a las reglas de redistribución
del ingreso, para los de mayor nivel mayores subsidios.
Los gastos en pensiones tienen prelación sobre los demás gastos
sociales, por estar configurados como derechos individuales, exigibles
judicialmente y protegidos contundentemente en el artículo 48 de
nuestra Carta Política:
“En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos (…) por
ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la
mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho”.
70
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Las consecuencias internas para el Sistema de
Pensiones, de cualquier progresividad, si no se logra un equilibrio financiero, se traducen en una
violación al principio de solidaridad, y lo que lo
hace grave, a su nombre.
El principio de la solidaridad se invoca para
que los de mayores recursos, cuando más los que
están en un plano de igualdad, ayuden a los de
menos recursos, pero que los de salario mínimo
contribuyan al pago de pensiones de veinticinco
salarios mínimos.
Desde el punto de vista de la solidaridad inter-generacional esta no puede ser invocada para
trasladar a una parte de la generación siguiente,
la afiliada al régimen de prima media, una carga
excesiva o un sistema colapsado. La seguridad
social debe ser viable, sostenible, para extensos
periodos, de medio siglo, tiempo necesario para
madurar y gozar de un derecho pensional. La
sostenibilidad fiscal no puede simplemente traducirse en la existencia de recursos para atender
las pensiones contratadas.
Respecto a la otra parte de la población, la que
queda sustraída del pacto inter-generacional por
acogerse al Régimen de Ahorro Individual, su elección conlleva consecuencias en doble dimensión:
que al separarse de un fondo común, asumen el
cuidado de su vejez con sus propios ahorros; que
al no esperar la solidaridad de la generación que
le sigue, esperarían no tener que soportar las cargas por la generación que les antecedió.
Es una reflexión que lleva, no a la exoneración
del deber de solidaridad entre generaciones, pues
finalmente a ellos les corresponde pagar los subsidios pensionales que ofreció el legislador a ser pagados por la vía de impuestos directos o indirectos,
sino a hacer una estimación diferente del alcance
del pacto entre generaciones, en doble vía, frente
a una realidad que se impone: La precariedad del
sistema de ahorro individual para brindar pensión a
todos sus afiliados, y la de ofrecerles en niveles que
les preserve su estatus socioeconómico, y la necesidad de contar con las cotizaciones de toda la población para asumir la deuda pensional histórica.
Lo anterior, no obstante la decisión de nuestro Tribunal Constitucional de considerar que la
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
creación del régimen de ahorro individual no violaba el principio de solidaridad gracias a las contribuciones al Fondo de Solidaridad Pensional de
quienes tienen mayores ingresos, providencia que
ya fue mencionada atrás. Es decir, un concepto
de solidaridad diferente para los dos regímenes.
El surgimiento del principio de sostenibilidad financiera
La historia de la seguridad social y de sus formas antecesoras, todas fincadas en la solidaridad
de la comunidad, subsistieron hasta cuando los
hechos revelan una realidad inmodificable: la solidaridad se ejerce hasta cuando se cuente con
recursos para practicarla.
El curso de la institucionalidad en seguridad
social en América Latina en el siglo XX, enseñó
su gran vulnerabilidad. Todas ellas, las surgidas
tanto a principios como a mediados de siglo, llegaban al final de este, agotadas financieramente.
Fue necesario introducir en todos los países, uno
a uno, reformas sustanciales, ya paramétricas, ora
de los modelos, para poder hacer frente a déficit
nacionales insostenibles.
La lección fue asumida por la Conferencia Internacional del Trabajo (OIT) de 2001 con esta
prescripción para todos los sistemas pensionales:
“es necesario que se realicen proyecciones actuariales periódicas y se introduzcan los ajustes necesarios tan pronto sean posibles”.
En esas expresiones se describe operativamente el principio de la sostenibilidad financiera
que está ínsito en la naturaleza de un sistema
pensional, en la gestión de la seguridad social, en
un servicio público abierto a toda la población,
con vocación de permanencia para la generación
presente y para las generaciones futuras.
Este principio rector de la seguridad social
para la OIT, fue hecho explícito para la regulación
nacional en la Constitución Política con el Acto
Legislativo Nro. 1 de 2005:
“El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley
y asumirá el pago de la deuda pensional que de
acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en
71
El sistema pensional colombiano
materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto
legislativo, deberán asegurar la
sostenibilidad financiera de lo
establecido en ellas”.
Con este texto se hace explícito lo que encierra la naturaleza del sistema pensional,
pero al tiempo que se consagra
se limita en el tiempo su vigencia, para las leyes que se expidan con posterioridad al 25 de
julio de 2005. Esta restricción
sobre su capacidad regulatoria
sobre las leyes es anti- técnica,
pues, en principio, las normas
constitucionales son intemporales, máxime si se trata de
principios.
El signficado del principio
de sostenibilidad financiera
La sostenibilidad financiera
de un sistema de pensiones se
traduce en un estado equilibrio,
que por naturaleza es a largo
plazo, implica manejo y administración adecuada. Se debe
revisar dentro de un ciclo propio de la seguridad social, las
variaciones, históricas y proyectadas, del conjunto de factores
que intervienen -la tendencia
demográfica- en especial las
tablas biométricas, el comportamiento de la economía –crecimiento y tasas de interés- y
el empleo -la informalidad y
el desempleo- debe continuamente ser verificado.
El equilibrio del sistema se
traduce en un estado de solvencia del sistema para cubrir
las prestaciones y beneficios
que ofrece a la población actual que ha causado sus derechos, a la población actual que
72
está en camino de madurar los derechos prestacionales, y a la que
está próxima a ingresar bajo un esquema de cargas y beneficios.
La sostenibilidad lleva implícito el concepto de la permanencia
en el tiempo. Ningún sistema es definitivamente estable. Lo es
bajo un conjunto de variables dinámicas, que por su propia vocación son variables. No tiene utilidad establecer la existencia de
un equilibrio para un año determinado, cuando desde ese mismo
momento en el que se hacen los cálculos se deben tomar medidas
para prever y aprovisionar lo requeridos para los años y décadas
siguientes. Las prestaciones ofrecidas para quien hoy ingresa al
sistema lo deben ser bajo esquemas de financiación solventes para
iniciar su pago treinta y cinco años después. Las que ya cumplieron
el periodo de maduración, y deben ser pagadas, lo deben ser por
quince años.
La ciencia actuarial es la herramienta propia para determinar
la suficiencia financiera de un sistema para cualquier momento
del ciclo de medio siglo de la seguridad social. La sostenibilidad
financiera es un principio concreto que no puede prescindir de la
comprobación actuarial.
¿Cómo obra el principio de sostenibilidad financiera?
Los principios jurídicos no son entes retóricos sino que han de
adquirir realidades argumentales bien definidas, de conformidad
con su naturaleza.
El principio constitucional de sostenibilidad financiera del
Sistema General de Pensiones, se ha de traducir en una realidad
económico-financiera, acreditada de conformidad con los usos
de esta ciencia, a la que deben acudir gobierno, jueces y legisladores, en el momento de sopesar la realización del principio en la
adopción de una nueva forma de protección, o en la modificación
de una existente, o en la alteración de los términos de la ecuación
existente, la que se supone como apropiada para conservar el
equilibrio del sistema.
El Gobierno, que tiene la función y la capacidad, es el primer
responsable de estudiar proyectivamente el estado del sistema y
de adoptar los mecanismos para cumplir con la recomendación
del la OIT: hacer revisión permanente del sistema y proceder en
consecuencia, ampliando progresivamente la cobertura y la integralidad si hay espacio fiscal para ello, o alertar y tomar las
decisiones pertinentes que aseguren la pervivencia del sistema
que primordialmente ha de proteger a los afiliados que están en
proceso de maduración de derechos y a los ya pensionados.
El legislador al diseñar el sistema pensional, al introducirle
modificaciones o al extender o hacer más profunda la protección,
debe proceder ilustradamente, comprobar que el Estado está en
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
capacidad de atender hoy y en el futuro el plan de beneficios ofrecido; el principio
de la sostenbilidad financiera se introdujo para poner fin a la seguridad social al
fiado, para impedir que con ella se haga populismo a cargo de gobernantes y generaciones futuras.
Las leyes de seguridad social deben contar con un expediente del que hagan parte los estudios técnicos que dan cuenta de la sostenibilidad financiera del proyecto
que da origen al trámite, de las modificaciones que introducen los ponentes o los
congresistas en el debate, cuidar que el texto de la norma no quede con deficiencia
técnica en su redacción, y sobre el que los jueces puedan hacer la interpretación o
valoración normativa sin introducir costos no previstos, en juicios de exequibilidad
en sede de tutela o en los procesos ordinarios.
A partir del supuesto de la escasa incidencia de la sostenibililad financiera en
la toma de decisiones judiciales, y por lo general con débiles formulaciones, planteemos, a manera de hipótesis, que los jueces se consideran exentos de cuidar la
aplicación del principio de sostenibilidad financiera. Ello puede tener explicación en
la existencia de una postura tradicional que desestima que a los jueces corresponda
calcular los efectos de una sentencia, y que estigmatiza a los que piensan en contrario, como consecuencialistas.
Esta postura no es sostenible cuando el juez dispensa derechos de naturaleza
colectiva como son los de seguridad social, en los que las consecuencias de decidir
un caso particular, por ejemplo haciendo más laxos los requisitos para acceder a una
prestación, se traducen, por fuerza, en una decisión que tiene incidencia en la solución de miles de casos similares.
No es tampoco ella una postura sostenible en la seguridad social gobernada por
principios, los cuales por su naturaleza, implica que ninguno sea prescindible.
La seguridad social es una
disciplina compleja, para la
que la Ley 1149 de 2007 exige
jueces expertos, y no tendrían
esa condición los que desconocen o no saben manejar la
dimensión financiera del sistema pensional.
Pero finalmente la Constitución Nacional, en su artículo
334, con la modificación introducida en el Acto Legislativo
de 2011, consagró de manera
perentoria que la sostenibilidad
fiscal, de la misma naturaleza,
pero de menor rango, no es
un principio, pero si un criterio orientador, que debe guiar
a todas las ramas y órganos del
Poder Público. Y además de ello
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
73
El sistema pensional colombiano
creó un espacio, a través de un incidente obligatorio de
impacto fiscal, cuyo objeto es justamente el de las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, y su
objeto evitar alteraciones serias en la sostenibilidad fiscal.
La mesada catorce
La Ley 100 de 1993 estableció en forma general en
su artículo 50 una mesada adicional a pagar a todos los
pensionados por vejez o jubilación, invalidez y sustitución
o sobrevivencia cada año, junto con la mesada del mes de
noviembre, en la primera quincena del mes de diciembre,
el valor correspondiente a una mensualidad adicional a
su pensión lo que quiere decir que los pensionados recibirían 13 mesadas por año, constituyéndose la mesada
adicional del mes de diciembre en la denominada prima
de navidad.
Sin embargo, el artículo 142 sobre mesada adicional
para actuales pensionados (entiéndase pensionados al 23
de diciembre de 1993) estableció que los pensionados por
jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores
públicos, oficial, semioficial, en todos sus ordenes, en el
sector privado y del ISS, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional,
cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes
del Primero (1) de enero de 1988, tendrán derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le
corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo,
que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada
año, a partir de 1994, lo que significaba que estos pensionados recibirían en adelante 14 mesadas por año, doble en
los meses de junio y diciembre.
Mediante la sentencia C-409 de 1994 M.P. Hernando
Herrera Vergara declaró inexequible la frase “cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del Primero
(1) de enero de 1988” sentencia que implicó que todas las
pensiones tendrían en adelante derecho a las 14 mesadas
por año.
Quedó eso si vigente el parágrafo que estipulaba que
esta mesada adicional será pagada por quien tenga a su
cargo la cancelación de la pensión sin que exceda de quince (15) veces el salario mínimo legal mensual.
El sistema pensional vio así encarecer a partir de 1994
la prestación a su cargo en un poco menos que la treceava
parte de lo previsto en su diseño técnico sin que tuviera
al mismo tiempo una compensación clara en sus ingresos;
solo cuenta con la garantía universal a cargo del estado.
74
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Un vistazo rápido a este costo y solo para los pensionados a cargo
del ISS (hoy Colpensiones) se muestra en el siguiente cuadro:
Cuadro 2.24
Costo Anual de la mesada 14 para los pensionados del ISS (millones de pesos)
2005
438,939
2006
445,169
2007
522,646
2008
608,746
2009
710,605
2010
820,237
2011
924,412
2012
1,020,952
Elaboración CGR.
La interpretación de las reglas sobre el IBL en pensiones del régimen de transición
La Ley 100 de 1993 introdujo el régimen de transición para aquel
grupo de afiliados a la seguridad social que tuvieren a la vista 20
años o menos, la causación del derecho a la pensión de vejez o
de jubilación. Para atenuar los requisitos de la nueva normatividad,
decidió mantener para ellos el requisito tiempo de servicios o de
cotización mínimos, así como la tasa de reemplazo que tuvieren en
el régimen anterior.
Dispuso esta misma ley que el derecho debía ser liquidado bajo las
reglas que contemplaba el mismo artículo 36 de la Ley 100 que creó
tal régimen de transición: el Ingreso Base de Liquidación IBL se debía
calcular sobre todo el tiempo que hiciere falta al afiliado para causar
el derecho pensional. Esta nueva regla modificaba regímenes como el
de la ley 33 de 1985, que limitaban ese tiempo al del último año, un
tiempo que era demasiado corto que permitía manipular el valor de
la pensión, y era fuente de los excesos que se observaban, los cuales
pretendía corregir la ley 100 de 1993.
Según la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, este es el entendimiento de la norma. Para el Consejo de Estado, a partir de la deficiencia técnica en la redacción de la norma, de
utilizar el concepto monto a cambio del concepto Ingreso Base de Liquidación, dentro del artículo, las pensiones deben liquidarse con base
en el salario del último año, o casos con el régimen especial judicial, el
del Decreto 546 de 1970, con el salario más alto del último año.
El impacto económico de esta interpretación puede apreciarse con
recientes fallos de tutelas de magistrados de altas cortes. Así por ejemplo, si un funcionario judicial que solicitó su pensión y le fue concedida por un monto de $4.252.000 mensuales es enseguida favorecido
con una corta nominación de un mes como magistrado auxiliar, cargo
en el cual devenga una asignación muy superior que le significa que la
tutela ordene aumentar la mesada a $11.537.500, le genera un costo
adicional al sistema pensional por un valor de $2.159 millones de pesos a septiembre de 2012, costo adicional que comprende el valor de
la retroactividad por la diferencia de mesadas junto al valor actual más
probable de esta diferencia, pagadera hasta el último fallecimiento
entre él o su cónyuge.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
75
El sistema pensional colombiano
La liquidación de la pensión con todos los factores salariales
La ecuación aportes-beneficios en el régimen pensional se concreta a partir de una premisa sencilla y fundamental: El monto de las
mesadas pensionales debe guardar correspondencia con el nivel de salarios, con el mismo
que se tuvo en cuenta para determinar la cotización que el beneficiario de la pensión pagó a
la seguridad social.
La diversidad del sistema remunerativo público consentía formas de remuneración que no
implicaran modificar la base sobre la que se aplica
el porcentaje destinado a la contribución parafiscal de la seguridad social. Y por ello, de manera
expresa y taxativa, las mismas leyes se encargaban
de señalar cuáles eran los factores que se debían
tener en cuenta para este último efecto.
Para la liquidación de la pensión de jubilación
del régimen general de los empleados públicos Ley 33 de 1985-, la jurisprudencia del Consejo
de Estado ha oscilado en señalar que se han de
tomar todos los factores salariales, o limitarlos, a
aquellos enumerados taxativamente en la Ley 62
de 1985 o a aquellos sobre los que se efectuaron
aportes. A partir del 2010 esa Corporación consideró que la Ley 62 de 1985 era regresiva frente a
la ley 33 del mismo año y, por lo tanto, dispuso
el derecho a la liquidación de las pensiones sobre
todos los factores salariales.
En consecuencia, el costo adicional para el
sistema pensional causado por esta disposición
del Consejo de Estado es igual al 75% del valor
de los factores salariales que ahora entran a incrementar el IBL, costo que de nuevo no estaba
previsto en el diseño técnico del sistema, que no
tiene una fuente de financiación aparejada a los
egresos que causará la disposición en comento, a
no ser la garantía universal a cargo del Estado.
El derecho al disfrute de la pensión simultáneamente con el sueldo por servicios prestados al Estado: función de advertencia
La Corte Suprema de Justicia, en decisión reciente, modificó una tradicional postura jurispru76
dencial, rectificando lo que era un dogma: para
gozar de la pensión de jubilación o de vejez el
empleado se ha de retirar del servicio.
La Contraloría General de la República, al advertir que uno de los fundamentos de tal decisión
era una supuesta deficiencia de la legislación, se
pronunció en los siguientes términos contenidos
en una función de advertencia:
“La CGR, en defensa de los intereses patrimoniales
del Estado, debe propender por la eficiencia en el ejercicio de la función fiscalizadora, en virtud de lo cual, la
vigilancia de la gestión fiscal de la administración debe
hacerse en forma técnica y oportuna, no sólo con el fin
de resarcir el posible daño al patrimonio estatal, sino
advertir y reducir los riesgos que pueden menoscabar el
patrimonio público...
...La Contraloría General de la República ha
evidenciado una deficiente reglamentación sobre
la condición de retiro del servicio o terminación
del vínculo laboral, para disfrutar de la pensión de
vejez o de invalidez, según sea el caso, como se
desprende de las consideraciones siguientes:
La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
en sentencia del 23 de marzo de 2011, radicación
37959, adoptó un cambio de una jurisprudencia pacífica por décadas, sobre la interpretación
de algunas de las normas que establecen como
condición para recibir la pensión de jubilación la
desvinculación del servicio.
Lo importante de la decisión de la Corte, no
es la decisión del caso particular, en el que finalmente no se accede a la pretensión del reclamante de que le sea reconocido el retroactivo al reconocimiento pensional, correspondiente al tiempo
en el que estaba vinculado a la administración
pública. Su importancia radica en la advertencia
que de ella se desprende de que las disposiciones
expedidas con anterioridad a la Ley 100 de 1993
no pueden tener el alcance de impedir que se
disfrute del derecho al salario y simultáneamente
con la pensión; del conjunto normativo que la
Sala reseña, y que exigen el retiro del servicio. Al
respecto la sala señala:
“(, ..) Carece de aplicabilidad en lo que a la exigencia
de retiro del servicio concierne, para efectos de poder
hacer efectivo el disfrute de la pensión de jubilación
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
por aportes o del resto de pensiones, cuando sean otorgadas por eI
ISS. Como, obviamente, tampoco
será aplicable, valga la oportunidad
para asentar/o, en tratándose de
pensiones otorgadas por las administradoras de fondos de pensiones
privados, en donde los dineros de
las cuentas tampoco son de naturaleza pública. “
Esa determinación podría
afectar el costo pensional del
régimen de prima media con
prestación definida, por cuanto
inevitablemente se incrementa
el costo por retroactividad pensional, que debe reconocerse
desde el momento en que se
reunieron los requisitos mínimos para acceder a la pensión,
y no desde el momento de la
desvinculación laboral; de
igual manera, tendría la virtualidad de modificar de manera
permanente las condiciones
de estimación de las mesadas
pensionales del régimen ahorro
individual y el impacto sobre el
fondo de garantía de pensión
mínima.
una de las obligaciones son parafiscales, como lo son los fondos
de pensiones, pues estos no hacen parte del Tesoro Público.
A la conclusión de la Corte que se comenta se llega teniendo
en cuenta temas de compatibilidad pensional pero desconociendo
el impacto que puede tener respecto del principio constitucional
de sostenibilidad financiera de que trata el artículo 48 de la Constitución Nacional:
ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad,
en los términos que establezca la Ley.
( ...)
La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones
mantengan su poder adquisitivo constante.
El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y
asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su
cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la
entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
(. . .)
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad,
el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así
como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto
para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios
para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.
Las razones que tuvo la Corte para modificar su tradicional
postura consisten básicamente en traer a colación las que
valen para resolver situaciones
distintas, las pertinentes para
resolver controversias como la
de si un afiliado al sistema puede recibir una pensión de vejez,
pese a que ya recibe una pensión convencional de una entidad pública; el caso se resuelve
analizando la prohibición del
artículo 128 de la Constitución
Política de recibir dos asignaciones provenientes del Tesoro
Público; y se concluye que no
queda comprendido cuando los
fondos con los que se cubre
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
77
El sistema pensional colombiano
(. ..)
Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos
los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos
en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición
o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido. (. ..)”
La deficiencia normativa es relativa, y ello se predica a partir de
la interpretación efectuada por la Corte.
No se le escapa a esta entidad que la situación que se enfrenta
puede tener origen en el ejercicio restringido de la interpretación
judicial, que deja por fuera perspectivas y aspectos que de haber
sido tenidos en cuenta, habrían llevado a la conclusión de mantener la tradición jurisprudencial respecto al condicionamiento de
la terminación de la vinculación laboral para el disfrute de la
pensión, razón de ser de la misma, cual es sustituir la capacidad
laboral de la persona cuando por su edad y tiempo de servicios
procede el descanso. No tiene pues razón de ser que el Estado entre a subsidiar con recursos públicos con una prestación definida a
un trabajador con una pensión de vejez, cuando el mismo continúa
trabajando y cotizando para asegurarse contra dicho riesgo.
La perspectiva que adoptó la Corte para resolver fue la de mirar
de dónde provienen los fondos con los que se paga pensión, cuando existe otra que no debió ser descartada como es la relativa a la
naturaleza de los pagos.
La pensión de vejez es una prestación de la seguridad social
que se ofrece para cubrir las necesidades del afiliado cuando este
pierde los ingresos laborales; el evento de la vejez es meritorio para
la seguridad social por el hecho de que para el afiliado su capacidad de ganancia se disminuye o desaparece.
Es de general aceptación que para gozar la pensión se debe
dejar de recibir salario, pues es afirmación cimentada desde el
sentido común. Y el aspecto capital es haber dejado de lado el
del principio constitucional de la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones.
Con este cambio de jurisprudencia se afectan las ecuaciones
financieras del sistema pues los afiliados obtienen un beneficio
que antes no recibían y que por lo demás es doble, el de recibir
una pensión mejorada con las cotizaciones que se hacen luego de
cumplir con los requisitos mínimos, y el de recibir el retroactivo
de las mesadas por todo el tiempo en el que aplazó hacer efectivo
el derecho.
En este punto, es de vital importancia señalar la probidad que
debe tenerse al momento de definir situaciones que afectan recursos públicos y los coloquen en posición de riesgo. En este sentido
78
el Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Montería señaló lo
siguiente: “(. ..) no se merma
ante lo esbozado por la Sala
exhorta la posibilidad de la tutela, teniendo como cimiento el
valor superior de la rectitud de
manejo de los dineros públicos,
el cual en palabras de la Corte
Constitucional tiene pleno sustento en la Carta Política, de
conformidad con la máxima
según la cual, nadie puede enriquecerse a costa del erario ....
(SentenciaC-046 de 1994)18
Justo en eventos que repercuten colectivamente en la dimensión de la deuda pensional,
el mandato constitucional está
llamado a ser tenido en cuenta
de manera tal que sea un argumento explícito en la sentencia
judicial con el que se absuelva
de cómo se cumple con él.
No se percibe en la sentencia la real dimensión para
las finanzas del Estado y las
consecuencias económicas de
ese cambio de postura que le
obligarían a pronunciarse sobre
cómo con su decisión se cumple también con el principio
de la sostenibilidad financiera;
centra su argumentación en el
asunto pero desde la moralidad
administrativa, limitado a un
grupo de los afiliados, los que
provienen del sector público.
De esta manera se advierte la
siguiente situación normativa:
• El artículo 2 Ley 71 de 1988,
artículo 2 del Decreto 2709
18 Sentencia de Tutela proferida por
la Sala Primera de Decisión, Radicación 2010-00057, fechada 9 de julio
de 2010.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
establece la condición de retiro del servicio para disfrutar la
pensión por aportes.
• El artículo 8 de la Ley 71 de 1988 refiere la exigencia del retiro
del servicio para gozar de las pensiones de jubilación invalidez
y vejez.
La sentencia 37959 de 2011 de la Sala Laboral, le quita eficacia
expresa a estas normas.
El artículo 13 y 35 del Decreto 758 de 1990 regula de manera
expresa dos momentos del proceso pensional, la causación y el
disfrute para la pensión de vejez e invalidez. Esta norma puede
conservar su vigencia por la remisión que a ellas hace el artículo
31 de la Ley 100 de 1993, y en la medida en que no fue derogada
por ella, ni lo ha sido por sus decretos reglamentarios. La nulidad
de esta norma ha sido demandada ante el Consejo de Estado, que
negó la suspensión provisional.
Esta norma, pese a que no es mencionada por la Sala Laboral
en la sentencia 37959 referida, queda comprendida en las razones
para invocar que “carece de aplicabilidad’.
El artículo 150 de la Ley 100 de 1993, regula la situación transitoria de empleados a los que se les notificó el reconocimiento
de la pensión de jubilación, y que no se han retirado del cargo; la
invoca la Corte Suprema de Justicia para confirmar su tesis de que
en el sistema general de pensiones no se exige el retiro, pese a que
de su texto se puede derivar la interpretación contraria.
El artículo 19 de la Ley 344 de 1996 establece la opción alternativa para el servidor público de continuar en el servicio o
de gozar la pensión; fue la que le valió a la Corte para negar la
pretensión de disfrutar al tiempo, por un lapso, salario y pensión
de vejez.
De lo anterior se desprende que de la ausencia de la norma
expresa que diferencie la causación y el disfrute de las pensiones
de vejez y de invalidez para los afiliados al Sistema General de
Pensiones, y así comprender a los del sector privado, expedida bajo
la vigencia de la Ley 100 de 1993, con la orientación de la Corte
Suprema de Justicia examinada, puede ser fuente de nuevas controversias judiciales, y del incremento del costo de las obligaciones
pensionales.
A continuación, se incluye una proyección del costo (perjuicio)
que se genera al erario, por un afiliado al sistema de pensiones que
reúna los requisitos para pensionarse y pueda continuar vinculado
al servicio devengando salario, y meses después al momento de
retirarse, adquiera el derecho a la retroactividad de mesadas pensionales desde el momento en que cumplió tales requisitos.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
79
El sistema pensional colombiano
Cuadro 2.25
Perjuicio por afiliado al erario público según el número de meses que dure
la situacion de doble ingreso y por cada $1.000.000 de salario inicial
Meses
Salario
Pensión
Total Ingresos
Parafiscales19
Perjuicio al erario
1
1,000,000
900,000
1,900,000
292,500
1,192,500
2
1,000,000
900,000
1,900,000
292,500
2,385,000
3
1,000,000
900,000
1,900,000
292,500
3,577,500
4
1,000,000
900,000
1,900,000
292,500
4,770,000
5
1,000,000
900,000
1,900,000
292,500
5,962,500
6
1,000,000
900,000
1,900,000
292,500
7,155,000
7
1,050,000
945,000
1,995,000
307,125
8,407,125
8
1,050,000
945,000
1,995,000
307,125
9,659,250
9
1,050,000
945,000
1,995,000
307,125
10,911,375
10
1,050,000
945,000
1,995,000
307,125
12,163,500
11
1,050,000
945,000
1,995,000
307,125
13,415,625
12
1,050,000
945,000
1,995,000
307,125
14,667,750
13
…..
……
……
……
…….
Elaboración CGR.
Así las cosas, por cada $1.000.000 de salario y 1000 afiliados en esta situación,
durante un período de 12 meses el perjuicio acumulado es de:
1000 afiliados * $14.667.750 = $14.667.750.000,00
Finalmente, ante el Consejo de Estado - proceso de radicación 1317-2007, que no
se ha fallado- se demandó la nulidad de las expresiones que del artículo 13 y 35 del
Decreto 758 de 1990, en cuanto exigen el requisito de desvinculación del afiliado del
servicio o del régimen, por considerar que introducen requisitos adicionales no previstos por el legislador.
Advertencia
En virtud de lo anteriormente expuesto, se logra evidenciar que la aplicación del
nuevo criterio jurisprudencial establecido por la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, conlleva indefectiblemente al desequilibrio financiero y posible colapso del
Sistema de Seguridad Social de Pensiones.
En consecuencia, la Contraloría General de la República, advirtió a los señores
ministros de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo, para que examinen el tema
referido y promuevan la adopción de normas legales o reglamentarias que aseguren
por establecimiento expreso la exigencia de la desafiliación al sistema, como consecuencia de la terminación del vinculo laboral y por ende la cesación de cotizaciones,
para el disfrute de la pensión de vejez, y las condiciones en que este mismo retiro
opera para las de invalidez.
80 Bienestar familiar 3%; SENA 2%; Cajas de subsidio familiar 4%; Cotización salud 8%; Cotización pensión
12%; Total Parafiscal 29%.
80
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Debe recordarse que la gestión fiscal de toda
entidad estatal debe buscar la adecuada disposición de los bienes públicos y cumplir los fines
esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia,
por lo que la reglamentación que sobre este tema
debe atenderlos, máxime cuando el principio de
sostenibilidad financiera del Sistema Pensional
tiene rango constitucional.
El régimen especial de la Ley 4 de 1992
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional hace un llamado a la Sala
Plena de reconsiderar, a la luz del principio de la
sostenibilidad financiera, la jurisprudencia sobre la aplicación del régimen especial previsto
en la Ley 4 de 1992.
Dice la sentencia, T-353 del 12 de mayo de
2012, al destacar la dimensión del principio de la
sostenibilidad financiera introducido en la Carta
Política por el Acto Legislativo 1 de 2005:
“No obstante lo anterior, la Sala encuentra en el
presente caso una situación propicia para manifestar
que se opone a que con fundamento en los beneficios
que otorga el régimen de transición, se favorezca a
personas que se acogen a regímenes pensionales diferentes a los que el régimen de transición preservó para
ellos, en lo que configura una aplicación irracional del
principio de la favorabilidad con consecuencias atroces
para la sostenibilidad fiscal.”
Y más adelante, enfatiza:
“Tal disposición lleva a replantear la forma como
se han aplicado algunos regímenes, especialmente los
que aún se encuentran vigentes en virtud del régimen
de transición, y a cuestionar los factores que en reiteradas ocasiones se han tenido en cuenta para liquidar
pensiones cuyos montos exceden el límite establecido
por el constituyente. De modo que lo más sano, conveniente y razonable en aras de garantizar el principio de
la sostenibilidad fiscal es la realización de una labor de
revisión pensional, tanto de las pensiones que superan
los 25 salarios mínimos legales mensuales concedidas
antes del 31 de julio de 2010, como aquellas que se concedieron con posterioridad, para que a futuro el monto
de dichas pensiones no supere el límite que el Constituyente determinó – es decir, 25 salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Así, sólo si la Sala Plena de esta Corporación acoge esta posición, será procedente la revisión de aquellas pensiones que se han concedido con base en una
aplicación por errónea del régimen de transición, y con
respecto a las mismas podrá solicitarse la revocatoria
establecida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.”
A esta conclusión llega una de las Salas de la
Corte Constitucional al revisar una tutela contra
sentencia que otorgó una pensión de magistrado
de Alta Corte a la luz de jurisprudencia constitucional vigente, en la que si bien advirtió que
no procedía tutela contra sentencia, que era el
camino escogido por el ISS, y por tanto no era allí
procedente modificar el derecho pensional otorgado por el juez de tutela, sí advertía que en casos como los que examinaba se estaba otorgando
el derecho a quienes, a su juicio, no reunían las
condiciones para ser sus beneficiarios; y como
advertía que la decisiones estaban orientadas por
la jurisprudencia de la misma Corte Constitucional20 [1], aboga categóricamente por la “necesidad de un cambio jurisprudencial”, de la Sala
Plena y mediante sentencia de unificación, en la
que esta se la corrija a la luz del principio de la
sostenibilidad financiera.
Para la Contraloría General de la República,
los puntos sobre los que debe enfocarse el cambio jurisprudencial, referidos de manera directa o
indirecta en la sentencia T 353 de 2012, han de
versar sobre los siguientes aspectos:
1. La existencia de topes para las pensiones de
la Ley 4 de 1992 y en general para todas las
pensiones cualquiera que fuere su régimen.
2. El riguroso cumplimiento del requisito contenido en la expresión “régimen anterior al que se
encuentren afiliados” del artículo 36 de la Ley
100 de 1993; así se manifestó la Sala Séptima
en la sentencia en comento: ¿Es admisible que
las personas que al primero de abril de 1994 no
tuvieran expectativa de pensionarse con tales
factores pensionales, posteriormente pretendan
adquirir su pensión con base en los mismos?
Para la Sala la respuesta no puede ser afirma20 La jurisprudencia de la Corte Constitucional, referida al
régimen especial de la Ley 4 de 1992, esta contenida en pronunciamientos en sede de tutela, como los siguientes: 456
de 1994, T – 463 de 1995, T – 214 de 1999, T – 390 de 2009.
T – 483 de 2009 y T – 771 de 2010.
81
El sistema pensional colombiano
tiva, ya que no se aplicaría el régimen en el que cotizaban las
personas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, sino que
debido a una favorabilidad in extremis se aplicaría un régimen al
que las personas ni siquiera aspiraban a 01 de abril de 1994.
3. La aplicación de la pérdida del régimen de transición previsto
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los regímenes
especiales.
4. Los factores con los que se integra el IBL. El ingreso base de
cotización debe coincidir con el de liquidación.
5. La doctrina sobre cuándo procede el reconocimiento de manera
definitiva de derechos pensionales por parte de los jueces de
tutela.
Cada uno de los aspectos antes señalados tiene un enorme
significado en la carga fiscal de las obligaciones del Estado en
proporción directa a:
• El número de pensionados especiales que no tenían la expectativa de la pensión en calidad de congresista o de magistrado de
las altas cortes, con el régimen anterior al 1 de abril de 1994.
• Las pensiones causadas antes del 31 de julio de 2010 con topes
superiores a los 25 salarios mínimos.
• Las pensiones causadas con posterioridad al 31 de julio de 2010
con topes superiores a los 25 salarios mínimos mensuales.
• Las pensiones del régimen especial concedidas a favor de quienes habían perdido el régimen de transición por su traslado al
RAIS y posterior retorno al régimen de prima media.
• La inclusión de factores pensionales diferentes a los previstos
en la Ley 62 de 1985 o del Decreto 1158 de 1994.
De esta manera se señala la situación judicial derivada del pronunciamiento de la Sala Séptima de Revisión de Tutelas para que
la Sala Plena adopte un cambio de jurisprudencia en el que se
establezcan condiciones más rigurosas y ajustadas al principio de
la sostenibilidad financiera. También se llama la atención sobre
la diligente actuación judicial que le corresponde a las Administradoras de pensiones y a los titulares de acciones de tutela, para
82
hacer el seguimiento procesal
a la revisión de aquellas que
se hayan admitido para tal fin,
como también a los ministerios
de Hacienda y Crédito Público
y de Salud y Protección Social para exponer ante la Corte
Constitucional la relevancia de
la revisión de aquellas tutelas,
que hayan subido ante dicha
instancia y en las que se debatan estas condiciones.
Para concluir, el principio de
la sostenibilidad financiera no
debe ser medido como la suficiencia de recursos para cubrir
todas las pensiones que se decidan y reconozcan, así sea mediante el recaudo de mayores
impuestos o la contratación de
mayor deuda, sino que, por el
contrario, dicho principio debe
enmarcarse en las posibilidades
financieras del país para cubrir,
en el largo plazo, las prestaciones de vejez al mayor número
de ciudadanos y sobre todo a
los más necesitados, así como
la capacidad de las actuales
generaciones de financiar a un
contingente cada vez mayor de
pensionados
No puede, pues, entenderse
como obediencia al principio
constitucional aludido, el tener
que destinar cuantiosos recursos para una mínima parte de
la población, sacrificando los
principios de la universalidad,
de la equidad y de la solidaridad que son pilares del Sistema
General de Pensiones.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional
colombiano
muchas reformas, pocas soluciones
Retos del sistema de seguridad social
frente al envejecimiento
de la población
Gina Magnolia Riaño
El envejecimiento de la población es un proceso mundial que afecta a toda la sociedad, profundo y con consecuencias en todas las
facetas de la vida y la que es, quizás, su connotación más importante, ha significado la transformación de la estructura edáfica, pues la
proporción de adultos mayores viene creciendo en forma exponencial
durante el siglo XXI.
Esta característica presenta intensidades diversas en los diferentes
continentes: en América Latina y el Caribe la proporción de personas
mayores de 60 años pasará del 10% al 25% en menos de 40 años.
El reciente informe mundial “Envejecimiento en el siglo XXI: una
celebración y un desafío”, realizado por el Fondo de Población de
Naciones Unidas y Help Age International destaca que: “el envejecimiento de la población es una de las tendencias más significativas
del Siglo XXI. Tiene repercusiones importantes y de vastos alcances en
todos los aspectos de la sociedad. A escala mundial cada segundo dos
personas cumplen 60 años de edad, es decir, el total anual es de casi
58 millones de personas que llegan a los 60 años. Dado que actualmente una de cada nueve personas tiene 60 o más años de edad, y las
proyecciones indican que las proporción será una de cada 5 personas
hacia el 2050, el envejecimiento de la población es un fenómeno que
ya no puede ser ignorado.”
Colombia como muchos otros países experimenta esta transición
demográfica de menores tasas de natalidad y acelerado envejecimiento de la población, a una de las mayores tasas de América Latina. Este
fenómeno impone unos desafíos enormes a los sistemas de seguridad
social y mayores exigencias a los dispositivos de protección social,
adaptables a las nuevas situaciones de progresivo aumento de la población mayor de 60 años.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
83
El sistema pensional colombiano
La transición demográfica definida como el cambio histórico de las tasas de natalidad y mortalidad de niveles elevados a bajos de una población
De acuerdo con los indicadores demográficos el envejecimiento poblacional se
traduce en un aumento evidente de la población adulta mayor, especialmente el porcentaje de la edad más avanzada: mientras la población general se ha incrementado,
en el período 1990-2003, en 1,9% de promedio anual, la población mayor de 80 años
ha estado creciendo a una tasa promedio anual de 4%. Es importante destacar que
Colombia cuenta actualmente con cerca de 5.000 centenarios (personas de 99 años
y más), lo cual equivale al 0,011% del total de la población, con un claro predominio,
al igual que en el resto del mundo, del sexo femenino (61,9%)
Gráfico 1
Fuente: DANE y DNP, cálculo CEDE.
De acuerdo con los indicadores demográficos, el envejecimiento poblacional se
traduce en un aumento evidente de la población adulta mayor, especialmente el porcentaje de la edad más avanzada: mientras la población general se ha incrementado,
en el período 1990-2003 en 1,9% de promedio anual, la población mayor de 80 años
ha estado creciendo a una tasa promedio anual de 4%. Es importante destacar que
Colombia cuenta actualmente con cerca de 5.000 centenarios (personas de 99 años y
más), lo cual equivale al 0,011% del total de la población, con un claro predominio,
al igual que en el resto del mundo, del sexo femenino (61,9%)
Las principales causas del envejecimiento poblacional en Colombia son el aumento de la esperanza de vida, la disminución de la mortalidad, el control de las
enfermedades infecciosas y parasitarias, el descenso de las tasas de fecundidad, la
atenuación del ritmo de incremento de la población y los procesos de migración.
Mientras la migración de las personas mayores de 60 años es menor del 2% del total,
la migración de los más jóvenes es mucho más intensa, lo que contribuye al envejecimiento del país1.
1 Conforme lo ilustra el documento técnico del Observatorio de Envejecimiento y Vejez OEV 2011 (Gina M.
Riaño B. y Magda Liliana Cano).
84
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
La expectativa de vida ha aumentado considerablemente y también la esperanza de
vida al retiro, sin embargo, la esperanza de vida saludable nos indica que se requiere
adaptar los sistemas de salud a esta nueva circunstancia, preparar las instituciones
prestadoras de servicios de salud, formar el recurso humano y, en general, formular
políticas públicas de envejecimiento y vejez que en la medida de lo posible anticipen
los efectos que producirán estos fenómenos.
La población mayor de 60 años en Colombia hoy representa el 10.4% del total
de la población, se estima que el 65% de las personas mayores vive bajo la línea de
pobreza, con una baja cobertura en el sistema de seguridad social y soporta discriminación laboral por su edad, dificultades de inclusión social y lejos de poder ejercer un
envejecimiento activo, digno y participativo.
Gráfico 2
Fuente: DANE.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
85
El sistema pensional colombiano
Gráfico 3
Pirámide Población
Hombres
Grupo etáreo
Mujeres
Fuente: DANE.
En 2012 la población mayor de 60 años corresponde al 10.4% de
la población total. Desde 1951 el índice de envejecimiento se ha multiplicado por cuatro pasando de 10 a 49 personas mayores de 60 años,
por cada 100 menores de 15. Se prevé que en el 2020 será el 13%.
Cuadro 3.1
Índices de envejecimiento
Poblacion de 60 años y mas
% sobre el total de la poblacion
1985
2012
2020
2,143,109
4,792,957
6,435,899
7%
10%
13%
Fuente: DANE.
Los cinco departamentos con mayor proporción de personas mayores son Boyacá, Caldas, Quindio, Tolima y Risaralda.
86
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Seguridad Económica: pensiones y Beps
En materia de seguridad económica de las
personas mayores Colombia tiene unos desafíos
enormes dada la baja cobertura del sistema pensional, la alta informalidad del mercado laboral, la
inestabilidad en el empleo y las barreras de acceso
que aún subsisten para afiliarse al sistema de pensiones, sea al régimen de reparto que administra
Colpensiones o al régimen de ahorro individual
que administran los Fondos de pensiones.
Según estadísticas recientes la población económicamente activa se estima en 21’022.271 personas de las cuales solo se encuentran afilados al
sistema de pensiones 16’379.494, sin embargo,
de estas últimas las que cotizan son 6’770.445 y
los pensionados actuales ascienden a 1’793.323.
De la PEA únicamente un tercio cotiza regularmente al Sistema General de Pensiones y de estos
solo una cuarta parte logra pensionarse.
El Protocolo de San Salvador o Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), en
materia de derechos económicos, sociales y culturales establece en el artículo 17:
“Toda persona tiene derecho a protección especial durante su ancianidad. En tal cometido,
los Estados partes se comprometen a adoptar de
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
manera progresiva las medidas necesarias a fin de
llevar este derecho a la práctica y en particular a
proporcionar instalaciones adecuadas, así como
alimentación y atención médica especializada a
las personas de edad avanzada que carezcan de
ella y no se encuentren en condiciones de proporcionársela por sí mismas; ejecutar programas
laborales específicos destinados a conceder a los
ancianos la posibilidad de realizar una actividad
productiva adecuada a sus capacidades respetando su vocación o deseos; estimular la formación
de organizaciones sociales destinadas a mejorar
la calidad de vida de los ancianos”.
Este acuerdo fue ratificado en Colombia mediante la Ley 319 de 1996 por la cual se aprueba
el Protocolo de San salvador.
A pesar de ello, en Colombia aun no se han
establecido pensiones no contributivas y la cobertura del Fondo de Solidaridad Pensional creado desde 1993, es muy baja, pues solo ha beneficiado a cerca de 66.000 personas con una
pensión, de un estimado de más 2,2 millones de
personas que pertenecen al Sisben 1 y 2, mayores
de 65 años, que es la población objetivo priorizada de este programa.
Así mismo, según el documento Conpes
156/2012 el desempeño del sistema de seguridad
87
El sistema pensional colombiano
social es muy deficiente y no cumple el objetivo de asegurar un
ingreso en la vejez a los trabajadores que no alcanzan a completar
los requisitos para obtener una pensión. El 69,9% de las personas
en edad de pensionarse no disfrutan de una pensión, y el 69.4% de
la población ocupada no cotiza al sistema pensional.
Recomendaciones
• Asegurar que las mujeres accedan al mercado laboral formal
con salarios que les permita permanecer en los sistemas de ahorro para la pensión, por lo que se deben intensificar las medidas
tendientes a eliminar las barreras de acceso al sistema pensional, a corregir la odiosa discriminación laboral que se presenta
entre hombres y mujeres y las diferencias comprobadas en la
remuneración de hombres y mujeres.
• Dado el aumento de la esperanza de vida al nacer y el aumento
de la esperanza de vida al retiro de hombres y mujeres se debería
tender a igualar progresivamente la edad de jubilación de hombres y mujeres, siempre y cuando se prevea reconocer, a través
de los sistemas previsionales, la aportación de las mujeres al
cuidado de los hijos, las personas con discapacidad y los adultos
mayores, como se ha hecho en otros regímenes pensionales.
• La generación de una cultura previsional debe comenzar por
incorporar la educación previsional en los pensum de la básica
primaria y secundaria y promover el conocimiento de los sistemas a los trabajadores en general.
88
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
• Analizar la suficiencia de la prestación principalmente en el
régimen de ahorro individual. Dado que la función del sistema
pensional es garantizar una seguridad económica al retiro, se
debe analizar la suficiencia de las tasas de remplazo y dar cumplimiento al convenio de OIT sobre garantizar por lo menos el
49% de la renta de activo.
• Fortalecer la supervisión basada en el riesgo y medir el cumplimiento de la información del fondo aportada a los afiliados.
Promover la disminución progresiva del costo de administración de los fondos.
• El país debe repensar la existencia en paralelo y en competencia de los regímenes de prima media y de ahorro individual y
avanzar en la configuración de un sistema mixto que permita
la consolidación de un primer piso cuya finalidad sea la de prevenir la pobreza en la vejez, (BEPS universales bajo el régimen
de reparto), un segundo nivel que garantice una sustitución de
renta en la edad de retiro (cuentas individuales), y uno último
complementario de carácter voluntario acompañado de incentivos para su cumplimiento.
• En materia pensional debería avanzarse en el establecimiento
de una medida independiente del salario mínimo legal vigente
que permita flexibilizar los topes de cotización, de monto de
pensión y de mínimos, puesto que estos son altos comparativamente con otros sistemas y pueden amenazar la estabilidad
financiera del sistema
• Frente a los costos de administración, estos se deben regular en
los dos regímenes e incentivar mayor eficiencia y la reducción
de los mismos. Colpensiones y la UGPP, deben medir sus costos
de administración y fijarse metas de reducción.
• La garantía del derecho a la información a los ciudadanos debe
ser cumplida por las instituciones gestoras de la seguridad social y asimismo se debe socializar permanentemente el conocimiento de los diferentes regímenes y dispositivos de protección
social para el conjunto de la población.
• El sistema de seguridad social debe adaptarse a la nuevas estructuras sociales y del mercado laboral que le permitan garantizar una sostenibilidad financiera y asegurar una adecuada
prestación. Para ello se hace necesario crear un instancia de
análisis y seguimiento permanente al sistema, llámese Consejo
Consultivo de Expertos, Consejo Superior, Consejo Nacional,
- el cual existe en varios países-, cuya primordial misión será
la de analizar y evaluar el sistema permanente y sistemáticamente para verificar el cumplimiento de sus objetivos y así,
sustentar y proponer las medidas, los ajustes y recomendaciones que puedan ser debatidas con suficiente sustento jurídico,
técnico y financiero.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
89
El sistema pensional
colombiano
muchas reformas, pocas soluciones
¿Tiene Colombia una política pública
en seguridad social frente al
envejecimiento de su población?
Ligia Helena Borrero Restrepo
De conformidad con el trabajo publicado por la OISS1, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de España, la Secretaria General Iberoamericana y la UNFPA,
denominado “Perspectiva general, la situación de los adultos mayores en la comunidad Iberoamericana”, las cifras no pueden ser más alarmantes en torno al progresivo y
acelerado envejecimiento de la población mundial y de la comunidad iberoamericana
con los efectos, desafíos y retos que ello implica.
Cuadro 4.1
Comunidad Iberoamericana. Distribución por sexo y grandes grupo de edad.
Año 2010
Grandes Grupo de Edades
Hombres
Mujeres
Total
Número de personas
0 a 14
83.837.225
80.656.622
164.493.847
15 a 64
202.505.459
207.546.789
410.052.248
65 y mas
21.299.437.
27.390.288
48.689.725
Total
307.642.121
315.593.699
623.235.820
0 a 14
27,3%
25,6%
26,4%
15 a 64
65,8%
65,8%
65,8%
Proporciones respecto del total.
65 y mas
Total
6,9%
8,7%
7,8%
100,0%
100,0%
100,0%
Fuente: Informe perspectiva general. La situación de los adultos Mayores. OISS
1 Presentación Ligia Helena Borrero III Seminario Internacional de Politicas Públicas de Envejecimiento y
vejez OISS.
90
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
La estructura demográfica colombiana
Es ya conocida, ampliamente, la baja cobertura en pensiones en nuestro país, lo que
acompasado con bajos ingresos después de los 50 años y la baja fidelidad o densidad
de cotizaciones a lo largo de toda la vida laboral, conlleva a que, al final de la etapa
laboral de nuestros ciudadanos, las perspectivas de ausencia de seguridad económica
y por ende de protección social en la vejez sean importantes.
Las siguientes cifras que registra la Superintendencia Financiera son dicientes:
Gráfico 1
Fuente: Superfinanciera.
En el RAIs el 72.9% de los afiliados oscila entre los 15 y 39 años, de los cuales, en
dicho segmento, el 56.5% son hombres y el 43.5% mujeres.
En el RPM el 78.1% de los afiliados oscila entre los 30 y 59 años, de los cuales, en
dicho segmento, el 57.5% son hombres y el 42.5% mujeres.
Varias tendencias deben tenerse en cuenta:
• Para el año 2050 en Iberoamérica el número de adultos mayores de 60 años será
el 22% de la población.
• Hacia el 2050 por primera vez, los adultos mayores en el mundo superarán en
número a los jóvenes. Habrá 112 adultos mayores por cada 100 menores.
• En Iberoamérica en 2010, habrá 29 adultos mayores por cada 100 niños y 12
adultos mayores por cada 100 habitantes en edad laboral.
Estas cifras, por si solas, ameritan una gran reflexión. A ellas hay que sumar, además,
las correspondientes a los adultos mayores victimas del desplazamiento en nuestro
país, los adultos mayores en pobreza de nuestras áreas rurales y el número preponderante de mujeres que hacen parte de este último núcleo poblacional.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
91
El sistema pensional colombiano
Gráfico 2
Fuente: CELADE.
Evidentemente, los cambios demográficos, donde confluye el aumento considerable en la expectativa de vida con la disminución de la tasa
de fecundidad, obligan el cambio de la solidaridad intergeneracional
en materia pensional. Ya los cotizantes activos y la población joven
trabajadora no va a ser suficiente para generar los recursos necesarios
que permitan atender las pensiones de quienes se han hecho acreedores a este derecho. En menos de treinta años, como se dijo, la proporción de la pirámide tradicional en que durante décadas se basó la
solidaridad intergeneracional se habrá invertido totalmente.
Toda esta situación implicará una presión enorme al gasto público y
un desafío monumental para las finanzas públicas. Habrá, pues, que
diseñar las políticas públicas que permitan combinar un aumento de
adultos mayores demandantes de servicios económicos y sanitarios y
un menor número de población activa que genere empleo e impuestos
para sufragar estas necesidades.
92
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Habrá igualmente que encontrar mecanismos nuevos de generación de riqueza teniendo como base la demanda de servicios de los
adultos mayores.
La labor de cuidado de adultos mayores se convierte en una actividad digna de reflexión. Avanzar en la capacitación, profesionalización y esquemas de remuneración no dan espera. Podría pensarse,
por ejemplo, en remunerar con semanas de cotización al sistema general de pensiones a las mujeres que dediquen su tiempo al cuidado
de sus mayores en lugar de demandar estos servicios al Estado.
En nuestro país hay una gran dispersión de apoyos y programas
para los adultos mayores cuyo impacto no es frecuentemente medido. No hay segmentación de la población para orientar los apoyos y la cobertura de los riesgos de la vejez.
Colombia sigue produciendo iniciativas, unas bastante tardías en
concretarse como es el caso de los BEPS, 7 años, pero no se vislumbra una política pública sistémica y organizada tendiente a generar
un plan de acción de largo aliento con miras a la protección del
adulto mayor colombiano.
En Colombia existe un antecedente, el Fondo de solidaridad pensional2. No obstante, las cifras no pueden ser más desalentadoras.
Ha sido un esfuerzo de 15 años y los resultados no son de impacto,
tal y como se puede apreciar en los siguientes cuadros:
Cuadro 4.2
Grupo poblacional fondo solidaridad pensional
Grupo Poblacional
Concejales 1
Genero
Femenino
10
Concejales 2
Discapacitado
Total
Masculino
797
57
67
7
7
1,506
2,303
Madre Comunitaria
37,447
58
37,505
Trabajador Independiente Rural
18,093
21,332
39,425
Trabajador Independiente Rural 2
557
3,140
3,697
Trabajador Independiente Rural 3
72
1,283
1,355
Trabajador Independiente Urbano
31,636
25,363
56,999
Trabajador Independiente Urbano 2
54,330
36,083
90,413
Trabajador Independiente Urbano 3
5,681
13,527
19,208
148,623
102,356
250,979
Total General
Fuente: Fondo Prosperar.
2 Presentación Fondo Prosperar
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
93
El sistema pensional colombiano
Cuadro 4.3
Afiliados al régimen de subsidio pensional
Afiliados Actuales al programa de subsidio
al aporte en pensión
250,979 Personas
Afiliados nuevos activos al programa de
Protección Social al adulto mayor
(Colombia Mayor)
612,036 Personas
Un subsidio económico consistente en un porcentaje importante
de la cotización mensual en pensión según el grupo poblacional. Al
vinculardse al sitema quedan cubiertos como cualquier cotizante
contra los riesgos de invalidez, vejez y muerte. En caso de muerte
del afiliado o pensionado, los sobrevivientes tiene derecho a recibir
un auxilio funerario.
Fuente: Fondo Prosperar.
Cuadro 4.4
Pagos a diferentes poblaciones en periodo 2002 - 2012
Madres comunitarias
$50.849 millones
Discapacitados
$22.661 millones
Independientes rurales
$339,239 millones
Independientes urbanos
$473.123 millones
Nota: Los recursos a 21 de julio de 2012 ascendieron a $2.538.113 millones de pesos en
el Fondo de Solidaridad Pensional y $40.895.576 millones en la cuenta de subsistencia.
Somos conscientes de que la restricción constitucional, producto de
una jurisprudencia inveterada en virtud de la cual no puede existir
una pensión de vejez inferior al salario mínimo, obligó la creación de
beneficios inferiores a dicho valor para la vejez que sin ser pensiones
pudiesen otorgarse a los estratos menos favorecidos. Sin embargo,
la solución que se vislumbra tanto en la Ley 1328 del 2009 como el
documento Conpes recientemente expedido, parece ser otra de esas
medidas complejas, difíciles de instrumentar y de hacerle entender
a beneficiarios, operadores y jueces que son, en últimas, quienes se
constituyen en el vínculo necesario entre el derecho y el ciudadano
para hacerlos realidad.
BEPs : definición y características
Los BEP’S fueron creados al amparo del Acto Legislativo 001 de 2005,
desarrollados en la Ley 1328 de 2009 y su regulación está siendo alistada por el gobierno nacional bajo el liderazgo de los ministerios de
Hacienda, Salud y Protección Social y de Trabajo.
El diseño e implementación de los BEPS se encuentra esbozados en el
documento CONPES 156 expedido el pasado 11 de septiembre, con el
siguiente resultado:
Es parte de los servicios sociales complementarios del sistema de seguridad social integral y como nueva estrategia de los programas de
94
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
gasto social para aumentar la protección a la vejez. Es la alternativa
de ahorro para la vejez a través de un fondo único de largo plazo.
Objetivo: crear un nuevo mecanismo de generación de ingresos en la
edad adulta.
• Es un mecanismo individual, independiente, autónomo y voluntario
• Es un ahorro voluntario que puede ser flexible (con un mínimo y
máximo), variable y esporádico. El beneficio es la sumatoria de un
ahorro y un subsidio monetario para mejorar condiciones de vida
de adultos mayores.
• Para personas que tengan ingresos inferiores a un salario mínimo
mensual. SISBEN 1 , 2 y 3
• Para los del Sisben 1 y 2 podrán contar con ingreso superior al
ofrecido en el PPSAM que actualmente está en $ 62.500.
• Las del nivel 3 del Sisben tendrán incentivo proporcional al ahorro.
• Ley 1328; el valor de los incentivos más el subsidio no puede ser
superior al 50% de la totalidad de los recursos acumulados.
• Se dirige a personas que laboran períodos inferiores a un mes.
• Para independientes informales.
• Tiene incentivos para cultivar fidelidad y cultura de ahorro a largo
plazo.
• Tope anual de ahorro para 2012 $ 885.000.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
95
El sistema pensional colombiano
No es:
• Un incentivo a la informalidad.
• No se va a propiciar que la gente prefiera estar en el sistema BEPS
al sistema contributivo.
• Los beneficios nunca van a superar la garantía de pensión mínima
que el Estado da en el sistema contributivo.
• Siempre la mejor prestación o beneficio es la garantía de pensión
mínima que se da dentro del sistema contributivo.
• Hay que propiciar la formalización.
Los BEPS van a contener incentivos al ahorro, la fidelidad y la permanencia. Permite la movilidad con el Sistema General de Pensiones.
Los incentivos pueden ser:
• En efectivo
• En especie: subsidios a los gastos de administración o microseguros contratados por entidades vigiladas por la Superfinanciera.
• Periódicos: según la cultura de ahorro
• Esporádicos.
• El incentivo no puede superar el 50% del monto ahorrado
El valor de los beneficios estará dado por:
• El esfuerzo individual de cada persona
• Su permanencia en el programa
• La rentabilidad que se obtenga de los recursos
• Los incentivos que se otorguen estarán representados en un porcentaje de sus ahorros individuales que permanecerán en una
cuenta contingente hasta que se haga efectivo el beneficio.
• El complemento de la indemnización sustitutiva o devolución de
saldos
• No puede superar el 85% del SMLV
El beneficio estará representado por:
• Una renta vitalicia para la persona. No es sustituible ni heredable.
• Un complemento para la vivienda.
96
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
• Pueden sumar los recursos que tengan en el contributivo o en
otros mecanismos de ahorro creados por el gobierno como la cuentas de ahorro de largo plazo
Administración de los BEPS
• Otorgamiento: exclusivo de Colpensiones. No puede delegarse. La
administración de los recursos puede hacerse con administradores
de carteras colectivas, fondos de pensiones y de cesantías y sociedades fiduciarias.
• Es captación de ahorros del público y por ello se sujeta al EOSF y
a vigilancia de la Superintendencia Financiera.
• Cuentas individuales con régimen de inversiones y rentabilidad
positiva.
Tenemos por delante un enorme desafío de simplicidad y efectividad.
Es necesario que los recursos que se destinen a todos estos apoyos
lleguen realmente a nuestros ancianos que lo necesiten y no se conviertan estos instrumentos y esquemas financieros en un factor más
de litigiosidad y corrupción que distraigan y desvíen el patrimonio
público en detrimento del bienestar social. Colombia requiere generar un pilar básico solidario para la población más vulnerable, sin
perjuicio de fomentar el ahorro y la formalización del empleo. No
obstante, habrá que esperar al diseño definitivo de esta figura y lo
más importante a que se haga una realidad y pueda competir con las
loterías, el chance, el ahorro para la vivienda, el pago de la subsistencia alimenticia y de medicamentos.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
97
El sistema pensional
colombiano
muchas reformas, pocas soluciones
La revelación de los pasivos
actuariales pensionales
en la contabilidad nacional*
Ligia Helena Borrero Restrepo
Frente a la falta de seguimiento, por parte de la contabilidad pública, de los lineamientos y estándares internacionales en cuanto a la revelación de los pasivos pensionales, la Contraloría General de la República (CGR) ha venido poniendo de presente en
el dictamen al Balance General de la Nación y en los informes de ley, la importancia
de una mayor claridad y consistencia en las cifras. Evidentemente, algunas resoluciones y conceptos contables vienen introduciendo una buena dosis de confusión y las
obligaciones de revelación, amortización y fondeo de las obligaciones pensionales así
lo revelan.
Empecemos con algunas definiciones básicas:
Conceptos Básicos
Cálculo Actuarial
Representa el valor presente de los pagos futuros que el Estado, a través de las entidades contables públicas (empleadora pública o privada, administradoras de fondos de
reserva), deberá realizar a sus pensionados actuales o a quienes adquieran derechos,
de conformidad con las condiciones definidas en las disposiciones legales vigentes,
por concepto de pensiones, futuras pensiones, bonos pensionales y cuotas partes
pensionales.
Se realiza con base en la estimación del número de empleados que llegarán a la edad
de jubilación, los años de supervivencia después de retirarse y los valores que deberá
abonarles la entidad. El valor así obtenido debe descontarse mediante la aplicación de
una tasa de interés para obtener el valor presente o actual de las prestaciones.
* Trabajo elaborado por la Contraloría Delegada de Gestión Pública, con la colaboración de las contralorías
delegadas para el Sector Social y para Defensa y Justicia.
98
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Algunos aspectos adicionales que inciden en su cálculo son:
i) el aumento de la edad legal de jubilación; ii) el aumento
de los criterios actuariales en el cálculo de las pensiones; iii)
la reducción de la tasa de sustitución de las pensiones de jubilación, equivalente a la relación entre la pensión y su base
reguladora que se calcula en función de las cotizaciones
durante la vida laboral; iv) fallos judiciales; v.g. indexación,
cambios en las reglas del régimen de transición, etc.; y v)
cambio en tablas de mortalidad.
Criterio o base jurídica: “El reconocimiento contable del valor del cálculo actuarial debe actualizarse anualmente en la contabilidad por lo menos al cierre del período contable” .
Resolución 356 de 2007
En algunas entidades no se cuenta con cálculo actuarial o no
se actualiza anualmente. Los estimativos se realizan sin tener
bases de datos confiables e integradas sobre los beneficiarios
actuales y futuros (no existe información de historias laborales, están pendientes de la aprobación de éste, y algunos lo
actualizan con el IPC).
No se incluyen contingencias que se han cuantificado y deberían ser reveladas, asociadas a posibles fallos judiciales,
variación en las tasas de interés, tasas de mortalidad o supervivencia y costos administrativos. Lo anterior, si se tiene
en cuenta que una de las primeras directrices de la economía
es que todos los costos se deben pagar. Este costo lo asume
quien tenga a su cargo la pensión de cada persona, vale decir,
el empleador, pero esta cifra puede aumentar si se utilizan
unas bases de cálculo más específicas como las tasas de interés y/o de mortalidad, lo que haría que éste aumentara más,
si se considera supervivencia y
costos administrativos, sobre lo
cual al parecer tampoco existe
un plan de contingencia.
El cálculo se ha cuantificado en
algunos eventos asumiendo que
el mismo aumenta cada año con
la inflación y solamente frente
al costo de ofrecer este beneficio; no se ha considerado ningún riesgo por cambio de bases de cálculo (tasas de interés,
mortalidad y/o pérdidas probables o contingencias y demás
situaciones que puedan afectar
los resultados financieros de la
entidad o empresa, reconociendo contablemente el máximo
de condiciones que afecten sus
gastos) o un cambio abrupto
en el valor mismo de la pensión
(por ejemplo, por cambios legislativos).
La Superintendencia Financiera
tiene la facultad de aprobar las
tablas de mortalidad y los estudios actuariales para pensiones de jubilación que le sean
presentados por las instituciones vigiladas, en desarrollo
de sus funciones de vigilancia
y control, para evitar que las
dificultades económicas de las
entidades previsionales y de las
empresas que reconocen y pagan pensiones puedan afectar
el derecho de los trabajadores
a acumular las semanas y los
periodos laborados ante distintos patronos.
La información base para el
cálculo actuarial debe ser confiable e íntegra, y garantizar
que identifique las características particulares de los actuales
y potenciales beneficiarios, así
como incluir las contingencias
a las que se ha hecho alusión.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
99
El sistema pensional colombiano
Sino existe aprobación oportuna, la entidad deberá revelar en sus estados financieros el monto
del último cálculo, su condición de no aprobado
y el efecto que se hubiese derivado de aplicarlo.
Debe incluir siempre a los afiliados y pensionados en los regímenes abiertos.
Reconocimiento y revelación del pasivo
pensional (amortización)
• Reconocimiento: informe en un período determinado del gasto y la obligación en los
estados contables, conlleva el registro parcial
y periódico de una cuota parte del cálculo
actuarial que se lleva contra los resultados del
ejercicio.
• Revelación: corresponde a la presentación a
las partes interesadas de los estados financieros, de todos los hechos relativos al ciclo
financiero del pasivo pensional adecuadamente valorado (valor razonable).
• Empleadores: (…) A falta de regulación específica amortizarán el cálculo actuarial en un
plazo máximo de 30 años contados desde el
31 de diciembre de 1994.”
• Fondos de reserva: ”En la contabilidad de los
fondos de reservas, las entidades administradoras deben amortizar el cálculo actuarial
del pasivo estimado. El monto que deberán
100
amortizar anualmente corresponde al valor
del pasivo corriente del año siguiente, entendido como las obligaciones pensionales exigibles en un período no mayor de un año, sin
perjuicio de efectuar el reconocimiento de la
amortización en forma mensual”.
Frente a empleadores, la Contaduría General de
la Nación en su concepto CGN 20091-124530 de
enero de 2009 señaló: “... al 31 de diciembre de
2008 la entidad contable pública empleadora que
no aplique una regulación específica de amortización debe tener amortizado, al menos, lo correspondiente a 14 años quedando pendiente de
amortizar lo correspondiente a 16 años.”
En el Decreto 4565/2010 se establece que“… los
entes económicos obligados como patronos…
Deberá amortizarse a partir de los estados financieros, con corte a 31 de diciembre de 2010 hasta
el año 2029, en forma lineal…”
Propuesta para la revelación y reconocimiento del pasivo pensional
(amortización)
A continuación se presenta la propuesta que
la CGR puso a disposición de la autoridad contable para superar la situación presentada con
aquellas entidades que, en acatamiento de las
resoluciones de la Contaduría General de la Nación, suspendieron el proceso de revelación de
su pasivo pensional.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Se debe tomar la base completa del cálculo actuarial para ser
amortizado bien sea por el empleador o por el administrador del
fondo y teniendo en cuenta los plazos previstos por el Gobierno,
los cuales a la fecha, según el Decreto 4565 del 2010 debe culminar en el año 2029.
• Criterio o base jurídica
Se debe contabilizar plenamente el cálculo actuarial, tal como se
establece para las entidades contables públicas empleadoras, sin
dividirlo (de 1 a 10 años o de 11 en adelante)
• Problemática
En los eventos en que el empleador sea visible, éste debe realizar la
correspondiente amortización en los períodos previstos.
Si el empleador no es visible, lo realizará el ministerio al cual
esté adscrito o vinculado (Colpensiones: MPS; UGPP: MHCP;
FOMAG: Ministerio de Educación, Ministerio de la Protección
Social, Fonprecon).
El fondeo (quién y cuándo se va a constituir la reserva para
fondear esta obligación sin afectar las finanzas públicas)
• Definición: destinar de manera exclusiva una parte de los
activos a honrar las obligaciones derivadas de ese pasivo, a
través de la Reserva Financiera Actuarial. Lo anterior, con el
objeto de que este monto genere los excedentes que cubran
los pagos periódicos y la acumulación necesaria para fondear
a largo plazo el total del pasivo.
La financiación del gasto en pensiones contributivas del régimen
de prestación definida mediante cotizaciones sociales, es el recurso
a los impuestos generales del Estado. Así, se argumenta que el
aumento del gasto en pensiones previsible en el futuro, se puede
acomodar mediante aumentos moderados de las cotizaciones y un
cambio en la composición del gasto público.
El fondo de reserva para el pago de las pensiones permite acumular
recursos para atender el futuro aumento del gasto en pensiones
y, por lo tanto, evita tener que aumentar las cotizaciones sociales
futuras simultáneamente con el aumento del gasto en pensiones
contributivas.
En la decisión de constituir el fondo de reserva se plantea, en
primer lugar, una cuestión de equidad intergeneracional: cuanto
mayor sea el fondo de reserva, mayor es la aportación de la generación actual a la financiación del gasto en sus pensiones y menor
es la contribución de las generaciones futuras. La constitución de
un fondo de reserva resulta en un aumento del ahorro y, por lo
tanto, en una disminución de los tipos de interés y un incremento
de los salarios. Por lo que se refiere a la composición de la cartera
de activos del fondo, hay que tener en cuenta tres aspectos: su
rentabilidad, su riesgo implícito y los efectos sobre el ahorro y la
distribución de riqueza que se derivan de dicha composición.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
“La Reserva Financiera Actuarial
se revela mediante un débito a
la subcuenta 1901”
Desde el punto de vista financiero, los activos que administran los Fondos de Reserva Públicos no alcanzan a sufragar ni
siquiera el pago de una alícuota
parte de la nómina de pensiones a cancelar en la respectiva
vigencia.
Las reservas financieras para
atender las obligaciones pensionales representan, cada vez,
un mayor porcentaje dentro del
Presupuesto General de la Nación y del PIB.
• Propuesta de fondeo
El gobierno nacional de sus ingresos extraordinarios y otras
fuentes que se consideren, debería destinar de manera regular y creciente recursos para la
reserva financiera actuarial.
El gobierno nacional de sus ingresos extraordinarios y otras
fuentes debería constituir la
reserva financiera actuarial que
permita atender el pasivo pensional del Estado.
Forma de contabilización
A continuación se describen
los principales conceptos de
registro:
Los aportes mensuales para
pensiones que debe efectuar la
entidad al fondo público o privado de pensiones, equivale a
un 12% del valor del valor total
de la nómina y se registra así:
101
El sistema pensional colombiano
5102 Gastos de Administración - Contribuciones imputadas 2505 Obligaciones laborales y de seguridad socialSalarios y Prestaciones Sociales xxxxx
xxxxx
El valor de las obligaciones por concepto de nómina de pensiones de jubilación o
vejez, invalidez y sobrevivencia, a cargo de la entidad pública que asume el pago
de su pasivo pensional se debita con el valor de los pagos realizados por concepto
de la nómina de pensiones y demás prestaciones económicas y con el valor de las
mesadas pensionales que prescriben a favor de la entidad; y se acredita con el valor
de la nómina por pensiones y demás prestaciones económicas causadas.
2720 Provisión para pensiones 2510 Pensiones y prestaciones económicas por pagar
xxxxx
xxxxx
El valor de las obligaciones originadas en el conjunto de prestaciones y reconocimientos económicos a que tienen derecho los afiliados al Sistema General de Pensiones
y que las administradoras de los fondos de reserva están obligados a garantizar se
registra así:
2720 Provisión para pensiones 2570 Obligaciones laborales y de seguridad social –
Administración de la seguridad social en pensiones
xxxxx
xxxxx
El valor de las prestaciones proporcionadas directamente por la entidad a los empleados se registra así:
5102 Gastos de Administración – Contribuciones imputadas 2505 Obligaciones laborales y de seguridad social integral –
Salarios y prestaciones sociales 2510 Obligaciones laborales y de seguridad social integra –
Pensiones y prestaciones económicas por pagar
2625 Otros bonos y títulos emitidos – Bonos pensionales 2720 Pasivos Estimados – Provisión para pensiones 2721 Pasivos Estimados – Provisión para bonos pensionalesxxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
El valor amortizado del cálculo actuarial por concepto de las liquidaciones provisionales de las cuotas partes de los bonos pensionales que deben asumir las entidades
públicas se registra así:
640107 Costo de operación de servicios – Administradora de la Seguridad social en pensiones
272101 Liquidación provisional de Cuotas partes de bonos
Pensionales 272102 Liquidación provisional de Cuotas partes de bonos Pensionales por amortizar
xxxxx
xxxxx
xxxxx
El valor actual de la obligación por pensiones de jubilación se debe registrar anualmente con base en estudios actuariales elaborados de acuerdo con las disposiciones
legales vigente. Para revelar el cálculo actuarial de mediano plazo a cargo de los
fondos de reservas de las entidades públicas administradoras del régimen solidario
de prima media con prestación definida, así como el valor amortizado del cálcu102
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
lo actuarial por concepto de pensiones, establecido de restar al cálculo actuarial
reconocido como pasivo estimado el valor pendiente de amortizar, se realizan los
siguientes registros:
272009 Asegurador - Cálculo actuarial de pensiones actuales 272010 Asegurador – pensiones actuales por amortizar (DB)
272011 Asegurador – Cálculo actuarial de futuras pensiones 272012 Asegurador – Futuras pensiones por amortizar (DB)
272013 Asegurador – Cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones 272014 Asegurador – Cuotas partes de pensiones por amortizar (DB)
xxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
La amortización al estado de resultados se realiza así:
640104 Amortización cálculo actuarial pensiones actuales 640105 Amortización cálculo actuarial de futuras pensiones 640106 Amortización cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones xxxxx
xxxxx
xxxxx
Se debita con:
• El valor de las pensiones actuales y futuras pendientes de amortizar contra el
cálculo actuarial de pensiones.
• El valor de las cuotas partes pendientes de amortizar contra el cálculo actuarial de
pensiones.
• El valor de las obligaciones definitivas por pensiones o cuotas partes reclasificado
al pasivo correspondiente.
Se acredita con:
• El valor del cálculo actuarial y su actualización periódica contra las pensiones por
amortizar.
• El valor del cálculo actuarial de las cuotas partes de pensiones contra las cuotas
partes de pensiones por amortizar
• El monto de la amortización periódica de las pensiones actuales, futuras y de las
cotas partes de pensiones contra la respectiva cuenta de gasto o costo.
Para revelar el valor amortizado del cálculo actuarial por concepto de pensiones de las
entidades públicas empleadoras se realizarán los siguientes registros:
272003 Cálculo actuarial de pensiones actuales 272004 Pensiones actuales por amortizar (DB)
272005 Cálculo actuarial de futuras pensiones 272006 Futuras pensiones por amortizar (DB)
272007 Cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones
272008 Cuotas partes de pensiones por amortizar (DB)
510209 Amortización cálculo actuarial pensiones actuales 510210 Amortización cálculo actuarial de futuras pensiones 510211 Amortización cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
xxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
103
El sistema pensional colombiano
La amortización al estado de resultados se realiza así:
640104 Amortización cálculo actuarial pensiones actuales 640105 Amortización cálculo actuarial de futuras pensiones 640106 Amortización cálculo actuarial de cuotas partes
de pensiones 272004 Pensiones actuales por amortizar (DB)
272006 Futuras pensiones por amortizar (DB)
272008 Cuotas de pensiones por amortizar (DB)
…….”
xxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
xxxxx
La opinión contable negativa de algunos fondos por parte de la CGR provoca diferencias con la CGN frente a la revelación del pasivo pensional
A la llegada de esta administración, no todos los fondos estaban aplicando lo previsto en el capítulo VIII de la Resolución 356 de 2007 de la Contaduría General de la
Nación, que al respecto establece: ”En la contabilidad de los fondos de reservas, las
entidades administradoras deben amortizar el cálculo actuarial del pasivo estimado.
El monto que deberán amortizar anualmente corresponde al valor del pasivo corriente
del año siguiente, entendido como las obligaciones pensionales exigibles en un período no mayor de un año”.
El Informe de Auditoría del Balance General de la Nación correspondiente a la vigencia 2010 concluye lo siguiente:
• Están registrados en los pasivos estimados únicamente $88,9 billones de los
$407,6 billones en que está valorada la obligación pensional. De modo que están
pendientes de reconocimiento $318,6 billones, de los cuales $199 billones corresponden a los fondos de reservas y $119,6 a las empresas públicas empleadoras.
• De los $88.9 billones del Cálculo Actuarial Amortizado, $37,4 billones corresponden a las entidades empleadoras por concepto de alícuotas diferidas reconocidas y
$51,5 billones a los fondos de reservas.
• A la vigencia 2010, las entidades públicas empleadoras amortizarían el Cálculo
Actuarial en un plazo máximo de 30 años contados desde el 31 de diciembre
de1994, según lo establecido en el Procedimiento capítulo VIII de la CGN. En este
orden de ideas se debe tener reconocido patrimonialmente en sus estados financieros un monto equivalente a 16 de los 30 años establecido como plazo para su
revelación. Esto es, un monto equivalente al 53,3% del cálculo actuarial de dicha
obligación pensional.
La Contraloría General de la República, a través de sus procesos auditores, realizó
análisis a los registros contables del cálculo actuarial y a la respectiva amortización
a cargo de los denominados Fondos de Reserva Públicos, evidenciando que no todos
aplican lo previsto en el capítulo VIII de la Resolución 356 de 2007 de la Contaduría
General de la Nación, arriba aludido
Esta situación se presentaba debido a la expedición de un instructivo del cierre contable de los años 2008 y 2009 por parte de la Contaduría General de la Nación donde
se obligó a los Fondos de Reserva a colocar un neto del pasivo pensional, de modo
104
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
que la Cuenta 2720 “Pasivo Estimado-Provisión para pensiones”
presentó saldo cero en 8 de los 11 Fondos de Reserva Públicos,
cuando según la actual reglamentación deberían presentar por lo
menos el pasivo exigible a pagar en el año 2011.
Aún si se reflejara el pasivo exigible del año 2011, no se estaría
revelando ni reconociendo totalmente y desde el punto de vista
contable, la realidad financiera de la obligación que la Nación
tiene por concepto de pensiones, a través de los cálculos actuariales que poseen dichos fondos, en la medida en que se encuentran desactualizados.
cifras financieras expuestas en
el balance del Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República (Fonprecon) emitido por la CGR, la Contaduría
General de la Nación con oficio 154488 del 23 de mayo de
2011 expone lo siguiente:
Es necesario que dentro de los estados financieros del Balance
General de la Nación se reconozca y revele la obligación a cargo
del Estado, representado en los 11 fondos de reserva indicados y
en los que se hayan constituido con posterioridad y cuyo cálculo
actuarial a la fecha no se ha actualizado.
“…se evidencia en algunas de
las auditorías realizadas ( por la
CGR) en materia de información
financiera, hallazgos que desconocen los principios, normas
técnicas, procedimientos contables y conceptos expedidos
por la Contaduría General de
la Nación en desarrollo de las
competencias constitucionales
y legales que le asisten. Tal que
podría constituir no solo una
extralimitación de funciones
sino que, indudablemente, podría generar incertidumbre en
los auditados frente a la aplicación de la normatividad técnico
contable y en relación con los
criterios objetivos que rigen al
auditor. Criterios que soportan
los hallazgos y que en el caso
que nos ocupa se sintetizan en
la observación de la ley, del régimen de Contabilidad Pública
y de los manuales propios de
cada organización.”
Ante la controversia suscitada por la opinión de la Contraloría
General de la República en relación con la razonabilidad de las
La CGN expone esa conclusión
motivada en los resultados pre-
Desde el punto de vista financiero, los activos que administran los
once (11) Fondos de Reserva Públicos no alcanzan a sufragar ni
siquiera el pago de una alícuota parte de la nómina de pensiones
a cancelar en la respectiva vigencia.
Las reservas financieras para atender las obligaciones pensionales
representan, cada vez, un mayor porcentaje dentro del Presupuesto General de la Nación y del PIB como se indica en el aparte
correspondiente.
La Contraloría General de la República mantiene la incertidumbre
para pensiones de jubilación dentro del Balance General de la Nación, debido a que en los estados financieros de las entidades públicas empleadoras y de los Fondos de Reserva Públicos no se está
reflejando el pasivo pensional, como se evidenció en el Informe de
Auditoria de la Vigencia 2010.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
105
El sistema pensional colombiano
liminares dados a conocer por las auditorías (vigencia 2010) realizadas en distintas entidades del nivel nacional con responsabilidades
en la administración, el reconocimiento, la revelación o el pago de
pensiones (actuales, futuras u obligaciones relacionadas). En ellas, los
auditores de la CGR observaron desviaciones importantes en los procesos de actualización del cálculo actuarial, la no revelación plena del
pasivo pensional y la baja o inexistente amortización que las entidades
responsables deberían realizar; lo que afecta de manera importante
los resultados corrientes y acumulados (con efecto en el patrimonio
público), induce errores en los registros contables con base en normas internacionales y en la revelación que del pasivo pensional hacen
dichas entidades. Todo lo cual conlleva a que se está induciendo a
los usuarios de la información contable al error en la lectura de los
estados financieros de las entidades con responsabilidades en la administración de pensiones y en las cifras agregadas o consolidadas que la
contaduría revela a través del Balance General de la Nación.
Dicha solicitud se resume así:
“(…) me permito remitir por potestad, la actuación relacionada con el
conflicto de competencias que se viene presentando entre la Contaduría General de la Nación y la Contraloría General de la República en
relación con la competencia para determinar el procedimiento contable
para la amortización del cálculo actuarial en los fondos de reserva, relativo al reconocimiento y revelación del pasivo pensional en relación con
el valor que deberá amortizarse por parte de los fondos de reservas”.
El H. Consejo de Estado emite su concepto en el sentido de la cuestión
planteada por la Contaduría (Proceso 2011-00039) en los siguientes
términos:
“… que la Contaduría General de la Nación es la competente para determinar el procedimiento contable para la amortización del cálculo actuarial en los fondos de reservas, relativo al reconocimiento y revelación
del pasivo pensional en relación con el valor que deberá amortizarse por
parte del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.”
Y añade el H. Consejo de Estado que: “La Sala no está en condiciones
probatorias para determinar si el hallazgo es correcto...”
El caso de los fondos de reserva - Cajas de Retiro
Actualmente, frente al pasivo pensional de la Fuerza Pública solamente se viene amortizando el 31% del cálculo actuarial a cargo del MDN
y PONAL, conforme a lo previsto en el concepto de la CGN de 1999
y, por lo tanto, se refleja como gasto y obligación pensional, pero se
deja sin reconocer la amortización de un 69% del pasivo pensional
que corresponde a la estimación de las deudas que la Nación tiene
por asignaciones de retiro del personal policial y militar tanto activo
como retirado pese a ser la porción del estimativo más representativa,
tal como se refleja en los gráficos siguientes:
106
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Gráfico 1
Fuente: Estado contables MDN PONAL CREMIL CASUR. Elaboración CGR.
Por todo ello, para la CGR es de suma importancia que las entidades empleadoras Ministerio de Defensa Nacional y Policía Nacional,
realicen en sus estados financieros un adecuado reconocimiento
de la totalidad del Cálculo Actuarial de la Fuerza Pública y sobre
esta base contabilizar su amortización conforme a los plazos que
el gobierno nacional determine para sus efectos, de tal forma que
se conozca la realidad económica y financiera del Estado teniendo
en cuenta que debe asumir esta significativa y creciente obligación,
como se observa en el siguiente gráfico:
Gráfico 2
Fuente: Estado contables MDN PONAL CREMIL CASUR. Elaboración CGR.
Cambios y aspectos de la entrada en funcionamiento de la UGPP y de Colpensiones, como sustitutos de las obligaciones de varios empleadores y
administradores de fondos de reservas.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
107
El sistema pensional colombiano
El Estado, para evitar el reconocimiento de pensiones sin el
cumplimiento de los requisitos,
en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 se propuso desarrollar un mecanismo idóneo
de revisión de pensiones y un
procedimiento para garantizar
el debido proceso y el derecho
a la defensa, que a su vez le
permitiera detener el daño patrimonial que causan los pagos
reconocidos en forma contraria
a la ley.
También en el PND 2006-2010
se propuso aumentar la cobertura para los grupos más vulnerables, a partir de una base del
25% llegar a una meta del 38%.
Dentro de las medidas a adoptar se propuso adecuar la reglamentación y el funcionamiento
de la Cuenta de Solidaridad del
Fondo de Solidaridad Pensional
(FSP) y trabajar en el diseño y
aplicación de mecanismos que
promuevan el ahorro voluntario
con alternativas de protección
del ingreso en la vejez.
Dentro de las reformas a la administración pública en el PND
2006-2010 se identificó la necesidad de adelantar algunas
acciones de adecuación institucional, entre ellas la de “diseñar un modelo institucional
básico, pensado con vigencia
de mediano y largo plazo, para
el reconocimiento de pensiones
de los empleados de las entidades públicas”.
El desconocimiento de los regímenes especiales y la complejidad de la legislación por parte
de las entidades (empleadores,
fondos de reserva), como por
parte de los funcionarios judiciales, causa congestión judicial
108
por demandas en contra el Estado, especialmente por vulneración a los derechos al debido
proceso, a la igualdad y al mínimo vital de los pensionados.
Un aspecto que constituye un
problema de política social es la
concurrencia de las estatales del
orden nacional al saneamiento
del pasivo pensional, lo cual requiere que se asignen recursos
propios o se destine una parte
de los aportes de la Nación para
el efecto. En cualquiera de los
dos casos el presupuesto de las
universidades se ve seriamente
afectado y su viabilidad financiera en riesgo.
Se presentan problemas estructurales de ineficiencia e inoperancia administrativa para el
reconocimiento y pago de pensiones estatales por la ausencia
de imposición y del manejo
adecuado de la historia laboral,
así como la rotación y falta de
coordinación de operadores. Es
el caso de Cajanal EICE en liquidación. Patrimonio Autónomo
Buen Futuro (PAB), en el que la
Corte Constitucional mediante
Tutela T-068 de 1998 decretó
la existencia de un estado de
cosas inconstitucional en razón
a que: “existe un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa, lo cual
se considera un inconveniente
general que afecta a un número significativo de personas
que buscan obtener prestaciones económicas que consideran
tener derecho.” Posteriormente,
se expidió la Sentencia T-1234
del 10 de diciembre de 2008,
en que se concluyó que no se
ha superado el estado de cosas
inconstitucional por lo cual se
ordenó a la entidad elaborar un
plan de acción.
Funcion de Advertencia:
registro y revelaciones
del pasivo pensional
Ante la persistencia de la posición de la CGN, la CGR procedió
a realizar la siguiente función
de advertencia al Ministerio
de Hacienda y a la Contaduría
General de la Nación en los siguientes términos:
“ Antecedentes
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
mediante
Sentencia
11001030600020110003900
del 2 de noviembre de 2011,
señaló que: “la Contaduría General de la Nación es el órgano
competente para determinar el
procedimiento contable para la
amortización del cálculo actuarial de los fondos de reserva,
relativo al reconocimiento y
revelación del pasivo pensional en relación con el valor que
deberá amortizarse (...)”. Sobre
el particular, la Contraloría General de la República reconoce
la importancia de esta función
y su incidencia para las finanzas públicas permitiendo a los
gerentes y administradores públicos: i) optimizar el manejo
de los recursos públicos, y ii)
una mejor toma de decisiones,
con miras a la búsqueda de un
impacto social positivo para la
ciudadanía en un Estado Social
de Derecho.
En este orden de ideas es claro para la Contraloría General
de la República que las disposiciones contables que emite
la Contaduría de conformidad
con la ley, son obligatorias para
las entidades del Estado, pero
también que las mismas inciden en el Balance General de
la Nación.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Es necesario tener en cuenta que este balance es objeto de auditoria por parte de la
Contraloría General de la República, a fin de presentar la certificación sobre las finanzas
del Estado, al Congreso y al Presidente de la República, de acuerdo con lo dispuesto en
el numeral 11 del artículo 268 de la Constitución Política de Colombia.
Para tal efecto, el artículo 10 de la Ley 42 de 1993 definió entre los sistemas de control
fiscal el control financiero y la revisión de cuentas, sobre lo cual es pertinente traer la
conclusión de la Corte Constitucional en Sentencia C-529 de 1993, en lo que respecta
a la función pública desarrollada por la Contraloría así: “(...) la vigilancia de la gestión
fiscal se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones
jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron
de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios
de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los
criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos
públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen,
en un periodo determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración”.
(Subrayado fuera de texto).
Ahora bien, teniendo en cuenta los principios aprobados por el Comité de Normas
Internacionales de Contabilidad IASC, en abril de 1989, encontramos entre otros los
principios de esencia sobre forma (párrafo 35) y prudencia (párrafo 37), tal como se
describe a continuación:
1. Esencia sobre forma: “Si la información sirve para presentar fielmente las transacciones y demás sucesos que se pretenden reflejar, es necesario que éstos se contabilicen y presenten de acuerdo con su esencia y realidad económica, y no meramente
según su forma legal.”.
Este principio fue objeto de concepto por parte del Consejo Técnico de Contaduría
Pública, quien conforme con el artículo 33 de la Ley 43 de 1990, tiene como funciones:
“Adelantar investigaciones técnico-científicas, sobre temas relacionados con los principios de contabilidad y su aplicación, y las normas y procedimientos de auditoria”.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
109
El sistema pensional colombiano
Mediante Concepto OFCTCP 237 de 2004, el Consejo manifestó (...) “Se puede concluir que en la norma de esencia sobre forma es de obligatorio cumplimiento, pero
el mismo principio contempla, cuando existan normas superiores que no permitan
el reconocimiento, no se deberán registrar, sino indicar su efecto ocasionado, en
notas a los estados financieros. De tal suerte que todos los hechos económicos
ocurridos en la sociedad tendrán, de acuerdo con la norma de esencia sobre forma
dos alternativas:
Reconocerse y registrarse, cuando las normas superiores ‘no impidan reconocimiento, o mediante notas a los estados financieros, indicarse el efecto ocasionado por el
cumplimiento de las normas superiores, cuando impidan el reconocimiento.
No existen excepciones al principio de Esencia sobre Forma, sino que el mismo
principio determina cuándo no pueden ser reconocidos los hechos económicos de
acuerdo con su esencia”.
2. Prudencia: “(...) prudencia es la inclusión de un cierto grado de precaución, al realizar los juicios necesarios al hacer las estimaciones requeridas bajo condiciones de
incertidumbre, de tal manera que los activos o los ingresos no se sobrevaloren, v
que las condiciones de gasto no se infravaloren. (...)” (Subrayado fuera de texto).
En este sentido, el control financiero a cargo de la Contraloría General de la República
tiene como objetivo establecer si los estados contables de una entidad pública reflejan
razonablemente el resultado de sus operaciones, comprobando que en la elaboración
de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se ajustan no
solo a las normas legalmente establecidas, sino a la realidad económica y jurídica de
los hechos económicos.
Para tal efecto es pertinente traer el concepto de razonabilidad del Marco Conceptual
de la Contaduría Pública, el cual define que: “la información contable pública es razonable cuando refleja la situación y actividad de la entidad contable pública, de manera
ajustada a la realidad’ (Subrayado fuera de texto); lo anterior es relevante, teniendo en
cuenta que la Contabilidad es una herramienta fundamental para los administradores
en la toma de decisiones.
Situación Actual
Mediante documento técnico remitido por la Contraloría General de la República a la
Contaduría General del Nación según radicado No. 2011EE96301 del 21 de diciembre de 2011, se manifestó que (...):”Los pagos por pensiones son crecientes y no hay
reservas financieras suficientes para atenderlos”, “no hay reconocimiento del gasto
y la obligación por las cuantías debidas”, “no se cuenta con activos suficientes para
fondear este pasivo”, basado en los siguientes hechos:
a) Los fondos de reserva incumplen con el numeral 46 del Manual de Procedimientos Contables adoptado mediante la Resolución 356 de 2007, expedida por la
Contaduría General de la Nación, toda vez que no están amortizando el cálculo
actuarial. Lo anterior sin considerar que la norma establece: “(...) en la contabilidad
de los fondos de reservas, las entidades administradoras deben amortizar el cálculo
actuaríal del pasivo estimado. El monto que deberán amortizar anualmente corresponde al valor del pasivo corriente del año siguiente, entendido como las obliga110
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
ciones pensionales exigibles en un período no mayor a un año,
sin perjuicio de efectuar el reconocimiento de la amortización
en forma mensual”. Veamos el cuadro siguiente:
Gráfico 3
Elaboración CGR.
Considerando que la Contaduría separó en dos categorías las entidades públicas así: i) empleadores (Amortización a 30 años contados
desde el 31 de diciembre de 1994) y ii) Fondos de reserva (Amortización anual correspondiente al año siguiente), se concluye:
1. El cálculo actuarial1 reportado por el Ministerio de Hacienda
($642.8 billones) no es consistente con el reflejado en el Balance General de la Nación (407.6 billones); es decir $235.2
billones de diferencia.
2. La amortización es de $88.9 billones lo cual representa, con
respecto a la información del ministerio el 14% y el 22%
con relación a las cifras de la contaduría. Ahora bien, considerando que los empleadores públicos reportados para 2010
tienen amortizado el 53.33% aproximadamente (año 16), se
deduce que el mayor pasivo pensional está en cabeza de los
fondos de reserva, lo que constituye un valor material para
el análisis contable.
3. El valor de la reserva financiera para atender el pasivo pensional
representa el 0.27% del cálculo actuarial.
1 Valor presente de los pagos futuros que el Estado deberá realizar a sus pensionados actuales o a quienes adquieran derechos, de conformidad con las condiciones
definidas en las disposiciones legales vigentes, por concepto de pensiones, futuras
pensiones, bonos pensiónales y cuotas partes pensionales.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
111
El sistema pensional colombiano
b) El cálculo actuarial de afiliados al régimen de
prima media con prestación definida (I.S.S)
no ha sido aprobado. Este valor también se
considera material dentro del análisis contable, habida cuenta que sus afiliados suman
6.359.982 para el 2010.
c) El cuadro adjunto muestra la situación de los
Fondos de Reserva públicos a 31 de diciembre de 2010, respecto del cálculo actuarial y
al valor amortizado a dicha fecha. En este se
evidencia que el 50% de los fondos no contaban con calculo actuarial actualizado. De
igual manera, se registra como de los once
fondos, solo tres (CAPRECOM, ISS y Fondo de
Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de
Colombia) están amortizando el pasivo, los
demás no presentan saldo de amortización,
de modo que la cuenta 2720 “Pasivos estimados -Provisión para pensiones” presenta
saldo en cero en ocho de los once fondos.
d) Debilidades por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público o de las entidades
con pasivos pensiónales, bien para la aprobación oportuna del cálculo actuarial o bien
para la elaboración del mismo, las cuales han
afectado la incorporación de tales valores en
los estados financieros de las entidades empleadoras públicas reconocedoras y/o pagadoras de pensiones.
e) Los activos administrados por dichos fondos, no son suficientes para el pago de una
alícuota parte de la nómina de pensiones a
cancelar en la respectiva vigencia, tal como
se evidencia que a 31 de diciembre de 2010
los once fondos registraban $12.2 billones
en activos y los pagos realizados en la misma
vigencia por concepto de mesadas ascendieron a $13.2 billones.
Así mismo, el dictamen del Balance General de
la Nación a 31 de diciembre de 2010, frente al
tema señaló: “(...) según las cifras registradas en
el Balance General de la Nación están “provisionados” únicamente $88,9 billones, distribuidos
en $37,4 billones de las entidades empleadoras
por concepto de alícuotas diferidas reconocidas
y $51,5 billones de los fondos de reservas identificados para cubrir el funcionamiento del Régimen de Prima Media”.
112
Advertencia:
Por lo anteriormente expuesto, la Contraloría General de la República advierte que de continuar
con el no registro, reconocimiento, revelación y
amortización del pasivo pensional a cargo de la
Nación y del sector público en forma cabal como
consecuencia de reglamentaciones que no consultan los preceptos y principios antes señalados
y acorde con la realidad económica del país, se
estaría incurriendo en los siguientes riesgos:
1. Los usuarios de la información financiera, así
como los administradores de las entidades empleadoras y/o fondos de reserva, no contarían
con información suficiente, adecuada, oportuna,
confiable y ajustada a la realidad económica en lo
referente al pasivo pensional; lo que podría afectar la toma de decisiones y, por ende, colocar en
riesgo el cumplimiento de los objetivos misionales de estas entidades.
2. La reserva financiera no podría cumplir con su
función de respaldar el pasivo pensional.
3. Así mismo, el no contar con una estimación
razonable de la deuda pensional, entendida como
una deuda adecuadamente calculada, registrada,
actualizada y revelada, podría impedir al Gobierno y a los responsables de los diferentes entes
involucrados realizar una adecuada planificación
financiera y presupuestal a fin de atender efectivamente los pagos de las mesadas pensiónales.
Lo anterior aunado al riesgo al que podría verse
avocado el Estado, como pagador o garante de
este pasivo, el cual debe ser atendido prioritariamente así sea con endeudamiento o realizando
las modificaciones o traslados del presupuesto
nacional los cuales podrían afectar la inversión
social en algunos sectores…”
Los riesgos de obviar las reservas matemáticas por pensiones de jubilación
Como puede concluirse del anterior y de otros
pronunciamientos de la Contraloría General de la
República, la problemática sobre la adecuada y
oportuna revelación de los cálculos actuariales ha
sido constante. Con ocasión de la respuesta a la
función de advertencia citada y a otras respuestas
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
dadas por el Ministerio de Hacienda a los requerimientos de la CGR
sobre demoras injustificadas en la aprobación de cálculos actuariales de entidades en liquidación, retrasando durante los últimos 15
años los cálculos, e induciendo a sobrecostos en las liquidaciones
de diversas entidades públicas que tienen a cargo el pago de pensiones, se ha visto la necesidad de profundizar sobre el tema de
las reservas matemáticas por pensiones de jubilación y su registro
contable.
La advertencia formulada por la Contraloría era concisa y específica; detallaba tres (3) riesgos que, a juicio del organismo de control
no han sido suficientemente mitigados por el Ejecutivo como se
expone a continuación:
Primer riesgo. Los usuarios de la información financiera, así como
los administradores de las entidades empleadoras y/o fondos de
reserva, no contarán con información suficiente, adecuada, oportuna, confiable y ajustada a la realidad económica en lo referente
al pasivo pensional; lo que podría afectar la toma de decisiones y,
por ende, colocar en riesgo el cumplimiento de los objetivos misionales de estas entidades.
El Ministerio de Hacienda ha interpretado la posición de la CGR
como el deber de reconocimiento contable del pasivo pensional,
sobre la base de lo señalado en la norma legal de pensión que le
indica a las administradoras que ellas tienen a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, cuando este término “reconocimiento” utilizado en la normatividad legal no tiene la connotación
de reconocimiento contable sino que se utiliza para asignarle a las
entidades administradoras de pensiones la función de otorgar el
derecho pensional a los afiliados del fondo común de naturaleza
pública.”(Subrayado nuestro).
Entiende la Contraloría que el ejecutivo pretende con la argumentación anterior demostrar que existe una escisión entre el reco-
nocimiento de una pensión y
las obligaciones resultantes de
dicho acto, donde no pareciera
que se debieran registrar adecuadamente en los libros del
ente que reconoce la pensión.
Lo anterior con base en una
equivocada apreciación de lo
que es el cálculo actuarial, tal
como lo describe, en su respuesta al Coordinador del Ministerio
de Agricultura, la Subcontadora General y de Investigación
(Carta SGI 201112 – 159878 de
marzo 13 de 2012), relata como
el numeral de 2° del procedimiento contable establece que:
“2. Registro del cálculo actuarial de entidades contables públicas empleadoras. El cálculo
actuarial del pasivo pensional
representa el valor presente de
los pagos futuros que lo entidad contable pública empleadora deberá realizar a sus pensionados actuales, o a quienes
hayan adquirido derechos, de
conformidad con las condiciones definidas en las disposiciones legales vigentes, por
concepto de pensiones, bonos
pensionales, y cuotas partes de
pensiones y bonos pensionales.
También corresponde al valor
presente de los pagos futuros
que lo entidad contable pública deberá realizar a favor del
personal activo cuando la entidad reconoce y paga la pensión, teniendo en cuenta que
existen incertidumbres probables y remotas en relación con
la materialización de la obligación de pago y la exactitud de
la cuantía a pagar.” (Subrayado
nuestro)
Siendo la ciencia actuarial una
rama muy especializada de las
matemáticas y dado que los
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
113
El sistema pensional colombiano
cálculos involucran temas probabilísticos, se tiende a pensar que los cálculos actuariales, como se conocen los resultados de los aforos de las reservas matemáticas por
pensiones de jubilación en el tema que nos ocupa, están sujetos a “incertidumbres
probables y remotas” (sic), cosa que no puede estar más en contravía de las cuidadosas
metodologías científicas desarrolladas desde hace más de dos siglos en 1.7712, los cuales son la base conceptual de los fondos de pensiones de todos los países desarrollados,
que a su vez son los mayores inversionistas de los mercados bursátiles a nivel mundial;
cosa que obviamente no sucedería si sus resultados estuvieran sujetos a los calificativos
descritos en el numeral 2° del procedimiento contable.
Precisamente lo que hace el aforo de la reserva matemática por concepto de pensiones
de jubilación es el cálculo del valor de la prestación que se está otorgando, entendiéndose éste como el monto que del patrimonio del otorgante de la prestación queda
comprometido, a causa del reconocimiento de la prestación.
Habiendo aclarado que el cálculo actuarial es un monto preciso, cuya probabilidad de
ocurrencia tiende a la certeza, se debe entrar a mirar si existen razones de peso por las
cuales los funcionarios, bajo la dirección de la Presidencia de la República, que tienen
facultades regulatorias en materia de contabilidad pública, en particular la Contaduría
General de la Nación no la han actualizado dado que, según se ha indicado, este es un
tema que está en proceso.
“A la fecha, las normas expedidas por el International Accounting Standars Board
(IASB), anterior International Accounting Standars Committee (IASC), organismo emisor
de estándares internacionales de contabilidad, no podrían tener carácter vinculante. Por
ello, es preciso concluir que al no ser aplicables a la fecha en Colombia los estándares
internacionales de contabilidad emitidos por el IASC (lntemational Accounting Standar)
ni los estándares internacionales de información financiera emitidos desde el año 2001
por el IASB (lntemational Accounting Standars Board), dado que la entidad jurídica
(Fundación IASCF) bajo la cual operan, es un organismo de naturaleza privada y, como
tal, no es dable predicar de su observancia y aplicabilidad en el contexto colombiano,
hasta tanto sean incorporados en nuestra legislación, proceso en el que se encuentran
los organismos de regulación para los sectores público.” (Subrayado nuestro).
Lamentablemente, del estudio de las respuestas hasta ahora dadas a la Contraloría no
se encuentra un raciocinio que permita defender la demora en este proceso, y como se
verá más adelante, sucede lo contrario, donde se pretende hacer creer que no revelar
el pasivo es algo justificable.
La Contraloría envió a la Contaduría General de la Nación y al Ministerio de Hacienda
un cuadro donde detalla el nivel de cumplimiento de las normas sobre revelación de
los pasivos por pensiones de jubilación por parte de las entidades públicas, que naturalmente afectan sus objetivos misionales, dado su carácter, ya que no son conscientes
de las obligaciones a su cargo y, en consecuencia, es imposible que elaboren planes de
gestión a mediano y largo plazo para lograr sus objetivos y metas.
Segundo riesgo. La reserva financiera no podría cumplir con su función de respaldar
el pasivo pensional
2 En “AGAINST THE GODS – Theremarkablestory of risk” John Wiley&Sons 1996 – Pagina 131 se relata cuando
y como se dieron los primeros pasos en el desarrollo de la ciencia actuarial.
114
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Para la Contraloría resulta inaplazable la creación y fortalecimiento
de una reserva financiera, y se esperaría primero conocer adecuadamente el monto del pasivo que se
pretende cubrir. No obstante, esto
que parece ser un hecho contundente, no parece tan claro para las
autoridades.
Las cuentas y mecanismos que
reconozcan e identifiquen contablemente los recursos destinados
a financiar los pasivos pensionales,
deben representar adecuadamente
el total de la obligación a cargo.
Dicha situación sigue presentando
limitaciones ya que tal y como lo
indican la Contaduría y el Ministerio de Hacienda, continúa revelándose el cálculo actuarial en la
información contable de las entidades públicas empleadoras y fondos
de reservas a través de la Cuenta
2720 provisión para pensiones, con
subcuentas a su interior de naturaleza crédito, las cuales se contrarrestan a través del cálculo actuarial pendiente de amortizar, de tal
manera que el saldo de la cuenta
representa el valor amortizado en
la fecha de reporte de información.
Las entidades contables públicas
empleadoras revelan en esta cuenta de balance el total del cálculo
actuarial mientras que los fondos
de reservas revelan solo los primeros diez (10) años3 y el excedente,
es decir, el cálculo actuarial del año
11 en adelante se revela en Cuentas
de Orden, para lo cual se establece
en el Catálogo General de Cuentas
3 Nota de pie de pagina copiada de la correspondiente nota de pie de página incluida en la respuesta: “Plazo atado al Marco
de Gasto de Mediano Plazo que permite
a las autoridades económicas contar con
la información contable requerida para la
toma de decisiones de política macroeconómica respecto de los recursos a fondear
durante este lapso de tiempo.”
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
la Subcuenta 912105 - Cálculo actuarial de los fondos de reservas pensionales, de la Cuenta 9121 obligaciones potenciales.” (Subrayado nuestro).
Segundo, es obvio que la decisión de no registrar
el total del pasivo, reflejada en la norma, está íntimamente ligada con la decisión “administrativa”
mostrando un círculo vicioso entre las dos, luego la
decisión administrativa tiene un soporte contable,
donde el monto del pasivo no refleja la realidad de la
situación, por lo cual el Gobierno está haciendo planes que no le van a permitir sortear adecuadamente
el riesgo advertido por la Contraloría.
Tercer riesgo. Así mismo, el no contar con una estimación razonable de la deuda pensional, entendida
como una deuda adecuadamente calculada, registrada, actualizada y revelada, podría impedir al Gobierno y a los responsables de los diferentes entes
involucrados, realizar una adecuada planificación
financiera y presupuestal, a fin de atender efectivamente los pagos de las mesadas pensionales.
Al respecto debe tenerse en cuenta que todo Fondo
de Reserva es dinámico, lo que implica que la planeación financiero/actuarial del mismo tiene que ser
permanente, tanto en la parte pasiva como lo activa.
Todos los afiliados a dicho fondo, pensionados o por
pensionarse aportaron o aportan al mismo y, dichos
recursos deben conformar gran parte de la reserva
sino el total de la misma.
La responsabilidad de la administración fiduciaria de
esos recursos se tiene que asumir como es debido,
donde dicha responsabilidad es de resultado primordialmente, dada la garantía de la Nación respecto del
pago de pensiones. El Gobierno, a través de los años
tuvo la oportunidad de revisar las cuentas de dichos
fondos, donde a su vez era y es el indicado para
promover cambios reglamentarios, en caso de que las
prestaciones prometidas desbordaran la capacidad de
los activos para cubrirlas.
Desde la expedición del Decreto 3135 de 1968, hace
43.5 años, se ordenó hacer estudios actuariales tanto
de la Caja de Previsión como del ICSS donde “Dicho
estudio abarcará la situación financiera de cada entidad; el origen de sus recursos; el costo de las prestaciones y servicios que atiende y la manera como se
distribuyen o deban distribuirse entre ellos los gastos
generales comunes; el origen de cada prestación, in115
El sistema pensional colombiano
dicando si ha sido creada por normas legales o establecida por
acuerdos laborales o pactos contractuales de los beneficiarios; la
comparación de las prestaciones; el monto nominal y real de las reservas y la indicación de la manera como están invertidas; el cálculo de los pasivos potenciales y los demás aspectos que la comisión
o comisiones consideren necesario examinar para una completa
información sobre los servicios económico-asistenciales del sector
público y para la definición de una política sobre integración de
las diferentes entidades y su posterior incorporación al Instituto
Colombiano de Seguros Sociales sobre sanas bases financieras.”
(Subrayado fuera de texto)
Respecto del principio de solidaridad intergeneracional, ese es un
concepto que tuvo auge cuando las cohortes de las poblaciones se
mantenían estables; desde hace muchos años, esto ya no funciona
debido al fenómeno de envejecimiento de las poblaciones, que se
espera se presente más rápido en los paises latinoamericanos que lo
acaecido en los países del hemisferio norte, por lo cual, si las reservas
no son suficientes le corresponde al Estado cubrir los déficits, por
pagos de pensiones, que muy seguramente se van a presentar.
La Contraloría en su función de advertencia es reiterativa sobre la
necesidad de conocer la realidad de los pasivos actuariales, ya que
considera que mientras no se tenga el aforo real no se diseñarán
planes de acción que enfrenten abiertamente el tema, sea cual fuere
su gravedad. El problema existe y de su adecuada solución dependerá la viabilidad financiera de nuestra sociedad, donde el hecho
de aforar el pasivo y registrarlo no es lo que genera el escenario de
inviabilidad; lo que generó la situación actual ha sido la inoperancia de las administraciones anteriores que no tuvieron la voluntad
116
política de hacer lo que tantas
leyes y decretos ordenaron en
los últimos 50 años.
Al respecto los organismos
multilaterales, Banco Mundial
y FMI, también son reiterativos
en advertir sobre la necesidad
imperiosa que tiene el país de
controlar los riesgos crecientes
en salud y pensiones, llegando a tal extremos que el FMI,
llega a estimar los pasivos no
fondeados en salud y pensiones en un 200% del PIB4, de
acuerdo a su reporte PIN (Pu4 Staff expressed concern about the
continued delays in developing a
strategy to address significant contingent liabilities of the healthcare
and pension systems.13 The authorities shared staff’s concern about the
long-run viability of the healthcare
and pension systems, but noted that
reforming those systems required
time to build a social consensus, and
that more time was needed to prepare Colombian society to concentrate
on this matter.13Unfunded liabilities
from these systems are estimated to
be in the order of 200 percent of GDP
(in present value terms).
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
blic Information Notice) N° 11/96, bajo el titulo:
“IMF Executive Board Concludes 2011 Article IV
Consultation with Colombia”.
En ningún momento la Contraloría ha solicitado
que se amortice la totalidad del cálculo actuarial.
Otra cosa es que entre las tareas a adelantar se
vuelva a la realidad, mutatis mutandis, lo que el
Decreto 3135 de 1968 ordenaba que se hiciera.
Mientras esto no se lleve a cabo, continuarán los
riesgos ya advertidos.
En posterior advertencia, la CGR manifiesta al
Ministerio de Hacienda la importancia de diferenciar las obligaciones pensionales acumuladas
por las instituciones públicas antes de la Ley 100
de 1993 y las generadas con posterioridad, las
cuales fueron asumidas por alguno de los dos
regímenes creados por dicha ley, con las excepciones contempladas en ella. En cambio, el conocimiento total de los pasivos pensionales adquiridos y acumulados por las instituciones públicas
antes de la ley 100 y cuyo régimen de financiación nunca contempló (excepto para el ISS) la
solidaridad intergeneracional es y seguirá siendo
un tema de análisis y control desde nuestra misión constitucional.
No podemos perder de vista que los ya pensionados, antes de la Ley 100 de 1993, no fueron asumidos por ninguno de los dos regímenes creados
por dicha ley como tampoco los derechos adquiridos por los activos antes de su traslado a alguno de los dos regímenes, siendo este derecho de
los activos representado por un bono pensional,
siempre a cargo de la institución empleadora, la
cual debe pagarlo a la administradora para que el
nuevo régimen asuma el derecho que ya habían
acumulado en la institución. A este tipo de obligaciones se refiere la función de advertencia.
Es importante tener en cuenta que la ley le da
a la Contraloría General de la República la posibilidad de adelantar una evaluación financiera
aplicando el conjunto de buenas prácticas que se
incorporan en las normas o estándares de aceptación general (International Auditing Standars
(lAS), con el propósito de emitir una opinión profesional e independiente sobre la razonabilidad
de los estados contables y financieros. Así mismo,
las normas de auditoria han definido el principio
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
de fidelidad en la representación y lo explican
así: “Los PCGA requieren que, cuando se trata de
medirlo o registrarlo, la esencia económica de un
hecho sea más importante que su forma legal”.
Es claro para la Contraloría que armonizar una
norma internacional no es adoptarla, dado que
la armonización implica que aunque no existan
normas exactamente iguales en los distintos países, todas ellas deben apuntar al mismo objetivo.
De otra parte, el Contador General de la Nación,
respecto de la armonización, mencionó que: “la
base del trabajo es el texto internacional, se relaciona la normatividad nacional, se identifican las
diferencias y semejanzas, se sacan las conclusiones y recomendaciones, y se hacen las propuestas
de modificación al PGCP”5.
Sin desconocer las gestiones realizadas por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público para
la cuantificación del pasivo pensional aún falta
camino por recorrer y se requiere de la gestión
pertinente, como en el caso de algunos fondos
de reserva para pensiones como lo fueron, en su
momento, los casos del Seguro Social (hoy Colpensiones), del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
todos los cuales presentan a 31 de diciembre de
2010 cálculos actuariales de los años 2006, 2007
y 2008, respectivamente, cuando se sabe que este
es un pasivo variable en función, entre otros, de
los beneficiarios, del monto de las pensiones y de
los parámetros técnicos.
En este sentido, resaltamos que algunas entidades en liquidación están a la espera de la aprobación, o al menos de un pronunciamiento por
parte del Ministerio de Hacienda, respecto de la
evaluación de su pasivo pensional. Sobre estos,
la Contraloría ha señalado como resultado de sus
procesos de control que las prórrogas en el cierre
de las liquidaciones se debieron a que se presentaron demoras en la aprobación del cálculo
actuarial o en la normalización y conmutación
pensional de las entidades financieras públicas en
liquidación; tal es el caso del Banco Cafetero en
5 Diapositiva 7, presentación Ajuste a Estándares Internacionales de Contabilidad Pública, elaborada en 2005 por la
Contaduría General de la Nación.
117
El sistema pensional colombiano
Liquidación. Dichas situaciones fueron en parte generadas
por las debilidades en el seguimiento que realizó Fogafin
a los procesos liquidatorios de
los gerentes liquidadores, en
lo relacionado con la calidad
y oportunidad de la información que suministraban. Así,
mismo se pusieron de presente
las deficiencias en la diligencia
y calidad en la gestión para la
viabilidad financiera y aprobación de los respectivos cálculos
actuariales por parte del MHCP,
la normalización pensional por
el Ministerio de la Protección
Social y la conmutación a cargo del ISS.
La función de advertencia emitida por la Contraloría sobre el
tema del pasivo pensional señala la importancia que para
el ente de fiscalización reviste
el análisis y dimensionamiento, por parte del Estado, para
determinar las acciones que
permitan una atención efectiva
a su complejidad e impedir un
impacto negativo sobre la sostenibilidad fiscal del país.
Por lo tanto, es necesario insistir en que se requiere el análisis
y decisión sobre la necesidad de
revelar los pasivos pensionales
en forma real, sin estimaciones, más allá de los métodos
de evaluación actuariales disponibles y enseguida exigir un
plan de acción, con una etapa
de carácter legal y luego otra
de carácter financiero. La legal
con el fin de precisar su marco para frenar los excesos en
otorgamientos de pensión, de
tal forma que esta prestación
tenga un costo determinado o
determinable anticipadamente
y su contabilización sea posible
118
y razonable. La etapa financiera
tiene por objeto definir, puntualmente, las fuentes de financiación de esa deuda intergeneracional con un estimado
cierto para su amortización.
Adicionado a lo anterior, es
necesario recordar que la revelación del pasivo pensional corresponde a un tema estructural, en el cual el Estado deberá
definir sus políticas macroeconómicas, de tal forma que lo
atienda eficientemente, con el
consecuente tratamiento contable técnico y legal mediato
para salvar confusiones frente
al registro del pasivo pensional
y su estimación, en consideración a las afectaciones que a
nivel contable y financiero tiene sobre los entes implicados y
sobre la Nación en general.
Ahora bien, en lo que toca al
adecuado reconocimiento, revelación y reexpresión de las obligaciones de la Nación, “…Las
obligaciones pensionales de las
entidades empleadoras del nivel
nacional, deben cubrirse anualmente y reflejar estrictamente
en los saldos y movimientos de
la contabilidad financiera patrimonial, amortizando la alícuota
con reconocimiento patrimonial
(afectando los activos netos)
corrigiendo en cada ejercicio
los rezagos que se presenten en
esta materia.”
Con base en las anteriores consideraciones de orden legal y
técnico, se hace necesario precisar que el Decreto 4565 de
2010 estableció un nuevo plazo de amortización del cálculo
actuarial, el cual fue acogido
por la Contaduría General de
la Nación para sus entidades
contables públicas empleadoras a través del concepto
201110– 15854. indicándoles
que: “el saldo faltante del pasivo pensional por provisionar,
deberá amortizarse a partir de
los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 2010
hasta el año 2029, en forma
lineal de acuerdo con la metodología definida en ese decreto,
sin perjuicio de terminar dicha
amortización antes de 2029”.
(Subrayado nuestro)
Dado lo anterior, lo procedente para las entidades públicas
empleadoras es tomar el saldo
del pasivo pensional por amortizar a 31 de diciembre de 2010
para determinar su alícuota de
amortización anual. Se considera que este tema del pasivo
por concepto de pensiones de
jubilación, en las entidades empleadoras, trasciende el aspecto
contable de registro donde inicialmente existen los siguientes
puntos de reflexión:
1. Amortización lineal. Si bien
está previsto que la amortización sea lineal, en la
práctica la línea de amortización es diferente en cada
año debido a la naturaleza
dinámica del pasivo pensional, que varía todos los
años debido a los diferentes factores que los afectan,
por ejemplo: valor actual de
las pensiones de sus afiliados que se incrementan con
la inflación, edad alcanzada
de los beneficiarios y sus
dependientes, entradas (si
es el caso) y salidas de beneficiarios por muerte, etc.
En ese orden de ideas, la
“alícuota” que se calcula al
cierre de cada año solo tie338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
ne vigencia para el año siguiente, lo cual evidencia la necesidad de que el cálculo
actuarial sea elaborado sin falta anualmente para que así la nueva alícuota sea la
apropiada para que la amortización sea la más suave posible año tras año y logre
completarse en el plazo establecido.
2. Pasivos y patrimonio de los entes: ¿Qué valor del pasivo por pensiones está registrado en cada una de las entidades empleadoras? ¿Cómo se compara el patrimonio
con el pasivo por pensiones? ¿Es viable el proceso, es decir el patrimonio aguanta
o el gobierno si tiene los recursos para arbitrarlos? ¿La parte no amortizada, dónde
y cómo queda registrada?
3. Amortización a 2029. El plazo previsto ya está corriendo y pretender amortizar el
100% del pasivo por pensiones de jubilación, al 2029, o sea en 17 años, es un reto
bien complicado, cuando durante la vida laboral de los empleados, 30 años no se
hizo. Por lo menos en el proyecto de presupuesto de la Nación para la vigencia del
2013 no está previsto ningún recurso para ello de acuerdo con la exposición de
motivos, o sea que en dicho año no va a haber amortización del pasivo pensional
lo que significa que el plazo para su amortización queda recortado en un año.
4. Fondeo de la “Alícuota”. ¿Está previsto cómo se realizará el fondeo de estos
recursos? Debe quedar claro que los recursos se deben proveer físicamente, bien
sea a través de un cargo al estado de resultados del ente en cuestión, afectando
de pasada su patrimonio, o, si no se lo quiere afectar, mediante una transferencia
del Gobierno para lo cual se debe dejar muy claro el proceso a seguir y donde las
condiciones de modo, tiempo y lugar deben estar muy claras. Las alícuotas ya fondeadas quedan respaldadas por los activos físicos del ente correspondiente o en un
fondo fiduciario o en un patrimonio autónomo?¿Donde?
5. Independencia de los recursos arbitrados para amortizar los pasivos por pensiones. Sería muy recomendable que en cada una de las entidades exista un
manejo independiente de los recursos arbitrados para amortizar los pasivos por
pensiones de jubilación con el fin de aislarlos del riesgo general de la entidad
como ente jurídico, bien sea público o privado y como lo anotan en su respuesta
que ya se practica en algunas de ellas.
6. Políticas de Inversión. Las obligaciones por
concepto de pensiones de jubilación generan
obligaciones de tracto sucesivo de largo plazo (20, 30 o más años), por lo cual es absolutamente necesario establecer una política de
inversiones de los recursos amortizados que
garanticen su cumplimiento, por ejemplo: el
activo que se va a administrar tiene que tener
un componente líquido muy alto, que debe
ser definido por estudios sobre el tema, y no
se debe utilizar en operaciones especulativas
de corto plazo. Una vez se reciban sus eventuales rendimientos financieros estos deben
ser involucrados en los cálculos de las alícuotas futuras, con sus consecuencias favorables, o desfavorables en caso de pérdidas
financieras.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
119
El sistema pensional colombiano
7. Estabilidad de los entes empleadores. La rotación de entidades
del orden nacional ha sido bastante dinámica, por decir lo menos,
en los últimos cuarenta años. El Gobierno está permanentemente
liquidando y creando entidades, sea cual fuere las razones que lo
llevan a ello. Montar un plan de amortización de los pasivos actuariales exige esfuerzos financieros importantes y a su vez dichos
recursos, una vez apropiados, deben garantizar el pago de las mesadas de los pensionados de dichas entidades. Salvo mejor opinión,
una forma de garantizar la supervivencia de dichos recursos es
por la vía de encargos fiduciarios, donde estos sean entregados en
administración a entidades de reconocida solvencia técnica, administrativa y financiera. Este mecanismo tiene la ventaja, adicional a
la transparencia financiera que genera, de que libra a las entidades
de la tarea de administrarlos pudiendo así dedicarse a sus aspectos
misionales para los cuales fueron creadas.
En fin, la respuesta del ministro y del contador genera muchos más
interrogantes de los que responde y se puede entrever que en el Gobierno falta mucho más análisis y profundidad para un manejo verdaderamente técnico y de calidad sobre el tema pensional, ya que es en
extremo optimista pensar en el 2029 como meta para tener los pasivos
amortizados al 100%. Naturalmente, forzar la situación hoy con un
plazo corto para alargarlo dentro de unos años con la excusa de que
se está exigiendo demasiado, también puede ser válido como método
para lograr el máximo esfuerzo de los funcionarios.
La deuda pensional en los informes de ley de la CGR al Congreso de la República
En el informe presentado en 2012, al Congreso por la Contraloría
General de la República, “Situación de las Finanzas del Estado6”, en
el capítulo VIII, se realizó un análisis detallado sobre las pensiones en
Colombia, el cual refleja la ejecución presupuestal de fuentes y usos de
cada una de las entidades que conforman el sistema pensional.
“…De las cuentas de presupuesto se definieron los rubros de ingresos y
gastos para calcular el resultado fiscal de la vigencia, de lo cual el sector
de seguridad social presentó en 2011, un superávit de $5.448 mil millones, medido por compromisos, que surgió del resultado positivo de las
tres áreas que lo conforman: en pensiones ($5.183 mil millones), riesgos
profesionales ($87 mil millones) y salud ($179 mil millones). Respecto
de 2010, el resultado fiscal del sector tuvo un incremento en el monto
del superávit, en un comportamiento observado tanto en la medición
del resultado fiscal efectuado por pagos como por compromisos
En 2011 los ingresos totales del sector ascendieron a $49.795 mil millones, mientras que en los gastos, por $44.346 mil millones, tal como se
observa en el siguiente cuadro:
6 Informe de ley Situación de las Finanzas del Estado
120
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
Cuadro 5.1
Sector de Seguridad Social
Sector
Ingresos
Salud
Participación
Gastos
Participación
Resultado Fiscal
$ 9,621
19.2%
$ 9,442
19.8%
$ 179
$ 39,429
79.3%
$ 34,247
78.7%
$ 5,182
ARP
$ 745
1.5%
$ 658
1.5%
$ 87
Total
$ 49,975
100.0%
$ 44,795
100.0%
$ 5,448
Pensión
Fuente: Informes de Ley CGR.
De los ingresos totales del sector en 2011, en el
ISS se concentró el 31%, en Fosyga el 14%, en
FOPEP el 10% y en FONPET el 11%. De estos,
respecto de 2010, el ISS mantuvo su participación, Fosyga y FOPEP la disminuyeron en un
punto porcentual (-1%) el primero y en dos puntos porcentuales el segundo (-2%) y el FONPET
creció en un punto porcentual (3%).
El ISS reportó ingresos por $15.276 mil millones,
de los cuales el 43% fueron transferidos por la
Nación, el 28% recaudado de los aportes de sus
afiliados, el 20% de devolución de aportes y el
1% correspondió a rendimientos financieros.
De los ingresos reportados por el FONPET, que
ascendieron a $5.928 mil millones, el 66% correspondió a ingresos del orden nacional y territorial,
el 4% a recursos del Tesoro Nacional y el 30%
obedecieron a rendimientos financieros. Respecto
de 2010 se presentó un incremento en sus ingresos, al registrar una variación del 44,1%.
dentes de tránsito; y promoción y prevención, a
las cuales destinó $6.282 mil millones.
El resultado obtenido en 2011 obedeció al área
de pensiones y, en particular, al FONPET, el Fondo de Garantía de Pensión Mínima de las AFP y
el Fosyga, que tuvieron un resultado positivo. El
superávit de FONPET de $5.230 mil millones en
2011 superó al obtenido en 2010 ($3.824 mil millones), el Fondo de Garantía de Pensión Mínima
con un superávit de $694 mil millones en 2011,
cayo frente al de 2010 ($1.558 mil millones) y el
Fosyga que registró $473 mil millones en 2011,
superó el resultado negativo obtenido en 2010 de
$1.629 mil millones.
De los gastos totales, en 2011, dentro de los de
mayor participación, el ISS concentró una proporción del 35%, el Fosyga del 15% y el FOPEP
del 12%. Respecto de 2010, el ISS incrementó
su participación en el 3%, el Fosyga y FOPEP la
disminuyeron en 5% y 2% respectivamente y el
FONPET que dobló el monto de pagos destinado
a pensiones, al pasar de $290 mil millones a $419
mil millones, representó el 0,3% de los gastos
totales en 2011.
Al área de pensiones, que respecto de las fuentes
totales del sector de seguridad social correspondió al 63,5% en 2011 (62,3% en 2010), pertenece
un grupo de fondos y entidades encargados de
su administración desde diferentes modalidades
de manejo institucional y, entre ellos, el ISS (conformado por pensiones y gestión general), Caprecom, FOMAG, Caja de Previsión de la Policía
(CASUR), Caja de Retiro de las Fuerzas Militares
(FF.MM.), Fondo de Previsión del Congreso, Fondo Pasivo de Ferrocarriles, Fondo de Solidaridad
Pensional, Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional (FOPEP), Patrimonio Autónomo de
Telecom, Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET), Patrimonio Autónomo de Ecopetrol, Fondo
de Garantía pensión mínima privada y pensiones
de otras instituciones con recursos GNC.
El ISS destinó de su presupuesto de gastos el
98,5% para el pago de pensiones ($15.219 mil
millones por compromisos) y el Fosyga utilizó sus
recursos para la cobertura de sus actividades determinadas en las subcuentas de compensación,
solidaridad, enfermedades catastróficas y acci-
Estas entidades pueden clasificarse entre aquellas cuya función es netamente de pagadores y
las que, si bien destinan recursos al pago de las
mesadas, están generando ahorro. De esta clasificación, en 2011 las primeras conformaron el 80%
(inferior en -1 punto porcentual, respecto de
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
121
El sistema pensional colombiano
2010) y los segundos el 20% de las fuentes de recursos destinados
a pensiones (superior en un punto porcentual respecto de 2010).
Balance fiscal de pensiones
Para 2011, el área de pensiones presentó un superávit de $5.183
mil millones (1,0% del PIB) por compromisos, que fue inferior al
obtenido en 2010 por $6.406 mil millones. Su monto se originó
en unos ingresos que ascendieron a $39.429 mil millones y unos
gastos de $34.247 mil millones. Los primeros provinieron de ingresos corrientes relacionados con los recaudos efectuados por los
fondos, los aportes del Gobierno, recursos para pagar las pensiones
públicas y transferencias para cubrir las pensiones privada y de las
cotizaciones de los afiliados al sistema de prima media. Los restantes recursos provinieron de ingresos de capital, relacionados con los
rendimientos financieros.
Fuentes para el pago de pensiones
En el área de pensiones, las fuentes ascendieron a $41.097 mil
millones en 2011, de las cuales $8.266 mil millones provinieron de
los fondos de pensiones y patrimonios autónomos (FONPET, FSP,
P.A. Telecom, P.A. de Ecopetrol y Fondo de Garantía de Pensión
Mínima) que en la actualidad generan ahorro, cuyos recursos correspondieron a fuentes específicas; el FONPET que administra los
recursos de las pensiones territoriales ($5.928 mil millones recaudados de fuentes nacionales y territoriales), el Fondo de Garantía
de Pensión Mínima ($804 mil millones), el P.A. de Ecopetrol ($767
mil millones de los rendimientos financieros de las reservas acumuladas en el patrimonio autónomo) y P.A. Telecom ($74 mil millones
corresponde al valor neto descontado el monto de las pensiones).
122
Las fuentes de recursos para el
pago de los actuales pensionados tuvieron su origen en las
transferencias del Gobierno. De
tal manera, El FOPEP recibió
$5.168 mil millones, las otras
instituciones pagadoras de pensiones y bonos con recursos del
Gobierno ($2.382 mil millones)
y las fuerzas militares, el Congreso y los ferrocarriles, que tuvieron como principal componente el Presupuesto General de
la Nación, le fueron transferidos
$4.041,0 mil millones. Al igual
que al ISS, cuyas fuentes fueron
de $ 16.351 mil millones, recibió
transferencias del Gobierno por
$6.578,8 mil millones y recaudó
por ingresos de capital $3.896,3
mil millones.
Las fuentes recaudadas en el
área de pensiones se utilizaron en el pago de las mesadas
y asignaciones de retiro, tanto del sector público como de
transferencias para el pago de
las pensiones del sector privado a cargo del Gobierno; y en
la generación de ahorro para el
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
pago de pensiones de grupos específicos con el fin de tener un respaldo financiero
para los trabajadores a los que les quedaron reconocidos derechos de pensión especiales antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
El crecimiento registrado por el Fondo de Solidaridad Pensional obedeció a la variación de los aportes diferenciales, que en 2011 ascendieron a $43,3 mil millones con
un crecimiento del 20,1% respecto del año anterior; y de los rendimientos financieros
por $188,4 mil millones, con un incremento del 15,3%.
La mayor recaudación del FONPET obedeció al crecimiento de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones por $1.411 mil millones (115,8%) y de las
regalías por $1.358 mil millones (52,0%). En el FOMAG, la variación en los ingresos
obedeció a la reestructuración de la distribución de ingreso del fondo que cada año
establecen para asumir los gastos de pensiones, cesantías y salud (para 2011 se destinaron a prestaciones económicas de pensiones y cesantías el 80% y para salud el
20% en promedio)
Aplicación de los recursos de pensiones
De los gastos totales, el 70,4% se destinó a transferencias de pensiones y seguridad
social, de los cuales el ISS utilizó $15.082 mil millones para pagar 975.201 pensionados (con un crecimiento de 50.512 personas respecto del año anterior) y el FOPEP que
utilizó $5.168 mil millones para cubrir las mesadas de 260.993 pensionados (2.940
personas menos que el año anterior). El FOMAG destinó $3.226 mil millones para
cubrir las mesadas de 123.960 personas y para la Fuerza Pública se gastaron $2.949
mil millones (Fuerzas Militares con 35.000 asignaciones de retiro y en Policía con
76.583 asignaciones de retiro)
Con relación a los gastos, estos crecieron en 9,8% respecto de 2010. Dentro de estos, el Fondo del Magisterio presentó una variación del 14,11%, el ISS del 12,46%
y las asignaciones de retiro de las fuerzas públicas (Policía y militares) tuvieron un
crecimiento del 13,0%, el FONPET con una variación del 44,11% y del Patrimonio
Autónomo de Ecopetrol con el 7,61%....”
Problemática del pasivo pensional
En materia del reconocimiento de la obligación pensional, y en la misma línea de
subestimación que se ha registrado reiteradamente por la CGR, conviene destacar que
el gobierno nacional abordó el tema mediante la expedición del Decreto 4565 del 7
de diciembre de 2010, sin reglamentar en su reconocimiento y revelación contable
por la Contaduría General de la Nación y en consecuencia con una implementación
práctica “acogida en la doctrina contable7”.
“….Con lo allí dispuesto, se difiere una vez más el reconocimiento e incorporación
del efecto patrimonial derivado del rezago observado reiteradamente por la CGR del
pasivo amortizado correspondiente a los 16 años precedentes (desde 1994) y que
en la vigencia 2010 alcanzó el monto de $46.866,7 miles de millones, resultante de
contrastar el monto de provisión mínima para pensiones que debían tener las entida-
7 Página 106 del informe de “Situación Financiera y de Resultados del nivel nacional a 31 de diciembre de
2011”.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
123
El sistema pensional colombiano
des del nivel nacional obligadas como patronos
por normas legales o contractuales a reconocer y
pagar pensiones de jubilación y/o a emitir bonos
y/o títulos pensionales y el que efectivamente registraron en este esquema diferido “sui generis”
para el reconocimiento contable de obligaciones.
De esta manera, antes que incorporarlo de inmediato al balance, la obligación pensional no
amortizada durante los primeros 17 años, se
agregó una vez más con el pasivo pensional por
amortizar de los siguientes 13 años hasta 2024,
se refrescó su estudio actuarial y el valor resultante por $86.998,9 miles de millones, se volvió
a diferir en alícuotas anuales recalculadas ahora
hasta 2029 de $4.349,9 miles de millones, cuando venían siendo de $5.183 miles de millones y
debían terminar en 2024.
En este orden de ideas, para la vigencia 2011,
tenemos:
(i) El aumento del rezago en el valor efectivamente amortizado que, paradójicamente, no se
refleja en los estados financieros por cuenta del
efecto neto derivado del cambio de metodología
para la actualización del cálculo actuarial que finalmente y en la práctica amplía cinco años el
reconocimiento diferido de la amortización que
debía terminar en 2024 y la extiende hasta 2029
y baja la base de la obligación pensional pendiente hasta el valor del saldo existente en 2009,
señalando que en el saldo se disminuye el valor
pendiente y en el flujo, con la alícuota registrada en 2011 se estaría cumpliendo marginalmente
por $1.540,8 miles de millones.
(ii) Frente al proceso de consolidación, y a partir de la información utilizada en dicho proceso que fue suministrada oficialmente a esta
comisión de auditoría, se evidencia una disminución en el valor del cálculo actuarial del pasivo estimado de $27.783,4 miles de millones
entre las vigencias 2010 y 2011, para ubicarse
en $127.696,9 miles de millones, en un hecho
que resulta paradójico, puesto que del ajuste de
la metodología para el cálculo actuarial que se
aplica a partir de la vigencia 2011, se esperaba un mayor valor resultante, como se advierte
desde la misma parte motiva del Decreto 4565
del 7 de diciembre de 2010.
124
(iii) Como explicación posterior,
la CGN comenta que tal hecho
se presenta como consecuencia de una reclasificación en
los conceptos utilizados para el
caso de Cajanal, cuya entidad
utilizó durante el primer trimestre de la vigencia 2011 los
conceptos del catálogo general
de cuentas habilitados para las
entidades empleadoras, mientras que durante el segundo trimestre y tercer trimestre utilizó
los habilitados para el régimen
de prima media, que en las vigencias anteriores no utilizaba
debiendo hacerlo, pero que
finalmente, en el último trimestre de 2011 deja de utilizar
por el traslado de la obligación
pensional a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales (UGPP).
(iv) Conviene señalar que las
cifras de la hoja de trabajo del
proceso de consolidación suministrado a la comisión de
auditoría no incorporan las registros de la Unidad de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) en su condición de entidad responsable de
administración de la nómina de
pensionados de Cajanal E.I.C.E.
en liquidación a partir del mes
de diciembre de 2011, con lo
cual, como se indicó, esta entidad efectuó los registros hasta
noviembre y en diciembre los
retiró de sus cuentas sin que los
retomara la UGPP.
No obstante, llama la atención
que en el informe de Situación
Financiera y de Resultados del
nivel nacional, a 31 de diciembre de 2011, radicado por el
Contador General de la Nación,
sí contemplan tales sumas, evidenciando el cargue ad-hoc de
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
tales magnitudes una vez culminado el proceso de consolidación en
distintas subcuentas del pasivo estimado de pensiones, cuya suma
neta es de $6.867,1 miles de millones con contrapartida en el patrimonio, sin lo cual el pasivo estaría subestimado y en consecuencia el
patrimonio sobreestimado, así:
Cuadro 5.2
Subcuentas del pasivo estimado de pensiones
Código Cuenta
Descripción
Registro ad-hoc CGN
2.7.20
Provisión para pensiones
6,867,091,000
2.7.20.03
Cálculo actuarial de pensiones actuales
12,412,899,883
2.7.20.04
Pensiones actuales por amortizar (DB)
-5,545,808,918
2.7.20.05
Cálculo actuarial defuturas pensiones
35
2.7.20.06
Futuras pensiones por amortizar (DB)
-
2.7.20.09
Asegurador - cálculo actuarial de pensiones actuales
71,555,108,523
2.7.20.10
Asegurador - pensiones actuales por amortizar (DB)
-71,555,108,523
Fuente: UGPP.
En estas condiciones y circunstancias, se establece que el monto de
$46.866,7 miles de millones definido como rezago de amortización,
se redefine junto con el valor pendiente de amortizar en cabeza de entidades empleadoras por $72.557 miles de millones para reestructurar
la obligación pensional, pasando de un reconocimiento diferido al que
le faltaban 13 años a otro al que le faltan 18 años, hasta el 2029, por
valor de $119.424,1 miles de millones.
Estas cifras de las empresas deben disminuirse, tanto en el cálculo
actuarial como en la porción por amortizar en $32.425,3 miles de
millones de la obligación pensional, correspondiente a la reclasificación del patrimonio autónomo de pensiones de Cajanal, presentando
finalmente una renovada estimación de la obligación pensional de las
entidades empleadoras por $86.998,9 miles de millones.
Ahora bien, y ya en estas nuevas condiciones, durante la vigencia 2011
se presenta un hallazgo de $1.540,8 miles de millones, que se obtienen del efecto neto derivado de:
(i) El cambio de reglas de estimación de la alícuota, según lo dispuesto
en el Decreto 4565 de 2010.
(ii) La redefinición de la base, considerando la proporción entre lo
amortizado hasta 2009 y el cálculo actuarial a 2010 con las nuevas
tablas de mortalidad.
(iii) Admitiendo la ampliación de tiempo a diferir en cinco años, y;
(iv) La reclasificación en el manejo de subcuentas del patrimonio de
pensiones de Cajanal de empleadoras a las de fondos de reservas (régimen de prima media).
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
125
El sistema pensional colombiano
De esta manera, si bien se da una solución contable, se advierte una
diferencia entre la nueva alícuota calculada de $4.349,9 miles de millones y la real implícita de $2.809,1 miles de millones, dado el valor
amortizado durante la vigencia 2011 resultante de contrastar el valor
amortizado acumulado de $38.865,2 miles de millones, debiendo ser
de $40.406 miles de millones, según se aprecia en el siguiente cuadro lo que en la práctica significa remontarnos a 1994, cuando de
tener que reconocer la obligación pensional en su totalidad, 17 años
después se ha amortizado por parte de las entidades empleadoras el
44,67%, mientras que para los restantes $86,998,9 miles de millones
pendientes de reconocimiento, se estableció un plazo de 18 años
para la incorporación de su efecto patrimonial en el balance general
del nivel nacional, difiriéndolo anualmente en alícuotas de $4.349,9
miles de millones.
Cuadro 5.3
Valor amortizado por alícuota por año
Amort.2009
Amort.2009
Amort.2010
Amort.2010
(Cifras en millones de pesos)
con Cajanal
sin Cajanal
con Cajanal
sin Cajanal
Valor Amortizado
34,555.1
34,555.1
36,056.1
36,056.1
Cálculo Actuarial
155480.2
123,055.0
155,480.2
123,055.0
PAR(0)
22.22%
28.08%
23.19%
29.30%
1 PAR(0)
77.78%
71.92%
76.81%
70.70%
Porcentaje de Amortización Lineal Anual (1
PAR(0))/20*100
3.89%
3.60%
3.84%
3.53%
Valor por Amortizar
120925.2
88,499.9
119,424.1
86,998.9
Alícuota por Año
6046.3
4,425,0
5,971.2
4,349.9
Valor mínimo a amortizar a 2011
40,406.0
Valor Amortizado a 2011
38,865.2
Hallazgo por Rezago en Alícuota 2011
1,540.8
Elaboración CGR.
Hallazgos más representativos en materia de pasivo pensional
en la Auditoria al Balance de la vigencia 2011
En las auditorías realizadas por la Contralaría Delegada para el sector
Social en el 2011, podemos resaltar los siguientes hallazgos:
Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) E.I.C.E. en liquidación
La provisión para pensiones presentó subestimación en $75.607.900
millones debido al no reconocimiento, registro, revelación, actualización del pasivo pensional estimado con la periodicidad que exige la
normatividad vigente, con efecto en el patrimonio de entidades en
procesos especiales en igual cuantía.
126
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
La cuenta “Pasivos estimados-provisión para pensiones” se encontró subestimada en
$439.790,6 millones, en razón a que se identificó el no registro de la amortización del
pasivo pensional en el balance del fondo de reserva pensión vejez, que afectó el costo
de la cuenta “operación y servicios - administración del sistema general de pensiones” por $439.790,6 millones. Igualmente, la cuenta “ingresos - aportes estatales” se
subestimó en $402.480,7 millones, con efecto en la de “pasivos estimados - provisión
para pensiones” por el mismo valor, debido a que no se reconoció tanto el pasivo real
correspondiente al registro de la nómina de pensionados para el periodo diciembre de
2011, como aquellas obligaciones originadas en circunstancias que son ciertas y que
son actuación por cuenta de terceros (FOPEP).
Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)
La cuenta “Pasivos estimados - provisión para pensiones” presentó incertidumbre por
$60.102.277 millones, debido a que dicho valor no fue modificado desde 2009 y,
en su momento, fue actualizado teniendo en cuenta el IPC. Según concepto de la
Contaduría General de la Nación se concluyó que el Fomag es un fondo de reserva,
y por lo tanto, debe cumplir con el procedimiento contable para el reconocimiento y
revelación del pasivo pensional, de la reserva financiera que la sustenta y de los gastos
relacionados del manual de procedimientos del régimen de contabilidad pública, con
efecto en el patrimonio - resultados del ejercicio en igual cuantía.
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR)
La provisión para pensiones se subestimó en $1.789.797,5 millones, debido a que la
entidad no registró el valor de las asignaciones de retiro exigibles en un período no
mayor de un año, según lo presupuestado para la vigencia 2012, con efecto en administración del Sistema General de Pensiones, que se subestimó en la misma cuantía.
Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL)
La cuenta “Administración del Sistema General de Pensiones” se encontró subestimada en $1.471.928 millones, en razón de que no se efectuó el registro contable de la
provisión de la porción corriente por amortizar, de acuerdo con lo establecido por la
Contaduría General de la Nación (CGN), con efecto en provisión para pensiones que se
subestimó en el mismo valor……”
Análisis del presupuesto vigencia fiscal 2013
El rubro del presupuesto dedicado al tema pensional es muy significativo
En efecto, del texto de introducción de la exposición de motivos se han extraído varios apartes que nos pueden dar una idea de los supuestos que tenían en mente en
su momento quienes elaboraron el presupuesto en lo correspondiente a pensiones de
jubilación.
Sostenibilidad fiscal, una de las directrices
Al respecto, en la exposición de motivos se lee: “Hay tres grandes frentes que atender
para preservar una situación fiscal sostenible: el primero, y más obvio, la consecuECONOMÍA COLOMBIANA . 338
127
El sistema pensional colombiano
ción de recursos; el segundo, la disciplina en el
gasto, y el tercero, la calidad de éste. Preservar
la sostenibilidad fiscal requiere que los tres componentes vayan de la mano. Esto debe ser una
prioridad para cualquier país puesto que una
sana situación fiscal es lo que permite que una
sociedad pueda cumplir, como en el caso nuestro, con la obligación de defender los derechos
fundamentales de los ciudadanos. Sin un flujo
sostenible de recursos, el cumplimiento de esa
obligación sería una tarea muy difícil. Por eso,
entre otras acciones, promovimos en el Congreso
una reforma constitucional, para que el criterio
de sostenibilidad fiscal sea considerado en todas
las acciones del Estado; en los fallos de la justicia, en las leyes que aprueba el Congreso, en las
decisiones del Ejecutivo.
…El presupuesto de 2013 se enmarca en una senda sostenible de gasto. Con el proyecto de pre-
supuesto que presentamos a la consideración del
Congreso y a la evaluación pública, se mantiene
el principio de responsabilidad fiscal y está estructurado como una herramienta de gestión pública
para resistir los embates de la crisis que afecta a los
países europeos y el lento crecimiento de la economía estadounidense. Es nuestro objetivo frenar
el gasto improductivo y las fallas en el servicio que
se transforman en huecos fiscales cada vez que las
decisiones de los jueces y de las altas cortes condenan a la Nación.”
Por el texto pareciera ser que con el presupuesto
se pretende estar dispuestos a enfrentar las decisiones judiciales de acuerdo con lo previsto en
el Acto Legislativo 03 de 20118 y ésta sería una
de las razones para que el crecimiento del gasto
en pensiones no sea más alto como se verá más
adelante. Sin embargo, los pagos ordenados por
decisiones judiciales son más altos. Veamos:
Cuadro 5.4
Composición Presupuesto General de la Nación 2012-2013
Proyecto
Concepto
Variación
Porcentaje
Porcentual
PIB
2012
2013
13/12
2012
2013
(1)
(2)
(3)=(2/1)
(4)
(5)
Funcionamiento
89,879
97,810
8.8
13.5
13.6
Gastos de personal
18,895
20,462
8.3
2.8
2.8
6,299
6,432
2.1
0.9
0.9
Gastos generales
Transferencias
63,070
69,321
9.9
9.5
9.6
SGP
26,000
28,242
8.6
3.9
3.9
Pago de mesadas pensionales sin SGP
22,905
24,881
8.6
3.4
3.5
Universidades sin pensiones
2,118
2,194
3.6
0.3
0.3
Fondo prestaciones magisterio sin pensiones
2,337
2,569
9.9
0.4
0.4
207
213
3
0
0
Resto de transferencias
9,503
11,221
18.1
1.4
1.6
Operación comercial
1,615
1,594
-1.3
0.2
0.2
Deuda
38,715
46,967
21.3
5.8
6.5
Inversión
36,808
40,748
10.7
5.5
5.7
Total
165,402
185,525
12.2
24.9
25.7
Total sin deuda
126,687
138,558
9.4
19.1
19.2
Fonpet
Fuente: MHCP.
8 El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán
las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para
su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones
serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
128
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
De las cifras anteriores pareciera que el crecimiento proyectado en
pensiones es muy tímido, habida cuenta de los fallos pendientes en
la rama jurisdiccional. Las cifras del FONPET muestran una evolución
bastante modesta, manteniendo su comparativo frente al PIB y a lo
que aún falta por fondear. Las directrices usadas son como sigue y se
contempla en el proyecto de presupuesto:
“El costo de las pensiones del año anterior ajustadas con el IPC más el
crecimiento vegetativo estimado, así:
• El ISS con base en la estimación de los actuarios de la empresa;
• El Fondo Nacional del Magisterio con IPC pasado más 8% anual de
crecimiento vegetativo promedio;
• FOPEP-Cajanal con IPC pasado, ajustado con estimativo de reducción gradual de pensionados;
• Pensiones del sector Defensa ajustadas con el IPC pasado, más
6% anual de crecimiento vegetativo promedio. Las asignaciones
de retiro están ajustadas con IPC causado más 7% de crecimiento
vegetativo esperado. En el caso de las asignaciones de retiro, el
crecimiento está determinado por el principio de oscilación; sin
embargo, se proyecta con IPC porque éste es el crecimiento esperado de los salarios del personal activo;
• Resto de pensiones con IPC pasado más 4,3% anual de crecimiento
vegetativo estimado”
La gran duda en este punto es saber a que llaman crecimiento vegetativo, ya que las personas que están cumpliendo requisitos mínimos de
jubilación son bastante numerosas y su número es creciente y, dado
el envejecimiento de la población, el número de los ya pensionados
no decrece, por lo cual los valores adicionales a pagar por concepto
de nuevas pensiones tiende a crecer y los pagos por las ya concedidas
tienden a aumentar, o sea, en conjunto, los gastos por pago de pensiones no tienen nada que se asemeje a un crecimiento vegetativo. En
el caso específico del ISS y Cajanal la situación es incierta, hasta no
conocer cálculos actuariales.
Continúa el presupuesto presentado al H Congreso:
“Transferencias para pensiones. En una perspectiva de largo plazo,
el tema pensional continúa siendo de suma importancia por el efecto que el pasivo pensional tiene sobre las finanzas públicas. En este
proyecto de presupuesto, el tema mantiene su relevancia. Para 2013,
el presupuesto general de la Nación destinará $24,9 billones para financiar gastos relacionados con lo pensional, tanto con aportes de la
Nación ($24.3 billones) como con recursos propios de las entidades
($0,6 mm), lo que significa un aumento de 8,4% frente al año 2012. El
total de recursos destinado al pago de mesadas pensionales financiado
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
129
El sistema pensional colombiano
con aportes de la Nación equivale a un aumento del 7,7%, es decir, $1,7 billones más
respecto a 2012.
En el presupuesto de la Nación para 2013 se incluyen $8,6 billones que corresponden
a transferencias destinadas al Instituto de Seguros Sociales para el pago de las pensiones a su cargo y las de los ex funcionarios del negocio de salud del ISS, y $6,7 billones
para el pago de pensiones a través del Fondo de Pensiones Públicas.
El Instituto de Seguros Sociales obtendrá en 2013 ingresos por $8,6 billones, provenientes de cotizaciones, devolución de aportes y otros ingresos de los fondos de
pensiones, que, frente a unas necesidades de $18,8 billones, implica un déficit de
$10,2 billones. Esta es la suma que deberá financiarse en 2013 mediante aportes de
la Nación con recursos de su presupuesto ($8.6 billones) y rezago vigencia 2012 ($1,6
billones). (Subrayado nuestro)
Cuadro 5.5
Apropiaciones para conceptos asociados a pensiones PGN 2012-2013
Variación
Concepto/sector
Variación
Variación
Participación
Porcentaje
Porcentual
Porcentual
Porcentual
2012
2013
13/12
2012
2013
2012
PIB
2013
(1)
(2)
(3)=(2/1)
(4)
(5)
(6)
(7)
PENSIONES NACION
22,491
24,281
8
98.2
97.6
3.7
3.7
Pensiones sin ISS
14,612
15,674
7.3
63.8
63
2.4
2.4
TRABAJO
6,774
6,950
2.6
29.6
27.9
1.1
1
DEFENSA Y POLICIA
3,886
4,417
13.7
17.0
17.8
0.6
0.7
EDUCACION
2,430
2,628
8.2
10.6
10.6
0.4
0.4
HACIENDA
926
1,048
13.2
4.0
4.2
0.2
0.2
SALUD Y PROTECCION SCL
442
471
6.4
1.9
1.9
0.1
0.1
AGROPECUARIO
49
51
3.8
0.2
0.2
0
0
COMERCIO, INDUSTRIA,
68
72
6.4
0.3
0.3
0
0
RESTO DE SECTORES
36
37
2.3
0.2
0.1
0
0
7,879
8,607
9.2
34.4
34.6
1.3
1.3
414
600
45.1
1.8
2.4
0.1
0.1
22,905
24,881
8.6
100
100
3.7
3.7
Pensiones ISS
PENSIONES ESTAPUBLICOS
TOTAL PENSIONES PGN
Fuente: MHCP.
En la explicación de cómo se componen los rubros que financian el gasto en el ISS,
queda clarísimo cómo la hipótesis de la solidaridad inter-generacional ha dejado de
funcionar, ya que por cada pensionado se estima que hay 4 trabajadores activos
pendiente de cumplir requisitos, y a pesar de eso, las cotizaciones de los activos, los
cuales representan el 80% de los afiliados al ISS, no cubren ni el 50% del gasto de los
pensionados del mismo, los cuales ascienden al 20% de sus afiliados.
“• Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM). Es una cuenta
especial de la Nación, cuyos recursos se destinan a cubrir las prestaciones sociales del
130
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional colombiano
personal docente (pensiones, cesantías y salud). Para 2013, el presupuesto del FNPSM asciende a $4.973 mm, suma que representa
un incremento del 9,3% frente al presupuesto previsto para 2012.
Su destinación será la siguiente: para pago de pensiones ($3.643
mm), para salud ($909 mm) y para cesantías ($422 mm), obligaciones que se financian con diferentes fuentes como se observa en
el cuadro siguiente:
Cuadro 5.6
Transferencias FNPSM 2012-2013
2012
Concepto
2013
Aporte
Renta
Fondo
Nacion
Parafiscal
Especial
(1)
(2)
(3)
Total
(4)=(1 a 3)
Variación
Aporte
Renta
Fondo
Nacion
Parafiscal
Especial
(5)
(6)
(7)
(5)
Salud
382
456
Pensiones
2,214
578
Cesantías Parciales
405
-
TOTAL
3,001
1,034
515
515
Total
(8)=
Porcentual
13/12
(9)=(8/4)
(5 a 7)
838
415
493
3,307
2,404
693
546
405
422
4,551
3,241
1,186
546
909
8.4
3,643
10.2
422
4
4,973
9.3
Fuente: MHCP.
En este orden de ideas, el rubro de “Pensiones” es el de mayor crecimiento, donde los aportes apenas cubren cerca del 20% del gasto
en pensiones. Adicionalmente, en la elaboración del presupuesto,
contrasta la posición sobre el proyectado crecimiento del PIB del
2013, con lo que parece ser un consenso sobre el comportamiento
de las economías en el 2013: China, India y Brasil, son mercados
sobre los cuales se esperan señales de desaceleración económica.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
131
El sistema pensional colombiano
132
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional
colombiano
muchas reformas, pocas soluciones
Necesidad
de un fondo de financiación
de pensiones de regímenes especiales
Gina Magnolia Riaño
El objetivo de dicho Fondo sería la clarificación de las fuentes de financiación de las
pensiones de regímenes especiales. Algunas razones que sustentarían la creación del
fondo especial que asuma la financiación de pensiones sin soporte en las aportaciones
(funcionarios del Estado: rama judicial, magisterio, congreso, ministerios, etc.)
La alta litigiosidad que afecta el sistema pensional colombiano en la actualidad, tiene
entre sus fundamentos principales, la extensión de la vigencia de la multiplicidad de
regímenes que se aprobaron para los diferentes funcionarios del Estado, regímenes que
se entendían eliminados por la Ley 100 de 1993 y por el Acto Legislativo 01 de 2005, a
los trabajadores beneficiarios de la transición.
Así, a través de diferentes pronunciamientos judiciales, se continúa prolongando la existencia de los mencionados regímenes especiales que habilitan no solo la
edad, el tiempo de servicio, el monto de pensión, sino también del ingreso base de
liquidación (IBL).
Diversas razones sirvieron de fundamento para asignar un régimen pensional tan generoso a los funcionarios de la rama judicial, una de las más importantes fue la de que
hasta antes de la reforma constitucional de 1991, los jueces y funcionarios de la rama
estuvieron muy mal remunerados y los gobiernos que no asumieron la responsabilidad
de fijar una política salarial que remunerara adecuadamente a los encargados de administrar justicia, decidieron hacerlo por medio de las prestaciones y jubilaciones, es decir,
a cambio de política salarial se concedieron pensiones generosas al retiro, obviamente sin
soporte en las contribuciones ni en la existencia de cálculos actuariales.
Otra situación que agravó este panorama fue la de que el propio Estado empleador
no realizaba las aportaciones que le correspondían como empleador y hasta antes de la
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
133
Sistema pensional colombiano
ley 100 de 1993, las cotizaciones que solo llegaban
al 8%, se destinaban a financiar los seguros de corto plazo, es decir, enfermedad general y maternidad
(EGM), sin fondear las reservas para las prestaciones
de largo plazo, invalidez, vejez y sobrevivencia (IVS),
puesto que el Estado empleador entendía que las
debía asumir de su propio presupuesto.
Nunca se construyeron historias laborales de
los funcionarios del Estado, entre otras razones,
porque las aportaciones de las entidades públicas
no se realizaban a la cuenta de cada trabajador
sino que se trasladaba a la Caja Nacional el porcentaje establecido como cotización deducido de
la totalidad de la nómina de cada institución.
El fondo especial que cuantifique el valor de
los reconocimientos por encima de las aportaciones que los funcionarios del Estado realizaron se
debería asignar al presupuesto de la entidad a la
que corresponda, puesto que el origen de estos
beneficios no se encuentran en la configuración
del sistema de seguridad social, ni en las aportaciones y cotizaciones de los trabajadores, sino
en las reivindicaciones laborales y salariales o las
asignaciones especiales que el Estado concedió a
cada grupo de funcionarios cobijados por estos
regímenes especiales.
El origen del Decreto 546 del 71 fue el fruto
de la negociación de un cese de actividades de
los funcionarios de la rama judicial por sus reclamaciones laborales. Lo lógico hubiera sido que
una vez se mejoraron los salarios y prestaciones
de los empleados de la rama se hubiera derogado
el Decreto 546 de 1971, que tenía su fundamento
en la mejora de las condiciones laborales de los
empleados de la rama judicial y que hoy es el origen de diversas interpretaciones por parte de los
operadores de justicia, en razón a que se aplica
como derecho a los funcionarios que se encuentran cobijados por el régimen de transición.
Paralelamente, se podría analizar el origen
del régimen exceptuado del magisterio, que en
su momento obedeció a la política de ampliación de cobertura educativa, para atraer a los
educadores a todo el territorio nacional y al mantenimiento en sus cargos, se ofrecieron ventajas
salariales a los maestros como el quinquenio, el
decenio y una pensión generosa al retiro.
134
En buena hora se declaró inconstitucional el
proyecto de ley 114 de 2009 Senado, 296 de 2010
Cámara “por medio del cual se interpreta por vía
de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2,
literal A de la Ley 91 de 1989”, que generalizaba
la pensión gracia.
A través de esta norma se pretendía conceder
pensión de jubilación (pensión gracia) a maestros
contratados por la Nación vinculados hasta el 31
de diciembre de 1980. La norma, cobijaría a un
grupo de casi dos mil maestros y le costaría a la
Nación 1.8 billones de pesos, cursó su trámite en
el Congreso en el cual fue aprobado, no obstante,
fue objetado por el Presidente de la República por
motivos de inconstitucionalidad.
Las razones de inconstitucionalidad señaladas
por el gobierno nacional, en términos generales,
fueron las siguientes1:
1.El proyecto no tiene un carácter interpretativo
sino modificatorio de normas anteriores y por
lo tanto, vulneraría el artículo 150, numeral 1º,
de la Constitución.
2.El proyecto de ley objetado solo podría haberse
tramitado y aprobado por iniciativa del Gobierno nacional, por lo cual el trámite cumplido
violaría el inciso segundo del artículo 154 de
la Constitución.
3.El legislador estableció un derecho pensional
en cabeza de personas específicas que, con
anterioridad a este proyecto, no tenían ese derecho, lo cual sería contrario al artículo 136,
numeral 4º de la Carta.
4.El Congreso carece de facultades para tramitar
y aprobar un proyecto de ley a través del cual
se interpreta con autoridad una norma legal
que ya había sido interpretada por la Corte
Constitucional.
5.Dentro del trámite de este proyecto de ley no
se estimó su impacto fiscal, lo cual vulneraría
el mandato de la Ley Orgánica 819 de 2003 y
el artículo 151 de la Constitución Política.
1 Mhttp://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/
No.%2036%20comunicado%2026%20de%20septiembre%2
0de% 202012.php
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Posteriormente, el 30 de mayo de 2012, la
Plenaria del Senado votó en contra, con 54 votos
negativos, el informe de objeciones presidenciales hecho al proyecto de ley sobre pensión gracia.
Por lo anterior, el proyecto de ley 114 de 2009
Senado fue devuelto a la Corte Constitucional
para que promulgara fallo definitivo.
En esta medida, efectivamente, existía en este
caso la restricción de que un proyecto con este
contenido no podía ser libremente propuesto por
los miembros del Congreso, sino únicamente por
iniciativa del Gobierno”.
Mediante oficio No. CS-172 de Mayo 11 de
2012, la Corte Constitucional envió nuevamente
al Honorable Senado de la República el mencionado proyecto, con el fin de que subsanara el
vicio de trámite consistente en la omisión del requisito de votación nominal y pública del Informe
de Objeciones Gubernamentales en las plenarias
de esa Corporación Legislativa.2
El Fondo que se propone busca clarificar las
fuentes de financiación de las pensiones especiales con base en los respectivos cálculos actuariales de las pensiones otorgadas con base en los
regímenes especiales que no debería financiarse
con los recursos de la seguridad social, sino con
los presupuestos de cada entidad del Estado a los
que corresponda en cada caso.
Una vez subsanado el vicio de trámite, la H.
Corte Constitucional profirió decisión de fondo,
declarando inexequible el proyecto de ley.
Mientras se tienen los recursos correspondientes, en el momento de ejecución de los fallos o del
reconocimiento de las pensiones, sin el respaldo de
aportes o cotizaciones, se pueden expedir bonos
pensionales a cargo de las entidades empleadoras
quienes deben revelar en sus estados financieros estos montos y hacer las apropiaciones anuales para
cubrir las mesadas derivadas de dichos actos administrativos de reconocimiento y orden de pago.
Entre los argumentos esgrimidos por la H.
Corte Constitucional para fundamentar su decisión, se encuentran:
“La Corte encontró que la temática del proyecto objetado guarda relación con el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos,
pues efectivamente, los docentes oficiales tienen
ese carácter y la pensión de cuyo reconocimiento
se trata hace parte de su régimen prestacional.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Fondo de financiación*
* Sobre esto hay una F de A de la CGR y el Gobierno Nacional anunció estar trabajando en una regulación que clarifique esta situación
2 http://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/noticias/NOTICIAS%203%20DE%20MAYO%20DE%202012.php
Literal f del artículo 156 de la Ley 100 de 1993
135
El sistema pensional
colombiano
muchas reformas, pocas soluciones
Armonización de los principios
constitucionales
de solidaridad y sostenibilidad fiscal
e interpretación del IBL
en el régimen de transición
Ligia Helena Borrero Restrepo
El IBL en la Ley 100 de 1993
Si bien es cierto que en sede constitucional el inciso tercero del artículo 36 de la
ley 100 de 1993 pasó por todos los test de constitucionalidad, el alcance del mismo,
producto de las decisiones de tutela, de la inercia del Gobierno en su función reguladora
a pesar de estructuras en los ministerios de Hacienda y de Protección Social para tales
efectos y a una institucionalidad que se dejó dominar en los últimos años por el clientelismo y la corrupción, se constituyeron en terreno abonado para desconocer o, por lo
menos, interpretar de otro modo las decisiones del legislador de 1993.
Fueron así prosperando y multiplicándose las decisiones en virtud de las cuales el
IBL dejó de calcularse por lo establecido en el artículo 36 ibidem, para pasar a ser el
del régimen anterior a dicha ley, esto es, que como elementos de la transición deberían
tenerse no solo la edad, el tiempo de servicios y el monto, sino también el IBL (ingreso
base de liquidación).
Esta situación, que data de hace más de 10 años, primero de una manera tímida y
estando representada en los primeros años en posiciones encontradas entre las mismas
Cortes (Sala laboral de la CSJ, Consejo de Estado y Corte Constitucional), ha venido
siendo revaluada y ya se advierten algunos pronunciamientos como la del Magistrado
Jorge Pretelt en reciente sentencia No. T-353 de quince (15) de mayo de 2012, a través
de la cual el señor Mauricio Guevara Dib, actuando en condición de apoderado judicial
del Instituto de Seguros Sociales interpuso acción de tutela en contra del Juzgado Trein-
136
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
ta Penal del Circuito de Bogotá
por el reconocimiento de una
pensión bajo el régimen establecido en los decretos 1359
de 1993 y 1293 de 1994, a la
señora Adelina Covo Guerrero,
quien a su juicio, no cumplía
con los requisitos para acceder
a dicho régimen.
En el análisis realizado por
la Sala, los Magistrados Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y Luis
Ernesto Vargas Silva, hacen
referencia al artículo 25 del
Decreto 043 de 1999, el cual
disponía que sólo los magistrados que “a 1 de abril de 1994
desempeñaban sus cargos en
propiedad y cumplían las condiciones previstas por el inciso
2° del artículo 36 de la ley 100
de 1993 podían pensionarse
con base en los mismos factores y cuantías de los Senadores
de la República y los Representantes a la Cámara”.
Esta disposición fue declarada
nula por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 18
de noviembre de 2002, no obs-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
tante, a juicio de los Magistrados,
esta determinación por parte del
Consejo de Estado es errada puesto que “desnaturaliza el régimen
de transición” y permite otorgar
beneficios pensionales a quienes
no cumplen con los requisitos
para acceder a ellos, tal y como
sucedió en el caso estudiado en la
sentencia en mención.
Por lo anterior, los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Luis Ernesto Vargas
Silva, manifestaron su oposición “a que con fundamento
en los beneficios que otorga
el régimen de transición, se
favorezca a personas que se
acogen a regímenes pensionales diferentes a los que el
régimen de transición preservó para ellos”, dando lugar a
una “aplicación irracional del
principio de favorabilidad”.
Esta situación ha degenerado en situaciones verdaderamente reprochables como el
del mal llamado “carrusel de
pensiones”, que viene siendo
investigado por la Contraloría
General de la República (CGR).
Función de advertencia
Precisamente, dicha situación de franco abuso del derecho generó la función de advertencia que profirió la CGR en
los siguientes términos dirigida
a funcionarios y cuerpos colegiados nominadores:
“ …. Aunque el “encargo”
es una opción administrativa de carácter excepcional, creada legalmente por
el Estado para subsanar las
deficiencias de personal
en caso de ausencias temporales o definitivas y así
cumplir con los objetivos
misionales o de apoyo, se
ha generalizado en algunas entidades del Estado,
la práctica de encargar,
realizar nombramientos de
carácter transitorio o designar funcionarios en cargos superiores o con mayor asignación salarial, por
cortos periodos de tiempo,
ya sea para cubrir vacantes
provisionales o en empleos
de libre nombramiento y
remoción, a personas que
137
Sistema pensional colombiano
laboran su último periodo relevante de servicios, con incidencia en el valor de la pensión (último año o últimos seis meses
dependiendo del régimen especial aplicable).
Esta situación incide en el ingreso base de liquidación (IBL) de
la pensión, en especial cuando son beneficiarios del régimen de
transición, contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
ya que, adicional al mayor valor mensual de la remuneración,
todos los factores salariales que se devenguen en virtud de dicho cargo, se incrementan y suman en el ingreso base de liquidación pensional, al tomarse el salario promedio del ultimo año
o de los últimos seis meses de servicios, según corresponda.
Esto conlleva, según reciente jurisprudencia reiterada, a la necesaria reliquidación de la mesada pensional, la cual se ve aumentada en su valor final, en una proporción que no guarda
ninguna relación con las cotizaciones mensuales a pensiones
que ha realizado el trabajador durante su vida laboral y que
deben ser asumidas por el Estado con recursos públicos, corriendo a cargo de éste el fondeo del cálculo actuarial necesario para cubrir dicha pensión.
Advertencia:
En virtud de lo anterior, la
Contraloría General de la
República advierte a las entidades del Estado para que
antes de tomar cualquier
decisión sobre encargos y
nombramientos, los funcionarios o grupos colegiados
encargados de las nominaciones, selección, provisión
y designación de personal,
realicen un análisis sobre el
respaldo de cotizaciones y
aportes que dicha pensión
tiene y el impacto fiscal
que tal decisión implica y
de esta manera, adopten
las medidas necesarias para
evitar la toma de decisiones
antieconómicas e ineficientes, en detrimento del patrimonio del Estado.
La gestión fiscal de toda
administración debe buscar
la adecuada disposición de
los bienes públicos y cumplir los fines esenciales del
Estado, con sujeción a los
principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia,
por lo que las decisiones en
materia de nombramientos
y encargos, que involucran
la ejecución de recursos públicos, deben atender estos
principios.
Todo lo anterior, sin perjuicio
de las investigaciones y sanciones fiscales y disciplinarias
que de tales conductas se
deriven por parte de las autoridades competentes….”.
En consideración a algunas
interpretaciones generadas por
esta función de advertencia y a
algunas denuncias que empe-
138
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
zaron a hacerse por considerar
que las situaciones que dieron
lugar a las investigaciones iniciales de la Contraloría también
se daban en otras instancias diferentes al Consejo Superior de
la Judicatura, la CGR hizo una
manifestación en virtud de la
cual se hacían algunas precisiones adicionales en un comunicado de prensa a la ciudadanía
del 21 de febrero de 2012:
“En respuesta a la denuncia
anónima recibida relacionada con algunos Magistrados
o Exmagistrados del Honorable Consejo de Estado que
pudieran estar incursos en
algunas de las conductas
por las cuales hoy se adelanta investigación en la
Contraloría General de la
República por el llamado
“Carrusel de las Pensiones”
y teniendo en cuenta el
impedimento manifestado
ante el Señor Procurador
de la Nación por parte de
la Señora Contralora General de la República, respecto de aquellos Magistrados
que resultaren investigados
y que hubieren intervenido
en su designación en la terna a Candidata al Cargo de
Contralor, como es el caso
del Magistrado William Giraldo y de quienes estén interviniendo en la legalidad
del Acto de elección como
Contralora, como es el caso
de la Doctora Olga Valle,
nos permitimos hacer el siguiente pronunciamiento:
que exceda el tope de 25 salarios mínimos previstos en el acto legislativo 01 de 2005, es la consumación de un fraude al sistema.
Son muchos los factores que debe analizar la CGR para considerar que en materia pensional puede existir un presunto detrimento patrimonial.
La ley 610 de 2000 exige no solamente que haya un daño
cierto al patrimonio público, sino también que el mismo haya
sido ocasionado con dolo o culpa grave y que haya nexo causal
entre uno y otro.
La CGR en su actuación respecto del CSJ hará un examen juicioso de las distintas circunstancias que rodean cada reconocimiento de una pensión. Este examen se extenderá a cualquier
otra institución en la cual se encuentren las mismas prácticas y
respecto de cualquier cargo que reproduzcan las circunstancias
de hecho y de derecho cuestionadas.
No obstante hay que tener en cuenta que existe un gran abismo
entre un encargo o un nombramiento por un corto tiempo du-
No todo ascenso, no toda
pensión obtenida a través de
tutela, no toda pensión en
donde se invoque el régimen
de transición, no toda pensión
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
139
Sistema pensional colombiano
rante el periodo de consolidación de derechos
pensionales y el ascenso gradual fruto de una
vida de trabajo y reconocimiento. Ejemplo de
ello abundan en las personas que van ascendiendo en la Rama hasta llegar a las más altas
dignidades. Es el caso del actual Presidente de
la H Corte Suprema de Justicia que los medios
de comunicación le contaron al país. De no ser
así se estaría coartando la posibilidad de nombrar como magistrados a personas que tuvieren
la edad de pensión o superior a ella.
Lo que resulta materia de investigación por considerarlo presunta gestión antieconómica, ineficiente e inequitativa son aquellos casos en los
cuales sin el monto correspondiente en aportes
por parte de empleador y empleados como ha
sido evidenciado en el Consejo Superior de la
Judicatura donde por citar ejemplos se encontró
que personas que con ocasión de encargos o
nombramiento por períodos que no superan los
dos meses sus pensiones pasan de 3 a 13, 2 a
11, de 2.5 a 11.5 millones de pesos.
La ciudadanía puede tener la certeza de que
la CGR coadyuvará las solicitudes de nulidad
y restablecimiento del derecho de las acciones
de lesividad que las administradoras deben interponer en los casos de abuso del derecho a
obtener una pensión a cargo del Estado que
no corresponda. Igualmente estará atenta a
que las administradoras recobren a través de
la jurisdicción de cobro coactivo lo correspondiente a los mayores aportes que deban hacerse por reliquidaciones obtenidas.
(…)
Las actuaciones que ha emprendido la CGR
no pueden convertirse en el instrumento para
deslegitimar ante la opinión pública a todo
servidor público de una alta Corte, del Senado,
de la Procuraduría y de la misma Contraloría
que haya sido merecedor de una pensión, que
en efecto, significa un gran esfuerzo fiscal,
pero no es otra cosa que el cumplimiento de
la sociedad a una promesa que constituyó un
derecho adquirido.
Por ello y para lograr diferenciar las múltiples
situaciones que pueden aparecer en un esce140
nario que como el de seguridad social naufraga en un mar complejo de regulaciones poco
claras es que la CGR ha expedido una función
de advertencia a nominadores, electores y empleadores a fin de que se hagan los análisis del
caso antes de adoptar decisiones de encargos
o nombramientos que constituyan decisiones
ineficientes, ineficaces e inequitativas esgrimiendo las necesidades del servicio.
De igual manera la CGR ha venido solicitando
a la H. Corte Constitucional su intervención
con miras a obtener un pronunciamiento unificado sobre diversos aspectos en materia pensional que permitan dar pleno cumplimiento
a mandatos constitucionales contenidos en el
artículo 48 de la carta que exigen al estado
la sostenibilidad fiscal del sistema y que prevé
que toda pensión sea liquidada teniendo en
cuenta las cotizaciones efectuadas.
Debemos ser conscientes de que a partir del
acto legislativo 01 de 2005 y sin perjuicio de
los derechos adquiridos, no tienen asidero ni
normas ni jurisprudencias que no consulten
estos principios y que permitan a unos pocos
acceder a pensiones que no están respaldadas
en aportes efectivos. Las pensiones deben responder a un ahorro para la vejez sin perjuicio
de los mecanismos de aseguramiento para el
caso de invalidez y sobrevivencia. No puede
ser que sean los impuestos de los colombianos, que en su gran mayoría no tienen acceso
a la protección en la vejez, quienes sufraguen
las pensiones de una minoría cuya cuantía
no tiene el respaldo de aportes suficientes.
Esta es una situación totalmente regresiva e
inequitativa que debe ir desapareciendo. Ese
fue el querer de la ley 100 de 1993, poner
fin a esas viejas artimañas de quienes un año
antes de llegar a la edad de pensión lograban el empleo de su vida o incrementaban las
cotizaciones en el último periodo para tener
acceso a la pensión con un ingreso Base de
Liquidación referido solamente al último año
o incluso a un periodo inferior. Esta falta de
claridad en normas y jurisprudencia dieron
lugar a los consabidos “carruseles de pensiones” que hoy deploramos y que la sociedad
entera repudia. Son un atentado contra el
patrimonio público.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
La Corte en su sabiduría nos permitirá volver
a los fueros de la equidad, de la solidaridad
y del buen juicio para permitirnos tener un
sistema pensional mas sencillo, más transparente, más equitativo y sostenible en donde
todos podamos saber sin tener que contratar
un intermediario, cuáles derechos tenemos y a
qué pensión podemos aspirar.
En buena hora nuestro máximo Tribunal tiene
ad portas importantes pronunciamientos sobre
esta materia. Así podemos allanar el camino
de la próxima reforma pensional que el Gobierno presentará al Congreso de la República
y en donde la CGR estará atenta para lograr el
equilibrio entre un Estado Social de Derecho
y un Sistema pensional Sostenible que vele
por la protección de los recursos públicos”.
En materia del IBL para la liquidación de los
regímenes especiales, en virtud de la transición,
los conceptos y las posiciones han sido diversos.
En la liquidación de las pensiones de regímenes
especiales y de servidores públicos (Ley 33 de
1985, Ley 71 de 1988, Decreto 546 de 1971, Decreto 929 de 1976, Decreto 1359 de 1993,Ley 71
de 1988, Decreto 2701 de 1988, Decreto 758 de
1990, entre otros), el porcentaje para aplicarle al
Ingreso Base de Liquidación (IBL) lo establece la
norma particular en transición, y los artículos 36
y 21 de la Ley 100 de 1993, así: “A las personas
que a la entrada en vigencia de la ley 100 les faltaba menos de 10 años para adquirir el derecho
a la pensión, será el tiempo que le hacía falta o
todo el tiempo si fuere superior y a las personas
que a la entrada en vigencia de la ley 100 les
faltaban más de 10 años para adquirir el derecho
a la pensión, será el promedio de los últimos 10
años cotizados o con toda la vida si tienen más
de 1250 semanas.
Pronunciamiento de la Corte Constitucional
Mediante Sentencia C-168/95 la Corte señaló
que era constitucional el aparte primero del inciso tercero del artículo 36 de la ley 100 que reza:
“El ingreso base para liquidar la pensión de vejez
de las personas referidas en el inciso anterior que
les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengaECONOMÍA COLOMBIANA . 338
do en el tiempo que les hiciere falta para ello, o
el cotizado durante todo el tiempo si este fuere
superior, actualizado anualmente con base en la
variación del Índice de Precios al Consumidor,
según certificación que expida el DANE,” indicando: “…adviértase, cómo el legislador con estas
disposiciones legales va más allá de la protección
de los derechos adquiridos, para salvaguardar las
expectativas de quienes están próximos por edad,
tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez,
lo que corresponde a una plausible política social
que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa
al artículo 25 que ordena dar especial protección
al trabajo…”
No obstante esta decisión, en otras sentencias
y entre ellas en la sentencia T-019 de 2009 la
Sala de Revisión de la Corte indicó en un caso de
una persona que tenía derecho a que se aplicara
el Decreto 546 de 1971 que “…la alusión al “75%
de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en
las actividades citadas” impone a los fondos de
pensiones tener en cuenta tanto la base de liquidación señalada como el porcentaje establecido,
en la medida en que no es posible separar tales
referentes. Sobre el particular, en sentencia T-631
de 2002 la Corte indicó lo siguiente a propósito
del carácter indivisible de los elementos que han
de ser tomados en consideración al momento de
decidir la titularidad del derecho pensional y el
monto correspondiente:
Es imposible desvertebrar el efecto de la causa
y por consiguiente no se puede afirmar, como
en el caso que motiva la presente tutela, que el
porcentaje es el del régimen especial del decreto
546/71 y la base reguladora es la señalada en la
ley 100 de 1993. Por lo tanto, el ingreso base de
liquidación (IBL) fijado en el inciso 3° del artículo
36 de la ley 100 de 1993 solo tiene aplicación específicamente para lo allí indicado y en el evento
de que en el régimen especial se hubiere omitido
el señalamiento de la base reguladora. Si un funcionario o exfuncionario judicial o del Ministerio
Público reúne los requisitos para gozar del régimen especial se aplicará en su integridad el artículo 6° del decreto 546/71, luego no se puede tasar el monto de acuerdo con la ley 100 de 1993.
Hacer lo contrario es afectar la inescindibilidad
141
Sistema pensional colombiano
de la norma jurídica. Además, el
inciso segundo del artículo 36
de la ley 100 de 1993, que establece el régimen de transición
expresamente cobija “el monto de la pensión de vejez” y el
monto significa una operación
aritmética de un porcentaje sobre una base reguladora expresamente fijada en el artículo 6°
del decreto 546/71…”
Lo anterior, ha sido reiterado por la Corte Constitucional
en sentencias de tutela, T-631
de 2002, T – 169 de 2003, T158 de 2006, T – 008 de 2008,
y T-610 de 2009, entre otras.
Pronunciamiento de la
Corte Suprema de Justicia
La Corte Suprema de Justicia ha señalado que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
respeta el régimen anterior al
142
cual se encuentra afiliada la
persona, en cuanto a tres aspectos a saber (edad, tiempo y
monto), pero indica que el IBL
está consagrado taxativamente
dentro del citado artículo, así:
“…régimen de transición contemplado en el artículo 36 de
la ley 100 de 1993, según el
cual, como ya se dijo, para el
reconocimiento de la pensión
de vejez debe tenerse en cuenta la edad, el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas y el monto señalado
en el régimen pensional anterior al cual se encontraba afiliado, más no es así el ingreso
base para liquidarla, pues de
conformidad con el inciso tercero ibídem, y toda vez que a
la fecha de entrada en vigencia
el nuevo sistema pensional al
demandante le restaban menos
de diez (10) años para adquirir el derecho, la mencionada
base para la liquidación deberá
extraerse del promedio de lo
devengado durante el tiempo
que le hace falta para reunir
los requisitos para acceder al
mencionado derecho pensional, como reiteradamente lo
ha dicho la Corte…” 1
Esta posición de la Corte Suprema de Justicia se
encuentra entre otras en las
siguientes sentencias Rad.
33343 de octubre 18 de 2008,
Rad. 34863 de diciembre 16 de
2009, Rad. 37501 de junio 1
de 2010, Rad. 39791 de marzo
1 de 2011, Rad. 37423 de marzo 15 de 2011.
1 Corte Suprema de Justicia – Sala
de Casación Laboral, sentencia de 23
de abril de 2003, radicado número
19459, ratificada mediante sentencia
de fecha 04 de mayo de 2006 radicado número 27530 M.P. Eduardo
López Villegas.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Pronunciamiento del
Consejo de Estado
El Consejo de Estado ha
señalado2 que la aplicación
del régimen anterior incluye lo
atinente a la edad, tiempo de
servicio y monto de la pensión,
pues es de la esencia del régimen de transición, la edad, el
tiempo de servicio y el monto
de la pensión. Si se altera alguno de esos presupuestos se
desconoce dicho beneficio, por
lo que al establecer la cuantía de la pensión con base en
lo devengado por el causante
durante los últimos 10 años de
servicios, se afecta el monto de
la pensión y de paso se desnaturaliza el régimen.
Indica el alto tribunal que si
antes de la vigencia de la Ley
100 de 1993 se cumplieron
a cabalidad los requisitos de
tiempo de servicio o el número
de semanas cotizadas para acceder al derecho pensional en
las condiciones previstas en la
legislación anterior, se consolida
tal derecho y como consecuencia de ello el IBL corresponde al
promedio de lo devengado en el
tiempo de labores previsto por
el régimen anterior, el cual está
constituido por el promedio de
lo devengado en el último año
de labores.
En cuanto a la edad para las
pensiones indica que es únicamente una condición para
la exigibilidad de dicha prestación, definición que se fundamenta en el fallo de la Corte
Suprema de Justicia – Sala Laboral de fecha 27 de noviembre
de 2002 y en providencia de la
Honorable Corte Constitucional
C-546 de 1992.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Finalmente señala que el aspecto fundamental es la contribución que el trabajador hizo durante su vida poniendo a disposición
de la sociedad su fuerza laboral, constituyendo una circunstancia
la causa sobre la que se estructura el sistema pensional, y recurre
nuevamente a la Jurisprudencia de la Corte Constitucional para
desarrollar los principios de proporcionalidad y racionalidad que
rigen el tránsito de legislaciones en materia laboral, indicando que
conforme a dichos principios el legislador no puede transformar de
manera arbitraria las expectativas legítimas que tienen los trabajadores respecto de las condiciones en las cuales aspiran a recibir su
pensión, como resultado de su trabajo, y que “resultaría contrario
a este principio que quienes han cumplido con el 75% o más del
tiempo de trabajo necesario para acceder a la pensión a la entrada
en vigencia del sistema de pensiones, conforme al artículo 151 de
la ley 100 de 1993, terminen perdiendo las condiciones en las que
aspiraban a recibir su pensión.”
Esta posición del Consejo de Estado se encuentra, entre otras, en
las sentencias de 11 de octubre de 1994 (M.P. Carlos Orjuela), 18 de
marzo de 1999 (M.P. Flavio Rodríguez), 8 de junio de 2000 (M.P. Alejandro Ordóñez), 7 de octubre de 2010 (M.P. Bertha Lucia Ramírez de
Páez), 7 de junio de 2012 (M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila).
Pronunciamiento de la Procuraduría General de la Nación
El Procurador General de la Nación, mediante Circular 054 de
noviembre 3 de 2010, dirigida a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de la Protección Social de ese entonces,
Cajanal en Liquidación, Seguro Social, fondos de pensiones y servidores que administren el Régimen de Prima Media con Prestación
Definida manifiesta que “en atención a la defensa de los derechos
fundamentales, los intereses de la sociedad y el ejercicio eficiente
de las funciones públicas conmina a las entidades encargadas del
reconocimiento de la pensiones del régimen de prima media sobre la necesidad de cumplir la normatividad en materia pensional,
respetar los derechos adquiridos, aplicar el régimen de transición
en su integridad que le asista al peticionario y cumplir los precedentes jurisprudenciales para los siguientes regímenes pensionales
en transición:
1. Rama Judicial y Ministerio Público – Decreto 546 de 1971.
2. Régimen Especial funcionarios de la Contraloría General de la
República – Decreto 929 de 1976.
3. Régimen Especial de Magistrados de Altas Cortes.
4. Régimen de Transición de la Ley 33 de 1985.
2 Consejo de Estado Sentencia 13 de marzo de 2003 - Sección Segunda, expediente
2001-4526 M.P. Ana Margarita Olaya Forero.
143
Sistema pensional colombiano
Por lo tanto, solicita que se respeten los derechos en materia pensional, acatar la reiterada
jurisprudencia de la Corte Constitucional y del
Consejo de Estado, en defensa de los derechos
de los servidores públicos beneficiarios de los regímenes pensionales cobijados por la transición.
Solicita igualmente que se revisen los conceptos,
directrices e instructivos contrarios a derecho, al
precedente jurisprudencial y a dicha circular, con
el fin de que no se siga causando un grave detrimento al patrimonio público, la violación de
derechos fundamentales de los afiliados y la gran
congestión judicial que existe en la Rama Judicial por estos incumplimientos.
Consideración final
Es importante tener en cuenta que antes de
la expedición de la Ley 100 de 1993 todo régimen especial traía en su normativa un Ingreso
Base de Liquidación (IBL); precisamente la Ley
100 de 1993 tuvo la clara intención de que en el
régimen de transición la prestación se definiera
con base en el IBL de la ley 100 y no la del régimen anterior. Con esta decisión se quiso corregir
una inequidad muy grande que atentaba, inclusive como hemos referido anteriormente, con la
sostenibilidad financiera y equidad del sistema,
como quiera que existía la práctica de que las
personas cotizaban toda su vida por el mínimo y
en el último o últimos años obtenían un encargo
o cotizaban por un salario más alto logrando con
ello una pensión totalmente desfinanciada.
144
quidación de prestaciones económicas en virtud
del régimen de transición, toda vez que bajo el
mismo argumento del IBL su liquidación debería
efectuarse con los factores salariales establecidos
en el Decreto 1158 de 1994, que son los factores
sobre los cuales los empleadores deben cotizar al
sistema desde la vigencia de la Ley 100 de 1993.
Acogidos a las posiciones que sobre el IBL han
establecido las Altas Cortes, tenemos en consecuencia que la Corte Constitucional y el Consejo
de Estado en principio bajo la tesis de la inescindibilidad de la norma en transición, señalan
que dentro de los factores a tener en cuenta en
la liquidación de las prestaciones, estos factores
serán los establecidos en las normas de la transición y la Corte Suprema de Justicia señala que
los factores salariales serán los que trajo la Ley
100 de 1993 en sus decretos reglamentarios tal
como lo ha referido en sentencia del 26 de febrero de 2002 radicación 17192, criterio que ha
sido reiterado entre otras en sentencia de agosto
2 de 2004 – radicado 2258 de la Corte Suprema
de Justicia.
Por lo anterior, es necesario que se unifique
la posición sobre cuál es el Ingreso Base de Liquidación (IBL) para las pensiones que se reconocen en virtud del régimen de transición, pues
si bien es cierto que la circular del Procurador
General de la Nación se refirió a unos regímenes
en transición, han quedado por fuera otros regímenes que también son susceptibles de aplicarse
en virtud de la transición, entre ellos la Ley 71
de 1988, el Decreto 2701 de 1988, el Decreto
758 de 1990, lo que de conlleva a que no haya
claridad para los operadores del sistema.
Ahora, sobre la posición adoptada por el Consejo de Estado, cuando se va a reconocer una
prestación bajo la Ley 33 de 1985, llama la atención que mediante Sentencia SU 4 de Agosto de
2010 respecto a la procedencia del reajuste de
una pensión de jubilación, teniendo en cuenta
todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, señaló que respecto a los
factores que deben constituir el ingreso base de
liquidación pensional, la corporación, en sus Subsecciones A y B de la Sección Segunda, ha presentado criterios oscilantes respecto del alcance
del citado artículo 3° de la Ley 33 de 1985, pues
mientras en algunas ocasiones se consideró que
al momento de liquidar la pensión debían incluirse todos los factores salariales devengados por el
trabajador; en otras se expresó que sólo podrían
incluirse aquellos sobre los cuales se hubieren
realizado los aportes; y, finalmente se expuso que
únicamente podían tenerse en cuenta los taxativamente enlistados en la norma.
Dentro de este tema del Ingreso Base de Liquidación, en fundamental traer a colación el
punto referente a la inclusión de los factores
salariales extralegales no cotizados para la li-
Indica el Consejo de Estado que en aras de
garantizar los principios de igualdad material,
primacía de la realidad sobre las formalidades y
favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia
de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no
indica en forma taxativa los factores salariales que conforman
la base de liquidación pensional, sino que los mismos están
simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros
conceptos devengados por el trabajador durante el último año
de prestación de servicios.
Señala que interpretar la Ley 33 de 1985, modificada por la
ley 62 del mismo año, en el sentido de considerar que aquélla
enlista en forma expresa y taxativa los factores sobre los cuales
se calcula el Ingreso Base de Liquidación de la pensión de jubilación, trae como consecuencia la regresividad en los derechos
sociales de los ciudadanos, pues se observa, sin duda alguna,
que el transcurso del tiempo ha implicado una manifiesta disminución en los beneficios alcanzados con anterioridad en el
ámbito del reconocimiento y pago de las pensiones.
Agrega que es por ello que la interpretación que debe darse a la Ley 33 de 1985, modificada por la ley 62 de la misma
anualidad, es la que permite efectivizar en mejor medida los
derechos y garantías laborales, es decir, aquella según la cual
las citadas normas no enlistan en forma taxativa los factores salariales que componen la base de liquidación pensional,
sino que permiten incluir todos aquellos que fueron devengados por el trabajador, previa deducción de los descuentos por
aportes que dejaron de efectuarse.
Aclara que en atención al citado precedente, la Sala no desconoce la competencia radicada por la Constitución Política en
cabeza del legislador y el ejecutivo respecto de la regulación
de las prestaciones sociales de los empleados públicos; sin embargo, dada la redacción de la disposición analizada, a saber la
Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, y el
principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, no
puede concederse un alcance restrictivo a dicha norma, pues
se corre el riesgo de excluir de la base de liquidación pensional
factores salariales devengados por el trabajador y que por su
naturaleza ameritan ser incluidos para tales efectos, los cuales
en el transcurso del tiempo han cambiado su naturaleza, a fin
de hacerlos más restrictivos.
Por lo anterior, concluye que como en otras oportunidades lo ha expresado dicha corporación, cuando se aplica el
régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad
correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno
de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo
del derecho como lo es la cuantía de la pensión, especialmente cuando ello resulta más favorable para el beneficiario
de la prestación.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
145
El sistema pensional
colombiano
muchas reformas, pocas soluciones
Institucionalidad
y gestión
del sistema pensional
Mauro Varela,
Jesús Lizardo Barrios*
En los diferentes análisis sobre la política del Estado, en materia de pensiones, es
posible apreciar que si bien, legislativamente, se concretan iniciativas importantes, reflejando que existe la intención de mejorar las cosas, en la práctica los resultados no han
sido los mejores en materia de institucionalidad, ya que las acciones políticas concretas,
necesarias para cumplir las metas, no se implementan con la eficiencia y eficacia requeridas para manejar la temática.
Lamentablemente, la institucionalidad atada al sistema pensional no ha sido manejada con estándares de buen gobierno, llevando a innumerables fracasos, donde las
responsabilidades se diluyen. Han sido múltiples las intervenciones y liquidaciones de las
distintas entidades administradoras o pagadoras de pensiones y prácticamente nulas las
sanciones para quienes ocasionaron dichos desastres.
Recuento normativo
En el 2006, cuando se adoptaron algunas medidas en torno a Cajanal, en la parte
motiva del Decreto 3902 de 2006 pueden leerse apartes como los siguientes:
“ … Con base en los hallazgos ( De la Contraloría General de la República) que se detallan en el informe con respecto de la gestión institucional, estados contables, contratación y cumplimiento de las observaciones de la Honorable Cámara de Representantes,
se continua que Cajanal EICE durante el año auditado no logró desarrollar su actividad
de manera eficiente, no vinculó y asignó los recurso que requería para estas actividades
de manera económica y los objetivos y metas no se lograron de manera eficaz… Que
igualmente la Superintendencia Bancaria en el informe sobre dicha entidad expresó: En
lo referente a la organización y funcionamiento de la Caja, es evidente la inobservancia a
* Con la colaboración de Ligia Helena Borrero y Alexander Amaya.
146
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
los principios y finalidades de la función pública
en las áreas operativas, si se tiene en cuenta el
bajo nivel de adecuación que presenta la Entidad, los altos volúmenes de trámites pendientes
de resolver, el inadecuado Sistema de Control Interno y la ausencia de mecanismos para asegurar un cabal desempeño en las tareas asignadas
(…) la Superintendencia a través de las diversas
labores de supervisión, ha formulado glosas y
requerimientos (…) sin haber obtenido hasta el
momento una solución definitiva por parte de
la entidad, lo que genera una situación critica
en la oportuna atención de las prestaciones económicas, ocasionando que los afiliados acudan
a la tutela como único mecanismo para que la
Entidad decida las solicitudes de pensiones no
atendidas oportunamente...”
La situación no fue solucionada e inclusive
la Corte Constitucional declaró al respecto un
estado de cosas inconstitucional dado el gran
volumen de solicitudes de reconocimiento y reliquidación de pensiones sin atender. Tres años
después el gobierno nacional decide la liquidación de Cajanal y puede leerse en el Decreto 2196
de 2009, que lo ordena, lo siguiente:
“Que el estudio técnico de evaluación administrativa realizado por el gobierno nacional
a la Caja Nacional de Previsión Social CAJA-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
NAL EICE, evidencia problemas de gestión
que amenazan la prestación eficaz y eficiente
del servicio público de la Seguridad Social en
pensiones, y generan contingencias fiscales
para la Nación, por lo que se recomienda la
supresión y liquidación de esta empresa;
Que con base en los informes de los organismos de vigilancia, inspección y control,
respecto de evaluaciones sobre la gestión de
Cajanal EICE, efectuadas en los últimos años,
se concluye que dicha entidad no ha logrado superar sus problemas estructurales que
vienen afectando la prestación del servicio
público dela seguridad social en materia de
pensiones;”
Iguales aseveraciones pueden encontrarse en
la exposición de motivos de la ley 1151 de 2007
que crea Colpensiones y en los decretos recientemente expedidos en donde se ordena la asunción
de las funciones del ISS por parte de Colpensiones y se decide la liquidación del Instituto de
Seguros Sociales. Mediante Decreto 2013 de 28
de Septiembre de 2012, por el cual se suprime
el Instituto de Seguros Sociales (ISS), ordena su
liquidación y se dictan otras disposiciones.
Curiosamente en todas estas entidades del
orden nacional, sus directivos son escogidos a
147
Sistema pensional colombiano
En efecto, el Decreto 3135
de 1968 (diciembre 26) por el
cual se prevé la integración
de la seguridad social entre el
sector público y el privado y se
regula el régimen prestacional
de los empleados públicos y
trabajadores oficiales ya desde
esa época, o sea hace más de
44 años, se tenía conciencia de
que se estaba ante un problema
de una magnitud importante y
desconocida. Los artículos 1° y
2do dicen textualmente:
través de procesos de “meritocracia”. Igual se dice de sus juntas
directivas, donde por regla general las juntas son presididas por el
ministro del ramo o su delegado. Sin embargo, la lista de fracasos
es larga: Cajanal, FonColpuertos, Fonprenor, Caprecom y ahora el
ISS para solo citar algunos ejemplos. El balance de los entes de
control en relación con la responsabilidad de estas administraciones fallidas es también muy pobre. Hay una deuda pendiente con
el país: saber cuánto le ha costado a los colombianos los procesos
de saneamiento y liquidación de todas las entidades administradoras y reconocedoras de pensiones del régimen de prima media y de
servidores públicos.
Y es que las entidades son solo ficciones jurídicas para generar
vehículos de administración y suministro de bienes y servicios. Los
fracasos de gestión son atribuibles a los directivos y a los gobiernos
y juntas que los designaron y los dejaron permanecer en las administraciones sin corregir el rumbo.
Con esta introducción nos debería quedar claro que el primer
aspecto a enfrentar en este tema de las pensiones (y prácticamente
en todos los temas a cargo del Estado) es lograr que la política que
se va a proponer pueda ser implantada y ejecutada como debe ser
y no se convierta en otra buena intención, tal como se puede leer
en el Decreto 3135 de 1968, hace mas de 41 años, que si se hubiera
llevado a cabo lo que se propuso, no solo no estaríamos en esta
discusión, sino que tampoco se habría necesitado lo aprobado en
la ley 1151 de 2007.
148
ARTICULO 1o. La Presidencia de la República, por medio
de una o varias comisiones técnicas, de las previstas en los
artículos 3o. y 4o. del Decreto
2814 de 1968, hará practicar,
dentro del término de un año,
un estudio de la Caja Nacional
de Previsión Social y de las demás entidades económico-asistenciales de los empleados públicos y trabajadores oficiales
del orden nacional.
Dicho estudio abarcará la
situación financiera de cada
entidad; el origen de sus recursos; el costo de las prestaciones y servicios que atiende y
la manera como se distribuyen
o deban distribuirse entre ellos
los gastos generales comunes;
el origen de cada prestación,
indicando si ha sido creada por
normas legales o establecida
por acuerdos laborales o pactos contractuales de los beneficiarios; la comparación de las
prestaciones; el monto nominal y real de las reservas y la
indicación de la manera como
están invertidas; el cálculo de
los pasivos potenciales y los
demás aspectos que la comisión o comisiones consideren
necesario examinar para una
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
completa información sobre los
servicios económico-asistenciales del sector público y para la
definición de una política sobre
integración de las diferentes
entidades y su posterior incorporación al Instituto Colombiano de Seguros Sociales sobre
sanas bases financieras. (Subrayados nuestros)
El temario previsto en el
estudio ordenado por el decreto citado no podía estar más
completo, no sólo se planteaba mirar la parte pasiva, sino
la parte activa, se pedía una
visión de futuro, etc. Además
el estudio abarcaba todas las
entidades “económico-asistenciales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del
orden nacional”. No obstante,
tales cosas no se hicieron como
se previó en las normas y en el
2007 el legislador previó nuevamente la reorganización de la
institucionalidad encargada de
la seguridad social, y en particular el tema pensional, creando a Colpensiones como única
administradora del Régimen de
Prima Media y a la UGPP como
reconocedora de las pensiones
de los servidores públicos de
entidades públicas del orden
nacional en liquidación. Colpensiones acaba de asumir dichas funciones. La UGPP está
en tránsito de asumir definitivamente el reconocimiento de
los pensionados de Cajanal y de
otras liquidaciones tal y como
ya se ha mencionado.
A hoy, no podemos más que
aplaudir la claridad del objetivo y la pertinencia de las tareas
que plantearon quienes redactaron este artículo. Fijémonos
que se habló de calcular los paECONOMÍA COLOMBIANA . 338
sivos potenciales y reales de estas entidades y que a hoy se siguen
pidiendo al Contador General de la Nación.
ARTICULO 2o. La Caja Nacional de Previsión podrá contratar
con los Establecimientos Públicos, las empresas comerciales e
industriales del Estado y los Departamentos y Municipios la
atención de todos o algunos de los riesgos que hoy sirve respecto a los empleados y trabajadores del orden nacional.
En ningún caso podrá pactarse el pago del auxilio de cesantía
por la Caja Nacional de Previsión Social.
Los contratos aquí previstos se harán con base en cálculos actuariales que garanticen que la Caja Nacional recibirá compensación suficiente por los riesgos que tome a su cargo. A la luz
de este criterio se revisarán los contratos hasta hoy celebrados
por la Caja con otras entidades de la administración. (Subrayados y resaltados nuestros).
No sólo se preveía que se tenía que poner orden en las finanzas
de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), sino que se advertía
que lo mismo debería ocurrir con cualquier otra entidad del orden
nacional que tuviese a su cargo prestaciones económicas a favor
de empleados públicos y trabajadores oficiales. Más aún, se advertía
que Cajanal y las otras entidades estaban destinadas a desaparecer y
deberían posteriormente ser absorbidas por el Instituto Colombiano
de Seguros Sociales (ICSS), “sobre sanas bases financieras”.
149
Sistema pensional colombiano
El segundo párrafo del “Artículo 1º.”, resume
a grosso-modo la situación y define muy claramente los temas a estudiar; donde todo lo anterior debería terminar en la definición de una política para que el ICSS fuera la única entidad, del
orden nacional, que tuviese a su cargo las prestaciones de los empleados públicos y trabajadores
oficiales, además de las que ya tenía a favor de la
población trabajadora del sector privado.
ARTÍCULO 1o. Mientras se establece el régimen
especial de seguridad social para los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio
Público, prevenido en el ordinal 5o del artículo
20 de la Ley 16 de 1968, serán aplicables a
ellos las disposiciones del Decreto extraordinario número 3135 de 26 de diciembre de 1968,
en cuanto sean compatibles con la situación
propia de tales empleados.
Pero este decreto es mucho más visionario;
en su artículo segundo ordena que “los contratos aquí previstos se harán con base en cálculos
actuariales que garanticen que la Caja Nacional
recibirá compensación suficiente por los riesgos
que tome a su cargo” y la faculta para que los
que tenga celebrados con todas las entidades
se revisen siguiendo criterios actuariales que
permitan garantizar que los términos pactados
son justos para Cajanal. En términos técnicos se
dijo que Cajanal debía cobrar por sus servicios
precios de equilibrio y como dichos servicios
dependen del azar, esos precios no son más que
primas de seguros.
ARTÍCULO 2o. No podrán ser elegidos ni
nombrados en propiedad para cargos en la
Rama Jurisdiccional y en el Ministerio Público, quienes hayan llegado a edad de retiro
forzoso.(Subrayado fuera de texto)
En gracia de discusión, desde diciembre de
1968, se fijaron las bases para que los temas a
cargo de las entidades de previsión del orden nacional, no solo operaran, en equilibrio, sino que
fuesen absorbidas por el ICSS. Es obvio que nada
de eso se hizo, al tanto que hoy el ISS (sucesor
del ICSS) y Colpensiones de éste por virtud de la
ley 1151 de 2007, está en proceso y los pasivos a
cargo del gobierno nacional no se han calculado
al cierre de cada balance contable. Ya inclusive
Colpensiones está pidiendo a la Corte Constitucional una declaratoria de “estado de cosas inconstitucional” ante la imposibilidad de responder a los requerimientos de los ciudadanos.
Efectos de no contar con estudios actuariales antes de legislar o regular regímenes pensionales.
Por su parte, el Decreto 902 de 1969, por el
cual se dictan normas sobre seguridad social y
retiro forzoso de los funcionarios y empleados
de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público hace referencia al 3135 de 1968 y define
unas condiciones especiales para las pensiones
de jubilación:
150
La persona que pese a no ser elegible o designable en la Rama Jurisdiccional o en el Ministerio Público por razón de edad, desempeñare
un cargo de tal naturaleza, tendrá derecho a
las prestaciones sociales inherentes a éste, pero
no tendrá derecho a que se le tenga en cuenta
el tiempo adicional o la nueva asignación con
fines de liquidación o de reajuste de la pensión
de jubilación o del auxilio de cesantía causados con anterioridad al impedimento. (Subrayado fuera de texto)
(…)
ARTÍCULO 4o. Los funcionarios y empleados de
la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público,
que se encuentren desempeñando actualmente
su cargo, y que al entrar en vigencia el presente
Decreto hayan cumplido sesenta y cinco años,
o la edad y el tiempo de servicio necesario para
gozar de pensión de jubilación, o que lleguen
a encontrarse en cualquiera de estas dos situaciones, con anterioridad al 1o de septiembre de
1970, tendrán derecho, al producirse su retiro,
a que la pensión de jubilación o la de vejez,
según el caso, se liquiden con base en el mayor
sueldo devengado en el último año, y sin límite
de cuantía. (Subrayado fuera de texto)
En ese entonces, mayo de 1969, quedaba
claro que:
i. Quien hubiese cumplido la edad de retiro forzoso, no podrá tener derecho a que se le elija
o se le nombre en un cargo en la rama jurisdiccional o en el Ministerio Público.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
ii.Que si a pesar de esto, desempeñare un cargo
de tal naturaleza, no tendrá derecho a que se
le tenga en cuenta el tiempo adicional o la
nueva asignación con fines de liquidación o
de reajuste de la pensión causadas con anterioridad al impedimento.
iii.Únicamente, los que al 1° de septiembre de
1970, hubiesen cumplido la edad y el tiempo
de servicio para gozar de la pensión de jubilación o de vejez, tendrán derecho a que esta
se liquide con base en el mayor sueldo devengado en el último año sin límite de cuantía.
Como podremos ver más adelante, este decreto es muy importante ya que define las condiciones para que se calculen las pensiones de jubilación, mientras se establece el régimen especial de
seguridad social para los funcionarios de la Rama
Jurisdiccional y del Ministerio Público, previsto
en la Ley 16 de 19681.
El Decreto 546 de 1971 por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social
de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares, dice:
“De las pensiones de jubilación y vejez y del
retiro forzoso
ARTÍCULO 5o. La edad de retiro forzoso de los
funcionarios y empleados a que se refiere este
decreto será la de 65 años.
ARTÍCULO 6o. Los funcionarios y empleados a
que se refiere este decreto, tendrán derecho al
llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de
50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio
continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales
por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente
a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público,
o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de
la asignación mensual más elevada que hubiere
devengado en el último año de servicio en las
actividades citadas. (Subrayado fuera de texto)
ARTÍCULO 8o. Los funcionarios y empleados
de la rama jurisdiccional y del Ministerio PúbliECONOMÍA COLOMBIANA . 338
co que deban separarse de su cargo por cumplimiento de la edad de retiro forzoso, tendrán
derecho al producirse su retiro, a una pensión
vitalicia de jubilación que se les liquidará o
reliquidará con el 75% de la mayor asignación
devengada en el último año de servicio y sin
límite de cuantía, siempre que el beneficiario
hubiere servido durante 20 años, continuos o
discontinuos, en el servicio oficial, de los cuales los últimos 3 por lo menos, lo hayan sido
en la rama jurisdiccional o en el Ministerio Público. (Subrayado fuera de texto).
ARTÍCULO 9o. Para liquidar las pensiones de
que trata este Decreto y las demás prestaciones
establecidas o reconocidas por el presente Decreto, no se incluirán los viáticos que haya recibido el empleado o funcionario, a menos que
ellos sean de carácter permanente y se hayan
recibido, dentro de los citados tres años, durante un lapso continuo de seis meses o mayor.
…
ARTÍCULO 12. Ninguno de los funcionarios a
que se refiere este Decreto, que por razones de
edad y tiempo de servicio, vejez o invalidez,
desee retirarse o deba ser retirado del servicio,
será remplazado mientras la entidad
corres1 (ARTICULO 20. Revístese al Presidente de la República de
facultades extraordinarias por el término de tres años a partir
de la sanción de la presente Ley, para: … 4o. Introducir las
reformas necesarias a las disposiciones vigentes sobre carrera judicial, para determinar la proporción de cargos que deben proveerse libremente y los que deben serlo mediante el
sistema de concursos; para incluir el sistema de entrevistas,
oposiciones (exámenes) y otras pruebas como factores de calificación de ingreso o ascenso; para crear o determinar las
entidades calificadoras de los concursos; para regular la estabilidad en el empleo; para señalar la edad de retiro forzoso en
cada cargo judicial y, en general, para hacerla más adecuada
a sus propios fines. ... 5o. Mejorar las asignaciones del personal de la Rama Jurisdiccional del Ministerio Público y del
personal subalterno, mediante el sistema de sueldos básicos
fijos y de primas móviles de costo de vida y de antigüedad, o
de cualquier otro que sin quebrantar la igualdad dentro de las
categorías judiciales, atienda las diferencias de costo de vida
en las distintas regiones del país, así como la antigüedad y eficiencia de los funcionarios. Además, para fijar los honorarios
de los conjueces de la Rama Jurisdiccional. … 6o. Establecer
un régimen especial de seguridad social para los mismos funcionarios y sus familias, de modo que por el aspecto material
se cree un verdadero estímulo para ingresar y permanecer
al servicio de la Rama Jurisdiccional del Ministerio Público.
…14. Hacer apropiaciones en el Presupuesto Nacional, verificar traslados y abrir los créditos y contracréditos necesarios
para el cumplimiento de esta ley.)
151
Sistema pensional colombiano
pondiente de Previsión Social no haga el reconocimiento
de sus prestaciones sociales y
manifieste estar en condiciones de pagarles, especialmente
la pensión, de suerte que no
haya solución de continuidad
entre la percepción del sueldo
y la pensión, pero la permanencia en el cargo no podrá
pasar de 6 meses después de
ocurrida la causal. (Subrayado
fuera de texto).
ARTÍCULO 13. Las personas
señaladas en este Decreto,
que al entrar en vigencia el
Decreto extraordinario número 3135 de 1968, hubieren cumplido 18 años de
servicio adquirirán el derecho a la pensión al cumplir los 50 años de edad y
20 de servicio. (Subrayado
fuera de texto)
ARTÍCULO 14. Los funcionarios y empleados a que se
refiere este Decreto, que al
152
entrar en vigencia el Decreto
3135 de 1968 se hallaren retirados del servicio y tuvieren
20 años de labor continua o
discontinua en la Rama Jurisdiccional o en el Ministerio Público o en ambas actividades, tendrán derecho al
cumplir los 50 años de edad,
a una pensión de jubilación
que se reconocerá y pagará
de acuerdo con lo dispuesto
en el primer inciso del artículo 6o del presente Decreto.
ARTÍCULO 15.Las pensiones
se causan desde que se han
cumplido la edad y el tiempo de servicios, si son ordinarias o especiales; la edad,
si son de vejez; o el diagnóstico de la invalidez, si son de
esta clase. Cumplidos estos
requisitos, se puede solicitar
su reconocimiento en cualquier tiempo, aunque en los
tres primeros casos el peticionario se halle en ejercicio
del cargo; pero su pago sólo
se iniciará con el retiro del
servicio, previos los reajustes a que haya lugar según
lo dispuesto en este Decreto. En todo caso los créditos pensionales prescribirán
cada tres años a partir de la
fecha de su exigibilidad. Las
pensiones de jubilación y
vejez son incompatibles con
la remuneración de cualquier otro cargo oficial, salvo cuando el valor conjunto de una de aquellas y de
ésta no exceda de $3.000.00
mensuales, o cuando se trate
de asignaciones o pensiones
provenientes exclusivamente
de cargos docentes. (Subrayado fuera de texto).
Este decreto definió, entonces, las condiciones especiales de jubilación de la rama
jurisdiccional y del Ministerio
Público, entre la que se destaca la polémica regla de fijar
el valor de la primera mesada
pensional como igual al 75%
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
de la asignación mensual más
elevada que hubiese devengado el funcionario en el último
año de servicios y que hoy es
aplicada a los beneficiarios del
régimen de transición lo que
parecería estar en contra de lo
que estipula la Ley 100 de 1993
y la Constitución. Este decreto
también fijó los aportes que
debían hacer los beneficiarios
de dichas prestaciones, pero no
se verificó el necesario y obligatorio equilibrio que siempre
debe existir entre los ingresos
que estos aportes generan al
pagador de la pensión con los
egresos por pagos de mesadas:
De los aportes para la Caja:
ARTÍCULO 30. A partir de
la vigencia de este decreto
y para la cobertura de las
prestaciones en él establecidas, los funcionarios y empleados que en él se indican,
contribuirán al sostenimiento de la Caja Nacional de
Previsión Social con los siguientes aportes:
1o. Un tercio del valor del
sueldo mensual del respectivo
cargo, al ingresar al servicio,
como cuota de afiliación;
2o. Un cinco por ciento (5%)
del valor del sueldo mensual
del respectivo cargo, como
cuota periódica ordinaria;
3o. Un tercio, por una sola
vez, de todo aumento que
reciban en sus asignaciones;
4o. Un cinco por ciento (5%)
mensual del valor de las pensiones de jubilación, vejez e
invalidez para quienes gocen
de esta prestación;
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
5o. Hasta un cinco por ciento (5%) del valor del sueldo
mensual, cuando se trate de
las prestaciones a que se refiere el artículo anterior.
Obviamente, de haberse realizado los estudios actuariales
previstos en el Decreto 3135 de
1968, aún vigente en ese entonces, se hubiese advertido la magnitud de las obligaciones que se
generaban con la expedición del
régimen especial contemplado
en el Decreto 546 de 1971.
Por un lado, los aportes que
este decreto fijó como fuente de
financiación de las prestaciones
hoy se revelan absolutamente
insuficientes comparados con
la magnitud del beneficio pensional que se otorga a cambio
sacrificándose así a la entidad
pagadora. Por el otro, las cifras
resultantes de un estudio actuarial habrían advertido sobre
la necesidad de entrar a definir
más precisamente los temas,
hoy polémicos, tal como la base
de liquidación de la pensión ya
que las cifras resultantes de dichos estudios habrían mostrado
lo oneroso que resultaría para
el Estado el régimen expedido.
En ese entonces no se previó
una financiación adecuada para
esos compromisos y hoy ellos
son un pasivo no constituido
contra los ingresos que desde
entonces ha tenido el ente pagador cuyas obligaciones son
garantizadas por el Estado.
La Ley 33 de 1985 por la cual
se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y
con las prestaciones sociales para
el sector público vuelve a redefinir las pensiones, define cómo
el gobierno nacional debe ajustar
sus finanzas y nuevamente ordena la elaboración de estudios
actuariales, como sigue:
Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido
veinte (20) años continuos
o discontinuos y llegue a la
edad de cincuenta y cinco
(55) tendrá derecho a que por
la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión
mensual vitalicia de jubilación
equivalente al setenta y cinco
por ciento (75%) del salario
promedio que sirvió de base
para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta
regla general los empleados
oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza
justifiquen la excepción que la
Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por
ley disfruten de un régimen
especial de pensiones.
En todo caso, a partir de la
fecha de vigencia de esta Ley,
ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito,
a jubilarse antes de la edad
de sesenta años (60), salvo las
excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno.
Se resalta que en esta ley
se incrementa la concordancia
entre el valor de la primera mesada con los salarios sobre los
cuales se contribuyó a la financiación del sistema al exigirse
tomar como base el promedio
de los salario del último año y
no solo el mayor salario devengado en dicho lapso, tal como
desafortunadamente estipuló la
Decreto 546 de 1971 acabado de
153
Sistema pensional colombiano
comentar. En el siguiente artículo se fija la financiación para que
la Caja pueda pagar las pensiones, financiación que tampoco
está respaldada por algún estudio técnico que genere confianza
sobre su aplicabilidad:
Artículo 2º. La Caja de Previsión obligada al pago de
pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra
los organismos no afiliados a
ellas, o contra las respectivas
Cajas de Previsión, a prorrata
del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos. El proyecto de
liquidación será notificado a
los organismos deudores, los
que dispondrán del término
de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos.
Para los efectos previstos en
este artículo, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las
compensaciones a que haya
lugar, con cargo a los giros
que les correspondan a los
organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se
trate de entidades del orden
departamental, intendencial,
comisarial, municipal o del
Distrito Especial de Bogotá,
la compensación anual se
efectuará con cargo a las correspondientes transferencias
de impuestos nacionales.
Este último párrafo genera una carga complicada para el
Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, ya que tiene que, a nivel
de cada pensionado, hacer compensaciones entre los presupuestos de las entidades participantes.
154
Artículo 3º. Modificado por la Ley 62 de 1985. “Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de
Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de
dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión.”
“Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del
empleado oficial estará constituida por los siguientes factores,
cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación
básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y
feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y
trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días
de descanso obligatorio.”
“En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que
hayan servido de base para calcular los aportes.”
En los siguientes artículos, de nuevo, el Gobierno se muestra
consciente sobre la necesidad de equilibrar las finanzas de la caja.
Artículo 8º. A partir de la vigencia de esta Ley, la Tesorería General
de la Nación girará directamente a la Caja Nacional de Previsión
el valor de los aportes patronales de las entidades afiliadas a ella,
todo conforme a la reglamentación que expida el Gobierno.
Artículo 9º. La Caja Nacional de Previsión efectuará para cada año
fiscal una proyección de los ingresos que va a recibir por todo concepto, como también de sus egresos, tanto por pensiones como por
funcionamiento e inversión; los ingresos se asignarán para cubrir,
en su orden, los costos de funcionamiento y el valor de las pensiones pagaderas ese año; si aún quedare un remanente, se llevará a
un fondo de reservas, según reglamento que expedirá el Gobierno.
En todo caso, la Caja destinará para cubrir costos de pensiones, al
menos las tres octavas partes de su ingreso por concepto de aportes patronales. (Subrayado fuera de texto).
La proyección de ingresos y egresos será el producto de un estudio financiero-actuarial, que la Caja elaborará cada año antes
de la fecha que señale el reglamento, estudio que deberá ser
aprobado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
La parte del valor de las pensiones que no quede cubierta presupuestalmente con los ingresos de la Caja, será incluida por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público en el Presupuesto Nacional, como
transferencia con esta destinación. (Subrayado fuera de texto).
Se pueden advertir en este recuento diversas oportunidades
para que el Gobierno hubiera hecho un ordenamiento regulatorio
y fiscal en materia de seguridad social basado en cálculos actuariales. No pasó así.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Cuadro 1
Cajanal - Cronograma de Falta de Gestión
Tiempos (Años)
Entre Ley/Decretos
Ley/Decreto
Decreto 3135
de 1968
Acumulado
Fecha
Integración de la Seguridad Social. Se
ordena un estudio para la integración de
Cajanal con el ISS
6 de diciembre de 1968
Decreto 902 de Normas Seg. Social Rama Jurisdiccional
1969
31 de mayo
de 1969
0,48
0,5
Decreto 546 de Establece régimen de Seguridad Social de
1971
la Rama Jurisdiccional
27 de marzo
de 1971
1,82
2,3
Ley 33 de 1985 Por la cual se dictan algunas medidas en
relación con las cajas de Previsión y con
las prestaciones sociales para el Sector
Público. Se ordenan la elaborción de
estudios actuariales para Cajanal.
29 de enero
de 1985
13,85
16,1
Decreto 2196
de 2009
Liquidación Cajanal
29 de junio
de 2009
24,41
40,6
Decreto 2040
de 2011
1a. Prórroga Liquidación Cajanal
10 de junio
de 2011
1,95
42,5
Decreto 1229
de 2012
2a. Prórroga Liquidación Cajanal
12 de junio
de 2012
1,01
43,5
Fuente: CAJANAL
Pero, en el 2010, la situación no solo sigue igual, sino que empeora al punto tal que el Ministerio de Hacienda, en una respuesta
a la Juez 21 Administrativo del Círculo de Bogotá, admite desconocer cuál es el valor de las pensiones de la rama jurisdiccional:
“…Participación estimada de los jubilados de la Rama Judicial en las
pensiones de Cajanal. Como no se dispone de información concreta
de pensionados de la Rama Judicial con corte a 2010, se utilizó la
participación histórica (año 2000), que era del 19.1% que aplicada
a 229.141 pensionados de. CAJANAL corte a junio de 2010, arroja
un total estimado de 43.835 pensionados de la Rama. De estos se
estima que 24.703 se pensionaron a partir de 1994 y ya se están
pagando cerca de 3.347 pensiones reajustadas por lo cual quedarían 21.355 pensionados que podrían ser sujetos de fallo”(subrayado
nuestro). Entonces, por una parte, se admite un total descontrol en
la entidad que maneja las pensiones de la rama, y por el otro, admite
que hay 21.355 pensionados a los cuales no se les ha reajustado las
pensiones, ya que como están las cosas, si entablan al respecto una
acción judicial la probabilidad de que sean exitosos es del 100%. Es
decir, entre líneas, aceptan que dichas pensiones podrían estar mal
liquidadas o ser susceptibles de solicitudes de reliquidación.
Esta última afirmación, tiene todo el sustento legal que esgrime
el Procurador en la Circular 54 del 3 de noviembre de 2010 donECONOMÍA COLOMBIANA . 338
de “Conmina a las entidades
encargadas del reconocimiento
de las pensiones del régimen
de prima media, sobre la necesidad de cumplir la normativa
en materia pensional, respetar
los derechos adquiridos, aplicar el régimen de transición en
su integridad el que le asista al
peticionario y cumplir los precedentes jurisprudenciales” y
requiere “En virtud de lo anteriormente expuesto, el Procurador General de la Nación,
como representante de la sociedad, quien debe velar por el
cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales y
jurisprudenciales, solicita a los
destinatarios de la presente Circular, respetar los derechos adquiridos en materia pensional,
acatar la reiterada jurispruden155
Sistema pensional colombiano
cia de la Corte Constitucional y del Consejo de
Estado, en defensa de los derechos de los servidores públicos afiliados beneficiarios de regímenes pensionales cobijados por la transición.
Igualmente el Ministerio Público solicita que se
revisen los conceptos, directrices e instructivos
contrarios a derecho, al precedente jurisprudencial y a esta Circular, con el fin de evitar se siga
causando un grave detrimento al patrimonio público, la violación de derechos fundamentales de
afiliados y la gran congestión judicial que existe
en la Rama Judicial por estos incumplimientos. El
Procurador General de la Nación advierte sobre la
responsabilidad disciplinaria en que incurran los
servidores públicos por infringir la Constitución,
la Ley, el precedente jurisprudencial, la presente
circular, y de las sanciones que ello acarrea en
materia disciplinaria.”.
Se puede afirmar que por diversas razones, la
Nación, a partir de 1968, ha entrado en un escenario en el que no hay forma de cuantificar el
valor de las obligaciones pensionales a su cargo
y evaluar las reservas de pensiones de jubilación
correspondientes. Para poder hacer una estimación colectiva razonable existen técnicas actuariales que requieren, para cada tipo de régimen
que cobije a un grupo, información de número
de pensionados por edad, sus pensiones, sexos,
datos sobre cónyuges, etc. información que de
seguro no está disponible dada la respuesta entregada a la solicitud del Juez 21.
La cuantificación que hace el Ministerio de
Hacienda podría considerarse como el punto
de partida alrededor del cual debe estar el dato
real del valor de la reserva adicional que se generará por el reajuste a las aproximadamente
21.355 pensiones que pueden tener derecho al
mismo, cifra que transcribimos: $7.3 billones,
pero que refleja de alguna manera cúal podría
ser la magnitud del problema, ya que como
se dijo antes, el procedimiento usado para su
aforo es cuestionable por utilizar información
tan desactualizada.
De las lecturas de la gran mayoría de las
comunicaciones se puede constatar que en la
administración de la cosa pública aparecen.
En las juntas directivas están los Ministros, o
sus delegados, o delegados del Presidente de
156
la República. Las entidades recibieron ingentes
recursos para su funcionamiento y modernización y los resultados no pueden ser más gravosos para el patrimonio de la Nación. ¿Hasta
cuándo?
Función de Advertencia.
Consciente del problema que implica, para
ordenar el tema pensional, la falta de una institucionalidad operante y organizada, la Contraloría General de la República (CGR) hizo una
función de advertencia a los Ministerios de Hacienda y de Trabajo en los siguientes términos:
“….ANTECEDENTES
La Contraloría General de la República ha venido observando con suma preocupación la actitud asumida por el Ejecutivo frente no solo al
costo fiscal que viene tomando el tema pensional,
sin que los recursos utilizados se traduzcan en
una mayor cobertura, sino ante el desorden, la
ausencia de información veraz y oportuna y la
inexistencia de procesos claros, transparentes y
seguros para los usuarios, que se vienen presentando en las entidades reconocedoras y pagadoras de pensiones del sector público.
Si bien es cierto que existe un enorme problema en las decisiones jurisprudenciales que
en materia de pensiones se adoptan por las
distintas jurisdicciones, lo cierto es que deben
ponerse de presente una serie de situaciones
que son del resorte del Ejecutivo:
1. La reforma a la institucionalidad pensional fue establecida en la Ley 1151 de
2007. No obstante el ejecutivo ha tardado
años en realizar actividades para poner en
funcionamiento las entidades que tienen a
su cargo el objetivo de organizar todo el reconocimiento pensional, como es el caso de
la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social (UGPP) y la Administradora
Colombiana de Pensiones (Colpensiones). El
hecho es que cinco años después de la creación de ambas instituciones, apenas están comenzando su operación, debiendo el estado
mantener estructuras e instituciones paralelas,
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
con el costo que ello conlleva, mientras dichas
entidades adquieren el nivel de operatividad
necesario para asumir en un cien por ciento
las funciones que el legislador les otorgó. En
este sentido, este Despacho ha producido funciones de advertencia para que, por ejemplo,
se finalice la liquidación de Cajanal y para que
los Ministerios abandonen funciones de reconocimiento de pensiones, para lo cual no tienen las competencias adecuadas, generando
vulnerabilidad en los recursos públicos.
2. No obstante las funciones de regulación
en materia de seguridad social que la ley ha
reservado a los ministerios a su cargo, tanto
en el Decreto 4712 de 2008 como en el Decreto 205 de 2003, éstas no han contribuido
a darle claridad, transparencia y simplicidad
a operadores y jueces, lo que ha redundado
en una mayor litigiosidad. Al respecto, resulta oportuno citar lo dicho por el Consejo de
Estado en concepto de la Sala de Consulta y
Servicio Civil2, frente a una consulta de los
Ministerios de Hacienda y de ProtecciónSocial
sobre el régimen aplicable a magistrados de
las altas cortes.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
En su momento, los conjueces designados
finalizaron la providencia con el siguiente
aparte que bien ilustra lo que ha acontecido
durante muchos años en esta materia: “…En
efecto, como surge sin esfuerzo de los fundamentos de las respuestas dadas a los cuestionarios formulados con ocasión de la presente
consulta, tal situación tiene sus raíces en el
caos normativo generado por las autoridades
de la Rama Ejecutiva, que de manera poco ortodoxa dictan normas que carecen de claridad
en lo que se refiere a su alcance y contenido,
así como en los que se refiere a la vigencia de
las mismas, sin considerar que éstas afectan
derechos tan básicos como los referenciados
en la ley de seguridad social. Esta falta de armonía regulatoria o normativa se evidencia en
los resultados de esta consulta en la que, a
la postre, la Sala se ha dedicado a establecer
cuál fue al parecer la voluntad del Ejecutivo
que en desarrollo de las facultades para regular las Leyes Marco produce reglas que los
2 Conjuez Ponente, Juan Manuel Charry Urueña, 21 de Septiembre de 2005, Concepto 11001 -03-06-000-2005-0163900(1639)
157
Sistema pensional colombiano
jueces se han esforzado por
armonizar con los principios
y disposiciones constitucionales y legales, vale deducir
que tal como se destaca en
las respuestas fue necesario
en varios aspectos trabajar
insólitamente en la búsqueda de las interpretaciones
más coherentes…”.
3. Existe una gran litigiosidad producto en parte, por la falta de uniformidad de criterios entre las
Entidades Administradoras
de Pensiones y del Sistema General de Pensiones y
por la falta de una gestión
oportuna para integrar la
jurisprudencia y los precedentes judiciales a los
procesos de reconocimiento y pago. No puede ser
más preocupante el volumen de demandas, tutelas
y derechos de petición que
inundan al Instituto de Seguros Sociales ISS y a Cajanal EICE en Liquidación,
por solo citar dos ejemplos,
que han requerido la intervención de la Honorable
Corte Constitucional con
miras a proteger los derechos fundamentales de
quienes acuden a solicitar
un derecho pensional. En
muchas de esas acciones, el
Estado, a través de las Administradoras, no ha concurrido a su defensa, lo que
ha generado denuncias de
la Procuraduría General de
la Nación a este Despacho
para solicitar las investigaciones por el daño fiscal al
patrimonio público generado por la inexistente o
inadecuada defensa de los
derechos del Estado. Esta
158
inactividad se constituye
en el terreno abonado para
que proliferen jurisprudencias que distorsionan la responsabilidad del Estado y las
reglas de juego institucionales en materia pensional.
4. En materia de cobertura, la inactividad del
Ejecutivo ha sido también
grande. Existiendo los instrumentos para aumentar la
cobertura en ahorro para la
vejez, destinados al sector
más vulnerable e informal
de la economía, desde que
el legislador los previó en el
Acto Legislativo No. 001 de
2005 y con desarrollos legislativos como el previsto en la
Ley 1328 de 2009, solo se
cuenta con una cobertura en
pensiones del 25% al 27%
de la PEA, una de las más
bajas frente a Chile y Brasil
por ejemplo. Siete años después, los beneficios económicos periódicos no han pasado
de ser un anuncio, mientras
el grueso de los recursos públicos para pensiones se destinan a un sector minoritario
de la población.
5. En este último punto
si bien esta Contraloría ha
hecho las funciones de advertencia para que nominadores y electores se abstengan de adoptar decisiones
ineficaces, antieconómicas
e inequitativas, el Ejecutivo
no ha adoptado las medidas
de carácter presupuestal que
aseguren las compensaciones de aportes por parte de
empleadores y empleados,
necesarias para soportar las
decisiones jurisdiccionales
que han generado las pen-
siones que hoy están siendo
objeto de análisis por parte
de esta Contraloría.
De conformidad con las facultades consagradas enel artículo 5 del Decreto Ley 267 de
2000, la Contraloría General
de la República advierte a los
Ministerios de Hacienda y de
Trabajo para que adopten de
manera rápida las medidas necesarias en materia presupuestal, en ejercicio de la facultad
regulatoria, en propuestas de
reformas de ley, en instrucciones a las Administradoras del
Sistema General de Pensiones
y demás entidades involucradas
con el tema pensional, tendientes a proteger los recursos públicos en riesgo por las situaciones arriba mencionadas…”
Al respecto el gobierno nacional
en su respuesta de fecha 1704-12 manifiesta, entre otros
apartes, lo siguiente:
“……. En cuanto al planteamiento realizado en el primer
numeral, debe indicarse que
las razones por las cuales se
consideró la reorganización
institucional del Régimen de
Prima Media con Prestación
Definida se sintetizaron en
la búsqueda de la eficiencia,
la moralidad administrativa
y la defensa de los derechos
de los afiliados, por lo cual
el Gobierno Nacional dentro del Programa de Renovación de la Administración
Pública que coordinaba el
Departamento Nacional de
Planeación y con la participación de los Ministerios de
Hacienda y Crédito Público
y del entonces Ministerio de
la Protección Social, realizó
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
una serie de análisis sobre
la problemática que afectaba a las administradoras de
pensiones y otras entidades
reconocedoras de pensión,
concluyéndose que debían
tomarse medidas que garantizaran la unificación de
criterios y que mejoraran los
procesos que venían aplicándose, de tal manera que se
lograra avanzar en lo que a
control y seguimiento se refiere, toda vez que se debía
buscar la superación de la
vulnerabilidad y la fragmentación que enfrentaban las
entidades por la dispersión
que existía antes de la Ley
100 de 1993 en el reconocimiento de pensiones, con
el propósito de impactar las
problemáticas e ineficiencias
que venían afectando a las
entidades, como por ejemplo,
la de corrupción que se evidenciaba en algunas de ellas.
La definición de esa reinstitucionalización se reflejó en
lo que terminaron siendo los
artículos 155 y 156 de la Ley
1151 de 2007, Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010 y
que quedaron soportados en
las bases de dicho plan. Mediante estos artículos se crean
dos entidades, a través de las
cuales, por un lado se centraliza la administración pública
del Régimen de Prima Media
con Prestación Definida hacia
el futuro (COLPENSIONES), y
por otro, se organiza en una
institución, la administración
de las nóminas de aquellas
administradoras nacionales
y otras entidades de carácter
nacional que reconocieron
pensiones y fueron liquidadas,
denominada Unidad AdmiECONOMÍA COLOMBIANA . 338
nistrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección
Social (UGPP), adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyas funciones
principales son:
El reconocimiento de derechos pensionales causados en lo que se refiere al
régimen de prima media
del orden nacional y (ii) el
seguimiento, colaboración
y determinación de la adecuada, completa y oportuna
liquidación y pago de las
contribuciones parafiscales
de la protección social.
Lo anterior, se resume en los
múltiples escritos dirigidos
a los H. magistrados de la
Corte Constitucional dentro
de las Acciones Publicas de
Constitucionalidad de los
artículos 155 y 156 de la Ley
1151 de 2007, así:
La problemática que han
enfrentado las entidades administradoras y reconocedoras de pensiones del sector
público del nivel nacional
(Cajanal, Caprecom, eISS),
incluyen aspectos como: (i)
la recepción desorganizada de los documentos base
para el reconocimiento, (ii)
la incapacidad para verificar
la veracidad de la información contenida en ellos, (iii)
la excesiva manipulación de
la documentación (iv) una
inadecuada segmentación
de los documentos y (v) la
deficiente defensa judicial;
factores estos que además
de incidir para la resolución
de las peticiones, propiciaron focos de corrupción
Por lo anterior, la labor de
puesta en marcha de las dos
entidades ha requerido del
alistamiento, organización
y preparación de las entidades administradoras del Régimen de Prima Media y de
las entidades del orden nacional que tienen a su cargo
el reconocimiento de pensiones y de la preparación y
organización de las nuevas
entidades que asumen esta
responsabilidad.
Ahora bien, previo a la
transferencia a las nuevas
entidades de las obligaciones y responsabilidades que
en materia pensional tienen
las actuales administradoras
de Régimen de Prima Media
(CAJANAL, CAPRECOM y el
ISS), el Gobierno Nacional
viene trabajando en varios
frentes para evitar que las
nuevas entidades se vean
inmersas en las mismas problemáticas, entre las cuales
se encuentran los temas relacionados con los archivos
de las historias pensionales,
la revisión y estandarización
de procedimientos de reconocimiento de pensiones
y la revisión y perfeccionamiento de los sistemas de
información, que requirieron
la realización de estudios
sobre los diferentes temas.
Por ejemplo, en lo que a la
problemática de archivo se
refiere, el estudio realizado
concluyó que no existían reglas claras de cómo se debía
adelantar el archivo de las
historias que contienen el
expediente pensional, ni se
contaba con normas que regularan el manejo digital del
mismo, por ello cada una de
159
Sistema pensional colombiano
las entidades lo hacía de manera diferente. De lo anterior, se
identificaron acciones a desarrollar en materia de organización de archivos, todo bajo la supervisión del Archivo General
de la Nación. Además, con el fin de superar esta problemática
de manera definitiva, los Ministerios en conjunto con el Archivo General de la Nación y algunas de las administradoras,
adelantaron un trabajo que finalizó con la determinación y
unificación de los documentos mínimos que deben conformar dichas historias para iniciar los procesos de organización
documental de manera estandarízada y que se denominó el
Acuerdo AGN 006 de 2011….”
Hoy mucho tiempo después, pareciera que la realidad es la
misma.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
La entidad fue creada mediante el artículo 156 de la Ley 1151
de diciembre de 2007. Se encuentra adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Su creación fue declarada constitucional y ajustada a la ley ,
mediante la sentencia C 376 2008, del 23 de abril de 2008, de la
Corte Constitucional, M. P Marco Gerardo Monroy Cabra.
La creación de la mencionada Unidad Administrativa, es
directa e inmediata y no mediata o eventual; pues solamente
adecuando las estructuras administrativas para superar las dificultades operativas que hoy en día hacen ineficiente el proceso
de reconocimiento de pensiones y el control de la obligación
de trasladar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en
Pensiones, es posible lograr las metas de eficiencia operativa de
las cuales depende la garantía de los derechos de los asegurados, que constituye la ratio última del propósito reorganizativo
previsto en la parte general y programática del Plan. Además,
la creación de esta unidad y las funciones que está llamada a
desarrollar, garantizan por sí mismas dichos objetivos.
Mediante el Decreto 169 del 23 de enero de 2008 se establecieron
las funciones de la UGPP, así:
En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de
prestaciones económicas.
• El reconocimiento de los derechos pensiónales y prestaciones
económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de
160
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
actividades como administradoras, así como el de aquellos
servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento
y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima
Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de
edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades
como administradoras. De igual manera, le corresponderá la
administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca
la Unidad en virtud de este numeral.
• El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden
nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se
ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por
quien la esté desarrollando. También le compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas
entidades hayan reconocido y los que reconozcan la UGPP
en virtud de este numeral.
Las entidades públicas del orden nacional a que se refiere el
inciso anterior, continuarán con el reconocimiento de derechos
pensionales y prestaciones económicas hasta que se asuma esta
función por su traslado a la UGPP. La UGPP asumirá esta función en los términos del Decreto 169 de 2008.
• La UGPP podrá adelantar las acciones previstas en el artículo
de la Ley 797 de 2003.
• Las demás gestiones y funciones necesarias para cumplir con lo
dispuesto en este artículo tales como la administración de bases
de datos, nóminas, archivos y todo lo relacionado con la defensa
judicial de la entidad y las demás que establezca la ley.
• Efectuar las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación
y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para ello, la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales recomendará estándares a los procesos de determinación y cobro que le corresponden a las administradoras y demás entidades del Sistema de
la Protección Social; le hará seguimiento a dichos procesos
y administrará mecanismos de consolidación de información
del Sistema de la Protección Social, como de coordinación de
acciones que permitan articular sus distintas partes y de las
que tienen responsabilidades de vigilancia o de imposición de
sanciones; y adelantará acciones de determinación y cobro de
manera subsidiaria o cuando se trate de evasores omisos que
no estén afiliados a ningún subsistema de la protección social
debiendo estarlo.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
161
Sistema pensional colombiano
Para ejercer estas funciones de seguimiento,
colaboración y determinación de la adecuada,
completa y oportuna liquidación y pago de las
contribuciones parafiscales de la Protección Social
la UGPP podrá adelantar las siguientes acciones:
• Solicitar la información relevante que tengan
las diferentes entidades, administradoras y
órganos vigilancia y control del Sistema de la
Protección Social. Para el caso de las administradoras, la UGPP definirá la frecuencia de
actualización de tal información y el formato
en el que debe ser suministrada teniendo en
cuenta los formatos y frecuencias ya establecidos por otras entidades receptoras de información del Sistema de la Protección Social.
• Verificar la exactitud de las declaraciones de autoliquidación cuando lo considere necesario.
• Efectuar cruces con la información de las
autoridades tributarias, las instituciones financieras y otras entidades que administren
información pertinente para la verificación de
la adecuada, completa y oportuna liquidación
y pago de las contribuciones parafiscales de
la protección social. Esta información será reservada y solo podrá utilizarse para los fines
previstos en la presente ley.
• Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la existencia de hechos
que generen obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social.
• Efectuar todas las diligencias necesarias para
verificar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.
• Solicitar de los aportantes, afiliados o beneficiarios del Sistema de la Protección Social
explicaciones sobre las inconsistencias en la
información relativa a sus obligaciones en
materia de contribuciones parafiscales de la
protección social.
• Efectuar subsidiariamente las labores de determinación y cobro disuasivo, persuasivo y
coactivo, con base en los hallazgos que le remitan las administradoras, órganos de control
y vigilancia y demás entidades del Sistema de
la Protección Social.
• Solicitar a aportantes, afiliados o beneficiarios
del Sistema de la Protección Social la presentación de los documentos relacionados con el
cumplimiento de sus obligaciones en materia
de contribuciones parafiscales de la protección social que la UGPP considere necesarios,
cuando estén obligados a conservarlos.
• Proferir las liquidaciones oficiales que podrán
ser utilizadas por la propia UGPP o por las demás administradoras o entidades del Sistema
de la Protección Social.
• Citar o requerir a los aportantes, afiliados y beneficiarios del Sistema de la Protección Social o
a terceros para que rindan informes o testimonios referentes al cumplimiento de las obligaciones de los primeros en materia de contribuciones parafiscales de la protección social.
• Ordenar a los aportantes, cuando estén obligados a llevar contabilidad, la exhibición y
examen parcial de los libros, comprobantes y
documentos, particularmente de la nómina.
162
• Adelantar visitas de inspección y recopilar
todas las pruebas que sustenten la omisión
o inexacta liquidación de las contribuciones parafiscales de la protección social. Durante la práctica de inspecciones, la UGPP
podrá decretar todos los medios de prueba
autorizados por la legislación civil, previa
la observancia de las ritualidades que les
sean propias.
• Efectuar las labores de coordinación y seguimiento a los procesos de determinación y cobro, con base en la información que le remitan las administradoras, órganos de control y
vigilancia y demás entidades del Sistema de la
Protección Social.
• Efectuar las labores de seguimiento a los procesos
sancionatorios relacionados con estos hechos.
• Afiliar transitoriamente a la administradora
pública respectiva a los evasores omisos que
no hayan atendido la instrucción de afiliarse
voluntariamente, hasta que el afiliado elija.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
A través del Decreto 168 de enero de 2008, se
estableció el Sistema Específico de Carrera Administrativa de la UGPP. Así mismo, el Decreto 5021 del 28
de diciembre de 2009, dos años después de la creación de la entidad, estableció la estructura orgánica
de la Entidad y las funciones de sus dependencias.
tardío inicio de labores, no obstante su creación
en el 2007 y equivale en proporción al período
anual del ejercicio de actividades, 3 de 12 meses.
Los datos de ejecución que presentó la Directora
en su informe de gestión son consistentes con los
reportados en SIIF y en el CHIP.
En el informe de Auditoría Regular vigencia
2010, con Enfoque Integral modalidad Regular
a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a través de la evaluación de los
principios de la gestión fiscal: eficiencia y eficacia con que administró los recursos puestos a su
disposición y los resultados de su gestión en las
áreas, se destaca lo siguiente:
Lo asignado para el 2010, fue de $32,059 millones, de los cuales $25.099 millones, es decir,
78%, se destinó a gastos de funcionamiento y
$6.960 millones, o sea, el 22% a gastos de inversión. La entidad contó con recursos propios
por $1,000 millones. Sin embargo, dado el escaso poblamiento de la planta durante la vigencia
2010 y la imposibilidad de ejecutar totalmente
las funciones misionales y de apoyo, el presupuesto ejecutado solamente alcanzó $7.997 millones, el 25% del presupuesto inicial. Al cierre
de la vigencia auditada se constituyeron reservas
presupuestales por $460 millones, como se presenta en el siguiente cuadro:
Gestión presupuestal o financiera
En el vigencia 2010, la Unidad ejecutó el 25%
del presupuesto asignado, lo anterior obedece al
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
163
164
5.089,7
150,0
4.939,7
85,0
GASTOS GENERALES
Impuestos y Multas
Bienes y Servicios
TRANSFERENCIAS
Fuente: UGPP.
% del total de los recursos
97%
6.960,0
1.006,0
Servicios Indirectos
31.059,9
17.919,2
Asociados a la Nómina
INVERSIÓN
18.925,2
GASTOS PERSONALES
TOTAL
24.099,9
NACION
1
FUNCIONAMIENTO
CONCEPTO GASTO
3%
1.000,00
0,00
600,00
0,00
0,00
0,00
400,00
0,00
400,00
1.000,00
PROPIOS
2
PRESUPUESTO
100%
32.059,9
6.960,0
685,0
4.939,7
150,0
5.089,7
1.406,0
17.919,2
19.325,2
25.099,9
TOTAL
3=1+2
25%
7.997,9
2.207,7
0,0
4.189,6
0,0
4.189,6
959,1
641,6
1.600,7
5.790,2
CDP
25%
7.537,6
2.207,7
0,0
4.188,5
0,0
4.188,5
499,9
641,6
1.141,4
5.329,2
COMPROMISOS
4
24%
7.537,6
2.207,7
0,0
4.188,5
0,0
4.188,5
499,9
641,6
1.141,4
5.329,9
OBLIGACIONES
5
EJECUCIÓN PRESUPUESTAL
Comportamiento del presupuesto vigencia 2010
Millones de pesos
24%
7.402,7
2.207,7
0,0
4.188,5
0,0
4.188,5
368,1
638,4
1.006,5
5.195,0
PAGOS
6
1%
460,33
0,00
0,00
1,08
0,00
1,08
459,25
0,00
459,25
460,33
RESERVA
7=5-6
REZAGO PARA 2011
Cuadro 2
Sistema pensional colombiano
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Recepción de entidades
La Unidad ha elaborado un
plan de recepción de las entidades y tiene prevista la implementación de un programa de
alistamiento con cada una de
ellas, construido con base en
los puntos críticos identificados
dentro de los procesos y considerando las características particulares de cada una de ellas.
Para poder cumplir con la
recepción de entidades, la UGPP
ha planeado lo siguiente:
1. Garantizar, entre otros, la
seguridad jurídica y operativa, la racionalización,
aseguramiento, la sistematización y automatización
del proceso y la disponibilidad de instrumentos que
garanticen el control y seECONOMÍA COLOMBIANA . 338
guimiento del proceso tercerizado en cada uno de los
puntos del mismo.
2. Garantizar el proceso de archivos físicos, de acuerdo con
el diagnóstico o cronogramas
establecidos por la UGPP.
3. Garantizar la disposición previa de servicios de indexación
y digitalización de los archivos físicos, acompañados
de servicios de verificación,
completitud y calidad, servicios especializados en el
manejo de archivos, con los
respectivos servicios de transporte documental, custodia y
administración y servicios de
empresas especializadas en
seguridad documental.
4. Garantizar previamente, tanto la disposición de las se-
des debidamente dotadas
en donde se adelanten los
distintos subprocesos tercerizados, como la disposición
de las fiducias en administración a través de las cuales se puedan desarrollar los
distintos subprocesos tercerizados mediante la contratación de personal a través
de empresas que adelanten
las evaluaciones y estudios
de seguridad exigidos.
5. Completar el poblamiento de
la planta global.
En el siguiente cuadro se
muestra el cronograma que ha
definido la unidad para la recepción de los expedientes de
las entidades que a la fecha desarrollan actividades de reconocimiento y pago de pensiones,
las cuales asumirá la UGPP:
165
Sistema pensional colombiano
Cuadro 3
Entidades a recepcionar por UGPP
No.
Caja / Ministerio
Nombre Entidad a Recibo
No.
Pensionados
Entidades a
Recibir
1
CAJANAL
Cajanal
238.009
Vigencia 2012
2
CAPRECOM (MINMINAS)
Minercol
95
Vigencia 2013
3
CAPRECON
Caprecom
22.723
Vigencia 2013
Fondo Ferrocarriles Nal.
14.791
Vigencia 2012
Caja Agraria
9.551
Incora
2.136
Alcalis
1.761
Mincomunicaciones
Adpostal
Telecon
Audiovisuales
Inravision
Teletolima
Telenariño
4
FONDO DE LOS
FERROCARRILES
FPS FNC
Prosocial
485
5
GIT DEL
MINPROTECCION
Foncolpuertos
12.618
6
SUPERFINANCIERA
Capresub
830
7
SUPERNOTARIADO
Fonprenor
210
8
MINMINAS
Inea
34
Carbocol
41
9
MINCOMERCIO
IFI
59
IFI Concesion Salina
1.176
Zona Franca
133
Corp. Nacilan de Turismo
330
Corp. Financiera de
Transporte
109
Inderena
505
Inurbe
33
Idema
2.465
Inat
58
10
11
MINAMBIENTE
MINAGRICULTURA
12
MINTRANSPORTE
Cavecinales
9
13
INVIAS
Invias (Obras Publicas)
81
Total
Fuente: Oficio UGPP-E-2011-00262. Auditoria CAJANAL
166
Vigencia 2014
308.242
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
El plan no contiene ningún análisis costo beneficio para el Estado,
sobre la permanencia de estructuras paralelas administrando el reconocimiento y/o pago de pensiones que deben atenderse con recursos
públicos, durante la puesta en marcha de la entidad que permita visualizar la priorización del cronograma.
De otra parte, es necesario resaltar que en el informe de Gestión
2011-2012 de la UGPP presenta diferencia con la información suministrada en el oficio UGPP-E-2011-00262 enviado a la auditoria
Cajanal, en la siguiente manera:
• En el informe enviado en el oficio de la referencia sobre el proceso
de recepción e inicio de operaciones hay 31 entidades que serán
recibidas de acuerdo con el cronograma, en el informe de gestión
aumenta a 33 entidades.
• De igual manera, se presentan diferencia en el numero de pensionados, asi:
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
167
Sistema pensional colombiano
Cuadro 3
Caja/Ministerio AGRUPA
Entidad
No. pensionados
No. pensiona
oficio
informe de Gestion
Diferencia
Cajanal
Cajanal
238.009
238.894
885
GIT Minproteccion
Foncolpuertos
12.618
13.904
1.286
Minvivienda
Inurbe
33
27
-6
Minambiente
Inderena
505
909
404
Minagricultura
Idema
2.465
2741
276
Inat
58
61
3
Mintransporte
Caminos Vecinales
9
9
0
Invias
Obras Publicas
81
98
17
Caprecom (Minminas)
Minercol
95
91
-4
ISS
ISS
22.000
22.000
Minminas
Inea
34
30
-4
Carbocol
41
41
0
IFI
59
58
-1
IFI Concesión
1.176
1180
4
Zona Franca
133
130
-3
Corp.Nal de Turismo
330
80
-250
Corp. Finan de Trans
109
106
-3
Mincomercio
Fondo de los Ferrocarriles Fondo Ferrocariles N
FPS - FNC
Caja Agraria
14.791
-14.791
9.551
9.533
-18
Incora
2.136
2.103
-33
Alcalis
1.761
1.818
57
Prosocial
485
76
-409
Superfinanciera
Capresub
830
620
-210
Supernotariado
Fonprenor
210
247
37
Caprecom
Caprecom
22.723
22.358
308.242
317.115
-365
Mincomunicaciones
Adpostal
Telecom
Audiovisuales
Inravisión
Focine
Teletolima
Telenariño
TOTAL
Fuente: UGPP.
168
8.873
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional
colombiano
muchas reformas, pocas soluciones
Las asignaciones de retiro
de la Fuerza Pública
y su impacto
en las finanzas del Estado
Elver Jesús Lemus,
Santos Germán Lambuley
Magaly Medina
Contraloría Delegada de Defensa
Aspectos legales y normativos
La base normativa aplicable al sector se describe desde el ámbito Constitucional en el
Título VII Capítulo 5, el cual define el perfil de la Rama Ejecutiva y concomitante se encuentra el carácter de la Fuerza Pública1 como expresión significativa de lo que es el Poder
Ejecutivo, por cuanto en ella reside la capacidad coactiva que garantiza el ordenado ejercicio
de la autoridad y la dirección del Estado y sus instituciones. De ahí que la naturaleza de las
instituciones que la conforman adquiera especial relevancia dentro del aparato de organización administrativo, ya que en ellos reposan fundamentalmente la seguridad ciudadana y la
defensa del Estado.
El régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, en virtud del ordenamiento
constitucional, está contenido en normas de carácter especial, dada la naturaleza propia de
sus funciones, razón que justifica la aplicación del régimen, su fuente principal es la Constitución Política (artículos 217 y 218). En el mismo sentido, la Ley 100 de 1993 en el artículo
279, parágrafo 1°, exceptúa del Sistema Integral de Seguridad Social, a las Fuerzas Militares,
la Policía Nacional, y al personal civil regido por el Decreto 1214 de 1990, con excepción de
aquel que se vincule a partir de la vigencia de la ley. Actualmente se continúa justificando
el régimen con el Acto Legislativo 01 de 20052.
1 Conformada por las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.
2 Continúa con el régimen de excepción vigente con posterioridad al 31 de julio de 2010.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
169
Sistema pensional colombiano
Dadas las características funcionales e institucionales del régimen prestacional especial, ampara la creación y mantenimiento
de las Cajas de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) y de Policía
(Casur) para el reconocimiento y pago de las asignaciones de retiro,
las sustituciones y la pensión de sobrevivientes para oficiales, suboficiales y soldados profesionales de la Fuerza Pública.
Normas reguladoras
Dentro del desarrollo normativo que ha sido prolongado en el
tiempo, encontramos leyes y decretos que tienen incidencia en su
aplicación y que en ocasiones propenden por un manejo detallado
del régimen prestacional de la Fuerza Pública.
El marco legal que lo sustenta se ve sujeto a definición por
la jurisprudencia3, situación que cuestiona la aparente amplitud
e integralidad del sistema que, en la práctica y para la definición
de la totalidad de las situaciones sobre las cuales recae, debe ser
revisado por instancias administrativas y judiciales, lo que termina
en demandas e indemnizaciones.
La trayectoria cronológica de las normas que regulan el tema,
datan desde las leyes 146 y 153 de 1896 hasta la Ley 923 de
2004 mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios
que debe observar el gobierno
nacional para fijar el régimen
de asignación de retiro de los
miembros de la Fuerza Pública.
El desarrollo normativo relacionado con la asignación de
retiro se encuentra al final del
documento, presentado como
anexo, dado que algunas normas allí relacionadas han perdido vigencia.
En 2004 con la ya citada
ley 923, el gobierno nacional
expidió el 31 de diciembre del
mismo año el decreto reglamentario 4433, el cual fija el
régimen de asignación de retiro, que incluye el campo de
aplicación, los requisitos, las
partidas computables para la
liquidación, las bases de aportes, y otras normas relacionadas
con pensión de sobrevivientes y
de invalidez.
Definición de asignación
de retiro
Es una prestación asistencial
prevista en la norma, entendida
con fundamento interpretativo
e histórico como una modalidad de prestación social4 que se
asimila a la pensión de vejez5 y
que goza de un cierto grado de
especialidad, atendiendo la naturaleza especial del servicio.
Se reconoce a los oficiales,
suboficiales, y al personal de
agentes de la Policía, retirados
3 Declaratoria de inexequibilidad del
Decreto 2070 de 2003.
4 Contenido en el artículo 112 del
Decreto 501 de 1955y el artículo 101
y subsiguientes del Decreto 3071 de
1968 entre otras.
5 Sentencia C- 432 de 2004. Magistrado Ponente Hugo Escobar Gil.
170
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
después de 15 años de servicio
por causas no voluntarias6, y a
los retirados por solicitud propia después de 20 años de servicio, sin importar la edad.
Tiene como objetivo principal beneficiar a los miembros de
la Fuerza Pública, con un tratamiento diferencial encaminado
a mejorar sus condiciones económicas por la ejecución de una
función pública que envuelve
un riesgo inminente para sus vidas y las de sus familiares7.
Requisitos para acceder a la
asignación de retiro
El régimen especial de sueldos de retiro, permite diversas
condiciones o requisitos para
acceder a la prestación. La
ley 923 y el Decreto 4433 de
2004, señalan los criterios que
se deben observar para fijar el
régimen de asignación de retiro
de los miembros de la Fuerza
Pública.
el caso, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado,
o por disminución de la capacidad psicofísica, o por incapacidad
profesional, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados
o separados en forma absoluta después de 20 años de servicio,
tienen derecho a partir de la fecha en que terminen los 3 meses
de alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les
pague una asignación mensual de retiro, así:
• 62% del monto de las partidas computables por los 18 primeros
años de servicio.
• El porcentaje indicado anteriormente se adiciona en 4% por cada
año que exceda de los 18 hasta los 24 años, sin sobrepasar 85%.
• A su vez, el 85% se incrementa en 2% por cada año adicional
a los primeros 24 años, sin que el total sobrepase 95% de las
partidas computables.
6 Esas causas son: llamamiento a calificar servicios por voluntad del gobierno o de
los comandos de fuerza, sobrepasar edad máxima correspondiente al grado, disminución de capacidad sicofísica, incapacidad profesional, inasistencia al servicio por
más de cinco días sin causa justificada y conducta deficiente.
7 Sentencias T- 512 de 2009 y C-1143 de 2004.
8 Artículo 14 Decreto 4433 de 2004.
El retiro puede ser por solicitud propia, discrecional, por
llamamiento a calificar servicios, por edad máxima en el
grado, por disminución de la
capacidad psicofísica y por incapacidad profesional, que unido al tiempo de servicio define
el valor de la prestación.
Oficiales, suboficiales y soldados profesionales de las Fuerzas Militares
Los oficiales y suboficiales
de las Fuerzas Militares en servicio activo8 a la fecha de entrada en vigencia del decreto
4433, que sean retirados con
18 o más años de servicio, por
llamamiento a calificar servicios
o por retiro discrecional, según
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
171
Sistema pensional colombiano
Asignación de retiro para el personal de oficiales
y suboficiales de las Fuerzas Militares9
• 70% del monto de las partidas computables
por los 20 primeros años de servicio.
Los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, que a la fecha de entrada en vigencia del
decreto 4433, tuvieren 15 o más años de servicio
que sean retirados del servicio activo por llamamiento a calificar servicios o por retiro discrecional, según el caso, o por sobrepasar la edad
máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad psicofísica, o por incapacidad profesional, tendrán derecho a partir de
la fecha en que terminen los tres (3) meses de
alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares, se les pague una asignación mensual
de retiro, así:
• El porcentaje indicado se adiciona en 4% por
cada año que exceda de los 20 hasta los 24
años, sin sobrepasar 85%.
• 50% del monto de las partidas computables
por los 15 primeros años de servicio, y un 4%
más por cada año que exceda a los 15 hasta
24 años, sin sobrepasar 85%.
• A su vez, el 85% citado se incrementará en
2% por cada año adicional a los primeros 24
años, sin que el total sobrepase 95% de las
partidas computables.
Los oficiales y suboficiales retirados antes
del 17 de diciembre de 1968, con 30 años o
más de servicio, continuarán percibiendo la
asignación de retiro reajustada al 95% de las
partidas que se incluyeron en cada caso para la
respectiva asignación.
Asignación de retiro para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares
Los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, que ingresen al escalafón a partir de la
fecha de entrada en vigencia del decreto 4433
y que sean retirados después de 20 años de servicio, por llamamiento a calificar servicios o por
retiro discrecional, según el caso, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o
por disminución de la capacidad psicofísica, o
por incapacidad profesional, y los que se retiren
a solicitud propia o sean retirados o separados en
forma absoluta después de 25 años de servicio,
tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los 3 meses de alta, a que por la Caja de
Retiro de las Fuerzas Militares se les pague una
asignación mensual de retiro, así:
172
• A su vez, el 85% se adiciona en un 2% por
cada año, sin que el total sobrepase 95% de
las partidas computables.
También tendrán derecho al pago de asignación mensual de retiro, en las condiciones previstas, los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares que se retiren por solicitud propia siempre y
cuando tengan 20 o más años de servicio y hayan
cumplido 55 años de edad los hombres y 50 años
de edad las mujeres.
Asignación de retiro para soldados profesionales10.
Los soldados profesionales que se retiren o
sean retirados del servicio activo11 con 20 años de
servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en
que terminen los tres (3) meses de alta a que por
la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les pague una asignación mensual de retiro, equivalente
70% del salario mensual indicado en el numeral
13.2.1 del Decreto 4433 de 2004, adicionado con
38.5% de la prima de antigüedad. En todo caso,
la asignación mensual de retiro no será inferior 1.2
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Personal de la Policía Nacional
Los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional en servicio activo que a la fecha
de entrada en vigencia del decreto 4433, sean
retirados después de 18 años de servicio, por llamamiento a calificar servicios, por disminución
de la capacidad psicofísica, o por voluntad del
Gobierno o de la Dirección General de la Policía
Nacional según corresponda, y los que se retiren
o sean retirados o sean separados en forma absoluta con más de 20 años de servicio, tendrán
derecho a partir de la fecha en que terminen los
3 meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de
9 Artículo 15 Decreto 4433 de 2004.
10 Artículo 16 Decreto 4433 de 2004.
11 Artículo 24Decreto 4433 de 2004.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Retiro de la Policía Nacional, se les pague una
asignación mensual de retiro, así:
• El 62% del monto de las partidas computables por los primeros 18 años de servicio.
• El porcentaje indicado se adicionará en 4%
por cada año que exceda de los 18 hasta los
24 años, sin sobrepasar 85%.
• A su vez, el 85% citado se adicionará en 2%
por cada año, sin que el total sobrepase 95%
de las partidas computables.
Los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía
Nacional que a la fecha de entrada en vigencia del
decreto 4433, tuvieren 15 o más años de servicio,
que sean retirados por llamamiento a calificar servicios, por disminución de la capacidad psicofísica, o por voluntad del Gobierno o de la Dirección
General de la Policía Nacional, según corresponda,
tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los 3 meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague
una asignación mensual de retiro, así:
• El 50% del monto de las partidas computables, por los 15 primeros años de servicio, y
un 4% más por cada año que exceda de los
15 hasta los 24 años, sin sobrepasar 85%.
• A su vez, el 85% citado se incrementará en
2% por cada año adicional a los primeros 24
años, sin que el total sobrepase 95% de las
partidas computables.
Los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía
Nacional retirados antes del 17 de diciembre de
1968, con 30 años o más de servicio, continuarán percibiendo la asignación de retiro reajustada
al 95% de las partidas que se incluyeron en cada
caso para la respectiva asignación.
Asignación de retiro para el personal de la Policía Nacional12.
Los oficiales y el personal del nivel ejecutivo de la
Policía Nacional que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto 4433 y que sean retirados del servicio activo
después de 20 años, por llamamiento a calificar
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
servicios, por disminución de la capacidad psicofísica, o por voluntad del Gobierno, y los que
se retiren a solicitud propia o sean retirados o
separados en forma absoluta después de 25 años
de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha
en que terminen los tres (3) meses de alta, a que
por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de
retiro, así:
• El 70% del monto de las partidas computables por los primeros 20 años de servicio.
• El porcentaje indicado se adicionará en 4%
por cada año que exceda de los 20 hasta los
24 años, sin sobrepasar 85%.
• A su vez, el 85% se adicionará en 2% por
cada año, sin que el total sobrepase 95% de
las partidas computables.
También tendrán derecho al pago de asignación
mensual de retiro, en las condiciones previstas en
el mismo artículo, los oficiales y los miembros del
nivel ejecutivo que se retiren por solicitud propia,
siempre y cuando tengan 20 años de servicio a
la Policía Nacional, y hayan cumplido 55 años de
edad los hombres y 50 años de edad las mujeres.
El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo que a la fecha de entrada en
vigencia del presente decreto sea retirado con 20
años o más de servicio por llamamiento a calificar
servicios, o por voluntad del Ministro de Defensa
Nacional o del Director General de la Policía por
delegación, o por disminución de la capacidad
psicofísica, y los que se retiren a solicitud propia
o sean retirados o separados en forma absoluta
después 25 años de servicio, tendrán derecho a
partir de la fecha en que terminen los tres (3)
meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional, se les pague una
asignación mensual de retiro equivalente a 75%
del monto de las partidas de que trata el artículo
23 de Decreto 4433 de 2004, por los primeros 20
años de servicio y 2% más, por cada año que exceda de los 20, sin que en ningún caso sobrepase
100% de tales partidas.
12 Artículo 25 Decreto 4433 de 2004.
173
Sistema pensional colombiano
Comparativo entre asignación de retiro y pensión de jubilación
y medio, y cumplir una edad mínima de 55 años para las mujeres
y 60 años para los hombres, requisitos que se extenderían a 1.200
semanas con 57 y 62 años respectivamente a partir de 201413.
La asignación mensual de
retiro para los miembros de la
Fuerza Pública como derecho
de naturaleza pensional constituye un régimen de excepción
en cabeza de los miembros de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, con los requisitos exigidos.
Se encuentra que existe más flexibilidad en la Fuerza Pública,
donde el personal militar puede acceder a sueldo de retiro con 15
años de servicio y a una edad mínima de 30 años según el rango,
mientras el personal civil debe cumplir los 20 años de servicio y
esperar hasta los 57 o 62 años según sea mujer u hombre.
De ahí que los requisitos
contemplados en la ley general
para acceder a la jubilación son
más exigentes para el ciudadano común y corriente respecto
de otros, toda vez que los afiliados deben cotizar 1.000 semanas, aproximadamente 19 años
174
13 Ley 797 de 2003.
Comparativo Edad de Retiro
Régimen
Régimen Ley 100
Fuerza Pública
Mujeres
57
15 años de servicio y mínimo 30 años de edad
Hombres
62
Género
Fuente: Ley 100, Decreto 4433 de 2004.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
La pensión de vejez contemplada en la Ley 100 de
1993 y la asignación de retiro
son prestaciones diferentes que
no se deben asimilar, toda vez
que quien recibe una asignación de retiro, puede continuar
cotizando para adquirir una
pensión de vejez, ya que no
existe incompatibilidad entre las
dos prestaciones puesto que en
el literal b), del artículo 19 la Ley
4 de 1992 dispuso que nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni
recibir más de una asignación
que provenga del Tesoro Público,
o de empresas e instituciones en
las que tenga parte mayoritaria
el Estado, excepto las percibidas
por el personal con asignación de
retiro o pensión militar o policial
de la Fuerza Pública entre otros.
En el mismo sentido encontramos lo preceptuado en el artículo 36 del Decreto 4433 de
2004 al señalar que “las asignaciones de retiro y pensiones
previstas en el presente decreto,
son compatibles con los sueldos
provenientes del desempeño de
empleos públicos, incluidos los
correspondientes a la actividad
militar o policial, por movilización o llamamiento colectivo
al servicio y con las pensiones
de jubilación e invalidez provenientes de entidades de derecho público”.
actuarial, el pie de fuerza, el comportamiento presupuestal, la población de retirados y beneficiarios atendidos, y el registro contable del
pasivo pensional.
Financiación del sistema
La fuente para atender el pago de las asignaciones de retiro corresponde en su mayoría a recursos del presupuesto nacional que son
transferidos a las Cajas de Retiro de Sueldos de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional, y una mínima parte como rentas propias de
las Cajas, cuyo comportamiento económico en la última década se
aprecia a continuación.
Composición del pago de asignaciones de retiro
(Millones de Pesos Corrientes) 2000 – 2010
Año
2000
Total Nómina
Aporte Nacional
%
Aporte Caja
%
483,998
453,414
94
30,584
6
2001
522,031
472,274
91
49,757
10
2002
569,175
533,775
94
35,401
6
2003
618,381
558,301
90
60,080
10
2004
675,927
614,407
91
61,520
9
2005
741,365
710,790
96
30,576
4
2006
808,755
726,329
90
82,426
10
2007
906,409
764,269
84
142,140
16
2008
1,012,917
922,771
91
90,146
9
2009
1,135,588
1,032,044
91
103,545
9
2010
1,245,269
1,142,902
92
102,367
8
Fuente: Cremil. Cálculos DES-DDJS/CGR.
Aspectos económicos
Este capítulo contiene el
análisis económico relacionado
con las características actuales
de las asignaciones de retiro, respecto de la financiación del sistema, las bases de aportes y de
liquidación de las asignación de
retiro, el crecimiento del cálculo
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
175
Sistema pensional colombiano
En el pago anual de las asignaciones de retiro realizadas por
Cremil se destaca que aproximadamente 91% está a cargo del Presupuesto Nacional y tan sólo el 9% a cargo de la Caja, cubierto con
los aportes de los afiliados y por los rendimientos de las inversiones
realizadas por la Caja de Retiro.
Composición del pago de asignaciones de retiro
(Millones de Pesos Corrientes) 2000 – 2010
Año
Total Nómina
Aporte Nacional
%
Aporte Caja
%
2000
511,907
472,878
92
39,029
8
2001
601,954
545,220
91
56,733
9
2002
513,270
476,911
93
36,360
7
2003
533,486
498,321
93
35,164
7
2004
800,373
745,853
93
54,520
7
2005
885,782
832,981
94
52,801
6
2006
976,085
908,404
93
67,681
7
2007
1,085,674
1,005,728
93
79,946
7
2008
1,214,630
1,137,704
94
76,926
6
2009
1,361,004
1,283,296
94
77,708
6
2010
1,449,846
1,375,691
95
74,154
5
Fuente: Casur. Cálculos DES-DDJS/CGR.
En la financiación y en particular el pago anual de las asignaciones de retiro efectuadas por Casur, se observa que en promedio
el 93% del pago está a cargo del Presupuesto Nacional y el aporte
del 7% es cubierto con los aportes de la Caja. Cabe anotar que los
aportes de ésta han venido en descenso al pasar del 9% en 2001
al 5% en 2010, lo que deja ver una baja gestión de sus recursos,
generando mayor dependencia de los recursos de la Nación.
176
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Gráfica 1
Distribución porcentual del pago de asignaciones de retiro 2010
La proyección pone de presente el requerimiento de recursos para atender este gasto,
de ahí que para 2015 será necesario apropiar $3.4 billones,
con un incremento cercano a
un billón de pesos. El Estado se
verá abocado a buscar nuevas
fuentes de financiación, toda
vez que la temporalidad del impuesto al patrimonio termina
en 2014.
Bases de aportes y tasas de cotización
Fuente: Casur. Cremil. Cálculos DES-DDJS/CGR
Al observar el consolidado de los pagos por asignaciones de retiro
de las dos Cajas, el aporte de la Nación para 2010 es de 93%, en tanto,
que Casur contribuye con el 3% y Cremil con el 4% del total pagado,
lo cual ratifica una mínima participación de las Cajas de Retiro.
Proyección de pagos de las asignaciones de retiro sector defensa y seguridad
Basado en el método de regresión lineal14, y tomando el comportamiento de los pagos de las asignaciones de retiro del Sector
en el período 2000 a 2010, con un crecimiento promedio anual de
4%, los pagos del sector pasarían de $2,7 billones en 2011 a $4,1
billones en 2019, como se aprecia a continuación.
Cuadro 4
Proyección de pagos asignaciones de retiro defensa y
seguridad (Millones de $ corrientes)
AÑO
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
TOTAL
2,754,571
2,931,032
3,107,494
3,283,955
3,460,416
3,636,878
3,813,339
3,989,801
4,166,262
Los aportes destinados a
financiar el pago de las asignaciones de retiro de la Fuerza
Pública se encuentran regulados en los artículos 17 y 26 del
Decreto 4433 de 2004, donde
se incluyen los factores que dan
lugar a los aportes con destino
a las Cajas de Retiro, los cuales
son descontados mensualmente
de la nómina de cada miembro
de la Fuerza Pública y girados a
la respectiva Caja.
El artículo 17 regula lo relacionado con las Fuerzas Militares, al precisar que los oficiales
y suboficiales en servicio activo
aportan a la Caja de Retiro de
las Fuerzas Militares, así:
• Un 35% del primer sueldo básico, como aporte de afiliación.
• Sobre las partidas15 contempladas en el artículo 13 del
Decreto 4433, en lo correspondiente a cada caso, un
aporte mensual de 5%.
Fuente: Casur. Cálculos DES-DDJS/CGR.
14 Método de proyección que ajusta, a una tendencia lineal el comportamiento histórico de una variable dentro de un escenario
en el que las demás variables explicativas mantienen la misma tendencia en su comportamiento.
15 Se refiere a las computables para la liquidación de la asignación de retiro.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
177
Sistema pensional colombiano
• El monto del aumento de sus haberes, equivalente a los siguientes 10 días a la fecha en
que se cause dicho aumento.
Por su parte, el artículo 18 del referido decreto,
indica lo pertinente con los aportes de los soldados
profesionales en servicio activo, así:
• Un 35% del primer salario mensual, como aporte de afiliación.
• El monto del aumento de sus haberes, equivalente a los siguientes 10 días a la fecha en que
se cause dicho aumento.
• Sobre el salario mensual y prima de antigüedad,
un aporte mensual del 5%.
El aporte sobre la prima de antigüedad se liquida sobre los porcentajes que se señalan a continuación de acuerdo con el tiempo de servicio así:
• 100% durante los primeros cinco (5) años.
• 86.3% durante el sexto (6) año.
• 69.1% durante el séptimo (7) año.
• 57.6% durante el octavo (8) año.
• 49.3% durante el noveno (9) año.
• 43.2% durante el décimo (10) año.
• 38.5% a partir del año once (11) de servicio y,
en adelante.
Los aportes para el caso de la Policía Nacional
están regulados por el artículo 26 del Decreto
4433 de 2004 que indica que los oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecutivo y agentes
en servicio activo, aportan a la Caja de Sueldos
de Retiro de la Policía Nacional así:
• Un 35% del primer sueldo básico, como aporte de afiliación.
• Sobre las partidas contempladas16 en el artículo 23 del Decreto 4433, un aporte mensual del 5%.
• El monto del aumento de sus haberes, equi178
valente a los siguientes 10 días a la fecha en
que se cause dicho aumento.
El personal de suboficiales y agentes que se
vinculen al nivel ejecutivo, no estará obligado a
contribuir con el 35% del primer sueldo básico
como afiliación a la Caja de Sueldos de Retiro de
la Policía Nacional.
Del estudio de las normas señaladas se concluye que los aportes destinados a atender el pago
de las asignaciones de retiro, tan sólo obliga a los
trabajadores, mientras que ley 923 y el Decreto
4433 de 2004, no consideran el aporte mensual
a cargo del patrono17; por esta circunstancia, el
Ministerio de Defensa y la Policía Nacional no
calculan este valor.
Por la nómina de mayo de 2011, tanto la Policía como las Fuerzas Militares, efectuaron el descuento por aportes18 por $18.983 millones. En la
hipótesis en que el patrono efectuara el aporte
mensual del 12%, el Sistema de Asignaciones de
Retiro contaría con cerca de $683.388 millones19
al año, equivalente a 20% del presupuesto de las
Cajas de Retiro de 2011, como el inicio para fondear el pago de dichas obligaciones.
Base de liquidación de la asignación de retiro
El fundamento jurídico está contenido en los
artículos 13 y 23 del Decreto 4433 de 2004. El
primero se refiere a las partidas computables para
el personal de las Fuerzas Militares, donde para
los oficiales y suboficiales incluye el sueldo básico,
las primas de actividad, de vuelo, de antigüedad
y de estado mayor, los gastos de representación
para oficiales generales o de insignia, el subsidio
familiar en el porcentaje que se encuentre reco16 Se refiere a las computables para la liquidación de la asignación de retiro.
17 El régimen de Ley 100, considera el 12% como aporte
del patrono destinado a financiar el pago de la pensión del
trabajador.
18 Valores certificados por el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional según oficios 161970 y 65102 de 2011.
19 El 12% a cargo del patrono sería aproximadamente de
$37.966 millones, que sumado al aporte del trabajador, daría
$56.949 millones al mes, con lo cual se tendría $683.388
al año.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
nocido a la fecha de retiro, y la duodécima parte
de la prima de navidad liquidada con los últimos
haberes percibidos a la fecha fiscal de retiro.
parte de las primas de servicio, de vacaciones y
de navidad devengada y liquidada con los últimos
haberes percibidos a la fecha fiscal de retiro.
Para el caso de los soldados profesionales, el
salario mensual en los términos del inciso primero
del artículo 1° del Decreto-Ley 1794 de 2000, y
la prima de antigüedad en los porcentajes previstos en el artículo 18 del presente Decreto 4433.
También señala la norma que en adición a las
partidas específicamente mencionadas, ninguna
de las demás primas, subsidios, bonificaciones,
auxilios y compensaciones, serán computables
para efectos de la asignación de retiro.
Aclara la norma que en adición a las partidas específicamente señaladas, ninguna de las demás primas, subsidios, bonificaciones, auxilios y compensaciones, son computables para efectos de asignación
de retiro, pensiones y sustituciones pensionales.
Como caso ilustrativo, el siguiente cuadro
presenta una comparación de los factores que
hacen parte del ingreso base de liquidación (IBL)
para los oficiales del Ejercito Nacional, lo cual
permite percibir el impacto económico.
El segundo, es decir, el artículo 23, señala los
conceptos computables para la liquidación de
la asignación de retiro del personal de la Policía
Nacional, donde para los oficiales, suboficiales y
agentes, incluye el sueldo básico, las primas de
actividad, antigüedad, de academia superior, de
vuelo, los gastos de representación para oficiales
generales, el subsidio familiar en el porcentaje
que se encuentre reconocido a la fecha de retiro,
la bonificación de los agentes del cuerpo especial20, cuando sean ascendidos al grado de cabo
segundo y hayan servido por lo menos 30 años
como agentes, sin contar los tiempos dobles21, y
la duodécima parte de la Prima de Navidad liquidada con los últimos haberes percibidos a la
fecha fiscal de retiro.
Para este ejercicio, en el caso del grado de
General, el sueldo básico mensual para 2010 alcanzó $6,1 millones, sin embargo, los factores
salariales adicionales que componen el ingreso
total mensual base de liquidación llegan a $17,6
millones, es decir, casi 3 veces el adicional al sueldo básico. Con ello, se obtiene una asignación de
retiro de $22.6 millones.
Para los miembros del nivel ejecutivo se cuenta
el sueldo básico, la prima de retorno a la experiencia22, el subsidio de alimentación, la duodécima
22 Se asigna al personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, el cual otorga derecho a un pago mensual, que se
liquida teniendo en cuenta los porcentajes establecidos en
el Decreto 1029 de 1994.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
20 Corresponde a los que después de cumplir 20 o más años
de servicio continuo, previo estudio de la trayectoria profesional y lleno de los requisitos establecidos, sean aceptados
para ingresar a este cuerpo, según lo dispone el Decreto
1213 de 1990.
21 Se entiende como el beneficio obtenido para efecto del
cómputo del tiempo de asignación de retiro, a quienes hubieren adquirido el derecho por servicios prestados antes
de 1974.
179
Sistema pensional colombiano
Cuadro 9.5
Comparativo de Factores de Liquidación
Oficiales del Ejército23 Nacional
(Pesos de 2010)
Grado Militar
General
Coronel
Capitán
Teniente
Factores de liquidación
Valor ($)
Valor ($)
Valor ($)
Valor ($)
Sueldo básico
6,158,118
3,431,519
1,745,497
1,529,102
Prima de actividad
3,048,268
1,698,602
864,021
756,905
Prima de antigüedad
2,586,410
926,510
523,649
489,313
Subsidio familiar
2,401,666
1,201,032
820,384
657,514
Prima de estado mayor
1,231,624
686,304
610,924
535,186
Gastos de representación
1,847,435
-
-
-
Prima de vuelo
4,772,541
3,208,470
-
-
1/12 prima de navidad
1,752,498
882,186
354,190
307,732
Total base de liquidación
23,798,560
12,034,623
4,918,665
4,275,751
Asignación de retiro (95%)*
22,608,632
11,432,892
4,672,732
4,061,964
Fuente: Cremil. (*) Corresponde al valor máximo de la tasa de reemplazo.
En el promedio de aumento de los cuatro
casos expuestos para oficiales, la base de liquidación para la asignación de retiro se incrementa en un valor neto de 220% respecto del sueldo
básico, más alto en los grados superiores, que
como en los casos de General alcanza un 286%
adicional y en el de Coronel 251%, es decir, que
en promedio la base de liquidación se triplica
respecto del salario básico.
180
Para el caso de los suboficiales, el siguiente
cuadro presenta el comportamiento económico
de los factores de liquidación que se tienen en
cuenta para la asignación de retiro.
23 Se presenta correspondencia con los grados de Fuerza
Aérea, Armada Nacional y Policía Nacional independientemente de la denominación, por ejemplo para la Armada el
grado de General corresponde al de Almirante, con la misma
asignación salarial y así con los demás grados.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Cuadro 9.6
Comparativo de Factores de Liquidación
Suboficiales del Ejército24 Nacional
(Pesos de 2010)
Grado militar
Sgto mayor
Sgto segundo
Cabo segundo
Soldado Profes.
Factores de liquidación Valor ($)
Valor ($)
Valor ($)
Valor ($)
Sueldo básico
1,510,953
948,320
876,600
721,000
Prima de actividad
747,922
469,418
262,980
-
Prima de antigüedad
604,381
417,261
157,788
277,585
Subsidio familiar
528,834
284,496
262,980
-
Prima de vuelo
929,236
-
-
-
1/12 prima de navidad 339,335
163,585
130,029
-
Total base de liquida- 4,660,660
ción
2,283,080
1,690,377
998,585
Asignación de retiro 4,427,627
(95%)*
2,168,926
1,386,109
699,010
Fuente: CREMIL. (*) Corresponde al valor máximo de la tasa de reemplazo. En Cabo Segundo la tasa es de 82% y en el Soldado Profesional de 70%.
En el caso del Sargento Mayor, su sueldo básico mensual asciende a $1,5 millones, pero adicionalmente los demás factores representan 208%
($3.149.707) adicional al básico. Finalmente para
el soldado profesional, el básico mensual es de
$721.000 y los factores salariales adicionales ascienden a $277.585 (39% del sueldo básico) por
concepto de prima de antigüedad que con una tasa
de reemplazo de 70%, es el único que queda con
una asignación de retiro ($699.010) menor a su salario básico, pero que de acuerdo con la ley, ésta no
debe ser inferior a 1.2 SMMLV.
reduce la base de liquidación en estos regímenes,
sino que para la asignación de retiro se realiza sobre
el último salario devengado.
Crecimiento del cálculo actuarial
El análisis de éste capítulo contiene el cálculo de
asignaciones de retiro y pensiones actuales y futuras, bonos pensionales y cuotas partes pensionales, del personal militar, policial y civil que goce
de este derecho.
Estas bases de liquidación implican que independiente del grado militar que se ostenta al momento del retiro, el IBL para la asignación de retiro
de la Fuerza Pública reconoce muchos más factores
y por ende superiores a los de la liquidación de pensión en el régimen de Ley 100 tanto de prima media
como de ahorro individual.
El cálculo fue realizado por el Ministerio de
Defensa Nacional en consideración a la obligación legal que le concierne. Por consiguiente, los
datos aquí reportados incluyen a Cremil, Casur, la
Policía Nacional y el propio Ministerio, en cuyo
caso son responsables del reconocimiento y pago
de pensiones y asignaciones de retiro de la Fuerza Pública.
Se evidencia una ventaja adicional significativa para las asignaciones de retiro frente a los otros
regímenes de pensiones, puesto que para la liquidación no se realiza con base en el promedio de
salarios de los últimos diez años anteriores, lo cual
24 Para el caso de los Suboficiales, se presenta correspondencia con los grados de Fuerza Aérea, Armada Nacional y
Policía Nacional independientemente de la denominación,
por ejemplo para la Armada el grado de General corresponde al de Almirante, con la misma asignación salarial y así
con los demás grados.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
181
Sistema pensional colombiano
El concepto de cálculo actuarial se refiere al valor actual de los pagos que se hacen en el presente y se harán en el futuro, que se deriva
de la obligación por parte del Estado de responder con sus recursos
por el pago de pensiones y asignaciones de retiro.
En el caso del régimen pensional de la Fuerza Pública, dada la excepcionalidad anotada, este ejercicio de cálculo es fundamental para
determinar la presión que ejerce el pasivo pensional de la Fuerza Pública sobre el Presupuesto General de la Nación.
El crecimiento y evolución del cálculo actuarial se muestra en el
siguiente cuadro:
La consolidación del cálculo actuarial a precios constantes de 2010
muestra que en 2003 éste ascendió a $48,1 billones de los cuales:
Casur participaba con 45%, Cremil 37%, Mindefensa 10%, y la Policía
8%. Para 2006, el cálculo llegó a $63,1 billones de los cuales participaban Casur con 35%, Cremil 33%, Policía Nacional 19% y Mindefensa con 13%. En 2010, ascendió a $84,1 billones de los cuales
Casur participó con 36%, Cremil con 33%, la Policía Nacional 19% y
Mindefensa con el 13% de éste.
Cuadro 9.7
Sector Defensa y Seguridad
Cálculo Actuarial
(Billones de Pesos Constantes 2010)
ENTIDAD
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Partic. %
2010
Var. %
03 – 10
CASUR
21.4
21.5
21.8
21.9
23.2
26.0
28.3
30.1
36%
41%
CREMIL
17.7
18.9
20.3
21.1
23.8
21.9
25.1
27.4
33%
55%
POLICIA NAL
3.6
6.7
12.5
12.1
12.0
14.8
15.2
16
19%
338%
MINDEFENSA
5.3
6.3
7.5
8.0
8.8
7.9
8.9
10.6
13%
99%
48.1
53.4
59.7
63.1
67.8
70.5
77.4
84.1
100%
75%
TOTAL
Fuente: CMDN. Asesorías Actuariales Ltda. *Los valores de 2004 y 2005 no fueron reportados, por lo que se calculan con la variación
promedio del período de análisis.
182
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Gráfica 2
Distribución Porcentual Cálculo Actuarial 2010
De la comparación del
cálculo actuarial de 2003 a
2010, se puede observar un incremento porcentual25 durante
este período de 75% en promedio del sector Defensa y Seguridad, con los incrementos más
significativos del total por parte
de la Policía Nacional de 338%
y de Mindefensa de 99%. Respecto de Cremil y Casur registraron crecimientos de 55% y
41% respectivamente.
25 En precios constantes de 2010.
Fuente: MDN. Asesorías Actuariales Ltda.
Cuadro 9.8
Distribución del Cálculo Actuarial 2003 – 2010
(Billones de Pesos Constantes de 2010)
PERSONAL
2003
Part
%
2006
Part
%
2009
Part
%
2010
Part
%
Var.
03-10
Personal policial uniformado activo y retirado
21.4
45%
21.9
35%
28.27
37%
30.1
36%
41%
Personal uniformado de las fuerzas militares
activo y retirado
17.7
37%
21.1
33%
25.07
32%
27.4
33%
55%
Personal civil y personal uniformado pensión de la
Policía (sanidad)
3.6
8%
12.1
19%
15.17
20%
16
19%
338%
Personal civil y uniformado pensión del Ministerio
de Defensa (sanidad)
5.3
11%
8.02
13%
8.873
11%
10.6
13%
99%
Total
48.1
100%
63.1
100%
77
100%
84.1
100%
75%
Fuente: MDN. Asesorías Actuariales Ltda.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
183
Sistema pensional colombiano
Dentro del cálculo actuarial
se destaca el incremento del
personal civil y personal uniformado, pensión de la Policía (sanidad), con 338%, al igual que
el de su participación al pasar
de 8% a 19% de 2003 a 2010.
Entre tanto, el cálculo asociado
a personal uniformado de las
fuerzas militares activo y retirado, se ha mantenido constante en su participación, pero su
incremento durante el período
fue de 99%, lo cual muestra
que el aumento de las asignaciones del personal militar y de
policía es el que muestra la mayor representación dentro del
cálculo actuarial, lo cual está
asociado al aumento del número de efectivos.
Pie de Fuerza Pública
Un factor de gran importancia a tener en cuenta en el
análisis es el comportamiento
del Pie de Fuerza, por cuanto
es parte integral del régimen
especial y base para el cálculo
actuarial; en la medida en que
éste aumento afecta de manera
proporcional el valor del cálculo
actuarial, por cuanto se constituye en la base de las obligaciones futuras por este concepto.
Durante el período 20022010, el Pie de Fuerza Pública
ha tenido incrementos considerables, al pasar de 313.406
hombres en 2002 a 435.367 en
2010, es decir, un número cercano a 122.000 nuevos efectivos.
El mayor crecimiento del
Pie de Fuerza se presentó en las
Fuerzas Militares con 73.000
nuevos efectivos, mientras que
la Policía Nacional lo hizo con
49.000. Sin embargo, las FFMM
presentan un menor crecimiento del cálculo actuarial (55%)
que la Policía (338%), debido
a que los soldados profesionales que entraron a formar parte
del cálculo pasaron de 22.000
a 86.000 de 2002 a 2010, con
una remuneración inferior a la
que se percibe en la Policía.
El siguiente gráfico, registra
la variación de efectivos entre
los años 2002 a 2010, en donde las Fuerzas Militares tienen
el mayor número y la mayor
variación absoluta.
La variación del pie de fuerza se debió, principalmente, a la
necesidad de atender la Política
de Seguridad Democrática, donde se contó con nuevos recursos
orientados al sector y provenientes del impuesto al patrimonio
como recursos extraordinarios.
Se puede afirmar que las
causas que han contribuido al
crecimiento del cálculo actuarial al pasar de $48.1 a $84.1
billones de 2003 a 2010, obedecen a los factores preferenciales que están contenidos en
las normas para la liquidación
de la asignación de retiro, al
Gráfica 9.3
Fuerza Pública
Evolución Pie de Fuerza 2002 – 2010
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional.
184
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
aumento del pie de fuerza con
la incorporación de nuevos
efectivos en las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, y a
que con lo previsto en las normas los soldados profesionales
fueron incluidos en el régimen
prestacional frente a asignaciones de retiro.
Una de las principales relaciones para establecer el impacto de las obligaciones pensionales del sector es su comparación
frente al presupuesto del sector
Defensa y Seguridad, al Presupuesto General de la Nación
(PGN) y al Producto Interno
Bruto (PIB).
De ello se obtiene, en primer lugar, que es bastante representativo el cálculo actuarial
respecto del presupuesto anual
del sector Defensa y Seguridad
de 2002 a 2010 al representar
en promedio 386%. Para 2002
el cálculo actuarial representa-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
ba 90% del PGN, en tanto que para 2006 fue de 88%, y el de 2010,
76%. Como proporción del PIB la obligación representaba 17% en
2002, para 2006 16% y en 2010 significó 19% (ver cuadro).
Cuadro 9.9
Cálculo Actuarial como Proporción del PIB y PGN
2002 - 2010
Año
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
% Ppto D y S
378%
372%
443%
411%
386%
354%
355%
369%
403%
% PGN
90%
97%
108%
94%
88%
68%
78%
71%
76%
% PIB
17%
17%
20%
18%
16%
15%
17%
18%
19%
Fuente: SIIF. MDN. Cálculos DES- DJS/CGR.
Se observa que el cálculo actuarial del sector Defensa y Seguridad es altamente significativo con relación a las principales variables macro; pues del período 2002 a 2010 tiene una participación
promedio de 85% respecto del PGN y de 17% respecto del PIB26
en el mismo período.
26 Es importante considerar que el PIB tuvo un crecimiento importante que incidió
en la disminución de la participación del cálculo actuarial.
185
Sistema pensional colombiano
Gráfica 9.4
Calculo actuarial como proporción de presupuesto
D y S, PGN y PIB 2002 – 2010
Fuente: SIIF. MDN. Cálculos DES- DJS/CGR.
Comportamiento presupuestal en la última década
Las cajas de sueldos de retiro Cremil y Casur tienen a su cargo la liquidación y pago de las asignaciones de retiro, por ello es importante analizar
el comportamiento presupuestal en los últimos 10 años, lo cual permite
visualizar el impacto en las finanzas públicas por este concepto.
El crecimiento del presupuesto asignado que proviene del Presupuesto General de la Nación, se ha incrementado de manera significativa de 2000 a 2010, el de Cremil lo hizo en 55% y el de Casur en 61%,
como se puede apreciar en el siguiente gráfico.
En pesos constantes de 2010, el presupuesto asignado a la Caja de
Retiro de las Fuerzas Militares pasó de $886.472 millones a $1.376.516
millones, de 2000 a 2010, en tanto que el de la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional pasó de $992.278 millones a $1.602.515
millones en dicho período.
186
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Gráfica 9.5
Casur y Cremil
Comportamiento del Presupuesto Asignado
2000 a 2010 (Millones de Pesos de 2010)
Fuente: SIIF. MDN. Cálculos DES- DJS/CGR.
El crecimiento del presupuesto a precios constantes destinado a
las cajas de retiro ha aumentado en mayor proporción que el número
de personas con asignación de retiro, dado que la cantidad de beneficiarios con asignación de retiro las cuales de 2000 a 2010 pasaron
de 52.458 a 75.852 en Casur27 y de 28.461 a 36.437 en Cremil28, es
inferior al presupuesto.
Respecto de lo pagado en asignaciones de retiro de la Fuerza Pública en 2010, se nota una participación importante (14%) dentro del
presupuesto del Sector Defensa y Seguridad29, reafirmando el peso que
cada vez tiene este rubro, con una tendencia ascendente.
Población de retirados y beneficiarios30 atendidos por Casur y Cremil
Uno de los factores que incide directamente en el crecimiento del
presupuesto ejecutado para el pago de asignaciones de retiro en el
sector Defensa y Seguridad es la población atendida que se incrementó 32% de 2002 a 2010. En el siguiente gráfico, se presenta el comportamiento de la población total de beneficiarios y retirados durante
dicho período.
27 Con un crecimiento de 44%.
28 Reporta un crecimiento de 28%.
29 En pesos constantes de 2010 fue de $20,8 billones.
30 Comprende fundamentalmente las sustituciones pensionales.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
187
Sistema pensional colombiano
Gráfica 9.6
Casur y Cremil
Comportamiento Poblacional de Retirados y Beneficiarios
2002 a 2010
Fuente: MDN. Casur. Cremil.
Entre 2002 y 2010, el número de beneficiarios
y retirados pertenecientes al sector presentó un
incremento total de 31,5%, al pasar de 85.332 a
112.289 personas, con una tasa promedio de crecimiento anual del 3,4%. Se destaca Casur que con
67% del total aumentó 33%, al pasar de 56.871 en
2002 a 75.879 en 2010 y Cremil que aumento 28%
durante el período.
Si se calcula la relación entre el presupuesto
ejecutado por las entidades administradoras de las
asignaciones de retiro con la población beneficiaria
y de retirados, se obtiene un costo promedio por
beneficiario y retirado que asciende a $2 millones
(constantes de 2010), es decir, alrededor de cuatro
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Registro contable del pasivo pensional
Las finanzas públicas se han visto afectadas por
los pagos originados en las pensiones y, en especial, por las asignaciones de retiro, su tendencia es
creciente y para el caso de la Fuerza Pública no se
cuenta con reservas financieras para atender estos
conceptos.
La Contraloría General de la República (CGR)
en las evaluaciones financieras efectuadas, ha observado que pese a que el sector Defensa y Seguri188
dad ha actualizado anualmente el cálculo actuarial,
solamente ha venido amortizando la alícuota parte
que le corresponde al Ministerio de Defensa y a la
Policía Nacional, dejando sin amortizar la parte más
representativa (69%) del valor total del cálculo a
cargo de las cajas de retiro, por cuanto al cierre de
cada vigencia desde 2008 reflejan saldo cero en la
obligación pensional, lo que ha originado que este
ente de control fiscal emita opinión con salvedad o
negativa sobre los estados contables.
Es así como, en la vigencia fiscal de 2010, los
saldos de la cuenta 2720 “Provisión para Pensiones”, de Casur y Cremil, arrojó como resultado cero,
presentando una subestimación en los pasivos31 de
$1.7 y $1.3 billones, respectivamente, que afecta el
resultado del ejercicio, inobservando el principio de
prudencia y lo previsto en el numeral 46 del Capítulo VIII del Manual de Procedimientos adoptado
mediante la Resolución 356 de 2007 de la Contaduría General de la Nación (CGN), donde se señala
que “…en la contabilidad de los fondos de reservas,
las entidades administradoras deben amortizar el
cálculo actuarial del pasivo estimado. El monto que
deberán amortizar anualmente corresponde al valor
del pasivo corriente del año siguiente, entendido
31 Tomado de los informes de auditoría vigencia fiscal
2010.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
como las obligaciones pensionales exigibles en
un período no mayor de un año…”.
La normatividad más reciente expedida por la
CGN ha tenido varias facetas. Se inicia en 1998
con la Circular Externa 024 y el instructivo 008,
donde se afirma que el cálculo actuarial se debe
actualizar anualmente y tendrán, a partir del 31
de diciembre de 1994, un plazo de máximo 30
años, siempre y cuando se amortice por lo menos
el pasivo exigible en el período siguiente.
Para el caso de Fuerza Pública, en consulta
relacionada con aplicación de la Circular Externa 024, se expidió el Concepto 00503 del 2 de
febrero de 1999, donde se define que Ministerio
de Defensa, la Policía Nacional, Cremil, y Casur,
son las entidades públicas pertenecientes a los
regímenes especiales de las Fuerzas Militares y
la Policía Nacional, quienes deben registrar los
pasivos estimados por estos conceptos.
Posteriormente, en 2007 se expidió el Manual de
Procedimientos con la Resolución 356, la cual derogó el instructivo 008 de 1998 y compiló la Circular
024; igualmente, separó a las entidades contables
públicas en empleadoras y en fondos de reserva.
La misma norma define los fondos de reserva
al indicar que están conformados con recursos
del sistema general de pensiones provenientes de
las cotizaciones de los afiliados y aportes de los
empleadores, donde cabe el régimen manejado
por Casur y Cremil.
Por su parte, el numeral 46 determina que “en
la contabilidad de los fondos de reservas, las entidades administradoras deben amortizar el cálculo
actuarial del pasivo estimado. El monto que deben
amortizar anualmente corresponde al valor del pasivo corriente del año siguiente, entendido como
las obligaciones pensionales exigibles en un período
no mayor de un año, sin perjuicio de efectuar el
reconocimiento de la amortización en forma mensual”. Por este motivo la CGR negó la opinión a los
estados financieros de 2010 de Casur y Cremil.
Finalmente, en enero de 2009 la CGN emitió
el Concepto 20091-124530, donde, frente a los
empleadores, precisa que “al 31 de diciembre de
2008 la entidad contable pública empleadora que
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
no aplique una regulación específica de amortización, debe tener amortizado, al menos, lo correspondiente a 14 años, quedando pendiente de
amortizar lo correspondiente a 16 años”.
Por todo ello, para la CGR es de suma importancia que tanto las entidades empleadoras
como las que actúan como fondos de reserva,
realicen en sus estados financieros un adecuado
reconocimiento y revelación del cálculo actuarial
y del pasivo pensional, para que de esta forma
se conozca la realidad económica y financiera de
las finanzas del Estado. Adicionalmente, evitar lo
que actualmente ocurre, que solamente 31% del
cálculo actuarial que está a cargo del Ministerio
de Defensa y la Policía Nacional esté reflejado
como gasto y pasivo pensional, dejando sin reconocer o revelar la obligación pensional correspondiente a 69% del pasivo por asignaciones de
retiro del personal policial y militar tanto activo
como retirado, el cual ha presentado un comportamiento significativamente creciente.
De otro lado, es evidente que las reservas financieras para atender las obligaciones pensionales y de asignaciones de retiro, representan
cada vez, un mayor porcentaje dentro del Presupuesto General de la Nación y del PIB, y que,
desde el punto de vista financiero, los activos que
administran los fondos de reserva públicos, no
alcanzan a sufragar ni siquiera el pago de una
alícuota parte de la nómina a cancelar en la respectiva vigencia.
Además, es necesario e importante para la
CGR que el gobierno nacional destine de manera
exclusiva una parte de los activos, a honrar las
obligaciones derivadas de ese pasivo por medio
de la Reserva Financiera Actuarial, pues los excedentes generados ayudarían a cubrir los pagos
periódicos y la acumulación necesaria para fondear a largo plazo el total del pasivo.
Demandas originadas en asignaciones de retiro
El sistema ampara la creación y mantenimiento de Cremil y Casur, para el reconocimiento y
pago de prestaciones sociales tales como la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus
sustituciones, la pensión de sobrevivientes para
189
Sistema pensional colombiano
oficiales, suboficiales, soldados profesionales de las Fuerzas y el
grupo profesional de la Policía, entre otras.
Se puede afirmar que la realidad de las demandas en su contra,
gira en torno a la existencia de un régimen prestacional especial otorgado a la Fuerza Pública por la Constitución Política32 y reglamentado
por la Ley 100 de 1993 en su artículo 279, que los exceptúa del Sistema Integral de Seguridad Social.
El reconocimiento, pago y reajuste de las asignaciones de retiro
con fundamento en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), el incremento en el porcentaje de la partida denominada prima de actividad, el pago y reajuste por bonificación por compensación, sustitución
pensional y el pago de la prima de actualización, entre otros asuntos
determinantes en los factores a liquidar, han generado un alto número
de demandas tendientes al reconocimiento de los derechos solicitados
por el personal retirado en contra del Estado en cabeza de las entidades encargadas de los pagos33.
Al 31 de diciembre de 2010 Casur34 contaba con 13.386 demandas
vigentes por $148.076,9 millones, mientras en Cremil se registraron
9.542 demandas por valor de $206.797.5 millones, para un total en
pretensiones de $354.873 millones en 22.928 demandas, cifra bastante considerable y preocupante por la tendencia del crecimiento de las
acciones judiciales. Con esta dinámica el Estado ha incurrido en importantes erogaciones para atender la defensa jurídica; además, el sistema judicial se ve congestionado por el gran cúmulo de demandas.
Un aspecto importante en los procesos, se refiere a Cremil al registrar 2.556 sentencias en 201035; de las cuales 549 fueron favorables,
2.003 desfavorables y 4 a prueba (conciliación); en la misma vigencia
fiscal, se pagaron36 1.830 sentencias por $26.607 millones. Por su
parte, Casur registró el pago de 2.049 por $27.829 millones, en el
mismo año.
Por lo anterior, se puede inferir que las dos entidades presentan de
tiempo atrás una problemática jurídica que involucra al sector Defensa
y Seguridad.
En cuanto a las sentencias y conciliaciones por liquidación de
asignación de retiro, se tiene:
32 Artículos 217 y 218.
33 Estudio DES Defensa, Justicia y Seguridad CGR 2010 (Gestión Jurídica frente a la
Defensa Judicial- CremiL; Evaluación litigiosidad en contra de la entidad-Casur).
34 Según el informe de auditoría de 2010, esta información no es confiable por
cuanto verificado el Balance al mismo año, se observó que registra valores en las
cuentas 9120 por $578.249,5 millones y 2710 por $139.615,9 millones, y en la
cuenta fiscal en el anexo 9 registra $77.713,8 millones presentando una diferencia
de $640.151,6 millones.
35 Información de la Oficina de Prestaciones Sociales.
36 Información suministrada por las secciones de contabilidad y presupuesto.
190
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Cuadro 9.10
Sentencias y Conciliaciones
Ejecución Presupuestal 2003-2010
(Millones de Pesos Constantes de 2010)
Entidad
Cremil
Casur
Total
Nº Sentencias
9.201
17.019
26.220
Valor $
93.999
125.202
219.201
Fuente: SIIF. Cálculos DES- DJS/CGR. Estudio DES Defensa, Justicia y seguridad
CGR 2010 (Gestión Jurídica Frentea la Defensa Judicial- CremiL; Evaluación
litigiosidad en contra de la entidad-Casur).
Se evidencia que por más de una década subsiste esta situación, donde el Estado se ha visto abocado a solventar erogaciones
que agrupan un total de 26.220 sentencias proferidas por las diferentes instancias para un total de $219.201 millones a precios
constantes de 2010.
Gráfica 9.7
Participación porcentual sentencias y conciliaciones
Casur y Cremil 2003 a 2010
mo, se argumenta que según
las leyes nacionales consagran
el derecho a que su salario se
incremente, al menos, en una
cifra igual al IPC.
De ahí que éste álgido tema
(IPC), es la problemática que
se encuentra latente por cuanto los pronunciamientos jurisprudenciales emitidos sobre
reajuste han sido emitidos en
diferente sentido40, evidenciando que los criterios jurídicos no
son uniformes para lo cual la
posición conceptual, como es
evidente, resulta lesiva para los
intereses del Estado, teniendo
37 Pago Sentencias IPC 2010 Casur
y Cremil, registran 3204 por valor de
$39.917 millones de pesos.
38 PARÁGRAFO 4o. (Fue adicionado por el artículo 1o. de la Ley 238
de 1995, y su nuevo texto es el siguiente:) “Las excepciones consagradas en el presente artículo no
implican negación de los beneficios
y derechos determinados en los artículos 14y 142de esta ley para los
pensionados de los sectores aquí
contemplados. Artículo 14. Reajuste
de pensiones “….Con el objeto de
que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución
o sobreviviente, en cualquiera de los
dos regímenes del sistema general
de pensiones, mantengan su poder
adquisitivo constante, se reajustarán
anualmente de oficio, el primero de
enero de cada año…”
Fuente: SIIF. MDN. Cálculos DES- DJS/CGR.
Así mismo, se evidencia que las entidades presentan gran volumen de demandas y de pagos por este concepto, que tienen que
ver principalmente con el aumento anual de los sueldos del personal retirado de la fuerza pública con base en el Índice de Precios
al Consumidor (IPC)37, donde se sustenta en que no se realizó
la nivelación salarial de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 100
/9338, los aumentos efectuados a los miembros de la Fuerza Pública estuvieron por debajo del IPC, perdiendo el poder adquisitivo
las asignaciones de retiro, año tras año; no obstante se aumentó
conforme a lo establecido en el principio de oscilación de retiro
consagrado en el artículo 42 del Decreto 4433 de 200439, así misECONOMÍA COLOMBIANA . 338
39 Las asignaciones de retiro y las
pensiones contempladas en el presente decreto, se incrementarán en
el mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones en actividad para cada grado.
40 Proceso 2004-9502 del 24 de
abril de 2006, Proceso No.200506428 del 16 de febrero de 2007 del
Tribunal de Cundinamarca, Sección
Segunda Subsección B, la cual niega las pretensiones de la demanda
en cuanto al IPC y sobre el mismo
tema el Consejo de Estado reajuste
IPC, a favor de Armando Cifuentes
Espinosa, según Sentencia del 16 de
abril de 2009.
191
Sistema pensional colombiano
en cuenta que la realidad normativa que cobija
el régimen especial se somete a la definición del
régimen general (Ley 100 de 1993); sin embargo,
la mayor proporción se concluye como favorable
a los accionantes, situación que se agrava por la
concurrencia de las demandas que se encuentran
en curso, en el mismo sentido se evidencia que
el marco legal que lo sustenta se ve sujeto a definición por las diferentes instancias judiciales e
inclusive la jurisprudencia.
Los temas que involucran las decisiones judiciales son variados: interpretación y aplicación
normativa, prescripción, régimen especial y ley
general, principios constitucionales de igualdad
y mantenimiento del poder adquisitivo de las
pensiones, entre otros; Sin embargo, la tendencia
de los jueces es desestimar las pretensiones de la
demanda; en general se aprecian las constantes
condenas en contra del Estado, donde existen
pronunciamientos en diferente sentido por parte
de los tribunales competentes que no acogen las
pretensiones de los demandantes y en la instancia del Consejo de Estado el fallo es revocado
acogiendo las pretensiones.
Se puede entonces concluir que el eje del
problema es de carácter jurídico y bajo esta perspectiva se deben propender acciones tendientes
a solucionar esta situación, ya que si bien las
cifras demuestran que en materia de defensa judicial Casur y Cremil son las entidades que más
ejecutan recursos por concepto de sentencias en
torno a prestaciones sociales sobre esta temática, se hace necesario una discusión de carácter
normativo donde resulta esencial la unificación
de criterios enmarcados dentro del ámbito jurisprudencial a fin mitigar esta situación.
Conclusiones
El sistema normativo que regula las asignaciones de retiro de la Fuerza Pública, no considera el aporte mensual a cargo del patrono, tomando sólo el aporte de los efectivos, hecho que ha
dificultado la existencia de un fondo orientado a
atender este gasto.
La modificación de las normas que conlleve a
regular un aporte mensual del 12% por parte del
patrono, le permitiría al sistema contar, a precios
192
de 2010, con cerca de $683.388 millones al año,
equivalente al 20% del presupuesto de las cajas
de retiro de 2011, coadyuvando a fondear los
recursos necesarios para el pago de las asignaciones de retiro.
Las asignaciones de retiro tienen un alto impacto en las finanzas del Estado, debido a que
la base de liquidación se obtiene a partir de los
últimos valores devengados, y se encuentra entre
220% y 286% respecto del sueldo básico.
El cálculo actuarial del sector Defensa y Seguridad muestra un crecimiento de 75% de 2003 a
2010 a precios constantes de este último año, cifra muy significativa al pasar de $48.1 a $84.1 billones en el mismo período. Las principales causas
están relacionadas con los factores preferenciales
contenidos en las normas para la liquidación de la
asignación de retiro, al aumento del pie de fuerza
con la incorporación de nuevos efectivos.
Igualmente, respecto de las principales variables macroeconómicas, el cálculo actuarial
del sector es altamente significativo dado que
del período 2002 a 2010 tiene una participación
promedio de 85% respecto del PGN y de 17%
respecto del PIB.
La asignación de retiro de la Fuerza Pública
evidencia una ventaja adicional respecto de la liquidación de la pensión del régimen de Ley 100
tanto de prima media como de ahorro individual,
puesto que reconoce más factores.
Los presupuestos ejecutados por las cajas de
retiro han crecido en mayor proporción (50%) que
el número de personas con derecho a asignación
de retiro (30%), lo que muestra un incremento en
el costo per-cápita por liquidación, que asciende
en promedio a $2 millones constantes de 2010.
La financiación para el pago de asignaciones
de retiro, se asume en promedio con 92% de
recursos de la Nación, y 8% con aportes de los
afiliados y rendimientos de las inversiones realizadas por las cajas de retiro.
Respecto de lo pagado en asignaciones de
retiro de la Fuerza Pública en 2010, se nota
una participación importante (14%) dentro del
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
presupuesto asignado al sector Defensa y Seguridad, reafirmando el peso que cada vez tiene este rubro.
Con el fin de conocer la realidad económica
y financiera de las finanzas del Estado, es importante que tanto las entidades empleadoras como
las que actúan como fondos de reserva, realicen
en sus estados financieros un adecuado reconocimiento y revelación del cálculo actuarial y del
pasivo pensional.
Para fondear a largo plazo el total del pasivo es necesario que el gobierno nacional cree
una Reserva Financiera Actuarial con parte de los
activos del sector Defensa y Seguridad y otros
recursos, para cubrir las obligaciones derivadas
de ese pasivo.
Los factores que han causado más alto número de demandas por asignaciones de retiro, co-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
rresponden al reajuste de éstas con fundamento
en el índice de precios al consumidor, al incremento del porcentaje de la prima de actividad, al
pago y reajuste por bonificación por compensación, y al pago de la prima de actualización.
Las cajas de retiro han contribuido a la congestión de los despachos judiciales, dado que a
31 de diciembre de 2010 tenían 22.928 demandas con pretensiones por $354.874 millones,
valor bastante significativo por la tendencia al
crecimiento de las acciones judiciales en contra
de estas entidades.
La proyección de recursos para asumir el
pago de asignaciones de retiro a 2019 muestra un valor de $4.1 billones, cifra bastante significativa si se considera que en 2014 termina
la temporalidad del impuesto al patrimonio, el
cual ha contribuido a financiar los gastos del
sector Defensa y Seguridad.
193
El sistema pensional
colombiano
muchas reformas, pocas soluciones
Algunos apuntes
sobre las pensiones
convencionales
Eduardo López Villegas
En el diseño de seguridad social que imperó casi todo el siglo pasado, desde cuando
se adoptó en la década de los cuarenta, la responsabilidades estaban repartidas entre los
patronos y los institutos especializados, el Instituto Colombiano de Seguros Sociales
(ICSS) y la Caja Nacional de Previsión (Cajanal).
La regla general era que si un trabajador cumplía veinte años de servicio a la empresa
o entidad, y había sido afiliado después de diez años de servicio a la seguridad social, era
el empleador quien debía cubrir la pensión de jubilación. En el sector público, Cajanal
era la responsable, siempre y cuando se hubieran hecho los pagos de los aportes por el
tiempo servido, o al menos por los últimos cinco años.
Los empleadores debían conceder la pensión para quien cumpliera como regla 20
años de servicio, y 50 años para las mujeres y 55 para el hombre, según las reglas del
Código Sustantivo del Trabajo (CST) para el sector privado, la Ley 6 de 1945 para el sector territorial y el Decreto 1848 de 1969 para el sector público, y a partir de la Ley 33 de
1985, 55 años para sector nacional, territorial, hombre y mujeres.
Las edades para el reconocimiento de la pensión eran menos exigentes que las previstas para la pensión de vejez que ofrecía el ICSS, a los sesenta años, para los trabajadores
del sector privado y alguna población del sector público1.
Y a esa protección principal se le sumó otra especie pensional, las pensiones de
jubilación convencionales. El derecho a la negociación colectiva le concede a los trabajadores como negociar con su empleador “las condiciones de empleo” como reza el
Convenio 098 de la OIT.
1 Temporalmente o excepcionalmente se admitió la afiliación de empleados públicos. Los trabajadores oficiales
estaban sujetos al CST.
194
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Está por fuera de discusión
que en el escenario de la seguridad social empresarial, antes de
un sistema de seguridad social
universal, la protección de la vejez hace parte de las condiciones
de empleo, y por ello fue materia
de prolija regulación en las convenciones colectivas, especialmente en las del sector público.
A partir de los años setenta,
por virtud de las convenciones
colectivas del trabajo, aparecieron una gama de regulaciones
del derecho a la pensión de jubilación, que mejoraban o hacían menos exigentes los requisitos para acceder a la pensión.
Un primer efecto de derechos pensionales son aquellos
que hicieron menos exigentes
los requisitos para acceder a la
pensión de jubilación, de manera principal la edad, así:
•
Los que anticipan respecto a las pensiones legales,
el derecho a la pensión de
jubilación, 1, 2, 5, u ocho
años. En la extinta Empresa
de Telecomunicaciones (Telecom) la edad se anticipó a
los 47 años.
• Los que anticipan la edad a
través del sistema de puntos, en el que vale uniformemente un año de edad y
un año de servicios; así por
ejemplo, se exigen 75 puntos, que se cumplen con 52
años de edad y 23 de servicio, como se estiló en el
sector eléctrico.
• O los que simplemente suprimen la edad, con determinado tiempo de servicios.
La edad más frecuente para
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
este tipo de cláusulas era de 25 años de servicio, pero podía
ser menor en algunos casos, respecto a determinados oficios
en los que la exposición de la salud fuera mayor, como en la
extinta Caja Agraria, sin excluir que se hiciera de manera general para tiempo de servicios menores. Caso emblemático es
el Departamento de Boyacá, que por defectuosas cláusulas y
por la interpretación de la Corte Suprema de Justicia2, concede
derechos pensionales a cualquier edad, con diez de servicio.
Los trabajadores departamentales pueden obtener pensiones de
jubilación desde los 30 años.
Un segundo efecto de derechos son los que se plasmaron en las
convenciones colectivas sobre la pensión sanción y la pensión por
retiro voluntario, tanto las que sólo transcribieron la norma legal
como las que modificaron los requisitos, en uno y otro caso; por
ese mecanismo perduraron especies pensionales que por su naturaleza tenían vocación temporal.
La pensión sanción y la pensión por retiro voluntario son figuras que por su esencia, son accesorias a la pensión de jubilación.
Tenían ambas como significado principal evitar la gran vulnerabilidad de los trabajadores porque podían ser despedidos antes de
madurar su derecho pensional, o para remediar la pérdida que le
2 C.S.J., Sala Laboral, sentencia del 27 de enero de 2009, radicación
35087
195
Sistema pensional colombiano
pudiera representar a un trabajador retirarse de
una empresa después de quince años servidos,
los cuales no contaban en otra empresa.
La creación del sistema de seguros sociales
obligatorios suprimió la causa que dio origen a
estas especies pensionales. El tiempo servido y
cotizado no se perdía pues se podía completar
con los realizados en otra empresa.
Las pensiones convencionales, las de vejez, la
pensión sanción y la pensión por retiro voluntario adquirieron carácter de independientes, no
solo porque estuvieran pactadas con una organización sindical, sino porque la jurisprudencia se
inclinó a darles tal trato.
En el Acuerdo 224 de 1966 se adoptó como
regla general que el ICSS asumía la obligación
de protección de la vejez de los trabajadores que
llevaran menos de diez años al servicio de una
empresa. Para los que tuvieran más de diez años
los recibía como afiliados y para protegerles, en
caso de que fueran despedidos sin justa causa, a
los de diez o más años de servicio y por espacio
de otros diez, los ampararía con una pensión,
que es la pensión sanción. Esta norma sólo tendría vigencia los primeros diez años del sistema,
según el artículo 61.
196
Por estar consignadas en convenciones colectivas y por la doctrina de la jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia estas pensiones adquirieron el carácter de pensiones independientes
respecto a la pensión de jubilación o de vejez.
La doctrina predominante se inclinó por resolver bajo los siguientes criterios:
Que los diez años de vigencia no eran para la
pensión sanción, sino para la subrogación que de
ella pudiera hacer el ICSS. Así, por lo tanto, fue
necesaria otra norma expresa, el Acuerdo 029 de
1985, para autorizar la subrogación de tales obligaciones hacia futuro.
La pensión por retiro voluntario desaparecería de
la escena al existir un sistema al que estuvieran afiliados los trabajadores; por ello, esta pensión no se
menciona en el artículo del Acuerdo 224 de 1966.
Pero está, bajo el supuesto de la Sala Laboral de ser
una omisión, por estimarse que es gemela a la pensión sanción y, por lo tanto, cobró nueva vida3.
3 [No fue esta la posición inicial de la jurisprudencia que asentó que quien se retiraba voluntariamente de la empresa debía
asumir su propio riesgo, el de no seguir cotizando a los seguros sociales obligatorios. C.S.J. Sala Laboral, sentencia del 8
de noviembre de 1979, radicación 6508
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
En el orden teórico, las pensiones convencionales las otorgaron los empleadores a sus trabajadores bajo el supuesto de tener con ellos una
obligación legal, la misma que subrogaría el ISS
con la pensión de vejez.
Así, un empleador que tenía la obligación legal
de otorgar pensión de jubilación a los 55 años, por
convención colectiva se acordó anticiparla en dos
años, a partir de los 53. Era de esperar que llegados a los 55 años la pensión era de carácter legal
y, por lo tanto, subrogable por el ISS.
La Sala Laboral adoptó la tesis que negaba
toda forma de darwinismo jurídico – ese fue el
término utilizado – según la cual, como la pensión convencional no muta en una legal, a aquella no le alcanzan los efectos de la subrogación
pensional, pudiendo gozar el trabajador de una
doble pensión, la de jubilación convencional y la
de vejez del ISS.
La inconsistencia de esta tesis queda en evidencia en la práctica en la que los mismos pensionados entendían que cuando gozaban de una
pensión convencional no tenían derecho a reclamar la pensión legal. Y así lo expresó la Corte en
los pocos eventos que se presentaron reclamaciones del reconocimiento de una segunda pensión.
Esta doctrina no tuvo cabal aplicación cuando, en el caso de la Electrificadora del Tolima,
se hicieron pactos de pago de pensión única, y
cuando se reclamó el pago mensual de la misma
se condenó a la empresa bajo el supuesto de tratarse de obligaciones independientes.
Así, se instituyeron beneficios pensionales
significativos para la población trabajadora. Sin
duda, fueron más frecuentes y generosas en la
negociación de las convenciones colectivas en las
empresas públicas.
Las razones para explicar el fenómeno dentro de la administración pública podrían hallarse
en la ausencia de restricciones, las que con un
poco de tardanza, impuso la Ley 549 de 1999:
las empresas públicas sólo pueden asumir obligaciones pensionales si están en consonancia
con sus políticas, dentro de sus posibilidades
económicas y financieras.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Uno de los principios tutelares de la seguridad
social es la uniformidad de trato a los ciudadanos, bajo reglas que regulen de forma uniforme
las cargas y los beneficios.
Esta ecuación no rigió en el siglo pasado,
bajo el supuesto de una diferenciación entre los
seguros sociales para trabajadores privados y una
previsión social para los públicos, en la que estos
contribuyen con menos y reciben, comparativamente respecto a aquellos, mejores beneficios.
Este desequilibrio fue mayor con las pensiones
convencionales de empresas del sector público.
Por esta razón, uno de los aspectos centrales
del Acto Legislativo 1 de 2005, consistió en mandatos expresos sobre la clausura de los derechos
pensionales convencionales, de vejez, invalidez o
sobrevivientes, cinco años después de su expedición, esto es, a partir del 31 de julio de 2010. Ese
lapso se establecía como periodo de transición
para dar satisfacción a derechos convencionales
que estuvieran próximos a causarse.
El mandato adoptado por medio de una norma del máximo rango normativo, se suponía que
cerraría toda discusión sobre la existencia de derechos adquiridos, y el del respeto a la negociación colectiva.
Pero esta disposición ha sido objeto de reparo
por parte del Comité de Libertad Sindical en su
Informe 353, -caso 2434 de marzo de 2009- ante
el Consejo de Administración y pide el Gobierno
adoptar una posición contraria a la norma constitucional, adicional, que adopte medidas para
cumplir con el dictado según el cual las convenciones anteriormente negociadas deberían continuar conservando todos sus efectos, incluidos los
relativos a las cláusulas sobre pensiones, hasta su
fecha de vencimiento, aunque ésta sea después
del 31 de julio de 2010.
Y respecto a las que se negociaron con posterioridad al Acto Legislativo, lo que propone es
que el Gobierno haga caso omiso de él y realice
de nuevo consultas detalladas dirigidas exclusivamente a los interlocutores sociales acerca de
las jubilaciones y las pensiones, a fin de encontrar una solución negociada aceptable para to197
Sistema pensional colombiano
das las partes interesadas y de
conformidad con los convenios
sobre libertad sindical y negociación colectiva ratificados por
Colombia, en particular, asegurando que las partes en la
negociación colectiva puedan
mejorar las prestaciones legales
sobre pensiones y esquemas de
pensiones por mutuo acuerdo.
La pérdida de vigor de normas pensionales en las convenciones, es encuadrada en “modificación unilateral del contenido
de los convenios colectivos”, que
reiteradamente se ha entendido
como una violación del derecho
a la negociación colectiva.
Esta postura del Comité de
Libertad Sindical encuentra respaldo en la Comisión de Expertos. “La imposición de medidas
por vía legislativa equivale a
modificar unilateralmente un
sistema aceptado por los interlocutores sociales. Se ha considerado que toda modificación
unilateral por vía legislativa del
contenido de los convenios colectivos en vigor representa una
violación del principio de negociación colectiva y del principio
de inviolabilidad de los derechos adquiridos”.4 ”
Bajo esta orientación del Comité de Libertad Sindical se han
formulado un número significativo de reclamaciones de pensiones de jubilación convencionales, causados después de julio de
2010 y en ellas se ha de resolver
el alcance de la primacía de la
Carta Política y “disposiciones”
de derecho internacional.
Se habla de disposiciones
para comprender en ella las recomendaciones del Comité de
198
Libertad Sindical”, contra una
larga tradición y doctrina internacional que no le otorga a éstas carácter o fuerza vinculante.
social para efectos de la gestión
del sistema de seguridad social,
o en la búsqueda de caminos
para ampliar su cobertura.
Efectivamente, militan a favor de esta posición el que se trata de recomendación originada
en un órgano de carácter político
que no tiene competencia para
pronunciarse jurisdiccionalmente
y que, por carecer de sentido jurídico, formula una recomendación de imposible cumplimiento
al gobierno colombiano.
De conformidad con la recomendación 113 de 1960, las
consultas tienen por finalidad
el que las autoridades recaben
opiniones, obtengan asistencia
o asesoramiento de empleadores y trabajadores en puntos
específicos como la elaboración
de proyectos de ley, de planes
de desarrollo o para el funcionamiento de instituciones.
Por otra parte, la doctrina
constitucional le ha otorgado a
las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical carácter
vinculante y bajo esa premisa
ha ordenado cumplir con el
reintegro de trabajadores, primero a la Empresas de Servicios
Públicos Municipales de Medellín, luego del INPEC y, en fecha
más reciente, a trabajadores de
EMCALI, invocando la recomendación de este comité y por
encima de sentencia en firme
de la jurisdicción ordinaria.
Queda sobre el tapete de
la controversia judicial la recomendación del Comité de
Libertad Sindical para ser discutido desde la lógica misma
de la doctrina de la OIT, en
aspectos como los de que se
acude a antecedentes que no
se ajustan al singular caso colombiano, en el que la norma
no es de carácter legal, como
en los precedentes, sino constitucional. O también se invoca
el diálogo social, y el tripartito,
que bien lo ha entendido la OIT
como un mecanismo apropiado
para lograr sus objetivos estratégicos, pero en contextos bien
definidos como en la seguridad
El Comité de Libertad Sindical no toma en cuenta el significado que el Acto Legislativo
representa para la seguridad
social, en el sentido de cumplir
con principios que la misma OIT
pregona: conducir a un estado
de isonomía ciudadana, en la
que todos ellos aporten bajo un
mismo esquema y reciban beneficios bajo las mismas reglas.
Al mundo entero le urge actuar ante las amenazas que para
su sostenibilidad financiera se ciernen sobre sus sistemas de seguridad social; economías más sólidas
que la nuestra mueven el reloj de
la edad de sesenta y cinco años a
sesenta y siete; y a Colombia que
pretende, con las normas examinadas, no conceder pensiones por
debajo de los sesenta y dos años,
le recomiendan que mantenga las
de condiciones mucho más favorables invocando el derecho a la
negociación colectiva.
4 Conferencia Internacional del Trabajo, 100.a reunión, 2011ñ Estudio
General relativo a los instrumentos
de la seguridad social a la luz de la
Declaración de 2008 sobre la justicia
social para una globalización equitativa. Pág. 93
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
En el Informe que la Comisión de Expertos en la Aplicación
de Convenios y Recomendaciones
entregó a la Conferencia de Internacional del Trabajo en el 2011,
reconoce, alude sin mencionar, la
inconsistencia que queda en evidencia en el siguiente fundamento de la recomendación.
El Comité de Libertad Sindical puso de relieve que, si
bien no era competente para
formular observaciones sobre
las decisiones gubernamentales en materia de seguridad
social, estaba en condiciones
de examinar si dichas decisiones observan los principios de
libertad sindical.
Hay aquí una incompatibilidad entre lo que se afirma y lo
que se procede a hacer: quien
declare que no es competente,
privarse de pronunciarse.
Lo que es materia de una
negociación es asunto ya definido por el artículo 2 del Convenio 154 de 1981:
... la expresión negociación
colectiva comprende todas las
negociaciones que tienen lugar
entre un empleador, un grupo
de empleadores o una organización o varias organizaciones
de empleadores, por una parte, y una organización o varias
organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: a)
fijar las condiciones de trabajo
y empleo, o b) regular las relaciones entre empleadores y
trabajadores, o c) regular las
relaciones entre empleadores o
sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr
todos estos fines a la vez.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Si la seguridad social es
asunto del legislador, ello implica que no lo es de la negociación colectiva; faltando esta
premisa no tiene sentido que
la posición de ese comité sea
del mismo tenor a la que asume frente a casos en el que lo
que se restringe son los asuntos
propios de las condiciones del
trabajo, como las limitaciones
para acuerdos futuros de incrementos salariales.
Es axiomático que no es posible vulnerar el derecho a la negociación colectiva si lo que se
excluye no es materia suya.
Ese fue el entendimiento de
la Corte Suprema de Justicia,
que al tratar el tema consideró,
desde una perspectiva histórica,
que la Constitución redefinía el
concepto “condiciones de trabajo”, para sustraerle lo que en
buena hora ya asume la seguridad social, la protección de la
vejez, la invalidez y la muerte de
que, en otra época fue asunto
del patrono y trabajadores, de
las condiciones del trabajo ya
no lo era, que toda forma de
protección de vejez, de invalidez
y de muerte quedaba bajo la
institución de la seguridad social. Uno de los propositos del
Acto Legislativo 1 de 2005, fue
atraer a la seguridad social todo
el amparo de la vejez, y en pos
del cumplimiento del principio
de la uniformidad o de la igualdad de los ciudadanos, el mismo
que predica la OIT.
La redefinición consiste en
una modernización del concepto que antes se tenía del mundo
del trabajo, respecto al cual era
válida la siguiente afirmación
de la Corte Constitucional:
“Los asuntos pensionales
tienen que ver con las condiciones laborales de los trabajadores, pues, en últimas, la pensión
es fruto de su trabajo y su ingreso en época no laboral. Esto
ya simplemente no es cierto;
las pensiones dejaron de ser de
empresa, tienen su origen en el
sistema de seguridad social en
el que forzosamente deben estar afiliados y para el que deben
cotizar. Y es una evolución positiva, la de diseñar un sistema de
seguridad social, con la que se
superen los riesgos de empresas
frágiles asumiendo obligaciones
robustas y vitalicias”.
La Corte Constitucional, sentencia C-553 de 2003, mediante
la cual resolvió sobre la exequibilidad de un referendo en el
que se ponían límites a los derechos pensionales, consultando
para los efectos antecedentes
del Comité de Libertad Sindical,
del Comité de Expertos y aunque considerara las pensiones
como circunstancias propias del
trabajo, llegó, entre otras conclusiones, a las siguientes:
-Sin embargo, es igualmente
claro que la definición del sistema de pensiones es un asunto
que corresponde definir al legislador, siempre y cuando garantice ciertos elementos básicos
- Finalmente, el derecho a la
negociación colectiva no puede
ser considerado absoluto, por lo
que es razonable que el Estado
pueda limitarlo para salvaguardar
la propia viabilidad financiera del
sistema general de pensiones.
5 -ver supra, pie de página nro. 10
6 C. Constitucional sentencia C – 551
de 2003
199
El sistema pensional
colombiano
muchas reformas, pocas soluciones
Intervención y respuesta
de la Contralora General
de la República
en la audiencia pública
convocada por la Corte Constitucional*
* Con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992.
Señores Magistrados:
La citación a esta audiencia estuvo precedida de varias circunstancias que no son
para nada sanas para el buen funcionamiento de un Estado. Se empezó por plantear
la posibilidad de que, como consecuencia de esta decisión, se originará una fractura al
interior de la propia Rama: entre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado,
por un lado; y la Corte Constitucional, por el otro.
Por otro lado, se planteó que se trataba de promover los fondos que administran
pensiones que son de carácter privado y que finalmente lo que había aquí era un gran
negocio. Así mismo, se dijo que la Contraloría había asumido la posición que ustedes
vienen conociendo desde hace al menos dos años, porque había celebrado un pacto con
el doctor Pretelt, ponente de esta demanda de inconstitucionalidad, de cara a no investigar el nombramiento de un magistrado auxiliar, que es el doctor Murcia y a su vez el
magistrado decidiría, de tal manera que cerraría una brecha fiscal que haría insostenibles
las finanzas públicas.
A ese respecto, la Contraloría sí tiene el deber de pronunciarse para informar que,
efectivamente, el señor Magistrado había remitido hacía dos años la información a la
Contraloría, que le había sido solicitada. No llega por la vía de denuncia y en la actuación
preliminar, que se hace el día de ayer, se puede establecer que este funcionario devenga
200
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
dos millones trescientos sesenta y cinco mil pesos, por lo tanto, no ha operado un reajuste.
De la misma manera, se ha podido establecer
que si hay una solicitud en curso, no alcanzamos
a conocer cuál es el sentido de esa solicitud y
posiblemente puede ser o no ser para reajuste
de pensión pero oportunamente estaremos informando porque me parece que es importante que
todos esos mantos de duda sobre la imparcialidad
de las decisiones de quienes tenemos transitoriamente la responsabilidad de hacerlo, queden
disipados con toda claridad ante el público.
Esto lo refiero, porque la Corte Constitucional
tiene la tarea que siempre ha tenido cuando decide
respecto de la constitucionalidad de una ley y es
precisamente evaluar si esa norma está de conformidad con la Constitución o si, por el contrario, es
una norma que se aleja, que no respeta los parámetros constitucionales y esa tarea es fundamental en
un Estado constitucional, máxime cuando se trata
de una decisión de esta envergadura para el Estado
social de derecho, para las finanzas y, obviamente,
para un grupo muy nutrido de ciudadanos, algunos con pensiones, unas más altas que otras pero
que, de todas maneras, teóricamente se podrían ver
afectados por esta decisión.
El Magistrado Vargas, que realmente sí es un
experto en esta materia, hizo unas afirmaciones
que me parece muy importante traer a colación,
en el sentido de decir: “mire aquí no va a pasar
nada, porque realmente lo que implicaría esta
decisión es volver a enterrar lo que ya está enterrado. La ley era muy clara en establecer unas
fechas límites, unos plazos máximos y definir
quiénes serían los beneficiarios de estos regímenes de transición”.
Y, por otro lado, francamente no veo la posibilidad de que una Constitución pueda ser desconocida por la propia Corte y yo estoy tranquila
porque sé que esta Corporación no lo va a hacer,
en cuanto al desconocimiento de los derechos
adquiridos. Realmente él lo planteó, incluso de
manera un poco coloquial, pero creo que planteó
los dos aspectos neurálgicos en esta discusión:
por un lado tenemos un tema que tiene que ver
con la interpretación constitucional y usted doctor Vargas y los que por alguna u otra razón nos
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
estamos aproximando o nos hemos aproximado
en nuestra vida profesional al tema, sabemos que
si bien es cierto aparentemente el texto tanto del
Acto Legislativo Numero 1 de 2005 como las normas que están vigentes y que contemplan regímenes de transición para determinadas personas,
teniendo en cuenta su edad y años de semanas
cotizadas o tiempo de servicio, pues realmente
por vía jurisprudencial o más que jurisprudencial
para ser más técnicos por vía de decisión judicial
han tenido una u otra interpretación.
No podemos desconocer que gran parte del
problema en esta materia también se origina porque tenemos una legislación en no pocos casos
contradictoria, no suficientemente clara o insuficiente, o porque el gobierno nacional sencillamente no ha procedido a hacer la reglamentación que corresponde y en ese estado de cosas,
ante la falta de nitidez y claridad total de alguna
legislación y de su vigencia sobre todo y ante la
carencia de reglamentos necesarios no en pocos
casos, por ejemplo, en el tema de que si se aplica
o no el último salario más alto devengado por
quien deba obtener la liquidación de la pensión
y que realmente ha originado problemas y desmanes muy serios.
Se le ha solicitado en reiteradas ocasiones al
gobierno nacional la reglamentación, luego de
establecer que realmente hay un espacio para la
reglamentación y no se hace. Eso explica por qué
los jueces de la República han tenido un margen para proferir decisiones que en algunos casos son contradictorias y también sabemos que
esas contradicciones frente a situaciones fácticas
idénticas origina, a su vez, un nuevo litigio, una
nueva reclamación, una nueva tutela y por la vía
del derecho a la igualdad, se generan reajustes o
ampliación del derecho inicialmente reconocido.
En consideración de esto, honorable presidente
del Consejo de Estado, me parece útil la oportunidad que tiene la Corte para definir la interpretación que es acorde a la Constitución. Yo creo que
arrojar claridad sobre esta materia será realmente
el gran aporte que la alta corporación podrá hacerle al país, en cualquier sentido que lo haga.
En segundo lugar, me parece importante hacer un comentario específico que tiene que ver
201
Sistema pensional colombiano
reconoce. Así que tampoco la
Corte tiene una tarea imposible
de avocar, pero me parece que,
con todo respeto, señores magistrados, hay algunos aspectos
que la Contraloría ha identificado y que de ser objeto de un
tratamiento específico mucho
ayudaría a arrojar claridad en
esta materia.
con la reforma al artículo 48 de la Constitución, en el sentido de
las adiciones que allí se introdujeron mediante el Acto Legislativo
Numero 1 de 2005. Estamos hablando de normas constitucionales, normas que efectivamente prevalecen sobre el resto de disposiciones jurídicas y mediante una técnica atípica encontramos
una Constitución particularmente reglamentaria, que parecería que
quisiera, de una vez por todas, superar todas estas interpretaciones,
en veces contradictorias, y toda la litigiosidad que se ha generado
en torno al tema.
Esta reforma constitucional, por ejemplo erige en derecho adquirido, el derecho pensional, y la verdad es que doctrinariamente
se podría discutir mucho sobre si estamos frente a un derecho
adquirido o no y si el derecho a la pensión y la mesada pensional
equivale por ejemplo al derecho que se puede ejercer de propiedad
al respecto de un bien inmueble.
Podríamos escribir, más o menos, un centenar de libros sobre la
materia, pero el Constituyente definió el tema. Entonces, estamos
frente situaciones que no admiten discusión. El constituyente también estableció unos parámetros muy claros que hacen referencia a la
imposibilidad de desmejorar lo que, obviamente, ha sido reconocido
legítimamente “se ha causado”; ese es el término que utiliza y es un
término muy importante porque realmente no condiciona el derecho
al reconocimiento sino a que, realmente la persona haya cumplido
con los requisitos, independientemente del momento en que se le
202
Como ustedes bien lo saben, el tema de los regímenes
especiales, se pretendía que
desaparecieran desde la Ley
100 de 1993 y se estableció allí
el famoso régimen de transición, el artículo 36, y se fijaron determinadas condiciones
en términos de edad, semanas
cotizadas o tiempo laborado.
Sin embargo, no existe ni una
posición unívoca ni claridad,
por cuanto la norma legislativa
no se refiere específicamente a
este aspecto y eso influye tanto
en el monto de las pensiones
como en las personas que pueden considerarse beneficiarias
del régimen de transición.
No incluye una expresa definición de qué sucede con los
siguientes aspectos: esto tiene
que ver con la claridad absoluta
de sí a los supérstites y a los
incapacitados se les reconoce el
régimen de transición o no. Este
es un punto que ha generado
distintos pronunciamientos. No
voy a decir cuál es la posición
de la Contraloría, porque muy
mal haría un órgano de control
fiscal en informar al más alto
órgano de control de constitucionalidad, cuál pareciera ser
la interpretación acorde con
el conjunto de esas normas y
dentro de una perspectiva sistémica, que obviamente parte
de los límites constitucionales.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Hay un segundo punto que
también debe ser aclarado y es
la equivalencia, y esto tal vez sí
es jurisprudencia, en un determinado momento se hizo, entre
el monto de la pensión y el ingreso base de liquidación.
Realmente se dice de una
manera más pedagógica para la
opinión pública, que las pensiones no deben incluir viáticos o
cualquier otro emolumento que
no haga parte del salario y que
haya sido base para decretar los
aportes pensionales, pero eso
realmente es neurálgico, porque la sostenibilidad del sistema, obviamente, y la equidad y
además el respeto del concepto
de pensión depende de que se
haya hecho ese ahorro, salvo
en los casos que se exceptúan
específicamente, también por
parte de la misma ley.
Si nosotros tomamos una
base para hacer el aporte pero
luego la base de liquidación es
muy superior, porque es mucho
más generosa puesto que toma
en consideración otros criterios
que además no son constantes,
que son diferenciados y no necesariamente por la calidad y la
idoneidad del funcionario beneficiado. No todo el mundo recibe
viáticos igual, no todo el mundo
tiene derecho a no sé qué prima
especial, pues ahí se genera una
inequidad y se está generando
progresivamente si no hay una
correspondencia entre la base
para hacer el aporte y el ingreso
base que se tome en consideración para determinar cuál es el
monto de la mesada pensional.
Ahí necesariamente vamos a tener un progresivo hueco, una
distancia que afectaría la sostenibilidad del Régimen de Prima
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Media. Ese es un punto que conviene que la Corte, si así lo tiene a
bien, defina de una vez por todas. Por otro lado, está el tema de los topes. Aquí se ha hablado
mucho de los topes, que es la razón para que la Corte haya avocado este tema. Obviamente yo no quiero profundizar sobre el tema
porque creo que aquí todos los presentes son mucho más expertos
en la materia, pero ese es el aspecto neurálgico que concita a esta
audiencia y obviamente a la posterior decisión.
Hay otro punto que la Contraloría más que nadie sabe que se
ha prestado a abusos y que tiene que ver también con el ingreso
base de liquidación teniendo en cuenta el promedio de ingresos
de los diez últimos años laborados o tomando en consideración
el promedio de todo el periodo que sirve para cotizar de manera
eficiente al pago posterior de pensión, el más alto, dice la ley, de
cualquiera de los dos y/o aquí surge el problema: ¿el salario más
alto que se hubiere devengado durante el último año de servicio?
Esta disposición es precisamente la que, en algunos casos, habría
podido contribuir a que hubiera un abuso del derecho y que se
generara lo que la opinión pública conoce como el carrusel de las
pensiones. Este es un punto que está íntimamente relacionado con
el régimen se transición y dependiendo de los alcances que se le
dé a la vigencia de las distintas normas que concurren a definir
el régimen de transición pues se aplicaría, se tomaría uno u otro
criterio y obviamente ustedes entienden perfectamente que, como
consecuencia de esa decisión, la sostenibilidad se va a ver afectada
de manera inmediata y directa en uno u otro sentido.
Los que por alguna razón, en algún momento de la vida estudiamos el tema del derecho constitucional y de los derechos fundamentales, siempre hemos sido muy refractarios al planteamiento
que tiene que ver con condicionar los derechos a la disponibilidad
presupuestal, porque finalmente es una manera de entregarle, tanto al ejecutivo como al legislativo, la posibilidad de hacer ineficaz
e ineficiente el reconocimiento de un derecho, porque cuando se
hace el presupuesto pues no se incorporan las partidas que tienen
que ver con la garantía efectiva de determinados derechos.
Sin embargo, también hubo en Colombia una reforma constitucional que no puede ser soslayada, que incluso, es un principio que ya estaba implícito o explícito en la Constitución,
cuando se establece que siempre que se prevea una obligación
a cargo del Estado, la ley deberá indicar los montos, los recursos
para hacerle frente, se repite con la adición al artículo 48 constitucional y finalmente es el sentido de esta norma que tiene
que ver con la sostenibilidad fiscal. No puede ser interpretado
el alcance como que su finalidad es mermar y acabar con el
Estado Social de Derecho, porque la Constitución es un cuerpo
sistemático y, por lo tanto, debe haber una concordancia de derechos e intereses, en el entendido de que, además, en el Estado
203
Sistema pensional colombiano
constitucional prevalecen los
derechos fundamentales.
En este punto también es importante precisar que, sea como
fuere, de todas maneras, el derecho a la pensión no es per sé
un derecho fundamental, sino un
medio para garantizar varios derechos fundamentales y en determinados casos esta diferenciación
puede tener consecuencias distintas que eventualmente para la decisión que se adopte, estoy segura,
la Corte va a tener en cuenta.
La discusión también se ha
centrado en si es posible o no
la retroactividad de la decisión
que tome la honorable corporación; ese es un tema que realmente la Contraloría examinó
porque estaba en el debate que
antecedió esta audiencia y, presentándole disculpas a la honorable corporación por adentrarse en un tema constitucional,
pareciera que optar por esa vía
podría debilitar la fuerza de la
decisión y, a su vez, dar origen
a mayor litigiosidad y reclamos.
Este es un asunto en el que
realmente lo único que yo me
atrevo a hacer y sé que la Corte
lo va a hacer sin que nadie se lo
sugiera, es examinar con sumo
cuidado, pero dentro de la misma perspectiva, pues tampoco
podemos hablar de la ultra actividad de regímenes que expiraron y que eventualmente se
pretende estirar más allá de su
vigencia. Eso opera, obviamente, en los dos sentidos y también en el entendido de que las
interpretaciones en equidad, en
un Estado Social de Derecho,
están previstas para remover
los obstáculos a aquellas personas que no pueden gozar de
la eficiencia precisamente de
204
ese Estado Social de Derecho,
es decir, las personas que tienen menores recursos y están
más limitadas en su condición
socioeconómica para el goce
efectivo de los mismos.
Dentro de esos parámetros,
considero que el trabajo que
hará la Corte Constitucional
será muy sano, será muy útil y,
obviamente, contribuirá a definir hacia adelante cuál es la
vigencia de los regímenes de
transición sobre todo en estos
cuatro aspectos que la Contraloría se ha permitido plantear:
en situaciones jurídicas consolidadas, derechos adquiridos,
reconocidos conforme a la ley
pues, están allí, pueden implicar
un impacto alto, pero han sido
reconocidos y realmente eso
tiene que ver, entre otras, con
la vigencia efectiva de nuestro
ordenamiento jurídico.
Obviamente, y el país tiene experiencias varias y muy
eficientes en la materia, lo
que ha ido en contravía de la
legislación de la Constitución
pues sencillamente es objeto
de una revisión, bien sea por
vía del recurso previsto ante la
Sala Penal de la Corte Suprema
de Justicia, bien sea por cualquier otra vía que se plantee.
Aquí hay varias personas que,
en primera persona, lideraron el
tema de Foncolpuertos, donde
fue necesario realmente echar
para atrás una figura de la cosa
juzgada aparente, porque no se
puede pensar que la cosa juzgada es intangible, cuando se
ha llegado a este punto mediante el engaño. Esos también
son principios del ordenamiento jurídico, que definitivamente
deben respetarse y que más que
nunca la Corte siempre los ha
tenido presentes.
En este estado de cosas,
en cuanto a cifras, etcétera, la
Contraloría ya entregó su documento que puede ser consultado por ustedes y, de todas
maneras, antes de retirarme, sí
quiero manifestar que la diferencia que existe entre el aporte
que se debe hacer para alcanzar un determinado monto de
la mesada pensional cuando
se aporta a un fondo privado
de pensiones y el que se aplica
cuando se está en un régimen
de prima media, pues sí es realmente abismal. Por un lado,
tiene que ver con la lógica de
la prima media precisamente
en el sentido de que ninguno
de los que hace su aporte puede considerarse luego dueño
de ese pedacito que aportó,
sino que se trata de un fondo
que está listo a garantizar el
pago de la mesada pensional
a medida que se va causando
y eso precisamente permite
tener un colchón financiero
que exige un menor esfuerzo
a los aportantes, pero también
pone en evidencia lo que decía el Ministro de Trabajo, que
el Estado tiene que subsidiar
un porcentaje muy alto de la
mesada pensional. Lo cierto es
que también eso sucede porque son varios los capítulos de
nuestra historia constitucional
e institucional, en que el Estado ha omitido hacer los aportes a los fondos de prima media y sencillamente los hace ya
cuando se causa la pensión de
cara a que no haya desencaje.
Pero realmente ustedes recordarán la historia del Seguro
Social, pues el Estado no hace
ese traslado presupuestal efec338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
tivo y lo que termina siendo es
en este caso un subsidiante, pero
esto también tomémoslo con ese
cuidado y es que el Estado, digamos, no decidió hacer ese aporte
aunque en realidad de verdad finalmente está pagando.
Desde el punto de vista macro, y no tiene que ver directamente con lo que la Corte va
a decidir, yo creo que es importante que se tenga presente que hay unos aspectos que
contribuyen a generar esta
demora, este caos de corrupción y congestión judicial que
tiene que ver con la demora
en el pago de las pensiones.
Esperamos que con la nueva
entidad que se ha creado podamos contar con el reconocimiento oportuno, porque el
costo que esto tiene en términos de afectación de derechos
humanos de quien realmente
necesita ese mínimo vital de
afectación de su relación social y de familia y personal,
puede ser muy grave e incluso
conducir a la muerte; eso no
se ha cuantificado pero realmente puede ser muy grave
esa mora del Estado. Pero,
por otro lado, necesariamente toca interponer la famosa
acción de tutela y luego otra
para el reajuste y resulta que
pues el pensionado que ha esperado un año, año y medio,
a veces más, finalmente tiene
el pago de su pensión con el
reajuste y se gana una suma
importante adicional que se le
debe pagar, precisamente por
la mora, que no está incluida
dentro del cálculo actuarial
y que obviamente todos los
días por mera ineficiencia del
Estado está contribuyendo a
incrementar esa brecha.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Estuvimos tratando de calcular ese daño pero es más o menos
imposible, pero ustedes imaginen la cifra: a como se liquidan los
intereses moratorios más el millón de pesos que vale el trámite
de cada proceso, que más o menos está calculado de acuerdo al
Consejo Superior de la Judicatura, más la congestión, más los
casos que no pueden ser decididos de manera inmediata porque
le toca al poder judicial decir que le paguen al señor lo que es y
ahí sí está bien doctor Vargas que esto se haya erigido a derecho
adquirido porque, de lo contrario, quien sabe qué otras artimañas
habría para diferir ese pago y eso de verdad que genera un daño,
tanto fiscal y económico como humano y de protección efectiva
de los derechos humanos.
El otro punto que tiene que ver con el Ministerio de Hacienda y
con el Contador es que existen unas reglas mucho más flexibles en
todas partes del mundo, de acuerdo a lo que se ha establecido en
Varsovia y en general las regla que rigen las contabilidades públicas
y los balances del Estado para contabilizar las pensiones.
Sin embargo, hace unos cuatro o cinco años se aceptó que solamente se contabilizara la mesada que efectivamente se iba a pagar y en cuentas de orden ni siquiera aparece ni el cálculo actuarial
de las mesadas que se deben pagar dentro de ese año, ni el resto
del cálculo actuarial. La verdad es que si están en cuenta de orden
no causan ningún impacto efectivo a las finanzas públicas, pero es
que revelar las cifras es una manera de poder controlarlas.
205
Sistema pensional colombiano
Entonces estamos en una situación donde al
final ¿cuánto vale la carga pensional que existe
hoy a cargo del Estado y hasta cuándo alcanzan
estos fondos de pensiones? Son cálculos que no
podemos hacer con toda certidumbre, sabemos
que son complejos, pero existen los medios para
tener esa información y en esa medida sería deseable la transparencia para que realmente tengamos unas finanzas más ordenadas y podamos
confiar en los estados financieros de la Nación
que, entre otras, llevas diez años sin contar con
el fenecimiento de la Contraloría.
Y finalmente hay experiencias que no creo que
sea sano repetir y es la práctica, también desde el
Ministerio de Hacienda, de la negativa de cualquier pensión que de una u otra manera pudiera
llegar a ser responsabilidad del Estado sin realmente invocar soluciones eficientes, porque de todas
maneras aunque sea una pensión a cargo de una
empresa privada, que también es un problema casi
que totalmente enterrado, pero siguen subsistiendo situaciones. La gran preocupación del ministerio fue siempre que no tuviera que cargarse al
Presupuesto Nacional, pero resulta que detrás de
esto hay un problema social que sí es responsabilidad del Estado, de tal manera que durante años
y años tuvimos esta posición férrea que no en pocos casos llevó a clarísimos fracasos de soluciones
planteadas por los directos responsables y fracasos
que terminan en que desaparecen los pocos activos que existen para hacerle frente y finalmente
terminamos todos pagando esas pensiones que,
de haber tenido una solución oportuna, pues no
se cargarían al presupuesto nacional. La verdad es
que en esto el Estado no puede entenderse como
si su única función sea la de proteger la intangibilidad del presupuesto nacional, porque los costos
sociales que determinadas decisiones pueden implicar, terminan siendo mucho más gravosos que
si se les hubiera dado una solución razonable y
oportuna. (Hasta aquí la intervención oral)
Temario para la audiencia pública:
A.- Cuáles son los problemas estructurales del
sistema general de pensiones, sus causas y
sus posibles soluciones
B.- Cuál es la cobertura del sistema general de
pensiones
206
C.- Qué medidas se han implementado para incrementar la cobertura y cuales se tiene proyectado implementar?
D.- Cuál ha sido el impacto macroeconómico de
la reforma constitucional 01 de 2005
E.- Conoce o ha realizado algún estudio sobre el
impacto macroeconómico del régimen especial de congresistas
F.- Cual el número de personas pensionadas que
reciben una pensión superior a los 25 salarios
mínimos legales mensuales vigentes
G.- Cuál es la proyección del número de personas
que podrían, en el futuro ser beneficiarias de
pensiones superiores a 25 salarios mínimos
mensuales legales vigentes
H.- Ha realizado algún estudio sobre el impacto
a mediano y largo plazo del régimen especial
de congresistas en la estabilidad financiera
del sistema de pensiones
I.- Cuál es el valor del pasivo pensional del régimen de prima media y de los regímenes especiales específicamente el de los beneficiarios
del régimen especial de congresistas
J.- Explique si el régimen de prima media tiene
un componente distributivo y redistributivo y
en qué consiste
K.- Qué medidas ha tomado para reducir el déficit
pensional y cuales tiene proyectadas adoptar
en el futuro
L.- Cuál es el promedio del valor de las pensiones
de los beneficiarios de prima media y de los
regímenes especiales, discriminado por ingresos bajos medios y altos.
M.- Cuál es el promedio del valor de las pensiones
devengadas actualmente por aquellos beneficiarios del régimen especial de congresistas,
dispuesto por el art 17 de la ley 4 de 1992.
N.- Cuál ha sido la aplicación de la reforma constitucional 1 de 2005, frente a las pensiones
causadas con anterioridad a su vigencia
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
O.- Cuál ha sido la interpretación frente al tope en el
valor de la pensión que dispuso el Acto Legislativo 1 de 2005, en relación con las pensiones causadas con anterioridad al 31 de julio de 2010.
Respuesta escrita
Honorables Magistrados
CORTE CONSTITUCIONAL
Ref.: Oficio OPC-322/12. Expediente D9173 y D-9183 (acumulados). Ley 4 de 1992,
art 17. - MP. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Honorables Magistrados:
En cumplimiento de lo ordenado en auto del
13 de diciembre de 2012, proferido por el H Magistrado Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, que me
fuera comunicado mediante oficio citado en la referencia, paso a pronunciarme sobre los distintos
temas que esa Honorable Corporación ha solicitado a la Contraloría General de la República.
En efecto, si bien la norma demandada que
ha dado origen a esta diligencia se relaciona con
el monto y el ingreso base de liquidación para un
segmento de la población como es el caso de los
Honorables miembros del Congreso, esta Contraloría entiende que la temática tratada se constituye en un problema de alto impacto y sensibilidad
social y financiera en nuestro sistema pensional.
No podemos desconocer que el régimen de
Congresistas, considerado como un régimen especial y que va más allá del régimen de transición
del que se ocupa el artículo 36 de la ley 100 de
1993, incide en el régimen de los Magistrados de
las Altas Cortes, de la Procuraduría y en algunos
de los conceptos comunes aplicables a otros regímenes. En este sentido, también cualquier pronunciamiento influirá en el régimen de los servidores públicos previsto en la ley 33 de 1985, en
la ley 75 de 1968 y, por qué no decirlo si se aplica
el principio de igualdad, a todos los regímenes
aplicables por transición en lo que toca al monto
y sobre todo al IBL (Ingreso Base de Liquidación),
uno de los temas que en materia pensional ha
generado la mayor litigiosidad, disparidad de criterios y de jurisprudencia.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
No podemos olvidar el origen del régimen de
Congresistas ni el artículo de la ley que se demanda. Su expedición hizo parte de una decisión política recién expedida la constitución de
1991, pero no podemos olvidar que es anterior
a la ley 100 de 1993 y al Acto legislativo 001 de
2005. Ley y reforma constitucional que introducen unos ajustes muy importantes a las normas
en materia pensional.
Ha habido en estos 20 años múltiples pronunciamientos jurisprudenciales, encontrados
(jurisprudencia del Consejo de Estado, Corte Suprema y fallos en sede de tutela), acordes con los
principios del Estado social de derecho, con gran
impacto fiscal (como fue el caso de la mesada
14). La oportunidad es irrepetible. El máximo Tribunal Constitucional tiene una gran oportunidad
para retomar la senda de la búsqueda de la equidad, solidaridad y universalidad para los adultos
mayores de nuestro país.
Entendiendo entonces la trascendencia del pronunciamiento que habrá de adoptar la Honorable
Corte Constitucional, ha considerado la Contraloría
fundamental referirse a algunos temas que desde
la órbita de nuestra competencia se suscita cuando
se aborda la temática pensional, agradeciendo de
antemano la invitación que se nos ha hecho.
1- Hablar de los problemas estructurales del sistema general de pensiones
y sus causas y posibles soluciones, se constituye en un gran reto cuya respuesta recogería lo que podría ser la propuesta de una reforma pensional
en nuestro país.
Sea lo primero retomar los principios constitucionales. Ni la Constitución ni los tratados internacionales obligan dar más recursos a los más
pudientes. La Constitución es una norma de mínimos, pero unos mínimos prudenciales en donde se
asegure una congrua subsistencia. No se trata de
que quienes están en vértices del Estado a través
de sus decisiones, ya sean legislativas, reglamentarias o jurisprudenciales desplacen ese mínimo vital
y fuercen las lógicas. En el tema pensional no estamos en frente de derechos fundamentales sino
de derechos de contenido económico y social.
207
Sistema pensional colombiano
El artículo 13 de la Constitución Nacional obliga al Estado a promover las condiciones
para que haya una igualdad
real y efectiva. Pero esa protección a los grupos vulnerables,
entre ellos los adultos mayores,
no puede conllevar una serie
de interpretaciones en donde
se incrementen los derechos
de unos pocos en detrimento
de la generalidad de la población. En temas pensionales no
es suficiente ya el desarrollo del
principio de igualdad. La sostenibilidad fiscal y la regla fiscal
son principios y conceptos que
hoy obliga a recoger privilegios
derivados de interpretaciones
extensivas para los grupos más
privilegiados. Es evidente, hay
decisiones políticas que los Estados asumen como aquellos
de generar pensiones vitalicias
o altas para los altos funcionarios del Estado en pos de garantizar su independencia. Ello
obligaría a que no ejercieran
después su profesión en compensación a ese esfuerzo del
Estado. Son decisiones que aún
nuestro país no ha adoptado.
Se impone pues la reflexión de
volver a esos mínimos con los
que el país pueda dar cumplimiento al principio de la solidaridad y la universalidad. Los
recursos son finitos y por ello
asegurando esos mínimos, el
mercado entra a complementar
las prestaciones.
De otro lado y para abordar
el análisis de los problemas estructurales del sistema general
de pensiones, sus causas y posibles soluciones en Colombia,
se requiere revisar su historia,
su configuración y evolución.
Además diferenciar el régimen
general de pensiones de los
208
trabajadores privados, del régimen de servidores públicos,
puesto que desde sus orígenes, su desarrollo, normatividad, institucionalidad e incluso
complejidades son diferentes
y estructuralmente obedecen
a configuraciones distintas.
Igualmente habrá que referirse
también al Régimen de Ahorro
Individual, pues en este Régimen también hay repercusiones
fiscales y sociales que no deben escapar a nuestro análisis y
consideración.
Es necesario diferenciar el
sistema pensional de los servidores públicos que en Colombia han mantenido sistemas
exceptuados hasta la ley 100 de
1993, que tenía como uno de
los objetivos primordiales crear
un sistema general de pensiones, aplicable a todos los trabajadores. Sin embargo, mantuvo
total o parcialmente de manera
permanente o transitoria, vigentes los regímenes exceptuados de los funcionarios del
magisterio, los trabajadores de
Ecopetrol, los miembros de la
fuerza pública y policía Nacional y el régimen del Presidente
de la República.
La Caja Nacional de Previsión Social, mejor conocida
como Cajanal, creada mediante
la ley 6 de 1945 para la gestión de la seguridad social de
los servidores públicos, administraba y prestaba los servicios
de salud y las prestaciones económicas de corto y largo plazo.
Para ello nunca abrió cuentas
individuales de cada trabajador,
ni construyó sus historias laborales. Tampoco constituyó las
reservas necesarias para el pago
de las pensiones, porque se co-
tizaba un porcentaje sobre el
total de la nómina de cada entidad pública del orden nacional y era claro para el Gobierno
central que el presupuesto general de la Nación asumiría las
pensiones de sus funcionarios
en el futuro, sin tener en cuenta los compromisos económicos
que de tales decisiones se derivaban. Sólo en 1968 con la ley
45 se ordenó la elaboración de
cálculos actuariales para medir obligaciones, lo cual no se
hizo. Inclusive esta misma ley
fijaba las bases de una reforma pensional que involucraba
la absorción de Cajanal y otras
entidades por parte del ISS.
Las primeras normas e instituciones de seguridad social en
Colombia se crearon para servidores públicos. Previamente
se decretaron pensiones para
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, las viudas
de los presidentes de la república y en 1912 se creó la Caja
de Auxilios de los ramos postal
y telegráfico, que en 1960 se
transforma en Caja de Previsión Social de Comunicaciones
Caprecom. Con anterioridad de
había creado en 1925 la Caja de
sueldos de retiro de las fuerzas
militares. Cajanal, creada incluso antes que el seguro social
administraba una multiplicidad
de regímenes -cerca de 40-,
según los servidores pertenecieran a los ministerios, la rama
judicial, los órganos de control,
las superintendencias, la Registraduría, la Orquesta Sinfónica,
los embajadores y funcionarios
de la carrera diplomática. Igualmente regímenes basados en
convenciones colectivas como
las de Inravisión, Banco de la
República, Instituto de seguros
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Sociales, Ferrocarriles, Corporación Nacional de Turismo, Ferrocarriles, Foncolpuertos, etc…
El tema del equilibrio financiero del sistema no estaba
dado sobre la base de las cotizaciones, puesto que muchas
de las pensiones otorgadas no
se respaldaban en los aportes
o cotizaciones. Es el caso de la
pensión gracia concedida a los
maestros de escuela primaria
oficial de orden distrital, municipal o departamental que
prestaron sus servicio en enseñanza primaria como en normalista y para beneficiarse del
mismo, solo requerían cumplir
20 años de servicio y 50 años
de edad, sin importar si era
hombre o mujer, con un monto del 75% de todo lo devengado en el último año.
En 1946 se crea el Instituto
Colombiano de Seguros SociaECONOMÍA COLOMBIANA . 338
les, que inicia gestionando los
seguros previsionales de corto
plazo, es decir enfermedad general y maternidad. Los seguros
de largo plazo, invalidez, vejez
y supervivencia, solo iniciarían
su funcionamiento en 1967.
Con anterioridad y de acuerdo con lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo, las
pensiones de jubilación eran cubiertas por el patrono o empresa
una vez el trabajador cumpliera
con el requisito de edad y tiempo de trabajo. Estas pensiones
dejarían de estar a cargo del
patrono cuando el riesgo fuera
asumido por el ISS.
Se previeron jubilaciones con
10 años de servicio (si el trabajador era despedido sin justa causa) y jubilaciones con 15 años
de servicio en otros casos. El ISS
también otorgaba pensiones con
500 semanas de cotización.
Las cajas territoriales y de
las Universidades abundaban.
Fue entonces necesario poner orden y hacer un sistema
único donde a través de la ley
100 de 1993 terminaron coexistiendo dos regímenes, el
de prima media (o prestación
definida) dentro del cual se
atiende los regímenes especiales en lo que a la transición
corresponde, y el régimen de
ahorro individual con solidaridad (o de capitalización),
excluyentes entre sí pero permitiendo el traslado de uno a
otro con ciertas limitaciones.
Hoy 20 años después de la
reforma de la ley 100 ha habido
avances en algunos temas pero
dado que los problemas evolucionan llega el momento de
replantearse, tal como se hizo
en salud, si tenemos el sistema
de pensiones que nuestro país
requiere y puede asumir.
209
Sistema pensional colombiano
Los problemas son de diverso orden. Llegamos a un punto
en donde estamos sufriendo y
viendo las consecuencias de un
sinnúmero de circunstancias y
problemas que gravitan alrededor del tema pensional. Los
problemas se refieren a diversas
órbitas y tiene muchos componentes. Los problemas son de
orden demográfico, social, cultural, financiero e institucional.
No obstante no podemos
ser ajenos que esta problemática no es exclusiva de Colombia.
Todos los países están enfrentando coyunturas similares y
cada uno encuentra en las pensiones un espacio obligado de
reflexión y de reformas.
En efecto, ¿hoy en Colombia
qué tenemos? Una población que
está envejeciendo y tiene una
mayor expectativa de vida, una
sociedad cuya tasa de fecundidad
disminuye, sumado a una gran
informalidad laboral en donde la
cuenta propia y el subempleo están a la orden del día.
e hijos menores de 25 años con una tasa de reemplazo entre 75 y
100%, no pueden ni deben ser eternas y trasplantables de una generación a otra. Estas reglas solo nos conducen a perpetuar nuestras grandes inequidades y a excluir de los derechos a quienes más
lo necesitan, es decir a quienes no tienen la opción de un empleo
formal o de un “empleador” o “patrono” que lo afilie y que le pague las dos terceras partes de sus cotizaciones en el mejor de los
casos, cuando las cotizaciones son obligatorias.
Colombia según la encuesta continua de hogares del DANE tiene a noviembre de 2012 una tasa global de participación (TGP) del
65.8%, una tasa de ocupación de 59.9% y la tasa de desempleo del
9.2%. Lo anterior, según información del Banco de la República, a
la misma fecha, para una población de 45.5 millones de habitantes
y una población en edad de trabajar de 35.979.000 millones de
personas que equivale al 79.2% de la población total.
Para abordar las posibles soluciones al problema pensional, recomendamos separar de la discusión la problemática del régimen
de transición de los servidores públicos, que tiene sus propias
complejidades y el que ha generado las muy diversas interpretaciones por los operadores judiciales de la discusión y debate que
se requiere dar para configurar un sistema de seguridad social
Evidentemente esto nos lleva a otra realidad, ya no tenemos una gran masa de cotizantes que nos genere la caja para
pagar las mesadas de quienes se
van pensionando. La deuda intergeneracional no puede ser ni
reconocida ni pagada como en
el siglo pasado. La protección
social de la vejez no puede tener como única fuente el trabajo formal asalariado. Las reglas
que todos tenemos en nuestra
mente de 20 años de servicios y
50 o 55 años de edad (55 o 57
y 60 para otros mujeres y hombres) como condiciones necesarias para tener una pensión
vitalicia y sustituible a cónyuge
210
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
universal solidario y eficiente como lo impone la Constitución,
frente a los desafíos del envejecimiento de la población, los cambios sociales y del mercado laboral y que son responsabilidad del
Estado social de derecho.
Por eso, más allá que quedarnos en los problemas y costos
que conlleva la atención y respeto de los derechos adquiridos para
unos segmentos de la población, o en el pago y reconocimiento
de regímenes especiales o exceptuados validados por la sociedad,
tenemos que hacer una gran reflexión de país y mirar cómo vamos
a garantizar una protección adecuada de nuestros adultos mayores
y a enfrentar los grandes desafíos de una población que va envejeciendo cada vez más.
De ahí, que las reformas que debamos abordar, si bien deben
consultar necesariamente con la sostenibilidad fiscal, principio que
se consagró en el acto legislativo 001 de 2005 para los temas pensionales, tenemos que abordar la reforma pensando en la realización del Estado social de Derecho que nos impone nuestra Carta
Fundamental. La solidaridad y la equidad deberán estar presentes
en cualquier decisión que se adopte. No podemos seguir garantizando mucho a unos cuantos y dejando una gran parte de la
población de adultos mayores descubierta.
2. La Cobertura.
La Cobertura en materia
pensional ha sido uno de los
grandes fracasos en las previsiones de la reforma a la ley
100. Evidentemente uno de
sus fundamentos para incrementar la cobertura se constituía en la formalización laboral uno de los problemas
estructurales que no hemos
podido superar.
En ese orden de ideas hoy
tenemos una cobertura entre el 23% y el 27% (según
las bases de cálculos utilizados) sobre la población
económicamente activa. (La
población económicamente
activa a noviembre de 2012
es de 23.138.000 personas,
para un porcentaje de 64.3%
de la tasa de participación,
con una desocupación de
2.140.000 para una tasa de
desempleo que como ya se
indicó es de 9.2%).
Sin embargo esta información es equívoca. Eso no
quiere decir que el 27% de
la población económicamente activa de Colombia vaya a
tener pensión. Solo significa
que un 27% se considera afiliado activo al sistema general
de pensiones.
Según estadísticas recientes
de la encuesta continua de hogares del DANE de la población
económica activa tan solo están
afiliados a pensiones 16.379.494
personas, de las cuales solo han
cotizado en los últimos 6 meses por lo menos una sola vez
6.770.445. Los pensionados
totales en nuestro país hoy son
1.793.323 personas
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
211
Sistema pensional colombiano
Es sabido que la tasa de fidelidad en nuestro
país es muy baja. Lo es más para las mujeres
por las labores de cuidado de niños y ancianos,
por ser la población más vulnerable (en temas de
violencia y desplazamiento) y por estar empleada
en trabajos poco estables y estacionales.
De otra parte la baja cobertura también se
puede explicar por las barreras de acceso a la
afiliación derivadas de la estructura del sistema
de seguridad social, que no garantiza la afiliación al sistema de pensiones de los beneficiarios
del régimen subsidiado en salud que asciende
a 23.5 millones de colombianos, que por mantener su afiliación al subsidio de salud no se
afilian a un régimen pensional, lo que genera
su exclusión
Precisamente dada la baja cobertura en el
sistema general de pensiones, la Contraloría General de la República ha hecho varias funciones
de advertencia a los Ministerios de Hacienda y de
Trabajo1 (y a sus direcciones de regulación) para
que desarrollen los mecanismos legales y constitucionales que desde el acto legislativo 001 de
2005 abrieron un espacio.
En efecto, el mismo constituyente para las
clases menos favorecidas permitió desarrollar
esquemas de protección social que no estuvieran limitados por la restricción constitucional de
que no puede haber ninguna pensión inferior al
salario mínimo. Nuestro país tiene una institucionalidad muy dispersa en materia de apoyos y
esquemas de subsidio y solidaridad para los adultos mayores. No existe una política pública para
el envejecimiento. Así lo hemos denunciado.
La población mayor de 60 años en Colombia
hoy representa el 10.4% del total de la población. Se estima que el 65% de las personas mayores vive bajo la línea de pobreza, con una baja
cobertura en el sistema de seguridad social y soporta discriminación laboral por su edad, dificultades de inclusión social y lejos de poder ejercer
un envejecimiento digno, activo y participativo.
Ingentes recursos del orden nacional y
territorial se destinan sin articulación y coherencia hacia los adultos mayores. En esto
participan el Ministerio de trabajo, ICBF, DPS,
212
programas desde la Presidencia, el Fondo de
Solidaridad Pensional, etc…No obstante su
subsistencia, cuidado, inserción a la sociedad
y a la movilidad, atención a sus discapacidades y limitaciones, son atendidas de manera
fragmentaria. No sabemos cuánto gastamos
ni en qué programas, ni para qué ni con qué
impacto. El Estado se ha demorado 7 años en
desarrollar los Beneficios Económicos Periódicos luego de que el Ministerio de Hacienda
y de Protección social (hoy de trabajo), contratara varias consultorías y asesores. A hoy
el tema no está implementado y lo que se ha
conocido resulta tan farragoso y complicado
que será una contribución más a la gran litigiosidad que hoy afecta el sistema pensional
colombiano más que una solución efectiva.
Se hace urgente una verdadera política pública para el envejecimiento y la protección social
del adulto mayor, articulada con su atención en
salud y que engrane los recursos del orden nacional con los del orden territorial y con los aportes
de empleadores y trabajadores. Estamos en un
caos institucional y judicial tan inconstitucional
como el que acontece en materia de salud. Las
tutelas que están a la orden del día en Cajanal en
liquidación, en la UGPP, en el ISS en liquidación
y en Colpensiones hablan por sí solas.
No puede haber una reforma legítima que no
recoja esta experiencia y estas necesidades.
3. Impacto macroeconómico de la Reforma constitucional del 2005 en materia pensional.
A. Dentro de los ajustes con impacto fiscal
en la reforma del 2005 a través de la adición del
artículo 48 de la Carta Fundamental, deben destacarse las siguientes:
1 Ver anexo1 y 2, Funciones de advertencia,”… la Contraloría
General de la República advierte a los Ministerios de Hacienda
y de Trabajo para que adopten de manera rápida las medidas
necesarias en materia presupuestal, en ejercicio de la facultad
regulatoria, en propuestas de reformas de ley, en instrucciones a las Administradoras del Sistema General de Pensiones y
demás entidades involucradas con el tema pensional, tendientes a proteger los recursos públicos en riesgo por las situaciones arriba mencionadas…”
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
1) Sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social
2) Eliminación de regímenes exceptuados y especiales.
3) Coherencia y sostenibilidad en las negociaciones colectivas de
tal suerte que no contengan acuerdos sobre temas pensionales.
4) Eliminación de la 14 mesada, a partir de la vigencia del acto
legislativo salvo para quienes se tengan una pensión igual o
inferior a 3smlv o su pensión se cause antes del 31 de julio
de 2011.
5) Transición de la reforma pensional.
6) Topes a las mesadas pensionales (25 smlv).
7) Coherencia entre aportes y cotizaciones con el monto de la
pensión. 8. Disminuye el período de transición establecido por
la ley 100 de 1993(del 1 de enero de 2014 pasa el 31 de julio
de 2010, excepto para quienes tengan 750 semanas cotizadas a
la entrada en vigencia de dicho acto legislativo para quienes se
mantiene hasta 2014.
Es claro y conocido que en nuestro país los acuerdos y
negociaciones sobre regímenes o prestaciones pensionales se
adoptaron en el siglo pasado sin mayor consideración y análisis
acerca de la existencia y cuantía de los recursos necesarios para
cumplir con tales promesas. Igualmente por cada empresa o
sector de la administración pública, ya fuere del orden nacional
o territorial, se creaba un régimen pensional. Tales empresas al
liquidarse o desaparecer han debido dejar sus pasivos pensionales en los departamentos, municipios, universidades, ministerios, patrimonios autónomos o ser asumidos por las cajas pagadoras públicas del orden nacional o territorial, con importantes
esfuerzos de los contribuyentes para fondear los recursos que
permitan atender tales pasivos. Esto sin contar con los pasivos
de Cajanal y del ISS, que hoy se pagan a través de la interrelación de la UGPP, el FOPEP y Colpensiones.
Todas estas reformas paramétricas además del impacto macroeconómico van en la dirección correcta: propender por la universalidad, la equidad y la solidaridad. Que haya unas reglas de
juego únicas para la población colombiana que sean respetadas,
conocidas y fáciles de entender.
B. No obstante es importante resaltar que el valor del Presupuesto destinado a pensiones como porcentaje del PIB es considerable, máxime si tenemos en cuenta que el valor a cubrir es de solo
para 1.793.323 pensionados:
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
213
Sistema pensional colombiano
Presupuesto Nacional
Proyectos
Apropiaciones para Pensiones
Ppto. Total
Var
Pensiones
Var
PIB %
% del Ppto.
2009*
$138.626 $21.418 4,30%
15,45%
2010
2011
$148.293 $147.255 6,97%
(0,70%)
$24.303 $23.607 13,47%
(2,86%)
4,50%
4,10%
16,39%
16,03%
Fuente: MHCP * Ejecución para el 2009
2012
2013
$165.276 $185.525
12,24%
12,25%
$24.983 $24.881
5,83%
(0,41%)
4,00%
3,50%
15,12%
13,41%
Apropiaciones para conceptos asociados a pensiones PGN
2012-2013
Miles de millones de pesos
Concepto / Sector
Variación
Porcentual
13/12
2012
(1)
2013
(2)
Participación
Porcentual
Porcentaje
PIB
2012 2013
13/12
(3)=(2/1)
2012
(4)
2012
(5)
2012
(6)
2013
(7)
PENSIONES NACION
22.491
24.281
8,0
98,2
97,6
3,7
3,7
Pensiones sin ISS
14.612
15.674
7,3
63,8
63,0
2,4
2,4
TRABAJO
6.774
6.950
2,6
29,6
27,9
1,1
1,0
DEFENSA Y POLICIA
3.886
4.417
13,7
17,8
17,8
0,6
0,7
EDUCACION
2.430
2.628
8,2
10,6
10,6
0,4
0,4
HACIENDA
926
1.048
13,2
4,0
4,2
0,2
0,2
SALUD Y PROTECCION SCL
6,4
1,9
0,1
0,1
AGROPECUARIO
51
COMERCIO, INDUSTRIA,
6,4
RESTO DE SECTORES
37
Pensiones ISS
3,8
0,2
0,3
2,3
7.879
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
34,4
34,6
8.607
PENSIONES ESTAPUBLICOS
600
45,1
2,4
0,1
0,1
TOTAL PENSIONES PGN
24.881
8,6
100,0
3,7
3,7
1,3
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nación.
214
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Gráfica 10.1
Pasivo Pensional Nacional
(Cifras en billones de pesos)
Fuente: CGN-MHCP.
Concepto/sector
4. El régimen de congresistas y la comparación con otros pensionados de regímenes de transición del régimen de prima media.
Para la Contraloría los datos del régimen de Congresistas se han visualizado y analizado con todos los otros regímenes especiales.
Más que el impacto económico particular, hay otras consideraciones
que ameritan una especial atención. Al respecto la CGR ha emitido opinión
en cuanto a la falta de revelación de los cálculos actuariales de este Fondo
dentro del Balance General de la Nación y sobre la necesidad de tener tales
cálculos aprobados y actualizados.
Precisamente este tema, el de la falta de revelación de los pasivos pensionales en el Balance General de la Nación fue objeto de una función de advertencia de la Contraloría y de glosas al Balance, temática que es fruto de un
plan de mejoramiento con la Contaduría y con el Ministerio de Hacienda.
El último cálculo actuarial aprobado para el Fondo del Congreso
(Fonprecon) corresponde a 2010 ( debiendo estar ya en proceso de cierre
de 2012) y es por valor de $2.48 billones de pesos que abarca a 8.757
personas entre pensionados, jubilados, beneficiarios de bonos pensionales
y cotizantes activos. De este valor tan solo hay reservas por $363 mil millones de pesos.
Los pensionados a octubre de 2012 por ley 4 y por ley 100 de Fonprecom, suman 2.319 personas. El promedio de mesada de vejez de un pensionado por Ley 4 de 1992, es de $18 millones de pesos, como se puede ver en
el cuadro siguiente, donde si el exceso sobre 25 salarios mínimos (vigente
en 2012), se utilizara para pagar pensiones de 1 salario mínimo en el caso
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
215
Sistema pensional colombiano
Ley 4 de 1992, Aet. 17
SMMLV
Tope legal mesadas Pensión máxima
Fonprecón
Ley 4/92
N°
Vejez
529 Invalidez
Mesadas $’
22,81%
$9.517
Promedio $
En Exceso
de 25
SMMLV
Mesada en
Exceso $’
Beneficiarios posibles
de una pensión de un
SMMLV
53,13%
$17.990,5
$3.253,0
$1.720,9
2.919
$5.262,5
$26,3
45
$1.791,3
$1.747,2
2.964
$229,25
$242,78
411,8
5 0,22%
$100
0,56%
$20.000,0
Sobrevivencia
298 12,85%
$4.135
23,08%
$13.875,8
Sub Total
832 35,88%
$13.752
76,77%
Fonprecón
Ley 100/93
N°
Vejez
1.193 Mesadas $’
51,44%
$16.528,8
Promedio $
$3.569
19,92%
$2.991,6
Invalidez
35 1,51%
$77
0,43%
$2.200,0
Sobrevivencia
259 11,17%
$516
2,88%
$1.992,3
1.487 64,12%
4.162 23,23%
$2.798,9
Sub Total
Fonprecón
Vejez
N°
1.722 Mesadas $’
74,26%
$13.086
Promedio $
73,05%
$7.599,3
Invalidez
40 1,72%
$177
0,99%
$4.425,0
Sobrevivencia
557 24,02%
$4.651
25,96%
$8.350,1
2.319 100%
17.914 100%
$7.724,9
Total
Colpensiones
Vejez
1.059 $15.850
$14.966,8
Notas: Con el exceso por encima de 25 SMLV pagados a los congresistas, se podrían subsidiar 2.964 personas con una pensión de 1
SMMLV y 412 con lo pagado en exceso de 25 SMLV en Colpensiones a 1059 pensionados, para un total de posibles beneficiacios de
3.375
Fuente: Elaboración CGR
Pensionados Colpensiones/ISS
Vejez
Invalidez
Sobrevivencia
Sub Total
N°
738.326 43.229 223.391 1.004.946 73,47%
4,30%
22,23%
100%
Mesadas $’
$1.013.823 $44.688 $86.047 1.144.558 88,58%
3,90%
7,52%
100%
Promedio $
$1,373
$1,034
$0,385
$1,139
Fuente: Superfinanciera.
En un régimen de prima media con las condiciones de ley para acceder al mismo dentro de los regímenes especiales o de transición, las
cotizaciones o aportes nunca son representativos del monto a pagar.
Ahí se requiere una reforma profunda. Lo anterior por cuanto tales regímenes se construyeron con unos porcentajes muy altos de subsidio,
subsidio que está a cargo del fisco.
216
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Para hacerse a una idea, una pensión de salario mínimo sustituible
en los términos de la ley requiere de un capital entre $150 y $180
millones de pesos. En tal orden de ideas las diferencias entre mesadas
pagadas y cotizaciones en nuestros regímenes de prestación definida
resulten tan grandes como importantes deben ser los recursos que
deban apropiarse.
Veamos algunas cifras adicionales, no sin antes precisar que en el
caso del ISS estas cifras se ven distorsionadas como quiera que el ISS
dentro de la mesada consigna el valor del retroactivo, cosa que también pasaba en Cajanal mientras remitió información.
a) Evolución del valor de las mesadas pagadas por las distintas administradoras del régimen de prima media del 2005 a Agosto de 2012.
Valor mesadas pagadas en el RPM
Mesadas
ISS
CAXDAC
2010
2011
2012
$6.145.150
2005
$7.178.493
2006
$8.308.992
2007
$9.637.250
2008
$11.202.299
2009
$12.491.762
$14.249.043
$8.876.103
$41.050
$43.093
$45.718
$48.564
$52.517
$53.584
$55.119
$33.032
Fon Precon
$136.996
$165.175
$176.719
$189.697
$205.284
$216.962
$231.813
$133.941
Caprecom
$522.326
$565.392
$604.096
$696.610
$702.605
$717.334
$736.032
$433.513
$29.890
$32.675
$36.621
$40.717
$45.984
$48.464
$51.284
$30.609
Cajanal (*)
P. Antioquia
$2.447.593
$2.804.792
$3.116.040
$3.706.183
$1.664.488
$0
$0
$0
Total
$9.323.004
$10.789.620
$12.288.185
$14.319.020
$13.873.177
$13.528.106
$15.323.291
$9.507.198
Fuente: Superfinanciera.
b) Evolución de los aportes recibidos para el pago de mesadas a
las distintas administradoras del régimen de prima media del 2005 a
Agosto de 2012.
RPMPD
Aportes
ISS
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
$2.307.133
$2.529.793
$2.675.136
$3.115.194
$3.294.232
$4.017.585
$4.541.719
$452.274
CAXDAC $3.399
$4.042
$4.024
$4.432
$4.516
$3.000
$380
$107
FonPrecon
Total
$9.585
$9.000
$9.193
$10.756
$11.502
$11.828
$10.754
$1.060
Caprecom
$6.504
$15.210
$13.612
$7.237
$3.881
$2.145
$993
$60
P. Antioquia
$3.480
$3.089
$3.102
$3.370
$3.061
$3.014
$2.861
$224
Cajanal (*)
Total
$0
$118.779
$131.710
$145.199
$67.456
$0
$0
$0
$2.330.101
$2.688.913
$2.845.970
$3.296.944
$3.396.150
$4.049.400
$4.567.461
$454.785
Fuente: Superfinanciera
* Reporte no disponible o desactualizado..
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
217
Sistema pensional colombiano
c) Porcentaje de las mesadas que cubren los aportes del 2005
a Agosto de 2012 en las distintas administradoras del régimen de
prima media.
Mesadas
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
ISS
37,54%
35,24%
32,20%
32,32%
29,41%
32,16%
31,87%
CAXDAC
8,28%
9,38%
8,80%
9,13%
8,60%
5,60%
0,69%
Fon Precon
7,00%
5,45%
5,20%
5,67%
5,60%
5,45%
4,64%
Caprecom
1,25%
2,69%
2,25%
1,04%
0,55%
0,30%
0,13%
P. Antioquia
11,64%
9,45%
8,47%
8,28%
6,66%
6,22%
5,58%
Cajanal (*)
0,00%
4,23%
4,23%
3,92%
4,05%
Total
24,99%
24,92%
23,16%
23,02%
24,48%
29,93%
29,81%
2012
Fuente: Superfinanciera.
d) Relación del número de pensionados en relación con el
valor de salarios mínimos legales. En el ISS (hoy Colpensiones) que
cobija al mayor número de pensionados del país la distribución de
mesadas por número de salarios nos muestra claramente el problema de inequidad del que hablábamos. Estos resultados pueden
trasplantarse a cualquier otro régimen.
ISS
Cifras a Octubre 2011
Afiliados
6.434.218 Cotizantes
1.931.923 No cotizantes
4.502.295 Pensionados 963.976 Valor mesada
$943.363 Pension promedio
$978,617 Pensionados segun monto en Salarios Mininos Mensuales Vigentes
N°
%
N° por Pensionado
6,67
2,00
4,67
% Acumulado
P<2
744.865 77,3762%
77,38%
100%
2<P<4
141.510 14,7000%
92,08%
22,6238%
4<P<7
50.460 5,2418%
97,32%
7,9238%
7 < P < 10
15.078 1,5663%
98,88%
2,6821%
10 < P < 15
8.549 0,8881%
99,77%
1,1158%
15 < P < 20
2.007 0,2085%
99,98%
0,2277%
20 < P < 25
99 0,0103%
99,99%
0,0192%
25 < P
86 0,0089%
100,00%
0,0089%
Total
962.654 100,00%
Fuente: Superfinanciera.
e) FOPEP. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional
tiene como objetivo el pago de pensiones de vejez o de jubilación,
218
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
de invalidez, de sustitución o sobrevivientes que se encontraban
a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social o de los fondos
insolventes del sector público del orden nacional3; a continuación
relacionamos la distribución de pensionados por Niveles Salariales
que maneja Fopep, así:
Pensionados segun monto en Salarios Mininos Mensuales Vigentes
N°
%
% Acumulado
P <=1
13.485 5,1105%
5,11%
100%
1<P<2
79.597 30,1651%
35,28%
94,8895%
2<P<3
63.353 24,0091%
59,28%
64,7244%
3<P<4
61.112 23,1598%
82,44%
40,7153%
4<P<5
22.795 8,6387%
91,08%
17,5555%
5 < P < 10
19.562 7,4135%
98,50%
8,9169%
10 < P < 15
2.232 0,8459%
99,34%
1,5034%
15 < P < 20
746 0,2827%
99,63%
0,6575%
20 < P < 25
688 0,2607%
99,89%
0,3748%
25 < P
301 0,1141%
100,00%
0,1141%
Total
263.871 100,00%
Fuente: FOPEP.
Aquí vale la pena resaltar que mientras el 92.08% de los pensionados de Colpensiones/ISS devengan pensiones inferiores a cuatro (4) SMLV, en el FOPEP este guarismo se sitúa en 82.44% lo cual
muestra que mientras que apenas el 7.92% de los pensionados del
Colpensiones/ISS reciben pensiones superiores a cuatro (4) SMLV,
en el FOPEP el porcentaje correspondiente se sitúa en el 17,56%,
lo cual parece indicar un régimen salarial o de jubilación más generoso en el sector público.
En el caso de la pensión de congresistas hay tres consideraciones que han desatado una importante litigiosidad y que tal y como
se dijo en un comienzo, con miras a la consideración del principio
de la igualdad podría generar un precedente para otros grupos de
pensionados bajo regímenes especiales aplicables por la transición,
cuya previsión actuarial no se tiene e incrementaría los recursos
que deberían ser destinados al pago de pensiones.
• El reconocimiento por ley del monto de la pensión con el 75%
de todo lo devengado por los activos.
• La decisión de adoptar como ingreso base de liquidación IBL
todos los factores salariales para el reconocimiento de una pensión, cuando solamente se ha cotizado por algunos.
• La obligatoriedad de aplicar el tope consagrado en el acto legislativo 01 de 2005.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
3 Anexo relación de los Fondos Manejados a tavés de Fonpep.
219
Sistema pensional colombiano
5. La sostenibilidad fiscal y financiera del régimen de prima media. Costos fiscales. Progresividad o regresividad.
El régimen de prima media o prestación definida no es bueno
o malo o costoso per se. Depende de las reglas que en materia de
cotizaciones, edad, fidelidad de aportes, topes de pensión, tasa de
reemplazo, etc., se establezcan. Son las variables que se introduzcan las que le dan las características a la pensión obtenida.
Evidentemente los regímenes especiales que hoy subsisten tienen un alto grado de subsidio con un contenido altamente regresivo. Es decir que se subsidia más para atender la prestación
definida en la ley a quien gana más y como hay tope de aportes y
un mínimo de semanas de cotización para obtener la prestación,
pues ese subsidio beneficiará más a quienes tienen empleo formal,
ganan más y tienen mayor estabilidad laboral. Igualmente, con el
subsidio del estado, también existe el subsidio de quienes tienen
menos oportunidad de completar sus semanas de cotización, pues
a estos en el régimen de prima media, sólo les corresponde una
indemnización sustitutiva, yendo sus cotizaciones a subsidiar la
pensión de quienes tienen una mayor posibilidad de pensionarse.
En el régimen de ahorro
individual también existe una
garantía estatal consistente en
respaldar una pensión de garantía mínima cuando los recursos
de dicho fondo alimentado con
las cotizaciones de quienes están afiliados a dicho régimen no
alcancen, además de la garantía
del valor real de los aportes para
quienes se trasladen del régimen
de prima media. Sin embargo no
hay que olvidar que en este régimen el riesgo de mercado corre
a cargo del afiliado y/o pensionado. Lo que lo hace diferenciable del régimen de prima media
en donde la prestación ha sido
definida de antemano independientemente de la suerte de los
recursos aportados. De ahí los
anillos de seguridad creados
por el legislador, los cuales no
serán suficientes si no se hace
una adecuada supervisión a los
mercados y las conductas de sus
actores procurando un escenario
de libre competencia, de mucha
transparencia y de mucha responsabilidad ética y social. Esta
mayor supervisión, regulación,
autorregulación y control se
hace hoy más exigente. La rentabilidad real de las inversiones
cada vez es menor y los actores y mercados están altamente concentrados. Lo acontecido
con Interbolsa es una señal de
alerta que no podemos ignorar.
Adicionalmente, el Estado
deberá más temprano que tarde
enfrentar los múltiples requerimientos de la población afiliada
que no estando en un régimen
de transición llegue a la edad de
pensión y sus semanas cotizadas
o el capital acumulado no sean
suficientes para tener un sustento
para la vejez, o en donde las tasas
de reemplazo, nada similares a las
220
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
que estábamos acostumbrados en
los regímenes especiales impongan a los adultos mayores a un
nivel de ingresos de un día para
otro muy inferior al que venía recibiendo sin la adecuada información o preparación para ello.
6. Qué ha hecho la Contraloría en materia de control fiscal en el tema pensional.
La Contraloría no ha estado
ajena a los distintos problemas
y dificultades que se han presentado en el campo pensional.
Nos parece importante hacer
algunas menciones a los temas
que desde nuestro Despacho se
han venido manejando:
• Necesidad de regulación en temas en los cuales nuestras Altas
Cortes han llamado la atención de vacíos normativos que implican mayor litigiosidad y mayores costos en los reconocimientos
de pensiones.
• Seguimiento a la tutela de la H Corte Constitucional en el caso
de Cajanal.
• Prevención a nominadores y pagadores sobre carrusel de pensiones.
• Necesidad de supervisión y control a normatividad y regulación
y riesgos derivados de la escaza competencia y conflictos de
interés que se susciten en los mercados y revisión al margen de
solvencia para administradores el cual fue recientemente reducido por el Gobierno Nacional. Igualmente, medición el impacto de la escaza competencia en la definición de la rentabilidad
mínima de los portafolios pensionales.
b. Control fiscal a las administradoras del régimen de prima
media y de Ahorro individual y en general a la institucionalidad
relacionada con el sistema de seguridad social.
a. Expedición de funciones de advertencia y actuaciones fiscales relacionadas con:
• La necesidad de tener cálculos actuariales al día y
contabilidad que refleje la
verdadera situación para
amortizar y fondear con la
debida antelación los recursos que se requieran.
• Acelerar y avanzar en la conformación de la institucionalidad que lleva más de 5
(desde la ley 1551 de 2007)
años con la existencia de
instituciones paralelas y en
liquidación por mucho tiempo con el costo y la desatención al usuario. (Los casos
de la demora en el desmonte
del ISS, el arranque de Colpensiones, la liquidación de
Cajanal, la puesta en marcha
de la UGPP, la liquidación
del Patrimonio Autónomo
Buen Futuro).
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
221
Sistema pensional colombiano
c. Control fiscal las Cajas pagadoras de
pensiones de las fuerzas militares.
• Archivo confirmado en segunda instancia
el 24 de Febrero de 2009
d. Control fiscal al Fondo de Pensiones
territoriales y seguimiento en cada ente territorial para que haga los ahorros correspondientes
y actualice en PASIVOCOL las historias laborales
así como para actualizar, conformar y obtener la
aprobación de los cálculos actuariales.
• Proceso de Responsabilidad Fiscal por presunta
irregularidades en el trámite de reconocimiento
de retroactividad y reajustes de pensiones
e. Control fiscal a la mora en el pago de
pensiones.
f. Control fiscal a la suficiencia de los recursos para pagar en pensiones en los patrimonios autónomos como el de Colombia Telecomunicaciones.
g. Proceso de responsabilidad fiscal en lo
que se ha denominado el carrusel de pensiones.
Por último, la CGR no ha expedido concepto ni asumido hasta la fecha en ninguna de sus
decisiones una posición o interpretación oficial
respecto de la aplicación de la reforma constitucional de 2005, frente a las pensiones causadas con anterioridad a su vigencia ni frente al
tope en el valor de la pensión que dispuso el
Acto Legislativo 1 de 2005, en relación con las
pensiones causadas con anterioridad al 31 de julio de 2010. Lo anterior sin perjuicio de algunos
procesos de responsabilidad fiscal que se han
adelantado y cuya información transcribimos a
continuación que datan de administraciones pasadas y del control fiscal que se viene haciendo
a algunos reconocimientos de pensiones que de
manera fraudulenta contra el erario público y en
el ejercicio de acciones que se constituyen en un
abuso del derecho que van en contra de todas las
previsiones legales y constitucionales:
• Proceso de responsabilidad fiscal por presuntas irregularidades en el otorgamiento de
pensiones a algunos congresistas
•
IP 1227 de fecha 17 de Julio de 2004
• PRF de 22 de Noviembre de 2005
• Archivado el 10 Diciembre de 2008 por
ausencia de culpa o dolo
222
• PRF del 29 de Abril de 1999
• Fallo sin responsabilidad del 27 de Julio
de 2005(no hay datos en el sistema de los
argumentos de la decisión).
• Fallo confirmado en segunda instancia el
7 de Octubre de 2005
• Indagación Preliminar por presuntas irregularidades encontradas en el otorgamiento de la
pensión de un ex congresista.
• IP 1174 de 26 de Mayo de 2004. Ex congresista Alfonso Ramos.
• Archivado 24 de Diciembre de 2004. Por
no comportar una gestión fiscal.
• Indagación Preliminar con ocasión de revisión
efectuada a 33 expedientes de pensiones, de
los cuales 18 tenían resolución de liquidación
pensional:
• Recibido el 16 de Agosto de 2006
• IP 1585 de 13 de Octubre de 2006
• Declarada caducidad el 31 de mayo de
2007, por cuanto la ocurrencia de los hechos data del 14 de Abril de 1992
• Indagación Preliminar en vista que FONPRECON
no acató oportunamente providencia judicial.
• IP 2004 de 26 de Abril de 2012
Hechos: Fonprecon no habría acatado
oportunamente las providencias judiciales que
ordenaron la reliquidación de unas pensiones
de jubilación.
• Archivada el 23 de Noviembre de 2012 por
cuanto se demostró que, por una parte, el
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
remitió la sentencia de reliquidación de
pensiones a Fonprecon un año y medio
después de emitida la misma, por lo que
se dio traslado a las autoridades competentes para que investigaran la posible
irregularidad disciplinaria de este hecho,
y por la otra por cuanto se probó que
Fonprecon emitió dentro del término de
los 30 días legales (artículo 176 CCA) la
sentencia de reliquidación ordenada por
el Tribunal Contencioso Administrativo
del Valle del Cauca.
7. Algunas conclusiones
a. Hay que volver al espíritu de la ley 100
de 1993 que se repitió en el Acto Legislativo 001
de 2005.
Conviene repasar el texto del Acto Legislativo
para encontrar cuáles han sido los desvíos y donde deben imponerse los correctivos:
• Se garantiza a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la Seguridad Social. La baja
cobertura que hoy tiene el sistema en materia
de pensiones demuestra que no se ha cumplido con este cometido.
• El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del sistema pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la
ley y asumirá el pago de la deuda pensional
que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las
leyes en materia pensional que se expidan con
posterioridad a la entrada en vigencia de este
acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
• Sin perjuicio de los descuentos, deducciones
y embargos apensiones ordenados de acuerdo
con la ley, por ningún motivo podrá dejarse
de pagar, congelarse o reducirse el valor de la
mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho… En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos.
• Para adquirir el derecho a la pensión será
necesario cumplir con la edad, el tiempo de
servicio, las semanas de cotización o el capiECONOMÍA COLOMBIANA . 338
tal necesario, así como las demás condiciones
que señala la ley.
• Los requisitos y beneficios pensionales para
todas las personas serán los establecidos en
las leyes del Sistema General de Pensiones. No
podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo
alguno para apartarse de lo allí establecido.
• Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada
persona hubiere efectuado las cotizaciones.
• A partir de la vigencia del Acto Legislativo no
habrá regímenes especiales ni exceptuados,
sin perjuicio del aplicable a la Fuerza Pública
y al Presidente de la República y algunos artículos transitorios para el régimen de docentes.
Sin perjuicio de los derechos adquiridos y del
Régimen de Presidente y Fuerza pública, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados así como cualquier otro
distinto al establecido de manera permanente
en las leyes del Sistema General de Pensiones
expirará el 31 de julio de 2010.
• La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas
con abuso del derecho o sin el cumplimiento
de los requisitos establecidos en la ley, convenciones o laudos.
• A partir del 31 de Julio de 2010 no podrán
causarse pensiones superiores a 25 smlv, con
cargo a recursos de naturaleza pública.
• A partir de la vigencia del AL no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas
de trabajo, laudos o acto jurídico alguno,
condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de
Pensiones.
• Las reglas de carácter pensional que rigen
contenidas en laudos, convenciones, acuerdos
perderán vigencia el 31 de julio de 2010.
• El régimen de transición establecido en la ley
100 de 1993 y demás normas que desarrollen
dicho régimen no podrán extenderse más allá
del 31 de julio de 2010, excepto para quienes
223
Sistema pensional colombiano
estando en régimen de transición, a la entrada en vigencia del acto legislativo tengan
más de 750 semanas de cotización o tiempo de servicios,
a quienes se les mantendrá el
régimen de transición hasta
el año 2014.
• Los requisitos y beneficios
pensionales para las personas cobijadas por el régimen de transición serán los
exigidos por el artículo 36
de la ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen
dicho régimen.
• Eliminación de la 14 mesada para quienes tengan una
pensión superior a 3 salarios
mínimos y su pensión se
cause antes del 31 de julio
de 2011.
• No puede haber pensión
inferior a 1 smlv salvo los
beneficios económicos periódicos BEPS para personas
de escasos recursos que no
puedan completar los requisitos de la pensión.
de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de
la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar
en vigencia el Sistema (1 de abril de 1994 con base en art 151
de la ley 100 de 1993) tengan 35 años o más de edad si son
mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más
años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen
anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones
y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en
la presente ley…… El ingreso base para liquidar la pensión de
vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les falte
menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de
lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el
cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios
al consumidor, según certificación que expida el DANE…. ”
• Lo anterior quiere decir :
•
Beneficiarios del régimen de transición:
• Hombres de 40 o más al primero de abril de 1994
• Mujeres de 35 o más al 1 de abril de 1994
• Quienes tengan 15 años de cotización o servicio
Qué derechos otorga ser beneficiario del régimen de transición:
b.
El régimen de transición: edades, tiempos de cotización o servicio, IBL, IBC,
monto o tasa de reemplazo
El Acto legislativo reitera el
respeto de la expectativa legítima de un cierto número de
personas que tenían pendiente una situación pensional por
consolidar. Vuelve a los mismos conceptos consagrados en
el artículo 36 de la ley 100 de
1993.
• Art 36 ley 100 de 1993: “
La edad para acceder a la
pensión de vejez, el tiempo
224
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
• Que a los beneficiarios se les aplique el requisito de edad,
tiempo de servicio o semanas cotizadas y monto de la pensión de vejez del régimen anterior al cual estuvieren afiliados a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. Esto es lo que algunos llaman la “tasa de reemplazo”.
El monto del sistema general de pensiones está consagrado
en el artículo 34 de la ley 100, modificado por el artículo
10 de la ley 797 de 2003: Va del 65% al 85% del IBL según
una fórmula y según las semanas de cotización.
• Es una expectativa legítima en concreto, no
un salvoconducto para
decidir de ahí en adelante cuál es el régimen
que más conviene.
• El IBL o ingreso base de liquidación aplicable a los beneficiarios de transición es el establecido en el artículo 36.
El monto es el del régimen de transición al cual se tiene
derecho.
o Hasta cuándo debe respetarse el régimen de transición
es decir el acceso a un régimen
especial?
• El IBL solo debe incluir los montos sobre los cuales se haya
cotizado. El IBC es el reglado en la ley 100, art 18: El salario
base de cotización para los trabajadores particulares será
el que resulte de aplicar lo dispuesto en el CST. El salario
mensual base de cotización para los servidores del sector
público, será el que señale el Gobierno de conformidad con
lo dispuesto en la ley 4 de 1992. El Ingreso base de cotización tiene los mismos límites mínimos y máximos que el
ingreso base de liquidación.
o Régimen de transición aplicable.
• Régimen especial que a 1 de abril de 1994 le genere ex-
pectativa legítima a un
beneficiario.
•
Hasta el 31 de julio de
2010
•
Salvo para quienes
están en régimen de
transición tuvieren 750
semanas de cotización
o el equivalente en servicios a la entrada en
vigencia del acto legislativo 001 de 2005, en
cuyo caso la posibilidad
de acceder a una pensión de un régimen de
transición se extiende
hasta el 31 de diciembre de 2014.
c. El tope de las pensiones.
• Algunos antecedentes en
materia de topes a las mesadas pensionales: 1976:
22 smlv. 1988: 15 smlv. La
ley 100 de 1993 puso un
tope de 20 smlv , tope que
se subió a 25 por la ley 797
de 2003 y que quedó en
el acto legislativo 001 de
2005. El Decreto 314 de
1994 (posterior a la ley 100)
permitió topes superiores al
respetar los topes previstos
en leyes anteriores, dentro
del entendido de que el
tope hacía parte de la tranECONOMÍA COLOMBIANA . 338
225
Sistema pensional colombiano
sición como parte del “monto” y por ende las
pensiones de regímenes exceptuados y algunos regímenes especiales no estaban sujetas
a los topes de ley.
d. Algunas experiencias internacionales
• OCDE. En 2009 la OCDE se pronunció sobre
el tema pensional en su Respuesta estratégica
de la OCDE a la crisis económica y financiera
en los siguientes términos:
“En el renglón de fondos de pensiones, las
pérdidas recientes han generado gran inquietud, dando lugar a demandas por una revisión
profunda de las disposiciones relacionadas
con las pensiones para que dependan menos
e los volátiles mercados financieros. También
debe considerarse la regulación de los fondos
de pensiones y la estrategia de diversificación
apropiada entre la prestación pública y privada del ingreso para el retiro. Los esquemas
públicos de pensiones también deberán enfrentar la disminución del empleo, que a su
vez reducirá las aportaciones a los esquemas
de reparto y los posibles derechos que otorgan las pensiones”.
• Para el caso de España, la OCDE produjo el
documento “España - Ficha país. Panorama
de las pensiones 2011”. Allí indicó que “La reciente reforma de pensiones 2011 en España
va a mejorar significativamente la sostenibilidad financiera a largo plazo del sistema de
pensiones español. La propuesta, aprobada
en enero por el Gobierno y acordada con los
interlocutores sociales, reducirá el gasto en
pensiones a largo plazo, en el equivalente del
3,5% del producto interior bruto (PIB)1.”
“Actualmente, España gasta un 9% del PIB en
pensiones, un poco por encima de la media de
la OCDE, pero prácticamente lo mismo, una
vez que se toma en cuenta la situación demográfica. El gasto actual es mucho más alto en
Francia e Italia que en España.”
“La tasa agregada de reemplazo, un indicador
que mira a las pensiones pagadas actualmente
a los pensionistas se sitúa (48%), cifra próxima a la media de la UE. La tasa proyectada
226
de reemplazo de la pensión en España para un
trabajador con carrera completa que entra en
el mercado de trabajo en 2008, será un 81,2%
(cuadro 2 parte izquierda). Esta tasa simulada
de reemplazo – pensión en relación con ingresos salariales- es mucho más reducida en los
34 países de la OCDE: 57,3%.”
“La reforma reforzará la relación entre cotizaciones y prestaciones en comparación con el actual sistema. Por ejemplo, el número de los años
de cotización necesarios para recibir el 100% de
la pensión, aumentarán de 35 a 37 a los 67 años
y a 38,5 años a los 65), y afectará más a los trabajadores con carreras interrumpidas.”
• Según el documento “Riesgos Fiscales y Reforma Pensional “ del Director de Estudios económicos de Asofondos, Septiembre 6 de 2011,
entre 1995 y 2005 en Europa hubo una gran
reforma a los regímenes públicos producto de
la crisis que viene teniendo: Así por ejemplo,
18 países incrementaron las edades de pensión, 57 países incrementaron las tasas de contribución, 28 países modificaron las fórmulas
de beneficios, 10 cambiaron los periodos sobre
los cuales se calcula el monto de la pensión,
14 cambiaron la base de contribuciones o los
mecanismos de indexación. En la reciente crisis
hubo también cambios en los parámetros: Grecia Aumentó de la edad de pensión (63 años),
las semanas cotizadas y hubo un recorte en la
mesada 14. España eliminó el régimen transitorio de jubilación parcial, incrementó la edad
a 67 años y el periodo de cálculo o IBL de 15
a 25 años. Portugal por su parte hizo un desmonte de los regímenes especiales, el monto
de la pensión quedó atada a la expectativa de
vida y no está atada a salario mínimo y se establecieron penalidades por retiro temprano.
• Igualmente en Europa durante la crisis se han
conocido medidas de congelación de mesadas,
salarios, primas y recomendaciones de las autoridades europeas en relación con medidas
más drásticas para poder manejar el déficit.
e. Otras conclusiones
• Es imprescindible formular una política
pública integral en materia de seguridad
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
social teniendo en cuenta los cambios
demográficos, sociales y la estructura del
mercado laboral colombiano recogiendo
la experiencia de estas últimas dos décadas, así como las que se están viendo en el
continente y en el mundo. Se debe tener
en cuenta además la alta rotación en el
empleo en Colombia y que se ve reflejada en el número de trabajadores afiliados al
sistema y el número de cotizantes efectivos,
que se ve disminuido en relación con los afiliados a ambos regímenes pensionales.
• Es necesario reconocer que la seguridad
social es un derecho humano, es un derecho civil y político y un derecho de contenido económico, social y cultural. Seguir
haciendo las reformas solo con base en
análisis de economistas y consultando
exclusivamente el tema fiscal no genera
ninguna legitimidad en las normas expedidas, de ahí que el ciudadano busque en
la tutela una respuesta a sus necesidades.
• Modernizar la gestión del sistema: Sistema
de información, historias laborales, cuentas
individuales, control de evasión y elusión.
Debe haber una historia laboral única electrónica para cada ciudadano, independientemente del régimen al que pertenezca y
que permita a los distintos operadores administrar y gestionar los apoyos y prestaciones para la vejez. La educación financiera consagrada en la ley 1328 de 2009
debe ser una realidad. Los ciudadanos deben poder consultar fácilmente su historia
laboral y saber las ventajas y desventajas de
sus decisiones. No podemos repetir esa historia tan costosa para el país como fue la
migración masiva de afiliados del régimen
de prima media a los fondos privados de
pensiones sin mayor información, quienes
luego debieron tutelar sus derechos y promover reformas para recuperar el régimen
de transición que perdieron por dicho traslado sin saberlo.
• Garantizar el equilibrio financiero del sistema. Para ello necesariamente si queremos tasas de reemplazo altas debemos
aportar más y más años. Analizar la sufiECONOMÍA COLOMBIANA . 338
ciencia de la prestación principalmente en
el régimen de ahorro individual. Dado que
la función del sistema pensional es garantizar una seguridad económica al retiro se
debe analizar la suficiencia de las tasas de
remplazo y dar cumplimiento al convenio
de OIT sobre garantizar por lo menos el
49% de la renta de activo.
• Fomentar y promover una cultura previsional. La generación de una cultura previsional debe comenzar por incorporar la
educación previsional en los pensum de la
básica primaria y secundaria y promover el
conocimiento de los sistemas a los trabajadores en general.
• Asegurar la equidad de género en materia pensional con las reformas necesarias. Las mujeres deben poder acceder al
mercado laboral formal con salarios que
les permitan permanecer en los sistemas
de ahorro para la pensión, en iguales condiciones que los hombres, por lo que se
deben intensificar las medidas tendientes
a eliminar las barreras de acceso al sistema
pensional, a corregir la discriminación laboral que se presenta entre hombres y mujeres y las diferencias comprobadas en la
remuneración de hombres y mujeres. Dado
el aumento de la esperanza de vida al nacer y el aumento de la esperanza de vida
al retiro de hombres y mujeres se debería
tender a igualar progresivamente la edad
de jubilación de hombre y mujeres, siempre y cuando se prevea reconocer a través
de los sistemas previsionales los aportes o
semanas de cotización de las mujeres al
cuidado de los hijos, las personas con discapacidad y los adultos mayores, como se
ha hecho en otros regímenes pensionales.
• Fortalecer la supervisión basada en el riesgo, el control de los conflictos de interés
de los mercados, fortalecer la supervisión
y vigilancia de los recursos pensionales,
controlar los costos de administración, revisar el impacto y comportamiento de la
reforma de los multifondos y las normas
de rentabilidades mínimas asociadas.
227
Sistema pensional colombiano
• El país debe avanzar en una prestación básica solidaria y universal para la vejez. Es decir avanzar en la configuración de
un sistema mixto que permita la consolidación de un primer
piso o pilar con una prestación básica solidaria universal cuya
finalidad sea la de prevenir la pobreza en la vejez, (BEPS universales bajo el régimen de reparto), un segundo nivel que
garantice una sustitución de renta en la edad de retiro (cuentas individuales), y uno último complementario de carácter
voluntario acompañado de incentivos para su cumplimiento.
• Para efectos de protección a la vejez debería avanzarse en
el establecimiento de una medida independiente del salario
mínimo legal vigente que permita flexibilizar los topes de cotización, de monto de pensión, y de mínimos, puesto que estos son altos comparativamente con otros sistemas y pueden
amenazar la estabilidad financiera del sistema.
• Frente a los costos de administración se deben regular en los
dos regímenes e incentivar mayor eficiencia y la reducción
de los mismos. El inicio de operaciones de Colpensiones y de
la UGPP, estas instituciones deben medir sus costos de administración y fijarse metas específicas de reducción a varios
horizontes de planeación.
• Mejorar el diseño institucional a nivel nacional y territorial
para la formulación y seguimiento de las políticas y para la
ejecución de las mismas. Debe haber una integración y coordinación en la planeación, en la ejecución, en la supervisión y
en la vigilancia. El sistema de seguridad social debe adaptarse a
la nuevas estructuras sociales y del mercado laboral que le permitan garantizar una sostenibilidad financiera y asegurar una
adecuada prestación, para ello se hace necesario crear un instancia de análisis y seguimiento permanente al sistema, llámese
Consejo Consultivo de Expertos, Consejo Superior, Consejo Nacional, - el cual existe en varios países-, cuya primordial misión
será la de analizar y evaluar el sistema permanente y sistemáticamente para verificar el cumplimiento de sus objetivos y así,
sustentar y proponer las medidas, los ajustes y recomendaciones que puedan ser debatidas con suficiente sustento jurídico,
técnico y financiero.
228
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
El sistema pensional
colombiano
muchas reformas, pocas soluciones
Principales resultados
de algunas auditorías relacionadas
con el tema pensional
Informe de auditoría al Ministerio de la Protección Social, hoy escindido
en Ministerio de Trabajo y Ministerio de Salud y Seguridad Social. Proceso de recaudo de cotizaciones mediante la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA). Vigencia de enero 1 de 2010 a junio 30
de 2011
Por la Contraloría Delegada para el sector Social
La Auditoría se adelantó al proceso PILA (componente pensiones) teniendo en cuenta
los diferentes actores intervinientes, dentro de los cuales se encontraba el Ministerio de la
Protección Social como ente rector de la política pensional durante las vigencias auditadas,
correspondientes al 2010 y primer semestre de 2011.
De acuerdo con las funciones asignadas a cada ministerio, la formulación, dirección,
coordinación y evaluación de la política social en pensiones estará a cargo del Ministerio
de Trabajo, mientras que la operatividad de la PILA corresponde al Ministerio de Salud y
Protección Social.
La auditoría tuvo el siguiente alcance:
La evaluación del proceso de recaudo de cotizaciones mediante la Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes (PILA) Pensiones, a través de sus componentes (afiliación, recaudo
de cotizaciones al Sistema de Seguridad Pensional, verificación y acreditación de aportes,
así como reconocimiento y pago de prestaciones), tomando como base la normatividad y
regulación establecida para el proceso por el Ministerio de la Protección Social y teniendo
en cuenta los operadores de información; el sistema de validación de la información y los
aportes por identificar.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
229
Sistema pensional colombiano
El diagnóstico estadístico sobre la existencia o
no del cálculo actuarial en cada uno de los fondos
de pensiones públicos; el año base del cálculo actuarial; el valor amortizado y si el mismo se encuentra
actualizado y registrado; el análisis del número de
afiliados tanto en los fondos públicos como privados; promedio de edades; número de pensionados,
en proceso de adquirir este derecho y el número de
personas beneficiarias de indemnización sustitutiva, devolución de saldos, pensión de sobrevivientes,
pensión de invalidez y pensión de vejez.
El gobierno nacional, a través del Ministerio
de la Protección Social hoy Ministerio de Salud y
Protección Social, mediante el Decreto 1465 de
10 de mayo de 2005, creó la Planilla Integrada
de Liquidación de Aportes (PILA) para permitir a
todas las personas y empresas pagar sus aportes
al Sistema de la Protección Social, salud, pensiones, riesgos profesionales y aportes parafiscales
a las Cajas de Compensación Familiar, SENA e
ICBF. Fue reglamentada por los decretos 3667
de 2004, 187 de 2005 y 1465 de 2005, éste último modificado por el Decreto 1931 de 2006. El
anterior Ministerio de la Protección Social propuso eliminar estas excepciones sin que a la fecha
se hayan realizado los ajustes respectivos, porque
reconoce la existencia de factores que impiden el
pago a través de la PILA por parte de todos los
aportantes obligados a cotizar.
Dentro del Sistema General de Pensiones existe
una problemática relacionada con la cadena de
valor del Proceso PILA, respecto al recaudo de los
aportes referente al alto volumen de rezagos y de
230
cartera existente en todas las AFP, cuyas cifras han
aumentado constantemente desde su creación,
pese a la continua depuración que se realiza.
Teniendo en cuenta el rol del Ministerio de
la Protección Social, hoy Ministerio de Salud y
Protección Social, respecto de la información reportada por las Administradoras de Fondos de
Pensiones a través del Registro Único de Afiliados
(RUAF), se observó que no realizan acciones de
revisión y control sobre la veracidad de la misma que permita tener mayor control del sistema;
realizar análisis y estudios que lleven a detectar
las tendencias y las variables que lo afectan, haciendo posible el oportuno direccionamiento de
las políticas sociales y que, a su vez, se constituya en la base única sobre la cual los operadores
de información establezcan mallas de validación
suficientes y efectivas (no sólo estructurales) que
permitan identificar plenamente el recaudo.
Sumado a ello, como consecuencia de esta
falencia, existe incertidumbre sobre el valor total recaudado en el Sistema General de Seguridad
Social por concepto de aportes a pensión.
Lo descrito anteriormente hace gravosa la situación para los afiliados al Sistema que están ad
portas de solicitar el reconocimiento de pensión,
porque a pesar de que le fueron descontadas las
cotizaciones exigidas por el sistema por parte del
empleador, éste no hizo los pagos oportunamente a las administradoras, situación que incide en
la imposibilidad de que los afiliados alcancen el
monto necesario o las semanas requeridas para
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
acceder al derecho, lo cual se ve reflejado en que
en el periodo auditado se tramitaron en el RAIS
13.554 devoluciones de saldo y en el RPM (ISS)
22.378 indemnizaciones sustitutivas, es decir,
que 35.932 personas no alcanzaron a cumplir los
requisitos mínimos para adquirir la pensión.
De igual manera, se reflejan en el mismo periodo, un total de 55.449 solicitudes negadas en
ambos regímenes.
A junio 30 de 2011 se encontraban afiliados a
los dos regímenes (RPM y RAIS) 16.088.701 personas, de las cuales solamente 6.081.541 cotizan
al sistema, representando el 37,8% de los afiliados y a diciembre de 2010, existían 924.689 pensionados en el ISS y 42.769 en las AFP privadas.
De otra parte, las entidades creadas por el
Gobierno, a través de la Ley 1151 de 2007, (Plan
Nacional de Desarrollo) para subsanar las falencias presentadas en la gestión desarrollada por el
Instituto de Seguro Social (ISS), aún sin liquidar y
la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) EICE
en liquidación, son la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), que a mayo de
2012 no ha iniciado la ejecución de las funciones
atribuidas legalmente y la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social (UGPP), que
apenas inició labores en noviembre de 2011.
Periodo cotización
A pesar de lo anterior, estas dos entidades han
ejecutado importantes recursos del Presupuesto
General de la Nación, tal como se explica en el
acápite respectivo.
Dentro de los actores del proceso PILA (Componente Pensiones) se encuentran: i) operadores de información que brindan los mecanismos
tecnológicos; ii) operadores financieros que
corresponden a las personas jurídicas responsables de administrar los sistemas que permiten
a los aportantes realizar el pago con cargo a la
cuenta que tienen en una entidad financiera y a
favor de las cuentas de las administradoras; iii)
el Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio de Salud y Protección Social y Ministerio
de Trabajo, que se encargaba de dirigir, regular
y establecer políticas; iv) las administradoras de
pensiones (AFP) privadas y públicas, responsables de la recepción de la información y el recaudo mensual de los aportes.
Durante 2010, el dinero recaudado a través de
la planilla PILA fue de $33 billones de pesos, de
los cuales corresponden a pensiones $12,6 billones equivalente al 38.4% y durante el primer semestre de 2011 el recaudo alcanzó $16,8 billones.
A diciembre de 2010 existían 786.468 aportantes
distribuidos entre empresarios e independientes
y 6.312.472 cotizantes, como se muestra en la
siguiente tabla.
No Aportantes
No. Cotizantes
Suma Aporte Pensión
enero
743.885
5.920.088
1.032.179.640.359
febrero
779.322
6.132.525
1.057.819.906.280
marzo
788.939
6.290.493
1.086.290.683.081
abril
791.769
6.249.280
1.098.206.206.016
mayo
790.796
6.071.878
1.023.544.930.936
junio
787.848
6.047.429
1.053.828.137.243
julio
786.706
6.026.884
1.022.083.302.931
agosto
787.046
6.081.963
1.031.044.299.497
septiembre
793.971
6.109.512
1.021.682.280.000
octubre
798.868
6.155.220
1.033.321.035.629
noviembre
800.320
6.170.107
1.054.296.893.784
diciembre
786.468
6.312.472
1.171.680.053.649
Total aporte pensión año 2010
12.685.977.371.882
Aportes pensión vigencia 2010
Fuente: Oficio MP 2011ER107428 28/10/2011
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
231
Sistema pensional colombiano
conocimiento de las pensiones.
En el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS),
las solicitudes superan los cuatro (4) meses en un rango entre
el 6% y el 32% del total de las
mismas y los seis (6) meses entre el rango del 8% y el 91%.
Las solicitudes de pensión por
invalidez presentan una demora adicional a causa de la calificación requerida para el trámite
por parte de las juntas de calificación de invalidez, las cuales en la mayoría de casos no
reconocen el porcentaje mayor
al 50% de invalidez requerido
para la pensión.
A junio de 2011, los cotizantes al RAIS son 4.206.685 personas,
de las cuales el 75% ganan menos de dos (02) salarios mínimos,
por lo cual, de acuerdo con las proyecciones actuariales realizadas
por Asofondos, no alcanzarán el monto requerido para acceder a la
pensión mínima, teniendo en cuenta que para obtener una pensión
por el monto del salario mínimo legal vigente en el 2012, se requiere
tener un capital individual de $136 millones, el cual ascenderá en el
2020 a $150 millones (El valor varía entre hombres y mujeres y depende de la edad del beneficiario a quien se sustituye la pensión).
De otra parte, el 95,8% de los pensionados se encuentran en el
RPM; el 58% de éstos reciben menos de dos (02) salarios mínimos
al mes, mientras que una minoría privilegiada (1.750 personas) ganan entre 16 y 25 salarios mínimos”. El RAIS sólo tiene el 4,2% de
los pensionados. Durante el periodo auditado comprendido entre
enero del 2010 y junio del 2011, en el RAIS se tramitaron 13.554
devoluciones de saldo y en el RPM (ISS) 22.378 indemnizaciones
sustitutivas, lo que nos indica que 35.932 personas no alcanzaron
a cumplir los requisitos mínimos para adquirir la pensión y la opción restante es optar por la devolución de los ahorros realizados
durante la vida laboral. De igual manera, se reflejó en el mismo periodo un total de 55.449 solicitudes negadas en ambos regímenes.
A diciembre de 2010, existen 924.689 pensionados en lSS y 42.769
en las AFP privadas.
Otra limitación para que las personas puedan alcanzar una
pensión de forma oportuna, una vez culmina su actividad laboral,
es la demora que presentan las AFP públicas y privadas en el re232
No obstante, conviene mencionar que estos plazos se cuentan a partir del momento en que
se ingresan los documentos solicitados en regla y va hasta el
momento de la expedición del
acto administrativo que reconoce y paga la pensión. Es difícil
establecer por falta de sistemas
de información el tiempo que
transcurre entre que el solicitante hace su petición y ésta se
traduce en el ingreso a la nómina y el pago de la prestación.
En cuanto al Régimen de
Prima Media (RPM) representado en el ISS, del total de solicitudes pensionales recibidas en
el periodo auditado, aproximadamente el 57% tienen fecha de
decisión superior a cuatro (04)
meses y 43% superior a (06)
seis meses. Sumado a lo anterior, las demoras presentadas
en Cajanal EICE en Liquidación
superan todas las expectativas
por cuanto de 11.118 solicitudes que están pendientes de
resolver el 44% supera los 30
meses, es decir, 4.880 personas
no han podido beneficiarse de
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
este derecho a causa de la desorganización institucional.
A diciembre de 2010 se encontraban afiliados al Sistema
General de Pensiones (incluyendo al ISS y las AFP privadas)
15.630.404 personas, presentándose un incremento de 2,6%
frente a lo alcanzado a enero
del mismo año (15.223.886). A
junio 30 de 2011 se encuentran
afiliados 16.088.701, registrando un incremento del 2.8%
frente a diciembre de 2010. Es
decir, el número de afiliados
creció en el primer semestre de
2011 más de lo que creció en
todo el año del 2010. Para afirmar lo anterior, en términos absolutos entre diciembre y enero
de 2010 el número de afiliados
aumentó en 406.518 personas,
mientras en el primer semestre
del 2011 dicho aumento fue de
458.297 afiliados.
Del total de afiliados a junio
de 2011 cotizaban al sistema
6.081.541 personas, es decir, el
37,8%; en el periodo analizado dicho porcentaje presenta
un promedio del 38%. Por otra
parte, los cotizantes a junio 30
de 2011 corresponden al 27,5%
de la fuerza de trabajo (Población Económicamente Activa),
con un total de 22.150.585
personas, según el Departamento Administrativo Nacional
de Estadística (DANE).
En el periodo analizado, la
cobertura real en promedio alcanzó la cifra del 27%.
En el Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad había 9.685.028 afiliados a junio
de 2011 y en Régimen de Prima
Media con Prestación Definida,
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
representado por el Instituto de Seguros Sociales 6.403.673 afiliados,
con un peso porcentual del 60% y 40%, respectivamente.
Al comparar, en términos absolutos, enero de 2010 con junio de
2011, los afiliados en el ISS disminuyeron en 45.121 afiliados, y los del
RAIS aumentaron en 909.936, es decir, la gestión del ISS fue nula en
cuanto a nuevas afiliaciones en el periodo analizado.
Participación de afiliados en el Régimen RAIS de cada una de las administradoras
En el periodo analizado, Porvenir es el fondo de pensiones con
el mayor número de afiliados, aumentando la participación al pasar
de 30.9% en enero de 2010 a 31.7% de afiliados en junio de 2011,
mientras Protección, que ocupa el segundo lugar, disminuye su participación al pasar de 21.7% al 21%. Por otra parte BBVA Horizonte
perdió 0.4% de participación y a su vez Colfondos aumentó en participación con el 0.4% en el mismo periodo. Finalmente, ING Pensiones
y Cesantías y Skandia mantienen su participación, casi que en forma
lineal; ING con una participación en promedio durante el periodo de
12.4% y Skandia con el 0.8%.
A junio de 2011, el 74.6% de los cotizantes al RAIS devengan entre
uno y dos Salarios mínimos.
El recaudo de las cotizaciones se hace a través de la PILA; sin
embargo, aún existen excepciones como se mencionó anteriormente,
que no utilizan la planilla. Para la vigencia 2010, el recaudo alcanzó
233
Sistema pensional colombiano
la cifra de 12.6 billones en el componente de pensiones correspondiente a los aportes que se hicieron
por la PILA.
El análisis del recaudo permitió identificar la
problemática que existe en cuanto a las dificultades
que se presentan para realizar la oportuna acreditación en las cuentas de los afiliados, situación ésta
que origina el alto volumen de los rezagos.
Rezagos
Los rezagos comprenden toda la recaudación
que reciben las AFP por concepto de cotizaciones previsionales, aportes y otros que por distintas razones no se abonan en las cuentas individuales, ya que no es posible la identificación
plena del afiliado por circunstancias ajenas a las
AFP. Estos recursos, después de la verificación de
que trata el artículo 8 del Decreto 1161 de 1994
y demás normas que lo modifican o adicionan,
se acumulan en una cuenta de patrimonio denominada cotizaciones no identificadas y obtienen
la misma rentabilidad de las cuentas personales,
que reciben del fondo de riesgo moderado.
Se originan principalmente debido a que el
empleador paga las cotizaciones en una AFP distinta de aquella donde se encuentra el afiliado o
bien cuando el empleador o el afiliado cometen
errores al diligenciar la planilla que no permiten asociar la cotización con la cuenta individual
(error en el nombre, en el RUT, en el documento
de identificación, entre otras). El monto total de
los rezagos en las AFP, a 30 de junio de 2011
fue de $202.702 millones, mientras que el ISS
presenta rezagos por $ 37.676 millones a junio
30 de 2011.
La recuperación de la cartera correspondiente
a las AFP privadas que administran el Régimen
de Ahorro Individual (RAI), entre enero 1 de 2010
y junio 30 de 2011, fue de $114.399 millones
equivalente a 2.08% del total de la deuda a junio
30 de 2011, según lo reportan.
Se evidencia que el monto de la cartera en los
dos regímenes (RAIS y RPM) ha aumentado sistemáticamente año a año. A pesar de la gestión adelantada por las AFP para la recuperación de la misma,
los resultados no son positivos y esto afecta a los
234
cotizantes porque estos recursos no se registran
en su historia laboral y no se puede realizar la
imputación de las semanas cotizadas o el aporte
en su cuenta de ahorro individual de acuerdo al
régimen en el que estén afiliados, razones que
inciden negativamente en el cumplimiento de los
requisitos exigidos legalmente para acceder a la
pensión obligatoria.
A junio 30 de 2011, el Régimen de Prima Media (ISS) refleja en sus estados financieros un saldo de cartera de $178.928 millones y las AFP privadas es de $5.5 billones aproximadamente, que
se encuentran registradas en las cuentas 76410
(cartera presunta) y 76415 (cartera real). La cifra
referente a las AFP privadas corresponde aI 32.7%
del total recaudado a través de la planilla PILA a
la misma fecha de corte.
Informe de Auditoría Gubernamental con
Enfoque Integral en modalidad especial
a la Caja Nacional de Prevision Social (Cajanal EICE) en Liquidación - Patrimonio Autónomo Buen Futuro (PABF). Vigencia 2011
Por la Contraloría Delegada para el sector Social
La auditoría se adelantó con la comprobación
de que las operaciones administrativas y económicas que se hubieran realizado de conformidad
con las normas legales, estatutarias y procedimentales aplicables.
Línea de represamiento
El análisis efectuado al represamiento con corte al 31 de marzo de 2011, evidencia que persiste
gran parte del represamiento; lo anterior no obstante lo afirmado tanto por Cajanal EICE en liquidación como por el PABF quienes manifiestan
que el 99% de los turnos ya fueron “atendidos”,
lo cual no es de buen recibo para la CGR y desconcierta que así se informe a la Honorable Corte
Constitucional y ésta no lo objete, muy a pesar
que no se “han resuelto de fondo” la totalidad de
las solicitudes que dieron origen a los correspondientes turnos, siendo éste el fin que persigue la
liquidación y lo ordenado por la misma Corte en
el Auto 243 de julio de 2010.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
De las 40.393 solicitudes que conforman
el inventario definitivo y, por consiguiente, los
turnos establecidos en la Resolución No. 401,
se excluyen 11.199 autos, (no demandan mayor
análisis, pues estas solicitudes ya habían sido
resueltas con anterioridad al inicio de la liquidación) para un total de 29.194 solicitudes que
serían resoluciones. De éstas sólo se han notificado a la fecha de corte 16.495, equivalente al
56.3%, y 7.953 no habían logrado ser sustanciadas, cifra que corresponde al 27.24% de las
que podrían ser resoluciones o el 19.69% del
total de los turnos asignados.
Del mismo modo, se incumplió lo señalado por el Auto No. 243 de 2010 de la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
donde se fija el compromiso de resolver las
solicitudes de represamiento entre noviembre
de 2010 y febrero de 2011, toda vez que Cajanal EICE en liquidación y el PABF tardaron en
promedio 530 días para emitir los actos que
reconocían una solicitud; 528 días para los
que fueron negados y 545 en promedio para
emitir un auto.
Cajanal EICE en liquidación, como ordenador
del gasto y responsable de resolver el represamiento, no acató su mismo ordenamiento dispuesto en la Resolución No. 401 de agosto de
2010, al no atender y resolver en su orden los
turnos, teniendo en cuenta la prioridad en que
fueron clasificadas las solicitudes (1. Prestación,
2. Pago único y 3 Reliquidación de pensiones).
Lo anterior, toda vez que el PABF, sin haber agotado el mínimo vital, inició la sustanciación de
los pagos únicos y la reliquidación, al igual que
la atención de los fallos de tutela muy a pesar de
que la solicitud estuviera en turno.
El PABF, desde el inicio del proceso de liquidación (junio de 2009) hasta entrar en vigencia la Resolución No. 401 (agosto de 2010),
sólo había sustanciado 724 solicitudes de las
40.393, lo que da entender que la Comisión
Fiduciaria establecida en el Contrato de Fiducia Mercantil de 2.500 SMLMV que se pagaba
mensualmente entre comisión fija y variable
al PABF, no es consecuente con los resultados
entregados, dando lugar que se tipifique como
una gestión antieconómica.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Línea Nueva
Así como en la línea de represamiento se
incumplió la regla general sobre el plazo para
el pago de pensiones consagrado en la Circular
Externa 035 de 2004, al señalar que se tendría
un plazo no mayor de seis (6) meses a partir del
momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento, en el proceso “día a día” existe un
atraso de 23.082 solicitudes, con corte a 31 de
marzo de 2011, según la información suministrada por el PABF.
Sobre el particular, se evidencia que el
tiempo promedio para emitir una resolución
es de 244.1 días y un auto de 233.7 días,
sin tener en cuenta que resta continuar con
el proceso hasta su inclusión en nómina, en
los casos en que la decisión así lo indique, el
cual puede ser superior a 90 días. En síntesis,
después de 435.3 días en promedio, contados a partir de la fecha de radicado, 6.439
solicitudes aún no habían sido sustanciadas,
llamando la atención que en al menos 4.439
solicitudes el tiempo del trámite sea superior
a 365 días (un año).
Defensa Judicial
La Comisión de Auditoría evidencia que la
información que maneja la Coordinación Jurídica de Cajanal EICE en liquidación sobre los
procesos judiciales que cursan en su contra, no
genera confianza a la Contraloría General de
la República, situación que ha dificultado el
análisis y su respectiva evaluación.
A pesar de que Cajanal EICE en liquidación
suscribió un contrato de prestación de servicios
(con un costo a mayo de 2011 de $506.8 millones) con el objeto de estructurar un Sistema
de Defensa Judicial que le permitiera al representante legal conocer de manera detallada y
fidedigna el estado de cada uno de los procesos judiciales que se adelantan en su contra.
Actualmente la Coordinación Jurídica viene
realizando un nuevo levantamiento de procesos judiciales para los mismos fines en la sede
de funcionamiento de cada uno de los despachos judiciales, situación esta última, que le ha
costado a la entidad $418.7 millones.
235
Sistema pensional colombiano
La anterior situación se
traduce en una gestión antieconómica, con el agravante de
que a la fecha aún no se tiene un inventario jurídico real y
confiable de procesos judiciales
que cursan en contra de la entidad, aunado al hecho de que
la defensa de los intereses de
Cajanal EICE en liquidación ha
costado desde agosto de 2009
al 30 de abril de 2010 cerca de
$9.078.5 millones.
Por último, y como consecuencia de la ausencia de mecanismos de controles y falta
de seguimiento por la interventoría a los contratos de los
apoderados externos, se ha
permitido que éstos relacionen
procesos judiciales como activos, pese a que ya se encuentran fallados y archivados. Esto
es, Cajanal EICE en liquidación
está efectuando pagos demás
por los mismos procesos judiciales por un monto que a julio
30 de 2011 asciende a la suma
de $438.2 millones, cuando
sólo se ha revisado el 56% del
total, cifra que podría alcanzar
los $1.000 millones una vez revisado el 100%, según la tendencia mostrada por el trabajo
de auditoría practicada por la
entidad.
Levantamiento de procesos misionales
Cajanal EICE en liquidación
definió la necesidad de realizar
todas las gestiones requeridas
para consolidar el proceso de
entrega a la UGPP, para lo cual
contrató la definición de los
procesos misionales del PABF
que debía tener el “Manual
Operativo” eje fundamental en
el cumplimiento de la gestión
236
misional desarrollada por el Patrimonio Autónomo.
Sin embargo, a pesar de que
se pagó por el contrato de prestación de servicios $167 millones, los procesos misionales que
se levantaron no fueron adoptados por el PABF, ni aprobados
formalmente por Cajanal EICE en
liquidación; prueba de ello es que
el Patrimonio Autónomo viene
trabajando en un nuevo levantamiento de procesos misionales.
Por lo anterior, se encontró que el contratista no definió los procesos acorde con los
requerimientos del PABF en el
desarrollo de su objeto misional, situación que evidencia
una gestión antieconómica aunado al hecho de que el PABF
no cuenta con indicadores de
gestión que permitan medir su
desempeño, situación generada
por que dichos procesos no fueron aplicados por éste ni aprobados formalmente por Cajanal
EICE en liquidación; prueba de
ello es que el Patrimonio Autónomo viene trabajando en un
nuevo levantamiento de procesos misionales, hechos sobre los
cuales el interventor del contrato nunca se pronunció.
Ejecución de los recursos de la liquidación
En el proceso para resolver la
problemática que dio origen a la
liquidación de Cajanal EICE, han
intervenido directamente al menos tres (3) actores (Cajanal EICE
en liquidación, PABF y UGPP)
los cuales sumados, han demandado gastos por $265.448,61
millones, lo que hace que se incurra en un posible doble costo
administrativo, por cuanto la
UGPP, pese a que cuenta con
una planta de personal, no ha
logrado asumir el manejo de las
pensiones, habida cuenta que
Cajanal EICE en Liquidación y
el PABF no han resuelto aún el
represamiento y por el contrario
continúan efectuando tareas
paralelas en algunos aspectos,
como el de la revisión de calidad que hace CAJANAL EICE
en Liquidación a los actos que
proyecta el PABF, lo cual demanda gastos adicionales por
$2.481 millones, producto del
personal allí asignado.
Actos administrativos proyectados y revisados por
el grupo de calidad
Los actos administrativos
objeto de análisis en algunas
oportunidades no han sido
resueltos en derecho, al evidenciar en su parte resolutiva
que la decisión respecto a los
documentos que se muestran
en el cuaderno administrativo o expediente digitalizado,
no guardan consistencia, pues
han sido resueltos sin hacer un
estudio juicioso de la solicitud
frente a los derechos legales
que le asisten al solicitante y a
los documentos que reposan en
el expediente.
Lo anterior puede contribuir
a que se incoe un nuevo recurso o tutela, con el desgaste administrativo y de recursos que
a futuro ello pueda demandar,
dado que en el 35% del total
de solicitudes entregadas para
su sustanciación son objetadas por el Grupo de Calidad de
Cajanal EICE en liquidación, es
decir, son devueltos para nueva
revisión, por haber sido emitidos con errores o inconsisten338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
cias, llamando la atención que
las devoluciones en algunos casos supere ampliamente el promedio de 29 devoluciones por
sustanciador, al evidenciar un
caso con 92 devoluciones, otro
con 83 y uno con 73.
La labor de revisión de forma y de fondo que realiza la supervisión del PABF no se ejerce
de manera rigurosa, afectando
la situación de los peticionarios
en deterioro de su realidad social y económica y de paso las
finanzas públicas, en razón a
que los tiempos para resolver se
extienden por la nueva revisión
o estudio a la que es sometida
la solicitud y del desgaste de
recursos humanos y económicos en que incurre la administración para el sostenimiento y
operatividad del grupo de calidad. Si bien este grupo resuelve
las deficiencias atribuibles a la
sustanciación realizada por el
PABF, resulta también oneroso,
pues la actividad de tramitar
y resolver las solicitudes sobre
prestaciones económicas, según
lo establecido en el contrato fiduciario, no es responsabilidad
de Cajanal ElCE en liquidación
sino del PABF, la cual debe ser
adelantada con diligencia y calidad en cumplimiento de sus
funciones contractuales, dada
la importancia y sensibilidad
del tema y la experticia que
manifestó tener el fiduciario al
momento de suscribir el Contrato de Fiducia Mercantil, además de la acumulada en los dos
(2) años de venir adelantando
el proceso.
La decisión que fue tomada
en algunos casos para negar las
solicitudes de auxilio funerario,
donde existe una póliza preECONOMÍA COLOMBIANA . 338
exequial, se realizó bajo argumentos o sustentos que a la luz
de las normas y disposiciones
normativas no se encuentran
ajustadas al derecho, o fueron
negadas, argumentando la ausencia de documentos, pese a
que en el expediente administrativo se evidencian.
El PABF y Cajanal EICE en
liquidación no están reconociendo las solicitudes con apego total a las normas o a las
disposiciones aplicables en cada
uno de los regímenes especiales, pese a que existe amplia
y suficiente ilustración sobre
ellos, situación que más allá de
afectar al peticionario, provoca
una nueva avalancha de reclamaciones, tutelas y demandas,
que generan un desgaste administrativo y de recursos, en
perjuicio y detrimento de las finanzas públicas y que sirven de
fundamento para la sostenibilidad del personal para abordar
nuevos trámites y por ende la
prolongación del plazo para la
liquidación de Cajanal EICE.
Derechos de petición y tutelas
La información sobre derechos de petición que maneja
Cajanal EICE en liquidación y el
PABF en su base de datos, no
genera confianza, al establecerse que al menos 276 derechos
de petición de los 30.675 radicados que reportó el PABF en la
hoja de Excel denominada “Entrada 2010”, la cual conforma
su base de datos, están repetidos o relacionados en más de
una oportunidad, evidenciando
también que en algunos casos
el mismo número de radicado
está ligado a una misma cédula
y en ocasiones a una distinta.
El 97.39% de los derechos
de petición no son contestados dentro de los términos que
establece la norma, y que para
el caso se basó en 25 días, lo
cual a la luz de la responsabilidad que le asiste a Cajanal EICE
en liquidación para resolver las
solicitudes sobre prestaciones
económicas, resulta preocupante, habida cuenta que el
no resolver en términos, éstas
se pueden convertir en tutelas
como en efecto sucedió que de
los 54.311 derechos de petición
radicados entre 2010 y 2011, se
convirtieron en tutela 13.023.
Análisis Comisión Fiduciaria
No se evidencia por parte
del fideicomitente una motivación objetiva o un análisis técnico, que permita determinar
la estructuración y aceptación
del valor de la nueva Comisión
Fiduciaria, máxime que a la fecha de la expedición del Otrosí
N° 17, ya se había negociado y
pagado el valor de la comisión
fiduciaria de la línea de represamiento, equivalente al 80% de
la comisión variable pactada,
lo que a toda luz resultó desfavorable y antieconómica para
el fideicomitente, frente a los
recursos públicos destinados al
proceso liquidatorio.
Por lo anterior, Cajanal EICE
en liquidación estaría realizando pagos adicionales al fiduciario, que podrían ascender
a mayo de 2011 a los $2.132
millones, lo cual se puede constituir en un presunto daño al
patrimonio público.
De otra parte, el cálculo de
la comisión fiduciaria a organismos de control, se negoció so237
Sistema pensional colombiano
bre una proyección sobredimensionada (19.153
solicitudes) que a la postre fue renegociada y
pagada por el 100% sobre la misma base y no
sobre las 356 solicitudes atendidas y certificadas
por el fiduciario. Esta situación, en términos económicos y bajo las anteriores condiciones, significa
que cada requerimiento efectivamente atendido
por concepto de organismos de control en la línea
de represamiento, tuvo un costo de $5.03 millones, el cual resulta excesivamente alto, frente a los
$78.481 que fue reconocido y pagado en su similar
en la línea nueva, presentándose por consiguiente, un presunto sobrecosto de $1.765.6 millones,
toda vez que de acuerdo con los requerimientos
realmente atendidos, el valor de la comisión sería
de $33.4 millones y no de $1.799 millones que se
cancelaron.
Revisión esquema fiduciario
El esquema fiduciario implementado por el
gobierno nacional, se atiende en su totalidad con
recursos del fideicomitente, donde el fiduciario no
compromete ningún tipo de costos que conlleve a
optimizar los recursos empleados en la consecución
de la finalidad perseguida.
Bajo estas condiciones, la comisión fiduciaria
queda libre de cualquier afectación y en la que
tampoco está sujeta a la eficiencia del negocio o en
el cumplimiento de niveles de servicios medibles a
238
través de indicadores de desempeño, situación que
podría estar restándole al fiduciario no sólo productividad sobre el negocio, sino capacidad de gestión
y eficiencia administrativa en el cumplimiento del
objeto contractual.
El criterio del doble control ejercido por el Grupo de Control de Calidad en el trámite y reconocimiento de prestaciones económicas a través de la
revisión que hace de los actos administrativos proyectados por el PABF, descansa en una doble función, situación que se traduce en un mayor costo
de operación, y en un desgaste administrativo tanto
para Cajanal EICE en liquidación como en la Fiducia
Mercantil.
Las fallas estructurales presentadas por el modelo fiduciario originadas por acción y omisión del
PABF, recaen directamente sobre el Gerente Liquidador como representante legal, no obstante no tener el control directo de la ejecución del contrato de
fiducia mercantil.
Así mismo, después de dos (2) años de funcionamiento del Patrimonio Autónomo, no se ha podido
superar el Estado de Cosas Inconstitucional decretado por la Corte Constitucional, como tampoco se ha
cumplido el Acuerdo No. 243 de 2010 proferido por
la Sala Cuarta de Revisión de la Alta Corporación
relacionado con la evacuación del represamiento de
solicitudes pensionales.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Informe de auditoría en Modalidad Especial al Fondo de Solidaridad Pensional Vigencia 2011.
grama PPSAM (incluye PPSAM; PPSAMI y CBAs) y
en el caso del Programa PSAP, 405 pagos a 133
personas fallecidas por valor de $25 millones.
Por la Contraloría Delegada para el sector Social
Igualmente, se observó el pago con los recursos de las subcuentas de solidaridad y subsistencia de 36.710 subsidios en tos programas PSAP y
PPSAM a 1.001 personas pensionadas con pensión superior al mínimo del Instituto de Seguros
Sociales (ISS), la Caja Nacional de Previsión Social
Cajanal EICE en liquidación y el Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG),
por un monto de $2.174 millones de pesos en el
año 2011.
La auditoría se adelantó previa comprobación
de que las operaciones administrativas y económicas se hubieran realizado de conformidad con
las normas legales, estatutarias y procedimentales
aplicables. De acuerdo con el alcance planeado,
se relacionan los principales resultados:
Gestión misional
Según lo planeado por el entonces Ministerio de la Protección Social en los CONPES Social
3605 y 105, se trazaron las metas de cobertura
de la población beneficiaria con los recursos de
las subcuentas de solidaridad y subsistencia; sin
embargo, tales metas no se han logrado, denotando incumplimiento en los Programas Subsidio
a Pensión (PSAP) y Protección Social al adulto
mayor (PPSAM). Adicionalmente, en el programa
PSAP ha disminuido la captación de beneficiarios
desde el año 2000; particularmente en 2011, la
cobertura en el programa PSAP fue del 78% y
PPSAM de 51.5%.
Se dejaron de apropiar $60.932.2 millones
para la subcuenta de subsistencia, afectando con
esto las posibilidades de ampliación de las coberturas del Programa de Protección Social al Adulto
Mayor (PPSAM).
Se ejecutó el 57.4% de los recursos asignados
al Programa “Volver”, el cual otorgó subsidios
económicos representados en ayudas técnicas
destinadas a atender la población con discapacidad y/o adulto mayor que se encontraban en estado de indigencia o extrema pobreza, dejándose
de beneficiar a la población con discapacidad. Tal
es el caso del Programa “Volver a Ver” con una
ejecución del 3.1% en fa entrega de gafas, lentes
Intraoculares entre otros.
Como resultado de los cruces de bases de datos
se detectó que durante la vigencia 2011 se efectuaron pagos posteriores a la fecha de deceso de
842 fallecidos, por valor de $242 millones del ProECONOMÍA COLOMBIANA . 338
Gestión contractual
Se evidenciaron deficiencias en la gestión
documental, debido a que las carpetas contentivas de los convenios suscritos con los Centros
de Bienestar para el Adulto Mayor (CBAs) y los
municipios no contienen la documentación completa de las diferentes etapas contractuales, encontrándose dispersa.
En la cláusula segunda de los otrosí de 30 de
diciembre de 2010 a los convenios Nos. 41, 54, 57,
8 y 61, suscritos entre el Consorcio Prosperar y los
municipios, se estipuló la prórroga de.la vigencia
de las pólizas hasta el 31 de diciembre de 2011;
sin embargo, la entidad no requirió la prórroga de
las pólizas de manejo, situación que evidencia debilidades en el control y seguimiento del proceso
contractual dejándola desprotegida ante eventuales siniestros en las tesorerías municipales.
Se presentan incertidumbres al cierre de la vigencia 2011 en cuantía aproximada de $32.707.2
millones de la Subcuenta Deudores Ingresos No
tributarios de Solidaridad y de Subsistencia, por
concepto de aportes del mes de diciembre de
2011 adeudado por los Fondos de Pensiones y en
la subcuenta de Provisión Pensionados (ley 418)
de la reserva por cuantía de $2.361.4 millones.
Existen subestimaciones en la subcuenta Recursos entregados en administración en cuantía
de $56.151:6 millones por recursos pendientes
de registrar girados a los convenios celebrados
con el ICBF para el programa Juan Luis Londoño de la Cuesta y los resguardos indígenas; igual
239
Sistema pensional colombiano
situación ocurre con los rendimientos financieros generados por
los convenios 385/2011 y 490/Z81, cuyo objeto se circunscribía al
programa Juan Luis Londoño, en consideración a que a diciembre
31 de 2011 el ICBF le adeudaba al Fondo de Solidaridad la suma
de $8.8 millones.
Concepto sobre el análisis efectuado
La Contraloría General de la República, como resultado de la auditoría adelantada al Ministerio de la Protección Social hoy Ministerio
del Trabajo (FSP) se permite conceptuar sobre la gestión teniendo en
cuenta los procesos de manejo de Centros de bienestar al adulto (CBA)
y centros diurnos, ayudas técnicas, contable, producción, jurídico y
tecnología de Información, durante la vigencia 2011, arrojando una
calificación de 74.4, que lo ubica en el rango de desfavorable. Los
principios evaluados fueron los de economía, eficiencia y eficacia.
Se evaluaron los mecanismos de control interno de 6 procesos del
FSP: contable, producción, jurídico, manejo de centros de bienestar al
adulto CBA, ayudas técnicas y tecnología de Información; para esta
aplicación se elaboraron 41 preguntas con el fin de identificar los
riesgos de control, arrojando una calificación de 1.6, que lo ubica en
el rango “con deficiencias”.
Informe de auditoría al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio (FOMAG) Vigencia 2011
Por la Contraloría Delegada para el sector Social
La auditoría incluyó la comprobación de que las operaciones financieras, administrativas y económicas se realizaron conforme a las
normas legales, estatutarias y de procedimientos aplicables. Así mismo, se evaluaron los mecanismos de control interno implementados.
La auditoría se desarrolló de
manera articulada con la Federación Colombiana de Educadores (Fecode), en los temas
relacionados con el reconocimiento y pago de pensiones y
cesantías, así como la contratación de la prestación de los
servicios de salud.
Los hallazgos se dieron a
conocer oportunamente al Fondo, al Ministerio de Educación
y a 54 secretarías de educación
dentro del desarrollo de la auditoría; las respuestas allegadas
fueron analizadas.
Evaluación de gestión y resultados
En el desarrollo de la auditoría se evaluaron los procesos
de afiliaciones; reconocimiento
y pago de pensiones y cesantías,
contratación de la prestación de
los servicios de salud y financiero. El resultado de la calificación
ponderada es de 32.5 por lo que
el concepto de la gestión del
fondo es desfavorable.
Afiliaciones
En el componente de control
de gestión, obtuvo una calificación de 57 soportada en la inoportunidad del proceso, la no observancia por parte de las secretarías
de educación y de Fíduprevisora
S.A. de los procedimientos establecidos y la falta de coordinación
y seguimiento entre éstas.
Reconocimiento y pago de cesantías y pensiones
Estos procesos misionales
alcanzaron una calificación de
50 puntos, sustentada en el
reincidente incumplimiento en
los términos establecidos en la
240
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
norma para el reconocimiento y
liquidación de las prestaciones
económicas y en la falta de liquidez del fondo para atender los
pagos de manera oportuna. Así
mismo, en la disparidad de criterios en la interpretación de la
norma por parte de las Secretarías de Educación y la Fiduprevisora S.A., frente al cumplimiento
de requisitos contemplados en
los distintos regímenes aplicables a los docentes.
Resultados de afiliaciones
En el componente de control de resultados obtuvo una
calificación de 53, soportada
en las deficiencias encontradas
en la calidad y confiabilidad
de las bases de datos, soporte para el reconocimiento de
prestaciones económicas y que
generaron pagos indebidos por
tener el derecho, como el caso
de los intereses de cesantías a
docentes retroactivos, docentes
y pensionados fallecidos.
Reconocimiento y pago de cesantías y pensiones
Este proceso alcanzó una
calificación de 53, sustentada en
la deficiente e ineficaz gestión
que conllevó a un incremento
en la congestión de solicitudes
en trámite al finalizar la vigencia auditada, incumplimiento en
las responsabilidades asignadas
tanto a las secretarias de educación como a Fiduprevisora S.A.,
lo que conllevó a efectuar pagos
por concepto de intereses y sanciones moratorias.
alcanzó una calificación de 53 sustentada en los resultados de las
auditorías médicas practicadas por la Gerencia de Salud del Fomag,
que evidencian que las acciones correctivas planteadas no mitigaron las falencias encontradas por dichas auditorías; el no estricto
cumplimiento a lo regulado en los artículos 14 y 31 del Decreto
1703 de 2002, teniendo en cuenta que se estableció la existencia
de 25.878 multiafiliados en el Régimen Contributivo y 40.825 de
Régimen Subsidiado. Así mismo, se identificaron 25 IPS que no
están habilitadas y 27 que no corresponden con el municipio y el
NIT indicado.
Legalidad
Este componente obtuvo una calificación de 60 debido a las
falencias en la interventoría del contrato de fiducia, situación que
redunda en la falta de controles para lograr un manejo armónico,
eficaz y eficiente de los recursos manejados por la Fiduprevisora
S.A.; así mismo, en la constitución, conformación, manejo y desarrollo de los comités técnico y jurídico.
Financiera
En el componente Control Financiero la opinión es negativa
o adversa, toda vez que revisados los estados financieros del
fondo se estableció incertidumbre por $812.703 millones en la
cuenta 14 “deudores por dobles registros”, tanto en esta cuenta
como en el pasivo (cuenta 2425), correspondientes a embargos
por igual proceso y valor, en las cuentas bancarias tanto del
MEN como de la Fiduciaria.
El valor pendiente de cobro al ISS por $83.661 millones correspondiente a 1.839 pensionados, no coincide con el registrado en el ISS
donde se presenta una deuda a favor de Fomag por $20.042 millones,
correspondiente a 399 pensionados
Contratación prestación de servicios de salud
En el componente de control de resultados, este proceso
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
241
Sistema pensional colombiano
Del resultado a la circularización realizada de
manera selectiva a los entes territoriales, se evidencia que no existe congruencia entre los cobros
que realizan La Fiduprevisora S.A. y lo reportado
por éstos. No existe una conciliación entre los
entes territoriales y las Fiduciaria a diciembre 31
de 2011, generando falta de confiabilidad en saldo de esta cuenta.
$7.129.236 millones de inversiones, $466.806
millones de deudores. Del pasivo se analizaron
$7.282.583 millones que representan el 99 % de
los pasivos, $177.891 millones de cuentas por pagar, $6.994.443 millones de seguros de depósitos
y $110.890 millones de pasivos estimados y provisiones del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras para la vigencia 2011.
El valor del cálculo actuarial por $60.102.277
millones, presenta incertidumbre debido a que
dicho valor no ha sido modificado desde el año
2009 y a la fecha no ha sido actualizado.
Referente a los Patrimonios Autónomos (PAP)
Banco del Estado en liquidación, PAP BCH/ Archivo/Bogotá en liquidación, PAP BCH en Liquidación, no fueron objeto de análisis, debido a que
las extintas entidades en liquidación, realizaron la
conmutación pensional correspondiente y a la fecha no existe ningún contrato fiduciario de PAP,
con excepción del PAP Caja Agraria en Liquidación, de acuerdo a la comunicación de Fogafin
No. SGR-00711 del 28 de febrero de 2011, dirigida al equipo auditor.
En la cuenta Provisiones se presenta incertidumbre por $1.411.546 millones, debido a que
no se evidencia el cálculo del pasivo prestacional
por concepto de cesantías de los 331.753 docentes activos en la vigencia auditar.
Se evidenciaron partidas por conciliar que
han sido reclasificadas a la cuenta 290580 “recaudos por reclasificar” por $56.784 millones, de
los cuales $42.670 millones corresponden a cifras de vigencias anteriores con una antigüedad
mayor a 12 años, situación que afecta el resultado del ejercicio.
Informe de auditoría al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin). Vigencia 2011.
Por la Contraloría Delegada de Gestión Pública
La auditoria incluyó la comprobación de que
las operaciones financieras, administrativas y económicas se realizaron conforme a las normas legales, estatutarias y de procedimiento aplicables.
Asimismo, evaluó el Sistema de Control Interno.
Dictamen financiero
La evaluación de los estados financieros se adelanto a través de la revisión y análisis de las cuentas
de efectivo, inversiones, deudores, cuentas por pagar, seguros de depósitos y pasivos estimados.
El valor de las cuentas del activo evaluadas
asciende a $7.605.498 millones, que representan
el 98.5% del total del activo ($7.716.275 millones) distribuida en $9.456 millones de efectivo,
242
Evaluación del proceso contable y presupuestal
del PAP Caja Agraria en liquidación
PAP Caja Agraria en liquidación a cargo de
Fiduprevisora S.A. presentó los estados financieros para la vigencia 2011, según las normas
establecidas por la Superintendencia Financiera
de Colombia, relativas a los estados, informes y
reportes contables, las cuales determinan los criterios para su preparación y presentación.
Se observa que de acuerdo con la Resolución
No. 225 del 26 de junio de 2008, expedida por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
plazo legal para concluir el proceso liquidatario al
que está sometido el fideicomitente vence el 30
de septiembre de 2008 y para poder cumplir con
este término se requiere contratar los servicios de
una Fiduciaria para culminar el proceso liquidatario, y de conformidad con los decretos 255 de
2000 y 2282 de 2003, el gobierno nacional asumió
el pasivo pensional de la Caja de Crédito Agrario,
Industrial y Minero por lo que se lleva a cabo el
contrato de fiducia mercantil No. 3-1-0392 celebrado entre la Caja de Crédito Agrario, Industrial y
Minero en liquidación y la Fiduciaria la Previsora
(Fiduprevisora S.A). De acuerdo con el contrato de
fiducia mercantil No. 310392 suscrito el 15 de septiembre de 2008, entre la extinta Caja de Crédito
Agrario, Industrial y Minero en liquidación y esta
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
sociedad Fiduciaria cuyo objeto es la constitución de un patrimonio autónomo de remanentes
denominado PAP Caja Agraria Pensiones, el cual
tiene por objeto la constitución de un Patrimonio
Autónomo con los recursos que transfirió la Caja
Agraria en Liquidación, que se denominaron PAP
Caja Agraria Pensiones con el fin de administrar
los activos que cubrirán los gastos en que incurra el Patrimonio Autónomo, y realice todas las
gestiones administrativas y operativas necesarias;
en cumplimiento de lo establecido en la cláusula
décima tercera1
Gestión patrimonio autónomos
Patrimonio Autónomo BCH liquidación procesos
Según certificación del 28 de agosto de 2008
del Gerente Liquidador del BCH, el monto máximo a que podría llegar la obligación pensional a
cargo del Banco, teniendo en cuenta los fallos
judiciales ya proferidos y al cambio jurisprudencial en el tema de pensiones relacionadas con la
interpretación del artículo 94 del manual interno
de trabajo y/o la indexación de las obligaciones
de Ley 33 de 1985, asciende a la suma de $80.377
millones. Con base en el cálculo mencionado, el
banco pagó por concepto de conmutación pensional la suma de $32.489 millones al ISS, dejando reservas en un patrimonio autónomo para
garantizar el pago de las eventuales condenas de
procesos laborales por $3.591 millones.
Se estableció que el saldo por $44.297 millones se asumiera con cargo a la reserva de la
banca pública administrada por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
Se observa que no existen Patrimonios Autónomos de Pensiones (PAP) debido a que el
pasivo pensional del Banco Central Hipotecario
en liquidación fue conmutado con el Instituto
de Seguros Sociales y aceptado por la Presidencia
del mismo, mediante resoluciones No. 3839 del
27 de agosto de 2008 y 3840 del 27 de agosto
de 2008.
A la fecha existe un patrimonio autónomo
de procesos estipulado con el contrato 31832,
vigente, entre la extinta entidad Banco Central
Hipotecario y Fiduagraria S.A.; el equipo auditor
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
verificó los procesos laborales y las contingencias
derivadas de las reclamaciones administrativas o
de los procesos judiciales relacionados que resultaren del proceso de normalización del pasivo
pensional del Banco Central Hipotecario.
Gestión conmutación Pensional BCH
Referente a la conmutación Pensional la Fiduciaria realiza la siguiente gestión:
De los once (11) por conmutar han allegado
los papeles o requisitos de solamente seis (6), por
lo tanto, sobre ellos se ha realizado la gestión
para la conmutación a 13 de abril de 2012.
Actualmente se les está pagando la mesada
pensional a nueve (9), los dos (2) restantes corresponden a Carolina Martínez Guerra a quien
se le canceló el valor de la sentencia por $91 millones, al igual que a Isidro Pinzón Rojas, que por
sentencia se le pagaron $87 millones, y a la fecha
no se le está reconociendo la mesada pensional
porque el Fideicomitente no cuenta con la provisión, y se está realizando gestión para la pensión
de vejez ante el ISS.
Podemos concluir que Fiduagraria S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio
Autónomo del extinto Banco Central Hipotecario
ha venido gestionando ante la Jefatura de Actuaria de la Vicepresidencia de Pensiones del Seguro
Social, la formalización del trámite de conmutación pensional, para lo cual se está a la espera
de la información detallada respecto de las cifras
que corresponde pagar el patrimonio autónomo
en cada caso.
Patrimonio Autónomo Banco del Estado en liquidación
El pasivo pensional del Banco del Estado S.A.
fue conmutado con el Instituto de Seguros Sociales y aceptado por la Presidencia del mismo,
mediante Resolución No.3351 del 1 de agosto de
2002 con todas sus modificaciones y adiciones
tales como las resoluciones 4193 del 30 de septiembre de 2008 y 5539 del 29 de septiembre
1 Contralo 310392
243
Sistema pensional colombiano
de 2009 de los trabajadores y
extrabajadores a cargo del Banco del Estado en liquidación,
por medio del cual el Instituto
de Seguros Sociales asume las
obligaciones pensionales a cargo del Banco del Estado S.A.
en liquidación. Por tal razón, el
equipo auditor observa que no
existe Patrimonio Autónomo de
Pensiones (PAP)
La CGR observa que el liquidador solo constituyó dos
patrimonios autónomos de remanentes: el 310389 que fue
terminado y liquidado, mediante acta de liquidación del contrato de Fiducia Mercantil de
Administración, Seguimiento y
Pago, celebrado entre el Banco
del Estado en liquidación y Fiduciaria la Previsora S.A., (Fiduprevisora S.A.), suscrito el 28 de
agosto de 2008 y terminado el
4 de septiembre de 2009.
El cierre de la liquidación
del Fideicomitente se materializa con la Resolución No.32
del 30 de septiembre de 2009,
expedida por el Banco del Estado S.A., en liquidación debidamente inscrita ante la Cámara
de Comercio de Bogotá y una
vez extinguida la personería
jurídica del Fideicomitente, las
funciones fueron asumidas por
el comité fiduciario conformado por funcionarios de Fondo
de Garantías de Instituciones
Financieras (Fogafin), de acuerdo con la clausula cuarta del
segundo patrimonio firmado
mediante el Contrato de Fiducia mercantil 310360, teniendo
por objeto la administración,
seguimiento, control y pagos de
las contingencias, de los gastos
judiciales y de los honorarios de
los abogados que representan
244
judicialmente los intereses del fideicomitente (Banco del Estado en
liquidación). Este PAR inicia el 21 de enero de 2008 y termina el 20
de enero de 2021, estableciendo una duración igual al plazo total
de terminación del último de los procesos judiciales, sin que pueda
superar trece (13) años.
El alcance de la auditoría se realizó sobre los 66 procesos laborales y se analizó una muestra del 58% del total de los procesos
en mención, de los patrimonios autónomos (PAR) de la extinta
entidad Banco del Estado en Liquidación, donde se verifica si a
la Fiduciaria La Fiduprevisora S.A. que administra el patrimonio
autónomo de remanentes se le han presentado casos de nuevas
conmutaciones pensionales que deban pasar al ISS por decisiones judiciales de los procesos jurídicos laborales, y se revisaron las
acciones adelantadas de los procesos en mención entregados en
contra por el fideicomitente. Se evidencia que el 58% se terminaron, observándose el siguiente resultado: favorablemente 30 procesos y en contra 8 procesos, quedando vigente 28 que representan el 42%. Así mismo se encuentran provisionados y registrados
en los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 2011 por
$1.643 millones.
Adicionalmente, se evidenció que el fidecomiso liberó excedentes de las provisiones y gastos asociados por concepto de 38
procesos laborales terminados por $2.893 millones, siendo consignados al Fondo para la Administración de Contingencias Judiciales
vinculadas a pensiones.
Función de advertencia
Como resultado de esta auditoría se realizó la siguiente función
de advertencia de las prórrogas en procesos de liquidación de entidades públicas:
“CONSIDERACIONES:
1. Que en los procesos liquidatorios de entidades del Estado
se han presentado frecuentes prórrogas, justificadas en las
deficiencias de información que permitan la determinación
del cálculo actuarial definitivo, lo que a su vez ha derivado
la no aprobación de éste por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la no normalización pensional por el
Ministerio de la Protección Social y/o la no conmutación
por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), estamentos que se
tomaron años en tales trámites2.
2. Situación similar se aprecia en entidades adscritas o vinculadas a ministerios y superintendencias, así como patrimonios
2 Tal como lo expresan los informes de auditoría a las entidades financieras públicas
en liquidación, realizado por la CGR, desde las vigencias 2005 hasta 2010.
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
autónomos, que hoy en día continúan reconociendo y pagando pensiones, que por falta de cumplir con los trámites
descritos no han podido entregar la función reconocedora
o pagadora a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) o al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP), distrayendo recursos en tales actividades con
los riesgos que conlleva el ejercicio de dichas funciones por
personas y áreas que no tienen esta función misional y las
competencias para ello.
3. Que entre los habituales ires y venires que implican ajustes,
revisiones, inclusiones, aclaraciones de información entre los
diferente organismos que intervienen, se justificaron las prorrogas en los procesos liquidatorios que demoraron años; es
así como las responsabilidades se suscitaron debido a lo relacionado con la calidad y oportunidad de la información que
suministraron los gerentes liquidadores; la diligencia y calidad
en la gestión para la viabilidad financiera y aprobación de los
respectivos cálculos actuariales por parte del MHCP; la normalización pensional por el Ministerio de la Protección Social y la
conmutación por el ISS.
4. Tampoco se aprecia en las diversas comunicaciones enviadas
por el MHCP, a través de la Dirección General de Regulación
Económica de la Seguridad Social3, el establecimiento de términos para la entrega de la información por parte de las entidades en liquidación. Así mismo, el Ministerio se tomó un
tiempo considerable para la revisión de la información suministrada, al igual que Ministerio de la Protección Social y el ISS.
5. Estas situaciones y en particular la aprobación del cálculo actuarial han conllevado a lo largo de los últimos diez años a la
ampliación permanente de términos para la culminación de
la existencia legal de las entidades públicas en proceso de liquidación y a lograr la normalización y conmutación de las
pensiones por las instituciones competentes para ello; afectando de esta forma el tiempo inicial de terminación de las
liquidaciones, lo que ha implicado mayores costos en gastos
de personal y administración4.
3 Decreto 4712 de 2008, Art. 15, numeral 9: “Solicitar la realización de los cálculos
de los pasivos actuariales de las entidades públicas del orden nacional, sus entidades
descentralizadas; las entidades territoriales, sus descentralizadas y demás entes públicos, así como consolidar dicha información y aprobarlos; y coordinar con la Contaduría General de la Nación la expedición de las normas contables relacionadas con
la materia.”
4 Situación presentada en algunas entidades financieras públicas liquidadas, cuyas
prórrogas generadas por las demoras en la culminación de estos procesos generaron
unos costos por gasto de personal y de administración de aproximadamente $150.509
millones.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
245
Sistema pensional colombiano
ENTIDAD
BANCO CAFETERO S.A.
en Liquidación
PERIODO DE DEMORA
TIEMPO
DEMORA
RESPONSABLE
ATRIBUIBLE
GASTOS ESTIMADOS
(a) (cifras en millones
de pesos)
26 dic. 2006 al 29 enero 2008
11 meses
MHCP
10.420
12 nov. 2008 al 15 abr. 2009
4 meses
Banco Cafetero en Liq.
1.233
6 jul. 2009 al 3 nov 2009
4 meses
Banco Cafetero en Liq.
1.108
3 nov. 2009 al 3 mar 2010
4 meses
MHCP
405
SUBTOTAL
23 meses
No existe evidencia de las gestiones 48 meses
para la aprobación del cálculo actuaCAJA DE CREDITO
rial en los años 2002 hasta el 2005
AGRARIO, INDUSTRIAL Y
MINERO en Liquidación 30 oct. 2006 al 8 feb. 2007
3 meses
12 feb. 2007 al 22 may 2008
15 meses
13.166
MHCP y Caja Agraria
en Liq.
81.190
MHCP
5.597
MHCP
7.999
SUBTOTAL
66 meses
INSTITUTO DE FOMENTO 31 jul. 2007 al 29 dic. 2008
INDUSTRIAL - IFI en
29 dic. 2008 al 30 sep. 2009
Liquidación
18 meses
MHCP y IFI en L
7 meses
MHCP y MINPROTEC- 7.200
CIÓN SOCIAL
SUBTOTAL
25 meses
BANCO DEL ESTADO EN
LIQUIDACIÓN
SUBTOTAL
VALOR TOTAL
25.786
32.986
12 feb. 2008 al 12 ago 2008
7 meses
MHCP y Banco del Es- 754
tado en Liq.
12 ago 2008 al 2 dic. 2008
4 meses
MHCP y Banco del Es- 440
tado en Liqu.
15 abr. 2009 al 31 dic. 2010
21 meses
MINPROTECCIÓN SO- 4.504
CIAL, MHCP y Banco
del Esta. enLiqu.
32 meses
5.698
SUBTOTAL
BANCO CENTRAL HIPOTECARIO - BCH en
Liquidación
94.786
17 oct. 2007 al 27 ago 2008
10 meses
10 meses
MHCP y BCH
3.873
3.873
$150.509
Gastos originados por las demoras en el proceso de Liquidación.(a) gastos administrativos y de personal estimados. Fuente: Fogafin – Elaborado por: Equipo Auditor CGR
246
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Por lo expuesto, es necesario hoy que el MHCP, como el Ministerio de
Salud y Protección Social, el ISS y las entidades en procesos de liquidación, tomen las medidas apropiadas para minimizar el tiempo que conlleva los procesos de aprobación, normalización pensional y conmutación de
los cálculos actuariales, de tal forma que no permita que las prórrogas a la
liquidación de las entidades sean prolongadas en varios años adicionales,
como ha venido sucediendo.
Advertencia
De conformidad con las facultades consagradas en el numeral 7 del
artículo 5 del Decreto 267 de 2000, la Contraloría General de la República,
advierte al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a las demás entidades involucradas en el proceso de liquidación de entidades públicas con
pasivo pensional, sobre las prórrogas a los procesos de liquidación, en especial las fundamentadas por las demoras en la aprobación, normalización
pensional y conmutación de los cálculos actuariales, los cuales se dilatan
por años, generando costos en gastos de personal y administración.
En tal sentido la Contraloría General de la República, los exhorta a
adoptar las medidas que estimen conducentes y tendientes a garantizar
el correcto manejo y disposición de los recursos, con el fin de evitar un
detrimento patrimonial por las razones indicadas.
Adicionalmente se informa que disponen de un término de diez (10)
días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del presente documento, para que emitan la respuesta que consideren pertinente.
La Contraloría General de la República, de acuerdo con lo establecido
en la Ley 42 de 1993 y sus reglamentaciones, realizará el control posterior
sobre las situaciones objeto de esta función de advertencia.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
247
Anexo
Anexo
Cronología y trazabilidad
legislativa en pensiones*
NORMA
CONSTITUCION NACIONAL de COLOMBIA Artículo 48. La Seguridad Social es un
servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y
control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad,
en los términos que establezca la Ley.
ACTO LEGISLATIVO 01 de 2005: Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
ACTO LEGISLATIVO 02 de 2009: Por el cual se reforma el artículo 49 de la Constitución Política.
LEYES
Ley 50 de 1886: Por la cual se fijan reglas generales sobre concesión de pensiones y
jubilaciones
Ley 29 de 1905: Por la cual se establece un régimen de pensiones a favor de los
magistrados principales de la Corte Suprema de Justicia
Ley 29 de 1912: Que modifica disposiciones vigentes sobre pensiones del Tesoro
Público.
Ley 102 de 1927: “Sobre aumento y reconocimiento de pensiones”
Ley 116 de 1928: Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102
de 1927.
Ley 37 de 1933: Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público
y sobre jubilación de algunos empleados.
Ley 42 de 1933: Sobre pensiones de jubilación a determinados profesores de educación pública y privada.
* Este anexo es ilustrativo, no incluye concordancias ni derogatorias.
248
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Ley 28 de 1943: Sobre prestaciones sociales a los empleados de Correo y Telégrafos.
Ley 63 de 1943: Sobre prestaciones sociales a los empleados y trabajadores de la Imprenta y Litografía Nacionales.
Ley 6 de 1945: Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo.
Ley 65 de 1946: Por la cual se modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan
otras.
Ley 90 de 1946: Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales.
Ley 24 de 1947: Por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social.
Ley 64 de 1947: Por la cual se aumentan las pensiones de Jubilación de los maestros de escuela
primaria oficial y se reforma el artículo 5º de la Ley 43 de 1945.
Ley 72 de 1947: Por la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la Ley 74 de 1945, se dictan
disposiciones relacionadas con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Policía
Nacional y otras sobre Cajas de Previsión Social.
Ley 84 de 1948: por la cual se dictan disposiciones sobre prestaciones sociales a favor del personal
científico que trabaja en servicios de lucha antituberculosa.
Ley 15 de 1958: “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre trabajadores mayores de 40
años”.
Ley 15 de 1959: “Por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte,
se decreta el auxilio patronal de transporte, se crea el fondo de transporte urbano y se dictan otras
disposiciones”.
Ley 172 de 1959: Sobre prestaciones sociales de los miembros del Congreso y de las Asambleas
Departamentales.
Ley 7 de 1961: Sobre pensiones de jubilación de Radio - operadores, Técnicos de Radio y Oficiales
de Meteorología, al servicio de la Empresa Colombiano de Aeródromos.
Ley 32 de 1961: Por la cual se dictan normas sobre prestaciones sociales de los aviadores civiles, y
se dictan otras disposiciones
Ley 87 de 1961: Sobre pensiones de jubilación e invalidez y otras prestaciones en el ramo de la
Educación Pública Oficial.
Ley 141 de 1961: “Por la cual se adopta una legislación de emergencia, y se dictan otras disposiciones”
Ley 148 de 1961: Por la cual se reforma la legislación sobre lepra y se dictan otras disposiciones.
Ley 171 de 1961: Por la cual se reforma la ley 77 de 1959 y se dictan otras disposiciones sobre
pensiones.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
249
Sistema pensional colombiano
Ley 48 de 1962: Por la cual se fijan unas asignaciones, se aclara la Ley 172 de 1959 y se dictan
otras disposiciones.
Ley 14 de 1964: Por medio de la cual se reforma y adiciona la Ley 148 de 1961, sobre lepra, y se
dictan otras disposiciones.
Ley 67 de 1964: Por la cual se señalan los sueldos de los miembros de la Banda Nacional y se
dictan otras disposiciones.
Ley 4 de 1966: Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se
reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones. Decreto 1743 de 1966:
Por el cual se reglamenta la Ley 4a. de 1966
Ley 33 de 1973: Por la cual se transforman en vitalicias las pensiones de las viudas
Ley 12 de 1975: Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre régimen de pensiones de jubilación.
Ley 43 de 1975: Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente
vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y
comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras
disposiciones.
Ley 52 de 1975: Por la cual se reconocen los intereses anuales a las cesantías de los trabajadores
particulares.
Ley 4 de 1976: Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores públicos, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones.
Ley 26 de 1976: por la cual se aprueba el Convenio Internacional del Trabajo, relativo a la Libertad
Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación, adoptado por la Trigésima primera Reunión de
la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (Ginebra 1948).
Ley 12 de 1977: Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias
para determinar la estructura, régimen y organización de los Seguros Sociales obligatorios y de las
entidades que los administran.
Ley 44 de 1977: Por la cual se restablece la sustitución pensional vitalicia para las personas que
la disfrutaron de conformidad con la Ley 171 de 1961, Decreto Ley 3135 de 1968 y del Decreto Ley
434 de 1971.
Ley 53 de 1978: Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias
para modificar las escalas de remuneración de los empleos del sector público y se dictan otras disposiciones.
Ley 44 de 1980: Por la cual se facilita el procedimiento de traspaso y pago oportuno de las sustituciones pensiónales.
Ley 15 de 1982: Por la cual se dictan normas sobre pensiones de jubilación, vejez, invalidez y
muerte.
Ley 51 de 1983: “Por la cual se traslada el descanso remunerado de algunos días festivos”.
250
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Ley 43 de 1984: Por la cual se clasifican las organizaciones de pensionados por servicios prestados
en el sector privado y en todos los órdenes del poder público y se dictan otras disposiciones.
Ley 33 de 1985: Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con
las prestaciones sociales para el Sector Público.
Ley 62 de 1985: Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985.
Ley 113 de 1985: Por la cual se adiciona la Ley 12 de 1975 y se dictan otras disposiciones
Ley 32 de 1986: Por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia.
Ley 50 de 1986: Por la cual se fijan reglas generales sobre concesión de pensiones u jubilaciones
Ley 113 de 1985: Por la cual se adiciona la Ley 12 de 1975 y se dictan otras disposiciones.
Ley 19 de 1987: “Por la cual se modifica la Ley 33 de 1985”
Ley 11 de 1988: Por la cual se consagran unas excepciones en el régimen del Seguro Social para
los trabajadores del Servicio Doméstico.
Ley 71 de 1988: Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones.
Ley 79 de 1988: Por la cual se actualiza la legislación cooperativa
Ley 89 de 1988: Por la cual se asignan recursos al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y
se dictan otras disposiciones
Ley 91 de 1989: Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Ley 50 de 1990: Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan
otras disposiciones.
Ley 10 de 1991: Por la cual se regulan las empresas asociativas de trabajo.
Ley 4 de 1992: Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales
de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el
artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
Ley 6 de 1992: Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para
emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional
y se dictan otras disposiciones.
Ley 55 de 1993: Por medio de la cual se aprueba el “Convenio número 170 y la Recomendación
número 177 sobre la Seguridad en la Utilización de los Productos Químicos en el Trabajo”, adoptados
por la 77a. Reunión de la Conferencia General de la OIT, Ginebra, 1990.
Ley 62 de 1993: Por la cual se expiden normas sobre la Policía nacional, se crea un establecimiento
público de seguridad social y bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
251
Sistema pensional colombiano
Ley 73 de 1993: Por el cual se dictan normas para el retiro compensado de funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones.
Ley 100 de 1993: Se crea el Sistema de Seguridad Social Integral.
Ley 106 de 1993 - Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y
funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el
sistema de personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones
Ley 115 de 1994: Por la cual se expide la ley general de educación.
Ley 119 de 1994 - Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga
el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones
Ley 180 de 1995 - Por la cual se modifican y expiden algunas disposiciones sobre la Policía Nacional y del Estatuto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y se otorgan facultades
extraordinarias al Presidente de la República para desarrollar la Carrera Policial denominada “Nivel
Ejecutivo”, modificar normas sobre estructura orgánica, funciones específicas, disciplina y ética y evaluación y clasificación y normas de la Carrera Profesional de Oficiales, Suboficiales y Agentes.
Ley 192 de 1995 - Por la cual se prorroga por un (1) año la vigencia del Decreto 2651 de noviembre
25 de 1991
Ley 223 de 1995 - Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras
disposiciones
Ley 238 de 1995: Por la cual se adiciona el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Ley 278 de 1996 - Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales creada
por el artículo 56 de la Constitución Política.
Ley 287 de 1996 - Por la cual se prorroga por un (1) año la vigencia de la Ley 192 del 29 de junio
de 1995 mediante la cual se prorroga por un (1) año la vigencia del Decreto 2651 del 25 de noviembre
de 1991, sobre descongestión de despachos judiciales.
Ley 300 de 1996 - Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones
Ley 314 de 1996: Por la cual se reorganiza a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones.
Ley 320 de 1996 - Por medio de la cual se someten: el “Convenio 163 sobre el bienestar de la
gente de mar en el mar y en el puerto” y el “Convenio 164 sobre la protección en la salud y asistencia
médica de la gente de mar”, adoptados en la 74a. Reunión del 8 de octubre de 1987; el “Convenio
165 sobre la seguridad social de la gente de mar” (revisado) y el “Convenio 166 sobre la repatriación
de la gente de mar” (revisado), adoptados en la 74a. Reunión el 9 de octubre de 1987; el “Convenio
171 sobre el trabajo nocturno”, adoptado en la 77a. Reunión el 26 de junio de 1990; el “Convenio 172
sobre las condiciones de trabajo en los hoteles, restaurantes y establecimientos similares”, adoptado
en la 78a. Reunión el 25 de junio de 1991; el “Convenio 174 sobre la prevención de accidentes industriales mayores” y la “recomendación 181 sobre la prevención de accidentes industriales mayores”,
adoptados en la 80a. Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo
en Ginebra el 22 de junio de 1993
252
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Ley 332 de 1996 - Por la cual se modifica la Ley 4a. de 1992 y se dictan otras disposiciones
Ley 344 de 1996: Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se
conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones.
Ley 361 de 1997: Por la cual se establecen mecanismos de integración social de la personas con
limitación y se dictan otras disposiciones.
Ley 377 de 1997 - Por la cual se prorroga por un (1) año la vigencia del Decreto 2651 del 25 de
noviembre de 1991, sobre descongestión de despachos judiciales, prorrogado por la Ley 287 del 4 de
julio de 1996
Ley 383 de 1997 - Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión
y el contrabando, y se dictan otras disposiciones
Ley 397 de 1997: Por la cual se desarrollan los Artículos 700, 711 y 722 y demás Artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos
a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias.
Ley 419 de 1997: Por la cual se autoriza al Ministro de Hacienda y Crédito Público para reconocer
como deuda pública de la Nación las obligaciones pendientes de pago de la Caja de Previsión Social
de Comunicaciones, Caprecom.
Ley 445 de 1998: Por la cual se establecen unos incrementos especiales a las mesadas y se dictan
otras disposiciones.
Ley 447 de 1998: Por la cual se establece pensión vitalicia y otros beneficios a favor de parientes de
personas fallecidas durante la prestación del servicio militar obligatorio y se dictan otras disposiciones.
Ley 476 de 1998 - Por la cual se aclara el artículo 1º de la Ley 332 de 1996
Ley 487 de 1998 - Por la cual se autoriza un endeudamiento público interno y se crea el Fondo
de Inversión para la Paz
Ley 488 de 1998: Por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales.
Ley 489 de 1998: Por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio
de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones. Artículo 86-96.
Ley 490 de 1998: Por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento
Público en Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otra disposiciones
Ley 509 de 1999 - Por la cual se disponen unos beneficios en favor de las Madres Comunitarias en
materia de Seguridad Social y se otorga un Subsidio Pensional
Ley 510 de 1999 - Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden
unas facultades
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253
Sistema pensional colombiano
Ley 516 de 1999: Por medio de la cual se aprueba el “Código Iberoamericano de Seguridad Social”,
acordado por unanimidad en la “Reunión de Ministros - Máximos Responsables de Seguridad Social
de los Países Iberoamericanos”, celebrada en Madrid (España) los días dieciocho (18) y diecinueve (19)
de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Ley 549 de 1999: Por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las
entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan
otras disposiciones en materia prestacional.
Ley 550 de 1999: Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y
lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal
vigente con las normas de esta ley.
Ley 584 de 2000 - Por la cual se derogan y se modifican algunas disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo
Ley 617 de 2000: Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario
1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras
normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional.
Ley 643 de 2001: Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar.
Ley 644 de 2001 - Por la cual se reforma el artículo 48 de la Ley 42 de 1993
Ley 647 de 2001 - Por la cual se modifica el inciso 3o. del artículo 57 de la Ley 30 de 1992
Ley 651 de 2001: Por medio de la cual se autoriza la constitución de un patrimonio autónomo
para el pago del valor del cálculo actuarial por pensiones a cargo de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, se señalan algunos aspectos relacionados con su constitución y régimen y se
conceden unas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional.
Ley 677 de 2001: Por medio de la cual se expiden normas sobre tratamientos excepcionales para
regímenes territoriales.
Ley 700 de 2001: Por el cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de
los pensionados.
Ley 717 de 2001 - Por la cual se establecen términos para el reconocimiento de las pensiones de
sobrevivientes y se dictan otras disposiciones
Ley 712 de 2001 - Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo
Ley 715 de 2001: Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros.
Ley 717 de 2001: Por el cual se establecen términos para el reconocimiento de las pensiones de
sobrevivientes y se dictan otras disposiciones.
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338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Ley 758 de 2002 - Por la cual la Nación contribuye con la financiación parcial de las pensiones
a cargo del Instituto de Seguros Sociales, ISS, en su condición de empleador reconocidas a 23 de
diciembre de 1993
Ley 776 de 2002 - Por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales
Ley 780 de 2002: por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2003.
Ley 789 de 2002: Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social
y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo.
Ley 797 de 2003: Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones.
y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
Ley 812 de 2003: Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.
Ley 826 de 2003 - Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de Seguridad Social entre la República de Colombia y la República Oriental del Uruguay, hecho en Santafé de Bogotá, D. C., el diecisiete
(17) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998)
Ley 828 de 2003: Por la cual se expiden normas para el control a la evasión del Sistema de Seguridad Social.
Ley 860 de 2003: Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.
Ley 863 de 2003: Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para
estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas.
Ley 905 de 2004 - Por medio de la cual se modifica la Ley 590 de 2000 sobre promoción del desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa colombiana y se dictan otras disposiciones
Ley 909 de 2004 - Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones
Ley 923 de 2004: Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar
el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros
de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la
Constitución Política.
Ley 924 de 2004 - Por la cual se restablecen los términos fijados en la Ley 694 de 2001, “por medio
de la cual se expiden normas para facilitar la definición de la situación militar”
Ley 928 de 2004 - Por la cual se deroga la Ley 103 de 1912 y se dictan otras disposiciones,
“por la cual se aclara el sentido de algunas disposiciones sobre pensiones y recompensas y las Leyes
102 de 1927, 107 de 1928 y 45 de 1931, en cuanto se relacionen con la asimilación de servicios
prestados por personal civil de las bandas de músicos del Ejército Nacional a servicios militares y
demás normas que sobre la materia se hayan proferido con posterioridad para su aclaración, adición, desarrollo o aplicación”
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
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Sistema pensional colombiano
Ley 940 de 2005 - Por la cual se expiden normas sobre requisitos para el desempeño de cargos en
la Jurisdicción Penal Militar
Ley 952 de 2005: Por medio de la cual se modifica el artículo 2º de la Ley 700 de 2001 y se dictan
otras disposiciones.
Ley 962 de 2005: Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen
funciones públicas o prestan
Ley 987 de 2005 - Por medio de la cual se modifican los Decretos 1211 de 1990, 1790 y 1793
de 2000 relacionados con el régimen salarial y prestacional del personal de oficiales, suboficiales y
soldados de las Fuerzas Militares; los Decretos 1091 de 1995, 1212 y 1213 de 1990 y 1791 de 2000,
relacionados con el régimen salarial y prestacional de oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional y el Decreto 1214 de 1990 relacionado con el régimen prestacional
civil del Ministerio de Defensa y Policía Nacional
Ley 986 de 2005: Por medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan otras disposiciones.
Ley 987 de 2005 - Por medio de la cual se modifican los Decretos 1211 de 1990, 1790 y 1793
de 2000 relacionados con el régimen salarial y prestacional del personal de oficiales, suboficiales y
soldados de las Fuerzas Militares; los Decretos 1091 de 1995, 1212 y 1213 de 1990 y 1791 de 2000,
relacionados con el régimen salarial y prestacional de oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional y el Decreto 1214 de 1990 relacionado con el régimen prestacional
civil del Ministerio de Defensa y Policía Nacional
Ley 990 de 2005 - Por la cual se modifica el literal c) del Artículo 5o. de la Ley 278 de 1996, “Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales creada por el Artículo 56 de la
Constitución Política”
Ley 995 de 2005 - Por medio de la cual se reconoce la compensación en dinero de las vacaciones
a los trabajadores del sector privado y a los empleados y trabajadores de la administración pública en
sus diferentes órdenes y niveles
Ley 1016 de 2006 - Por la cual se adoptan normas legales, con meros propósitos declarativos, para
la protección laboral y social de la actividad periodística y de comunicación a fin de garantizar su
libertad e independencia profesional
Ley 1066 de 2006: por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se
dictan otras disposiciones.
Ley 1104 de 2006: Por medio de la cual se modifican artículos del Decreto 1790 de 2000, en la
carrera de los integrantes de las Fuerzas Militares.
Ley 1118 de 2006: Por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A. y se dictan otras
disposiciones.
Ley 1122 de 2007: por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad
Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
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338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Ley 1149 de 2007: Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social
para hacer efectiva la oralidad en sus procesos.
Ley 1151 de 2007: Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
Ley 1171 de 2007: Por medio de la cual se establecen unos beneficios a las personas adultas mayores.
Ley 1187 de 2008: Por la cual se adiciona un parágrafo 2o al artículo 2o de la Ley 1023 de 2006
y se dictan otras disposiciones.
Ley 1204 de 2008: Por la cual se modifican algunos artículos de la Ley 44 de 1980 y se impone
una sanción por su incumplimiento.
Ley 1210 de 2008 - Por la cual se modifican parcialmente los artículos 448 numeral 4 y 451 del
Código Sustantivo del Trabajo y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se crea el
artículo 129A del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se dictan otras disposiciones
Ley 1221 de 2008 - Por la cual se establecen normas para promover y regular el Teletrabajo y se
dictan otras disposiciones
Ley 1223 de 2008: Por la cual se adiciona el Régimen de Pensión de Vejez por Exposición a Alto
Riesgo a que se refiere la Ley 860 de 2003, para algunos Servidores Públicos del Cuerpo Técnico de
investigación de la Fiscalía General de la Nación.
Ley 1233 de 2008: Por medio de la cual se precisan los elementos estructurales de las contribuciones a la seguridad social, se crean las contribuciones especiales a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y a las Cajas de Compensación Familiar, se fortalece el control
concurrente y se dictan otras disposiciones.
Ley 1250 de 2008: “Por la cual se adiciona un inciso al artículo 204 de la ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la ley 1122 de 2007 y un parágrafo al artículo 19 de la ley 100 de 1993
modificado por el artículo 6 de la ley 797 de 2003”
Ley 1328 de 2009: Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de
valores y se dictan otras disposiciones
Ley 1371 de 2009: Por la cual se establece la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las
universidades estatales del nivel nacional y territorial y se dictan otras disposiciones.
Ley 1393 de 2010: Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de
aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones.
Ley 1438 de 2011: Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud
y se dictan otras disposiciones. UGPP.
Ley 1450 de 2011: Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
Ley 1562 de 2012: Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
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Sistema pensional colombiano
Ley 1575 de 2012: Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia.
Ley 1574 de 2012: Por la cual se regula la condición de estudiante para el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes.
Ley 1580 de 2012: Por la cual se crea la pensión familiar.
Decretos:
Decreto Ley 2158 de 1948: Sobre Procedimientos en los juicios del Trabajo. Código Procesal del
Trabajo adoptado por el Decreto 4133 de 1948 como legislación permanente.
Decreto 2921 de 1948: Por el cual es reglamenta el artículo 21 de la Ley 72 de 1947.
Decreto 1713 de 1960: Porr el cual se determinan algunas excepciones a las incompatibilidades
establecidas en el artículo 64 de la Constitución
Decreto 1372 de 1966: Por el cual se reglamenta la Ley 7 de 1961 sobre pensiones de jubilación
de radioperadores, técnicos de radio, de electricidad y oficiales de meteorología.
Decreto 1743 de 1966: Por el cual se reglamenta la Ley 4a. de 1966
Decreto 2025 de 1966: Por el cual se modifica el artículo 5° del Decreto reglamentario número
1743 de 1966.
Decreto 3135 de 1968: Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público
y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.
Decreto 1848 de 1969: Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968.
Decreto 435 de 1971: Por el cual se reajustan las pensiones y otras prestaciones de los empleados
públicos y trabajadores del sector privado y se provee a su financiamiento en el sector público.
Decreto 2677 de 1971: Por el cual se fijan normas sobre conmutación de las pensiones de jubilación del sector privado.
Decreto 546 de 1971: Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los
funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional del Ministerio Público y de sus familiares.
Decreto 434 de 1971: Por el cual se dictan normas sobre reorganización administrativa y financiera
de las entidades de previsión social de carácter nacional, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 224 de 1972: por el cual se señalan las asignaciones de los Rectores o Directores,
Prefectos y Profesores de enseñanza primaria, secundaria y profesional normalista, al servicio del
Ministerio de Educación Nacional y se establecen estímulos de diversa índole para los mismos
funcionarios.
Decreto 1572 de 1973: Por el cual se reglamenta el Decreto 2677 de 1971 y el artículo 13 de la
Ley 171 de 1961
Decreto 690 de 1974: Por el cual se reglamenta la Ley 33 de 1995.
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338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Decreto 929 de 1976: Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República.
Decreto 1650 de 1977: Por el cual se determinan el régimen y la administración de los seguros
sociales obligatorios, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 717 de 1978: Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos
para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala
de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 720 de 1978: Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes
a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1045 de 1978: Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas
sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector oficial.
Decreto 2837 de 1986: Por el cual se expide el reglamento general sobre las condiciones y términos
necesarios para el reconocimiento y efectividad de las prestaciones económicas a cargo del Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República.
Decreto 2665 de 1988: Por el cual se expide el Reglamento General de Sanciones, Cobranzas y
Procedimientos del Instituto de Seguros Sociales.
Decreto 2710 de 1988: Por el cual se reforma el régimen prestacional de los empleados públicos y
trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas, establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales del estado, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional.
Decreto 1160 de 1989: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988.
Decreto 3063 de 1989: Por el cual se aprueba el Acuerdo 044 de 1989, emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios.
Decreto 758 de 1990: Por el cual se aprueba el Acuerdo 049 de febrero 1 de 1990 emanado del
Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios.
Decreto 1214 de 1990: Por el cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional.
Decreto 1440 de 1992: Por el cual se dictan normas para los docentes oficiales.
Decreto 2108 de 1992: Por el cual se ajustan las pensiones de jubilación del sector público en el
orden nacional.
Decreto 2148 de 1992: Por la cual se reestructura el Instituto de Seguros Sociales, ISS.
Decreto 1359 de 1993: Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de
reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara.
Decreto 314 de 1994: Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General
de Pensiones.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
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Sistema pensional colombiano
Decreto 407 de 1994: Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
Decreto 656 de 1994: Por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades
que administren fondos de pensiones.
Decreto 691 de 1994: Por el cual se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones.
Decreto 692 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993.
Decreto 695 de 1994: Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 157, 204 y 280 de la
Ley 100 de 1993 y se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Seguridad Social en
Salud y se dictan otras disposiciones.
Decreto 718 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 108 de la Ley 100 de
1993.
Decreto 719 de 1994: Por medio de cual se reglamenta el literal b del artículo 60 de la Ley 100 de
1993, en lo relativo a la selección de la entidad aseguradora de vida del contrato de renta vitalicia.
Decreto 720 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 105 y parcialmente el artículo 287 de
la Ley 100 de 1993.
Decreto 721 de 1994: Por la cual se dictan normas en materia de reservas de estabilización de
rendimiento.
Decreto 773 de 1994: Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 25 y 218 de la ley 100
de 1993.
Decreto 807 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 279 de la Ley 100 de
1993.
Decreto 813 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 876 de 1994: Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 81, 86, 87, 94, 100,
107 y 108 de la ley 100 de 1993.
Decreto 1127 de 1994: Por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo
de solidaridad Pensional.
Decreto 1132 de 1994: Por el cual se reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.
Decreto 1133 de 1994: por el cual se fija el régimen prestacional de los empleados públicos del
Distrito Capital y sus entidades descentralizadas.
Decreto 1158 de 1994: Por el cual se modifica el artículo 6º. del Decreto 691 de 1994.
Decreto 1160 de 1994: Por el cual se complementa el Decreto 813 de 1994 y se dictan disposiciones.
Decreto 1161 de 1994: Por el cual se dictan normas en materia del Sistema General de Pensiones.
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338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Decreto 1262 de 1994: Por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 5 del Decreto 1161 de
1994.
Decreto 1275 de 1994: Por el cual se reestructura la Corporación Autónoma Regional
Decreto 1281 de 1994: <NOTA de VIGENCIA: Derogado por el Decreto 2090 de 2003> Por el cual
se reglamentan las actividades de alto riesgo.
Decreto 1282 de 1994: Por el cual se establece el régimen pensional de los Aviadores Civiles.
Decreto 1283 de 1994: Por el cual se establece el régimen de la Caja de Auxilios y de Prestaciones
de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles CAXDAC.
Decreto 1284 de 1994: Por el cual se crea en la Superintendencia Bancaria la Delegatura para
Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantías, se determina la forma de ejercer las funciones de
control y vigilancia y se adecua la estructura de dicha Superintendencia.
Decreto 1285 de 1994: Por el cual se corrige un yerro tipográfico.
Decreto 1293 de 1994: Por el cual se establece el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso y de
dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos.
Decreto 1294 de 1994: Por el cual se dictan normas para la autorización de las sociedades sin ánimo de
lucro que pueden asumir los riesgos derivados de enfermedad profesional y accidente de trabajo.
Decreto 1295 de 1994: Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales.
Decreto 1296 de 1994: Por el cual se establece el régimen de los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas.
Decreto 1297 de 1994: Por el cual se establecen los mecanismos para la consolidación y asunción
de la deuda de la Nación y demás entidades estatales por concepto de la inversión y manejo de reservas del Instituto de Seguros Sociales y se fijan los procedimientos para su pago.
Decreto 1299 de 1994: Por el cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás condiciones de bonos pensionales.
Decreto 1300 de 1994: Por el cual se establece la manera como las cajas de previsión social de
derecho privado deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993.
Decreto 1302 de 1994: Por el cual se adiciona el Régimen Pensional de los aviadores civiles.
Decreto 1314 de 1994: Por el cual se dictan las normas para la emisión y redención de bonos pensiónales por traslados de servidores públicos al régimen de prima media con prestación definida.
Decreto 1469 de 1994: Por el cual se dictan normas sobre el pago de cotizaciones al Sistema General de Pensiones.
Decreto 1475 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 54 de la Ley 100 de
1993
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Sistema pensional colombiano
Decreto 1650 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 130 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 1726 de 1994: Por el cual se reglamenta el Decreto-Ley 1299 de 1994.
Decreto 1755 de 1994: Por medio del cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República.
Decreto 1835 de 1994: Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos.
Decreto 1838 de 1994: Por el cual se adiciona el Decreto 1469 de 1994.
Decreto 1807 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 y se dictan
otras disposiciones.
Decreto 1887 de 1994: Por el cual se reglamenta el inciso segundo del parágrafo 1º. del artículo
33 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 1888 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993.
Decreto 1889 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993. Derogado por
la Ley 1574 de 2012.
Decreto 2090 de 2003: Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de
los trabajadores que laboran en dichas actividades.
Decreto 2240 de 1994: Por el cual se reglamentada el artículo 3o de la Ley 53 de 1978.
Decreto 2280 de 1994: Por el cual se establecen las fechas para el pago de cotizaciones al Sistema
de Seguridad Social Integral.
Decreto 2281 de 1994: Por el cual se modifica el artículo 5 del decreto 1161 de 1991.
Decreto 2633 de 1994: Por el cual se reglamentan los artículos 24 y 57 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 2646 de 1994: Por el cual se establece la Prima Especial de Riesgo para los empleados
del Departamento Administrativo de Seguridad
Decreto 2709 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 7º. de la Ley 71 de 1988.
Decreto 2779 de 1994: Por el cual se adopta la tabla de salarios medios nacionales para ser utilizada en el cálculo de bonos y títulos pensionales.
Decreto 2921 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 130 de la Ley 100 de 1993, se modifica
el artículo 5 del Decreto 1132 de junio 1 de 1994 y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1156 de 1994: Por el cual se actualizan los montos de patrimonio técnico saneado que
deben acreditar las entidades aseguradoras de vida para operar los ramos de seguros previsionales, de
pensiones y de riesgos profesionales del régimen de seguridad social.
Decreto 91 de 1995: Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la pensión de los expresidentes de la República.
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338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Decreto 228 de 1995: Por el cual se dictan normas en materia del Sistema General de Seguridad
Social Integral.
Decreto 303 de 1995: Por el cual se determina la vigencia de las Juntas de Calificación de Invalidez.
Decreto 305 de 1995: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 25 de la Ley 100 de
1993.
Decreto 1010 de 1995: Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1132 de 1994 y 2921 de
1994 y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1068 de 1995: Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los fondos de pensiones
del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social
del sector público del nivel territorial.
Decreto 1071 de 1995: Por el cual se reglamenta el artículo 138 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 1557 de 1995: Por el cual se reglamenta la integración y el funcionamiento de la Junta
Especial de Calificación de Invalidez.
Decreto 1636 de 1995: Por el cual se aclara el Decreto 2280 del 6 de octubre de 1994.
Decreto 1642 de 1995: Por el cual se reglamenta la afiliación de trabajadores al Sistema General
de Pensiones.
Decreto 1746 de 1995: Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1010 de 1995.
Decreto 1748 de 1995: Por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención y demás
condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los Decretos Leyes 656, 1299 y 1314 de 1994,
y los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993.
Decreto 1858 de 1995: “Por el cual se reglamenta el subsidio de aportes al sistema general de
pensiones”.
Decreto 2143 de 1995: Por el cual se interpretan normas sobre el sistema general de pensiones.
Decreto 2150 de 1995: Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública.
Decreto 2222 de 1995: Por el cual se amplía el plazo para la emisión de títulos pensionales o del
pago del valor de la reserva actuarial de los empleadores, empresas o cajas del sector privado que tenían a su cargo el pago y reconocimiento de las prestaciones.
Decreto 326 de 1996: Por el cual se organiza el régimen de recaudación de aportes para el Sistema
de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones.
Decreto 832 de 1996: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993 y en especial sus
artículos 35, 40, 48, 65, 69, 71, 75, 81, 83 y 84.
Decreto 1818 de 1996: Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 326 de 1996.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
263
Sistema pensional colombiano
Decreto 1156 de 1996: Por el cual se dictan normas en materia del Sistema de Seguridad Social
Integral.
Decreto 1165 de 1996: Por el cual se reglamentan los artículos 437-2, 615, 616-1, 616-2, 617, 618
y 618-2 del Estatuto Tributario.
Decreto 1283 de 1996: Por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Solidaridad y
Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Decreto 1601 de 1996: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993.
Decreto 2337 de 1996: Por el cual se reglamenta el artículo 131 y el 283 de la Ley 100 de 1993 y
el Decreto-ley 1299 de 1994.
Decreto 183 de 1997: Por el cual se modifican parcialmente los decretos 326 y 1818 de 1996.
Decreto 1151 de 1997: Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 1275 de 1994 y la Ley 100 de
1993..
Decreto 1474 de 1997: Por el cual se derogan, modifican y se adicionan algunos artículos del
Decreto reglamentario 1748 de 1995 y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1485 de 1997 Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 326 de 1996 y 183 de
1997.
Decreto 3061 de 1997: Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y
se dictan otras disposiciones
Decreto 3088 de 1997: Por el cual se modifica el Decreto 2337 de 1996.
Decreto 810 de 1998: Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 23 del Decreto
1299 de 1994 y el artículo 5o del Decreto 1314 de 1994.
Decreto 841 de 1998: Por el cual se reglamenta parcialmente el Estatuto Tributario y la Ley 100 de
1993 en los aspectos tributarios relacionados con el Sistema General de Seguridad Social y se dictan
otras disposiciones.
Decreto 876 de 1998: Por el cual se dictan normas para el cálculo, emisión, recepción, administración, redención y demás condiciones de los bonos pensionales de la Empresa Colombiana de Petróleos,
Ecopetrol, y se reglamenta parcialmente el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 1263 de 1998: Por el cual se modifica el Decreto 91 de 1995.
Decreto 1513 de 1998: Por el cual se modifican y/o adicionan algunos artículos de los Decretos
reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1515 de 1998: Por el cual se reglamentan los artículos 60, ordinal g) y 109 de la Ley 100
de 1993 y 83 del Decreto – Ley 1295 de 1994.
Decreto 1517 de 1998: Por el cual se reglamenta la amortización de las reservas actuariales de
pasivos pensionales, se modifica el artículo 77 del Decreto 2649 de 1993 y se deroga el Decreto 2852
de 1994.
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338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Decreto 1867 de 1998: Por el cual se modifica el Decreto 841 de 1998.
Decreto 2153 de 1998: Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 23 del Decreto
1299 de 1994 y el artículo 5o del Decreto 1314 de 1994.
Decreto 2516 de 1998: Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 326 y 1818 de 1996,
1485, 2136 y 3069 de 1997 y 819 de 1998.
Decreto 2602 de 1998: Por medio del cual se modifica el Decreto 1698 de 1997.
Decreto 236 de 1999: Por el cual se reglamenta la Ley 445 de 1998.
Decreto 917 de 1999: Por el cual se modifica el Decreto 692 de 1995.
Decreto 1404 de 1999: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 490 de 1998.
Decreto 1406 de 1999: Por el cual se adoptan algunas disposiciones reglamentarias de la Ley 100
de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan
disposiciones para la puesta en operación del Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad
Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho Sistema y se
dictan otras disposiciones.
Decreto 1049 de 1999: Por el cual se modifica el artículo 5o del Decreto número 1127 de 1994.
Decreto 2153 de 1999: Por el cual se reforman los sistemas y procedimientos contables y financieros utilizados para el manejo del pasivo pensional de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol.
Decreto 2577 de 1999: Por el cual se modifica el Decreto 841 del 5 de mayo de 1998, se reglamenta parcialmente el Estatuto Tributario y la Ley 100 de 1993 en los aspectos tributarios relacionados
con la Seguridad Social.
Decreto 227 de 2000: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999 -dictan normas
tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de
Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional.
Decreto 254 de 2000: Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas
del orden nacional.
Decreto 255 de 2000: Por medio del cual se asumen obligaciones de una entidad pública en liquidación.
Decreto 1260 de 2000: Por el cual se adoptan unas medidas de intervención y se reglamenta
parcialmente el artículo 41 de la Ley 550 de 1999, en cuanto se refiere a la conmutación total y a
mecanismos de normalización pensional aplicables a las empresas en liquidación.
Decreto 1044 de 2000: Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999.
Decreto 2527 de 2000: Por medio del cual se reglamentan los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de
1993, parcialmente el artículo 17 de la Ley 549 de 1999 y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2757 de 2000: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999 en relación con
el régimen transitorio para el manejo independiente de los recursos con destino al Fonpet que recauda
la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
265
Sistema pensional colombiano
Decreto 1259 de 2000: por medio del cual se modifica el Decreto 2673 del 28 de diciembre de
1999.
Decreto 13 de 2001: Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley
100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994.
Decreto 405 de 2001: Por el cual se reglamenta parcialmente el Libro VI del Estatuto Tributario.
Decreto 824 de 2001: Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto 1283 de 1994.
Decreto 889 de 2001: Por el cual se dictan unas disposiciones para el funcionamiento del registro
único de aportantes al sistema de seguridad social.
Decreto 1259 de 2000: Por medio del cual se modifica el Decreto 2673 del 28 de diciembre de
1999.
Decreto 1266 de 2001: Por medio del cual se modifican los decretos 227 y 1044 de 2000 y se
reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999.
Decreto 1730 de 2001: Por el cual se reglamentan los artículos 37,45 y 49 de la Ley 100 de 1993
referentes a la Indemnización Sustitutiva del Régimen de Solidario de Prima Media con Prestación
Definida.
Decreto 2387 de 2001: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 651 de 2001.
Decreto 2463 de 2001: Por la cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de
las Juntas de Calificación de Invalidez.
Decreto 2538 de 2001: Por el cual se reglamenta la Ley 445 de 1998.
Decreto 2773 de 2001: Por el cual se traslada al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional
“Fopep”, el pago de los pasivos pensionales que existían a cargo del Fondo de Previsión Social de
Notariado y Registro “Fonprenor” liquidado y las obligaciones reconocidas por la Superintendencia de
Notariado y Registro en virtud del Decreto 1668 de 1997, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2783 de 2001: Por medio del cual se modifican las bases técnicas para la elaboración de
los cálculos actuariales.
Decreto 63 de 2002: Por medio del cual se reglamentan parcialmente los artículos 29, 30, 40 y 42
de la Ley 550 de 1999.
Decreto 941 de 2002: Por la cual se adoptan unas medidas de intervención y se reglamentan parcialmente el artículo 41 de la Ley 550 de 1999, el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y
el artículo 283 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 816 de 2002: Por el cual se dictan normas para el reconocimiento, liquidación, emisión,
recepción, expedición, administración, redención y demás condiciones de los bonos pensionales del
Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan otras disposiciones en materia de pensiones.
Decreto 1073 de 2002: Por el cual se reglamentan las Leyes 71 y 79 de 1988 y se regulan algunos aspectos relacionados con los descuentos permitidos a las mesadas pensionales en el régimen
de prima media.
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338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Decreto 1227 de 2002: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 677 de 2001 sobre tratamientos excepcionales para regímenes territoriales.
Decreto 1584 de 2002: Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999.
Decreto 1622 de 2002: Por el cual se modifica el artículo 17 del Decreto 816 de 2002.
Decreto 2124 de 2002: Por el cual se modifica el Decreto 2387 de 2001.
Decreto 2751 de 2002: Por medio del cual se reglamenta el artículo 5° del Decreto 2150 de 1995
y la Ley 700 de 2001.
Decreto 510 de 2003: Por medio del cual se reglamentan parcialmente los artículos 3o, 5o, 7o, 8o,
9o, 10 y 14 de la Ley 797 de 2003.
Decreto 816 de 2003: Por el cual se dictan normas para el reconocimiento, liquidación, emisión,
recepción, expedición, administración, redención y demás condiciones de los bonos pensionales del
Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan otras normas.
Decreto 994 de 2003: Por el cual se modifica el Decreto 1073 de 2002.
Decreto 1308 de 2003: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999 y la Ley 780
de 2002.
Decreto 2070 de 2003: Por medio del cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas
Militares.
Decreto 2090 de 2003: Por el cual se definen las a actividades de alto riesgo para la salud del
trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones
de los trabajadores que laboran en dichas actividades.
Decreto 2091 de 2003: Régimen pensiones servidores públicos del DAS.
Decreto 2092 de 2003: Por el cual se reforma el régimen pensional del Presidente de la República.
Decreto 2279 de 2003: Por medio del cual se reglamenta parcialmente el parágrafo del artículo 54
de la Ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 21 de la Ley 797 de 2003.
Decreto 2282 de 2003: Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 255 de 2000 y se dictan
otras disposiciones
Decreto 2681 de 2003: Por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo
de Solidaridad Pensional.
Decreto 3272 de 2003: Por el cual se modifica el artículo 10 del Decreto 2681 de 2003.
Decreto 3727 de 2003: Por el cual se reglamentan los artículos 52, 121 y 130 de la Ley 100 de
1993, el artículo 4° de la Ley 490 de 1998 y se regula la competencia para reconocer, liquidar y pagar
los bonos pensionales y cuotas partes pensionales a cargo de las liquidadas Oficinas de Registro de
Cambios, Prefectura de Control de Cambios y de Control de Cambios.
Decreto 3752 de 2003: Por el cual se reglamentan los artículos 81 parcial de la Ley 812 de 2003,
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
267
Sistema pensional colombiano
18 parcial de la Ley 715 de 2001 y la Ley 91 de 1989 en relación con el proceso de afiliación de los
docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Decreto 3798 de 2003: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 17 de la Ley 549 de 1999,
se dictan medidas en relación con la emisión de bonos pensionales, se establecen mecanismos para la
compensación de obligaciones entre entidades públicas por concepto de obligaciones pensionales.
Decreto 3800 de 2003: Por el cual se reglamenta el literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993,
modificado por el artículo 2º. de la Ley 797 de 2003.
Decreto 163 de 2004: Por el cual se reglamenta el artículo 216 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 306 de 2004: Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001.
Decreto 0569 de 2004: Por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo
de Solidaridad Pensional.
Decreto 1592 de 2004: Por el cual se modifica la metodología de cálculo de la rentabilidad mínima
que deberán garantizar las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía a sus
filiados y los períodos aplicables para su verificación.
Decreto 1768 de 2004: Por el cual se dictan algunas disposiciones relacionadas con el reconocimiento y pago de las obligaciones pensionales de las entidades en liquidación por parte de la Caja de
Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom.
Decreto 2136 de 2004: Por el cual se modifica el artículo 5o del Decreto 1044 de 2000, modificado
por el artículo 4o del Decreto 1266 de 2001.
Decreto 2192 de 2004: Por el cual se desarrolla el régimen de pensiones de invalidez y sobrevivencia del personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares.
Decreto 2210 de 2004: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 3º. de la Ley 860 de 2003.
Decreto 3667 de 2004: Por medio del cual se reglamentan algunas disposiciones de la Ley 21 de
1982, la Ley 89 de 1988 y la Ley 100 de 1993, se dictan disposiciones sobre el pago de aportes parafiscales y al Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones.
Decreto 3861 de 2004: Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1807 de 1994.
Decreto 4105 de 2004: Por el cual se reglamenta la entrega y retiro de recursos del Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet.
Decreto 4433 de 2004: por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro
de los miembros de la Fuerza Pública.
Decreto 32 de 2005: Por el cual se expiden normas en relación (Decreto 1266 de 2001 y Decreto
1308 de 2003).
Decreto 187 de 2005: Por medio del cual se modifica el Decreto 3667 de 2004 y se dictan otras
disposiciones.
Decreto 690 de 2005: Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 4105 de 2004.
268
338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Decreto 1197 de 2005: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999.
Decreto 1465 de 2005: Por medio del cual se reglamentan los artículos9° de la Ley 21 de 1982, el
parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 89 de 1988, 287 de la Ley 100 de 1993, el numeral 4 del artículo
30 de la Ley 119 de 1994, 15 de la Ley 797 de 2003 y 10 de la Ley 828 de 2003.
Decreto 1950 de 2005: Por el cual se reglamenta el artículo 140 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 2831 de 2005: Por el cual se reglamentan el inciso 2o del artículo 3o y el numeral 6 del artículo 7o de la Ley 91 de 1989, y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 3285 de 2005: Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con las inversiones de los
recursos de los fondos de pensiones obligatorias y de las reservas técnicas de las entidades aseguradoras y de las sociedades de capitalización.
Decreto 3615 de 2005: Por el cual se reglamenta la afiliación de los trabajadores independientes
de manera colectiva al Sistema de Seguridad Social Integral.
Decreto 4640 de 2005: Por medio del cual se modifica el artículo 1o del Decreto 1730 de 2001.
Decreto 4758 de 2005: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999.
Decreto 142 de 2006: Por el cual se modifica el Decreto 832 de 1996.
Decreto 339 de 2006: Por el cual se reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá D. C. y
se dictan otras disposiciones.
Decreto 946 de 2006: Por el cual se dictan normas en relación con el Fondo de Pensiones de las
Entidades Territoriales, Fonpet.
Decreto 1637 de 2006: Por el cual se dictan unas disposiciones para la organización y funcionamiento del Registro Unico de Afiliados al Sistema de la Protección Social.
Decreto 2313 de 2006: por el cual se modifica el Decreto 3615 de 2005.
Decreto 4478 de 2006: Por el por cual se dictan normas en relación con el Fondo de Pensiones de
las Entidades Territoriales, Fonpet.
Decreto 2313 de 2006: Por el cual se modifica el Decreto 3615 de 2005.
Decreto 3902 de 2006: Por medio del cual se adoptan medidas en relación con la Caja Nacional
de Previsión Social, Cajanal, Empresa Industrial y Comercial del Estado.
Decreto 4014 de 2006: Por el cual se adoptan unas medidas de intervención y se reglamenta parcialmente el artículo 41 de la Ley 550 de 1999.
Decreto 379 de 2007: Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 1111 de 2006 y se
dictan otras disposiciones.
Decreto 1670 de 2007: Por medio del cual se ajustan las fechas para el pago de aportes al
Sistema de la Protección Social y para la obligatoriedad del uso de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
269
Sistema pensional colombiano
Decreto 3085 de 2007: Por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 44 de la Ley
1122 de 2007.
Decreto 3366 de 2007: Por el cual se reglamenta el artículo 117 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 3771 de 2007: Por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo
de Solidaridad Pensional.
Decreto 4248 de 2007: Por el cual se establecen las reglas para garantizar la afiliación y la prestación de servicios de Salud de los pensionados del Sistema General de Pensiones.
Decreto 4982 de 2007: Por el cual se establece el incremento en la cotización para el Sistema
General de Pensiones a partir del año.
Decreto 168 de 2008: Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa de
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social –UGPP–.
Decreto 169 de 2008: Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el
procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social.
Decreto 728 de 2008: Por medio del cual se establecen las fechas de obligatoriedad del uso de la
Planilla Integrada de Liquidación de Aportes para pequeños aportantes e independientes.
Decreto 1355 de 2008: Por el cual se reglamenta el artículo 19 de la Ley 1151 de 2007.
Decreto 2060 de 2008: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 40 de la Ley 1151 de 2007.
Decreto 2479 de 2008: Por el cual se modifica el artículo 8o del Decreto 1132 de 1994.
Decreto 2708 de 2008: Por el cual se adiciona un parágrafo al artículo 2° del Decreto 1887 de
1994, que reglamenta el inciso 2° del parágrafo 1° del artículo 33 de Ley 100 de 1993, modificado por
el artículo 9° de la Ley 797 de 2003.
Decreto 2721 de 2008: Por el cual se modifica parcialmente el decreto 255 de 2000 modificado
parcialmente por el Decreto 2282 de 2003
Decreto 3550 de 2008 Por el cual se modifica el artículo 31 del Decreto 3771 de 2007.
Decreto 3995 de 2008: Por el cual se reglamentan los artículos 12, 13 y 16 de la Ley 100 de 1993.
Decreto 1269 de 2009: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 3º. de la Ley 860 de 2003.
Decreto 1800 de 2009: Por medio del cual se regulan las condiciones de operación del Ahorro
programado de largo plazo de que trata el artículo 40 de la Ley 1151 de 2007 y el artículo 2° de la
Ley 1250 de 2008.
Decreto 2196 de 2009: Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE,
se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2172 de 2009: Por el cual se modifica el Decreto 3615 de 2005.
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Sistema pensional colombiano
Decreto 2984 de 2009: Por medio del cual se modifica el Decreto 2783 de 2001 y se dictan otras
disposiciones.
Decreto 4937 de 2009: Por el cual se modifica el artículo 45 del decreto 1748 de 1995, se crean
y se dictan normas para la liquidación, reconocimiento y pago de unos bonos especiales de financiamiento para el ISS.
Decreto 4943 de 2009: Por el cual se modifican los artículos 30 y 33 del Decreto 3771 de 2007.
Decreto 4944 de 2009: Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 3771 de 2007.
Decreto 073 de 2010: Por el cual se expiden medidas excepcionales con el fin de liberar recursos de
los saldos excedentes del Situado Fiscal y del Sistema General de Participaciones - Aportes Patronales
que permitan financiar la atención a la población pobre no asegurada y los eventos no cubiertos por
el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1404 de 2010: Por el cual se fija la escala de asignaciones básicas para los empleos públicos de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, y se dictan otras disposiciones
en materia salarial.
Decreto 235 de 2010: Por el cual se regula el intercambio de información entre entidades para el
cumplimiento de funciones públicas
Decreto 2555 de 2010: Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.
Decreto 589 de 2010: Por el cual se adiciona un parágrafo al artículo 30 del Decreto 3771 de 2007,
modificado por el artículo 1º. del decreto 4943 de 2009.
Decreto 1404 de 2010: Por el cual se fija la escala de asignaciones básicas para los empleos públicos de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, y se dictan otras disposiciones en
materia salarial.
Decreto 2241 de 2010: Por el cual se reglamenta el régimen de protección al Consumidor Financiero del Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2281 de 2010: Por el cual se reglamenta la Defensoría del Consumidor Financiero.
Decreto 2390 de 2010: Por medio del cual se otorga una autorización, se reglamenta parcialmente
el Sistema de registro Único de Afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral y de la Protección
Social, se adopta el Formulario Único Electrónico de Afiliación y Manejo de Novedades y se dictan
otras disposiciones.
Decreto 2555 de 2010: Por el cual se recogen y se reexpiden las normas en materia del Sector
Financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2948 de 2010: Por medio del cual se dictan normas en relación con el Fondo Nacional de
Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET.
Decreto 2949 de 2010: Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010 y se establece la metodología para el cálculo de la rentabilidad mínima que deberán garantizar las Sociedades Administradoras
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
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Sistema pensional colombiano
de Fondos de Pensiones y de Cesantías a los afiliados a los distintos tipos de fondos de pensiones
obligatorias del esquema de “multifondos” y los periodos aplicables para su cálculo y verificación.
Decreto 2955 de 2010: Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010, se establece el régimen
de inversión de los recursos de los Fondos de Pensiones Obligatorias y se reglamentan parcialmente
la Ley 100 de 1993, modificada por la ley 1328 de 2009, la ley 549 de 1999, la ley 550 de 1999 y el
decreto ley 1283 de 1994.
Decreto 3159 de 2010: Por el cual se suspende un plazo señalado en el parágrafo del artículo 3°
del Decreto 2390 de 2010.
Decreto 3965 de 2010: Por el cual se asume un pasivo pensional.
Decreto 4048 de 2010: Por el cual se adiciona un artículo al Decreto 3771 de 2007, modificado
por los Decretos 3550 de 2008, 4943 de 2009, 4944 de 2009 y 589 de 2010.
Decreto 4565 de 2010: Por el cual se modifica el artículo 77 del Decreto 2649 de 1993, modificado
por los Decretos 2852 de 1994 y 1517 de 1998 y adicionado por el Decreto 051 de 2003.
Decreto 4810 de 2010: Por medio de la cual se dictan normas en relación con el Fondo Nacional
de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET y se modifica el paragrafo 1 del articulo 1 del
Decreto 4105 de 2004
Decreto 574 de 2011: Por el cual se modifica el numeral 4 del artículo 2.6.11.1.17 del Título 11 del
Libro 6 de la Parte 2 del Decreto 2555 de 2010.
Decreto 857 de 2011: Por el cual se modifican los regímenes de inversión de los recursos de los
fondos de cesantía y los de los fondos de pensiones obligatorias, bajo el Título 12 del Libro 6 de la
Parte 2 del Decreto 2555 de 2010 y se modifica el artículo 2.6.11.1.17 del Título 11 del Libro 6, de la
Parte 2 del Decreto 2555 de 2010.
Decreto 880 de 2011: por el cual se prorroga la suspensión del plazo establecido en el parágrafo
del artículo 3° del Decreto 2390 de 2010.
Decreto 1362 de 2011: Por el cual se otorga una autorización para la constitución de una Entidad
Descentralizada Indirecta y se reglamenta parcialmente el Sistema de Registro Único de Afiliados.
Decreto 2040 de 2011: Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal.
Decreto 2128 de 2011: por el cual se traslada una función para la administración del Registro Único
de Aportantes, RUA.
Decreto 4022 de 2011: Por el cual se prorrogan los plazos establecidos en el artículo 7o del Decreto
1362 de 2011.
Decreto 4440 de 2010: Por el cual se amplía el término señalado en el artículo primero del Decreto
3159 de 2010 que suspendió el plazo establecido en el parágrafo del artículo 3 del Decreto 2390 de
2010 y se prorroga el plazo establecido en el artículo 8 del Decreto 2390 de 2010.
Decreto 4057 de 2011: Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS),
se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones.
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338 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Sistema pensional colombiano
Decreto 4121 de 2011: Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
Decreto 4597 de 2011: Por el cual se modifica el artículo 2° del Decreto 1308 de 2003, modificado
por el artículo 2° del Decreto 32 de 2005.
Decreto 4465 de 2011: Por el cual de adopta un mecanismo transitorio para garantizar la afiliación
al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Decreto 4812 de 2011: Por el cual se reglamentan el numeral 10 del artículo 2° de la Ley 549 de
1999 y el parágrafo 3° del artículo 42 de la Ley 643
Decreto 4923 de 2011: Por el cual se garantiza la operación del Sistema General de Regalías
Decreto 4971 de 2011: Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional.
Decreto - Ley 19 de 2012: Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
Decreto 177 de 2012: Por el cual se modifica el artículo 7° del Decreto número 1362 de 2011,
modificado por el artículo 1° del Decreto número 4022 de 2011.
Decreto 1229 de 2012: Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación.
Decreto 1396 de 2012: Por medio del cual se prorroga el término establecido en el Decreto 4465
de 2011.
Decreto 1450 de 2012: Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 019 de 2012.
Decreto 1548 de 2012: Por el cual se modifica el margen de solvencia de las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías.
Decreto 1836 de 2012: Por el cual se establecen normas relativas a la proveeduría de precios a las
Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías y se adiciona el Decreto número
2555 de 2010.
Decreto 1450 de 2012: Por el cual se reglamenta el Decreto – Ley 19 de 2012.
Decreto 1895 de 2012: Por el cual se establece el patrimonio adecuado para las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías, Sociedades Fiduciarias y Entidades Aseguradoras
que administren a través de patrimonios autónomos recursos de la seguridad social.
Decreto 2011 de 2012: Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2012 de 2012: Por el cual se suprimen unas dependencias de la estructura del Instituto de
Seguros Sociales – ISS.
Decreto 2013 de 2012: Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su
liquidación, y se dictan otras disposiciones.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 338
273
Sistema pensional colombiano
Gráfica 10.1
Fondos de Pensiones vs PIB
en la OECD
274
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• Proyecto de Ley Estatutaria”por la cual se
reglamenta el derecho fundamental a la
Salud”
• Proyecto de Ley No.106 DE 2012 - Senado- por medio de la cual se adoptan medidas
en el Sistema General de Seguridad Social en
Salud para mejorar el flujo de recursos y se
dictan otras disposiciones.
• Decreto 3135 DE 1968. (Diciembre 26) por el
cual se prevé la integración de la seguridad
social entre el sector público y el privado y se
regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.
• Decreto 902 de 1969 (mayo 31) Diario Oficial No. 32.826 de 8 de julio de 1969, por el
cual se dictan normas sobre seguridad social
276
• Ley 33 de 1985 (enero 29) por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas
de Previsión y con las prestaciones sociales
para el Sector Público.
• DECRETO 3535 de 2005(Octubre 6) por
el cual se reglamenta la Ley 643 de 2001
en lo relacionado con el juego de apuestas permanentes o chance y se dictan otras
disposiciones.
• DECRETO 4643 de 2005 (diciembre 19)por el
cual se sustituyen algunos artículos del Decreto 3535 de 2005, por el cual se reglamenta
la Ley 643 de 2001 en lo relacionado con el
juego de Apuestas Permanentes o Chance y,
se dictan otras disposiciones.
• LEY 643 de 2001(enero 16) Diario Oficial No
44.294, de 17 de enero de 2001 - EL CONGRESO DE COLOMBIA Por la cual se fija el
régimen propio del monopolio rentístico de
juegos de suerte y azar.
• LEY 1393 de 2010(julio 12) - Diario Oficial
No. 47.768 de 12 de julio de 2010 - Congreso de la República - Por la cual se definen rentas de destinación específica para la
salud, se adoptan medidas para promover
actividades generadoras de recursos para la
salud, para evitar la evasión y la elusión de
aportes a la salud, se redireccionan recursos
al interior del sistema de salud y se dictan
otras disposiciones.
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