“Ventajas e inconvenientes, oportunidades y algunas propue…

VENTAJAS E INCONVENIENTES, OPORTUNIDADES Y ALGUNAS PROPUESTAS
PARA EL DESARROLLO DE LA ESTADÍSTICA DE BASE ADMINISTRATIVA
Carmen Marcos García
([email protected])
Instituto de Estudios Fiscales
V ENTAJAS E INCONVENIENTES , OPORTUNIDADES Y ALG UNAS PROPUESTAS PARA EL
DESARROLLO DE LA EST ADÍSTICA DE BASE ADM INISTRATIVA
En esta Comunicación se presentan algunas reflexiones en torno al
aprovechamiento estadístico de datos de origen administrativos. Sus principales
ventajas e inconvenientes se repasan y comentan en el primer apartado. En el
segundo, se destacan lo que considero son oportunidades que se dan en los
actuales momentos en España para el desarrollo de esta línea de trabajo.
Finalmente, en el tercer apartad o se avanzan algunas propuestas.
Reflexiones sobre las ventajas y los inconvenientes de los registros
administrativos
Al día de hoy no parece que la discusión pueda plantearse en términos de
contraposición: Regi stros o Encuestas; es claro que son informaciones y
soportes té cnicos comp lementarios. Pero lo que también parece claro es que el
aprovechamiento de registros administrativos está poco desarrollado en España
y menos aun la fusión de ficheros que parece imp rescindible como forma de
ahorrar carga a los informantes y a los gestore s y sacar todo el partido analítico
a la información disponible ; por supuesto, garantizando el respeto a toda la
legislación existente que persigue asegurar la confidencialidad de la información
individual.
En la última década se ha producido un crecimiento exponencial de la utilización
de los registros administrativos con fines estadísticos y de investigación en
muchos países. No sólo en aquéllos, como los nórdicos, cuya estadística está
concebida principalmente como de base administrativa sino que también en
muchos otros y en muy distintas áreas de aplicación (Melis; Massieu y otros,
2003).
1
El desarrollo habido guarda relación sin duda con algunas ventajas de gran
calado de la estadística basada en registros administrativos y con las
posibilidades abiertas con las nuevas tecnologías. Pero también la importancia
política y económica de la información ha hecho avanzar la utilización de
registros administrativos y así por ejemplo en Europa, la necesidad de
incrementar la fiabilidad y comparabilidad de los PIB de los países miembros
llevó a EUROSTAT a elaborar una regulación específica para mejorar los
Directorios utilizando registros administrativos 1.
Las principales
ventajas de estas fuentes de información se enumeran a
continuación:
? S u coste es muy inferior al de las encuestas por muestreo o censos. Ahora
bien, hay que tener en cuenta que, aunque la información bruta ya exista , su
utilización para fines estad ísticos no es inmediata y exige una dotació n de
recursos humanos y materiales importante.
? Se puede reduc ir la carga para los informantes con la utilización de datos ya
existentes lo que es especialmente relevante en el cas o de las empresas de
mayor tamaño que acaban formando parte de las muestras de todas las
encuestas económicas . Esta voluntad de reducir la carga de los informantes
debería empapar la actuación de las diversas administraciones de forma que
la información ya en poder de la administración, sea cual sea, no debería
volver a solicitarse .
? Los registros administrativos contienen información de toda la población de
referencia, de lo que se deriva
detallada
la posibilidad de obtener información muy
territorialmente . Igualmente es posible elaborar ciertos aná lisi s
impensables con encuestas ; piénsese por ejemplo en el potencial analítico
1
Council Regulation (EC)Nº 2186/93, 1993)
2
de la muestra continua de vidas laborales a partir de los ficheros de
Seguridad Social2.
? Es posible su utilización para obtener múltiples productos estadísticos:
o Creación y mante nimiento de censos y marcos (ejemplo: el DIRCE se
mantiene fundamentalmente a partir de registros tributarios y de
Seguridad Social y para la elaboración de los Censos de Población y
Viviendas de 2001 se han utilizado el Padrón y la información
catastral).
o Sustitución total o parcial de captura de datos; en algunos países la
información sobre ingresos de la Encuesta de Presupuestos
Familiares (EPF ) se capta de los ficheros tributarios y no se demanda
a los informantes . En este terreno cobran una gran importancia las
técnicas de fusión de ficheros.
o Utilización
para
elevaciones,
ponderaciones ,
validaciones
o
imputaciones en otras estadísticas.
o Evaluación y depuración de otros productos estadísticos (la primera
vez que se estimaron salarios a partir de los ficheros tributarios en
España
se
detectó
una
importantes
infraestimación
de
la
remuneración de asalariados en Contabilidad Nacional) . De hecho ,
está bastante contrastado que la información tributaria arroja una
cuant ía de rentas superior a la ofrecida por lo s informantes en las
encuestas en las que se les demanda datos sobre ingresos.
? La información derivada de registros administrativos es imprescindible
para la evaluación de políticas públicas.
? El aprovechamiento estadístico de los registros administrativo , en la
medida en que supone una clarificación, ordenación y sistematización de
2
Respecto a las posibilidades analíticas, ver como ejemplos: Roed, K. y Raaum, O.; Abowd, J.,
Haltiwnger, J. y Lane, J.
3
la información, revertirá en la posibilidad de realizar una gestión más
eficaz y cualificada. Entre las aplicaciones útiles para la gestión hay que
destacar la posibilidad de implementar programas para simulación de
políticas.
Los inconvenientes, están asociados fundamentalmente a la calidad de la
información que contienen en lo que se refiere a cobertura, representatividad,
fiabilidad, consistencia espacial y temporal y estand arización de nomenclatura s y
clasificaciones. A continuación se comentan los más relevantes :
? El primero y más importante hace referencia al hecho de que cuando se
implantan o se modifican, los
registros se conciben únicamente para la
gestión administrati va inmediata y el cumplimiento de alguna norma . Se
recogen las variables necesarias para la gestión y éstas no tienen por qué
constituir una buena aproximación a las variables de interés para el análisis.
Yo añadiría que además, en general, se hace con una concepción bastante
limitada de las necesidades de gestión.
De esta concepción también se deriva que , en tanto que las variables
imprescindibles para la gestió n so n generalmente cumplimentadas con
cuidado,
el
resto
de
información
contenida
en
los
documentos
administrativos , con demasiada frecuencia no está cumplimentada o no tiene
el mismo nivel de exigencia en calidad y plazos.
? Los frecuentes cambios en las normas en que se basan los registros , en
aplicación de políticas cambiantes a lo largo del ti empo, acarrean
modificaciones en la población de referencia y en las variables recogidas; de
ello se deriva la necesidad de una identificación precisa de la población
objetivo en cada momento y la necesidad de una documentación detallada.
4
En relación con lo anterior cabe señalar, por una parte, que al reflejar esta
información en muchos casos y de manera bastante inmediata los resultados
de determinadas políticas, existe una, ocasionalmente irresistible, tentacion
de manipulación política (añadiendo o quitando colectivos para aumentar o
disminuir, según el interés, las cifras). De ello tenemos diversos ejemplos;
uno de los más recientes y escandalosos: las listas de espera de la
Comunidad de Madrid. Este tipo de manipulación es impensable en una
institución como el INE.
Por otra
parte, pone de manifiesto la
importa ncia que cobra la
metainformación (información sobre la información) tanto para identificar las
poblaciones y las variables a lo largo del tiempo, como para dificultar las
posibilidades de manipulación aludidas. Lo que ocurre es que en el ámbito de
la gestión administrativa no existe tradición en la documentación de la
información.
? Con demasiada frecuencia las clasificaciones y conceptos no suelen
adaptarse a los estándares. En este campo y por distintos motivos cobran
especial relevancia los problemas derivados de “malas” aproximaciones
postales (información imprescindible para hacer explotaciones de ámbitos
territoriales mas detallados que el municipio) y las clasificaciones de
actividades econó micas no adaptadas a la Clasificación Nacional de
Actividades Económicas.
? Los sucesos de los que se lleva el correspondiente registro administrativo
son generalmente continuos y así suelen captarse; pero su al macenamiento
y/o procesos muchas veces se produc en de manera discontinua y en muchas
ocasiones no se conservan los archivos histó ricos que ya no van a volver a
ser necesarios para la gestión.
5
Al considerar los inconvenientes no debe olvidarse que algunos de
los
señalados son comunes a todas o a algunas de las estadísticas derivadas de
encuestas o censos. Piénsese por ejemplo en la mala calidad de la información
de ingresos de la EPF o en los cambios de la población de referencia que vienen
afectando a encuestas y macromagnitudes en los últimos años .
Pero mas allá de estos inconvenientes basados en razones té cnicas, destacaría
que existen resistenci as tanto por parte de los estadísticos profesionales -cuya
cultura y esencia se ha venido apo yando en el desarrollo de las técnicas de
muestreo, minusvalorando muchos de ellos las posibilidades de los registros ­
como de los responsables de la gestión, poco proclives a que se inmiscuyan en
sus actividades pudiendo entorpecer la consecución de sus funciones y, con las
obligadas excepciones, temerosos de la transparencia que, no puede negarse,
tiene sus riesgos para gestores y políticos.
Oportunidades para el desarrollo de la estadística de base administrativa
Además de las posibilidades que han abierto las tecnologías de la información y
de las ventajas que ofrece el aprovechamiento de la informaci ón administrativa ­
que en ocasiones cubren necesidades de información imposible de obtener por
otras vías-, se dan en este momento en nuestro país una serie de circunstancias
que pueden y deben empujar el desarrollo del aprovechamiento de registros
administrativos:
Descentralización y comparabilidad
La descentralización administrativa no hace más que avanzar. Las comunidades
autónomas gestionan más competencias que la administración central y parece
claro
que
aun
asumiran
mas.
También
se
anuncia
una
segunda
descentralización, en referencia a los entes locales. Pues bien, no parece fácil
6
asumir competencias y sobre todo gestionarlas eficazmente sin disponer de
información adecuada.
Pero además uno de lo s efectos inmediatos de la descentralización de
competencias es la necesidad de desarrollar los sistemas de información para
aumentar la efectividad de un gasto público gestionado desde diversas
administraciones y permitir una adecuada comparabilidad de políticas.
Modernizaci ón de la Administración y evaluación de políticas publicas
Lo anterior enlaza con la imperiosa necesidad de disponer de una información
organiza da y accesible para la evaluación de políticas públicas y el análisis de
experiencias comparadas. Está en proyecto la creación de la Agencia para la
Evaluación de Políticas Públicas con unos objetivos que van más allá del control
de legalidad y que pretende hacer de la evaluación una práctica generalizada en
la Administración. Difícilmente podrán conseguirse estos objetivos si no se
ordena y aprovecha la informació n administrativa. De hecho , entre los fines
propuestos para esta Agenci a está el de “favorecer la transparencia en la
información respecto de las decisiones del sector publico y la participación de los
actores sociales interesad os en los resultados de las políticas publicas y sus
diversos impactos” (Garde, J. A. y Vera Santana, F. L.).
Estos ambiciosos proyectos unido s a la imprescindible modernización de la
Administración consti tuyen una oportunidad para avanzar en esta línea.
Recientemente se ha elaborado el Informe Final de la Ponencia del Comité
Asesor para
y Sociedad de la Información (CATSI) que en el contexto de “la
necesaria aceleración de la inserción de España en la sociedad de la
información” destaca
el papel de “las Administraciones públicas como
dinamizadoras del uso de las tecnologías de la información”; y entre las medidas
propuesta s en el apartado denominado Servicios Públicos Digitales está el
proyecto Certifica: eliminación de documentos administrativos en formato papel .
7
Aunque el plazo real sea más elevado de lo previsto en dicho Informe (cuatro
años) la e-administració n esta en marcha y ofrece una oportunidad inmejorable
para racionalizar los registros 3.
Pero además de contribuir a la modernización de la sociedad, la modernización
de la administración sólo es posible , no tanto si desaparecen los papeles, sino si
la información administrativa revierte como un input elaborado para desarrollar
una gestión más e ficaz y eficiente.
Transparencia informativa
El actual gobierno ha declarado la transparencia informativa como un objetivo
explicito y un compromiso político. Este impulso político es imprescindible para
avanzar
en
la
accesibilidad
de
la
información
derivada
de
registros
administrativos. Hay que reconocer que es perceptible el cambio de actitud en
cuanto a la información publicada y distribuida en muchos á mbitos. Desde luego
en el terreno de la información fiscal, ya que tras muchos años de apagón
estadístico absoluto ha vuelto a ponerse a disposición de los distintos usuarios
mucha información4. También es obligado destacar el esfuerzo que está
realizando la Seguridad Social en su ámbito de actuación con la elaboración y
distribución de la muestra con tinua de vidas laborales con una documentación
que constituye un claro ejemplo de buenas practicas. Por su parte, el INE ha
avanzado mucho en la difusión detallada de información estadística. Pero no en
3
Se hecha en falta alguna referencia al contenido, es decir a la información, se sirva de soporte papel o de
otro.
4
El Instituto de Estudios Fiscales elaboraba un conjunto de estadísticas económicas a partir de información
suministrada por el Departamento de Informática Tributaria (DIT) de la Agencia Estatal de la
Administración Tributaria: Empleo, salarios y pensiones en las fuentes tributarias; Las empresas
españolas en las fuentes tributarias; Las cuentas de las sociedades en las fuentes tributaria. Además se
disponía de un Panel de declaraciones de microdatos anonimizados de IRPF, utilizado por el propio IEF y
por otros investigadores. La llegada del PP al gobierno supuso el freno al suministro de toda esta
información y la desaparición de estos trabajos. Posteriormente desde el propio DIT se han retomado el
primer tipo de trabajos estadísticos y se elaboran anualmente Mercado de trabajo y pensiones en las fuentes
tributarias; Resultados económicos y tributarios en el IVA; Cuentas anuales en el impuesto sobre
sociedades .La recuperación del Panel de IRPF y la disponibilidad de una muestra del IRPF para
investigación no se ha conseguido hasta el año 2005, pero ya es un hecho y e stan disponibles en el IEF.
8
todos los organismos y unidades la actitud y el esfue rzo realizado son los
mismos y existen área s en los que la información administrativa es todo menos
transparente
Algunas conclusiones y propuestas
La información administrativa tiene evidentes utilidades y en algunos casos es
imprescindible: este es el caso del análisis y evaluación de políticas públicas y
de la disponibilidad de información estadística referido a ámbitos poblacionales
reducidos.
Para su desarrollo la voluntad política es condición necesaria como también lo
es la dotación de esfuerzos y recursos humanos y materiales para convertir los
datos en información útil para el análisis y la investigación. Pero además, los
organismos estadísticos (en especial el INE) deben asumir un posicionamiento
mas activo facilitando asistencia técnica a otros organismos de la Administración
Pública.
Los problemas legales que pudieran existir (cuando existan), en relación con la
protección datos y el secreto estadístico, deben solventarse, por una parte, con
una interpretación no restrictiva de la legislación (lo que se ha hecho con
excesiva frecuencia); por otra, modificando o dictando la normativa necesaria
que, no dejando ninguna duda sobre la protección de la intimidad, sea
perfectamente posible una utilización de la información administrativa con fines
estadísticos y de investigación y muy especialmente la fusión de ficheros con
estos fines . En este sentido extraña como la Ley Tributaria es más restrictiva
que la Ley de Protección de Datos al no reconocer la “excepción” estadística,
como hace esta última.
Es necesario mejorar las relaciones entre estadística y gestión. Las necesidades
estadísticas no deben obligar a los gestores a modificar y ampliar sus
9
requerimientos pero si pueden y deben ayudar a establecer el modo más útil
para compaginar las necesida des de la gestión con los posibles usos para el
análisis y la investigación. Es necesario un consenso sobre lo que se mide y
sobre las definiciones y clasificaciones que permitan avanzar en el conocimiento;
este
consenso
ha
sido
una
ventaja
fundamental
de
las
estadísticas
convencionales frente a los reg istros (Noorwood, J. L. y Klein, D. P.).
En relació n con ello conviene recordar algo no explicitado habitualmente y es
que los registros administrativos está n asociados a un proceso (de gestión) que
puede potenciarse en términos de eficacia con la adecuada industrialización del
mismo y en este campo los estadísticos y su formación pueden ser de mucha
ayuda.
La estadística no debe sobrecargar las necesidades de la gestión pero , una vez
definidas estas y plasmadas en un documento o aplicación, su cumplimentación
debe respetar todos las exigencias de completitud y calidad. No obstante lo
dicho, existen dos variables que no deberían faltar en un registro: una de ellas,
una correcta aproximación postal; la otra , siempre que la información venga
referida a personas físicas , el genero .
No puede dejarse de aludir al problema de la credibilidad social de la
información. Esta se deriva de múltiples factores , entre los que la calidad es uno
de ellos pero no el único. El concepto de
integridad es un componente
fundamental que implica, entre otras condiciones: el mantenimiento de la
confidencialidad, la no manipulación y la ausencia de canales privilegiados de
acceso a la información (Ryten, J.). En relación con la tra nsparencia hay que
resaltar la importancia de la metainformación, es decir de una documentación de
la metodología, definiciones, etc. de la información contenida en estos registros .
Y en lo que se refiere a evitar la existencia de canales privilegiados deben
protocolizarse las formas de acceso a la información no publicada como se viene
haciendo en el INE desde hace tiempo y ha comenzado a hacerse en otros
10
organismos (IEF; Secretaria de Estado de Seguridad Social en la distribución de
la muestra continua de vidas laborales).
Además de las propuestas de cará cter general contenidas implícita o
explícitamente en las líneas anteriores, se proponen dos actuaciones muy
concretas que considero imprescindibles:
Elaborar un inventario de los registros administrati vos, suficientemente
documentado, lo que implica como mínimo disponer de los soportes de
recogida de información y de la norma que los establece.
Establecer un Código de Buenas Practicas en relación con estas fuentes de
información y su aprovechamiento es tadístico.
11
BIBLIOGRAFÍA
Abowd, J.M., Haltiwanger, J. and Lane, J.:”Integrated longitudinal employee­
employer data for the United States” .
Arango Fernández, J., Arroyo Pérez, A., Cancelo de la Torre J. R., Casas
Sánchez, J.M., García Ramos, J. I., Pascual Acosta, A.:” La Organización de
la Estadística Pública en España: Situación actual y Propuestas de mejora”.
Diciembre 2005.
“Buenas prácticas en la elaboración de Estadísticas Oficiales”. INE. Madrid,
mayo 2004.
C.E: “Código de buenas prácticas en las Estadísticas europeas (adoptado
por el Comité del Programa Estadístico del 24 de febrero de 2005)”.
Garde, J. A. y Vera Santana, F. L. de: “La institucionalización de la
evaluación de las políticas públicas en España”. Seminario La Política Fiscal
en España: retos y perspectivas. Universidad Menéndez Pelayo -Instituto de
Estudios Fiscales. Santander, julio 2005.
Knut Roed and Oddbjorn Raaum: Administrative Registers – Unexplored
reservoirs of scientific knowledge . The Economic Journal 113 (junio 2003).
EEUU .
Massieu , A ntonio. New Statistical Initiatives in the field of tourism”. Report to
OCDE Statistics Directorate. Organización Mundial del Turismo (OMT).
Madrid 2003.
12
Melis Maynar, F:”Cumplimiento fiscal y fiabilidad del PIB. Métodos de
medida”. Documento de trabajo. Agencia Estatal de la Administración
Tributaria. Madrid, abril 2004.
Naciones Unidas.” Manual de organización estadística, tercera edición: el
funcionamiento y la organización de una oficina estadística.”. Nueva Cork
(EEUU). 2004.
Norwood, J. L. and Klein, D. P. “Developing Statistics to meet society’s
needs”. Monthly Labor Review, Oct.1989.
Ponencia del CATSI: Versión final aprobada por la Ponencia sobre el Plan de
Convergencia del Consejo Asesor de las Telecomunicaciones y de la
Sociedad de la información (junio 2005)
Ryten, J.: “Quality, credibility, theory and slogans”. Statistics in transition,
Volumen 6, nº 3, pp447 -461. UK, nov. 2003.
13