Desempleo juvenil en Europa.

Desempleo juvenil en Europa
Evaluación y opciones políticas
Resumen
Francesco Berlingieri, Holger Bonin,
Maresa Sprietsma
Centre For European Economic Research
2
Resumen
Table of Contents
4
Objeto del estudio
El aumento alarmante del desempleo juvenil a causa de la reciente crisis económica
List of Figures
6
List of Tables
7
ha afectado las políticas del mercado laboral tanto a nivel nacional como europeo.
Con más de 5,5 millones de jóvenes con dificultades para encontrar empleo en la
Unión Europea, resulta imprescindible desarrollar estrategias para luchar contra
el desempleo juvenil a fin de evitar una «generación perdida» de jóvenes europeos,
List of Boxes
8
amenazados de exclusión del mercado laboral y exclusión social.
List of Abbreviations
9
Ante esta situación, la fundación Robert Bosch Stiftung ha encargado el presente
estudio al Centro de Investigación Económica Europea (ZEW) en Mannheim. El
Foreword11
objetivo del estudio es analizar la problemática del desempleo juvenil en Europa,
identificar sus causas institucionales y económicas y proponer un plan de acción
Resumen13
que mejore la incorporación de los jóvenes al mercado laboral.
Executive Summary
23
El estudio cubre la perspectiva global de los estados miembros de la Unión Europea,
1Introduction
33
sin embargo se centra en los países del sur de Europa, dado que estos han sido
especialmente afectados por la crisis actual del desempleo juvenil. La parte principal
del estudio consta de tres informes nacionales que analizan detalladamente la
35
situación en Italia, España y Portugal, examinando las políticas actuales y futuras
2.1Overview
35
que podrían contribuir a reducir el desempleo juvenil en estos países.
2.2
The Development of Youth Unemployment 36
2.3
The Situation of Youth Compared to Adults
40
Desarrollo del desempleo juvenil en Europa
2.4
EU Policies to Tackle Youth Unemployment
48
Como consecuencia de la crisis financiera y de la deuda pública, las tasas de desem-
2.5
Concluding Remarks
49
pleo juvenil aumentaron drásticamente en todos los estados de la Unión Europa,
2
Youth Unemployment in Europe
excepto en Alemania, alcanzando niveles alarmantes en los países del sur de Europa.
51
El desempleo juvenil no es, sin embargo, un fenómeno reciente que sólo pueda ser
3.1Overview
51
asociado con la crisis. Desde hace años la mayoría de los países europeos tienen
3.2
53
dificultades para incorporar a los jóvenes al mercado laboral y, por lo general, la tasa
3.2.1 Early School-Leavers
55
de desempleo de los jóvenes es considerablemente superior a la de los adultos.
3.2.2 Vocational Education 56
3.2.3 Tertiary Education
58
Resulta especialmente preocupante el elevado número de jóvenes que se han que-
3
Structural Sources of Youth Unemployment
Education and Training Systems
Institutions of the Labour Market
59
dado al margen del sistema, dado que ni estudian, ni trabajan, ni reciben formación.
3.3.1 Employment Protection Legislation (EPL)
60
Desde el año 2000, la proporción de jóvenes en esta situación oscila, en Italia, entre
3.3.2 Wage-Setting Institutions
63
el 15 y el 20 %; España y Grecia han alcanzado niveles similares en los pasados años.
3.3.3 Labour Market Policies
64
Otra característica alarmante es que en ciertos países una proporción elevada de
3.3
3.4
Demographic Change, Migration and Mobility
67
jóvenes con empleo tienen contratos de duración definida, no vinculados a ningún
3.5
Concluding Remarks
68
programa de formación y que en raras ocasiones dan lugar a un empleo estable. Los
jóvenes que se encuentran al comienzo de su vida laboral corren un mayor riesgo de
ser afectados por las fluctuaciones cíclicas del mercado laboral.
3
4
Desempleo juvenil en Europa – Resumen
5
La discrepancia en las tasas de desempleo de jóvenes y adultos varía considerable-
Causas estructurales del desempleo juvenil
mente en Europa, lo que demuestra la relevancia de las estructuras socioeconómicas
El difícil acceso de los jóvenes al mercado laboral está causado por varios factores
de los distintos países en el desempleo juvenil. Otro indicador es la distinta reacción
estructurales.
de los mercados laborales juveniles frente a la crisis económica de los últimos años.
El desempleo juvenil es especialmente elevado en España y Grecia, mientras que
Una causa del desempleo juvenil es un déficit en el sistema educativo y de formación.
Francia, Gran Bretaña y Alemania han reaccionado de mejor manera a la crisis.
A nivel individual, jóvenes con un nivel educativo más alto tienen más probabilidades
de encontrar un empleo. Los jóvenes que abandonan prematuramente el sistema
Políticas de la Unión Europea para fomentar el empleo juvenil
escolar y aquellos con menor nivel de estudios tienen, por lo tanto, un mayor riesgo
Desde hace varios años la Comisión Europea interviene activamente en la reducción
de quedarse en paro. Como consecuencia, reviste una importancia fundamental
del desempleo juvenil, si bien esta competencia recae principalmente en los estados
para la lucha sostenible contra el empleo juvenil garantizar que el sistema educativo
miembros. Los objetivos principales de la estrategia «Europa 2020» son la reducción
proporcione a los jóvenes unas competencias y habilidades mínimas antes de incor-
del desempleo juvenil y la disminución de la tasa de abandonos escolares prema-
porarse al mercado laboral. Asimismo es importante que la formación proporcionada
turos. Para alcanzar estos objetivos se hace hincapié en la mejora de los sistemas
corresponda a la demanda del mercado laboral con el fin de reducir el desajuste
duales de formación profesional y el fomento de la movilidad de los jóvenes dentro
entre la oferta y la demanda de competencias laborales.
de la Unión Europea. La plataforma EURES (EURopean Employment Services)
ayuda a jóvenes europeos a encontrar un puesto de trabajo o de formación en otros
La legislación del mercado laboral de los distintos países europeos es otro factor a
países de la UE. Igualmente en 2013 se puso en marcha la Alianza Europea para la
considerar para entender las diferencias existentes en las tasas de desempleo juvenil
Formación de Aprendices a fin de mejorar la calidad y aumentar el número de ofertas
de los distintos países de la UE. El coste de los gastos de despido puede llevar a la
de formación.
disminución de puestos de trabajo. Si los despedidos de trabajadores con contrato
estable son excesivamente costosos para las empresas, éstas recurrirán a contratos
Como respuesta a la reciente crisis, la Unión Europea ha iniciado la Garantía Juvenil
temporales o a contratos de prestación de servicios. Esto provoca discrepancias en el
que requiere de todos los Estados miembros la adopción de las medidas necesarias
mercado laboral y dificulta el acceso de los jóvenes a contratos indefinidos. Por otro
para garantizar a cualquier joven un puesto de formación o de trabajo en un plazo de
lado, los salarios mínimos no tienen en cuenta la productividad del trabajador; así,
4 meses tras el final de su formación o el inicio de su periodo de desempleo. A pesar
si comparamos productividades similares, los jóvenes están sometidos a salarios
de que la Garantía Juvenil está financiada por fondos europeos, los recursos eco-
más bajos.
nómicos asignados por joven desempleado son relativamente bajos. Esta iniciativa
podría ayudar a los jóvenes a encontrar un empleo, sin embargo es costosa y exigente.
La aplicación de medidas de política activa del mercado laboral inefectivas también
La aplicación de medidas de políticas activas mal diseñadas puede resultar a largo
contribuye a aumentar el desempleo juvenil. La evidencia empírica parece demostrar
plazo más perjudicial para los jóvenes que la no implementación de las mismas. Por
que los servicios de asesoramiento individualizado de búsqueda de empleo son la
este motivo, aquellos países con un margen financiero limitado, servicios públicos
forma más efectiva de apoyo a jóvenes desempleados. En la práctica, el apoyo más
de empleo menos desarrollados y poca experiencia en la concepción de medidas
frecuente ofrecido a estos jóvenes son periodos de formación, sin embargo estos
activas del mercado laboral eficientes deberían desarrollar medidas selectivas para
sólo contribuyen a aumentar de forma sostenible las tasas de empleo si son de buena
los colectivos más necesitados.
calidad y si se realizan preferiblemente en empresa. Las subvenciones salariales
para la contratación de jóvenes frecuentemente carecen de eficacia más allá de la
duración de la subvención misma.
6
Desempleo juvenil en Europa – Resumen
7
España: reformas en el sentido adecuado
formación dual. En el País Vasco en particular se ha impulsado activamente la intro-
Antes de la Gran Recesión, la economía española crecía a una tasa anual de más del
ducción de un certificado oficial de formación dual.
3 % y la tasa de desempleo juvenil en España correspondía al promedio de los países
Europeos. Sin embargo, el mercado laboral español fue fuertemente afectado por
Adicionalmente, es necesario el desarrollo de un marco jurídico para garantizar
la crisis financiera. En 2012, el desempleo juvenil alcanzó con un 53 % uno de los
la calidad y definir el contenido de los programas de formación ofrecidos por las
valores más altos en Europa.
empresas para cada profesión. Las subvenciones disponibles para la contratación de
jóvenes podrían estar condicionadas a la participación de los jóvenes en un programa
Una de las causas de las tasas tan elevadas de desempleo juvenil en España es el
de formación certificado, lo que fomentaría la involucración de las empresas en la
elevado número de jóvenes con contrato temporal. Esto se debe a una estricta
mejora de los sistemas de formación profesional.
legislación de protección del empleo para los contratos fijos así como una extensa
política de liberalización de los contratos temporales iniciada en los años 90. Para
Italia: coordinando medidas políticas
los empresarios, la contratación de jóvenes con contratos temporales supone una
En los años previos a la crisis financiera y de la deuda pública Italia registró una
protección frente a la reducción de puestos de trabajo en periodos de crisis. El
débil tasa de crecimiento anual. La diferencia en las tasa de desempleo de jóvenes y
número de contratos temporales ha aumentado también debido a la débil represen-
de adultos es la peor de la media europea y el porcentaje de jóvenes que ni estudian,
tación sindical de los empleados temporales. Además, tras el estallido de la burbuja
ni trabajan, ni reciben formación es el más alto de la UE desde el año 2000. Los
inmobiliaria muchos jóvenes que trabajaban en el sector de la construcción se
jóvenes italianos tienen dificultades en encontrar un empleo, independientemente
quedaron en paro.
de la región en la que vivan, debido a problemas estructurales a nivel nacional. Estos
problemas se deben principalmente a la baja calidad del sistema educativo y a la
En 2012 se aprobó en España una ambiciosa reforma del mercado laboral con el fin
falta de alternativas a los estudios universitarios. Las relaciones conflictivas entre los
de mejorar las perspectivas de empleo para los jóvenes. La reforma ha aumentado
sindicatos y empresarios así como la falta de reformas estructurales contribuyen a
los incentivos financieros dados a las pequeñas y medianas empresas para la con-
aumentar el desempleo juvenil.
tratación de jóvenes. Igualmente, se han descentralizado la fijación de los salarios,
estos ya no están reglados por el sector sino por la empresa misma. Los costes de
Italia es el único país de Europa que no ha aumentado el gasto medio por alumno en
despido por motivos económicos se han reducido al igual que el pago máximo de
centros de primaria y secundaria desde 1995. En el sistema educativo italiano existe
indemnización por despido improcedente. La reforma debería ayudar a aumentar el
la formación profesional, sin embargo ésta es muy similar a los estudios académicos
empleo. Sin embargo, más medidas deberían ser tomadas para reducir las diferen-
y los alumnos sólo tienen la posibilidad de hacer unas prácticas empresariales de
cias existentes en la protección laboral entre contratos permanentes y temporales.
menos de un mes. Recientemente, han aumentado el número de escuelas y agencias
Por ejemplo, se podría limitar el número de veces que es posible renovar un contrato
de formación profesional (Istruzione e Formazione Professionale – IFP), coordinadas
temporal en una misma empresa y reducir los costes de indemnización por despido
a nivel regional, que ofrecen una formación práctica en estrecha cooperación con las
por razones económicas.
empresas. Sin embargo, estos centros están principalmente destinados a jóvenes que
han abandonado prematuramente la escuela, la calidad educativa es por lo general
Otra de las causas del elevado desempleo juvenil en España es el sistema educativo.
baja y varía entre las distintas regionales. Los jóvenes también tienen la posibilidad
El sistema educativo español está orientado hacia los estudios universitarios y el
de completar una formación práctica en empresas, sin embargo, no existe un marco
número de graduados universitarios está por encima de la media europea. La forma-
jurídico que regule la calidad y el contenido de estas prácticas.
ción profesional está basada en la escuela, sólo el 25 % de la formación es práctica.
Como consecuencia, la proporción de jóvenes sobre cualificados es muy elevada y los
empresarios se quejan de la falta de conocimientos prácticos de los jóvenes. La tasa
española de abandono escolar es junto a la de Portugal la más alta de la UE. Por lo
que sería conveniente mejorar el sistema de formación profesional para ofrecer a
los jóvenes una alternativa a la vía académica. El gobierno español, en cooperación
con empresas españolas e internacionales, ha aumentado el número de centros de
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Desempleo juvenil en Europa – Resumen
9
En Italia la proporción de graduados universitarios (15 %) entre 25 a 64 años de edad
sistema de formación profesional de calidad con prácticas en empresa podría ser
es tan sólo la mitad de la media de la OECD y la tasa de abandono de la educación
una manera de aumentar el nivel educativo de los jóvenes portugueses.
superior es muy elevada. Los graduados universitarios italianos no tienen mejores
oportunidades de obtener un empleo que los graduados de educación secundaria.
Se han puesto en marcha varias iniciativas destinadas a reducir las tasas de abandono
Por este motivo, las posibilidades brindadas por un estudio universitario son más
escolar prematuro y mejorar la calidad de la formación profesional vinculándola más
bien limitadas, lo que reduce los incentivos de obtener un título universitario. Ante
con las empresas, pero estas medidas están financiadas casi exclusivamente por la
esta situación, es necesario invertir en el sistema educativo italiano a todos los
UE y por financiación privada. Los empresarios casi no han invertido en el desarrollo
niveles. Igualmente, es preciso desarrollar un marco jurídico para la formación
de la formación profesional. Una iniciativa pública prometedora («Novas oportuni-
profesional dual que estipule la duración y calidad de la formación práctica.
dades»), que ofrecía una formación dual como alternativa a la educación secundaria,
Italia destina sólo una proporción relativamente baja de su producto interior bruto
fue suspendida en el año 2013. En el marco de la Garantía Europa se ha desarrollado
a políticas activas en el mercado laboral. Los servicios públicos de empleo a menudo
un nuevo programa que ofrece una formación dual con prácticas obligatorias en
no ofrecen un asesoramiento adecuado. Por este motivo, los parados podrían bene-
empresa. Sin embargo, no existe un marco jurídico que regule la calidad y contenido
ficiarse de un asesoramiento más personalizado y de la simplificación de los trámites
de la formación práctica ofrecida por las empresas y los jóvenes sólo reciben una
administrativos. Igualmente, sería necesario fomentar la movilidad interregional
pequeña remuneración por hacer estas prácticas.
dado que a pesar de las enormes desigualdades regionales entre los mercados
laborales la movilidad en Italia es aún muy reducida.
La estructura salarial en Portugal representa otra dificultad para la reducción del
desempleo juvenil. El salario mínimo establecido por ley, si bien es bastante bajo en
Los jóvenes italianos también se ven perjudicados por una estricta protección contra
términos absolutos, representa casi el 60 % del salario medio y es igual para todos
los despidos. A diferencia de España o Portugal, Italia aún no ha tomado ninguna
los trabajadores independientemente de su edad. Los convenios colectivos pueden
medida para reducir las diferencias existentes entre los trabajadores con contratos
además fijar un salario mínimo demasiado alto sin tener en cuenta que esta práctica
laborales temporales y permanentes. Hasta ahora las reformas estructurales, por
puede tener efectos negativos para los jóvenes. La liberalización de las tarifas y la
ejemplo para la reducción de los costes de despido, no han podido ser llevadas a
fijación de salarios mínimos acordes con la edad mejorarían las oportunidades de
cabo debido al fracaso de las negociaciones políticas.
empleo de los jóvenes portugueses.
Portugal: buscando vías para salir de la crisis
La falta de representación juvenil en los convenios colectivos se debe al alto índice
Desde hace varios años la economía portuguesa tiene problemas estructurales. El
de jóvenes con contratos temporales. Los altos costes de despido de trabajadores
producto interior bruto per cápita es bajo en comparación con el del resto de los
con contratos indefinidos y la liberalización de contratos definidos son las causas
países de Europa Occidental y las tasas de crecimiento de los últimos años han caído
principales de la alta tasa de jóvenes con contratos temporales. La reforma del
a varios ocasiones en valores negativos. Las duras medidas de ahorro que se han
mercado laboral del 2011 fomenta la creación de empleo, dado que se han reducido
adoptado desde el comienzo de la crisis económica para reducir la deuda pública
los costes de despido de los empleados permanentes y establece un importe máximo
suponen una carga adicional para el desarrollo económico. La primera prioridad
de indemnización. Sin embargo, es necesario introducir más medidas, como por
para reducir el desempleo juvenil debería ser, por lo tanto, reactivar la economía y
ejemplo la regulación de los contratos de servicio, para reducir las diferencias entre
así fomentar la creación de empleo.
los trabajadores con contrato definido e indefinido.
Portugal ha conseguido duplicar la proporción de graduados universitarios desde
el 2000, sin embargo, la tasa de abandono escolar prematuro (21 % en 2012) sigue
siendo una de las más altas de Europa y la proporción de graduados en educación
secundaria es aún baja en comparación con otros países. Igualmente, no hay programas de formación profesional que incorporen prácticas obligatorias en empresa,
lo que implica que en Portugal no existe ninguna alternativa de formación para los
jóvenes que no consiguen acabar la educación secundaria. El desarrollo de un
10
Desempleo juvenil en Europa – Resumen
11
Un plan de acción general para Europa
En quinto lugar, para desarrollar estrategias efectivas contra el desempleo juvenil
Las estrategias para luchar contra el desempleo juvenil deben elaborarse e imple-
es necesario involucrar a todos los principales interesados, incluido los propios
mentarse a nivel nacional. No obstante, existen ciertas medidas pertinentes para
jóvenes. Parte del reto consiste en estructurar y coordinar actividades relevantes
todos aquellos países europeos que desean poner freno al problema del desempleo
para empresarios, agentes sociales, proveedores educativos, etc. Los gobiernos
juvenil.
deben asumir un papel de liderazgo en la coordinación y la financiación de modelos
de cooperación y actuación. Aun así, las partes interesadas deberían contribuir de
En primer lugar, los jóvenes se han visto perjudicados especialmente frente a la
forma activa y preocuparse de que sus experiencias profesionales sean tenidas en
incapacidad de sus países de crear más y mejores puestos de trabajo. Por este motivo,
cuenta a la hora de desarrollar un plan de acción para aumentar el empleo juvenil.
reformas estructurales son imprescindibles a fin de aumentar la competitividad
Organizaciones no gubernamentales podrían actuar como mediadores y moderadores
global y la creación de empleo. Los jóvenes que acceden al mercado laboral por
de este proceso.
primera vez no se beneficiarán del incremento de vacantes de empleo, por lo que
reformas estructurales adicionales deberían ser concebidas para reducir las
Plan de acción general contra el desempleo juvenil en Europa
diferencias en el mercado laboral de jóvenes y adultos.
1.Crear más puestos de trabajos para los que acceden por primera vez al mercado laboral
– impulsar el crecimiento económico para aumentar la creación de más y mejores puestos de
trabajo
– luchar contra la segmentación del mercado laboral entre adultos y jóvenes
– reducir los salarios iniciales e incentivar la contratación mediante subvenciones salariales
En segundo lugar, las dificultades experimentadas tanto por jóvenes cualificados
como no cualificados a la hora de incorporarse al mercado laboral son el resultado
del desajuste entre la oferta educativa y la demanda de trabajo: una parte del capital
humano de los jóvenes no se corresponde a la demanda de los empresarios. Para
reducir este desajuste es necesaria la modernización de los sistemas educativos y de
formación, a ser posible involucrando en este proceso a las empresas.
En tercer lugar, a pesar de que ciertas medidas de políticas activas del mercado
laboral ayudan a reducir el desempleo juvenil, la evidencia empírica sugiere que
las medidas existentes no garantizan la incorporación generalizada de los jóvenes
al mercado laboral. Por este motivo las políticas activas deberían ser aplicadas de
manera individualizada. Los servicios de atención personalizados y la integración
de medidas de alta calidad en estructuras locales son factores clave de éxito que
podrían reducirse o incluso desaparecer si las políticas acticas de mercado se aplican
de forma rápida y generalizada.
En cuarto lugar, las estrategias orientadas a mejorar la economía, el mercado laboral
y las política educativas para reducir el desempleo juvenil sólo son efectivas a largo
plazo, por lo que es necesario desarrollar a la vez medidas a corto plazo. La mejora
de la movilidad de los trabajadores es una medida especialmente efectiva a corto
plazo que requiere de apoyo a todos los niveles dado que a pesar de la existencia del
mercado único la movilidad geográfica sigue siendo relativamente baja en la EU.
2.Alinear las competencias adquiridas a las necesidades actuales del mercado laboral
– reducir la tasa de abandono escolar prematuro
– aumentar la calidad de la formación profesional dual con programas de prácticas en empresas
– orientar la formación académica hacia la práctica
3.
Ajustar las medidas de políticas activas del mercado laboral
– mejorar los programas de orientación individualizada y búsqueda de empleo
– subvencionar la formación de jóvenes en paro, a ser posible mediante prácticas en empresas
– evitar la creación pública de empleo
4.Fomento de la movilidad entre países
–a
poyar la movilidad internacional para puestos de formación y/o trabajo en profesiones con
falta de personal
– mejorar la información relativa a las oportunidades de empleo en Europa
– reducir las barreras de movilidad lingüísticas y psicológicas
5.Involucrar a los principales interesados
– desarrollar relaciones cooperativas entre sindicatos y empresarios
– estimular a las empresas a introducir programas duales de formación
– definir una agenda nacional contra el desempleo juvenil y supervisar sus avances