Estudios de la OCDE sobre Integridad en México
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Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública Estudios de la OCDE sobre Integridad en México REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública Estudios de la OCDE sobre Integridad en México REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO OECD Public Governance Reviews Estonia and Finland Fostering Strategic Capacity across Governments and Digital Services across Borders Assessment and Recommendations Preliminary Findings PRÓLOGO – 3 Prólogo Las normas y los procedimientos disciplinarios son componentes esenciales de los marcos de política pública de los países para la integridad del sector público. Son los “dientes” necesarios para disuadir las conductas indebidas y tal vez, lo más importante, para mostrarle a los ciudadanos y a los servidores públicos por igual que los compromisos del gobierno para defender los valores de integridad no son simplemente promesas vacías. En sí, los procesos disciplinarios administrativos siempre han ocupado un lugar importante en el Marco de Integridad del Sector público de la OCDE (OECD’s Public Sector Integrity Framework). De manera similar están plasmados en la Recomendación para Mejorar la Conducta Ética en la Administración Pública (Recommendation on Improving Ethical Conduct in the Public Service) emitida por la Organización en 1988; que está actualizándose al momento de publicar este informe, para reflejar las nuevas realidades y la aparición de buenas prácticas. Incluso en la medida en que estos instrumentos evolucionan, la OCDE siempre ha favorecido de manera imperturbable la política de incentivos más que la de amenazas; al insistir en iniciativas de prevención más económicas (como una mayor concientización y capacitación) que en las medidas punitivas. Pero estos instrumentos también reconocen que —hasta con las mejores campañas de prevención instituidas—, desafortunadamente es posible que sigan presentándose conductas indebidas; y, en esos casos, los gobiernos deben poder imponer sanciones con eficacia cuando se justifique, de forma objetiva y oportuna. Este informe es el primero sobre el tema elaborado por el Grupo de Trabajo de la OCDE de Funcionarios Superiores sobre Integridad del Sector Público, donde el Gobierno de México está tomando la iniciativa para promover una evaluación comparativa internacional más ambiciosa en este campo. La reciente creación del Sistema Nacional Anticorrupción del país ha colocado el tema de las sanciones de los servidores públicos en un lugar preponderante e innegable en la agenda nacional. El propósito de este Estudio es aportar información al proceso en curso de redactar la legislación secundaria que pondrá al Sistema en vigor; e implementar nuevos cambios a las normas disciplinarias. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 4 – PRÓLOGO En concreto, el informe evalúa los procedimientos administrativos disciplinarios del gobierno central en México, Brasil, Alemania y los Países Bajos; y destaca algunas diferencias importantes entre los enfoques institucionales de los países. Aunque es una muestra pequeña, ilustra la amplia variedad que existe entre los países en cuanto a la proliferación de determinados delitos y los tipos de procedimientos sancionatorios aplicados. También hay algunas similitudes reveladoras, así como lecciones aprendidas a partir de las reformas recientes. Por ejemplo, el informe subraya la necesidad de contar con datos comparables a nivel internacional sobre las sanciones administrativas; no sólo como herramientas para evaluar sino como un medio para someter el proceso al escrutinio público. De hecho, a raíz de la crisis, los ciudadanos y la sociedad civil demandan mayor transparencia del gobierno y le piden a los líderes que demuestren, con cifras y estadísticas irrefutables, que en realidad defienden y obran en el mejor interés del público. La evidencia y la transparencia son especialmente importantes dada la fuerte correlación entre la percepción de los ciudadanos sobre la incidencia de la corrupción del gobierno y la confianza en sus líderes electos y las instituciones nacionales. La impunidad percibida por actos de corrupción es una de las señales que pueden influir en la opinión de los ciudadanos sobre ambas. Sería conveniente que los gobiernos instituyan mejores métodos para recopilar y publicar pruebas sobre las sanciones como una forma de contribuir a restablecer la confianza en las instituciones. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 AGRADECIMIENTOS– 5 Agradecimientos Bajo la orientación de János Bertók y Julio Bacio Terracino, la coordinación y redacción de este Estudio fue dirigido por Natalia Nolan Flecha y no habría sido posible sin el invaluable apoyo y las aportaciones de los expertos de los tres países pares-: Gustavo Henrique de Vasconcellos Cavalcanti del Consejo Nacional Disciplinario en la Contraloría General, de Brasil; Hans-Ludger Löbbert y Astrid Rosbeck de la Oficina Jurídica de la Administración Pública en el Ministerio Federal del Interior, de Alemania; y Terry Lamboo del Ministerio del Interior y de Relaciones del Reino, de los Países Bajos. Estos expertos gentilmente emprendieron las tareas de proporcionar información y datos comparativos detallados; además de compartir las políticas y experiencias que han tenido en las reformas en sus tres países. La asistencia editorial y administrativa para el estudio fueron proporcionadas por Jennifer Allain, Elizabeth Zachary y Anastasia Slojneva, respectivamente, con la traducción realizada por Maria del Carmen Navarrete. La OCDE también expresa su agradecimiento a la Secretaría de la Función Pública de México (SFP) para dirigir esta investigación conforme al programa de actividades del Grupo de Trabajo de la OCDE de Funcionarios Superiores sobre Integridad del Sector Público (SPIO, por sus siglas en inglés); y, en especial al titular de la SFP, el Secretario Virgilio Andrade Martínez; al Subsecretario de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones Públicas, Javier Vargas Zempoaltecatl; al Director General de Responsabilidades y Situación Patrimonial, José Gabriel Carreño Camacho; a la Titular de la Unidad de Políticas de Transparencia y Cooperación Internacional, Teresa Gómez del Campo Gurza; a la Directora General Adjunta de Asuntos Internacionales, Beatriz Berzunza Sánchez; al Contralor Interno de la SFP, Roberto Michel Padilla; al titular de la Unidad de Política de Recursos Humanos de la Administración Pública Federal, César Antonio Osuna Gómez; y a Raúl Balmaceda Valdez, Director de Implementación de Políticas de Ética, Integridad Pública y Prevención de Conflictos de Interés de la Unidad Especializada en Ética y Prevención de Conflictos de Interés. La OCDE agradece a la Secretaría de la Función Pública sus labores de coordinación y la información proporcionada mediante cuestionarios y entrevistas. Del mismo modo, la participación del presidente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Dr. Manuel Hallivis Pelayo y del Magistrado Julián Alfonso Olivas Ugalde, del mismo Tribunal, fue decisiva para entender los planes de reforma. El estudio también se benefició de las percepciones y aportaciones, mediante entrevistas, de los representantes de la Auditoría Superior de la Federación, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y del Sindicato Nacional de Trabajadores de la SHCP y del SAT; así como de Eduardo Bohórquez, Director de Transparencia Internacional en México; y de la Dra. Patricia Villasana Rangel, escritora y oradora sobre el tema de procedimientos sancionatorios administrativos. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 6 – AGRADECIMIENTOS La delegación Mexicana ante la OCDE fue decisiva para coordinar las actividades del Estudio, con especial agradecimiento al Excelentísimo Embajador Dionisio Pérez-Jácome y a la asesora Maya Camacho Dávalos. El apoyo del Centro de la OCDE en México para América Latina, en especial de su director, Roberto Martínez; y de su administrador, Iván Cunil Farres, fue muy valioso. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 ÍNDICE – 7 Índice Resumen ejecutivo .............................................................................................................................. 9 Capítulo 1 Regímenes disciplinarios administrativos como palancas fundamentales para la integridad del sector público ............................................................................................................. 11 Introducción ..................................................................................................................................... 12 Los mecanismos eficaces de aplicación de la ley son elementos torales de los exhaustivos marcos de integridad del sector público ...................................................................................................... 12 Aparte de disuadir, los mecanismos de aplicación de la ley como instrumentos para inculcar los valores de integridad ................................................................................................................. 14 Existen desafíos importantes para implementar con eficacia los mecanismos de aplicación de la ley ........................................................................................................................................... 16 Factores de éxito decisivos para un régimen disciplinario administrativo eficaz: hacia un marco de evaluación del desempeño .......................................................................................................... 18 Conclusiones .................................................................................................................................... 26 Bibliografía ..................................................................................................................................... 27 Bibliografía complementaria .......................................................................................................... 30 Capítulo 2 Fortalecer el régimen disciplinario administrativo de México ....................................... 31 Introducción ..................................................................................................................................... 32 Panorama de los principales regímenes disciplinarios para los servidores públicos mexicanos .... 32 Cobertura y alcance del régimen administrativo federal de México................................................ 37 Proceso disciplinario administrativo actual en México para los servidores públicos federales....... 46 Conclusiones .................................................................................................................................... 59 Bibliografía ..................................................................................................................................... 61 Gráficas 1.1. Elementos del marco de integridad de la OCDE para el sector público .................................. 13 2.1. Panorama de los principales regímenes disciplinarios para los servidores públicos Mexicanos ................................................................................................................................ 33 2.2. Distribución del empleo público general en todos los niveles de gobierno ............................. 40 2.3. “Cociente de corrupción" del INEGI por nivel de gobierno y región ....................................... 41 2.4. Estructura del sistema disciplinario federal de Brasil (Siscor) ................................................. 50 2.5. Índice de divulgación de activos e intereses privados en la OCDE, 2014 ................................ 52 2.6. Sanciones económicas dictadas y porcentaje recuperado, 2006-2014 (en pesos mexicanos)... 54 2.7. Sanciones federales dictadas, apeladas y revocadas ................................................................. 55 2.8. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de sanción ...................................... 56 2.9. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de falta, México, 2014 .................... 57 2.10. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de falta, determinados países miembros y asociados de la OCDE ........................................................................................ 58 REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 8 – ÍNDICE Cuadros 2.1. Desglose de empleados del gobierno federal en México .......................................................... 38 2.2. Ley de prescripción en México y determinados países miembros y asociados de la OCDE para procedimientos administrativos disciplinarios ................................................................. 43 2.3. Tipos de contratos laborales en el gobierno federal y aplicabilidad de la LFRASP ................ 45 2.4. Rotación de servidores públicos con un cambio de gobierno, 2010 ........................................ 45 2.5. Panorama comparativo de los procedimientos administrativos federales en determinados países .................................................................................................................................... 47 Recuadros 1.1. Equilibrar la aplicación de la ley con el compromiso ............................................................... 17 1.2. ¿Cuál es la base de un marco para evaluar el funcionamiento de los procesos disciplinarios administrativos? Aprovechar las lecciones de los campos pertinentes ..................................... 19 1.3. Crear la rendición de cuentas a través de la generación y transparencia de parámetros e indicadores del desempeño ...................................................................................................... 23 1.4. Fortalecimiento de las capacidades: brindar orientación sobre asuntos disciplinarios ............. 24 2.1. Sanciones disciplinarias administrativas en determinados países miembros y asociados de la OCDE ....................................................................................................................................... 36 2.2. Apoyar la aplicación del proceso disciplinario en los niveles subnacionales del gobierno ..... 42 2.3. Consejo Nacional Disciplinario de Brasil y SisCor .................................................................. 50 REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 RESUMEN EJECUTIVO – 9 Resumen ejecutivo Aunque sigue redactándose la legislación secundaria, es claro que la reciente reforma constitucional de México —que creó el Sistema Nacional Anticorrupción— consolida con mayor firmeza el mandato de la Secretaría de la Función Pública (SFP) para fortalecer la integridad del sector público. Tras un periodo de incertidumbre por las posibles atribuciones de la Secretaría sobre este programa de política pública, la decisión de mantener a la SFP como un miembro clave del Comité de Coordinación del Sistema es crucial para la institución. En un sentido positivo, este acto mantiene al programa de integridad estrechamente vinculado con otras políticas complementarias y pertinentes para este rubro, incluidos el control interno y la auditoría, la gestión de recursos humanos y la transparencia, que también recaen en la Secretaría de la Función Pública. Además, el mandato ratificado de la SFP ahora permite potencialmente que la institución formule y procure una estrategia más exhaustiva para la integridad del sector público, incluso medidas para la prevención, la detección y la aplicación de los principios y valores de integridad. Este Estudio aborda de manera específica el aspecto final de la aplicación, basado en evaluaciones comparativas y buenas prácticas. Evalúa el sistema de la SFP para imponer sanciones disciplinarias administrativas por conducta indebida; hace hincapié en las que se relacionan con las infracciones de carácter ético, tal y como se encuentran dentro de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Al momento de redactar este informe, el marco jurídico e institucional del sistema administrativo se encontraba en proceso de reforma. La reforma del Sistema Nacional Anticorrupción amplió el mandato del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, aquí en adelante el “TFJFA” (gracias a la reforma, ahora el Tribunal Federal de Justicia Administrativa) para que actúe como institución de primera instancia en faltas administrativas graves (sustituyendo a la SFP), y permite que la Auditoría Superior de la Federación (ASF) de México también inicie investigaciones dentro del mismo año fiscal. La SFP conservará jurisdicción sobre las faltas administrativas que se consideren menos graves, con la ley que establece esta distinción aún en espera de actualización. El propósito es que en un futuro esas disposiciones institucionales se imiten en todos los estados. Estas medidas tienen la posibilidad de fortalecer los sistemas disciplinarios al introducir pesos y contrapesos institucionales que, en principio, podrían mejorar la eficacia y la puntualidad de los procedimientos sancionatorios. Sin embargo, la escala de las iniciativas de capacitación y concientización actuales sigue limitada en comparación con las demandas existentes y las nuevas realidades de la reforma. De hecho, los directivos deben considerar prioritario superar las deficiencias en la implementación que a menudo afectan las reformas complejas y en gran escala de ese tipo; sin embargo, al momento de la publicación, esta estrategia necesaria y el plan de acción continuaban pendientes. Este plan de acción debería consistir en iniciativas de concientización explícitas sobre los cambios, fortalecimiento de la capacidad tanto para personal de la SFP como del TFJFA y mecanismos de supervisión. Más aún, debe considerarse que las medidas para proteger los derechos de los acusados y garantizar la objetividad avancen al asegurar que el TFJFA acate las buenas REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 10 – RESUMEN EJECUTIVO prácticas internacionales de mayor transparencia, y al prevenir posibles conflictos de interés entre los Magistrados con respecto a los distintos casos a los que son asignados. También es decisivo asegurar que las decisiones sobre qué casos se transfieran al TFJFA se haga conforme a un proceso abierto y transparente para evitar posibles desviaciones. En sí, la OCDE recomienda que se apliquen y publiquen indicadores clave del desempeño y requisitos más estrictos para que los magistrados y el personal del TFJFA divulguen situaciones patrimoniales. Como sucede en algunos otros países miembros de la OCDE, tambien podría pensarse en crear o designar a una entidad especializada y autónoma que puedan consultar los servidores públicos, como una fuente objetiva de orientación y asesoría; además, sería un mecanismo de “control” para asegurar mayor imparcialidad y congruencia conforme a las nuevas normas. El Estudio también define áreas fundamentales de mejora para la SFP, que sigue teniendo una función importante y a menudo es la institución que está a la vanguardia en esos temas. En términos absolutos, la cantidad de sanciones administrativas aplicadas ha aumentado; y los porcentajes de apelaciones y de sentencias revocadas han disminuido. Sin embargo, el desglose de los datos de las sanciones muestra un posible desequilibrio: la mayoría de las sanciones se dictan por presentar declaraciones incompletas sobre conflicto de interés (71% en 2014); y pocas infracciones graves se penalizan (es decir, las violaciones reales por conflicto de interés que se denunciaron o no se aclararon, etcétera). Por lo tanto, es necesario contar con mayor información para supervisar en qué medida los posibles casos se someten ante la SFP en primer lugar; con pruebas iniciales que indican posibles filtraciones en esta etapa del proceso. Por ejemplo, en contraste con las encuestas de percepción de empresas y ciudadanos, las cifras de sanciones implican que sancionar el soborno y otras conductas puede estarse rezagando. Las dificultades institucionales importantes como la alta rotación de personal en las oficinas de auditoría, las cargas de trabajo pesadas y los salarios no competitivos crean incentivos para los servidores públicos que podrían comprometer la independencia y autonomía necesarias para que cumplan eficazmente con sus funciones. Impartir una capacitación más ambiciosa a directores y personal en ética pública y ampliar el marco laboral general (Servicio Profesional de Carrera) a las altas jerarquías de la administración pública contribuiría mucho para crear una estructura de incentivos más positiva y mejorar las capacidades. También será indispensable facilitar la promoción de una cultura de integridad para apartarse del sistema actual, que se basa en el cumplimiento, y pasar a uno en que los servidores públicos adopten valores de integridad. Por último, dar un apoyo más sólido a los estados será fundamental y ampliar progresivamente los trabajos existentes también deberá considerarse una prioridad. Las sanciones a nivel estatal son bajas a pesar de los datos de las encuestas de percepción de ciudadanos y empresas sobre la proliferación de la corrupción. Los mecanismos de coordinación existentes como la Comisión Permanente de Contralores EstadosFederación (CPCE-F), liderada por la SFP, podría proporcionar la supervisión y el fortalecimiento de la capacidad tan necesarios. El recién creado Sistema Nacional de Fiscalización, en el cual la SFP/CPCE-F se encuentran, podría coparticipar en el trabajo en aras de este objetivo. Ante todo, el Estudio demuestra que las nuevas reformas han creado una oportunidad excepcional para la Secretaría de la Función Pública. Será indispensable aprovechar este impulso positivo al pasar de la ley a la práctica e influir verdaderamente en la realidad nacional. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO – 11 Capítulo 1 Regímenes disciplinarios administrativos como palancas fundamentales para la integridad del sector público En este capítulo se exponen los principales elementos de los exhaustivos marcos de integridad del sector público, y se examina de manera específica la función de los regímenes disciplinarios administrativos como mecanismos para su aplicación. Se analizan los factores decisivos para el éxito de los sistemas disciplinarios, incluso: independencia y autonomía, rendición de cuentas y transparencia, eficacia y eficiencia, capacidades y coordinación institucional, así como equidad procesal. Se estudian los vínculos entre la aplicación eficaz, la percepción de la impunidad y la corrupción; para apoyar una supervisión del desempeño más firme y una mayor transparencia de los indicadores clave del desempeño (KPI, por sus siglas en inglés). REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 12 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO Introducción Los trabajos de reforma destinados a fortalecer la integridad de los servidores públicos son imprescindibles, en vista del efecto corrosivo sobre la confianza institucional de la corrupción que se percibe. Pero frenar exitosamente la corrupción en el gobierno exige un enfoque integral; y, por lo tanto, los marcos de integridad progresistas incluyen no sólo medidas para la prevención y la detección eficaz, sino también para asegurar su cumplimiento y la aplicación de la ley. Por consiguiente, la investigación y la sanción exitosa de sujetos y entidades son elementos de disuasión necesarios y una forma de resarcir las pérdidas económicas y de compensar los daños y perjuicios causados, o ambos. Es más, los mecanismos eficaces de aplicación de la ley son un mensaje importante para los ciudadanos, ya que la impunidad percibida por conductas indebidas de servidores públicos puede ser una señal, un régimen de derecho débil o gobernanza ineficaz (es decir, el gobierno no se toma en serio defender el mejor interés del público (OCDE, 2005; 2009). En este capítulo se propone un posible marco para evaluar el funcionamiento de los regímenes disciplinarios administrativos, al aprovechar los marcos actuales para evaluar la actuación de las instituciones de justicia, auditoría y combate a la corrupción, así como las propias directrices nacionales e internas de los países miembros de la OCDE para realizar investigaciones y aplicar sanciones. De hecho, supervisar el funcionamiento de los mecanismos de aplicación de la ley es fundamental para cualquier marco de integridad que ayude a identificar vulnerabilidades institucionales o áreas de riesgo de infracciones a la integridad posiblemente no atendidas, mejorar los procedimientos y asignar recursos humanos y financieros con mayor eficiencia. Por ejemplo, un estudio reciente de la OCDE sobre la eficiencia de los sistemas de justicia descubrió una correlación positiva entre mantener buenas estadísticas de la gestión de procesos y una duración menor de los trámites (Palumbo et al., 2013). Más aún, medir y divulgar los resultados del funcionamiento también demuestra que se cumple con los marcos de integridad, se disuaden las conductas indebidas y puede ayudar a aumentar la confianza en el compromiso del gobierno de poner freno a la corrupción. Los mecanismos eficaces de aplicación de la ley son elementos torales de los exhaustivos marcos de integridad del sector público El marco de integridad de la OCDE para el sector público incluye la aplicación de la ley como un pilar sustancial de un sistema integral (gráfica 1.1). Al reconocer que cualquier estrategia sectorial o poco sistemática para defender las normas de integridad será ineficaz, ya sea por lagunas en la legislación o deficiencias en la implementación, el marco adopta un enfoque de gobierno entero, al incorporar los mecanismos de integridad en todos los aspectos de la gestión pública como un aspecto dominante: finanzas, recursos humanos (RH), auditoría, tecnologías de la información (TI), etcétera. Más aún, el marco considera no sólo el ambiente interno (es decir, las prácticas o procedimientos que las entidades del sector público pueden implementar por sí mismas) sino también el externo; a saber, el papel de los ciudadanos, la sociedad civil y los medios al pedirle cuentas a las instituciones y los servidores públicos. Por ejemplo, una transparencia proactiva permite que las partes interesadas externas detecten y hagan notar las posibles irregularidades o vulnerabilidades en los mismos sistemas de integridad. En concreto, los mecanismos del pilar “hacer cumplir la integridad” se refieren a los distintos elementos necesarios para defender las reglas y normas de integridad, y REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO – conciernen a la investigación y sanción de los delitos, así como a la recuperación de daños y perjuicios o pérdidas. Para los funcionarios públicos, es muy frecuente que esas medidas estén plasmadas en códigos disciplinarios y los sistemas respectivos, ya sean de naturaleza legal (como en la mayoría de los países con derecho civil) o se estipulen en políticas institucionales internas (el caso en algunos de los países miembros de la OCDE con derecho consuetudinario). Los gobiernos pueden tener varios regímenes disciplinarios según el tipo de puesto, y aparte de los códigos disciplinarios oficiales, una política de recursos humanos y otras políticas especializadas o ambas; también pueden incluir medidas para definir y sancionar las conductas indebidas. Por último, las medidas disciplinarias expresamente para funcionarios públicos también pueden explicarse en forma resumida en los códigos penales de los países. Sin embargo, para efectos de este estudio, el alcance del análisis se ceñirá a los procedimientos de aplicación administrativa. En el capítulo 2 se proporciona una comparación más detallada de los sistemas entre determinados países miembros. Gráfica 1.1. Elementos del marco de integridad de la OCDE para el sector público Definir la integridad • Identificación de riesgos • Legislación y políticas (códigos de conducta, reglas de divulgación, etc.) • Reglas y procedimientos de control interno (contratación de personal, presentación de informes y control financiero, contratación pública, tecnologías de la información, etc.) Apoyar la integridad • Concientizar • Capacitar • Promover una cultura de integridad (asimilada en el discurso, el comportamiento ejemplar de los altos mandos, etc.) Supervisar la integridad Hacer cumplir la integridad • Mecanismos de detección a través de sistemas de quejas y denunciantes • Mecanismos de auditoría interna y externa • Transparencia proactiva (control social) • Investigaciones y enjuiciamiento penal • Sanciones • Recuperación de pérdidas o de daños y perjuicios Fuente: Basado en el Marco de Integridad de la OCDE (2009). El marco demuestra que la aplicación eficaz está supeditada a la existencia de otros factores. Un marco jurídico y regulador sólido define las normas de integridad; además, deben establecerse expectativas. Después, los mecanismos de control interno deben institucionalizar esas obligaciones en la forma de procedimientos. Más aún, el ambiente institucional debe ser propicio para mantener altas normas de integridad. Por ejemplo, cuando se trata de códigos disciplinarios, los servidores públicos deben conocer las reglas y saber qué hacer en los casos de denunciar violaciones. Deben instituirse planes de capacitación para los puestos directivos que principalmente son los responsables de su implementación; y debe promoverse una cultura de integridad general, con el REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 13 14 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO compromiso de que esos valores se reflejen en el discurso y en la conducta ejemplar que muestren los altos mandos. Por último, el cumplimiento debe supervisarse y evaluarse, los resultados del funcionamiento deberían compilarse a lo largo del tiempo y transparentarse (eso incluye estadísticas y datos sobre la eficacia de la aplicación y los mismos procedimientos de recuperación). Aparte de disuadir, los mecanismos de aplicación de la ley como instrumentos para inculcar los valores de integridad Los campos de la filosofía, la sociología y la criminología han estudiado durante mucho tiempo las razones fundamentales para ejercer castigos por violar las normas y los valores sociales. Si bien hay quienes dan razones en defensa de la opinión punitiva (represalias contra los actos ilícitos), las instituciones modernas actuales han adoptado en gran parte el enfoque utilitario mediante el cual se considera que sancionar los delitos es un medio para un fin; y ese fin es beneficiar a la sociedad, como la disuasión social más amplia, la rehabilitación de los delincuentes o la recuperación de las pérdidas y de los daños y perjuicios. Los códigos y los regímenes disciplinarios para los servidores públicos no son la excepción y generalmente observan los principios utilitarios, aunque quedan algunos elementos de la otra escuela. El campo de la gestión de recursos humanos también ha estudiado el tema de la aplicación de la ley. En efecto, se considera que los códigos disciplinarios son parte de la descripción del puesto de un funcionario o del contrato laboral. Cuando un empleado pertenece a una institución, se espera que acate las reglas de esa institución. Al igual que en los campos de la criminología, la investigación en esta área ha dejado de usar medidas disciplinarias como correctivo; y, por el contrario, aprovecha la fuerza motivacional de la medida disciplinaria para aumentar la adopción de los valores institucionales y mejorar el desempeño de los individuos. Al aprovechar las lecciones de todos los campos y aplicarlas al contexto específico de hacer cumplir los sistemas de integridad en el sector público, los mecanismos de aplicación de la ley generalmente se consideran indispensables para: 1) disuadir a los delincuentes; 2) obligar a los delincuentes a resarcir o pagar a las instituciones las pérdidas causadas; 3) mantener la legitimidad del mismo sistema de integridad al demostrar a los servidores públicos y al público el compromiso del gobierno para defender valores públicos fundamentales y el interés nacional; 4) mejorar la actuación y la integridad de los funcionarios y las instituciones a lo largo del tiempo. Cada uno de estos rubros tiene consecuencias sobre cómo debe funcionar una estrategia de aplicación eficaz, y se analizan en forma más detallada a continuación. Disuadir a los delincuentes Otra razón principal para hacer cumplir los procedimientos de integridad es dar el ejemplo y disuadir acciones similares futuras. De hecho, el objetivo primordial de cualquier marco institucional de gestión de la integridad no es cuestión de identificar las violaciones a la integridad, incluida la corrupción, pasadas (aunque eso podría ser necesario a veces); sino más bien de evitar las violaciones a la integridad en primer lugar (OECD, 2005; 2009). En cualquier sistema de aplicación de la ley intervienen dos tipos de fuerzas de disuasión: la disuasión general (disuasión en la población más amplia) y la específica (individual) para ese mismo sujeto en el futuro. Respecto a la disuasión individual, abundan las publicaciones que analizan la estructura de incentivos de personas sensatas para violar las reglas. En esos análisis, se argumenta que los delincuentes sopesan los beneficios del acto corrupto contra el costo (severidad) de las sanciones en REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO – cuanto a la probabilidad de ser detectados y sancionados, así como la celeridad de la sanción (Becker, 1974). Sin embargo, hay otras opiniones que restan importancia al argumento de la disuasión individual y señalan un efecto más contundente sobre la disuasión general. Éstas determinan que las normas culturales desempeñan un papel en las violaciones a la integridad. Un funcionario simplemente quizá no sepa que está violando una regla de integridad; por ejemplo, en algunas culturas quizá no se considere que el nepotismo sea una violación a la integridad. El campo de la psicología ha planteado otras fuerzas que intervienen en la decisión de los individuos para violar las normas de integridad: la predisposición del sujeto (es decir, un mal control) o fuertes factores de presión de los compañeros. Por ejemplo, si la corrupción se ha infiltrado en toda la institución, el no participar podría acarrearle altos costos al individuo en desquite por parte del grupo. A un individuo puede amedrentarlo más el grupo que las sanciones. Por lo tanto, el pensamiento imperante es que los mecanismos de aplicación de la ley tienen mayores consecuencias sobre la disuasión general. Los defensores de esto abogan por castigos estrictos a las violaciones de integridad, con una investigación rápida o expedita de manera que las consecuencias se atribuyan mejor a las acciones, coherencia en la ejecución de sanciones a lo largo del tiempo, así como altos niveles de transparencia sobre el proceso sancionador y los resultados para que los sujetos sean conscientes de las consecuencias de una conducta indebida. Obligar a los delincuentes a resarcir las pérdidas Los mecanismos de aplicación de la ley pueden considerarse como un medio necesario para que el Estado (y, en última instancia, los contribuyentes) recuperen las pérdidas causadas ya sea a través de los daños y perjuicios directos causados por funcionarios o por una institución a bienes estatales o por pérdidas de posibles ingresos públicos no percibidos. En el contexto del marco de la OCDE, esas medidas se definen como mecanismos de “recuperación”. De hecho, la violación de los principios de integridad puede acarrearle costos económicos al Estado. Los costos directos por malversación, robo o daño a la propiedad son relativamente más fáciles de determinar, y a un funcionario público culpable se le puede responsabilizar para que los compense financieramente. Del mismo modo, la corrupción también le causa costos indirectos al Estado. Aceptar un soborno a cambio de la concesión de un contrato de adquisiciones importante puede costarle al Estado en ahorros que, de lo contrario, podrían haberse materializado con otro proveedor. En esos casos, es más difícil determinar el monto de la pérdida. En el capítulo 2 se explican los tipos de sanciones (administrativas), pero pueden incluir multas y deducciones de las pensiones. Para todos los mecanismos de recuperación, es necesario que exista una colaboración estrecha con las instituciones financieras, las autoridades hacendarias y fiscales, así como con las entidades gestoras de pensiones. En algunos países, a los funcionarios además se les pueden fincar responsabilidades conforme a los procedimientos de derecho civil. Demostrar el compromiso del gobierno para defender valores públicos fundamentales Asegurar el cumplimiento del sistema de integridad garantiza que las medidas para identificar, apoyar y supervisar no sean simplemente una “cortina de humo” sino que se consideren válidas y como procesos legítimos. El objetivo en este caso no es tanto de REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 15 16 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO disuasión o de recuperación, sino más bien de mandar una señal de que el gobierno se toma en serio encarar los problemas de integridad en forma sistemática e integral, más que de acuerdo a las necesidades. Se trata de infundir confianza en la existencia de un sistema indiscriminado. Las inversiones efectuadas para evitar la corrupción y supervisar el cumplimiento no son retórica ni costos no recuperables, sino que forman parte de un marco de integridad más amplio. Para los funcionarios públicos, esto muestra el compromiso con los valores y la equidad (todos recibirían el mismo tratamiento). Desde el punto de vista de los ciudadanos, esto demuestra además que el gobierno en conjunto no es corrupto. En realidad, la impunidad de los actos de corrupción de los individuos pueden ser vistos por los ciudadanos como una señal de que todo el gobierno en sí es corrupto (o incompetente) por su incapacidad para actuar. También legitima la toma de decisiones del gobierno a los ojos de los ciudadanos. De hecho, las conductas indebidas potencialmente pueden anular y dejar sin efecto ciertas decisiones del gobierno (OCDE, 2003). Conforme a esta lógica, las investigaciones disciplinarias y sancionar a través de regímenes administrativos pueden sentar las bases para revertir las acciones a posteriori (es decir, el otorgamiento de un contrato público por ejemplo). Mejorar la actuación y la integridad de los funcionarios y las instituciones Además, los mecanismos de aplicación de la ley pueden ser vistos como una forma de guiar a los funcionarios públicos para que adopten valores de ética e integridad. Por ejemplo, algunas medidas disciplinarias impuestas podrían ayudar a reformar una conducta inadecuada. La investigación sobre la eficacia de los sistemas disciplinarios como una forma de estimular una mejor conducta es variada, algunos sostienen que el reforzamiento negativo es ineficaz. El consenso general es que debe lograrse un buen equilibrio, con un sistema que ofrezca oportunidades para la evaluación constructiva continua, que tome en cuenta el contexto institucional en torno a un mal desempeño; al principio puede depender de sanciones informales (es decir, exclusión de actividades, advertencias verbales, etcétera) y permitir que los funcionarios tengan suficiente tiempo para rectificar la conducta, antes de que se tomen medidas disciplinarias formales y se impongan sanciones. Existen desafíos importantes para implementar con eficacia los mecanismos de aplicación de la ley A menudo se considera que la aplicación de la ley es el factor más problemático de la gestión de la integridad. Aunque los estudios sobre instituciones confirman que todos los directores lo ven como un método importante y eficaz para guiar y controlar, también consideran que es el menos motivador y el que más pone a prueba sus responsabilidades. En realidad, se le considera como una posible confrontación, no sólo con los funcionarios públicos en cuestión sino posiblemente, en muchos países, también con los representantes sindicales del sector público. Los directores pueden temer las consecuencias de que una investigación esté equivocada (es decir, apelaciones, juicios, etcétera); y cómo puede reflejarse eso en su rendimiento. De hecho, los directores saben muy bien que sus decisiones y medidas posteriormente serán evaluadas en procesos formales, y que las investigaciones y los juicios públicos también pueden destacar los defectos de las prácticas administrativas que, aunque es importante identificar y corregir, pueden darles una imagen negativa. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO – Fuera de los aspectos de confrontación, centrarse en los mecanismos de aplicación de la ley significa que tratan con personas más que con problemas institucionales y de política pública en gran escala, lo que ellos encuentran más positivamente motivador. Además, los directores pueden sentir que no están a la altura de la tarea de seguir los procedimientos de aplicación de la ley, los cuales pueden ser casos complejos que requieran experiencia y conjuntos de habilidades específicas. En realidad, pueden carecer de información y de capacitación para desempeñar esas funciones. Los puestos directivos también pueden temer la atención negativa de los medios al salir a la luz los asuntos disciplinarios. Los mismos elementos que hacen disuasivos los mecanismos de aplicación de la ley (es decir, el mensaje que envían a funcionarios y al público) también pueden poner a los gobiernos en un “callejón sin salida”. Por ejemplo, aunque las sanciones son una señal clara para la sociedad de que el gobierno toma en serio la defensa de los valores públicos y el interés nacional; de hecho, hacen que los ciudadanos y los medios de comunicación sean más conscientes de la existencia de la corrupción. Fortalecer los mecanismos de aplicación de la ley puede afectar en forma negativa la confianza en el gobierno, al menos en el corto plazo. A nivel institucional, a menudo se considera que los mecanismos de aplicación de la ley son relativamente más costosos que los demás factores de la integridad (es decir, la prevención o la detección, que se realizan a la par de los procedimientos existentes). Los costos directos para una institución específica pueden incluir los costos de la investigación y los salarios temporales para el acusado hasta que se tome una decisión, etcétera. Frecuentemente, esos costos no se compensan con las multas ni con las sanciones económicas que se imponen. A causa de esos problemas, puede descuidarse este importante factor de los sistemas de gestión de la integridad. Una segunda dificultad institucional para la implementación eficaz de los mecanismos de aplicación de la ley es lograr un equilibrio adecuado entre la disuasión y no crear al mismo tiempo una cultura contraproducente que incida de manera negativa en el compromiso y la productividad (recuadro 1.1). Centrarse mucho en un sistema basado en el cumplimiento puede enviar el mensaje a los funcionarios públicos de una falta de confianza en sus valores y actuación, lo que no sólo puede suprimir la motivación sino — en última instancia— generar una cultura de temor que reprima la innovación y la asunción de riesgos necesarios para mejorar el desempeño en forma continua. Recuadro 1.1. Equilibrar la aplicación de la ley con el compromiso El compromiso se refiere a que los empleados (en el caso del sector público, los servidores públicos) interioricen y compartan los valores de su institución, incluso los relacionados con la integridad. Es más probable que los empleados contratados se motiven más; es decir, son más resistentes y capaces de tener iniciativa propia (OCDE, 2015). Esto beneficia no sólo a los propios empleados (quienes reportan un mayor bienestar y satisfacción laboral) sino también a la institución; que mejora la productividad y el rendimiento, y aumenta la satisfacción de los clientes (OCDE, 2015 citando a Bakker, 2011). El compromiso también facilita las iniciativas de reforma, ya que los empleados están más interesados en lograr resultados exitosos y les entusiasma más invertir en la mejora continua. Desde el punto de vista de la integridad, el mayor compromiso también contribuye a prevenir la conducta indebida, tanto a nivel individual como institucional. Por ejemplo, sería menos probable que los servidores públicos que están comprometidos y comparten los valores de integridad del sector público cometan actos fraudulentos o corruptos; y sería más probable que denuncien o que investiguen las conductas indebidas a su alrededor. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 17 18 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO Este capítulo demuestra cuán necesaria es la aplicación eficaz de las prácticas de integridad (a través del proceso disciplinario) para mantener las normas de integridad y profesionalismo que se esperan de los funcionarios públicos; y para demostrar a los ciudadanos los valores y objetivos de integridad de las instituciones gubernamentales. Sin embargo, al mismo tiempo, los mecanismos de aplicación de la ley empleados en forma injusta y con celo excesivo (a saber, sanciones desproporcionadas con respecto al delito, falta de información, etcétera) pueden socavar el compromiso de los servidores públicos. Los servidores públicos pueden perder la confianza en los procesos internos y en la dirección, y también temen que puedan cometer errores; lo que a su vez socava la innovación y reprime la productividad. En última instancia, la observancia de los valores de integridad en sí mismos puede verse amenazada por la pérdida de compromiso. Los gobiernos deben equilibrar cuidadosamente los mecanismos de aplicación de la ley dentro de los marcos de integridad más amplios (es decir, definir, apoyar y supervisar); y, al implementar los mecanismos de aplicación de la ley, deben considerar la equidad de los procedimientos con los acusados de las presuntas culpas. Fuente: OECD (2015), “Lead, engage, perform: Public sector leadership for improved employee engagement and organisational success”, OECD, París, disponible en: www.oecd.org/gov/pem/lead-engage-perform-expertmeeting.htm. Por último, a menudo se considera que la coordinación interinstitucional es un obstáculo para los regímenes disciplinarios. La superposición de jurisdicciones (como veremos en el siguiente capítulo) exige a menudo homologar reglas y procedimientos entre las instituciones para realizar de hecho las investigaciones e imponer sanciones. Por ejemplo, en los casos con posibles implicaciones penales, las reglas de investigación y los criterios de pruebas diferirán. Del mismo modo, para la ejecución de una multa o sanción económica, la coordinación con otras dependencias será necesaria (fiscales, entidades gestoras de pensiones, etcétera). Por lo tanto, las instituciones requieren acuerdos preexistentes, mecanismos para el intercambio de información y supervisión, capacitación conjunta, etcétera; para cumplir con los requisitos legales y evitar la fragmentación. Factores de éxito decisivos para un régimen disciplinario administrativo eficaz: hacia un marco de evaluación del desempeño Determinar el marco que debe utilizarse para evaluar el funcionamiento de los regímenes disciplinarios puede ser difícil, sobre todo cuando distintas instituciones y poderes del Estado pueden ser responsables de los diferentes tipos de casos (en función de la gravedad); puede haber superposición de jurisdicciones incluso para los mismos tipos de casos o —como se muestra en el siguiente capítulo— puede haber variaciones en las disposiciones institucionales entre los países o entre los niveles de gobierno, lo que complica aún más establecer puntos de referencia y hacer comparaciones. Seleccionar y aplicar un conjunto que normas que puedan emplearse en estos distintos contextos es una tarea compleja. En el recuadro 1.2 se presenta un panorama de los principales marcos internacionales en uso en estos campos. Se han extraído los rubros comunes entre estos marcos principales, lo que incluye: independencia, rendición de cuentas y transparencia, capacidades y coordinación institucional, eficacia, eficiencia y equidad procesal. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO – Recuadro 1.2. ¿Cuál es la base de un marco para evaluar el funcionamiento de los procesos disciplinarios administrativos? Aprovechar las lecciones de los campos pertinentes Marcos para el sector de la justicia Quizá el marco internacional más conocido para evaluar la actuación del sector de la justicia es el de la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia (CEPEJ) del Consejo de Europa, que va acompañada por un conjunto de indicadores clave del desempeño que se actualizan semestralmente. El cuestionario recopila datos sobre los siguientes aspectos: recursos (financieros, humanos) acceso a la justicia (asequibilidad, canales) derechos de los usuarios y confianza pública en el sistema eficacia (calidad y fiabilidad de las resoluciones judiciales) eficiencia (puntualidad) uso de evaluación del desempeño Marcos para las instituciones especializadas en el combate a la corrupción Después de determinar el alcance y el análisis de las normas internacionales para las instituciones especializadas en el combate a la corrupción (entre ellas el Consejo de Europa, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, la Convención Interamericana contra la Corrupción, etcétera); en 2008 y 2013, la OCDE extrajo de éstas los criterios y los factores de éxito comunes para esas instituciones, incluso muy recientemente: mandato y funciones especialización independencia y autonomía transparencia y rendición de cuentas recursos adecuados, medios y personal especializado y capacitado cooperación entre los organismos cooperación con la sociedad civil y el sector público cooperación y el establecimiento de redes de comunicación internacionales REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 19 20 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO Recuadro 1.2. ¿Cuál es la base de un marco para evaluar el funcionamiento de los procesos disciplinarios administrativos? Aprovechar las lecciones de los campos pertinentes (continuación) Marcos para control interno y auditoria La Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) tiene varias normas internacionales sobre control interno, entre ellas la INTOSAI GOV 9100: Directrices para las Normas de Control Interno en el Sector Público y la INTOSAI GOV 9120: Control interno: Sentar las Bases para la Rendición de Cuentas en el Gobierno (que incluye una lista de verificación). Además, se proporcionan directrices sobre auditoría interna en la INTOSAI GOV 9140: Independencia de la Auditoría Interna en el Sector Público. Por último, las directrices del Instituto de Auditores Internos sintetizan los principios fundamentales para la auditoría interna en sus normas sobre atributos, entre éstos: propósito, autoridad y responsabilidad (mandato formal); independencia y objetividad; competencia y el debido cuidado profesional; calidad y mejora continua. En general, estos marcos se han homologado con los marcos I y II para control interno, del Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway (COSO, por sus siglas en inglés). Independencia y autonomía El atributo más elemental de cualquier régimen disciplinario es su independencia, ya que este garantiza su objetividad y legitimidad. Es fundamental asegurar que el régimen disciplinario esté exento de influencias políticas indebidas para garantizar su eficacia y equidad (OCDE, 2013); y la falta de independencia real (o percibida) puede poner trabas a la legitimidad del propio sistema. El principio de independencia puede traducirse en diferentes disposiciones institucionales entre los países. En algunos países, el régimen disciplinario administrativo es más centralizado que en otros, con distintos ministerios competentes que tienen mayores o menores facultades discrecionales. Del mismo modo, en algunos países el régimen (o elementos del mismo, como la supervisión o aplicación para presuntos delitos más graves) no recae en el poder ejecutivo, como en Brasil, donde la Controlaría General es responsable de la supervisión general. Por lo tanto, más que la ubicación institucional de las diferentes funciones disciplinarias dentro del gobierno, la defensa del principio de independencia se refleja mejor en términos de la autonomía real o percibida de las distintas entidades o actividades implicadas en los asuntos disciplinarios (OCDE, 2013). Al tomar una postura similar acatando las diferentes disposiciones institucionales, las Normas sobre la Independencia de la Auditoría Interna, (INTOSAI GOV 9140), estipulan que “la función de auditoría interna puede organizarse y efectuarse en distintos niveles dentro de una entidad, o dentro de un marco más amplio que abarque a un conjunto de entidades similares", antes de especificar qué parámetros de independencia debe implicar. Con toda certeza, al comparar los principios de independencia de los sectores de la justicia, las funciones de auditoría interna o las instituciones de combate a la corrupción, muchos de los mismos elementos para garantizar la independencia coinciden: Una base jurídica explícita para la existencia de instituciones disciplinarias, que explique resumidamente su mandato y responsabilidades. Garantizar que la selección y el nombramiento del personal responsable del proceso disciplinario se base en criterios objetivos y por méritos; sobre todo en las jerarquías superiores. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO – Asegurar que el personal responsable del proceso disciplinario disfrute de un nivel de seguridad laboral adecuado y de sueldos competitivos en relación con los requisitos del empleo. Asegurar que el personal responsable del proceso disciplinario esté protegido contra amenazas y coacción, de manera que no tema represalias. Asegurar que el personal responsable del proceso disciplinario tenga autonomía al seleccionar los casos para incoación. Asegurar que el personal responsable del proceso disciplinario reciba capacitación oportuna sobre las situaciones de conflicto de interés y tengan procedimientos explícitos para solucionarlos. Rendición de cuentas y transparencia Al mismo tiempo, la independencia no debe identificarse con una falta de rendición de cuentas (OCDE, 2013). De hecho, las instituciones responsables de los procesos disciplinarios deben observar los mismos principios de gobernanza en materia de transparencia y régimen de derecho; y someterse a las mismas normas de evaluación que las demás instituciones del sector público deben acatar. El régimen disciplinario entonces debe rendirle cuentas tanto a las demás instituciones del gobierno como parte de un sistema de pesos y contrapesos más amplio, como al público en general. La rendición de cuentas del régimen disciplinario podría evaluarse conforme a: Si se elaboran informes de desempeño periódicos sobre la eficacia y puntualidad de los procesos disciplinarios y se ponen a disposición del público. Si las instituciones y los procedimientos disciplinarios son evaluados y auditados en forma periódica por entidades externas (la auditoría superior o la Defensoría del Pueblo); con el incumplimiento para aplicar procesos disciplinarios, cuando se justifique, delito que también es sujeto a sanciones. Las instituciones de justicia responsables de los procesos disciplinarios deben ser transparentes y rendir cuentas ante la supervisión del poder judicial (consejos de la judicatura, etcétera). Las evaluaciones del desempeño de los puestos directivos en el gobierno deben incluir metas sobre la observancia de los objetivos de integridad, incluso el cumplimiento de los requisitos administrativos disciplinarios. La transparencia de la información sobre el desempeño es importante para promover la rendición de cuentas, ya que es la forma en que los gobiernos pueden mostrar a los ciudadanos los resultados que generan. La introducción de herramientas estandarizadas de tecnologías de la información puede facilitar mucho el control y la evaluación, y propiciar el intercambio de información con el público. Eficacia y eficiencia La eficacia de un régimen disciplinario se refiere a la medida en que se cumplen los objetivos de política pública (OCDE, 2009). Es decir, que las conductas indebidas se detecten y, si se justifica, que sean sancionadas; y que esas sanciones se lleven a cabo. Por otra parte, la eficiencia se refiere tanto a la puntualidad del proceso como al uso de los recursos. Es necesario asegurar que los procedimientos disciplinarios sean eficientes y oportunos por varias razones: proteger los derechos de los acusados (es decir, si no son REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 21 22 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO culpables, no se les debe someter a un procedimiento prolongado); fortalecer la disuasión al asegurar que las faltas comprobadas se asocien con consecuencias oportunas; no permitir que se aprueben leyes de prescripción amenazando así la eficacia del sistema; y disminuir el derroche en la asignación de recursos destinados a esas actividades. Podría pensarse en indicadores de eficacia y eficiencia (recuadro 1.3) como instrumentos para supervisar y hacer evaluaciones comparativas del desempeño. Algunos indicadores comunes sobre la eficacia y la eficiencia utilizados por el sector de la justicia se destacan en el siguiente recuadro, aunque en la selección final de indicadores deben tomarse en cuenta los aspectos específicos de la ley disciplinaria en cada país (es decir, diferentes procedimientos en vigor para distintos tipos de delitos, etcétera). Es más, ningún indicador solo puede ser útil aislado; sino que más bien, deben ser evaluados como un todo, junto con la información contextual, analizados e interpretados en forma exacta. Recuadro 1.3. Crear la rendición de cuentas a través de la generación y transparencia de parámetros e indicadores del desempeño KPI sobre eficacia Porcentaje de casos denunciados que son incoados para medidas disciplinarias formales: Quizá no todos los delitos denunciados se incoen a raíz de una investigación preliminar o audiencia; sin embargo, el porcentaje de casos no incoados, en particular, cuando se analizan por área de gobierno o tipo de delito, puede arrojar luz sobre si los casos válidos quedan asentados exitosamente en el sistema disciplinario en primer lugar. Índices de apelaciones y tasas: Una medida de la calidad de las resoluciones sancionadoras y la previsibilidad del régimen. Los parámetros comunes incluyen el número de apelaciones por población (o de servidores públicos responsables en virtud de la ley disciplinaria); y los casos apelados ante la segunda instancia, como un porcentaje de los casos resueltos en primera instancia. Casos improcedentes o absueltos: El porcentaje de casos declarados improcedentes (así como un desglose por los motivos aducidos para la destitución) puede considerarse como una indicación de la calidad y la eficacia de los procedimientos y del cumplimiento del gobierno con los procedimientos disciplinarios. Esto también puede incluir los casos desestimados por una ley de prescripción expirada. Sentencias revocadas: Una segunda medida común sobre la calidad de las resoluciones sancionadoras es el porcentaje de casos apelados en que la sentencia inicial se anuló. Esto puede significar, además de no seguir los procedimientos disciplinarios adecuados, la proporcionalidad suficiente de las sanciones. Recuperación: En el caso de multas económicas, el porcentaje de fondos recobrados o recuperados conforme a la resolución sancionadora original puede indicar la eficacia del gobierno en el cumplimiento de las sanciones. Tasas de cumplimentación de las formalidades: Otro indicador común de la eficacia, éste se refiere a las sanciones dictadas sobre los casos inicialmente denunciados. Sirve como sustituto para identificar sistemas “fáciles de violar”, por medio de los cuales los casos denunciados no se presentan ni finalizan, o ambos. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO – KPIs sobre eficiencia Casos pendientes: El porcentaje de casos totales no resueltos en un momento dado puede ser un indicador útil de la gestión de los casos. Duración promedio o mediana de los procesos (días): La duración promedio de los procesos para los casos se calcula con una fórmula de uso común en las publicaciones: [(Pendientes t-1+Pendientes t)/(Nuevos casos t+Resueltos t)]*365. Fuentes: Consejo de Europa (2014); OCDE (2013b). Capacidades y coordinación interinstitucional Un requisito explícito en todos los marcos analizados es no sólo contar con las suficientes capacidades, sino también con las “adecuadas”. Sin suficientes recursos asignados para la aplicación de la ley y la recuperación, hasta las mejores políticas de integridad previstas y planeadas pueden quedarse cortas con respecto a sus metas. La cooperación institucional es esencial al potenciar las capacidades y lograr los objetivos, sobre todo en regímenes disciplinarios en que participan múltiples organismos en la detección, las investigaciones y en la aplicación de las sanciones; y, para cumplir con esas obligaciones, los conocimientos y el intercambio de información exacto y oportuno son necesarios. Complica las cosas el hecho de que se requiere cooperación no sólo dentro del ejecutivo, sino también entre todos los poderes; y que los procedimientos disciplinarios puedan implementarse a la par de los procesos penales —según el país—, o que esas decisiones e investigaciones puedan influir jurídicamente o utilizarse también en procesos administrativos. Por lo tanto, conforme a estos criterios pueden evaluarse distintos aspectos, entre los que cabe mencionar: Suficientes recursos financieros asignados a los regímenes disciplinarios (incluso la remuneración competitiva del personal necesario con las habilidades correctas). Recursos humanos y conjuntos de habilidades adecuados (desde habilidades jurídicas hasta de investigación, contables, financieras y de auditoría, conocimiento sectorial, personal de apoyo adecuado, etcétera). Medidas para orientar, capacitar, intercambiar y compartir las buenas prácticas en todo el gobierno. Contar con sistemas de tecnologías de la información, estandarizados e integrados, que concuerden con los procedimientos y permitan seguir la trayectoria de los casos, así como compartir información entre las instituciones involucradas. Delimitar con claridad las responsabilidades y los procedimientos entre las dependencias. Coordinación y acceso oportuno a la información para las investigaciones (información fiscal y bancaria o financiera). Para que un régimen disciplinario sea eficaz, debe contar con la cantidad adecuada de personal cuyas semblanzas profesionales reflejen el mandato y las tareas requeridas conforme a la ley o las políticas públicas. Con respecto a los regímenes disciplinarios, esto puede traducirse en expertos en recursos humanos, personal de control interno y auditoría, investigadores, expertos en la materia (para casos especialmente complejos), expertos financieros, especialistas en tecnologías de la información, directores y coordinadores, así como personal de apoyo. La adquisición de la cantidad y la REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 23 24 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO combinación correctas de personal es un desafío, sobre todo en tiempos de restricciones presupuestarias; pero deberá sopesarse contra los costos del incumplimiento (es decir, mayor pérdidas por infracciones a la integridad y otros delitos). Algunos países miembros de la OCDE han elaborado directrices para los directores y ministerios competentes destinadas a ayudarlos a interpretar la ley (o leyes) referentes a los procedimientos disciplinarios y las sanciones, garantizar procedimientos oportunos; y que sean justos y respeten los derechos de los acusados (recuadro 1.4). Otros, como los Países Bajos, cuentan con iniciativas para mejorar las capacidades en los niveles subnacionales también. Recuadro 1.4. Fortalecimiento de las capacidades: brindar orientación sobre asuntos disciplinarios El Código de Gestión de la Administración Pública del Reino Unido recomienda acatar el Código de Prácticas sobre Procedimientos Disciplinarios y Quejas, del Servicio Consultivo de Conciliación y Arbitraje (ACAS, 2015 por sus siglas en inglés), y notifica a ministerios y organismos que éste tiene una influencia importante en los casos de tribunales laborales, y que se tomará en cuenta al considerar los casos pertinentes. El ACAS, un órgano independiente, expidió el código en marzo de 2015, que promueve: procedimientos disciplinarios claros, por escrito, elaborados tras consultar a las partes interesadas actuar rápida y oportunamente coherencia en los procesos y en las resoluciones en todos los casos resoluciones basadas en pruebas respeto a los derechos de los acusados: derecho a la información, a asesoría legal, audiencia y apelación. El código también incluye orientación sobre cómo interactuar con los empleados bajo investigación (es decir, suministrar información, pruebas, permitir un acompañante en la audiencia, papel del acompañante en las audiencias, etcétera), qué instituciones deben contactarse durante el proceso para asegurar la debida diligencia y que se respeten los derechos de los empleados, cómo aplicar las sanciones con imparcialidad (es decir, en forma sistemática, progresiva y proporcional), cómo proceder en los casos especiales (a saber, casos de conducta indebida por parte de miembros de sindicatos gremiales, etcétera), y qué procesos seguir con respecto a posibles delitos penales. La Comisión de la Administración Pública de Australia también ha publicado una muy exhaustiva Guía para Tratar las Conductas Indebidas, que plantea con claridad los principales conceptos y las definiciones presentes en el código de conducta de la administración pública y en otras políticas y legislación aplicables, así como instrucciones detalladas para los directores sobre los procesos (véase más adelante flujo de trabajo). La guía también contiene distintas herramientas con listas de verificación para facilitar los procesos a los directores, por ejemplo: Lista de Verificación para el Análisis Inicial de Conductas Indebidas bajo Sospecha; Lista de Verificación para la Suspensión de Empleados; Lista de Verificación para Decidir sobre un Quebrantamiento al Código de Conducta, Lista de Verificación para la Toma de Decisiones de Sanciones. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO – Equidad procesal Garantizar la equidad de los regímenes disciplinarios se refiere a la necesidad de asegurar la protección de los derechos de los acusados a lo largo del proceso y que cualquier resolución sancionadora sea legítima. La equidad procesal no sólo vale la pena por su propio derecho (es decir, en defensa de los derechos y el debido proceso de los individuos), sino también para asegurar que los regímenes disciplinarios no socaven la moral ni el compromiso de la administración pública en general. La equidad procesal puede implicar muchos elementos, entre ellos la eficiencia y la eficacia antes abordadas, lo que también significa certidumbre de un procedimiento oportuno; pero, además, el tratamiento del acusado es fundamental: Ser notificado sobre el proceso disciplinario que se ha sometido. Acceso a la información y a los documentos referentes a su propio proceso disciplinario. Suficiente tiempo para revisar la información y buscar consejo. Derecho a tener audiencia y apelación. Las resoluciones son legítimas y las sanciones, de dictarse, son compatibles con casos similares, proporcionales al delito. Se justifican las suspensiones voluntarias y se mantienen a un mínimo de tiempo. La evaluación de la equidad procesal puede requerir indicadores sobre el porcentaje de casos desestimados o anulados conforme a la justificación para determinar si los casos se desestiman por incumplir con los procedimientos. Además, hacer encuestas de los empleados públicos (o integrar preguntas en las encuestas actuales), así como consultar sobre este tema específico con servidores públicos, sindicatos, abogados defensores en casos anteriores, etcétera, son medios útiles para evaluar este aspecto. Por último, una buena comunicación con los servidores públicos será fundamental para avanzar en la comunicación de las políticas y los planes de reforma. Por ejemplo, la REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 25 26 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO Oficina de Gestión de Personal de Estados Unidos, en "Mejores prácticas y directrices consultivas para asuntos disciplinarios (Best practices and advisory guidelines for disciplinary matters) sugiere que cada entidad comunique en forma periódica sus políticas disciplinarias, cursos de capacitación, resultados a los servidores públicos a través de medios como sitios en Internet, hojas informativas, boletines y capacitación presencial y a distancia (United States Office of Personnel Management, 2008). Conclusiones La percepción pública de la impunidad y la corrupción del gobierno se relacionan estrechamente con la confianza general en los líderes electos y en las instituciones. Por lo tanto, los sistemas exhaustivos de gestión de la integridad son decisivos para combatir la corrupción, ayudar a prevenir, detectar y sancionar los delitos, así como para recuperar las pérdidas o los daños y perjuicios causados. Dentro de este marco más amplio, los mecanismos de aplicación de la ley tienen un papel fundamental al apoyar las políticas de integridad. Por estos motivos, acertar con los sistemas administrativos es una tarea crucial para los gobiernos. Debe contarse con varios factores de éxito clave (independencia y autonomía, rendición de cuentas y transparencia, eficacia y eficiencia, capacidades y coordinación institucional, además de equidad procesal), así como con mecanismos para supervisar y evaluar el desempeño En los ejercicios de recopilación de datos, podrían considerarse los indicadores clave del desempeño (KPI) del campo de la justicia. Además de servir como herramienta de gestión para vigilar el avance, la transparencia de esta información, junto con la consulta a los ciudadanos, son buenas prácticas para demostrar a la población que el gobierno se toma muy serio la defensa del régimen de derecho y de los valores públicos. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO – Bibliografía ACAS (Advisory, Conciliation and Arbitration Service) (2015), Code of Practice on Disciplinary and Grievance Procedures, The Stationary Office, Norwich, United Kingdom, March. Anderson, C. and Y. Tverdova (2003), “Corruption, political allegiances, and attitudes toward government in contemporary democracies”, American Journal of Political Science, Vol. 47, Núm. 1, enero, pp. 91-109, http://dx.doi.org/10.1111/15405907.00007. Australian Public Service Commission (2014), “Handling misconduct: A summary guide to the reporting and handling of suspected and determined breaches of the APS Code of Conduct”, Australian Government, Canberra. Becker, G.S. (1974), “Crime and punishment: An economic approach”, in: Becker, G.S. and W.M. Landes (eds.), Essays in the Economics of Crime and Punishment, National Bureau of Economic Research, www.nber.org/chapters/c3625. 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FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 31 Capítulo 2 Fortalecer el régimen disciplinario administrativo de México En este capítulo, que incorpora una perspectiva comparativa Internacional, se analizan los principales sistemas disciplinarios que rigen a los servidores públicos en México, dando especial importancia al régimen administrativo federal. Se examinan las posibles consecuencias de la reforma recién aprobada para el Sistema Nacional Anticorrupción sobre el alcance y las repercusiones del sistema actual. Aunque la legislación secundaria está pendiente, se someten recomendaciones para mejorar la eficiencia a la consideración de las autoridades mexicanas; incluso propuestas para asegurar una implementación exitosa. Los datos estadísticos correspondiente a Israel son suministrados por las autoridades israelíes competentes y bajo su responsabilidad. El uso de esos datos por parte de la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Oriental y los asentamientos israelíes en Cisjordania conforme a los términos del derecho internacional. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 32 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO Introducción Es importante entender el mapa jurídico e institucional específico de las prácticas y códigos disciplinarios para cualquier trabajo de reforma planeado para fortalecer los mecanismos de aplicación de la ley. En este capítulo, que incorpora una perspectiva comparativa internacional, se analizan los principales sistemas disciplinarios que rigen a los servidores públicos en México, dando especial importancia al régimen administrativo federal. Se examina la recién aprobada reforma constitucional que crea el Sistema Nacional Anticorrupción, y se describe cómo esta iniciativa —una vez implementada— tiene posibilidades de influir positivamente en el alcance y los procedimientos del régimen actual. Se proponen al gobierno mexicano algunos análisis clave para contribuir a asegurar que la legislación secundaria y los planes de transición maximicen la eficiencia; y para garantizar la consecución de los factores decisivos para el éxito descritos en el capítulo anterior. Panorama de los principales regímenes disciplinarios para los servidores públicos mexicanos A los servidores públicos en México potencialmente se les puede imputar por conducta indebida conforme a cinco regímenes (político, administrativo, penal, civil y laboral), en función del propio puesto en el gobierno y del tipo de falta o violación de que se trate. En la gráfica 2.1 se presenta un panorama de los cinco principales sistemas que se estudiarán en esta sección; se precisan las principales leyes que los fundamentan y los servidores públicos específicos que pueden ser responsables conforme a los mismos. Para efectos de este estudio, se utiliza el término régimen para definir las leyes, las políticas (incluso los códigos) y los procedimientos que integran el tipo de sistema disciplinario. Entre los países de la OCDE, los tipos de comportamientos que contituyen una conducta indebida o un delito sujeto a medidas disciplinarias varían por país, y dependen de las definiciones estipuladas en la legislación nacional. Régimen político Al igual que en la mayoría de los países miembros de la OCDE, el régimen político sólo se aplica a determinados funcionarios públicos. Por ejemplo, en México los puestos imputables conforme a este régimen se describen en los Artículos 108 y 110 de la Constitución (el Presidente, los miembros del Congreso, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, etcétera). La aplicación del régimen político se basa en la premisa de que, si esos funcionarios públicos violan los principios constitucionales, se les debe sancionar; en este caso con posible juicio político o inhabilitación tras votar en el Congreso. Regímenes penal y civil Las sanciones penales y civiles también se aplican a los servidores públicos por conducta indebida durante el ejercicio de sus funciones. De hecho, algunos delitos penales sólo pueden ser cometidos por funcionarios públicos (por ejemplo, abuso de autoridad sobre un ciudadano). Éste es el caso en el Título Décimo del Código Penal Federal de México, por ejemplo. Del mismo modo, el Código Penal de Alemania dispone que los actos corruptos cometidos por funcionarios públicos sean un delito punible. Las multas mínimas para los servidores públicos que reciban sobornos (Sección 332 del Código Penal de Alemania) son superiores a las de las personas sin cargo oficial que dan REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 33 sobornos (Sección 334 del Código Penal de Alemania). En México, sólo se exime al Presidente de responsabilidad penal mientras está en el cargo, y el enjuiciamiento penal para determinados funcionarios (los señalados en el Artículo 111 de la Constitución) exige que la Cámara de Diputados primero lo apruebe tras una votación. Gráfica 2.1. Panorama de los principales regímenes disciplinarios para los servidores públicos mexicanos Fuente: OCDE basado en la Constitución y en la legislación federal vigente al momento de escribir este informe. Las responsabilidades civiles son las consecuencias financieras de un delito. Los actos ilícitos de un servidor público pueden causar daños y perjuicios a los activos públicos o causar el decomiso de bienes públicos, o daños y perjuicios a terceros; por los cuales tal vez se otorgue una indemnización. En México, el Artículo 1916 del Código Civil Federal considera a los funcionarios públicos culpables; y, por lo tanto, sujetos a posibles sanciones de derecho civil. Es importante hacer notar la diferencia entre compensación económica, como los veredictos en causas civiles, y las multas conforme al régimen administrativo cuyo propósito no es recuperar las pérdidas, sino más bien dictar una sanción simbólica por conducta indebida. El procedimiento administrativo disciplinario de México contempla tanto las sanciones económicas como las multas. Regímenes especiales Además de estos cuatro sistemas principales, los diferentes cuerpos policíacos de México (federal y estatales), el poder judicial (es decir, jueces y fiscales estatales y federales), el personal militar, los funcionarios de inteligencia o diplomáticos, etcétera, cuentan con códigos y procedimientos disciplinarios distintos. En México, el proceso disciplinario para funcionarios judiciales (jueces, fiscales estatales) se rige por su REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 34 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO respectiva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; expresamente por el Artículo 131 que describe las responsabilidades de los funcionarios. El Consejo de la Judicatura Federal es responsable de realizar las investigaciones y de aplicar las sanciones cuando sea pertinente. El Capítulo IX de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública establece las normas de conducta para la policía nacional. La misma ley también estipula que los gobiernos estatales y municipales son responsables de establecer la legislación regional y local, eso incluye medidas de acción disciplinaria para sus respectivos cuerpos policiacos. Por último, en México el personal militar se rige por el Código de Justicia Militar, que es supervisado por la Fiscalía Especial para la Justicia Militar. Estos regímenes especiales son comunes en todos los países miembros de la OCDE, y existen bajo la lógica de que la naturaleza específica de estas funciones y las responsabilidades jurídicamente asignadas a esos puestos ameritan medidas distintas y por separado. De hecho, estos procesos distintos permiten que esas instituciones mantengan su independencia y eviten la influencia política indebida o las represalias por exigir a los dirigentes gubernamentales que rindan cuentas. Quizá lo más importante, puede argumentarse que entre más posibilidades tenga de vulnerar los derechos fundamentales de los ciudadanos o el interés nacional la actividad de los funcionarios, las normas de conducta que se les impongan mediante los reglamentos deben ser más exigentes y las sanciones correctivas deben ser más severas (OCDE, 2003). Sin embargo, otros sostienen que los distintos procesos exigen una supervisión adecuada para asegurar que se apliquen efectivamente conforme a la ley. Régimen de la ley laboral En el sector privado, los casos de conducta indebida (incluso por mal desempeño) se rigen por el contrato laboral, cualquier conflicto entre el empleado y la fuente de empleo es competencia de la Ley Federal del Trabajo y de los tribunales del trabajo especializados. Esa misma competencia puede aplicarse a los funcionarios públicos suponiendo que sus contratos laborales sean competencia de esta legislación (es decir, lo más común, que estén fuera del régimen de la administración pública). En México, un despido disciplinario conforme a las normas de Gestión de Recursos Humanos y las leyes federales del trabajo se denomina “separación del cargo” y generalmente se basa en un mal desempeño por parte del funcionario público. En 2014, a nivel federal en México, esos casos fueron poco comunes, sólo 24 despidos disciplinarios por mal desempeño1. La Ley Federal del Trabajo otorga atribuciones a la Junta de Conciliación y Arbitraje sobre esos casos, cuando el funcionario en cuestión desea apelar la resolución. Régimen administrativo Se considera que los delitos o faltas cometidos por un servidor público durante el ejercicio de sus funciones son infracciones potencialmente más graves por las consecuencias que pueden tener sobre la sociedad y la economía. Por lo tanto, la responsabilidad civil de un funcionario conforme al régimen disciplinario administrativo se basa en que los funcionarios públicos tienen varias obligaciones especiales para su categoría como funcionarios gubernamentales que son distintas — y tal vez incluso más estrictas— que las de quienes laboran en el sector privado. Éstas pueden incluir, por ejemplo, la necesidad de mostrar fidelidad a la Constitución y al ordenamiento jurídico del país, necesidades de imparcialidad más estrictas, así como normas de integridad personal y de equidad más exigentes en su trato con el público, sus superiores y colegas REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 35 (OCDE, 2003). Por consiguiente, los regímenes administrativos disciplinarios se crearon conforme a la premisa de que la violación de esos principios exige un sistema de sanciones distinto condicionado a sus obligaciones como funcionarios públicos. En el recuadro 2.1 se muestra un panorama de las sanciones administrativas comunes en determinados países miembros. El Artículo 109 de la Constitución de México define la falta administrativa como cualquier acto u omisión que afecte la legalidad, la honradez, la lealtad, la imparcialidad y la eficiencia del cargo de un funcionario público. La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) contiene disposiciones expresas que estipulan con claridad las responsabilidades y obligaciones de los servidores públicos, el proceso disciplinario y las instituciones responsables de aplicarlo. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 36 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO Recuadro 2.1. Sanciones disciplinarias administrativas en determinados países miembros y asociados de la OCDE La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) de México se aprobó originalmente en marzo de 2002; y se enmendó recientemente en 2014. Sustituye a una versión anterior de 1982 que inicialmente creó la Secretaría de la Función Pública (SFP), conocida entonces como la Secretaría de la Contraloría General de la Federación. Según el Artículo 13 de la ley, los servidores públicos que no cumplan con sus responsabilidades y obligaciones se harán acreedores a distintas sanciones administrativas, entre ellas: una amonestación privada o pública descenso de categoría (Francia, Alemania y Estados Unidos) traslado forzoso con la obligación de cambiar de residencia (Francia, España, Reino Unido) jubilación forzosa (Francia) suspensión temporal no menor a tres días ni mayor a un año destitución del puesto sanción económica (para recuperar las pérdidas y los daños y perjuicios causados) inhabilitación temporal para desempeñarse en el servicio público. Muchos países miembros y asociados de la OCDE comparten las mismas sanciones descritas en la LFRASP; sin embargo, otras medidas presentes en más países incluyen: reducción salarial (Alemania, Países Bajos) o la retención de futuros incrementos de sueldo periódicos (Países Bajos, Reino Unido) reducción o pérdida de los derechos de pensión (Alemania, para los funcionarios jubilados, y Brasil) Reducción en el derecho a vacaciones o permisos (Países Bajos). En términos generales, en los países de la OCDE la aplicación de sanciones sigue algunos principios fundamentales, por ejemplo: 1) proporcionalidad, es decir, se toma en cuenta la gravedad de la falta al determinar el castigo, y también se consideran las circunstancias contextuales (es decir, la intención o el conocimiento del acto ilícito); 2) progresividad, es decir, los delitos y las sanciones disciplinarias anteriores (como amonestaciones por escrito) pueden influir en la gravedad de la sanción impuesta a los reincidentes. La mayoría de los códigos plantean distintas sanciones posibles, se supone que esta variabilidad también explica la diversidad y la gravedad de las posibles violaciones. Por último, el principio legal de non bis in idem (o “doble riesgo” en países con derecho consuetudinario) significa que un funcionario puede recibir no más de una sanción (administrativa) por la misma falta (administrativa). Véase también la sección sobre concurrencia. El Artículo 14 de la LFRASP, de México, también ejemplifica esos principios. En la aplicación de sanciones, la ley estipula que las autoridades deben tomar en cuenta la gravedad de la falta, las circunstancias externas y si se ha reincidido en el incumplimiento de las obligaciones. Además, estipula que también deben considerarse las circunstancias socioeconómicas del servidor público, su nivel jerárquico y antecedentes, así como la antigüedad en el servicio. Fuentes: OECD (2003), “Liabilities and disciplines of civil servants”, OECD, París, disponible en: www.sigmaweb.org/publicationsdocuments/37890790.pdf.). Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 37 El Artículo 8 de la LFRASP establece las responsabilidades y obligaciones de los funcionarios públicos. Por ejemplo, estipula que los funcionarios públicos tienen la obligación de: realizar las tareas y cumplir con las obligaciones que exige su cargo y no abusar de las facultades de su puesto para beneficio personal; no utilizar la información conseguida en virtud de su puesto como funcionario público para beneficio personal; conducirse en forma profesional, tratar a los demás —incluidos los ciudadanos— con cortesía e imparcialidad; formular y ejecutar políticas, programas y presupuestos para acatar la legislación nacional; utilizar las partidas presupuestarias para los propósitos previstos; participar en auditorías de sus actividades y gasto; no utilizar indebidamente información del sector público ni publicar o divulgar información confidencial; denunciar ante sus superiores y la Secretaría de la Función Pública las faltas o violaciones a la ley que llegare a advertir, incluso las de la misma LFRASP, las violaciones a los derechos humanos y a la legislación electoral nacional; no permitir ni participar en la censura de quienes denuncien presuntas violaciones de las leyes, incluso las de la LFRASP; asegurar que los subordinados cumplan con sus obligaciones; no contratar a funcionarios públicos inhabilitados ni contratar bienes y servicios de funcionarios públicos o entidades inhabilitadas; recibir y actuar en consecuencia al presentarse quejas; y atender los llamados del Congreso. Es más, la LFRASP también incluye disposiciones sobre los requisitos para declarar intereses particular, la recepción de regalos y denunciar o evitar situaciones de posible conflicto de interés; sobre todo en la contratación pública. Por último, el Artículo 9 amplía determinadas obligaciones a funcionarios públicos que tras dejar el cargo, se les prohíbe sacar provecho de sus puestos anteriores, utilizar la información conseguida para beneficio personal o, según el cargo que hayan desempeñado, ocupar otros puestos públicos. Cobertura y alcance del régimen administrativo federal de México Empleados gubernamentales dentro y fuera del sistema laboral general En 2015, había poco más de 1.4 millones de empleados del gobierno federal en México. Estos empleados se dividen en dos categorías: 1) sindicalizados (de base), que es el grupo más grande; y 2) nombramientos directos (de confianza), que son un menor número. Los puestos de base —generalmente reservados para el personal administrativo y técnico— implican un nivel de estabilidad importante; mientras que los de confianza ocupan puestos más altos con contratos a plazo más corto. Existen diferencias importantes en cuanto al nivel de profesionalización, desempeño y cultura burocrática entre las dos categorías de empleados públicos: de base y de confianza. En general, los trabajadores sindicalizados realizan más tareas administrativas y tienen niveles de profesionalización más deficientes. Los empleados de confianza pueden subdividirse aún más, los que pertenecen al servicio profesional de carrera (SPC, en México) y los que no. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 38 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO Cuadro 2.1. Desglose de empleados del gobierno federal en México Personal total en la administración pública federal Personal en la administración pública federal centralizada Personal sindicalizado (de base) Personal no sindicalizado (de confianza) Personal que no pertenece al Servicio Profesional de Carrera Personal que pertenece al Servicio Profesional de Carrera Director general Director general adjunto Subdirector Subdirector adjunto Jefe de departamento Oficial de enlace Personal en la administración pública federal descentralizada (paraestatal) Personal sindicalizado (de base) Personal no sindicalizado (de confianza) Total 1 543 397 610 509 401 323 209 186 166 242 42 944 704 911 3 275 10 121 13 923 14 010 932 888 763 712 169 176 % 100.0 39.6 65.7 34.3 79.5 20.5 1.7 2.1 7.6 23.6 32.4 32.6 60.4 81.9 18.1 Nota: Los datos corresponden a 2005, el año más reciente para el cual la Secretaría de la Función Pública tiene información actualizada. No obstante, se presenta para fines ilustrativos. Fuente: OECD (2011), basado en el Informe sobre la fiscalización de los servicios civiles de Carrera en el Estado Federal Mexicano 2000-2006 (Auditoría Superior de la Federación) (2006). El caso es similar en Brasil, donde la ley disciplinaria administrativa (Ley 8.112/90) se aplica únicamente a los servidores públicos; sin embargo, una ley distinta —con una definición más explícita de servidor público, expresamente la Ley de Faltas Administrativas (Ley 8.429/92)— imputa responsabilidad civil a los representantes públicos federales por delitos administrativos, malversación de fondos y daños y perjuicios a los bienes públicos. Esta ley se aplica a los empleados federales que no se rigen por el sistema laboral general (consultores, trabajadores eventuales, personal subcontratado, etcétera). En Alemania y los Países Bajos, el proceso disciplinario administrativos no es aplicable a quienes no están en el sistema laboral general de la administración pública. Sin embargo, en los Países Bajos, la mayoría de los empleados del gobierno están en el régimen del sistema laboral general. Empresas estatales La investigación de la OCDE indica que las empresas estatales o empresas públicas pueden ser más vulnerables a la corrupción, ya que su distinta personalidad jurídica puede permitir diferentes políticas de contratación, rendición de cuentas, auditoría, contratación de personal y reclutamiento, etcétera. Los mecanismos de supervisión de las empresas estatales por parte del gobierno también pueden ser limitados en comparación con otras instituciones del sector público. Por ejemplo, el Informe de la OCDE sobre Cohecho Internacional en su edición de 2014 encontró que el 80% de los sobornos totales en la muestra del estudio se ofrecieron o prometieron a funcionarios de empresas estatales (OCDE, 2014). Las subsidiarias de las empresas estatales también son un “área poco definida” que, por la falta de claridad legal o de supervisión de los problemas disciplinarios, pueden generar mayor riego de infracciones a la integridad no atendidas. Esto puede ser motivo de preocupación cuando esas instituciones son responsables de administrar una parte importante de los contratos nacionales de adquisición de bienes y REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 39 servicios. Por consiguiente, los temas disciplinarios de esas esferas del sector público deben evaluarse en forma periódica. En México, los empleados de las empresas estatales también pueden dividirse en las categorías antes mencionadas (de base y de confianza) y también están contemplados en la LFRASP y en sus respectivos procedimientos. Del mismo modo en Brasil, la Ley Federal 8.429/92 (Ley de Faltas Administrativas) imputa responsabilidad civil a los representantes públicos por malversación de fondos o delitos administrativos que causen daño a los bienes públicos. El concepto de “representante público” de la Ley 8.429/92 es más explícito que el enunciado en la Ley 8.112/90; y abarca a todos los que desempeñan una función pública (a saber, consultores, trabajadores eventuales, personal subcontratado, etcétera) incluso si no están sujetos al régimen de la Ley 8.112/90. Esta práctica jurídica difiere de algunos otros países miembros de la OCDE donde las obligaciones y prohibiciones para esos empleados públicos —incluidos además los temas disciplinarios— generalmente son definidas por los estatutos y las políticas de cada empresa estatal o por la ley nacional del trabajo. Éste es el caso, por ejemplo, en los Países Bajos y en Alemania. Como parte de su informe anual sobre asuntos disciplinarios, el Gobierno de México podría pensar en publicar datos sobre las actividades disciplinarias en este sector de alto riesgo. Nivel subnacional La cobertura de los códigos disciplinarios administrativos y los procesos administrativos para los funcionarios públicos varía en todos los países miembros de la OCDE. En México, la Constitución responsabiliza a todos los funcionarios públicos del proceso disciplinario administrativo (Artículo 113), incluso a los funcionarios estatales y municipales. Los gobiernos estatales están obligados a establecer su propio proceso disciplinario administrativo conforme a los principios descritos en el Artículo 109 de la Constitución. Sin embargo, más leyes (sobre todo la LFRASP pero también otras como se describe anteriormente) detallan la responsabilidad civil conforme a puestos específicos y nivel de gobierno. Por ejemplo, la LFRASP se aplica a todos los funcionarios públicos federales así como a los de los niveles subnacionales que supervisan o administran recursos federales. En este sentido, México es especial, aunque éste no es el caso de Brasil, Alemania o los Países Bajos; y esta ley otorga atribuciones más amplias al gobierno federal mexicano. Por ejemplo, en 2015 las transferencias a los estados y municipios (gasto federalizado) constituían una tercera parte del presupuesto federal (Secretaría de Hacienda, 2015); eso incluyó tanto los recursos etiquetados (destinados a salud, educación, infraestructura, sueldos, etcétera) como los no etiquetados (participaciones), los últimos representaron alrededor del 40% de las transferencias subnacionales. Conforme al recién aprobado Sistema Nacional Anticorrupción, a las dependencias federales se les permitirá auditar los recursos no etiquetados a nivel estatal y local, lo que aumenta aún más las atribuciones para posibles acciones disciplinarias. Sin embargo, aunque los regímenes disciplinarios administrativos pueden no ser aplicables en los niveles subnacionales en el uso de los gastos propios de los estados y municipios; es importante, aún así, para cierta concordancia que garantice una norma mínima nacional. Los gobiernos estatales y locales pueden representar una proporción importante del gasto público total y del empleo. Como se muestra en la gráfica 2.2, poco más del 60% están empleados a nivel estatal o municipal en México. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 40 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO Gráfica 2.2. Distribución del empleo público general en todos los niveles de gobierno Central Sub-central Social security Ireland Turkey New Zealand Greece Israel Luxembourg Portugal Slovenia Italy Estonia Czech Republic France Norway Hungary Mexico Denmark Netherlands Finland Spain Sweden Belgium Japan United States Canada Germany Switzerland South Africa Russian Federation Brazil 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Fuente: OECD (2013), Government at a Glance 2013, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/gov_ glance-2013-en; base de datos ILO LABORSTA. Por otra parte, los servidores públicos estatales y locales son los que atienden directamente en la prestación de servicios públicos. En México, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) realiza una encuesta cada dos años sobre las experiencias de los ciudadanos con la corrupción del sector público en una muestra estandarizada de los servicios proporcionados por el gobierno. Luego calcula el cociente del “índice de corrupción” al dividir el número total de ciudadanos que interactúan con autoridades públicas al solicitar o recibir un servicio entre el número de actos de corrupción denunciados en las interacciones con las autoridades públicas. Es importante hacer notar que el cociente es un valor representativo de la medida en la cual determinadas interacciones han sido susceptibles de corrupción. No es una cifra exacta de la corrupción experimentada. Cuando se trata de la prestación de servicios públicos, y como indicativo en la gráfica 2.3, los gobiernos estatales y municipales mostraron mayores índices de corrupción experimentada en comparación con el nivel federal. La región central de México (integrada por el Distrito Federal y los estados de Guerrero, Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala) mostraron los niveles más altos de corrupción denunciada en la prestación de servicios públicos. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 41 Gráfica 2.3. “Cociente de corrupción" del INEGI por nivel de gobierno y región Tasa de prevalencia de corrupción en trámites del gobierno estatal Tasa de prevalencia de corrupción en trámites del gobierno municipal Tasa de prevalencia de corrupción en trámites del gobierno federal 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 Región Centro Estados Unidos Mexicanos Región Occidente Región Sureste Región Noroeste Región Noreste Fuente: INEGI (2013), Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Nota: Región central (Distrito Federal, Guerrero, Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala); región occidental (Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacán de Ocampo, Nayarit, Querétaro y Zacatecas); región sureste (Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz de Ignacio de la Llave y Yucatán); región noroccidental (Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Sinaloa y Sonora); región nororiental (Coahuila de Zaragoza, Durango, Nuevo León, San Luis Potosí y Tamaulipas). La tasa se calcula dividiendo el total víctimas de corrupción usuarias de trámites, pagos, solicitudes o contacto con autoridades entre la población nacional de 18 años y más que reside en zonas urbanas y que tuvo contacto con algún servidor público multiplicada por 100 000 habitantes. Los trámites realizados ante alguna instancia del gobierno federal son: pago ordinario del servicio de luz, trámites fiscales, atención médica programada, atención médica de urgencia, créditos de vivienda o programas sociales, servicio de energía eléctrica y trámite de pasaporte. Los trámites realizados ante alguna instancia de los gobiernos estatales son: pago de tenencia o impuesto vehicular, trámites vehiculares, trámites en el Registro Civil, permisos relacionados con la propiedad, trámites ante el Ministerio Público, trámites ante juzgados o tribunales, llamadas de emergencia a la policía, contacto con autoridades de seguridad pública, trámites para abrir una empresa y otros trámites pagos o solicitudes. Los trámites realizados ante alguna instancia de los gobiernos munipales son: pago ordinario del servicio de agua potable, pago de predial, servicios municipales, trámites locales, permisos relacionados a la propiedad, llamadas de emergencia a la policía y contacto con autoridades de seguridad pública. Por lo tanto, también es necesario brindar orientación y apoyo a los niveles subnacionales del gobierno en materia de asuntos disciplinarios para asegurar la coherencia de las tácticas y crear capacidades. La Secretaría de la Función Pública podría considerar la práctica de los Países Bajos que, en 2006, creó la Oficina Nacional de Integridad (ONI) para apoyar a instituciones del sector público de manera que puedan organizar, gestionar y aplicar políticas de integridad eficaces, incluso a nivel estatal. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 42 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO Recuadro 2.2. Apoyar la aplicación del proceso disciplinario en los niveles subnacionales del gobierno Auspiciada por el Ministerio del Interior y Relaciones del Reino de los Países Bajos, la ONI elabora instrumentos prácticos de integridad, difunde los conocimientos relacionados con la integridad, pone en contacto a los responsables de la formulación de políticas, profesionales y académicos al albergar una variedad de plataformas de integridad, congresos y talleres; además, lleva a cabo investigación académica. La mayoría de sus actividades son gratuitas para las instituciones públicas. Desde enero de 2015, la Oficina Nacional de Integridad ha creado un Servicio de Asistencia expresamente para los gobiernos subnacionales, para asesorar a los altos mandos y los funcionarios políticos sobre cómo tratar las posibles conductas indebidas. El Servicio de Asistencia no hace investigaciones sobre integridad, la autoridad se mantiene en los órganos subnacionales. Sin embargo, tiene una función consultiva y brinda asesoría oportuna, independiente y experta sobre cómo tratar las presuntas violaciones a la integridad. Se consideró que un servicio de asistencia de ese tipo era necesario para crear conocimientos especializados dentro de la administración pública, donde se requería desarrollar capacidades y conocimientos. Se puede llamar por teléfono al Servicio de Asistencia para consultar a un asesor. Durante esa primera conversación se determina, entonces, si es necesario o no analizar el caso en detalle, en una segunda cita.Esto podría hacerse en persona y suponer el análisis de las etapas del procedimiento: la decisión de encargar una investigación administrativa; el objetivo y alcance de la investigación; informar al organismo elegido sobre los resultados de la investigación; transparencia y medios de comunicación. El servicio de Asistencia está disponible durante cada etapa del proceso, para asesorar. Se cuenta con instalaciones de comunicación seguras para compartir información confidencial. Fuente: Ministerio del Interior de los Países Bajos Ley de prescripción Detectar e investigar posibles delitos disciplinarios puede ser un proceso prolongado que depende sobre todo de la complejidad del presunto delito. Por lo tanto, el tiempo durante el cual puede imputarse a un funcionario por una falta administrativa de conducta indebida a raíz de la infracción es importante para asegurar la disuasión. Por ejemplo, si la duración promedio del proceso rebasa la ley de prescripción, los incentivos contra la conducta indebida serán pocos. En la actualidad, la LFRASP puede aplicar hasta tres o cinco años después de la infracción, según el tipo de falta en cuestión (tres para las faltas menores y cinco para las graves). En virtud de las nuevas reformas, la ley de prescripción para delitos graves aumentará a 7 años, se incrementa en comparación con países como Perú. No existe un límite de ese tipo en Brasil ni Alemania, los funcionarios públicos son responsables de la conducta indebida en que incurrieron durante su permanencia en el cargo como empleado gubernamental, incluso hasta la jubilación; aunque en esos casos, los tipos de sanciones impuestas pueden limitarse a deducciones sobre las pensiones. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 43 Cuadro 2.2. Ley de prescripción en México y determinados países miembros y asociados de la OCDE para procedimientos administrativos disciplinarios PERÚ Régimen disciplinario administrativo 3 años ( o 1 año a partir de que se entera la oficina de RH Sin duración máxima del proceso Régimen functional administrativo 4 años (duración máxima del proceso: 2 años; Después de la jubilación: 2 años) Brasil Alemania México Sin límite Sin límite 3 a 5 años, según la gravedad de la falta Conforme a las nuevas leyes, 7 años para faltas graves Fuentes: Información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública.de México, el Ministerio del Interior de Alemania, el Consejo Nacional Disciplinario de Brasil y la Contraloría General de Perú. El aumento a siete años es positivo ya que puede darse más tiempo para que las faltas salgan a relucir y para que las autoridades competentes y la Secretaría de la Función Pública inicien el proceso. Al mismo tiempo, debe tomarse en cuenta que la calidad de las pruebas puede comprometerse con el paso del tiempo; lo que pone en riesgo la posibilidad de que el servidor público tenga una investigación justa. Por lo tanto, el objetivo de las dependencias gubernamentales debe ser un proceso eficiente y oportuno a pesar de la ampliación. En el caso de faltas menos graves, el Gobierno de México podría pensar en un análisis más detallado de la duración promedio de los procesos para esos temas; y sopesar la posibilidad de una ampliación contra otras medidas (como las de resoluciones más oportunas para esas infracciones). Se necesitan más datos sobre la duración oportuna para este análisis; y se examina en forma más detallada en las siguientes secciones. Concurrencia entre el régimen administrativo y otros El principio jurídico de non bis in idem significa que un funcionario público no puede ser sancionado dos veces por la misma falta. Sin embargo, este principio no siempre impide que se sancione o castigue por conducta indebida a un funcionario público conforme a distintos regímenes jurídicos. De hecho, en la mayoría de los casos una responsabilidad penal, incurrida durante el ejercicio de sus funciones en la administración pública, también implica una responsabilidad administrativa; y la variedad de posibles faltas de la segunda es más amplia que la de la primera. De hecho, la ley en México y en la mayoría de los países miembros de la OCDE permite que los procesos disciplinarios administrativos se emprendan a la par de otros procesos. Por ejemplo, en los Países Bajos, la administración pública no puede aguardar pasivamente los resultados de un proceso penal pero, si lo amerita, debe tomar la decisión de un castigo disciplinario. En México, la LFRASP exige que se notifique a la autoridad competente de un posible delito. En algunos países, las faltas administrativas también se mencionan como delitos penales en sus códigos penales federales. Por ejemplo, en México, éste es el caso del Título Décimo del Código Penal Federal. En Alemania, las Secciones 340, 332 y 334 del código penal se aplican específicamente a los funcionarios públicos. En la mayoría de los países miembros de la OCDE, incluso en México, los hechos probados en el proceso penal, como se afirme en la sentencia, pueden tomarse como REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 44 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO pruebas en el procedimiento disciplinario administrativo. Del mismo modo, puede considerarse la condena penal cuando se decide qué sanción disciplinaria debe imponerse. No obstante, es importante hacer notar que ambos procedimientos son jurídicamente distintos; es decir, hay diferentes reglas y procedimientos de investigación, diferentes grados de certeza jurídica requeridos para llegar a una decisión; y el fallo de un régimen no siempre se traslada automáticamente al otro régimen. En Alemania, se suspende de inmediato a los funcionarios públicos del servicio una vez que la sentencia de un tribunal penal los condena a un año de prisión mínimo, por cargos de un delito intencional. Lo mismo es válido para una sentencia de al menos seis meses de prisión por cargos de un acto premeditado punible en virtud de las disposiciones de delitos contra la paz; alta traición; poner en peligro el estado democrático, el régimen de derecho o la seguridad nacional; o si el delito implica un acto oficial en el puesto del servidor público (incluida la corrupción). En esos casos, los procesos disciplinarios no son necesarios ya que las sanciones son automáticas en virtud del régimen penal. Además, la responsabilidad civil de un servidor público casi nunca ocurre aislada de responsabilidades disciplinarias o penales. La sanción penal puede imponerse junto con el veredicto penal. Si un tercero está implicado, puede responsabilizarse a la administración misma. Sin embargo, con respecto a la concurrencia con regímenes administrativos especiales, esto varía incluso más entre los países. En México, la LFRASP permite que tanto el régimen disciplinario especial como el administrativo puedan llevarse a cabo para la mayoría de los puestos federales. Del mismo modo en Brasil, el código disciplinario federal puede aplicarse a la par de otros regímenes disciplinarios (pero no estatales) federales (por ejemplo, los de los cuerpos policíacos federales, así como cierto personal —en su mayoría administrativo— del poder judicial). Aunque esto es legalmente posible, en la práctica, los regímenes administrativos especiales tienen precedencia. Por otra parte, en Alemania y los Países Bajos, los regímenes administrativos especiales no son concurrentes. Por último, el cuadro 2.3 a continuación describe la posible concurrencia entre el régimen administrativo en México, la ley laboral y las políticas de gestión de recursos humanos del gobierno a nivel federal, que pueden incluir la destitución por sanción disciplinaria (generalmente por mal desempeño). Sin embargo, en cierto modo estos casos son poco comunes. Por ejemplo, en 2014, sólo se destituyó a 24 funcionarios públicos por este motivo. La LFRASP se aplica a todos los funcionarios y empleados del gobierno federal; sin embargo, la ejecución de las políticas de gestión de recursos humanos varían conforme a si el funcionario en cuestión se rige por el marco laboral general de la administración pública federal. La Ley Federal del Trabajo o la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado se aplican a los empleados del gobierno no sindicalizados (que tampoco son servidores públicos). La aplicación de la Ley Federal del Trabajo a los funcionarios “de confianza” puede variar conforme al problema en cuestión. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 45 Cuadro 2.3. Tipos de contratos laborales en el gobierno federal y aplicabilidad de la LFRASP Régimen/tipo de funcionarios Administrativo Políticas de RH Ley laboral De confianza (sindicalizados)) De base (sindicalizados) Servidor público de carrera(Régimen SPC) Servidor público no de carrera (fuera del Régimen de SPC) LFRASP (todos) Se aplica la ley del SPC que Se aplican las políticas de Se aplican las reglas de RH si no se permite el despido RH de la secretaría contradicen con la ley laboral disciplinario específica Puede aplicarse en ciertos casos (responsabilidades Ley Federal del Trabajo y Ley Federal de los como empleador) Trabajadores al Servicio del Estado Fuente: Proporcionado por la Secretaría de la Función Pública (SFP), México. Aumentar la proporción de servidores públicos bajo el régimen de la Secretaría de la Función Pública ayudaría a una mayor aplicación de los procedimientos disciplinarios; y a aumentar la supervisión de la SFP sobre los procesos y evitar la fragmentación entre las secretarías competentes. Es más, apoyaría la creación de más incentivos positivos para la aplicación del régimen al disminuir los porcentajes de rotación de personal en la administración pública mexicana. Por ejemplo, la rotación alta tal vez no produzca incentivos para llevar a cabo investigaciones y sanciones; sobre todo si se les considera prolongadas. En efecto, si la rotación es alta en la administración pública, la ley disciplinaria administrativa puede no ser eficaz para disuadir las conductas indebidas. En México, esto puede ser motivo de preocupación especial en vista del nivel de rotación cuando hay un cambio de administración. En esas circunstancias, es posible que los altos mandos (e incluso hasta el nivel 4 de la administración) puedan dejar la institución; una tendencia que es menos frecuente que el promedio de los países miembros de la OCDE. Cuadro 2.4. Rotación de servidores públicos con un cambio de gobierno, 2010 Asesores de la dirección del ministerio Australia Austria Bélgica Canadá Chile República Checa Dinamarca Estonia Finlandia Francia Alemania Grecia Hungría Islandia Irlanda Israel Italia Japón Corea México Países Bajos n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. (Máximo) Nivel 1 Nivel2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 (Mínimo) Nivel 6 n.a. n.a. n.a. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 46 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO Cuadro 2.4. Rotación de servidores públicos con un cambio de gobierno, 2010 (continuación) Asesores de la dirección del ministerio Nueva Zelanda Noruega Polonia Portugal República Eslovaca Eslovenia España Suecia Suiza Turquía Estados Unidos Reino Unido Federación Rusa Ucrania Total OCDE33 Sí, todos Sí, muchos Sí, algunos Ninguno (Máximo) Nivel 1 Nivel2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 (Mínimo) Nivel 6 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 14 7 1 4 5 8 9 11 3 6 5 19 1 3 3 26 0 1 4 28 0 1 2 28 0 0 1 26 Nota: El nivel 1 representa al personal de mayor rango, y el 6 al de menor rango. Fuente: OECD (2011), Government at a Glance 2011, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance -2011-en. Proceso disciplinario administrativo actual en México para los servidores públicos federales Además de las variaciones entre los países al definir la conducta indebida o los tipos de obligaciones previstas, el grado en que esos regímenes administrativos están estipulados en la ley varía en toda la OCDE. En México, como en la mayoría de los países con derecho civil, el régimen administrativo está muy codificado con procedimientos señalados específicamente en la ley; mientras que en otras naciones, como los Países Bajos, las sanciones disciplinarias generales se estipulan en la ley, pero se complementan con los reglamentos y directrices oficiales propios de las instituciones. La Oficina Nacional de Integridad de los Países Bajos sí proporciona directrices informales para apoyar a las instituciones en la definición y ejecución de sus procesos. Del mismo modo, en el Reino Unido, los ministerios competentes son responsables de establecer sus propios procedimientos; pero se les recomienda encarecidamente que sigan la orientación que proporciona el Servicio Consultivo de Conciliación y Arbitraje (ACAS, por sus siglas en inglés), un organismo gubernamental independiente. No seguir la orientación del ACAS no es ilegal; sin embargo, las resoluciones judiciales a favor de los funcionarios públicos podrían derivar en laudos de hasta 25% más en esos casos. Si bien en todos los países varía el grado en que los procedimientos disciplinarios se formalizan; aún así, hay fases comunes entre los países, eso incluye: 1) investigaciones y audiencias; 2) la resolución sancionadora inicial; 3) apelación interna (en su caso); 4) REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 47 apelación externa (en su caso); y 5) la aplicación de las sanciones, incluso la recuperación de daños y perjuicios o multas económicas, en su caso. El seguimiento y la supervisión del funcionamiento y aplicación del régimen disciplinario también es una importante tarea en curso. En el cuadro 2.5 se proporciona un panorama de los procedimientos administrativos federales en México y en determinados miembros y países asociados de la OCDE que participan en este estudio. Cuadro 2.5. Panorama comparativo de los procedimientos administrativos federales en determinados países País Investigaciones y audiencias Brasil. 1) Procedimiento TCA simplificado para casos menores (incluso la admisión de culpabilidad) 2) indagaciones formales (sindicancias) por los ministerios competentes para delitos menos graves. 3) Comisión PAD temporal de tres servidores públicos (proceso administrativo disciplinar, PAD) para delitos graves Decisiones sancionador as 1, 2) Ministerios competentes para TCA e indagaciones. 3) Para delitos graves, puede proponerse una comisión PAD para aplicar la sanción (incluso despido) al ministerio competente y al Consejo Nacional Disciplinario. Aplicación de sanciones Ministerios competentes y el Consejo Nacional Disciplinario Apelación a primera instancia 1) No es posible apelar el procedimiento TCA. 2,3) Apelación a primera instancia presentada a la autoridad que aplicó la sanción, ya sea un ministerio competente o el Consejo Nacional Disciplinario. Esta apelación a primera instancia se llama "petición de reconsideración" . Estas autoridades competentes no pueden disentir de la propuesta del PAD sin una justificación adecuada Alemania Distintos ministerios competentes Distintos ministerios competentes Distintos ministerios competentes Ministerio Federal del Interior México (conforme al régimen anterior) Órganos internos de control en las secretarías competentes Secretarías competentes (vía órganos internos de control) y Secretaría de la Función Pública (SFP) para ciertos casos Secretarías competentes (vía órganos internos de control) y Secretaría de la Función Pública (SFP) para ciertos casos Secretarías competentes (vía órganos internos de control) y Secretaría de la Función Pública (SFP) para ciertos casos Apelación a segunda instancia Apelaciones sometidas a la autoridad superior a la cual se apela su acto. Esta apelación a segunda instancia se llama “apelación jerárquica”. Nótese que el servidor públi-co declarado culpable puede apelar al poder judicial en cualquier momento. Vigilar y brindar orientación Para los servidores públicos el tribunal administrativo; para los que no pertenezcan al marco laboral general, los tribunales del empleo Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) Ministerio Federal del Interior Ministerios competentes y el Consejo Nacional Disciplinario Secretaría de la Función Pública (SFP) REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 48 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO Cuadro 2.5. Panorama comparativo de los procedimientos administrativos federales en determinados países (continuación) País Investigaciones y audiencias México (según las recientes reformas conforme al Sistema Nacional Anticorrupció n, legislación de aplicación secundaria pendiente) 1) Órganos Internos de Control (SFP, Secretaría de la Función Pública) para faltas menores. Países Bajos Distintos ministerios competentes Decisiones sancionador as 1) Órganos Internos de Control (SFP, Secretaría de la Función Pública) para faltas menores. 2) El Tribunal Federal de Justicia Administrativa para casos graves. Distintos ministerios competentes Aplicación de sanciones Distintas secretarías competentes y SFP para determinados casos Distintos ministerios competentes Apelación a primera instancia 1) Secretaría de la Función Pública (SFP) y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa según casos graves o no (posiblemente cámara superior independiente del Tribunal) Apelación a segunda instancia 1) Tribunal Federal de Justicia Administrativa para faltas menores Junta de Apelaciones Interna en cada ministerio competente Tribunales administrativos, Tribunal de Distrito, Tribunal Supremo Administrativo Vigilar y brindar orientación Secretaría de la Función Pública y comités creados en virtud del Sistema Nacional Anticorrupción 2) Legislación secundaria pendiente (Tribunal superior de apelación nacional) Distintos ministerios competentes y el Ministerio del Interior Fuente: Autoridades gubernamentales de los respectivos países. Investigaciones y audiencias La LFRASP asigna la mayoría de la responsabilidad para investigar las presuntas faltas a la Secretaría de la Función Pública y a los órganos internos de control (contralorías internas) ubicados en el seno de cada secretaría competente y dependencia pública. De hecho, los órganos internos de control dependen administrativamente de la Secretaría de la Función Pública. Sin embargo, sus presupuestos operativos proceden de las distintas secretarías competentes en las que están ubicados. Las distintas secretarías competentes son responsables, a su vez, de aplicar las sanciones impuestas por la SFP junto con el Servicio de Administración Tributaria (SAT), en los casos de sanciones económicas. En México, hay distintas formas mediante las cuales puede notificarse a la SFP y los órganos internos de control de una presunta violación a la LFRASP. Pueden: recibir una queja o denuncia de una persona del público. recibir una queja o denuncia de otro funcionario público (por ley, los funcionarios públicos están obligados a denunciar cualquier violación conocida o supuesta de la LFRASP). detectar posibles irregularidades o faltas a través de sus propios procesos de auditoría y de control interno. recibir notificación sobre posibles irregularidades o faltas por parte de un órgano de auditoría externa o de supervisión, como la Auditoría Superior de la Federación (ASF). recibir notificación de las autoridades de derecho penal si se detectara a través de otras investigaciones. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 49 Una vez que la presunta falta se detecta, los órganos internos de control en los distintos ministerios competentes, o la SFP directamente, pueden hacer las investigaciones preliminares para determinar si hay motivo para un proceso disciplinario. De ser así, la ley exige que se informe al acusado que está en investigación (en México, por ejemplo, a los funcionarios públicos se les debe notificar en un periodo no menor a cinco días antes de que se celebre la audiencia preliminar). En virtud del nuevo régimen, las faltas clasificadas como “graves” serán jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Como la legislación secundaria está pendiente, no está claro en qué medida la Secretaría de la Función Pública y las secretarías competentes serán responsables de investigar esas faltas antes de trasladar los casos. Como las faltas graves muy probablemente también serán penales por naturaleza, los mecanismos de coordinación interinstitucional con la Procuraduría General de la República (PGR) serán indispensables al principio de la investigación (véase también la sección sobre concurrencia entre el régimen administrativo y otros); así como cuando se llegue a un veredicto penal (exoneración o condena). Los mecanismos formales para el intercambio de información en estas etapas fundamentales ayudarán a evitar la fragmentación y asegurar (en su caso) que en el régimen administrativo se reconozcan los veredictos penales. Conforme al nuevo Sistema Nacional Anticorrupción, el nuevo puesto o cargo de Fiscal Especial Anticorrupción, dentro de la PGR, será esencial. En Brasil, las posibles violaciones pueden detectarse en formas similares, y las instituciones del gobierno están obligadas a investigar por ley. Los procedimientos de investigación varían por el tipo de caso. En el caso de castigos importantes, como la suspensión mayor a 30 días o el despido, la ley federal exige que se realice un procedimiento disciplinario, llamado proceso administrativo disciplinar (PAD), conforme a los principios del debido proceso, sujeto a un control interno y externo. Un PAD es una comisión temporal integrada por tres servidores públicos permanentes y sólo puede iniciarse si hay pruebas sólidas de conducta indebida. Si no se cumple con esas condiciones, los ministerios competentes generalmente recurren a otras investigaciones preliminares, conocidas como indagaciones (sindicâncias). Todos los procesos (PAD e indagaciones) pueden ser supervisados por el Consejo Nacional Disciplinario de la Contraloría General de la Unión (CGU), que puede intervenir a lo largo del proceso. En Alemania y los Países Bajos, los ministerios competentes son responsables tanto de las investigaciones como de las audiencias; la alta dirección dirige los procedimientos. Resolución sancionadora En México, las resoluciones sancionadoras las toman los órganos internos de control ubicados en las secretarías competentes, o la Secretaría de la Función Pública para ciertos tipos de casos y si los órganos internos de control solicitan la participación de la SFP (es decir, casos muy complejos o graves). En virtud de las nuevas reformas de México, las resoluciones sancionadoras para casos graves serán competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que actuará como la institución de primera instancia para decidir en tales asuntos. Esto es similar a Brasil (para las indagaciones), Alemania y los Países Bajos, donde la alta dirección impone sanciones basadas en las investigaciones. Sin embargo, para el PAD en Brasil, es la comisión (tripartita) la que decide recomendar la sanción (incluso la posibilidad de despido) al ministerio competente o al Consejo Nacional Disciplinario. Como se vio en el capítulo anterior, la autonomía e independencia del régimen disciplinario son imprescindibles para asegurar tanto la eficacia como la equidad. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 50 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO Conforme a las nuevas reformas la Secretaría de la Función Pública (SFP) de México tiene planes de profesionalizar aún más la función de los auditores y contralores internos, al incrementar el porcentaje presente en el marco laboral general de la administración pública (el Servicio Profesional de Carrera). Esto sería un avance positivo que debería ir acompañado por trabajos dirigidos a fortalecer la capacidad (capacitación), sobre todo para evitar deficiencias durante la transición al nuevo régimen. La SFP podría pensar en incorporar un trabajo a gran escala y ambicioso similar al realizado por la CGU de Brasil (véase recuadro 2.3) durante las reformas recientes, que incluyó capacitar a cerca de 12,000 servidores públicos sobre el nuevo régimen disciplinario. Un proyecto de ese tipo necesitaría abarcar tanto a las secretarías competentes como al personal del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Los mecanismos existentes para la gobernanza múltiple (es decir, los grupos de trabajo de la CPCE-F y el Sistema Nacional de Fiscalización) podrían ayudar a ampliar los trabajos de fortalecimiento de la capacidad a los niveles subnacionales. Recuadro 2.3. Consejo Nacional Disciplinario de Brasil y SisCor Las medidas disciplinarias para los servidores públicos en Brasil son competencia de la Contraloría General de la Unión (CGU), creada en 2003 en virtud del Régimen Judicial Único de la Ley Federal 8.112/90. El objetivo de la CGU es aumentar la transparencia y defender los bienes públicos a través de medidas preventivas y punitivas. Con su jurisdicción limitada al poder ejecutivo federal, la CGU alberga la Secretaría de Control Interno, la Secretaría de Transparencia y Prevención de la Corrupción, la Defensoría del Pueblo y el Consejo Nacional Disciplinario. Antes de la creación del Consejo Nacional Disciplinario en 2005, la responsabilidad de las actividades disciplinarias y relacionadas con la integridad estaban fragmentadas entre las dependencias del gobierno, sujetas a variaciones en su aplicación y repercusiones. La falta de coordinación central y del personal capacitado necesario para tomar medidas disciplinarias sistemáticas eran los principales culpables que contribuían a procesos costosos y prolongados; y a la desconfianza del público en la objetividad y eficacia de las medidas disciplinarias. El Sistema Disciplinario Nacional se creó con la misión de supervisar la aplicación del sistema disciplinario centralizado del poder ejecutivo federal, el SisCor. En el SisCor están las actividades relacionadas con la investigación de irregularidades por parte de los servidores públicos y la ejecución de las penas aplicables. El SisCor está dotado con facultades jurídicas para supervisar y corregir los procedimientos disciplinarios en curso y aplicar las sanciones a través de sus 150 empleados en el departamento central, 20 unidades sectoriales y 47 unidades seccionales ubicadas en las dependencias federales (corregedorias seccionais) Gráfica 2.4. Estructura del sistema disciplinario federal de Brasil (SisCor) REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 51 Recuadro 2.3. Consejo Nacional Disciplinario de Brasil y SisCor (Continuación) Se considera que la centralización de las medidas disciplinarias bajo SisCor es un propulsor para mejorar la eficacia del régimen disciplinario, así como la coherencia en la aplicación de las sanciones. De hecho, SisCor ha capacitado a cerca de 12,000 servidores públicos, lo que se ha reflejado en un incremento considerable en la capacidad investigativa y en la cantidad de servidores públicos actualmente bajo investigación; un aumento en la cantidad de sanciones expulsivas aplicadas y una reducción en las tasas de revocación y reinstalación. Además, la automatización de los procedimientos disciplinarios administrativos (CGU-PAD) ha reducido los tiempos de trámites en un 20%. El éxito del Consejo Nacional Disciplinario se debe, en gran medida, a la existencia de unidades seccionales eficaces dentro de las instituciones, que ayudan a supervisar, crear conciencia sobre la función del Consejo, y a equilibrar la responsabilidad a nivel de la entidad con la del Consejo Nacional Disciplinario. Bajo el SisCor, Brasil ha visto la creación de la Ley Antinepotismo, un procedimiento simplificado para delitos menores y la divulgación en línea de las políticas nacionales sobre transparencia e integridad que se defienden a través de la Ley de Derecho de Acceso a la Información. Actualmente, el Consejo Nacional Disciplinario apoya más reformas a la Ley 8.112/90 para subsanar las lagunas en la legislación en torno a asuntos no incluidos en el alcance o que originalmente no fueron suficientemente abordados; por ejemplo, delitos cibernéticos, riesgo moral (intimidación), acoso sexual, segregación racial y transacciones administrativas. Fuente: Consejo Nacional Disciplinario, Brasil. Del mismo modo, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en cuanto a la cantidad de personal y habilidades será cada vez más importante conforme la carga de casos del Tribunal posiblemente aumente en forma considerable. A fin de garantizar la imparcialidad y la objetividad, el Tribunal deberá garantizar que también observa los principios de independencia y esto será decisivo en la transición al nuevo modelo (es decir, un mandato jurídico explícito para que el tribunal se encargue de esos casos, asignación objetiva y transparente de jueces a los casos, capacitación y remuneración adecuada a los jueces, comités judiciales internos para auditar las resoluciones e investigar los conflictos de interés y, si es necesario, personal y jueces de disciplina, etcétera). La mayor transparencia sobre el patrimonio y los posibles conflictos de interés también podría mejorar la imparcialidad y legitimidad del nuevo régimen. De hecho, los requisitos para que el poder judicial en México divulgue los conflictos de interés — aunque un poco superiores al promedio de la OCDE para el mismo poder— generalmente son inferiores a los de los poderes ejecutivo y legislativo (véase gráfica 2.5). A partir de 2015, los requisitos para dar a conocer el patrimonio se han estandarizado en todo el gobierno federal; sin embargo, sólo se hace público en forma voluntaria. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 52 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO Nivel alto Gráfica 2.5. Índice de devulgación de activos e intereses privados de servidores públicos en la OCDE, 2014 100 Poder ejecutivo Poder legislativo Poder judicial Áreas "en riesgo" 90 80 70 60 50 40 30 10 BRA COL LVA RUS 0 AUS AUT BEL CAN CHL R. CH. EST FIN FRA ALEM GRC HUN ISL IRL ISR ITA JPN COR MEX P.B. NZ NOR POL PORT SVK SVN ESP SUE SUI TUR GBR EE UU OCDE Nivel bajo 20 Fuente: OECD (2014), Survey on Managing Conflict of Interest in the Executive Branch and Whistleblower Protection, OCDE, París. Por otro lado, aunque estos datos no se refieren específicamente al todavía TFJFA, quizá éste desee considerar los enfoques de Brasil y del Reino Unido que, para delitos graves, reúnen a un comité integrado por varios expertos y funcionarios o por ambos, para conocer y decidir sobre un caso, garantizar que la probabilidad de que los resultados dependan de un solo individuo sea menor y que existan pesos y contrapesos en este punto del proceso. Deben establecerse criterios claros y transparentes para definir qué constituye una falta grave, junto con los procedimientos para someter los casos al Tribunal. Conforme pase el tiempo, deben llevarse estadísticas detalladas para demostrar que los casos no se están reclasificando ni desglosando en faltas menos graves para evitar quedar bajo la jurisdicción del Tribunal. Los datos deben recopilarse tan pronto como sea posible para comparar la situación “anterior a la reforma” y permitir la evaluación de series cronológicas en el futuro. Garantizar que el Fiscal Anticorrupción también observe las mismas directrices será crucial. Apelación a primera instancia Actualmente en México, el mismo órgano interno de control inicial de (en su caso) la SFP, puede revocar las resoluciones sancionadoras a raíz de una segunda evaluación de las pruebas y del proceso. En los Países Bajos, las apelaciones a las resoluciones de los ministerios competentes se dirigen primero a una junta de apelaciones (interna).2 En Brasil, según el delito, el ministerio sectorial competente o el Consejo Nacional Disciplinario recibe las apelaciones. Conforme a las nuevas reformas de México, está previsto que la legislación secundaria se enmendará para que las apelaciones a las resoluciones de primera instancia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa se dirijan a una cámara independiente dentro del mismo tribunal. Por las mismas razones citadas en la sección anterior, factores como una mayor transparencia y normas de integridad más estrictas para el personal del TFJFA ayudarán a asegurar la legitimidad de los procesos para las apelaciones a primera instancia, en el caso de faltas graves. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 53 Apelación a segunda instancia En la mayoría de los países también se cuenta con un segundo proceso de apelación para asuntos disciplinarios administrativos. En algunos países, el recurso de apelación está disponible para todos los casos y sanciones; y en otros (como el Reino Unido) sólo para los casos más graves. En los Países Bajos, las apelaciones pueden hacerse ante los tribunales administrativos, primero al correspondiente tribunal de distrito; después de eso, las apelaciones pueden hacerse ante el Tribunal Supremo Administrativo. En México, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa actualmente tiene jurisdicción sobre las solicitudes de apelación a segunda instancia; y así seguirá siendo para las faltas menos graves. Sin embargo, en virtud del régimen que acaba de modificarse, se espera que las apelaciones a segunda instancia se dirijan a un tribunal de apelación superior. La legislación secundaria que determinará este procedimiento sigue pendiente al momento de la publicación. Ejecución de las sanciones y recuperación de las pérdidas Después de llegar a una resolución sancionadora, la SFP y los órganos internos de control son responsables de aplicar las sanciones (no económicas), en coordinación con la alta dirección de las secretarías competentes o la entidad del sector público respectiva del funcionario en cuestión. En México, las sanciones económicas se llevan a cabo en colaboración con el Servicio de Administración Tributaria (SAT) (o directamente a través de éste). La coordinación entre las oficinas implicadas en el procedimiento se sigue mediante notificaciones escritas, y desde 2012 se lleva un registro como política de procedimiento, publicada en el Diario Oficial de la Federación. Históricamente, la cantidad de sanciones económicas dictadas aumentó entre 2006 y 2011, con una disminución a partir de entonces. Durante esa misma disminución, el porcentaje de sanciones recuperadas se incrementó pero sigue siendo bajo, siempre inferior a 1.5%. La baja tasa de recuperación puede atribuirse a varias causas, concretamente: trabajos de cobranza no reportados, procesos legales en curso que suspenden el cobro, no se hacen esfuerzos para obtener la garantía de créditos fiscales, información incompleta o errónea proporcionada por las autoridades fiscales con motivo de la presentación de los recursos, no se localiza al deudor para la recuperación y resoluciones sancionadoras revocadas por tribunales federales. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 54 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO Gráfica 2.6. Sanciones económicas dictadas y porcentaje recuperado, 2006-2014 (en pesos mexicanos) 8E+09 7E+09 6E+09 5E+09 1.40% Porcentage de sanciones recuperadas Sanciones económicas impuestas (millones de pesos) 1.20% 1.00% 0.80% 4E+09 0.60% 3E+09 2E+09 0.40% 1E+09 0.20% 0 0.00% Nota: Montos históricos de sanciones económicas impuestas, y no se consideran las sanciones revocadas. Información obtenida de los estadísticos proporcionados por el SAT. Este enfoque difiere de algunos otros países miembros que deducen las multas directamente del sueldo. Por ejemplo, en Estados Unidos, el reglamento federal estipula que cuando el titular de una dependencia o su delegado determine que un empleado, por sus actos ilícitos disciplinarios, está en deuda con la administración, la cantidad puede cobrarse en abonos mensuales descontados de su sueldo. En Brasil, pueden aplicarse penas menores como amonestación por escrito y suspensión por un máximo de 30 días después de concluir una sindicância, también de acuerdo con los principios del debido proceso de ley. Los funcionarios de nivel medio a alto generalmente poseen la autoridad legal para ejecutar esas sanciones. Sólo las autoridades de nivel superior (suelen ser ministros o equivalentes, o el Consejo) pueden aplicar las sanciones más graves conforme al Proceso Administrativo Disciplinar (PAD). Para las multas económicas, en Brasil hay dos tipos de penas: 1. La restitución de los daños causados por el acusado: si los daños se cuantifican, el servidor público que los causó responde a un proceso llamado “Tomada de Contas Especial” (TCE) (toma de cuentas especiales) para indemnizar la pérdida incurrida por la administración. No constituye un proceso disciplinario y tampoco requiere medidas disciplinarias anteriores. 2. Pérdida de sueldo (s) por una pena de suspensión: si el servidor público es castigado con la suspensión, no recibirá los salarios correspondientes al periodo de suspensión. A criterio de la autoridad, esta pena puede convertirse en una multa del 50% del sueldo, en cuyo caso el servidor público tendrá que presentarse a trabajar como de costumbre. En ambos casos, la cantidad adeudada se descuenta del sueldo, y puede dividirse en pagos mensuales si se solicita. El Gobierno de México, además de establecer mecanismos de coordinación más formales entre las dependencias, podría pensar en cambiar el REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 55 formato con el cual se recaban las sanciones económicas para considerar las deducciones al sueldo. Aplicación de sanciones administrativas En los últimos años, en promedio, la aplicación de sanciones administrativas en el gobierno federal de México ha permanecido relativamente estable, con poco más de 15,700 sanciones dictadas en 2014. Sin embargo, el porcentaje de resoluciones sancionadoras apeladas (y las apelaciones revocadas posteriormente a favor del acusado) ha ido disminuyendo; eso indica que la solidez de los procedimientos sancionadores y las posteriores resoluciones puede mejorarse. Sin embargo, debe hacerse un análisis cauteloso de las tendencias temporales ya que el número de años analizado es limitado, y los resultados de los casos impugnados en un año tal vez no se reflejen ni se registren en la siguiente gráfica. Gráfica 2.7. Sanciones federales dictadas, apeladas y revocadas 16 000 Porcentaje de sanciones apeladas Sanciones dictadas Porcentaje de sanciones apeladas revocadas Sanciones dictadas menos las revocadas 40% 14 000 35% 12 000 30% 10 000 25% 8 000 20% 6 000 15% 4 000 10% 2 000 5% 0 0% 2012 2013 2014 Fuente: Basado en información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública, México. Las sanciones en México se dividieron de manera relativamente pareja entre la suspensión temporal (28%) y la amonestación pública o privada (22% cada una). La inhabilitación, la más estricta de las sanciones, constituyó alrededor del 18%, seguida por las sanciones económicas (7%) y la destitución (4%). Aunque las comparaciones internacionales en este indicador deberían considerar los tipos de faltas cometidas de manera más común, los datos sobre sanciones en México reflejan un mayor número de inhabilitaciones y despidos que en Alemania. Las sanciones económicas son menos frecuentes en México en comparación con Alemania (aunque si la suspensión temporal es sin goce de sueldo, a ésta se le podría considerar como tal). REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 56 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO Gráfica 2.8. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de sanción Fuente: Basado en información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública, México; y el Ministerio Federal del Interior, Alemania. Notas: Los datos sólo se refieren al nivel federal (estados y municipios excluidos). Los datos se refieren a las sanciones iniciales y no consideran apelaciones revocadas posteriores. Además, es importante no sólo evaluar el número absoluto de sanciones sino también los tipos de faltas castigadas para entender mejor el grado en que el régimen efectivamente investiga y sanciona esas faltas. Por ejemplo, en 2014, la mayoría de las sanciones federales en México (alrededor del 71%) se dictaron por no completar las declaraciones de situación patrimonial, seguidas por negligencia administrativa (21%). El abuso de autoridad, no cumplir con los procedimientos para presupuestos o adquisiciones, y soborno o extorsión combinados constituyen un porcentaje relativamente menor de las sanciones. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 57 Gráfica 2.9. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de falta, México, 2014 1.8% 3.3% 2.7% 0.6% Incumplimiento en la declaración patrimonial Negligencia administrativa Abuso de autoridad 20.9% Violación a leyes y normatividad presupuestal 70.8% Violación a procedimientos de contratación Cohecho o extorsión Notas: Los datos aquí se refieren a las sanciones iniciales y no consideran apelaciones revocadas posteriores. Estos datos sólo se refieren al nivel federal (estados y municipios excluidos). Fuente: Basado en información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública, México. Estas estadísticas más desglosadas entonces podrían indicar que, en México, algunas faltas más graves: 1) tal vez no se detectan; 2) no se someten para medidas disciplinarias, o 3) no se sancionan (es decir, el caso se desestima después de la investigación preliminar inicial o en la apelación). De hecho, las comparaciones con determinados países miembros y asociados de la OCDE demuestra un porcentaje mayor de sanciones dadas por cohecho y corrupción (gráfica 2.10). Por otra parte, estudios de la OCDE indican que las áreas de alto riego para infracciones a la integridad no se reflejan en las sanciones; es decir, las violaciones a la integridad relacionadas con la contratación pública. El reciente Informe de la OCDE sobre Cohecho Internacional identificó que la mayoría de los sobornos (más del 50%) se relacionan con contratos de adquisiciones públicas. La Encuesta de Empresas del Banco Mundial en 2010 reportó que en México, a 35% de las empresas encuestadas se les pidió pagar un soborno para un contrato gubernamental. Sin embargo, las sanciones relacionadas con la contratación pública y el soborno combinadas actualmente reflejan un porcentaje mínimo de las sanciones totales. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 58 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO Gráfica 2.10. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de falta, determinados países miembros y asociados de la OCDE Notas: En Brasil, sólo se representan las sanciones de despido y se excluyen las sanciones para empresas estatales. Los datos de los Países Bajos pueden sobreestimar ligeramente la proporción, ya que los datos se basan en resoluciones de sanciones probadas, no necesariamente resoluciones de sanciones aplicadas. Fuente: Basado en información del Ministerio del Interior y de Relaciones del Reino, Países Bajos; y del Consejo Nacional Disciplinario, Brasil. Es difícil evaluar dónde ocurre la fragmentación sin indicadores del desempeño para la eficacia y puntualidad del sistema. Los datos no disponibles a nivel estatal también causan ambigüedad. Los indicadores clave del desempeño para el funcionamiento del régimen, como los descritos en el capítulo anterior, podrían ayudar no sólo a supervisar los efectos de las reformas en curso, sino también a identificar los cuellos de botella y los obstáculos. Por ejemplo, más información sobre el origen de las denuncias iniciales de conducta indebida (es decir, ciudadanos, denunciantes, auditorías internas, auditorías externas, directores y supervisores competentes, etcétera) podría ayudar a que la SFP asegure que los vínculos existentes entre los mecanismos de detección y de aplicación de la ley son sólidos. Los datos sobre los procesos promedio de casos y los casos desestimados también podrían indicar posibles dificultades que no se han atendido. Es más, la mayor transparencia de dicha información, por ejemplo a través de un portal fácil de usar y la publicación de un informe anual o bianual, podría ayudar a legitimar las reformas y a ejercer presión social sobre las secretarías competentes y los gobiernos subnacionales para aplicar eficazmente las nuevas medidas. Sin embargo, el grado de utilización y la facilidad de uso del actual portal del Registro de Servidores Públicos Sancionados (RSPS) podrían mejorarse (las consultas de búsqueda deben realizarse mes a mes; lo que obliga a los usuarios a crear sus propios conjuntos de datos para cualquier análisis de series cronológicas; y algunas consultas no producen resultados, señal de que faltan datos o sanciones no notificadas). Más aún, los datos de las sanciones actualmente no se encuentran en el portal central de datos de gobierno abierto (http://datos.gob.mx). REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 59 Conclusiones A los servidores públicos en México potencialmente se les puede imputar por conducta indebida conforme a cinco regímenes (político, administrativo, penal, civil y laboral), en función del propio puesto en el gobierno y del tipo de falta o violación de que se trate. El régimen disciplinario puede aplicarse a la par de otros, y hay legislación complementaria que también permite aplicar sanciones administrativas (políticas de gestión de recursos humanos y políticas de acceso a la información y contratación pública). La evidencia disponible sobre el régimen actual indica que es necesario hacer reformas para evitar la fragmentación y posibles fallas. El recién aprobado Sistema Nacional Anticorrupción tiene la posibilidad de ser un avance positivo para mejorar la integridad del sector público en México (incluso sus mecanismos de cumplimiento y aplicación de la ley, el tema central de este estudio). La reforma podría elevar el tema a la agenda política a través de las nuevas comisiones y comités creados; permitir una mayor supervisión del progreso por parte de los ciudadanos y la sociedad civil; permitir que la supervisión de los recursos públicos tenga mayor alcance y consolidar el liderazgo institucional de la Secretaría de la Función Pública en materia de integridad en el poder ejecutivo. También podría adoptar una postura indudablemente más severa sobre las faltas graves, con el nuevo Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en principio; al considerar mayor congruencia y puntualidad para procesar esas faltas, y aumentar la responsabilidad hasta siete años. Los planes para agilizar la profesionalización de los órganos internos de control podrían contribuir a garantizar la autonomía y eficacia de todo el proceso disciplinario, si se aplican en la escala adecuada. Sin embargo, potenciar al máximo el efecto y garantizar la aplicación exitosa de una reforma en gran escala de ese tipo siempre es un desafío; y la OCDE ha sometido varias líneas de trabajo a la consideración del Gobierno Mexicano, que se analizan en forma más detallada en el capítulo, entre ellas: Crear una hoja de ruta para implementar las reformas, incluso iniciativas para concientizar y comunicar los cambios futuros; sobre todo, los planes de transición; Ampliar en forma considerable los trabajos de fortalecimiento de la capacidad a directores, personal que gestiona recursos humanos, órganos internos de control y personal y magistrados del (TFJFA), al elaborar herramientas de orientación (manuales, directrices, flujos de trabajo) e impartir capacitación más técnica; Agilizar los planes para profesional la función de control interno conforme al régimen del Servicio Profesional de Carrera. Considerar el uso de procedimientos de “comités” para asegurar la autonomía e independencia de las decisiones sancionadoras; Establecer mecanismos de coordinación formales entre la Secretaría de la Función Pública, el (TFJFA)y la Procuraduría General de la República en los puntos de las etapas decisivas para los casos a fin de evitar la fragmentación, incluso la recuperación de las multas económicas; REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 60 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO Crear un Servicio de Asistencia o recurso para orientar a los gobiernos subnacionales en asuntos disciplinarios administrativos. Reformar el marco legal para permitir que durante las investigaciones los órganos internos de control busquen información en instituciones externas (fiscal, financiera), previa notificación y coordinación con la Secretaría de la Función Pública y la Procuraduría General de la República, si es necesario; Volver a evaluar los mecanismos para recuperar las sanciones económicas para incrementar el porcentaje recuperadas; Aplicar y analizar indicadores clave del desempeño (KPI) sobre los resultados del régimen disciplinario administrativo, divulgarlos a través de un portal o de un informe anual; e involucrar a la sociedad civil en la selección de esos KPI y la funcionalidad del sitio web. Notas: 1 2 Datos no reflejan casos del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje TFCA www.rechtspraak.nl/Organisatie/CRvB/OverDeCRvB/Pages/English-review.aspx. REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 61 Bibliografía ACAS (Advisory, Conciliation and Arbitration Service) (2015), Code of Practice on Disciplinary and Grievance Procedures, The Stationary Office, Norwich, United Kingdom, March. Draft law for Mexico’s National Anti-Corruption System (Dictamen emitido por la Cámara de Diputados de México el 26 de febrero de 2015). Caldera Sánchez, A. (2013), “Improving fiscal federal relations for a stronger Mexico”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1078, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5k42213gqpr3-en. OECD (2014), OECD Foreign Bribery Report: An Analysis of the Crime of Bribery of Foreign Public Officials, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264 226616-en. OECD (2013), Government at a Glance 2013, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2013-en. 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REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016 Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública Estudios de la OCDE sobre Integridad en México REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública Estudios de la OCDE sobre Integridad en México REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO OECD Public Governance Reviews Estonia and Finland Fostering Strategic Capacity across Governments and Digital Services across Borders Assessment and Recommendations Preliminary Findings
