síntesis n° 4

SÍNTESIS N° 4
Lecciones de Evaluación
Julio de 2013
DE LA EVIDENCIA A LA ACCIÓN: LAS IRREGULARIDADES
ENCONTRADAS EN EL COMPONENTE ALIMENTARIO
Conforme a los resultados de una evaluación de la Dirección General del Seguimiento y Evaluación-DGSE del Ministerio de
Desarrollo e Inclusión Social-MIDIS, se identificaron irregularidades administrativas en la ejecución del componente alimentario del PRONAA las cuáles estuvieron asociadas a una baja capacidad institucional del programa para controlar y fiscalizar
sus procedimientos, así como a un marco legal insuficiente.
El Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) era un programa de alcance nacional cuyo objetivo era
prevenir la malnutrición y brindar asistencia alimentaria a grupos vulnerables y de alto riesgo nutricional, especialmente a niños menores de 3 años, y a madres gestantes y en periodo de lactancia, así como a los damnificados como
consecuencia de un fenómeno natural o caso fortuito. De modo complementario, el PRONAA capacitaba en temas de
educación alimentaria y cultura nutricional en las zonas de mayor vulnerabilidad en el país.
A lo largo de los 20 años de funcionamiento del PRONAA se presentaron indicios de irregularidades administrativas en
varios de sus niveles de organización y funcionamiento, lo cual dañó seria y sistemáticamente la imagen institucional
del PRONAA y la confianza de la población respecto a los resultados del programa. Dado que el PRONAA no venía
cumpliendo a cabalidad con sus objetivos fundamentales, y debido a las irregularidades registradas a nivel nacional,
mediante el Decreto Supremo N° 007-2012-MIDIS se dispuso la extinción del Programa a partir del 31 de diciembre
de 2012.
EVALUACIÓN
En el marco del Decreto Supremo N° 002-2012-MIDIS que estableció el proceso de evaluación y reorganización de
los programas sociales que fueron adscritos al MIDIS, la DGSE comisionó una serie de evaluaciones al PRONAA con la
finalidad de reunir evidencia sobre la efectividad y eficacia del programa. En ese contexto, la DGSE comisionó la consultoría “Estudio de identificación de irregularidades administrativas que se presentan durante el proceso de adquisición
de alimentos de PRONAA”.
Los objetivos de la evaluación fueron: (i) reconstruir y describir los procesos internos del PRONAA, (ii) identificar los
actos de corrupción más recurrentes, así como la nocividad de los mismos; (iii) identificar las principales problemáticas
encontradas en el PRONAA.
El método utilizado fue descriptivo-explicativo e involucró una revisión de gabinete de la documentación del programa,
así comodel material periodístico relacionado con actos de corrupción registrados en el PRONAA. Asimismo, se analizó
información obtenida de 50 casos formalmente investigados por la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de
Corrupción a nivel nacional y por el Órgano de Control Institucional del PRONAA, así como de entrevistas realizadas a
funcionarios y trabajadores del PRONAA.
Cabe señalar que el PRONAA ejecutaba un conjunto de procesos que estaban divididos en tres ámbitos (procesos de
dirección, procesos de claves operativos y procesos de asistencia) que correspondían a 3 componentes (alimentario,
educativo y, seguimiento y evaluación).
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Así, el estudio realizadose enfocó en el Componente Alimentario, y dentro de este, en algunos de los procesos operativos clave y procesos de asistencia (soporte). Ver Figura 1
Figura 1: Procesos del componente alimentario del PRONAA
Procesos:
Dirección, Clave
(Operativos)
y Asistencia
(Soporte).
Componente Educativo
Componente Alimentario
Componente de M&E
A continuación se detallan cada uno de los procesos materia de la evaluación:
Procesos operativos clave
• Adquisición de alimentos: consistía en convocar, evaluar, seleccionar y adjudicar la buena pro a proveedores calificados, conforme al marco legal vigente. Comprendía los siguientes subprocesos: convocatoria, evaluación técnica
y económica, adjudicación de la Buena Pro, y la suscripción de contrato.
• Control de calidad: consistía en el control de conformidades y de atributos de los productos alimenticios adquiridos
a los diversos proveedores en las etapas de presentación de expedientes, recepción, almacenamiento y despacho.
• Almacenamiento: referido al correcto tratamiento físico (ubicación, traslado y movimiento) para garantizar el consumo óptimo de los alimentos.
• Distribución primaria: consistente en minimizar y/o evitar el riesgo de desabastecimiento de los Equipos de Trabajo
Zonal (ETZ), permitiendo mantener los niveles de inventarios suficientes para garantizar el abastecimiento según
la programación de entrega.
• Distribución secundaria: consistente en desplegar acciones parahacer llegar los alimentos hacia los Establecimientos de Salud e Instituciones Educativas para que estos últimos efectúen el reparto a los grupos de usuarios.
Procesos de Asistencia (Soporte)
• Gestión contable y tesorería: comprendía actividades tales como: rendiciones de cuenta de los Equipos de Trabajos Zonales (ETZ), control de almacenes de los ETZ, inventario de existencias física de almacén, elaboración de
estados financieros, control de almacenes de la Sede Central, análisis de cuentas de almacenes de la Sede Central
y de los ETZ, registro de los abonos para las transferencias de recursos recibidas por diferentes fuentes de financiamiento, etc.
• Gestión presupuestal: Involucrabalos subprocesos de programación, formulación, aprobación, ejecución, control y
evaluación del presupuesto. Asimismo, comprendía la certificación del crédito o cobertura presupuestal.
• Gestión logística no alimentaria: consistía en subprocesos preliminares y procesos ejecutorios para las contrataciones de bienes que no sean alimentos así como otros servicios de acuerdo a las diversas modalidades de procesos de selección o adjudicación directa.
• Gestión de recursos humanos: Consistía en actividades relacionadas a la selección, evaluación y desarrollo del
personal.
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RESULTADOS
• Los actos irregulares más recurrentes estuvieron vinculados con los Procesos operativos claves del Componente Alimentario. De los 50 casos de irregularidades revisados y formalmente investigados1 ,los procesos de
adquisición de alimentos (29%) y almacenamiento de alimentos (24%) fueron los que reportaron los más altos
índices de incidencia de actos irregulares. (Ver gráfico 1).
Gráfico 1
Frecuencia de actos irregulares identificados 29%
Adquisición de Alimentos (irregularidades en licitaciones y otorgamiento de buena pro)
24%
Almacenamiento de Alimentos (Robo de alimentos)
16%
Gestión de Recursos Humanos (Faltas administrativas)
Gestión de Recursos Humanos (Adulteración de documentos para obtener
beneficios económicos y laborales.)
12%
Distribución Secundaria (No se hizo entrega de alimentos a usuarios)
4%
Gestión Contable y Tesorería (Apropiación indebida de dinero)
4%
4%
Gestión Contable y Tesorería (Solicitud de dinero por parte de funcionario)
Gestión Lógistica no Alimentaria (Pagos por servicios no prestados)
2%
Gestión Lógistica no Alimentaria (Contratación Indebida)
2%
Otros 2%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
Fuente: PPEDC y OCI del PRONA
• Dentro del proceso de adquisición de alimentos sedeterminó quela etapa de “Evaluación Técnica y Económica” fue la que presentó una mayor incidencia de irregularidades. Asimismo, se encontraron irregularidades tales
como: i) alimentos adquiridos que no cumplían con los requisitos nutricionales establecidos; ii) precios sobrevaluados que obtenían buena pro; iii) filtro de Información interna sobre convocatorias; y, iv) inclusión de postores
no aptos para participar en las convocatorias. Dado que las irregularidades en la etapa de “Evaluación Técnica y
Económica”impedían la libre competencia, la capacidad de negociación del PRONAA se vio seriamente limitada
respecto precios competitivos y productos con los estándares de calidad requeridos (por ejemplo, alimentos en
estado de descomposición o que no eran aptos para el consumo humano).
• La sustracción de alimentos y el deterioro de alimentos fueron las principales irregularidades del proceso de
almacenamiento. Del total de sustracciones registradas, la mayor cantidad de éstas estaban vinculadas al robo de
alimentos, lo que generaba que la distribución de alimentos a los usuarios se viese limitada. Los alimentos sustraídos, generalmente, eran vendidos a terceros.
• Parte de las irregularidades identificadas tuvo su origen en la baja capacidad del PRONAA para controlar y fiscalizar adecuadamente el componente alimentario. El alto número de Comisiones de Compra, así como el hecho
de que las mismas sean estables y que sólo uno de los miembros sea parte del PRONAA generaba una atomización
de la responsabilidad y redes de clientelaje que eran difíciles de detectar y monitorear. Asimismo, el marco legal
era ineficiente y reforzabala institucionalización de prácticas contrarias a la transparencia, celeridad, flexibilidad,
participación social y rendición de cuentas. (Ver Cuadro 1)
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Estos 50 casos fueron investigados tanto por la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción a nivel nacional (PPEDC), como por el Órgano de Control
Institucional (OCI) del PRONAA, así como las entrevistas realizadas y las referencias de otras fuentes como medios de comunicación consultadas de manera referencial.
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Identificación de los principales problemas encontrados
Procesos
Problemática2
• Baja capacidad profesional de los funcionarios a cargo del proceso de adquisiciones.
• Ausencia de procedimientos específicos para efectuar controles de calidad de los alimentos.
• Baja capacidad operativa para realizar el control, sobre todo en centros de atención apartados.
• Baja capacidad para controlar las Comisiones de Compra debido a una atomización de la
responsabilidad entre diferentes sectores y al hecho que las Comisiones sean estables.
• Ineficiente y desordenada formulación y planificación de los procesos de adquisición, lo cual
favorecía el desorden y por supuesto, la corrupción.
Adquisición
de
Alimentos
• Falta de mecanismos de control que analizaran a profundidad los problemas que se presentaban.
• Insuficientes mecanismos de sanción para prevenir y desincentivar irregularidades en los
procesos de compra.
• Ausencia de tecnología para una buena fiscalización, sobre todo para asuntos como la calidad de alimentos, el manejo de una logística adecuada, el control del almacenaje, entre
otros.
• Poca capacidad de control sobre el almacenamiento de alimentos dado que se almacenaban en las instituciones educativas o centros de salud, que no estaban bajo el control del
PRONAA.
• Falta de mecanismos de control.
• Falta de personal capacitado para las supervisiones integrales sobre los ETZ para actos de
control ligados a la calidad en el almacenamiento de alimentos, su distribución en los plazos
establecidos y la cantidad y calidad (nutricional) exigida para los alimentos a ser distribuidos.
Esta Síntesis ha sido preparada por la DGSE del MIDIS en base a los resultados de la Consultoría
“Estudio de identificación de irregularidades administrativas”.
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Adicionalmente, la Ley Nº27060está orientada a asegurar las ventas de los productores locales y no tanto a cumplir con el objetivo institucional del PRONAA; así mismo,
la Ley Nº27060 no desincentiva malas prácticas comerciales (no entrega, entrega parcial o tardía, entre otros).
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