Política fiscal y presupuestaria para impulsar el crecimiento y la

Política fiscal y presupuestaria para
impulsar el crecimiento y la generación
de empleo
Seminario sobre Elaboración Eficiente de los Presupuestos Generales del
Estado: aplicación a tiempos de crisis
Antigua, 15-19 de junio de 2015
DOLORES GARCIA MARTOS
INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES
MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
ESPAÑA
La política económica persigue el crecimiento sostenible a largo plazo
Estabilidad de
precios
Pol. monetaria
Ingresos y
gastos públicos
Pol. fiscal
Política
económica
Pol. de rentas
Estabilidad en
precios
Pol. exterior
Comercio con
el exterior
etc…
La estrategia económica está orientada al crecimiento económico sostenido
•La política económica es una herramienta en manos del Estado para
alcanzar:
 Crecimiento económico
 Estabilidad de precios
 Pleno empleo
•Los objetivos de la política fiscal son:
 Estabilización macroeconómica
 Asignación eficaz y eficiente de los recursos
 Redistribución equitativa de la renta
•La política fiscal se materializa en los presupuestos.
Las crisis financieras y de endeudamiento público en los países
desarrollados ha reflotado una vez más la discusión sobre el papel
del gasto público, pues grandes sumas han tenido que ser
destinadas al sector productivo y bancario. En este marco, surgen
periódicamente presiones para reducir el activismo fiscal. La idea
que subyace es que se puede mantener o mejorar los indicadores
de desarrollo humano con un gasto público mucho menor, apelando
a la prestación privada de servicios de salud, educación y pensiones
y a la sustitución progresiva de programas universales por
esquemas focalizados en los más pobres ( Tanzi,2009).
Fuente: Políticas fiscales para el crecimiento y la igualdad. Ricardo Martner, Andrea Podestá, Ivonne González. CEPAL 2013
Desde un punto de vista teórico, no está claro el efecto de la política fiscal sobre la
economía
T. Keynesiana
• Los estímulos fiscales aumentan
el consumo agregada y por tanto el
PIB
T. Neoclásica
• Los estímulos fiscales tienen
efectos nulos o incluso negativos:
 Neutralidad Ricardiana
Los efectos de la política fiscal sobre el crecimiento económico pueden ser muy
diferentes a corto y mediano plazo
• Depende* de las circunstancias de la economía (recursos ociosos); la
efectividad de la política monetaria (cercanía de los tipos de interés a cero); el
porcentaje de población con restricciones crediticias; el carácter temporal o
permanente de las medidas implementadas; el grado de confianza sobre las
perspectivas económicas futuras; la competitividad, la apertura comercial y el
régimen cambiario.
*Giavazzi y McMahon (2011), Auerbach y Gorodnichenko (2012), Roeger y in’t Veld (2012).
Fuente: Políticas fiscales para el crecimiento y la igualdad. Ricardo Martner, Andrea Podestá, Ivonne González. CEPAL 2013
No existe consenso sobre el impacto de los estímulos fiscales
sobre la actividad económica: los multiplicadores se hallan en
un amplio rango.
La política económica persigue el crecimiento sostenible a largo plazo
• Con la entrada de España en la Unión Europea, la política monetaria ha
dejado de ser una herramienta de la política económica del país.
Las decisiones las adopta el Banco Central Europeo.
 Inyección de millones de euros en el mercado.
o Adopción de medidas no convencionales.
La reciente recesión ha puesto de manifiesto las limitaciones de la
política monetaria para superarla.
• Por tanto, la política fiscal y la presupuestaria adquieren un rol muy
importante para actuar sobre la economía.
Polémica en cuanto al impacto de las medidas de austeridad
adoptadas en la reciente recesión.
Los Gobiernos deben ser eficientes en su actuación, de tal manera
que permitan alcanzar un crecimiento sostenible a la par que
buscar el equilibrio de las finanzas públicas.
La estrategia económica debe orientarse al crecimiento económico sostenido
•Los presupuestos se enmarcan en una perspectiva de medio plazo
 Escenario macroeconómico de medio plazo
 La situación de la economía afecta a las decisiones de política
económica
o Afecta al nivel de recaudación (impuestos) y de gastos
(prestaciones por desempleo)
 La política económica persigue objetivos destinados a impulsar
la actividad económica y el empleo
o Las políticas de gastos e ingresos públicos van a tener un
impacto sobre la economía
 Las políticas de gasto tienen un horizonte temporal de medio plazo
(por ejemplo, la educación, inversión en infraestructuras, etc.)
Interrelación entre las variables presupuestarias y las variables macroeconómicas
La política económica persigue el crecimiento sostenible a largo plazo
• La política presupuestaria se encuentra íntimamente ligada a la política
fiscal
Presupuestos Generales
Instrumento que refleja la actividad que desarrolla el Sector
Público
o Refleja los gastos e ingresos según su función contable, su
distribución entre los distintos componentes del sector
público o la naturaleza de las actividades que lleva a cabo
Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) constituyen el
marco de referencia de la actividad financiera pública
o Para una visión más completa de la actividad del sector
público habría que tener en cuenta los presupuestos de las
haciendas territoriales.
• Las políticas fiscal y presupuestaria deben centrarse en
Medidas de eficienciación del gasto: racionalización del gasto público
Fiscalidad que permita unos ingresos suficientes para financiar el
gasto
La “crisis de las hipotecas subprime” se tradujo en una importante recesión de
la economía real
Aumento del
precio de
materias
primas
Aumento
inflación y
tipos de
interés
Cambio en la
situación
económica
Problemas
de impago
de las
hipotecas
Aumento de
la
desconfianza
Estallido
de la
burbuja
inmobiliaria
Crisis
crediticio
financiera
Crisis y recesión
sistémica de la
economía real
Los gobiernos reaccionaron aplicaron medidas expansivas muy ambiciosas
• Los gobiernos diseñaron planes para apoyar al sistema financiero y
evitar una quiebra mayor, así como políticas económicas realmente
expansivas
• Diversos analistas coinciden en señalar que los estímulos expansivos
que desarrollaron los gobiernos permitieron que la recesión fuera
menos intensa.
Pero provocó un aumento del déficit y de la deuda pública
Necesidad de un proceso de consolidación fiscal para
retornar a una situación de estabilidad.
• La política fiscal tiene un papel fundamental en el proceso de
estabilización:
 Los estabilizadores automáticos:
 las prestaciones por desempleo.
Adopción de medidas específicas, en respuesta a los shocks, que
modifiquen los ingresos y los gastos públicos.
En los países emergentes están condicionadas al objetivo de
desarrollo.
Estabilizadores automáticos
Los estabilizadores automáticos
Ventajas
Inconvenientes
• Reaccionan de manera flexible.
• Actúan puntualmente
• Son previsibles
• Tienen efectos secundarios perjudiciales para la
eficiencia
Las prestaciones de desempleo pueden
desincentivar la búsqueda de empleo.
• Sus respuestas no siempre son simétricas.
No se restablece las “defensas” fiscales cuando
la economía crece
• ¿Son suficientes ante una recesión como la actual?
• Las reglas fiscales permitirían que los estabilizadores automáticos
funcionen tanto en épocas de expansión como de recesión.
Medidas discrecionales
La adopción de medidas discrecionales ante la recesión ha sido generalizada
Inconvenientes
• Dificultad de establecer el momento del ciclo
económico
Problemas de estimar el output gap
El PIB potencial es una variable no
observable.
• Es complicado calcular el saldo público estructural.
Se tiende a sobreestimar el componente
ajustado de ciclo en las etapas expansivas.
• Carácter asimétrico.
Las medidas adoptadas pueden ser
irreversibles.
 Se tiende a la prociclicidad
• No son flexibles.
• No son previsibles y generan incertidumbre.
• Las reglas fiscales proporciona un marco estable a través de la disciplina
presupuestaria
La adopción de medidas discrecionales ante la recesión ha sido generalizada
• Sus efectos se han unido a los de los estabilizadores automáticos
• Su impacto no ha sido elevado, al menos menor que lo esperado
• Han provocado un aumento del déficit y la deuda pública
• Según un estudio de la OCDE*:
 En EEUU, podría haber tenido un coste presupuestario del 5,6% y
un efecto positivo en la economía entre el 2,7% y el 3,7%
 En España, el impulso fiscal habrá sido del 3,5% y su efecto sobre
el PIB entre el 1,3% y el 2,1%.
Como consecuencia de la crisis y las medidas expansivas
adoptadas, el déficit público y la deuda pública han alcanzado
cotas muy elevadas en muchos países.
* OCDE (2009): Economic outlook, número 85
tasa de interés real (% anual)
Un aumento de la deuda afecta negativamente al crecimiento económico
S’
deuda pública
S
i’
i
D
K’
K
K
Inversión en capital
Cuando el Estado incurre en un déficit, emite bonos de tesorería y la deuda
aumenta
 Suben las tasas de interés
 Sube la prima de riesgo
 Disminuye la inversión y el consumo
 Afecta al crecimiento a largo plazo de la economía
En Europa se generó una importante de la crisis de la deuda soberana
• La intensa recesión vivida por las economías europeas se tradujo en un
significativo aumento de la desconfianza de los mercados: crisis de confianza
Ataque especulativos a los bonos y al euro
La deuda pública de la mayoría de los países se elevó, principalmente de
los países del sur
 Surgió la crisis de la deuda soberana o crisis del euro
La crisis estalló por la crisis de Grecia: altos niveles de deuda y riesgo de
impago.
 Riesgo de contagio a Portugal, Irlanda, España e Italia
 España tuvo que reaccionar
 Las autoridades europeas y el FMI propusieron medidas para rescatar la
economía griega
Alemania se manifestó en contra
Inestabilidad en los mercados: crisis del euro
Finalmente, hubo se llegó a un acuerdo, para evitar que la crisis se
extendiera por la eurozona
 Los países adoptaron medidas restrictivas relevantes
Se inició una etapa de austeridad.
España estuvo a punto de ser rescatada….
• La reacción del ejecutivo español ante el estallido de la crisis en 2008
fue aumentar el gasto público: medida keynesiana
Plan de estimulo económico de 2008: 42 mil millones de euros
 Sus efectos fueron menores de lo esperado.
Aumento del gasto social por el aumento del desempleo.
El déficit público llegó al 11% en 2009 y la deuda pública comenzó
a acelerarse.
El Gobierno reaccionó tarde.
o El déficit público todavía estaba situado 8,9% en 2011
La Unión Europea abrió un Protocolo sobre
Procedimiento de déficit excesivo, con escasos
resultados
Reforma de la Constitución Española (art. 135)
Las finanzas públicas se han deteriorado significativamente como
consecuencia de la recesión
Déficit Público en porcentaje del PIB
4
1,2
2
2,2 2,0
0
-1,0
0,0
-0,5 -0,4 -0,4
-0,3
-1,4
-2,8
-4
-4,4
-6
-6,6
-6,3 -5,7 -4,2
-5,8
2018*
2017*
2015*
2014*
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2000
-12
2002
-10
2001
-6,8
-8,9
Con transferencias de capital a la
-9,3
banca
-9,4 -9,4
Sin transferencias de capital a la
-10,3
banca
-11,0
-8
2016*
-2
• Se pasó de un superávit del 2,0% en
2007 a un déficit del 11,0% en 2009:
 Aplicación de políticas
expansivas.
Fuente: Minhap
Deuda pública en porcentaje del PIB
120
100
80
60
53,8 54,2 51,3
60,1
47,6 45,3
42,3
40
52,7
38,9
35,5
39,4
20
2018*
2017*
2016*
2015*
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
0
Fuente: Minhap
* Plan de Estabilidad 2015-2018
97,7 98,9 98,5 96,5 93,2
69,2
2000
• Aumento de la prima de riesgo:
 Finanzas públicas
 Financiación sector privado
•Afecta al output potencial a largo
plazo, a través de la inversión y del
paro de larga duración.
84,4
92,1
España estuvo a punto de ser rescatada….
Cambio de gobierno
en noviembre de 2011
Crisis griega
Crisis euro
Crisis de
confianza
El nuevo gobierno se
encontró con unas
finanzas públicas y
una economía muy
deteriorada
•España se hallaba en una situación crítica
La economía española experimentó un retroceso del 3,6% en
2009
 La tasa de paro se situaba en el 19%*.
 El déficit por c/c alcanzó el 10% del PIB, etc.
•La prima de riesgo llegó a alcanzar los 600 pp en junio de 2012
Planteamiento de rescate país
 Los mercados desconfiaban de las posibilidades de la
economía española de seguir adelante y hacer frente a sus
compromisos del pago de la deuda
•Estrategia a medio plazo para impulsar el crecimiento y la
creación de empleo
Credibilidad
Consolidación fiscal
Reformas estructurales.
* La tasa de desempleo siguió aumentando hasta alcanzar el 27% a principios de 2013
España es un país miembro de la Unión Económica y Monetaria
• La política fiscal en España está condicionada:
 Modelo de descentralización autonómica (1982)
 Entrada tanto en la Comunidad Económica Europea (1986) como en la
Unión Económica y Monetaria (1999).
• El Tratado de Maastricht (1993) establecía el cumplimiento de los siguientes
requisitos para formar parte del euro:
 Estabilidad de precios
 Mantenimiento del déficit presupuestario por debajo del 3% del PIB
 Mantenimiento de la deuda pública en niveles inferiores al 60% del PIB
 Estabilidad del tipo de cambio
• Pacto de Estabilidad y Crecimiento, PEC (1997): su objetivo principal era
mantener unas finanzas públicas saneadas de los países europeos.
 Cuando estalló la crisis, a pesar del PEC no se pudo evitar incurrir en
elevados niveles de déficit y deuda pública, porque no se logró
alcanzar la consolidación fiscal que se pretendía e incluso se adoptaron
políticas expansivas en vez de aumentar los niveles de superávit.
 Protocolo de déficit excesivo
Pacto de Estabilidad y Crecimiento
• Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) (1997): Es un acuerdo entre los
Estados Miembros de la Unión Europea para mantener la disciplina fiscal
de los mismos y contribuir a la estabilidad monetaria.
 Se trata de evitar la existencia de déficits excesivos
Su objetivo básico es facilitar y mantener la Unión Económica y
monetaria
Si un país incumple el objetivo de que su déficit público sea
inferior al 3% del PIB, se inicia un procedimiento de déficit
excesivo, como ocurre en España.
La Comisión envía recomendaciones para reducirlo que deben
ser tenidas en cuenta en la política económica. Puede haber
sanciones.
….Europa exigió a España importantes reformas…
• Alemania presionó para que España pidiera formalmente un rescate y el
BCE no ayudara financieramente a España e Italia
• Recortes en el sector público: despedida de funcionarios
• Recortes en las pensiones
• Subidas de impuestos
• Pérdida de soberanía:
 Mayor control
Las duras medidas exigidas a Portugal, Irlanda y Grecia pusieron de
manifiesto que eran contraproducentes
ESPAÑA DEDICIÓ NO SOLICITAR EL RESCATE
….el Gobierno reaccionó y adoptó medidas muy duras para el país
Era imprescindible abordar un proceso de consolidación fiscal
• Los niveles de déficit y de deuda pública alcanzados son tan elevados que
hacen necesaria la adopción de procesos de consolidación fiscal creíbles
 Retornar a la estabilidad presupuestaria a medio plazo
• Los niveles de deuda pública dependen:
 Saldo público primario
 Intereses de la deuda
 Crecimiento del PIB
¿Son exitosos los procesos de consolidación fiscal?
•Punto de partida: nivel de la deuda
•Duración
•Mix de políticas de gasto e impuestos
•Existencia de reglas fiscales
•Procedimientos presupuestarios
….el Gobierno aprobó un importante Plan de Reformas en 2012
• Diseñar una estrategia de consolidación fiscal adaptada y compatible con el
crecimiento.
• Restauración del canal del crédito a la actividad económica
• El impulso al crecimiento y la competitividad
• La creación de empleo y la modernización de las Administraciones Públicas
•Consolidación fiscal
 Control del déficit
 Mejoras institucionales
 Reglas fiscales
•Reformas estructurales: destinadas a impulsar la actividad económica
Modernización de la Administración Pública y de los Servicios Públicos
 Reforma del mercado laboral
 Crecimiento y competitividad
• Medidas de estabilidad financiera: para restaurar el crédito
Las medidas de política económica van encaminadas a conseguir una
credibilidad en las políticas fiscales de consolidación, a la par que estimular el
crecimiento económico y la creación de empleo
Consolidación fiscal
Fuente: Programa Nacional de Reformas 2012
Reformas Estructurales 1/3
• Empleo público:
Rebajar absentismo, disminuir la
contratación de personal interino
Modernización de
la Administración
Pública y de los
Servicios
Públicos:
• Eliminación de duplicidades
• Reforma del sistema nacional de la salud
• Reforma del sistema educativo
• Sostenibilidad del sistema público de la
seguridad Social: lucha contra el fraude.
Reformas Estructurales 2/3
•Reforma de las instituciones laborales
Favorecer la empleabilidad de los trabajadores,
principalmente jóvenes (segmento en el que más
se concentra el desempleo).
Fomentar la creación de empleo y reducir la
dualidad laboral
Reforma mercado
laboral
Favorecer
empresas
la
flexibilidad
interna
de
las
•Reforma de las políticas activas de empleo
 Favorecer a personas con problemas de
reinserción laboral
•Reformas en el ámbito educativo
•Reformas orientadas al abandono escolar
•Plan de empleo juvenil
•Fomento al aprendizaje de lenguas extranjeras
Reformas Estructurales 3/3
•Corrección
energético
del
desequilibrio
en
el
sector
•Impulso a la sociedad de la información y
comunicaciones
Crecimiento y
competitividad
•Actuaciones en el ámbito de la I+D+i
•Eliminación de barreras administrativas, unidad
de mercado y fomento de la competencia
•Apoyo a emprendedores
•Actuaciones en el ámbito de la vivienda y suelo
Reforma del sistema financiero
• Sanear del sistema financiero
 Proceso de saneamiento de los balances
 Fusiones de entidades financieras
 Apoyo a las entidades con necesidades de capital del
Reformas
sistema
financiero
Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB)
 Creación del SAREB (Sociedad gestora de activos
procedentes de la reestructuración de la banca)
• Pago a proveedores en Entidades Locales y
Comunidades Autonómicas
 Pagos atrasados que aumentaron la liquidez de las
empresas
Se espera que en 2020 la contribución al crecimiento
económico de todas las reformas se haya estabilizado
Deuda Pública con respecto al PIB. Porcentaje
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Alemania
59,2
62,9
64,6
66,8
66,3
63,5
64,9
72,4
80,3
77,6
79,0
76,9
73,1
España
51,3
47,6
45,3
42,3
38,9
35,5
39,4
52,7
60,1
69,2
84,4
92,1
97,7
Francia
59,8
63,9
65,5
67,0
64,2
64,2
67,9
78,8
81,5
85,0
89,2
92,4
95,1
Italia
Reino
Unido
101,9
100,4
100,0
101,9
102,5
99,7
102,3
112,5
115,3
116,4
123,2
128,6
132,1
36,2
35,9
37,3
40,2
41,6
42,5
43,6
51,8
65,8
76,4
81,8
85,8
87,3
Japón
164,0
169,6
180,7
186,4
186,0
183,0
191,8
210,2
216,0
229,8
236,8
242,6
246,4
Estados
Unidos
55,4
58,5
65,5
64,9
63,6
64,0
72,8
86,0
94,8
99,1
102,4
103,4
104,8
Fuente: FMI
•Los niveles alcanzados por el déficit y la deuda pública hace necesario
abordar procesos de consolidación creíbles que permitan retornar a la
estabilidad presupuestaria
•En España, destaca no solo los niveles alcanzados sino la rapidez del
aumento de la deuda
 Se pasó de un 35,5% en 2006 a un 97,7% en 2014