abuso en la exigencia documental y garantías formales de los
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ABUSO EN LA EXIGENCIA DOCUMENTAL Y GARANTÍAS FORMALES DE LOS ADMINISTRADOS Teresa D. Núñez Gómez CONSEJO EDITORIAL MARÍA TERESA DE GISPERT PASTOR JOAN EGEA FERNÁNDEZ JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET FRANCISCO R AMOS MÉNDEZ SIXTO SÁNCHEZ LORENZO JESÚS-MARÍA SILVA SÁNCHEZ JOAN MANEL TRAYTER JIMÉNEZ BELÉN NOGUERA DE LA MUELA RICARDO ROBLES PLANAS JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ Director de Publicaciones ABUSO EN LA EXIGENCIA DOCUMENTAL Y GARANTÍAS FORMALES DE LOS ADMINISTRADOS Teresa D. Núñez Gómez Personal investigador. FICYT Universidad de Oviedo Colección: Atelier Administrativo Directores: Joan Manuel Trayter (Catedrático de Derecho administrativo) Belén Noguera de la Muela (Profesora titular de Derecho administrativo) Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios. © 2005 Teresa D. Núñez Gómez © 2005 Atelier Via Laietana 12, 08003 Barcelona e-mail: [email protected] www.atelierlibros.es tel.: 93 295 45 60 I.S.B.N.: 84-96354-46-6 Depósito legal: B. 24.594-2005 Diseño y fotocomposición: Addenda, Pau Claris 92. 08010 Barcelona; www.addenda.es Impresión: Winihard Gràfics «Si pudiéramos enumerar cuánto debemos a los demás, no nos quedaría mucho en propiedad» Johann Wolfgang Goethe A mi Maestro, sin cuyo apoyo académico y personal esta obra no hubiera sido posible. ÍNDICE PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 ABREVIATURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 PRIMERA PARTE MARCO CONCEPTUAL Y LEGAL DEL DERECHO A NO PRESENTAR DOCUMENTOS INEXIGIBLES O REITERATIVOS EL CAPÍTULO I LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS, LA SIMPLIFICACIÓN PROCEDIMENTAL Y LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA COMO LÍNEAS DIRECTRICES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL FUTURO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Planteamiento previo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Los modelos relevantes en el proceso de reforma de la Administración Pública española: la experiencia francesa y la influencia del Derecho comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. La experiencia francesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. La influencia del Derecho comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Los derechos de los ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Los proyectos de simplificación procedimental . . . . . . . . . . . C) La Administración electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El proceso de reforma de la Administración Pública española . . . . . . . 3.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Los derechos de los ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. La simplificación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. La Administración electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 . . 29 29 . . . . . . . . . . . 31 31 37 37 38 44 46 46 49 53 55 Teresa D. Núñez Gómez CAPITULO II EL DESARROLLO DEL ESTATUTO ORDINARIO DEL CIUDADANO EN EL DERECHO ESTATAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Planteamiento previo: del escepticismo inicial al desarrollo actual del decálogo de derechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El derecho estatal: el desarrollo del art. 35 de la LRJAP . . . . . . . . . . . . 2.1. Los desarrollos de los presupuestos del derecho a no presentar documentos inexigibles o reiterativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Las nuevas fórmulas de prestación de la actividad administrativa . . . Los derechos de los ciudadanos en la normativa autonómica . . . . . . . . 3.1. Los modelos de desarrollo del derecho a no presentar documentos inexigibles o reiterativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Los desarrollos de los presupuestos del derecho a no presentar documentos inexigibles o reiterativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. La planificación de la simplificación administrativa . . . . . . . . . . . . 3.4. Las cartas de derechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Y AUTONÓMICO 1. 2. 3. 4. 59 59 60 60 63 66 68 71 73 75 76 SEGUNDA PARTE ESTUDIO DEL DERECHO A NO PRESENTAR DOCUMENTOS INEXIGIBLES O REITERATIVOS EL CAPÍTULO III LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y EFICACIA COMO FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO A NO PRESENTAR DOCUMENTOS INEXIGIBLES O REITERATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El principio de legalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Breve apunte histórico sobre la evolución del principio de legalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. El reconocimiento constitucional del principio de legalidad . . A) La confirmación de la tutela de los derechos de los administrados iniciada por la LJCA . . . . . . . . . . . . . . . . B) Las quiebras del principio de legalidad: la discrecionalidad técnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El principio de eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 79 . . . . . . . . 80 90 . . . . 91 . . . . . . . . . . . . 95 101 113 CAPÍTULO IV EL DERECHO A NO PRESENTAR DOCUMENTOS INEXIGIBLES O REITERATIVOS COMO DERECHO PÚBLICO SUBJETIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Planteamiento previo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El derecho a no presentar documentos inexigibles o reiterativos como derecho público subjetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Las doctrinas contrarias a la consideración del derecho a no presentar documentos inexigibles o reiterativos como derecho público subjetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 . . . . 115 115 . . 117 . . 117 Abuso en la exigencia documental y garantías formales de los administrados 2.2. El derecho a no presentar documentos inexigibles o reiterativos como derecho de libertad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Los elementos del derecho a no presentar documentos inexigibles o reiterativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Los sujetos del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) El ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) La Administración actuante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. El contenido del derecho: la facultad de no presentación de documentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Concepto y clases de documentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Los documentos inexigibles o reiterativos . . . . . . . . . . . . . . . . 121 . . . . . . . . 126 126 126 133 . . . . . . . . . 141 143 151 RECAPITULACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 ÍNDICE BIBLIOGRÁFICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 ÍNDICE JURISPRUDENCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 ÍNDICE LEGISLATIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 13 . . . . PRESENTACIÓN Es una experiencia universal el recelo que los ciudadanos experimentan hacia la idea de iniciar un procedimiento ante cualquier Administración pública fundado en la convicción de que, desde ese momento, van a ver perturbada su tranquilidad por las más peregrinas peticiones documentales cuya utilidad y trascendencia escapan a su comprensión. Este sentimiento colectivo, como todos los de su género, puede ser considerado desde dos puntos de vista. Por una parte, puede pensarse que no se trata más que de un tópico tras el que se escudan los ciudadanos remisos al cumplimiento de sus deberes. Por otra parte, puede estimarse que dicha percepción, si bien subjetiva, sintetiza un dato objetivo: los ciudadanos no consideran a la Administración como ese ente vicarial que la CE consagra, sino como una organización hostil que lejos de solucionar sus conflictos contribuye únicamente a complicarlos. Esta reflexión sociológica no puede ser indiferente al Derecho no sólo por su papel regulador de las relaciones sociales, entre las que se encuentran la que une a la Administración con los administrados, sino también porque la Administración actual, debido al gran número de funciones asumidas por el Estado, ha roto con el tradicional aislamiento entre éste y la Sociedad para asumir un papel de dirección e impulso de las transformaciones sociales. Para el cumplimiento del mismo ya no es suficiente el ejercicio de la coacción sino que se hace imprescindible suscitar la colaboración de los ciudadanos. Por otra parte, el resurgir de las corrientes neoliberales que cuestionan la extensión actual de la actividad administrativa, hace más acuciante la necesidad de incrementar la eficacia de su organización y de trasmitir a los ciudadanos la imagen de una Administración servicial alejada de los patrones burocráticos tradicionales, lo que se traduce en un propósito de simplificación administrativa que encuentra su campo propio de acción en el ámbito del procedimiento. Estos planteamientos constituyen los fundamentos ideológicos del decálogo de derechos contenidos en la LRAJP, entre los que se encuentra el derecho a no presentar documentos inexigibles o reiterativos, objeto de nuestro estudio. Sin embargo, dicho derecho posee además un fundamento específico al 15 Teresa D. Núñez Gómez estar concebido como el instrumento técnico apropiado para atajar el problema de la exigencia abusiva de documentación que aqueja al procedimiento administrativo español, causada por prácticas administrativas fundadas en una incorrecta interpretación de las prescripciones de la LPA. Respecto a la gravedad de este problema resulta suficiente reseñar que, según las estimaciones del Ministerio de Administraciones Públicas, no sólo un elevado porcentaje de las relaciones entre los ciudadanos y las distintas Administraciones están caracterizadas por la demanda de una aportación intensiva de documentos sino que el 70% de éstos son expedidos por la propia Administración. Por último, es necesario señalar que los derechos de los ciudadanos en general y el que nos ocupa en particular, recibieron una desigual acogida por parte de la doctrina, dispensándose tratamiento inmediato aquellos mencionados por la CE y abandonándose el estudio de aquellos otros de mera configuración legal a pesar de que todos ellos se inspiran en la idea de mejorar las relaciones entre la Administración y los administrados. En el caso del derecho que nos ocupa la cuestión se vio agudizada por la negativa de parte de la doctrina a considerarlo como un derecho subjetivo de los administrados. Sin embargo, pese a su modesta apariencia, presenta relaciones no sólo con algunos de los temas capitales de la evolución histórica del Derecho Administrativo sino también con aquellos que resultan trascendentes en la actualidad, a lo que es necesario añadir la convicción de que una adecuada regulación del derecho, que asegure un nivel aceptable de eficacia del mismo, contribuiría en buena medida a la transformación de los modos de actuar de la Administración coadyuvando a la consecución de la tan apetecida reforma administrativa. En consecuencia, el esquema seguido por este estudio es fiel reflejo del panorama que hemos descrito. Por ello, se ha dividido el mismo en dos partes perfectamente diferenciadas que pretenden objetivos diversos. Por lo que respecta a la primera, está dedicada al análisis del marco conceptual y legal del derecho a no presentar documentos inexigibles o reiterativos, estudio que estimamos necesario debido al carácter novedoso del mismo en la legislación de procedimiento administrativo española. Por tanto, animados por el propósito de situar este derecho en unas coordenadas que permitan una cabal compresión del mismo, procederemos a analizar las líneas de evolución de las Administraciones públicas en el Derecho comparado, tanto nacional como comunitario, en orden a determinar las influencias legislativas y doctrinales que convergen en el proceso de reforma de la Administración pública española acometido por la LRJAP y que continua, hasta el momento presente, en los ámbitos estatal y autonómico. En cuanto a la segunda parte, se centra en el estudio del derecho propiamente dicho, abordando los diferentes aspectos del mismo. Consecuentemente, analizaremos sus fundamentos constitucionales, cifrados en los principios de legalidad y eficacia para acometer posteriormente el intento de construcción del derecho como derecho público subjetivo de los administrados. Por último, concluiremos poniendo de manifiesto como reflexión principal que nos hallamos en presencia de un auténtico derecho subjetivo público que 16 Abuso en la exigencia documental y garantías formales de los administrados apodera a los administrados con la legitimación necesaria para actuar contra los comportamientos abusivos de la Administración en materia de solicitudes documentales. 17 PRÓLOGO Una de las mayores lacras de la Administración sigue siendo el celo burocrático con el que se desenvuelven muchos de sus operadores, ante la tolerancia, cuando no complacencia, de las autoridades de las que dependen. Los ciudadanos, que pese al énfasis puesto en la expresión por la Ley 30/1992 siguen siendo pacientes administrados, padecen los comportamientos administrativos, tantas veces impenitentes, sin más disyuntiva que el simple acatamiento o la formalización de un litigio que, de encontrar asidero procesal, siempre será largo, incierto y costoso. Pocas medidas, en verdad, se han adoptado seriamente para favorecer una tutela inmediata, siquiera provisional, de los derechos procedimentales de la ciudadanía, en general, y de los interesados, en particular. Las amenazas, ya sean de responsabilidad patrimonial o disciplinaria, de remoción del puesto de trabajo o de inhabilitación para cargos públicos, aunque se difundan desde el BOE, suelen ser de escasa operatividad en la práctica y de dudoso consuelo para el perjudicado. Sólo habría que preguntarse, por ejemplo, cuántas actuaciones correctoras se han seguido en los últimos doce años contra los responsables de la tramitación de expedientes en los que nunca se produjo una resolución expresa. Y hablamos, en nuestro país, de unas nueve mil entidades públicas sometidas al Derecho administrativo. Y en el caso de haberse adoptado medidas, ¿de qué manera redundaron en provecho del destinatario del indebido silencio? Teresa D. Núñez Gómez muestra en esta monografía, cuyo origen se remonta a un Trabajo de Investigación de Tercer Ciclo, luego ampliado y perfeccionado, una de las mayores rémoras en la relación entre la Administración y los ciudadanos: la exigencia, abusiva, de presentar documentos innecesarios o indebidos o, lo que aún es más humillante, que ya obren en poder de la Administración actuante. Pese a los desvelos del legislador de 1992, el artículo 35 f) de la Ley de 26 de noviembre de ese año, luego reiterado parcialmente en el artículo 3 g) de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes y en el artículo 34 h) de la Ley 58/2003, de 17 de diciem- 19 Teresa D. Núñez Gómez bre, General Tributaria,1 no ha encontrado el debido eco en los responsables administrativos. Las normas reglamentarias dictadas al amparo de la Ley de Régimen Jurídico y de Procedimiento Administrativo Común tampoco han podido, en muchos casos, evitar el atrincheramiento de los burócratas en conceptos jurídicos indeterminados —¿a qué llamamos norma aplicable, por ejemplo?— o incluso su silencio ha favorecido interpretaciones complacientes con versiones muy restrictivas de lo que ha de entenderse por «Administración actuante». Expresión ésta importada con poco cuidado del ámbito urbanístico y en la que algunos llegan a ver un mero sinónimo de «órgano competente». Y ello pese a la proclamación de la personalidad jurídica única de cada Administración (art. 2.2 de la LOFAGE2) y de los medios técnicos con los que hoy cuentan las oficinas públicas. El esclarecimiento que de todas estas cuestiones realiza la autora en esta obra es sumamente meritorio y riguroso. Como lo son sus críticas, siempre constructivas, a un sistema que se supone de garantías para los ciudadanos. El artículo 35 de la Ley 30/1992, pese a su dudosa técnica, al mezclar derechos de todo orden y jerarquía y al englobar en la noción de ciudadano a quienes son interesados legítimos, supuso un innegable avance en cuanto a la posición de los particulares ante las Administraciones Públicas. Pero transcurridos más de doce años desde la promulgación de aquella Ley, ¿cuáles son sus frutos reales, al margen de alguna medida de autolimitación por parte de los entes públicos? ¿Podría afirmarse con rotundidad que ninguna oficina pública demanda ya documentación inexigible o, incluso, registrada con anterioridad? Nadie negaría los avances, pero sólo quien no ha tenido contacto alguno con la gestión pública podría creer que se ha alcanzado la perfección. No son pocas las quejas que, los más avezados, siguen presentando por vicios de esta etiología, por no hablar de la multitud de administrados que, sumisamente, se resignan a presentar lo que, desde el mostrador o ventanilla se les exige. O que, lisa y llanamente, desisten de su pretensión o pasan a la alegalidad, ante un listón burocrático que no se sienten capaces de saltar. Releo, ahora, un trabajo propio, publicado en 1993, 3 sobre este mismo tema 1. Textos, estos dos últimos, que sólo contemplan el derecho a no presentar documentos que ya obren en poder de la Administración Tributaria. Se ve que, para la Hacienda Pública, no hay documentos innecesarios que no pueda exigirnos. Además, la LGT exige que los documentos que ya se encuentran a disposición del órgano administrativo hayan sido presentados por los propios obligados tributarios («por ellos mismos»), imponiéndoles, además la carga de señalar en qué día y procedimiento los aportaron, exigencia, esta última, ya prevista en normas como el Reglamento de Subvenciones de 17 de diciembre de 1993, que limitaba a cinco años este derecho de los ciudadanos. 2. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. El Reglamento de Subvenciones de 17 de diciembre de 1993, sí optaba por la interpretación más amplia y beneficiosa para el particular «cualquier órgano de la Administración actuante», aunque aquél debía especificar en qué dependencia había depositado los documentos cuya reiteración deseaba evitar (art. 4.2). 3. En el número 80 de la Revista Española de Derecho Administrativo. 20 Abuso en la exigencia documental y garantías formales de los administrados y observo, con desazón, que las expectativas generadas por aquellos años sólo en pequeña medida se han cumplido. Y ello sin negar el mérito a algunas decisiones jurisprudenciales que han contribuido a avanzar en esa tutela de los ciudadanos, también y primeramente, ante las propias Administraciones Públicas. Con este libro que me honro en prologar, Teresa D. Núñez Gómez muestra sus cualidades de jurista intuitiva y con notorias dotes para la especulación científica. La misma elección del tema es reveladora de estas aptitudes que han sabido apreciar, a mi juicio con gran agudeza, los responsables de la Editorial Atelier. Previamente, esta obra no había pasado desapercibida para un jurista de técnica tan depurada y profunda como el Profesor Fernando Sáinz Moreno, en su época de Director del Instituto Nacional de Administración Pública. El cambio de gestores en este organismo propició un extraño silencio sobre la publicación de esta obra que casi merecería un capítulo aparte. Pero, afortunadamente para los lectores, hoy esta monografía ve la luz. Y arroja luz sobre uno de esos aspectos tan cotidianos que, por parecer de menor cuantía, suele preocupar poco a algunos pensadores de la disciplina, aunque amargue la vida a millones de personas. Son cuestiones que, parodiando a Antonio Machado, «de puro familiares, no tendréis digno cantor». Pero el derecho a no presentar documentos indebidos o reiterados sí ha encontrado, finalmente, en Teresa D. Núñez, a ese adecuado cantor. Que, cuando es menester, hasta sabe cantar las cuarenta a una Administración anclada en viejas prácticas decimonónicas perfectamente narradas, también, por nuestros mejores novelistas. Oviedo, 1 de marzo de 2005 Leopoldo TOLIVAR ALAS Catedrático de Derecho administrativo Universidad de Oviedo 21
