TEMA 10 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO. LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO. ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. SUMARIO: I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO I.1.- Concepto I.2.- Clases II.- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO II.1.- El principio de contradicción II.2.- El principio de economía procesal II.3.- El principio “indubio pro actione” II.4.- El principio de oficialidad II.5.- El principio de imparcialidad II.6.- El principio de gratuidad II.7.- El principio de transparencia III.- LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO IV.- ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO IV.1.- Iniciación IV.1.1.- Iniciación de oficio IV.1.2.- Iniciación a solicitud de los interesados IV.1.3.- Las medidas provisionales IV.2.- Ordenación IV.3.- Instrucción IV.3.1.- Las alegaciones IV.3.2.- La prueba IV.3.3.- Los informes IV.3.4.- La información pública IV.3.5.- La audiencia de los interesados IV.4.- Terminación del procedimiento IV.4.1.- La resolución IV.4.2.- El desistimiento y la renuncia IV.4.3.- La caducidad IV.4.4.- La terminación convencional V.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR V.1.- Introducción V.2.- Estructura del procedimiento sancionador V.2.1.- Iniciación V.2.2.- Instrucción a) Alegaciones b) Prueba c) Propuesta de resolución d) Audiencia V.2.3.- Resolución 139 I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO I.1.- Concepto El procedimiento administrativo puede definirse como el cauce formal, previamente regulado, al que ha de sujetarse la actuación de la Administración para el cumplimiento o realización de sus funciones o como decía la Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, “el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin”. El procedimiento administrativo no es un acto complejo, sino más propiamente un complejo de actos del administrado y de la Administración, de diverso valor todos ellos, aunque con sustantividad jurídica propia, sin perjuicio de su carácter instrumental respecto de la resolución final. Cada una de los actos en que se desarrolla responde a unas reglas propias e incluso tiene un procedimiento específico distinto del procedimiento principal que en cada caso se considere (así, por ejemplo, los informes de los órganos colegiados); todos ellos tiene su propia causa o funcionalidad específica; los vicios en que pueden incurrir tienen una incidencia diferente en el acto final y, en determinados supuestos, pueden ser anulados independientemente de la resolución final. I.2.- Clases Los procedimientos podemos clasificarlos de la siguiente forma: a) Por su actividad, podemos distinguir entre un procedimiento general y los procedimientos especiales. b)Atendiendo a su finalidad específica suelen clasificarse los procedimientos administrativos en: Declarativos: son los que se orientan a la elaboración de una decisión, cuyo distinto carácter da lugar a otras subespecies: así por ejemplo, el procedimiento sancionador; el procedimiento revisor, etc. Ejecutivos: son los que tienden a la realización material de una decisión anterior ya definitiva, por ejemplo procedimiento de apremio. De simple gestión: suelen tener una finalidad de tipo técnico y de carácter esencialmente interno, preparatoria de una decisión ulterior. c) Por la forma de desenvolverse y, especialmente, por el tiempo en que han de serlo, los procedimientos pueden ser: ordinarios o sumarios y de urgencia. En estos últimos los trámites y los plazos del procedimiento ordinario se simplifican y abrevian del modo previsto en sus disposiciones reguladoras, eliminándose alguno de ellos en ciertos casos. II.- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Se entiende por principios generales del procedimiento administrativo aquellos que constituyen el entramado básico y la estructura esencial de esta institución jurídica. 140 Los principios que inspiran el procedimiento administrativo no están reconocidos expresamente, pero se derivan de la normativa que lo regula. Estos principios son los siguientes: II.1.- El principio de contradicción El procedimiento administrativo, bien se inicie de oficio o a instancia de parte interesada, tiene, en todo caso, carácter contradictorio, es decir la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego y que esos intereses sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión definitiva. En términos constitucionales estrictos, no hay procedimiento válido si no existe igualdad de oportunidades entre las partes en cada uno de los trámites procedimentales, esto es, si no existe un auténtico debate contradictorio tanto sobre los hechos como sobre su calificación jurídica. II.2.- El principio de economía procesal Son diversos los preceptos de la LRJPAC que de forma directa o indirecta se refieren a este principio. Así, bajo el rótulo celeridad, el art. 75 obliga a acordar en una sólo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo y el 73 en el que admite la acumulación de varios expedientes en uno sólo cuando entre ellos guarden una conexión íntima. II.3.- El principio "in dubio pro actione" El principio "in dubio pro actione" postula en favor de la mayor garantía y de la interpretación más favorable al ejercicio del derecho a la acción y, por lo tanto, en el sentido de asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. La virtualidad de este principio es máxima a la hora de la interpretación de los diferentes conceptos jurídicos, dando mayor valor al aspecto finalista que al formal cuando existan dudas al respecto. II.4.- El principio de oficialidad Establece el artículo 74.1 LRJPAC que "el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites”. Esto significa que la Administración está específicamente obligada a desarrollar la actividad que sea necesaria para llegar a la decisión final, sin necesidad de que sea excitada en este sentido por los particulares, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de la jurisdicción civil donde, por regir el principio dispositivo, se entiende que el proceso es cosa de las partes, de quienes depende, en consecuencia, su progresión. II.5.- El principio de imparcialidad 141 La Administración reúne en el procedimiento administrativo la doble condición de juez y parte, razón por la cual el principio de imparcialidad, característico del proceso, resulta en cierta medida relativizado. No obstante la Constitución establece en el art. 103 un mandato de objetividad a la Administración Pública en la gestión de los intereses generales y el propio precepto exige a sus funcionarios imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La aplicación de este principio se completa con el deber de abstención y lo posibilidad de recusación de quienes instruyan o resuelvan un procedimiento. II.6.- El principio de gratuidad El procedimiento administrativo en sí mismo no da lugar a otros gastos que los que eventualmente pueda llegar a ocasionar la práctica de las pruebas propuestas por el interesado, ya que no se exige la asistencia de letrado, pudiendo comparecer por sí mismo, pero aún cuando así no lo hiciere y nombrase representante, este nombramiento no exige que recaiga en determinados profesionales. II.7.- El principio de transparencia Este principio, que tiene su respaldo constitucional en el art. 105.b) de la Constitución, en el que se reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a los archivos y registros, ha sido desarrollado en la LRJPAC, la cual en su Exposición de Motivos dice que dicha Ley pretende romper “la tradicional opacidad de la Administración”, introduciendo “un nuevo concepto sobre la relación Administración con el ciudadano”, a cuyo efecto en su art. 35 a) le reconoce el derecho “a conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos” y en el art. 37 reconoce el derecho al acceso a los archivos y registros, modulando este derecho en función de los diversos intereses en juego. III.- LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO En el procedimiento administrativo pueden aparecer uno a varios sujetos. Cuando sólo existe un sujeto, éste necesariamente debe ser una Administración pública, pero lo normal es que existan dos o más sujetos que actúan en planos diferentes. En una actuará una Administración pública a través de los órganos en cada caso competentes y, al lado o frente a ella, pueden aparecer otras personas –públicas o privadas- que son los interesados. Desde esta perspectiva formal puede decirse que el procedimiento administrativo es bilateral, pero no siempre existe una relación bilateral entre ente público y administrado, ya que a veces aparece la Administración pública como supraordenada, interviniendo en una relación jurídica material entre dos administrados que mantienen posiciones contrapuestas y así ocurre en los llamados procedimientos triangulares. Los sujetos del procedimiento para poder actuar tienen que tener capacidad suficiente. La capacidad de la Administración viene establecida por la competencia del órgano para actuar. La capacidad de la otra parte viene determinada por dos cuestiones: la capacidad de obrar y la legitimación para intervenir. 142 Según el art. 30 de la LRJPAC, “tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídicoadministrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate”. Ahora bien, para intervenir en un procedimiento administrativo no basta tener capacidad de obrar. El ordenamiento jurídico exige algo más: una aptitud especial que se conoce con el nombre de legitimación. La legitimación implica una especial relación con el objeto del procedimiento, o lo que es lo mismo, para poder intervenir hay que tener un interés, o sea, que se debe tener la consideración de interesado. El art. 31 de la LRJPAC dice que “Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva”. También tienen la consideración de interesados aquellos que se personen en el procedimiento como consecuencia de la obligación que se impone a la Administración de comunicar a las personas que siendo titulares de derechos o intereses legítimos y directos, éstos puedan resultar afectados (art. 34). Los interesados pueden intervenir por si o por medio de representante, no requiriéndose para actuar como tal ninguna condición específica, además de la capacidad de obrar, si bien para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio que deje constancia fidedigna. IV.- ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO La LRJPAC estructura el procedimiento administrativo en cuatro capítulos que se corresponden correlativamente con las fases de iniciación, ordenación, instrucción y terminación. IV.1.- Iniciación Conforme al art. 68 de la LRJPAC, el procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio, es decir, por propia iniciativa de la Administración, o en virtud de solicitud de parte interesada. La Ley no dice, ni puede decir, dado que opera desde una 143 perspectiva general, en qué caso puede iniciarse de oficio y cuándo a instancia de parte interesada, cuestión ésta que depende, lógicamente, de la clase de procedimiento de que se trate y de la concreta situación jurídica en que se encuentre el administrado respecto a su eventual objeto. Así, los que limitan los derechos de los ciudadanos se inician siempre de oficio, si bien ha podido mediar un estímulo exterior (petición o denuncia); por el contrario, los declarativos y ampliatorios de la esfera de derechos de los ciudadanos se inician, por regla general, a petición de parte aunque también pueden, aunque sea excepcional, iniciarse de oficio. IV.1.1.- Iniciación de oficio La iniciación de oficio tiene lugar por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. En todo caso, el procedimiento no da comienzo hasta el momento en que el órgano competente para su tramitación dicta el acto formal de incoación, el cual deberá ser comunicado a los interesados. Como la mera iniciación del procedimiento puede acarrear consecuencias jurídicas, cabe la posibilidad de abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y poder decidir así, con algún conocimiento de causa, sobre la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. IV.1.2.- Iniciación a solicitud de los interesados El procedimiento también puede iniciarse a solicitud de los interesados. En este caso la petición pone en marcha el procedimiento, obligando a la Administración a dictar resolución expresa. Según el art. 70.1, las solicitudes deberán contener a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificación. b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. c) Lugar y fecha. d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa. Frente al formalismos y rigidez propio de los procesos civiles, el procedimiento administrativo no sólo permite al interesado volver sobre esos defectos y corregirlos, sino que obliga a la Administración, en el caso de que la solicitud no reúna los requisitos exigidos, a requerir al interesado para que en el plazo de diez días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con la indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición. 144 IV.1.3.- Las medidas provisionales Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, no pudiéndose dictar aquellas que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. Estas medidas también pueden adoptarse antes de su iniciación en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, en los supuestos expresamente previstos en una norma con rango de Ley. IV.2.- Ordenación Se llama "ordenación del procedimiento" a la actividad de los órganos administrativos responsables del mismo dirigida a encauzar los distintos trámites en el orden y con la finalidad establecida en la Ley. Por su naturaleza, no puede hablarse de una "fase" de ordenación del procedimiento, puesto que existen actos de ordenación en las fases de iniciación, instrucción y terminación, sino más bien de obligaciones que tiene la Administración en la instrucción de los procedimientos y que como se verá, coinciden con algunos de los principios que le rigen. Los principios de ordenación son los siguientes: La impulsión de oficio en todos sus trámites. El orden en el despacho de los asuntos. El principio de celeridad y sus manifestaciones. Cumplimiento de los trámites, dentro de los plazos establecidos, que generalmente son de diez días. IV.3.- Instrucción Son actos de instrucción los "necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución". La finalidad de la instrucción es proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución. La instrucción comprende, por tanto, dos tipos de actividades: las de aportación de datos fácticos o jurídicos y las encaminadas a demostrar la veracidad de los datos aportados. IV.3.1.- Las alegaciones. Las alegaciones constituyen el instrumento propio que tienen los interesados para aportar los datos fácticos o jurídicos al expediente que sirvan de fundamento a la resolución. Las alegaciones pueden formularse en cualquier momento del procedimiento, por lo que no hay una fase propiamente dicha de alegaciones al estar abierta a lo largo de todo el procedimiento, aunque siempre antes del trámite de audiencia. Las alegaciones hechas en el momento procesal oportuno deben ser tenidas en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. IV.3.2.- La prueba. 145 La prueba es la actividad de instrucción que tiene por objeto demostrar la exactitud de los hechos aportados que sirven de fundamento a la resolución final. La posición preponderante de la Administración en este caso, queda patente al corresponderle a ella la admisión y práctica de las pruebas que propongan los interesados o las que de oficio acuerde. No obstante, su negativa a abrir el período de prueba o a practicar las propuestas por el interesado puede dar lugar a la nulidad de la resolución final en la medida en que pueda haber causado indefensión. Por esta razón el artículo 80.3 dice que el instructor del procedimiento "sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada”. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento y sobre los que exista contradicción podrán acreditarse por "cualquier medio de prueba admisible en Derecho" y respecto a su valoración, rigen los principios de libre valoración y apreciación conjunta, sometida en todo caso a la sana crítica por parte del órgano instructor. La Ley establece que la prueba debe realizarse en un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, plazo que es común para proponer y practicar las que se juzguen necesarias. IV.3.3.- Los informes Los informes son declaraciones de juicio emitidas por órganos especialmente cualificados en materias determinadas que tienen por objeto ilustrar al órgano decisor y a proporcionarle los elementos de juicio necesarios para dictar su resolución. Desde el punto de vista de la obligatoriedad de su emisión, los informes pueden ser preceptivos o facultativos, según que venga o no exigida su emisión por las normas aplicables en cada caso concreto. Con carácter general, los informes son facultativos. Desde el punto de vista de su fuerza jurídica, los informes pueden ser vinculantes o no vinculantes. En el primer caso, la autoridad llamada a decidir está obligada a resolver en el sentido propuesto por el órgano consultivo, de cuyo informe no puede apartarse válidamente. La regla general es que los informes sean facultativo y no vinculantes. Los informes deberán evacuarse en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro mayor o menor. IV.3.4.- La información pública. La información pública es un acto de instrucción que puede acordar el órgano competente para resolver el procedimiento cuando la naturaleza de éste lo requiera, cuya finalidad es aportar al expediente puntos de vista inicialmente desconocidos y sacar a la luz intereses cuya existencia se presume. Por ello, la LRJPAC establece que debe anunciarse en la publicación oficial correspondiente confiriendo un plazo que no podrá ser menor a veinte días. 146 IV.3.5.- La audiencia de los interesados. Se trata de un trámite específico cuya finalidad es poner de manifiesto al interesado las actuaciones practicadas hasta ese momento para que pueda, si quiere, presentar nuevas alegaciones, documentos o los justificantes que estime convenientes. El plazo durante el cual los interesados pueden alegar y presentar los documentos y justificantes que estimen pertinentes no debe ser inferior a diez días ni superior a quince, debiéndose realizar inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, esto es, justo antes de la última actuación que precede a la resolución. El carácter preceptivo del trámite de audiencia y su condición de garantía esencial y primaria de los interesados justifica, en principio, que su omisión se considere habitualmente como causa de nulidad de la resolución final. No obstante, si la omisión del trámite no ha llegado a producir una indefensión real y efectiva del interesado o si puede demostrarse que la decisión final hubiera sido la misma, por razones de economía procesal no debe decretarse la invalidez de la resolución. En aplicación del mismo principio la Ley dice que puede prescindirse de este trámite "cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado" (art. 84.3). IV.4.- Terminación del procedimiento Según el artículo 87.1 de la Ley, "pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia del derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad”. IV.4.1.- La resolución La resolución es el modo normal de terminación del procedimiento administrativo. La LRJPAC no sólo ha reforzado la obligación de dictar resolución expresa, sino que trayendo al procedimiento administrativo la obligación que el art. 1.7 del Código Civil impone a los jueces, la Administración no puede abstenerse de resolver "so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento”(art. 89.4). La resolución debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del expediente, hayan sido o no alegadas por los interesados, permitiendo, además, que el órgano competente se pronuncie sobre aquellas cuestiones conexas con el asunto principal aunque no hubieran sido planteadas por los interesados, si bien para ello se requiere que previamente las ponga de manifiesto a los mismos, a fin de que puedan formular las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba. 147 En los procedimientos tramitados a solicitud de los interesados la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éstos, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial (prohibición de la reformatio in peius) IV.4.2.- El desistimiento y la renuncia. El desistimiento y la renuncia son modos anormales de terminación del procedimiento que tienen en común el apartamiento voluntario del interesado de la acción inicialmente emprendida, aunque se diferencian entre si en razón del concreto alcance dado a ese apartamiento por quien lo realiza. En el caso del desistimiento, el abandono se refiere única y exclusivamente al concreto procedimiento en que se produce y deja intactos los eventuales derechos que puedan asistir al interesado, los cuales podrá ejercer en otro procedimiento. La renuncia, en cambio se refiere a los derechos mismos, de los que se hace dejación expresa, de forma que ya no podrán ser ejercitados en el futuro. En los casos de renuncia o desistimiento, la Administración los deberá aceptar, salvo que existan terceros interesados que insten la continuación del mismo en los diez días siguientes o que se trate de una cuestión que entrañe interés general o cuya definición o esclarecimiento resulte conveniente. IV.4.3.- La caducidad El art. 92 de la LRJPAC establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones si no realiza las actividades necesarias para reanudar la tramitación. IV.4.4.- La terminación convencional. Una de las novedades más destacable de la LRJPAC es la inclusión, entre los supuestos de terminación del procedimiento, de la llamada "terminación convencional", regulada en el artículo 88. Esta posibilidad, que ya había sido apuntada por la doctrina, se admite ahora con carácter general en los siguientes términos: "Las Administraciones públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin” (art. 88.1). V.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR V.1.- Introducción 148 A diferencia de lo que sucede con el procedimiento administrativo anteriormente examinado, LRJPAC no regula un procedimiento sancionador común, sino que en sus artículos 134 y siguientes, se contienen los principios que deben informar los diversos procedimientos que legal o reglamentariamente puedan aprobarse. El procedimiento sancionador general se encuentra regulado en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, el cual, según se dice en su art. 1, se aplicará en defecto total o parcial de procedimientos específicos, no sólo en la Administración General del Estado, sino también en la Administración de las Comunidades Autónomas, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia plena y de forma supletoria (art. 149.3 de la Constitución), cuando no exista normativa concreta. Con carácter previo a analizar el procedimiento sancionador debe señalarse que la potestad sancionadora está sujeta a una serie de principios inspiradores que traen su causa del Derecho Penal y que son los siguientes: legalidad, tipicidad, irretroactividad, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem y presunción de inocencia. Por otra parte, el ejercicio de la potestad sancionadora requiere la tramitación del procedimiento legal o reglamentariamente establecido en el que se deben garantizar al presunto responsable los siguientes derechos: a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia. b) A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes. c) Los demás derechos reconocidos por el artículo 35 de esta Ley. V.2.- Estructura del procedimiento sancionador V.2.1.- Iniciación El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia. La resolución por la que se inicie el procedimiento sancionador deberá tener el siguiente contenido mínimo: a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables. b) Los hechos sucintamente expuestos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de las que resulten de la instrucción. c) Instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos. d) Organo competente para la resolución del expediente y norma que le 149 atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad. e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se pueden adoptar durante el mismo. f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio. El acuerdo de iniciación debe trasladarse al instructor, junto con las actuaciones realizadas, y también se notificará al denunciante y a los inculpados. En la notificación se advertirá a los inculpados que de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo de 15 días que se concede para alegaciones, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada. V.2.2.- Instrucción. Dentro de la fase de instrucción, y al igual que sucede en el procedimiento administrativo común, se comprenden las siguientes fases: alegaciones, prueba, propuesta de resolución y audiencia. a) Alegaciones A partir de la notificación de la iniciación del procedimiento, los interesados disponen de un plazo de 15 días para la formulación de alegaciones, aportación de documentos o informaciones y, en su caso, proponer prueba, concretando los medios de que intenten valerse. Por su parte, el instructor deberá realizar de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidades susceptibles de sanción. Si como consecuencia de la instrucción del procedimiento resultase modificada la determinación inicial de los hechos, de su posible calificación, de las sanciones imponibles o de las responsabilidades susceptibles de sanción, se notificará todo ello al inculpado en la propuesta de resolución. b) Prueba Concluido el trámite de alegaciones, el instructor podrá acordar la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez. La práctica de las declaradas pertinentes debe realizarse en los términos previstos en el art. 81 de la LRJPAC para el procedimiento ordinario. c) Propuesta de resolución. Concluida, en su caso, la prueba, el órgano instructor formulará la propuesta de resolución, la cual deberá contener al menos: 150 a) Fijación los hechos, especificándose los que se consideren probados y su exacta calificación jurídica. b) Determinación de la infracción que dichos hechos constituyan c) Persona o personas responsables. d) Sanción que se propone, medidas provisionales que se hubieran adoptado o bien declaración de inexistencia de infracción o responsabilidad. Además de lo anterior, cuando como consecuencia de la instrucción del procedimiento resultase modificado alguno de los hechos, sanciones o responsabilidades contenidos en la iniciación del procedimiento, esta circunstancia se deberá incluir en la propuesta de resolución. d) Audiencia. La propuesta de resolución se notificará a los interesados, acompañando a la misma una relación de los documentos obrantes en el procedimiento, concediéndoles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes. Se podrá prescindir de este trámite cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado, salvo que el escrito de iniciación del expediente se hubiese transformado en propuesta de resolución cuando concurran los requisitos exigidos para ello V.2.3.- Resolución. El órgano competente para resolver puede acordar, motivadamente, la realización de las actuaciones complementarias que considere indispensables para su resolución. En este caso, el acuerdo se deberá notificar a los interesados, concediéndoles un plazo de siete días para formular alegaciones. Estas actuaciones complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a quince días, quedando suspendido, en este caso, el plazo para resolver el procedimiento. La resolución deberá dictarse en el plazo de diez días, desde la recepción de la propuesta de resolución, salvo en el caso de que se realicen las actuaciones a que se refiere el párrafo anterior. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción del procedimiento, salvo lo que pueda derivarse de las actuaciones complementarias, sin perjuicio de su posible diferente valoración jurídica, en cuyo caso y de ser más grave la sanción, se le deberá notificar este extremo al interesado para alegaciones por un nuevo plazo de quince días. La resolución del procedimiento sancionador, además de los requisitos generales que para las resoluciones se contienen en el art. 89.3 de la LRJPAC, incluirán la valoración de las pruebas practicadas, especialmente de aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o 151 sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad. En el supuesto de que no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la iniciación, excluidos los supuestos de interrumpción por causas imputables a los interesados o de suspensión por tramitarse otro procedimiento por los mismos hechos ante los Organos Comunitarios Europeos o ante el orden jurisdiccional penal, se deberá declarar la caducidad del expediente. La resolución que pongan fin al procedimiento sancionador habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente y será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. Cuando no sea ejecutiva, en la misma se adoptarán las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia hasta que sea ejecutiva. Si las conductas sancionadoras hubieran causado daños o perjuicios a la Administración, la resolución del procedimiento también podrá declarar: a) La exigencia al infractor de la reposición a su estado original de la situación alterada por la infracción. b) La indemnización por los daños y perjuicios causados, cuando su cuantía haya quedado determinada durante el procedimiento. En otro caso, la indemnización se determinará mediante un procedimiento complementario. 152