iv.- estructura del procedimiento administrativo.

TEMA 16
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. PRINCIPIOS GENERALES DEL
PROCEDIMIENTO. LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO. ESTRUCTURA DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
SUMARIO:
I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
I.1.- Concepto y función del procedimiento administrativo
I.2.- Clases
II.- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO
II.1.- El principio de contradicción
II.2.- El principio de economía procesal
II.3.- El principio “indubio pro actione”
II.4.- El principio de oficialidad
II.5.- El principio de imparcialidad
II.6.- El principio de gratuidad
II.7.- El principio de transparencia
III.- LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO
IV.- ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
IV.1.- Iniciación
IV.1.1.- Iniciación de oficio
IV.1.2.- Iniciación a solicitud de los interesados
IV.1.3.- Las medidas provisionales
IV.2.- Ordenación
IV.3.- Instrucción
IV.3.1.- Las alegaciones
IV.3.2.- La prueba
IV.3.3.- Los informes
IV.3.4.- La información pública
IV.3.5.- La audiencia de los interesados
IV.4.- Terminación del procedimiento
IV.4.1.- La resolución
IV.4.2.- El desistimiento y la renuncia
IV.4.3.- La caducidad
IV.4.4.- La terminación convencional
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I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
I.1.- Concepto y función del procedimiento administrativo.
El procedimiento administrativo puede definirse como el cauce formal, previamente
regulado, al que ha de sujetarse la actuación de la Administración para el
cumplimiento o realización de sus funciones o como decía la Exposición de Motivos
de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 “cauce formal de la serie de
actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin”.
Ello implica el rechazo de la corriente doctrinal que con el propósito inicial de dar una
explicación del fenómeno de los actos complejos fue derivando poco a poco hacia
un concepto sustancial del procedimiento, en el cual los distintos elementos del
procedimiento carecerían de toda autonomía para jugar el papel de simples partes
integrantes de la decisión final, que se presentaría entonces como un actoprocedimiento, esto es, como la voluntad resultante de la integración progresiva de
las distintas voluntades de los sujetos y órganos intervinientes en la operación.
Esta concepción sustancialista del procedimiento administrativo ha sido superada. El
procedimiento administrativo no es un acto complejo, sino más propiamente un
complejo de actos del administrado y de la Administración, de diverso valor todos
ellos, aunque con sustantividad jurídica propia, sin perjuicio de su carácter
instrumental respecto de la resolución final, tal y como se dice en la Exposición de la
LRJPAC. Cada uno de los actos en que se desarrolla responde a unas reglas
propias e incluso tiene un procedimiento específico distinto del procedimiento
principal que en cada caso se considere (así, por ejemplo, los informes de los
órganos colegiados); todos ellos tienen su propia causa o funcionalidad específica;
los vicios en que pueden incurrir tienen una incidencia diferente en el acto final y, en
determinados supuestos, pueden ser anulados independientemente de la resolución
final.
El procedimiento no se resume, pues, en un acto de naturaleza compleja –la
resolución- en el que vendrían a fundirse, perdiendo su propia identidad, todos los
anteriores a él, ni tampoco consiste en un mero agregado de actos heterogéneos por
su origen y por su contenido. Se trata, mas bien, de una cadena, cuyos distintos
eslabones aparecen articulados a través de un vínculo común, sin merma de su
individualidad propia, en orden a un fin único a cuya consecución coadyuvan.
La exigencia de que la Administración ajuste su actuación a un cauce procedimental
para la producción de los actos administrativos, no debe interpretarse en una
acepción formalista y ritual. Por el contrario, el procedimiento administrativo se
presenta como una garantía de la adecuación de la actividad administrativa a
criterios de objetividad y eficacia, y, también, como una garantía del pleno respeto
de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración pública.
Desde esta óptica, los defectos en la tramitación del procedimiento serán
irrelevantes siempre y cuando no menoscaben esta doble finalidad, determinando en
caso contrario la invalidez de la resolución adoptada.
El procedimiento administrativo se encuentra regulado en el Título VI de la LRJPAC,
en el cual, de acuerdo con lo establecido en el art. 149.1.18ª de la Constitución, se
regula el procedimiento administrativo común, de aplicación general a todas las
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Administraciones públicas, fijando las garantías mínimas de los ciudadanos respecto
de la actividad administrativa, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organización propia de las Comunidades Autónomas.
I.2.- Clases.
Los procedimientos podemos clasificarlos de la siguiente forma:
a) Por su actividad, podemos distinguir entre un procedimiento general y los
procedimientos especiales.
b) Atendiendo a su finalidad específica suelen clasificarse los procedimientos
administrativos en:
-
Declarativos: son los que se orientan a la elaboración de una decisión,
cuyo distinto carácter da lugar a otras subespecies: así por ejemplo, el
procedimiento sancionador; el procedimiento revisor, etc.
-
Ejecutivos: son los que tienden a la realización material de una decisión
anterior ya definitiva, por ejemplo procedimiento de apremio.
-
De simple gestión: suelen tener una finalidad de tipo técnico y de carácter
esencialmente interno, preparatoria de una decisión ulterior.
c) Por la forma de desenvolverse y, especialmente, por el tiempo en que han
de serlo, los procedimientos pueden ser: ordinarios o sumarios y de urgencia. En
estos últimos los trámites y los plazos del procedimiento ordinario se simplifican y
abrevian del modo previsto en sus disposiciones reguladoras, eliminándose alguno
de ellos en ciertos casos.
II.- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO.
Se entiende por principios generales del procedimiento administrativo aquellos que
constituyen el entramado básico y la estructura esencial de esta institución jurídica.
Estos principios, dice García de Enterría, constituyen el único medio de asegurar ese
mínimo de unidad que ha pretendido lograr el legislador desde el año 1889 y sólo de
esta manera podrá llegar a comprenderse la esencia última de la institución en su
triple dimensión de vehículo de participación de los administrados en la elaboración
de las decisiones administrativas, de mecanismo de garantía de los derechos de los
particulares y de cauce para la pronta y eficaz satisfacción de los intereses
generales.
Los principios que inspiran el procedimiento administrativo no están reconocidos
expresamente, pero se derivan de la normativa que lo regula. Estos principios son
los siguientes:
II.1.- El principio de contradicción.
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El procedimiento administrativo, bien se inicie de oficio o a instancia de parte
interesada, tiene, en todo caso, carácter contradictorio, es decir la posibilidad de que
se hagan valer los distintos intereses en juego y que esos intereses sean
adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de
adoptar una decisión definitiva. El carácter contradictorio del procedimiento
administrativo está consagrado sin reservas en la LRJPAC. El art. 31 de la misma
comienza garantizando la llamada al procedimiento en todo caso de los que, sin
haberlo iniciado, ostenten derechos que puedan resultar afectados. El mismo
artículo permite la comparecencia en el procedimiento de todas aquellas personas
cuyos intereses legítimos, personales y directos puedan quedar afectados por la
resolución que se dicte. Igualmente, este principio queda reflejado en la posibilidad
de formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento
anterior al trámite de audiencia; en el derecho a estar presente en la práctica de las
pruebas y, específicamente en el trámite de audiencia.
En términos constitucionales estrictos, no hay procedimiento válido si no existe
igualdad de oportunidades entre las partes en cada uno de los trámites
procedimentales, esto es, si no existe un auténtico debate contradictorio tanto sobre
los hechos como sobre su calificación jurídica.
II.2.- El principio de economía procesal.
Son diversos los preceptos de la LRJPAC que de forma directa o indirecta se
refieren a este principio. Así, bajo el rótulo celeridad, el art. 75 obliga a acordar en un
sólo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión
simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo; el 73, en el que admite la
acumulación de varios expedientes en uno sólo cuando entre ellos guarden una
conexión íntima. Otras manifestaciones de este principio son la conversión de los
actos viciados (art. 65); la conservación de actos y trámites (art. 66) y la
convalidación de los actos viciados (art. 67).
II.3.- El principio "in dubio pro actione".
El principio "in dubio pro actione" postula en favor de la mayor garantía y de la
interpretación más favorable al ejercicio del derecho a la acción y, por lo tanto, en el
sentido de asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades de índole formal, una
decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento.
La virtualidad de este principio es máxima a la hora de la interpretación de los
diferentes conceptos jurídicos, dando mayor valor al aspecto finalista que al formal
cuando existan dudas al respecto, como sucede en la consideración de interesados,
plazos, o vicios en la calificación de los documentos, advertencias de paralización
etc.
II.4.- El principio de oficialidad.
Establece el artículo 74.1 LRJPAC que "el procedimiento, sometido al criterio de
celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites”. Esto significa que la
Administración está específicamente obligada a desarrollar la actividad que sea
necesaria para llegar a la decisión final, sin necesidad de que sea excitada en este
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sentido por los particulares, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de la
jurisdicción civil donde, por regir el principio dispositivo, se entiende que el proceso
es cosa de las partes, de quienes depende, en consecuencia, su progresión.
II.5.- El principio de imparcialidad.
La Administración reúne en el procedimiento administrativo la doble condición de
juez y parte, razón por la cual el principio de imparcialidad, característico del
proceso, resulta en cierta medida relativizado.
No obstante, la Constitución establece en el art. 103 un mandato de objetividad a la
Administración Pública en la gestión de los intereses generales y el propio precepto
exige a sus funcionarios imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La aplicación
de este principio se completa con el deber de abstención y la posibilidad de
recusación de quienes instruyan o resuelvan un procedimiento.
II.6.- El principio de gratuidad.
El procedimiento administrativo en sí mismo no da lugar a otros gastos que los que
eventualmente puedan llegar a ocasionar la práctica de las pruebas propuestas por
el interesado, ya que no se exige la asistencia de letrado, pudiendo comparecer por
sí mismo, pero aún cuando así no lo hiciere y nombrase representante, este
nombramiento no exige que recaiga en determinados profesionales.
II.7.- El principio de transparencia.
Este principio, que tiene su respaldo constitucional en el art. 105.b) de la
Constitución, en el que se reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a los
archivos y registros, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la
averiguación de los delitos y la intimidad de las personas, ha sido desarrollado en la
LRJPAC, la cual en su Exposición de Motivos dice que dicha Ley pretende romper
“la tradicional opacidad de la Administración”, introduciendo “un nuevo concepto
sobre la relación Administración con el ciudadano”, a cuyo efecto en su art. 35 a) le
reconoce el derecho “a conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de
los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias
de documentos contenidos en ellos” y en el art. 37 reconoce el derecho al acceso a
los archivos y registros, modulando este derecho en función de los diversos
intereses en juego.
III.- LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO.
En el procedimiento administrativo pueden aparecer uno a varios sujetos. Cuando
sólo existe un sujeto, éste necesariamente debe ser una Administración pública,
pero lo normal es que existan dos o más sujetos que actúan en planos diferentes. En
una actuará una Administración pública a través de los órganos en cada caso
competentes y, al lado o frente a ella, pueden aparecer otras personas –públicas o
privadas- que son los interesados. Desde esta perspectiva formal puede decirse que
el procedimiento administrativo es bilateral, pero no siempre existe una relación
bilateral entre ente público y administrado, ya que a veces aparece la Administración
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pública como supraordenada, interviniendo en una relación jurídica material entre
dos administrados que mantienen posiciones contrapuestas y así ocurre en los
llamados procedimientos triangulares.
Los sujetos del procedimiento para poder actuar tienen que tener capacidad
suficiente. La capacidad de la Administración viene establecida por la competencia
del órgano para actuar. La capacidad de la otra parte viene determinada por dos
cuestiones: la capacidad de obrar y la legitimación para intervenir.
Según el art. 30 de la LRJPAC, “tendrán capacidad de obrar ante las
Administraciones públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a
las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de
sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídicoadministrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la
extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o
intereses de que se trate”.
Ahora bien, para intervenir en un procedimiento administrativo no basta tener
capacidad de obrar. El ordenamiento jurídico exige algo más: una aptitud especial
que se conoce con el nombre de legitimación. La legitimación implica una especial
relación con el objeto del procedimiento, o lo que es lo mismo, para poder intervenir
hay que tener un interés, o sea, que se debe tener la consideración de interesado.
El art. 31 de la LRJPAC dice que “Se consideran interesados en el procedimiento
administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos
individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en
tanto no haya recaído resolución definitiva”.
También tienen la consideración de interesados aquellos que se personen en el
procedimiento como consecuencia de la obligación que se impone a la
Administración de comunicar a las personas que siendo titulares de derechos o
intereses legítimos y directos, éstos puedan resultar afectados (art. 34).
Los interesados pueden intervenir por si o por medio de representante, no
requiriéndose para actuar como tal ninguna condición específica, además de la
capacidad de obrar, si bien para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de
acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la
representación por cualquier medio que deje constancia fidedigna.
IV.- ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La LRJPAC estructura el procedimiento administrativo en cuatro capítulos que se
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corresponden correlativamente con las fases de iniciación, ordenación, instrucción y
terminación.
IV.1.- Iniciación.
Conforme al art. 68 de la LRJPAC, el procedimiento administrativo puede iniciarse
de oficio, es decir, por propia iniciativa de la Administración, o en virtud de solicitud
de parte interesada. La Ley no dice, ni puede decir, dado que opera desde una
perspectiva general, en qué caso puede iniciarse de oficio y cuándo a instancia de
parte interesada, cuestión ésta que depende, lógicamente, de la clase de
procedimiento de que se trate y de la concreta situación jurídica en que se encuentre
el administrado respecto a su eventual objeto. Así, los que limitan los derechos de
los ciudadanos se inician siempre de oficio, si bien ha podido mediar un estímulo
exterior (petición o denuncia); por el contrario, los declarativos y ampliatorios de la
esfera de derechos de los ciudadanos se inician, por regla general, a petición de
parte aunque también pueden, aunque sea excepcional, iniciarse de oficio.
IV.1.1.- Iniciación de oficio.
La iniciación de oficio tiene lugar por acuerdo del órgano competente, bien por
propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de
otros órganos o por denuncia. En todo caso, el procedimiento no da comienzo hasta
el momento en que el órgano competente para su tramitación dicta el acto formal de
incoación, el cual deberá ser comunicado a los interesados.
La denuncia de un particular se concibe como un acto de colaboración, por el que
pone en conocimiento de la Administración determinados hechos que pueden dar
lugar a la incoación de un procedimiento administrativo. Esta configuración
determina que el denunciante, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo,
no goza de legitimación para intervenir en el mismo.
Como la mera iniciación del procedimiento puede acarrear consecuencias jurídicas,
cabe la posibilidad de abrir un período de información previa con el fin de conocer
las circunstancias del caso concreto y poder decidir así, con algún conocimiento de
causa, sobre la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
IV.1.2.- Iniciación a solicitud de los interesados.
El procedimiento también puede iniciarse a solicitud de los interesados. En este caso
la petición pone en marcha el procedimiento, obligando a la Administración a dictar
resolución expresa. Según el art. 70.1, las solicitudes deberán contener:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo
represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que
se señale a efectos de notificación.
b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio.
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Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un
contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas
en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos
específicos dispongan otra cosa.
La presentación de las solicitudes podrá efectuarse en cualquiera de los lugares
relacionados en el art. 38.4 de la LRJPAC. Cuando la solicitud se presenta en el
Registro del órgano competente, tanto el plazo interruptivo como el que para
resolver tiene la Administración se inicia desde ese momento. En cambio, cuando se
presenta en otro Registro (Correos, otra Administración o en las oficinas consulares),
el plazo para notificar la resolución se inicia desde que la solicitud tiene su entrada
en el del órgano competente, si bien el día de su presentación se tiene en cuenta
para considerar si el particular lo ha presentado dentro de plazo, cuando el escrito o
solicitud estaba sujeto a plazo.
Frente al formalismos y rigidez propio de los procesos civiles, el procedimiento
administrativo no sólo permite al interesado volver sobre esos defectos y corregirlos,
sino que obliga a la Administración, en el caso de que la solicitud no reúna los
requisitos exigidos, a requerir al interesado para que en el plazo de diez días
subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con la indicación de que,
si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición.
IV.1.3.- Las medidas provisionales.
Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá
adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de
la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para
ello, no pudiéndose dictar aquellas que puedan causar perjuicio de difícil o imposible
reparación o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. Estas
medidas también pueden adoptarse antes de su iniciación en los casos de urgencia
y para la protección provisional de los intereses implicados, en los supuestos
expresamente previstos en una norma con rango de Ley. La transcendencia que
pueden tener las medidas provisionales es lo que determina que su adopción deba
efectuarse por el órgano competente para resolver y no por el instructor.
IV.2.- Ordenación.
Se llama "ordenación del procedimiento" a la actividad de los órganos
administrativos responsables del mismo dirigida a encauzar los distintos trámites en
el orden y con la finalidad establecida en la Ley. Por su naturaleza, no puede
hablarse de una "fase" de ordenación del procedimiento, puesto que existen actos
de ordenación en las fases de iniciación, instrucción y terminación, sino más bien de
obligaciones que tiene la Administración en la instrucción de los procedimientos y
que como se verá, coinciden con algunos de los principios que le rigen. Los principio
de ordenación son los siguientes:
- La impulsión de oficio en todos sus trámites.
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- El orden en el despacho de los asuntos. El respeto a la posición de igualdad
de los ciudadanos explica que la ley establezca normas generales sobre el orden de
despacho de los asuntos, al que se refiere el art. 74.2, según el cual se debe
guardar el “orden riguroso de incoación en asuntos que sean de homogénea
naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se de orden motivada
en contrario, de la que quede constancia”.
- El principio de celeridad y sus manifestaciones.
- Cumplimiento de los trámites, dentro de los plazos establecidos, que
generalmente son de diez días.
- Cuestiones incidentales, estableciéndose al respecto que "las cuestiones
incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la
nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la
recusación”. (Art. 77)
IV.3.- Instrucción.
Son actos de instrucción los "necesarios para la determinación, conocimiento y
comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución".
La finalidad de la instrucción es proporcionar al órgano decisorio los elementos de
juicio necesarios para una adecuada resolución.
La instrucción comprende, por tanto, dos tipos de actividades: a) las de aportación
de datos fácticos o jurídicos, que puede realizar tanto el propio órgano administrativo
responsable del procedimiento como otros órganos o los propios interesados, y b)
las encaminadas a demostrar la veracidad de los datos aportados, finalidad que
persigue la práctica de la prueba.
IV.3.1.- Las alegaciones.
Las alegaciones constituyen el instrumento propio que tienen los interesados para
aportar los datos fácticos o jurídicos al expediente que sirvan de fundamento a la
resolución. Constituyen, pues, uno de los derechos esenciales de los ciudadanos en
relación a los procedimientos administrativos en los que sean interesados,
manifestación peculiar del derecho de defensa y del principio contradictorio que
inspira la regulación del procedimiento administrativo.
Las alegaciones pueden formularse en cualquier momento del procedimiento, por lo
que no hay una fase propiamente dicha de alegaciones al estar abierta a lo largo de
todo el procedimiento, aunque siempre antes del trámite de audiencia. Las
alegaciones hechas en el momento procesal oportuno deben ser tenidas en cuenta
por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución, lo
que impone el principio de congruencia de la resolución con lo solicitado y alegado
por las partes.
IV.3.2.- La prueba.
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La prueba es la actividad de instrucción que tiene por objeto demostrar la exactitud
de los hechos aportados que sirven de fundamento a la resolución final.
La posición preponderante de la Administración en este caso, queda patente al
corresponderle a ella la admisión y práctica de las pruebas que propongan los
interesados o las que de oficio acuerde. No obstante, su negativa a abrir el período
de prueba o a practicar las propuestas por el interesado puede dar lugar a la nulidad
de la resolución final en la medida en que pueda haber causado indefensión. Por
esta razón el artículo 80.3 dice que el instructor del procedimiento "sólo podrá
rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente
improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada”.
Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento y sobre los que exista
contradicción podrán acreditarse por "cualquier medio de prueba admisible en
Derecho".
La Ley establece que la prueba debe realizarse en un plazo no superior a treinta
días ni inferior a diez, plazo que es común para proponer y practicar las que se
juzguen necesarias.
La presencia de los interesados en la realización de las pruebas constituye una
consecuencia necesaria del principio contradictorio del procedimiento administrativo.
De ahí la obligación de comunicar con antelación suficiente el momento y lugar en
que hayan de practicarse, con la advertencia de que el interesado puede nombrar
técnicos para que le asistan.
Respecto a la valoración de la prueba, rigen los principios de libre valoración y
apreciación conjunta, sometida en todo caso a la sana crítica por parte del órgano
instructor.
IV.3.3.- Los informes.
Los informes son declaraciones de juicio emitidas por órganos especialmente
cualificados en materias determinadas que tienen por objeto ilustrar al órgano
decisor y a proporcionarle los elementos de juicio necesarios para dictar su
resolución.
Desde el punto de vista de la obligatoriedad de su emisión, los informes pueden ser
preceptivos o facultativos, según que venga o no exigida su emisión por las normas
aplicables en cada caso concreto. Con carácter general, los informes son
facultativos. Desde el punto de vista de su fuerza jurídica, los informes pueden ser
vinculantes o no vinculantes. En el primer caso, la autoridad llamada a decidir está
obligada a resolver en el sentido propuesto por el órgano consultivo, de cuyo informe
no puede apartarse válidamente. La regla general es que los informes sean
facultativo y no vinculantes.
Los informes deberán evacuarse en el plazo de diez días, salvo que una disposición
o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro
mayor o menor. De no emitirse en el plazo señalado, se podrán proseguir las
actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe, excepto en los supuestos de
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informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento,
en cuyo caso, se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.
IV.3.4.- La información pública.
La información pública es un acto de instrucción que puede acordar el órgano
competente para resolver el procedimiento cuando la naturaleza de éste lo requiera,
cuya finalidad es aportar al expediente puntos de vista inicialmente desconocidos y
sacar a la luz intereses cuya existencia se presume.
Constituye una forma de participación de los ciudadanos en el procedimiento. Para
ello debe anunciarse en la publicación oficial correspondiente estableciendo un plazo
que no podrá ser menor a veinte días.
La Ley reconoce a quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite,
sean o no interesados, el "derecho a obtener de la Administración una respuesta
razonada, que podrá ser común para todas las alegaciones que planteen cuestiones
sustancialmente iguales” (art. 86.3).
IV.3.5.- La audiencia de los interesados.
Se trata de un trámite específico cuya finalidad es poner de manifiesto al interesado
las actuaciones practicadas hasta ese momento para que pueda, si quiere, presentar
nuevas alegaciones, documentos o los justificantes que estime convenientes. Este
trámite no supone en absoluto una duplicidad del trámite de alegaciones. La
funcionalidad del trámite de audiencia es diferente y su contenido no se limita a
asegurar la mera posibilidad de formular alegaciones, sino que va más allá, en la
medida en que pretende facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del
expediente y permitirle realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses en
función a lo actuado en el procedimiento.
El plazo durante el cual los interesados pueden alegar y presentar los documentos y
justificantes que estimen pertinentes no debe ser inferior a diez días ni superior a
quince, debiéndose realizar una vez instruido el procedimiento en su totalidad, sin
más excepción que la emisión de los dictámenes del Consejo de Estado u órgano
consultivo correspondiente de la Comunidad Autónoma (Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha), e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución,
esto es, justo antes de la última actuación que precede a la resolución.
El carácter preceptivo del trámite de audiencia y su condición de garantía esencial y
primaria de los interesados justifica, en principio, que su omisión se considere
habitualmente como causa de nulidad de la resolución final. No obstante, si la
omisión del trámite no ha llegado a producir una indefensión real y efectiva del
interesado o si puede demostrarse que la decisión final hubiera sido la misma, por
razones de economía procesal no debe decretarse la invalidez de la resolución. En
aplicación del mismo principio la Ley dice que puede prescindirse de este trámite
"cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución
otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado" (art.
84.3).
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IV.4.- Terminación del procedimiento.
Según el artículo 87.1 de la Ley, "pondrán fin al procedimiento la resolución, el
desistimiento, la renuncia del derecho en que se funde la solicitud, cuando tal
renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de
caducidad”.
IV.4.1.- La resolución.
La resolución es el modo normal de terminación del procedimiento administrativo. La
LRJPAC no sólo ha reforzado la obligación de dictar resolución expresa, sino que
trayendo al procedimiento administrativo la obligación que el art. 1.7 del Código Civil
impone a los jueces, la Administración no puede abstenerse de resolver "so pretexto
de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso,
aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de
derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de
fundamento”(art. 89.4).
La resolución debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y
aquellas otras derivadas del expediente, hayan sido o no alegadas por los
interesados, permitiendo, además, que el órgano competente se pronuncie sobre
aquellas cuestiones conexas con el asunto principal aunque no hubieran sido
planteadas por los interesados, si bien para ello se requiere que previamente las
ponga de manifiesto a los mismos, a fin de que puedan formular las alegaciones que
estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
En los procedimientos tramitados a solicitud de los interesados la resolución será
congruente con las peticiones formuladas por éstos, sin que en ningún caso pueda
agravar su situación inicial (prohibición de la reformatio in peius)
IV.4.2.- El desistimiento y la renuncia.
El desistimiento y la renuncia son modos anormales de terminación del
procedimiento que tienen en común el apartamiento voluntario del interesado de la
acción inicialmente emprendida, aunque se diferencian entre si en razón del
concreto alcance dado a ese apartamiento por quien lo realiza. En el caso del
desistimiento, el abandono se refiere única y exclusivamente al concreto
procedimiento en que se produce y deja intactos los eventuales derechos que
puedan asistir al interesado, los cuales podrá ejercer en otro procedimiento. La
renuncia, en cambio se refiere a los derechos mismos, de los que se hace dejación
expresa, de forma que ya no podrán ser ejercitados en el futuro.
Tanto el desistimiento como la renuncia pueden formularse en cualquier momento
del procedimiento, bien oralmente, mediante simple comparecencia ante el
funcionario encargado de la tramitación del procedimiento o bien por escrito. En
ambos casos también se requiere la aceptación de la Administración, sin la cual la
decisión del particular carece de efectividad y fuerza de obligar.
En los casos de renuncia o desistimiento, a Administración los deberá aceptar, salvo
que existan terceros interesados que insten la continuación del mismo en los diez
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días siguientes o que se trate de una cuestión que entrañe interés general o cuya
definición o esclarecimiento resulte conveniente.
IV.4.3.- La caducidad.
El art. 92 de la LRJPAC establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del
interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la
Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad
del mismo, con archivo de las actuaciones si no realiza las actividades necesarias
para reanudar la tramitación.
La caducidad no produce otro efecto que la conclusión o extinción del concreto
procedimiento, sin que los eventuales derechos del causante se vean extinguidos.
IV.4.4.- La terminación convencional.
Una de las novedades más destacable de la LRJPAC es la inclusión, entre los
supuestos de terminación del procedimiento, de la llamada "terminación
convencional", regulada en el artículo 88. Esta posibilidad, que ya había sido
apuntada por la doctrina, se admite ahora con carácter general en los siguientes
términos: "Las Administraciones públicas podrán celebrar acuerdos, pactos,
convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre
que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no
susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que
tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en
cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la
consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en
los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin”
(art. 88.1).
Estos convenios pueden celebrarse con personas tanto de Derecho Público como de
Derecho privado. Su fundamento constitucional se encuentra en el principio de
participación de los ciudadanos en la adopción de las resoluciones que les afectan,
así como en la idea de colaboración entre los ciudadanos y los poderes públicos.
Esta participación en el ámbito administrativo debe, asimismo, conectarse con el
principio de eficacia en la actuación administrativa.
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