Enlace - Crisis de la representación y partidos políticos

EL CONTROL DE LOS PARTIDOS POLÍTI COS
(I): ESTADO DE LA CUESTIÓN
Luis Delgado del Rincón (UBU)
Oscar Sánchez Muñoz (UVa)
Ignacio Álvarez Rodríguez (CUD)
1.- Controles administrativos y jurisdiccionales
(a) Control nacional.
Desde la perspectiva de nuestro país son varios los órdenes jurisdiccionales que se han
ocupado de enjuiciar varios aspectos del régimen jurídico de los partidos políticos. Destaca la
jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, especialmente este último,
en tanto último eslabón de la cadena (a nivel nacional) de “garantías constitucionales”
(artículo 123 CE).
Con la entrada en vigor de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos (LOPP),
se desencadenaron diversos contenciosos que versaron sobre la disolución e ilegalización de
partidos políticos, y sobre la anulación de candidaturas electorales presentadas bajo el
paraguas de estos (o bajo amparo de agrupaciones electorales conectados a ellos)1. En ese
sentido, destaca la SSTC 48/2003, de 12 de marzo, que declara constitucional la propia Ley. A
partir de ahí, no fueron pocas las resoluciones que convalidaron las decisiones adoptadas por
1
Desde hace tiempo existe una abundante literatura científica sobre la cuestión. A título de
ejemplo, puede consultarse: Pluralismo político y partidos políticos europeos. Graciela López
De la Fuente. Comares, 2014. Estado de partidos: participación y representación. Jorge
Alguacil González-Aurioles. Marcial Pons, 2013. La selección de candidatos electorales en los
partidos. Miguel Pérez-Moneo Agapito. CEPC, 2012. Partidos políticos y sistemas de partidos,
coordinado por Miguel Martínez Cuadrado y Manuel Mella Márquez. Trotta, 2012. La disolución
de partidos políticos por actividades antidemocráticas. Miguel Pérez-Moneo Agapito. Lex Nova,
2007. Régimen jurídico de los partidos políticos, María Dolores González Cuevas, Marcial
Pons, 2006. Conviene consultar, sin duda, la Revista Teoría y Realidad Constitucional, nº 35,
2015, ejemplar monográfico dedicado a los partidos políticos (acceso al ejemplar completo de
forma libre en http://revistas.uned.es/index.php/TRC/issue/view/903). Contribuciones en forma
de artículo también hay. Puede verse: “Los límites al ejercicio de derechos en los partidos
políticos, según el Convenio Europeo de Derechos Humanos: Comentario a la Sentencia de
Ilegalización de HB”. Ana María Ovejero Puente. Revista Española de Derecho Europeo, nº 32,
2009; “Comentario breve de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Ley de Partidos
Políticos (STC 48/2003, de 12 de marzo)”. Tomás González Cueto. Repertorio Aranzadi del
Tribunal Constitucional, nº 9, 2003. “Las agrupaciones de electores como forma eventual de
sucesión en la actividad de un partido político disuelto. Miguel Esparza Oroz. Repertorio
Aranzadi del Tribunal Constitucional, nº 13, 2003. “Libertad de expresión e ilegalización de
partidos políticos. Benito Aláez Corral. Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, nº 15,
2002. “Sobre la constitucionalidad de la Ley Orgánica de Partidos Políticos”. Luis Díez-Picazo
Ponce de León. Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, nº 15, 2002. “La disolución de
partidos políticos y el derecho de asociación: el test de convencionalidad (art. 11 CEDH)”.
Alejandro Saiz Arnaiz. Actualidad Jurídica Aranzadi, nº 533, 2002. “A vueltas con la nueva Ley
de Partidos Políticos. Manuel Pulido Quecedo. Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional,
nº 9, 2002.
1
la jurisdicción ordinaria de anular bien la candidatura, bien la agrupación, bien ambas; también
convalidaron nuevos supuestos de ilegalización de partidos políticos que sucedían a otro
previamente ilegalizado. Ejemplo de todo ello son las SSTC 85/2003, de 12 de marzo; la
112/2007, de 10 de mayo; la 31/2009, de 29 de enero; y las 43 y 44/2009, ambas de 12 de
febrero. En ellas no se apreció vulneración de derechos fundamentales, todos relacionados
con la libre participación asociativa y política. Apenas hubo discrepancia entre los Magistrados
y Magistradas que enjuiciaron tales casos2.
La jurisprudencia constitucional posterior adoptó criterios diferentes. A través de la STC
126/2009, de 21 de mayo, se amparó por vez primera una candidatura electoral presentada
por una coalición electoral que la jurisdicción ordinaria había considerado íntimamente ligada
a partidos ilegales. Mediante la STC 62/2011, de 5 de mayo se sigue dicha línea, con una
argumentación que se basaba en la necesidad de diferenciar medios y fines. También la STC
138/2012, de 20 de junio amparó a un partido político en su ejercicio del derecho de
asociación, dado que según la misma su ilegalización no se realizó conforme a Derecho. Estas
tres resoluciones tuvieron más oposición en el sector minoritario3.
Posteriormente, la STC 10/2013, de 28 de enero convalidó desde la óptica constitucional la
disolución de un grupo de representantes municipales que sucedían, probadamente, la
actividad de un partido previa y correctamente ilegalizado con anterioridad.
La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (LOI)
introdujo el principio de composición equilibrada, mediante el cual se reformaba la legislación
electoral general para exigir que las listas electorales presentadas a partir de la entrada en
vigor de aquélla debían incluir, como mínimo y como máximo de mujeres y hombres, entre el
40% y el 60%4. Esta disposición, así como disposiciones muy similares de la Comunidad
Autónoma del País Vasco y de la Comunidad Autónoma de Andalucía llegaron hasta al Tribunal
Constitucional, no apreciando en ningún caso quebranto de la Norma Fundamental. Así se lee
en las SSTC 108/2007, de 10 de mayo; 127/2007, de 22 de mayo; 12/2008, de 29 de enero;
13/2009, de 19 de enero; y 40/2011, de 31 de marzo5.
2
Voto particular de la Magistrada María Emilia Casas Baamonde a la STC 85/2003.
La resolución de 2011 tuvo la oposición de hasta cinco votos particulares, formulados por los
Magistrados Delgado Barrio, Rodríguez Arribas, Aragón Reyes, Hernando Santiago, y Pérez de
los Cobos. La de 2012, de los Magistrados Delgado Barrio, Rodríguez Arribas, Aragón Reyes.
4 También sobre esto se han publicado algunos estudios. Véase Democracia equilibrada versus
Democracia representativa, Ignacio Álvarez Rodríguez. Congreso de los Diputados, 2012. “La
composición equilibrada de las listas electorales”. Paloma Biglino Campos. En: Nuevas
expectativas democráticas y elecciones. Paloma Biglino Campos (dir.), Iustel, 2008, págs. 73103. “La composición equilibrada de las candidaturas electorales: primeras experiencias”.
Paloma Biglino Campos. En: Estudios en homenaje al profesor Gregorio Peces-Barba, Vol. 1,
2008, págs. 161-182. “En defensa de las cuotas electorales para la igualdad de las mujeres”
Alfonso Ruiz Miguel. Cuadernos de Derecho Judicial, nº. 5, 2007, págs. 345-366. Género,
Constitución, y Estatutos de Autonomía, Teresa Freixes Sanjuán y Julia Sevilla Merino
(coords.). INAP, 2005; y Mujeres y ciudadanía: la democracia paritaria. Julia Sevilla Merino,
Institut Universitari d'Estudis de la Dona, Valencia, 2004.
5 A las cuatro primeras formuló voto particular el Magistrado Rodríguez Zapata. A la de 2009
formuló voto concurrente el Magistrado Pérez Tremps.
3
2
Otro aspecto que ha tenido cierta repercusión ha sido el derecho al honor y/o reputación de
los partidos políticos6. La STC 79/2014, de 28 de mayo, aprecia que se cumple el requisito de
la especial trascendencia constitucional, permitiendo al mismo “perfilar y aclarar aspectos de
la doctrina constitucional sobre titularidad del derecho al honor de un tipo concreto de
personas jurídicas como son los partidos políticos”.7
Respecto a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y relacionado con esta cuestión, se dictó la
STS 658/2009, de 20 de octubre (Sala de lo Civil, Sección 1ª), donde se divulga en un medio
periodístico ciertas informaciones sobre el presunto incremento del patrimonio de un cargo
público representativo y del partido político al que pertenece durante su mandato. En este
caso concreto, aplicando los cánones jurisprudenciales de rigor cuando colisionan los derechos
a la libre expresión e información con el derecho al honor, el Tribunal estima prevalente la
libertad de información, dado que concurren la relevancia pública y el interés general, así
como el respeto al principio de presunción de inocencia. Aplicando la doctrina del reportaje
neutral, se reputa veraz una información que, a mayores, no es insultante o desproporcionada.
Después se dictó la STS 962/2011, de 9 de febrero (Sala de lo Civil, Sección 1ª), donde se
decide sobre la intromisión ilegítima en el honor de un partido político, al que se le imputan
diversos hechos delictivos que reiterada y probadamente negó. Apreciando el cumplimiento
de tal extremo, aquél da la razón a la formación. Finalmente destaca la STS 419/2012, de 4 de
julio (Sala de lo Civil, Sección 1ª), en la que el Tribunal juzga una serie de
opiniones/informaciones vertidas por una periodista en un conocido programa de televisión
que podrían afectar a la buena reputación de un partido político concreto. Aplicando los
cánones anteriormente comentados, el Tribunal llega a la conclusión de que no se cumple la
veracidad de la información, siendo meramente la opinión personal de la interviniente la que
sustentaba los pretendidos datos.
También se ha tratado en sede jurisprudencial la expulsión de militantes de partidos políticos,
y la eventual nulidad de los estatutos de tales formaciones al hilo de lo anterior8. La STS
595/2009, de 5 de octubre (Sala de lo Civil, Sección 1ª), declara improcedente la demanda de
nulidad de los estatutos de una formación política, impugnados por atribuir a los comités
ejecutivos la facultad de nombrar y cesar a los portavoces y cargos directivos de los grupos
institucionales. El órgano jurisdiccional no encuentra ninguna norma jurídica que permita
sustentar que la designación de los mismos forma parte del “ius in officium” amparado por el
art. 23.2 CE, lo cual tampoco quiebra el derecho de asociación política. Tampoco aprecia que
los acuerdos de expulsión de los afiliados sean nulos, al no vulnerar el principio de igualdad en
la aplicación de la ley ni el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de garantía de
6
Ver: “El derecho a la reputación o buen nombre de los partidos políticos. Notas a la STC
79/2014, de 28 de mayo”. Leyre Burguera Ameave. Teoría y Realidad Constitucional, nº 35,
2015. “El honor de los políticos y la libertad de expresión”. Mª Ángeles Parra Lucán. Revista
Doctrinal Aranzadi-Mercantil, nº 8, 2015. “Pretendido derecho al honor de un partido político:
distinción entre la crítica política y el derecho al honor”. Agustín Macías Castillo, Actualidad
Civil, nº 9, 2010. “Derecho al honor, personas jurídicas y tribunal constitucional”. Tomás Vidal
Martín. InDret, nº 1, 2007.
7 Con el voto particular (a la decisión de no amparar a los recurrentes) del Magistrado Valdés
Dal-Ré, al que se adhiere la Magistrada Asua Batarrita.
8 Específicamente, puede verse “Los estatutos de los partidos políticos: notas sobre su
singularidad jurídico-constitucional”. Joan Oliver Araujo y Vicente Juan Calafell Ferrá. Revista
de Estudios Políticos, nº 137, 2007.
3
indemnidad. También debe hacerse mención de la STS 683/2011, de 27 de septiembre (Sala de
lo Civil, Sección 1ª), donde se impugna la apertura de un expediente disciplinario a una
militante debido a la redacción de dos cartas al director publicadas en un diario en las que
criticaba la decisión del partido de suspender las primarias, en apoyo de otros compañeros ya
expedientados. Las opiniones tienen relevancia social, pero no encuentran acomodo en la
doctrina sobre la mesura en el ejercicio de la libertad de expresión, dice el Tribunal, dado que
empleaba términos objetivamente injuriosos que, además, no guardaban relación directa con
la crítica efectuada. Consecuentemente, no observa que el partido político haya incurrido en
ilícito alguno al suspenderla de militancia.
Algunas cuestiones ventiladas son coyunturales pero no menos interesantes. Así, mediante la
STS 888/2003, de 30 de septiembre (Sala de lo Civil) se ventila una posible lesión por daños y
perjuicios a la imagen y los resultados electorales de un partido político, que en parte
achacaba al incorrecto “buzoneo” por parte de la empresa contratada a tal fin. La formación
no consigue probar la conexión causal, por lo que el Tribunal Supremo no aprecia ilícito
alguno. El ATS de 22 de febrero de 2006 (Sala de lo Penal), por su parte, archiva la causa en la
que se sostenía que la condonación de una deuda por parte de una entidad financiera a un
partido político constituía, entre otros, un delito de apropiación indebida. El Tribunal Supremo
observa que los querellantes no aportan ninguna prueba, limitándose a reproducir y dar por
buenas informaciones puramente periodísticas. No todo vale a la hora de depurar supuestas
responsabilidades (penales, debe añadirse) de los partidos políticos. Finalmente, la STS de 16
de noviembre de 2009, declaró ajustado a Derecho el Acuerdo de la Junta Electoral Central por
el que se impedía emplear siglas y símbolos a un partido político que no fueran las que
figuraban en el registro de partidos políticos, por cuestiones de orden público.
(b) Control internacional.
Ha sido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos el que ha llevado a cabo el control más
importante. En el caso de los partidos españoles, el estado de la cuestión viene girando y gira,
a día de hoy, en torno al asunto de la ilegalización de partidos, agrupaciones y/o candidaturas
por su relación con el terrorismo. Y así podemos mencionar las siguientes resoluciones: STEDH
de 30 de junio de 2009 (Caso Herri Batasuna y Batasuna contra España), SSTEDH de 30 junio de
2009 (Caso Herritarren Zerrenda contra España; y Caso Etxeberria, Barrena Arza, Nafarroako
Autodeterminazio Bilgunea y Aiarako y otros contra España); STEDH de 7 de diciembre de 2010
[Caso Eusko Abertzale Ekintza-Acción Nacionalista Vasta (EAE-ANV) contra España]. STEDH de
15 de enero de 2013 [Caso Eusko Abertzale Ekintza-Acción nacionalista Vasca (EAE-ANV)
contra España]. Todas ellas tienen, al menos, dos características en común. La primera es que
ninguna observa tacha en la actuación de la jurisdicción nacional. La segunda reside en que los
criterios a la hora de decidir los casos –aplicándose los test correspondientes cuando de
derechos fundamentales se trata- fueron prácticamente unánimes9.
9
En la sentencia de 2010 la decisión mayoritaria fue cuestionada por la Opinión disidente de la
Juez Gyulumyan, y por la Opinión parcialmente disidente de la Juez Power.
4
Por lo que pueda tener de interés en un futuro más o menos inmediato en lo que hace a
nuestras formaciones, merece la pena destacar algunos casos que ha ventilado el TEDH
referentes a partidos de otras latitudes.
Aun recordando la STEDH de 31 julio de 2001 (Caso Refah Partisi y otros contra Turquía), y
recordando también su importante dosis de de democracia militante, no todo ha tenido que
ver con ilegalización de formaciones incompatibles con el sistema europeo de protección de
derechos humanos. Así, mediante la STEDH de 7 de junio de 2007 (Caso Partido Nacionalista
Vasco-Organización Regional de Iparralde contra Francia), se considera conforme al Convenio
la legislación francesa que impide que un partido político francés tenga como fuente principal
de financiación otro extranjero (en este caso, el PNV español). Desde otro punto de vista,
destaca la STEDH de 22 de octubre de 2007 (Caso Lindon, Otchakovsky-Laurens y July contra
Francia): el polémico asunto tuvo que ver, entre otras cuestiones, con sendas condenas al
autor y editor de una obra de ficción que vertía expresiones brutales contra un partido político
y su presidente (“el jefe de una banda de asesinos”; “recomendó el asesinato de un
inmigrante”), y de un director de periódico que publicó en su diario un manifiesto de apoyo a
estos, reproduciendo literalmente tales expresiones. Se cuestionaba que las condenas
respetasen la libertad de expresión y la libertad de información, tal y como el Convenio las
recogía. El Tribunal considera que las expresiones superan la ya de por sí amplia capacidad de
crítica que deben soportar los partidos políticos y los cargos públicos representativos, por lo
que las sanciones superan el test, siendo una “medida proporcionada para proteger la
reputación dado el impacto potencial de los pasajes juzgados difamatorios”10. Tampoco en la
arena internacional vale todo contra los partidos.
La STEDH de 6 de noviembre de 2007 (Caso Lepojic contra Serbia) es interesante porque el
Tribunal sentencia no solo que la crítica política sea más amplia si su objetivo son los partidos
políticos, sino que se ensancha aun más si se encuentran en campaña electoral. Además, si la
crítica se vierte sobre cuestiones de interés general, y no sobre cuestiones privadas, aun
empleando un lenguaje fuerte, las sanciones impuestas por tal extremo, dirá el TEDH, no son
necesarias en una sociedad democrática, lo que sucedió según su criterio en este caso.
Consecuentemente, declara que los derechos a la libre expresión e información del Convenio
se han vulnerado. En la STEDH de 2 de febrero de 2010 (Caso Partido Demócrata Cristiano del
Pueblo contra Moldavia) se ventila la licitud de la prohibición de una manifestación auspiciada
por un partido político minoritario, argumentando para ello intenciones violentas por parte de
los organizadores y la necesidad (y obligación) de la policía de mantener el orden público. El
Tribunal no considera suficiente la motivación, por lo que la medida es desproporcionada e
innecesaria en una sociedad democrática, violándose la libertad de reunión de los recurrentes.
La STEDH de 10 mayo de 2012 [Caso Özgürlüz Ve Dayanisma Partisi (ÖDP) contra Turquia]
tiene que abordar la presunta discriminación alegada por un partido político dadas las
diferencias de trato legislativo en materia de elecciones, al ver denegada la financiación
pública directa por no alcanzar el mínimo de votos válidos exigido legalmente. El Tribunal
considera que tal diferencia tiene por meta “reforzar el pluralismo democrático e impedir la
10
La decisión mayoritaria fue discutida por la Opinión concordante del Juez Señor Loucaides,
además de por la Opinión parcialmente disidente común de los Jueces Señores Rozakis,
Bratza, Tilknes y Sikuta.
5
fragmentación excesiva y poco práctica de las candidaturas”, lo cual a su juicio no atenta
contra el derecho a no ser discriminado del artículo 14 CEDH11. La STEDH de 6 de noviembre
de 2012 (Caso Redfearn contra Reino Unido): aunque el presente supuesto tiene que ver
esencialmente con un individuo concreto y el ejercicio de sus derechos, tiene cierta
trascendencia porque este pertenecía a un partido político racista. La demanda llega al TEDH
por presunta vulneración de la libertad de asociación, dado que acaba siendo despedido de su
trabajo debido a su militancia política. El Tribunal considera que el Estado debe velar
efectivamente porque nadie sea despedido por “motivos de opinión y/o afiliación política”,
independientemente del color de la misma, declarando la violación del derecho alegado. Por
su parte, la STEDH de 6 noviembre de 2012 (Caso Ekoglasnost contra Bulgaria): enfrenta una
presunta vulneración del derecho de sufragio pasivo. El motivo alegado es que se deniega la
inscripción a un partido político para participar en las elecciones legislativas por no cumplir
varios requisitos legales. Tales requisitos fueron introducidos tan sólo dos meses antes de los
comicios, lo que acaba siendo clave para el razonar del Tribunal, quien sostiene que se ha
quebrado “(d)el justo equilibrio entre los intereses de la sociedad y los derechos del partido a
participar en las elecciones”12.
2.- Controles financieros.
(a) Aspectos sustantivos: objeto y alcance del control.
El modelo de financiación de los partidos políticos en España ha permanecido invariable en sus
rasgos esenciales desde los comienzos de la etapa democrática. Se trata de un modelo, en
primer lugar, basado casi de forma exclusiva sobre una financiación pública repartida con unos
criterios excesivamente proteccionistas del statu quo del sistema de partidos y que, por
consiguiente no favorece la igualdad de oportunidades en la competición electoral. Se trata,
en segundo lugar, de un modelo que deja traslucir una desconfianza creciente hacia la
financiación privada, como demuestran las sucesivas restricciones que se han ido
introduciendo a lo largo de los años, pero sin establecer criterios claros para regular esta
fuente de financiación en un sentido que refuerce la necesaria conexión entre los partidos y la
ciudadanía. Y se trata, en tercer lugar, de un modelo que no garantiza suficientemente la
transparencia, esencial no sólo como instrumento al servicio del control del cumplimiento de
la legalidad, sino también, y por encima de todo, como instrumento al servicio del derecho de
los ciudadanos a recibir una información veraz sobre las fuentes de financiación de los partidos
de cara a la formación de su voluntad electoral.
Las sucesivas reformas del modelo que se han ido sucediendo han respondido invariablemente
al leit motiv de reforzar los controles y la transparencia para luchar contra la corrupción, pero
no han planteado en absoluto un cambio del modelo, sino más bien todo lo contrario: han
supuesto siempre un refuerzo de los rasgos esenciales del mismo. Así sucedió con la vigente
Ley orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos (LOFPP) y en la
reforma de la misma llevada a cabo mediante la Ley orgánica 5/2012, de 22 de octubre.
11
La decisión mayoritaria es discutida por una Opinión común parcialmente disidente de los
Jueces Señores Tulkens y Sajo.
12 La decisión adoptada fue contestada por la Opinión disidente de la Juez Señora Panova.
6
En la misma línea continuista se ha situado la recientemente aprobada Ley orgánica 3/2015, de
30 de marzo, pues no altera sustancialmente los caracteres del modelo y apenas corrige las
deficiencias señaladas. No modifica los criterios de la financiación pública. Introduce nuevas
limitaciones en la financiación privada, algunas de ellas sin duda muy positivas, pero sin ideas
claras sobre el tipo de financiación privada que se quiere favorecer y dejando abierta la puerta
trasera de las fundaciones vinculadas a los partidos. Y, finalmente, aunque es cierto que
introduce mejoras en materia de transparencia, lo hace básicamente en su dimensión de
instrumento de control, pero de forma totalmente insuficiente en su dimensión de
instrumento de información, pues no garantiza que los ciudadanos dispongan de una
información completa, de fácil acceso, comprensible y disponible en un tiempo útil.
Respecto al objeto del control económico-financiero que se ejerce sobre los partidos políticos,
la legislación actual, tras la reforma operada en 2015, se centra, de una parte, en los ingresos
de los partidos, estableciendo limitaciones a las aportaciones privadas y a los créditos
bancarios y, de otra parte, en los gastos, estableciéndose una diferencia sustancial entre los
gastos ordinarios y los gastos electorales.
En cuanto al alcance del control, este comprende la contabilidad ordinaria y electoral y se ha
ido extendiendo progresivamente hasta alcanzar, de una parte, a los niveles provinciales y
locales de las organizaciones partidistas y de los grupos de representantes en las diversas
instituciones, y, de otra parte, a las fundaciones y otras entidades vinculadas a los partidos
políticos.
En materia de aportaciones privadas, la última reforma de la LOFPP ha establecido que las
mismas solo podrán provenir de personas físicas13 y que su límite cuantitativo será de 50.000
euros anuales, aunque de esta última prohibición se exceptúan las donaciones de bienes
inmuebles. Esta medida, aunque avanza en la buena dirección, resulta insuficiente, pues no se
ha visto acompañada por otras medidas relativas al fomento de las aportaciones de pequeña
cuantía de las personas físicas, tendentes a promover la igualdad de oportunidades y de
reforzar la conexión de los partidos con la ciudadanía.
Tras la reforma de 2015, también se han introducido importantes limitaciones a los acuerdos
de renegociación de créditos bancarios, prohibiendo que estos acuerdos conlleven una
condonación total o parcial. Esta prohibición ha sido favorablemente acogida en el Addendum
al Segundo Informe de Cumplimiento del GRECO (2015)14, pero se sigue considerando
insuficiente la nueva regulación, sobre todo en materia de transparencia. La publicación de los
datos es tardía y se deja en manos de los propios partidos, sin plazos claros de cumplimiento.
Por otra parte, se trata de una obligación de información, pero no de trasparencia, pues los
ciudadanos sólo tendrán acceso a la información que figure en el informe de fiscalización del
13
Cabe señalar que la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral
General (LOREG) sigue permitiendo a las personas jurídicas aportar hasta un máximo de
10.000 euros a las cuentas abiertas por los partidos para gastos electorales.
14
Segundo Informe de Cumplimiento (11 de julio de 2013, disponible en
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)20_Second_Sp
ain_FR.pdf). Sobre este último se ha publicado un Addendum (3 de marzo de 2015, disponible
en
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2014)7_ADD_
2ndRC_Spain_FR.pdf..
7
Tribunal de Cuentas. En este documento se recuerda también que el endeudamiento de los
partidos políticos españoles, y la vulnerabilidad potencial de éstos frente a las entidades de
crédito que esta situación de sobreendeudamiento puede conllevar, son un tema de grave
preocupación en nuestro país15.
Otra de las carencias de la regulación española tiene que ver con los ingresos de las
fundaciones y otras entidades vinculadas a los partidos políticos, las cuales se han convertido
en la puerta trasera para la entrada de aportaciones privadas, a medida que la legislación se ha
ido endureciendo respecto a las aportaciones a los partidos. Así, tras la aprobación de la LOFPP
en 2007, las fundaciones podían seguir recibiendo donaciones de empresas privadas que
tuvieran contrato vigente con Administraciones, organismos o empresas públicas e incluso
recibir cantidades por la vía de los convenios de colaboración con personas jurídico-privadas (a
veces, incluso, públicas) para la realización de actividades concretas.
La reforma de la LOFPP llevada a cabo en 2012 lejos de solucionar el problema de las
donaciones encubiertas bajo convenios de colaboración, detectado por el Tribunal de Cuentas,
legalizó esta práctica, pues se introdujo un nuevo apartado en la DA 7ª de la LOFPP en el que
se establecía que “no tendrán la consideración de donaciones (…) las entregas monetarias o
patrimoniales llevadas a cabo por una persona física o jurídica para financiar una actividad o
un proyecto concreto de la fundación o asociación, en cuanto tal actividad o proyecto se
realice como consecuencia de un interés común derivado de las actividades propias del objeto
societario o estatutario de ambas entidades”. La reforma de 2012, además, eliminó el límite
cuantitativo de 150.000 euros para las donaciones a estas entidades. El Segundo Informe de
Cumplimiento del GRECO (2013)16 hizo saltar la alarma señalando que las excepciones
introducidas en 2012 en relación con las fuentes de ingresos permitidas para estas entidades
eran mucho más amplias que las existentes antes de la aprobación de dicha ley. No es
exagerado calificar el régimen resultante de la reforma de 2012 como de “barra libre” para las
aportaciones a las fundaciones17.
15
Según el Informe del Tribunal de Cuentas de fiscalización de los estados contables de los
partidos políticos y de las aportaciones percibidas por las fundaciones y asociaciones
vinculadas orgánicamente, para el ejercicio 2013 (aprobado por el Pleno del Tribunal de
Cuentas en la sesión del 23 de julio de 2015), p. 262, la deuda contabilizada por los partidos
políticos mantenida con entidades de crédito, a finales del ejercicio 2013, ascendía a 205,7
millones de euros, de los que 127 millones corresponden a deudas con garantía hipotecaria.
16
Segundo Informe de Cumplimiento (11 de julio de 2013, disponible en
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)20_Second_Sp
ain_FR.pdf).
17
El último Informe del Tribunal de Cuentas de fiscalización de los estados contables de los
partidos políticos (ejercicio 2013), p. 345, establece que las donaciones percibidas por las
fundaciones objeto de fiscalización (41) han supuesto un total de 4,5 millones de euros. Según
los resultados del Informe, del análisis de los requisitos legales contemplados en la LO 8/2007,
han de destacarse los siguientes incumplimientos de la Ley: las donaciones ingresadas en
cuentas bancarias ordinarias, al no existir cuentas abiertas específicamente para tal fin,
ascendieron a 130.750,28 euros; las donaciones procedentes de personas jurídicas de las que no
se ha dispuesto del correspondiente acuerdo del órgano social, sumaron 25.000 euros y las
donaciones procedentes de personas jurídicas que debían haber sido objeto de notificación al
Tribunal de Cuentas en el plazo de tres meses fueron de 90.000 euros. Asimismo, dentro de las
recomendaciones del Informe relativas a las fundaciones, se estima necesario aplicar a las
8
La última reforma, llevada a cabo mediante la LO 3/2015, incluye una importante mejora al
regular los requisitos para establecer la vinculación orgánica de las fundaciones con los
partidos, pero más allá de ello, básicamente, sigue dejando expedita la puerta trasera de las
fundaciones para que los partidos reciban dinero procedente de personas jurídico-privadas (y
en algunos casos, incluso, de personas jurídico-públicas) sin ningún límite cuantitativo.
Otro de los aspectos que merece la pena destacar en este “estado de la cuestión" es el alcance
de las medidas de transparencia que se establecen en la legislación vigente. En este sentido, la
reforma de 2012 supuso un avance, pero fue insuficiente ya que se obliga a los partidos
políticos, fundaciones y entidades vinculadas a hacer públicas sus cuentas y a ofrecer
información sobre los préstamos bancarios, pero esa obligación solo entra en juego una vez
que el Tribunal de Cuentas ha emitido el informe de fiscalización que corresponda en cada
caso.
La LO 3/2015 incluye algunos avances más, pero sigue sin establecer una auténtica política de
transparencia en su dimensión de instrumento de información de los ciudadanos. La principal
carencia que se advierte es que la legislación sigue sin obligar a que se publique la identidad de
todos los donantes, tan solo se obliga a los partidos a su identificación ante el Tribunal de
Cuentas a efectos de fiscalización y a la publicación de los datos identificativos de los autores
de las donaciones (o legados) superiores a 25.000 euros, en el plazo de un mes a contar desde
el envío de la contabilidad anual al Tribunal de Cuentas. Este límite de 25.000 euros resulta
excesivamente elevado y, por consiguiente, ineficaz a la hora de proporcionar una información
de interés para los ciudadanos, y no se ofrece tampoco una información en tiempo útil, puesto
que la publicación de los datos se va a hacer entre siete y trece meses después de que se haya
producido la donación.
Otra de las carencias de la reforma llevada a cabo mediante la LO 3/2015 en materia de
transparencia tiene que ver con las fundaciones y entidades vinculadas. La obligatoriedad de
su inscripción en el Registro de Partidos resulta sin duda positiva, pero totalmente insuficiente
a la vista de los ámbitos de opacidad que siguen existiendo. Uno de ellos, como hemos visto
anteriormente, es el de los convenios de colaboración. La última reforma obliga a que las
entregas dinerarias se formalicen en documento público y se comuniquen al Tribunal de
Cuentas en el plazo de tres meses desde su aceptación, debiendo hacerse públicas,
preferentemente a través de la página web de la fundación o entidad vinculada, pero no se
establece ningún plazo para el cumplimiento de esta obligación de publicidad. Mucho nos
tememos que la información no estará a disposición de los ciudadanos en un tiempo útil.
Respecto a la transparencia de las cuentas de los partidos a nivel local, el Segundo Informe de
Cumplimiento del GRECO (2013) recordaba el riesgo de corrupción que existe en este nivel,
dado el volumen de las operaciones económicas que se desarrollan por las autoridades
municipales en España (por ejemplo, contrataciones o licencias). La reforma llevada a cabo
mediante la LO 3/2015 corrige esta deficiencia estableciendo que “Las cuentas anuales
consolidadas de los partidos políticos se extenderán a los ámbitos estatal, autonómico y
provincial. Las cuentas correspondientes al ámbito local y comarcal, si existiese, se integrarán
fundaciones y asociaciones vinculadas los mismos requisitos y limitaciones exigidos a los
partidos políticos en relación con las donaciones (p. 346).
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en las cuentas de nivel provincial” (en cursiva, el inciso incluido por la reforma). Se eleva a
rango legal así lo establecido en el Plan de Contabilidad de los partidos aprobado por el
Tribunal de Cuentas en octubre de 2014, en el que se fijaba como objetivo que las cuentas
anuales remitidas representen toda la actividad económico financiera desarrollada por la
organización territorial del partido político, con independencia del grado de autonomía
funcional y de la estructura territorial implantada por el mismo18.
Otros de los avances incorporados por la LO 3/2015 en materia de control que resultan
destacables son la mejora la regulación del cauce a través del cual han de realizarse las
donaciones, que habrán de hacerse en cuentas abiertas en entidades de crédito
exclusivamente para dicho fin (artículo 4.2.b LOFPP), la regulación de la figura del responsable
de la gestión económico-financiera y su comparecencia ante la Comisión Mixta del Tribunal de
Cuentas (artículo 14bis LOFPP) y la regulación de la obligatoriedad para los partidos de aprobar
unas instrucciones internas en materia de contratación y la fijación de los principios en los que
habrá de inspirarse dicha contratación (DA 13ª LOFPP).
(b) Aspectos procesales: órgano encargado de la fiscalización, procedimiento y resultado de la
misma.
El control de la actividad económico-financiera de los partidos políticos en España se lleva a
cabo por el Tribunal de Cuentas. En el ámbito de la contabilidad ordinaria, el Tribunal ejerce
esta función desde el año 1987, ya que, aunque los partidos políticos no formaban parte del
sector público, el noventa por ciento de su financiación procedía de subvenciones públicas
para afrontar los gastos de funcionamiento. Con la aprobación de en 2007 de la LOFPP, el art.
16.1 atribuye “en exclusiva” al Tribunal de Cuentas “el control de la actividad económicofinanciera de los partidos políticos”. Con la reforma de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo,
del Tribunal de Cuentas (LOTCU), por la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, se otorga
también expresamente dicha función al Tribunal, extendiéndola además “a las fundaciones y
demás entidades vinculadas o dependientes” de los partidos (arts. 1.1 y 4.3).
En el ámbito de la contabilidad electoral, es la LOREG, la que reconoce expresamente al
Tribunal el control de la financiación electoral (arts. 127 a 134), sin perjuicio de las funciones
de control desempeñadas por las Juntas Electorales Central y Provinciales, que velarán por el
cumplimiento de las normas de la LOREG. A estos efectos, la Junta Electoral Central puede,
incluso, recabar la colaboración del Tribunal de Cuentas (art. 132 LOREG). Las Juntas
electorales ejercen un control de legalidad, más que un control económico financiero, de tal
18
En el Informe del Tribunal de Cuentas de fiscalización de los estados contables de los
partidos políticos (ejercicio 2013), p. 261, ya se señala que, al no existir obligación legal, el
procedimiento fiscalizador ha quedado delimitado por la falta de integración, en varias de las
formaciones, de la actividad económico-financiera correspondiente a la totalidad o a parte de la
organización local e institucional. Con carácter general, las cuentas anuales consolidadas han
integrado las cuentas de los grupos institucionales o parlamentarios en las Cortes Generales y en
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. No obstante, en once formaciones,
sus cuentas anuales no han integrado las contabilidades de los grupos políticos de las Entidades
Locales.
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modo que si en el ejercicio de su actividad fiscalizadora, aprecian la existencia de
responsabilidades contables o de algunas de las infracciones cuya sanción corresponde
imponer al Tribunal de Cuentas, informarán a este órgano de sus resultados (art. 132.5
LOREG).
El resultado de la fiscalización sobre la contabilidad anual de los partidos políticos para gastos
de funcionamiento y de las aportaciones percibidas por sus fundaciones se recoge en un
informe que el Tribunal de Cuentas presenta a las Cortes Generales. En él se especifican las
infracciones o prácticas irregulares que se hayan observado. El resultado de la fiscalización
sobre la regularidad de la contabilidad de los procesos electorales se contiene en un informe
que el Tribunal de Cuentas presenta a las Cortes General. En él se exponen las posibles
irregularidades contables o violaciones de las restricciones legales establecidas en materia de
ingresos y gastos electorales.
Durante varios años el Tribunal ha acumulado un retraso de cinco a seis años en la rendición
de los informes sobre los estados contables de los partidos políticos. Esta demora daba lugar a
que algunas de las irregularidades que constaban en los informes quedaran sin sanción por
haber prescrito. Actualmente, tras algunas de las reformas de la LOFPP y del aumento de los
auditores adscritos a la Unidad de Fiscalización de los Partidos Políticos y de la Subdirección
Técnica de fiscalización de la contabilidad de los partidos políticos, se ha conseguido que, en
julio de 2015, se haya aprobado el Informe de fiscalización de los estados contables de los
partidos del ejercicio 2013 (en el Programa fiscalizaciones del Tribunal para el año 2015, se
incluía también la aprobación del ejercicio 2014).
Si se tienen en cuenta algunos documentos aprobados por organizaciones internacionales
sobre los modelos de control externo de la actividad económico-financiera de los partidos y las
características de los órganos que ejercen esta función19, el sistema español se adecúa a las
recomendaciones contenidas en ellos sobre la independencia, especialización y potestad
sancionadora de los órganos de control, sin perjuicio de que hayan de mejorarse algunos
aspectos.
La independencia de los doce consejeros que integran el Tribunal de Cuentas, está garantizada
jurídicamente en los arts. 30.2 y 33.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas (LFTCU), una vez que son designados por las Cortes Generales. No
obstante, la influencia de los grupos parlamentarios y, por consiguiente, de los partidos
políticos en su propuesta y elección es patente. Habría de evitarse que se designaran como
consejeros a personas que hayan sido miembros de los órganos legislativos o de los gobiernos
19
Cfr. sobre el particular, los artículos 14 y 15 del Apéndice de la Recommendation [Rec (2003)
4] of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the
funding of political parties and electoral campaigns, adopted by the Committee of Ministers on
8 April 2003; consideraciones que ya se contenían en la Recommendation 1516 (2001) of the
Parliamentary Assembly of the Council of Europe - Financing of political parties; los apartados
168 a 174 del Code of good practices in the field of political parties adopted by the Venice
Commission at its 77th Plenary Session (Venice, 12-13 December 2008) and explanatory report,
adopted by the Venice Commission at its 78th Plenary Session (Venice, 13-14 March 2009) y
las directrices 211-214 de las Guidelines on political party regulation, by OSCE/ODIHR and
Venice Commission, adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session, (Venice,
15-16 October 2010).
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nacionales y autonómicos, o al menos que hayan transcurrido más de cinco años desde que
ejercieron sus funciones parlamentarias o gubernativas.
Los consejeros que forman parte del Tribunal de Cuentas cumplen con los requisitos de
especialización establecidos en el art. 30.1 LOTCU para el ejercicio de sus funciones, aunque
algunos de ellos (los que han ejercido cargos políticos), posean una experiencia profesional
mínima.
Respecto de la potestad sancionatoria del Tribunal de Cuentas sobre las infracciones legales
cometidas por los partidos políticos en materia de financiación ordinaria y electoral, tras las
reformas de la LOFPP en 2012 y 2015, se ha ampliado considerablemente no solo la facultad
del Tribunal para acordar la imposición de sanciones, sino también para adoptar medidas que
las hagan efectivas. Se ha modificado también la prescripción de las infracciones, de acuerdo
con la gravedad de las mismas. Las sanciones que puede imponer el Tribunal por las
infracciones cometidas consisten en multas de diferentes e importantes cuantías (no se prevén
sanciones como la pérdida del escaño o la anulación de las elecciones). Sanciones que se
impondrán a través de un procedimiento sancionador regulado en la Ley Orgánica 8/2007,
sobre financiación de los partidos políticos. Si el procedimiento concluye con una resolución
sancionatoria dictada por el Pleno del Tribunal, esta es susceptible de recurso contenciosoadministrativo ante el Tribunal Supremo. Si el Tribunal advirtiese, además, que existen indicios
de conductas constitutivas de delito lo comunicará al Ministerio Fiscal. Un aumento de los
plazos de prescripción sería deseable para que las infracciones no quedasen impunes (Título VI
LOFPP).
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