modalidades e instrumentos formales de la actuacion administrativa

MODALIDADES E INSTRUMENTOS FORMALES DE LA ACTUACION ADMINISTRATIVA.
LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS
Tras conocer la ORGANIZACIÓN administrativa, es necesario estudiar su ACTIVIDAD:
a) ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: Actuación concreta de las Administraciones públicas,
en desarrollo de sus competencias y potestades, resultante de un PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO (trámites formales que la Administración debe necesariamente seguir
siempre en su actividad -con reglas comunes en la LAP, LCSP y LGob-).
Modos de actuación de las AAAPP (heterogeneidad, diversas manifestaciones):
1. Actividad normativa, reglamentaria: REGLAMENTO-disposición de carácter general.
2. Actividad jurídico-formal ordinaria: ACTO -disposición particular: art. 52.2 LAP-,
expreso y presunto.
3. Actividad jurídico-formal contractual: CONTRATO DEL SECTOR PÚBLICO (LCSP).
4. Actividad material: ejecución material de actos formales, legitimada por la existencia
de un acto y procedimientos previos. Cuando falta el procedimiento, VIA DE HECHO, salvo que
se trate de los muy limitados supuestos de la llamada "coacción administrativa directa" (actividad
de la policía de seguridad o a supuestos de emergencia, vg. catástrofes naturales).
5. Actividad ordinaria no sometida al Derecho Administrativo: contratos laborales y
civiles...
b) Elementos REGLADOS y DISCRECIONALES en las potestades administrativas:
La actuación administrativa (jurídico-formal) se concreta en un acto administrativo, de
resultas de un procedimiento administrativo, y deriva del ejercicio de potestades
administrativas (i) poderes exorbitantes que, ejercidos de acuerdo con el Ordenamiento
jurídico, condicionan o limitan las esferas jurídicas de los sujetos; (ii) tasadas en el
Ordenamiento jurídico y limitadas en su ejercicio por el principio de legalidad de la actuación
administrativa (arts. 9.3, 103 y 106 CE, 3 LAP). Toda actuación administrativa debe estar
justificada por una norma jurídica previa -del rango exigible en cada caso- y respetar la legalidad,
estando sometida de modo estricto y proactivo a la ley y al Derecho (principio de vinculación
positiva al Ordenamiento: sólo lo que éste prevé).
Pero no todos los elementos para adoptar una decisión administrativa están
predeterminados en las normas, ya que pueden existir elementos discrecionales (espacios para
apreciaciones, estimaciones o consideraciones subjetivas del órgano administrativo competente).
La discrecionalidad administrativa...
1. es la posibilidad reconocida a la Administración de optar entre varias soluciones
jurídicas igualmente correctas, indiferentes para el Derecho, con arreglo a criterios
de oportunidad.
2. se justifica por la legitimidad democrática de la Administración y la imposibilidad para
el Ordenamiento de predisponer todas las soluciones a un problema.
3. restringe las facultades de control jurisdiccional: cabe anular una decisión
administrativa cuando presente vicios de legalidad, pero sólo sustituirla por otra
judicial cuando la solución venga prevista en el Ordenamiento jurídico o cuando se
trate del ejercicio de una mera discrecionalidad interpretativa (arts. 117 CE y 4
LOPJ).
Técnicas jurisprudenciales de control de la discrecionalidad elaboradas sobre la base de la
distinción de los elementos del acto administrativo y del diferente alcance de la libertad de
actuación de la Administración respecto a cada uno de ellos:
-
verificación de los elementos reglados de la actuación administrativa, siempre
presentes en la norma atributiva de la potestad: competencia del órgano, forma o
procedimiento, hechos determinantes del acto y fin perseguido por la norma (el vicio
de la “desviación de poder” permite a los operadores jurídicos averiguar si la
potestad administrativa atribuida a la Administración para lograr un concreto fin
público ha sido ejercida para conseguir ese fin y no otro: art. 63 LAP).
-
limitaciones “de principio”: la Administración puede actuar libremente ante la
existencia de elementos discrecionales en una potestad administrativa, pero nunca
contra los principios generales del Derecho (igualdad o no discriminación
injustificada, proporcionalidad o prohibición de adopción de las medidas más
gravosas para el ciudadano, libertad o interpretación restrictiva de las normas
limitativas de los derechos cívicos).
Estas técnicas de control de la discrecionalidad no se deben confundir con la interpretación que
la jurisdicción contencioso-administrativa puede hacer de los conceptos jurídicos
indeterminados presentes en las normas, ni con la figura de la discrecionalidad técnica.
-
Los conceptos jurídicos indeterminados son conceptos de valor o de experiencia
introducidos en los preceptos de las normas jurídicas, que recomiendan una
interpretación teleológica de la norma atributiva de la potestad administrativa. Si la
norma atributiva de potestad introduce un concepto jurídico indeterminado (“interés
general”, “urgente necesidad”, “proposición más ventajosa”, “utilidad pública”) ello se
debe a la imposible concreción del lenguaje o a la necesidad de acompasar la norma
a la evolución social. En este caso, el control judicial deberá limitarse a verificar
si el contenido del acto administrativo está dentro de los límites establecidos
en la norma habilitante.
-
La discrecionalidad técnica aparece siempre que la norma apela a cuestiones
relativas a las ciencias naturales o humanas, exigiendo evaluaciones técnicas –que
no de oportunidad- realizadas por funcionarios expertos de la Administración, de
quienes se presume objetividad, imparcialidad e independencia. En estos casos, que
encubren la dificultad de la jurisdicción contencioso-administrativa para comprobar el
acierto o el error de decisiones administrativas de gran complejidad técnica, la
jurisprudencia ha adoptados soluciones casuísticas: el TC ha afirmado la
imposibilidad de enjuiciar el fondo del asunto, salvo que se pueda demostrar la
irracionalidad o la falta absoluta de fundamento de la decisión administrativa
adoptada (que atentaría contra el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva).
Ejemplos:
- “ En todo caso se concederán los siguientes permisos con las correspondientes condiciones mínimas
(...) Permiso por parto: tendrá una duración de 16 semanas ininterrumpidas. Este permiso se ampliará en 2
semanas más en el supuesto de discapacidad del hijo y, por cada hijo a partir del segundo, en los
supuestos de parto múltiple” (art. 49.a EBEP).
-“La prohibición de contratar “haber dado lugar, por causa de la que hubiesen sido declarados
culpables, a la resolución firme de cualquier contrato celebrado con una Administración Pública” se
apreciará directamente por los órganos de contratación, siempre que la sentencia se pronuncie sobre su
alcance y duración, subsistiendo durante el plazo señalado en las mismas” (art. 50.1.2º LCSP).
-“Incoado el expediente de caducidad, la Administración podrá disponer la paralización inmediata de
las obras" (art. 80 Ley de Costas).
-"El Alcalde puede delegar el ejercicio de sus atribuciones" (art. 21. 3 LRBRL).
- "Las Administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o
desfavorables" (art. 105 LAP).
-“Podrán ser objeto de tramitación urgente los expedientes correspondientes a los contratos (...) cuya
celebración responda a una necesidad inaplazable o cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones
de interés público. A tales efectos el expediente deberá contener la declaración de urgencia hecha por el
órgano de contratación, debidamente motivada” (art. 96.1 LCSP).
-"El procedimiento ordinario de otorgamiento de concesiones se ajustará a los principios de
publicidad y tramitación en competencia, prefiriéndose, en igualdad de condiciones, aquellos que
proyecten la más racional utilización del agua y una mejor protección de su entorno" (art. 79.2 RDLeg.
1/2001, de 20 julio, Texto Refundido de la Ley de Aguas).