disparidades regionales y federalismo fiscal

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA
Presidente
Dr. Alberto Dibbern
Vicepresidente
Dr. Rogelio Simonatto
Secretario General
Abog. Guillermo Tamarit
Secretaria Académica
Prof. María Rosa Depetris
Secretaria de Ciencia y Técnica
Dra. Nelba Tacconi
Secretario de Relaciones Institucionales
Ing. Agr. Alejandro Etchegaray
Secretario de Extensión Universitaria
Arq. Fernando Tauber
Secretaria de Asuntos Económico – Financieros
Cdora. Mercedes Molteni
Director de la Editorial (EDULP)
Lic. Jorge Luis Bernetti
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
ALBERTO PORTO (DIRECTOR)
UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA
MARZO 2004
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Alberto Porto (Director)
Diseño de tapa: Paula Romero (DCV)
Calle 47 N° 380 e/2 y 3
(1900) La Plata. Provincia de Buenos Aires. Argentina
Tel/Fax: 54-221-427-4898/427-3992
E-mail: [email protected]
La EDULP integra la Red de Editoriales Universitarias (REUN)
1° edición – marzo 2004
ISBN N° 950-34-0270-0
Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723
©2004 EDULP
Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra
Impreso en Argentina
Contenido
I - Introducción _____________________________________________________ 11
I.1 - La Coparticipación Federal de Impuestos _____________________________________________11
I.2 - Objetivo del trabajo ______________________________________________________________11
I.3 - Contenido del estudio_____________________________________________________________12
II - Caracterización de las provincias ___________________________________ 15
II.1 - Descripción de los indicadores _____________________________________________________15
II.2 - Metodología ___________________________________________________________________28
II.3 - Resultados _____________________________________________________________________30
II.4 - Conclusiones ___________________________________________________________________40
III - La teoría económica del federalismo fiscal___________________________ 41
III.1 - Participación política ____________________________________________________________42
III.2 - Eficiencia económica____________________________________________________________43
III.3 - La frontera del federalismo _______________________________________________________47
III.4 - Descentralización, autonomía local y responsabilidad local ______________________________47
III.5 - Asignación de funciones fiscales y fuentes de financiamiento entre niveles de gobierno _______51
III.6 - Interdependencias ______________________________________________________________64
III.7 - Expandiendo el nivel de análisis ___________________________________________________65
IV - Fundamentos teóricos para la centralización tributaria y las
transferencias intergubernamentales ___________________________________ 67
IV.1 - Subaditividad de la función de costos de recaudación __________________________________67
IV.2 - Minimización de la carga excedente de la recaudación _________________________________67
IV.3 - Competencia tributaria entre jurisdicciones locales ____________________________________69
IV.4 - Externalidades interjurisdiccionales ________________________________________________69
IV.5 - Corrección de fracasos por toma de decisiones colectivas _______________________________70
IV.6 - Diferentes elasticidades-ingreso de los gastos e impuestos asignados a cada nivel de
gobierno ___________________________________________________________________________72
IV.7 - Niveles mínimos (ingreso mínimo y/o cantidad mínima de algún bien) ____________________72
IV.8 - Redistribución del ingreso________________________________________________________74
IV.9 - Complementariedad entre bienes privados y bienes públicos locales_______________________80
IV.10 - Tabla resumen de resultados. Transferencias intergubernamentales. Distintos tipos __________82
V - Distribución personal y regional del ingreso y transferencias
intergubernamentales en la Argentina __________________________________ 83
V.1 - La corrección de disparidades fiscales como objetivo de las políticas públicas________________83
V.2 - Disparidades fiscales a compensar y formas alternativas de instrumentación _________________91
VI - Tamaño y estructura vertical del Sector Público argentino: evolución
de largo plazo ______________________________________________________ 97
VII - Tamaño y perfil de las erogaciones y recursos de los gobiernos
nacional y provincial: 1950-2001______________________________________ 109
VII.1 - Comparación de la estructura y de la evolución de las erogaciones de ambos niveles de
gobierno __________________________________________________________________________109
VII.2 - Comparación del tamaño y perfil de los recursos entre niveles de gobierno: situación
actual y comparación retrospectiva _____________________________________________________112
VII.3 - Resumen____________________________________________________________________113
VIII - Comportamiento de los gastos y recursos públicos provinciales. 1959-2001 _ 123
VIII.1 - Gasto total y gasto según clasificación económica___________________________________123
5
VIII.2 - Gasto según finalidad _________________________________________________________137
VIII.3 - Recursos provinciales _________________________________________________________146
IX - Etapas de la Coparticipación Federal de Impuestos. Un análisis crítico__ 155
IX.1 - El período previo a la Coparticipación Federal de Impuestos (1853-1934). El
Federalismo Competitivo_____________________________________________________________155
IX.2 - El período de la Coparticipación Federal de Impuestos (1935 hasta el presente).
Distintas etapas: del Federalismo Cooperativo al Coercitivo _________________________________157
X - Turbulencia en la estructura tributaria argentina. 1932-2000___________ 201
X.1 - Turbulencia tributaria ___________________________________________________________202
XI - Inestabilidad de los parámetros básicos del Régimen de
Coparticipación Federal de Impuestos _________________________________ 211
XI.1 - Esquema simple de las relaciones fiscales intergubernamentales en la Argentina ____________211
XI.2 - Estabilidad de la distribución primaria y de la mezcla de los recursos nacionales y su
impacto sobre el Régimen de Coparticipación de Impuestos _________________________________214
XI.3 - Una institución para el funcionamiento responsable del Régimen de Coparticipación
Federal de Impuestos. Una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable ______219
XI.4 - Conclusión___________________________________________________________________222
XII - La capacidad, necesidad, confort y stress fiscales en las políticas
públicas argentinas_________________________________________________ 223
XII.1 - Características de los prorrateadores de la distribución secundaria y su evolución___________224
XII.2 - Algunas cuantificaciones para la Argentina_________________________________________227
XII.3 - Las diferencias interprovinciales de gasto público por habitante: evolución de
largo plazo _______________________________________________________________________237
XIII - Las políticas de descentralización fiscal y los condicionantes de las
disparidades regionales ____________________________________________ 241
XIII.1 - Modelo simple ______________________________________________________________242
XIII.2 - Cuantificaciones y evaluación de políticas_________________________________________244
XIII.3 - Comentarios finales __________________________________________________________247
XIII.4 - Anexo de Tablas _____________________________________________________________250
XIV - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipación ___________________ 253
XIV.1 - Fundamentos del régimen de transferencias________________________________________253
XIV.2 - Lineamientos para una nueva Ley de Coparticipación________________________________254
XIV.3 - La institución para el funcionamiento responsable del Régimen de Coparticipación
Federal de Impuestos: una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable ______256
XIV.4 - Un nuevo rol para el gobierno nacional ___________________________________________256
XIV.5 - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipación___________________________________256
XV - Conclusiones__________________________________________________ 263
XVI - Anexo I. Medidas de autonomía y de descentralización fiscal del
Sector Público argentino ____________________________________________ 269
XVII - Anexo II. Los recursos no renovables en un sistema federal _________ 277
XVII.1 - La teoría sobre el uso racional de los recursos no renovables en un esquema de
gobierno único _____________________________________________________________________277
XVII.2 - Las cuestiones del federalismo fiscal ____________________________________________280
XVII.3 - La legislación argentina sobre la propiedad y explotación del recurso no renovable________284
6
XVII.4 - La relevancia económica de los recursos por regalías recibidas por las provincias
argentinas, la Coparticipación Federal de Impuestos y el comportamiento fiscal de los
gobiernos de Argentina en décadas recientes _____________________________________________285
XVII.5 - Conclusiones _______________________________________________________________294
XVIII - Anexo III. La responsabilidad provincial en el déficit y la deuda del sector
público argentino ___________________________________________________ 297
XVIII.1 - El déficit del Sector Público __________________________________________________297
XVIII.2 - Deuda del Sector Público. 1991–2001___________________________________________300
XVIII.3 - Conclusión ________________________________________________________________300
XIX - Anexo IV. Gastos y recursos públicos provinciales 1959-2001 por
provincias ________________________________________________________ 301
XX - Anexo V. Estructura tributaria argentina. Evolución, tendencia y ciclo.
1932-2001_________________________________________________________ 315
XX.1 - Evolución de la estructura tributaria ______________________________________________315
XX.2 - Tendencia y ciclo en la estructura tributaria argentina. Aplicación del filtro HodrickPrescott___________________________________________________________________________318
XXI - Anexo VI. Desempeño comparado Impuesto al Valor Agregado e Impuesto
sobre los Ingresos Brutos______________________________________________ 325
XXI.1 - Evolución comparada del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y el Impuesto al Valor
Agregado _________________________________________________________________________325
XXI.2 - Cuantificaciones sobre la evolución del Impuesto sobre los Ingresos Brutos ______________326
XXII - Anexo VII. Proyecciones fiscales________________________________ 337
XXII.1 - Criterios utilizados en las proyecciones_____________________________________________337
XXII.2 - Resultados de la proyección del status-quo________________________________________343
XXII.3 - Proyecciones consolidadas incluyendo cambios tributarios ___________________________345
XXII.4 - Incorporación de la propuesta de coparticipación a las proyecciones____________________348
XXII.5 - Descentralización de gastos ___________________________________________________352
XXII.6 - Reforma tributaria provincial __________________________________________________353
XXIII - Anexo VIII. Experiencia internacional _____________________________ 355
XXIII.1 - Perspectiva general _________________________________________________________355
XXIII.2 - Análisis por países __________________________________________________________358
XXIV - Bibliografía ________________________________________________ 385
7
Prefacio
Este estudio fue realizado por docentes-investigadores del Departamento de Economía
de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de La Plata. Se
contó con el ambiente académico que brinda la Universidad Nacional de La Plata, con
su trayectoria más que centenaria en la creación, transmisión y transferencia de conocimientos. La Fundación Tinker brindó apoyo financiero y el Ministerio de Economía
de la Provincia de Buenos Aires colaboró para la publicación de este volumen.
En las distintas etapas del proyecto colaboraron los docentes-investigadores Martin Cicowiez, Luciano Di Gresia, Atilio Elizagaray, Diego Fernandez Felices, Gonzalo
Fernandez, Marcelo Garriga, Horacio Piffano, Alberto Porto, Natalia Porto, Cecilia
Rumi y Jorge Sereno. Como Auxiliares de Investigación participaron Aurora Gallerano
y Alejandro Támola. En cada capítulo se deja constancia de la autoría y las colaboraciones. La creación y actualización de la página web fue realizada por Martín Cicowiez. Las tareas de revisión final del libro fueron realizadas por Natalia Porto y las de
edición estuvieron a cargo de Luciano Di Gresia con la colaboración de Martín Cicowiez. La dirección del proyecto estuvo a cargo de Alberto Porto.
Varios estudios que no se incluyen en este volumen por razones de espacio, así como versiones más detalladas de algunos capítulos, fueron publicadas en la Serie Documentos de Federalismo del proyecto “Desequilibrios Territoriales y Federalismo Fiscal”
y pueden consultarse en www.depeco.econo.unlp.edu.ar/federalismo En esta página
pueden consultarse todas las actividades desarrolladas en el marco del proyecto.
Dr. Alberto Porto
Director del Proyecto
[email protected]
La Plata, marzo de 2004.
9
CAPÍTULO I – INTRODUCCIÓN
I - Introducción
L
Alberto Porto
os desequilibrios territoriales y el papel de las políticas públicas para su corrección es un tema que ha sido y es preocupación permanente. La historia muestra
una creciente descentralización fiscal, de la Nación a las provincias, que se debió a la
creación de nuevas provincias (de las 14 originales a 23 y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires en la actualidad) y a la transferencia de funciones y responsabilidades de
gasto. La descentralización fiscal ha sido asimétrica entre los poderes tributarios –que
quedaron concentrados en el gobierno nacional- y los gastos –que se transfirieron a las
provincias- lo que originó un importante “desbalance vertical” que tuvo que ser cubierto con transferencias intergubernamentales: en promedio, más del 60% de los gastos
provinciales se financian con fondos recaudados por la Nación. Los desequilibrios territoriales, junto con el objetivo de prestar los servicios públicos en niveles similares en
todo el territorio, con niveles también similares de presión tributaria, llevó a que el
promedio antes mencionado tuviera desvíos significativos, con provincias que sólo financian con recursos propios una fracción muy pequeña de su gasto público total. La
fuerte disociación entre las responsabilidades de gastar y de recaudar, junto con un pobre diseño de los sistemas de transferencias, constituyó un incentivo para la indisciplina fiscal, el endeudamiento excesivo y otras plagas que culminaron, en varias oportunidades a lo largo de la historia, en el colapso del sistema fiscal argentino.
I.1 - La Coparticipación Federal de Impuestos
El tema de las transferencias intergubernamentales fue incorporado a la Constitución
Nacional de 1994 que mandó sancionar un nuevo régimen “antes del 31 de diciembre
de 1996”. En parte por la complejidad del tema y en parte por la falta de un amplio debate que tienda un puente entre los académicos, los prácticos, los políticos y el público
en general, han pasado siete años y el mandato constitucional sigue incumplido. La
crisis actual de la economía argentina y del sector fiscal en particular ha reinstalado en
la agenda de problemas a encarar y resolver el de las relaciones fiscales entre la Nación
y las Provincias.
I.2 - Objetivo del trabajo
El objetivo de este trabajo es estudiar los principales problemas de la descentralización
fiscal en la Argentina en su situación actual y en la perspectiva histórica, brindar elementos que resulten de utilidad para diseñar y evaluar políticas públicas y proponer un
nuevo Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.
11
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
I.3 - Contenido del estudio
Las disparidades provinciales de tamaño y nivel económico-social constituyen un condicionante de las políticas de descentralización fiscal. Estas disparidades económicosociales se documentan en el Capítulo II.
En el Capítulo III se desarrollan los principales temas de la teoría del federalismo
fiscal. En primer lugar se estudia que estructura de gobierno –centralizada o descentralizada- es más adecuada para el logro de los objetivos de eficiencia económica y participación política. En segundo lugar, se definen los conceptos de descentralización, autonomía local y rendición de cuentas local (local accountability) que son clave en el
debate sobre los gobiernos locales. Se estudian luego los temas más tradicionales de la
teoría del federalismo fiscal: la asignación de funciones o gastos entre niveles de gobierno, la distribución de poderes tributarios, las transferencias intergubernamentales y
el financiamiento de las inversiones. La teoría tradicional del federalismo fiscal se
ocupa de las cuestiones normativas vinculadas con los problemas antes mencionados.
La teoría positiva explora el comportamiento real cuando aparecen políticos y burócratas con sus propias funciones objetivo. Se estudian luego las interdependencias en la
estructura federal de gobierno, o sea, como una modificación impacta de un modo u
otro sobre el funcionamiento de todo el sistema. El capítulo finaliza con una reflexión
sobre el problema de elección entre distintos modelos de federalismo para el logro de
los objetivos de eficiencia económica, participación política y protección de la libertad.
Como el interés central de este trabajo es el diseño de un nuevo sistema de Coparticipación Federal de Impuestos, el Capítulo IV se destina al estudio del fundamento
teórico de las transferencias intergubernamentales. En el Capítulo V se estudia la distribución personal y regional del ingreso y su relación con las transferencias intergubernamentales en la Argentina. Se presenta un argumento para justificar la corrección
de las disparidades fiscales, basado en la complementariedad de los bienes y se estudian que disparidades deberían compensarse y las formas alternativas de instrumentar
la corrección.
Los Capítulos VI a XIII estudian la evolución del federalismo fiscal en la Argentina. Como introducción al tema, en el Capítulo VI se presenta una breve síntesis de la
evolución de largo plazo del Sector Público Argentino y su estructura vertical. Para
contar con un patrón de comparación se agrega información similar para los Estados
Unidos y para un conjunto de países desarrollados. En el Capítulo VII se documenta,
con mayor desagregación, la evolución del tamaño relativo y del perfil económico y
funcional de los gastos de los gobiernos nacional y provinciales para la segunda mitad
del siglo XX. Se incluye también la evolución comparada de los recursos públicos corrientes de los dos niveles de gobierno. El Capítulo VIII se destina al estudio de la evolución de los gastos y recursos provinciales, a nivel de provincias, para 1959-2001. El
Capítulo IX estudia las etapas del federalismo fiscal en la Argentina. Se distingue un
primer gran período, denominado de Federalismo Competitivo, que comprende el período previo a los Regímenes de Coparticipación (1853-1934) y un segundo gran período, desde 1935 hasta nuestros días, en el que se distinguen nueve períodos o etapas
del régimen, que comienzan con un Federalismo Cooperativo y culminan con el Federalismo Coercitivo con el que se transita desde fines de los años 70. De cada uno de los
períodos se obtienen lecciones y enseñanzas de utilidad para el diseño de un nuevo ré12
CAPÍTULO I – INTRODUCCIÓN
gimen. El Capítulo X estudia la turbulencia de la estructura tributaria argentina y su
comparación con la de otros países de la OECD y de América Latina. Argentina exhibe
un alto índice anual de turbulencia tributaria. Esa turbulencia se traslada al Régimen de
Coparticipación de Impuestos por la vía de cambios en la mezcla de recursos nacionales coparticipables y no coparticipables, que es la primera fuente de conflictos entre el
gobierno nacional y el conjunto de gobiernos provinciales. A la inestabilidad de la
mezcla se agrega la inestabilidad en el reparto de la masa coparticipable entre la nación
y las provincias (distribución primaria). Esta inestabilidad en los dos parámetros básicos del régimen se documenta en el Capítulo XI. La tercera fuente de conflictos es la
distribución de la parte provincial entre cada una de las jurisdicciones (distribución
secundaria). En el Capítulo XII se estudia el rol de la capacidad, necesidad, confort y
stress fiscales en las políticas públicas argentinas. Se comienza con la evolución de la
filosofía del régimen en cuanto a distribución secundaria, se revisan algunas cuantificaciones disponibles y se culmina con la evolución de largo plazo (1900-2000) del gasto provincial por habitante en las distintas provincias argentinas.
La comparación interprovincial del gasto por habitante, antes y después de los
Regímenes de Coparticipación, es ilustrativa per se de los condicionantes que las disparidades regionales imponen a las políticas de descentralización fiscal. Estas disparidades darán lugar a grandes diferencias interjurisdiccionales en cuanto a disponibilidad
de bienes públicos locales, o a la implementación de regímenes de transferencias que
deben diseñarse adecuadamente para que cumplan con sus objetivos y no generen distorsiones. El tema del diseño no es simple ya que, aun con gobiernos benevolentes,
implican conflictos entre las partes (jurisdicciones que ganan y pierden). Los problemas son mayores si los actores introducen sus propios objetivos –el gobierno nacional
en cuanto a como distribuir las transferencias a las provincias y los gobiernos locales
en cuanto a como usarlas. Como varios estudios sobre descentralización fiscalregímenes de transferencias-correspondencia fiscal, proponen descentralizar servicios
desde las provincias hacia las municipalidades, se ha incluido el Capítulo XIII que ilustra los condicionantes impuestos por las disparidades regionales en el caso específico
de la transferencia a las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires del gasto en
educación general básica y de un impuesto local (sobre la propiedad inmueble) para
financiarlo.
En el Capítulo XIV se presenta la propuesta de un nuevo Régimen de Coparticipación de Impuestos. En base a la asignación actual de funciones se calcula la distribución primaria. Para la distribución secundaria se parte de la distribución actual y se
propone un sendero temporal hasta el año 2014, que corrige suavemente las principales
distorsiones. La propuesta está basada en la proyección de las variables fiscales para la
próxima década, de modo de darle viabilidad y explicitar los necesarios ajustes que
deberán realizar los dos niveles de gobierno. La distribución entre provincias se realiza
utilizando datos no manipulables por ninguna de las partes. El mecanismo de distribución es simple y de fácil control. La propuesta es viable políticamente.
En el Capítulo XV se concluye.
Se agregan varios Anexos con la finalidad de completar la información estadística
y el desarrollo de distintos temas. En el Anexo I se cuantifican la descentralización y
la correspondencia fiscal en la Argentina. En el Anexo II se estudia la imposición so13
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
bre los recursos naturales. En el Anexo III se documenta como se reparte la responsabilidad en el déficit fiscal y en la deuda pública, entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales. El Anexo IV presenta un detalle de los gastos e ingresos de las provincias para 1959-2001. En el Anexo V se documenta la evolución en el tiempo de la
estructura tributaria nacional para el período 1932-2001. La evolución comparada del
principal impuesto provincial, Ingresos Brutos, con el impuesto nacional sobre el valor
agregado se estudia en el Anexo VI. En el Anexo VII se presentan en forma detallada
las proyecciones de las variables fiscales para la próxima década, así como la metodología y las fuentes de información utilizadas. Finalmente, en el Anexo VIII se repasan
varias experiencias internacionales.
Varios documentos que complementan este libro y que no pudieron incluirse por
razones de espacio se encuentran disponibles en la página web
www.depeco.econo.unlp.edu.ar/federalismo. En esa misma página se han incorporado los Documentos de Trabajo correspondientes al proyecto, con un contenido más
amplio y detallado que el de los capítulos de este libro.
14
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS
II - Caracterización de las provincias
E
Martín Cicowiez1
l objetivo de este capítulo es describir la situación relativa de las provincias argentinas utilizando indicadores tanto económicos como sociales. Son muchos los indicadores que pueden emplearse para reflejar la situación económica y social de las
provincias argentinas. En la elección acerca de cuáles indicadores utilizar debe lograrse
un compromiso adecuado entre cantidad de indicadores y complejidad del análisis.
Se emplea la metodología del análisis de factores para seleccionar, de manera no
arbitraria, el menor número de indicadores necesario para describir la situación relativa
de las provincias argentinas. La idea básica detrás del análisis de factores es que un
mayor número de indicadores no siempre aumenta la capacidad descriptiva del análisis
si existe correlación entre ellos.
El capítulo se organiza de la siguiente manera. En la sección II.1 se describen cada una de las variables empleadas en el análisis. La sección II.2 describe brevemente la
metodología del análisis de factores. En la sección II.3 se presentan los resultados obtenidos con respecto a los tres indicadores sintéticos construidos con el fin de realizar
la caracterización económico-social de las provincias argentinas. La sección II.4 contiene las conclusiones del capítulo.
II.1 - Descripción de los indicadores
En esta sección se describen los 16 indicadores, que se emplean luego para construir
los tres indicadores sintéticos. De los 16 indicadores 7 son variables económicas y 9
son variables sociales.
Las variables elegidas captan varios de los aspectos que contribuyen al desarrollo
económico-social de las provincias argentinas.
Las variables fueron seleccionadas prestando especial atención a las fuentes de información. En los casos donde fue posible se utilizó información del último Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPV) realizado en 2001. Para algunas de las variables, que no pueden calcularse a partir de información censal, se empleó la onda de
octubre de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) que elabora el INDEC. 2 3 Las
1
Participó como asistente de investigación Magalí García. Se agradecen los comentarios de Natalia Porto.
La EPH es una encuesta que recaba información demográfica, social y económica sobre los hogares de
los principales aglomerados urbanos del país. Esta encuesta se realiza dos veces al año en los meses de
mayo y octubre.
3
Para las variables construidas a partir de la EPH los valores correspondientes a la provincia de Buenos
Aires se obtienen como el promedio ponderado por la población de referencia de los aglomerados Gran La
Plata, Partidos del Conurbano Bonaerense, y Bahía Blanca mientras que para la provincia de Santa Fe se
calcula el promedio ponderado por la población de referencia de los aglomerados Santa Fe y Rosario. La
2
15
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
variables restantes se obtuvieron de las estadísticas oficiales elaboradas por el ministerio de gobierno correspondiente. Para evitar el efecto de considerar un único año, en
que pueden reflejarse circunstancias coyunturales, para las variables que no fueron obtenidas de fuente censal se consideran promedios para el período 1999 a 2001.
II.1.a - Indicadores sociales
En este grupo se incluyen variables que captan aspectos sociales tales como densidad
poblacional, educación, salud, características de la vivienda y delincuencia.
Densidad poblacional
La densidad poblacional mide la cantidad de habitantes por Km2 de superficie territorial. Para su construcción se utilizó información obtenida del Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPV) de 2001. La Tabla 1 muestra grandes diferencias en la
densidad poblacional. Para todo el país la densidad poblacional es de 13 habitantes por
Km2 de superficie. El mínimo se observa en Santa Cruz (0,8 habitantes por Km2) y el
máximo en la Ciudad de Buenos Aires (13.843,9 habitantes por Km2).
Tabla 1 – Densidad poblacional año 2001
Provincia
Ciudad de Bs As
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
TOTAL PAIS
(*) Habitantes por km2
Fuente: INDEC
Población
2.768.772
13.818.677
333.661
3.061.611
929.236
983.087
413.240
1.156.799
485.700
611.484
298.460
289.820
1.576.585
963.869
473.315
552.677
1.079.422
622.094
366.900
197.191
2.997.376
806.347
100.960
1.336.664
36.223.947
Superficie
Densidad (*)
2
(km )
200
13.843,9
307.571
44,9
102.602
3,3
165.321
18,5
88.199
10,5
99.633
9,9
224.686
1,8
78.781
14,7
72.066
6,7
53.219
11,5
143.440
2,1
89.680
3,2
148.827
10,6
29.801
32,3
94.078
5,0
203.013
2,7
155.488
6,9
89.651
6,9
76.748
4,8
243.943
0,8
133.007
22,5
136.351
5,9
21.263
4,7
22.524
59,3
2.780.092
13,0
En términos de población, la
provincia de Buenos Aires concentra al 38% de la población total del
país. A continuación se ubican Córdoba (8,5%), Santa Fe (8,3%) y la
Ciudad de Buenos Aires (7,6%). En
términos de superficie, estas cuatro
provincias consideradas en conjunto
abarcan el 22% del territorio argentino. El 37,5% restante de la población se distribuye en las demás provincias.
Tasa de analfabetismo
La tasa de analfabetismo se calcula
como el porcentaje de personas mayores de 10 años que no saben leer
ni escribir. Esta información se obtuvo del CNPV de 2001. La tasa de
analfabetismo (Tabla 2) registra
valores que van desde 0,5% en la
Ciudad de Buenos Aires hasta 8%
en Chaco.
información para Río Negro de la EPH se obtuvo aplicando a los datos de Neuquén el cociente entre los
datos de Río Negro y los de Neuquén de octubre de 2002. Es sólo a partir de octubre de 2002 que la EPH
incorpora un aglomerado urbano de la provincia de Río Negro.
16
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS
Tasa neta de escolarización secundaria
La tasa neta de escolarización secundaria se define como el porcentaje de personas de
entre 13 y 17 años que asisten a la escuela con respecto al total de personas de esa
edad. Esta información se obtuvo del CNPV de 2001. La Tabla 3 muestra que en 18 de
las 24 provincias la tasa neta de escolarización secundaria supera el 60%. Las excepciones son Santiago del Estero
(48,1%), Misiones (50,2%),
Tabla 2 – Tasa de analfabetismo
Chaco (52,3%), Corrientes
(54,3%), Tucumán (57%) y
Provincia
1980
1991
2001
Ciudad de Bs.As.
1,5
0,7
0,5
Formosa (57,1%). Para todo el
Buenos Aires
4,0
2,5
1,6
país la tasa neta de escolarizaCatamarca
8,6
4,9
2,9
ción secundaria es 68,1%. La
Córdoba
5,6
3,5
2,1
provincia con mayor tasa de
Corrientes
15,9
10,3
6,5
Chaco
17,7
12,3
8,0
escolarización secundaria es
Chubut
8,2
5,0
3,1
Tierra del Fuego (94,1%).
Entre Ríos
8,3
5,4
3,1
Calidad educativa
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
TOTAL PAIS
Promedio
Mínimo
Máximo
Desvío estandar
13,7
13,4
6,7
6,9
7,8
12,9
10,5
10,2
12,4
7,8
8,2
4,1
6,1
13,9
2,4
9,1
9,3
7,9
4,5
4,3
5,0
9,1
6,0
6,2
7,6
4,7
4,7
2,4
3,9
9,5
1,2
5,4
4,0
5,7
0,7
12,3
2,9
6,0
4,7
2,7
2,5
3,2
6,2
3,4
3,8
4,7
3,0
2,9
1,4
2,5
6,0
0,7
3,6
2,6
3,5
0,5
8,0
1,9
La calidad educativa se mide
empleando información del
Primer Operativo Nacional de
Evaluación de Finalización del
Nivel Secundaria llevado a cabo
en 1997 por el Ministerio de
Cultura y Educación de la Nación. Se emplea como indicador
el promedio de respuestas correctas en las pruebas de Lengua
9,0
y Matemática. La Tabla 3 mues1,5
17,7
tra que para el total del país este
4,2
promedio es 63,7. Las tres proPorcentaje de personas mayores de 10 años que no saben leer ni escribir
Fuente: INDEC
vincias mejor ubicadas son la
Ciudad de Buenos Aires (65,5),
Buenos Aires (67,9), y Neuquén (65,1), mientras que las tres provincias peor ubicadas
son La Rioja (49,1), Catamarca (50,2), y Santiago del Estero (51,8%).
17
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 3 - Tasa neta de escolarización secundaria y calidad educativa
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
TOTAL PAIS
Promedio
Mínimo
Máximo
Desvío estandar
Tasa de escolarización (1)
1991
2001
82,0
81,4
60,2
74,9
54,8
66,9
64,5
64,6
44,5
54,3
41,3
52,3
61,2
71,3
56,9
64,0
48,5
57,1
60,8
68,1
59,8
70,1
57,4
64,5
58,4
67,3
39,4
50,2
58,9
65,2
57,8
64,1
59,1
65,6
58,4
64,3
55,7
62,7
73,2
70,7
61,4
69,9
41,6
48,1
73,4
78,7
52,8
57,0
59,3
68,1
57,6
64,7
39,4
48,1
82,0
81,4
10,1
8,4
Calidad educativa 1997 (2)
Lengua
Matemática
Promedio
71,8
67,3
69,5
68,8
66,9
67,9
52,7
47,7
50,2
64,4
61,4
62,9
57,2
55,2
56,2
54,7
49,9
52,3
62,7
56,8
59,8
65,8
60,0
62,9
54,2
50,2
52,2
57,1
56,6
56,9
67,0
62,2
64,6
50,2
48,0
49,1
63,3
64,6
64,0
58,7
55,7
57,2
66,8
63,4
65,1
66,6
63,4
65,0
56,0
57,9
54,1
58,5
57,3
57,9
61,8
54,9
58,4
61,7
57,4
59,5
66,3
63,3
64,8
54,5
49,1
51,8
61,1
55,4
58,2
58,5
50,4
54,4
65,2
62,3
63,7
60,9
57,1
59,0
50,2
47,7
49,1
71,8
67,3
69,5
5,6
6,0
5,7
(1) Porcentaje de personas con 13-17 años que asisten a la escuela sobre el total en esas edades. Fuente: INDEC
(2) Promedio de respuestas correctas. Fuente: Ministerio de Cultura y Educación de la Nación
Tasa de mortalidad infantil
La tasa de mortalidad infantil se obtuvo del Programa Nacional de Estadísticas de Salud del Ministerio de Salud de la Nación. La mortalidad infantil se calcula cada 1000
nacidos vivos según el lugar de residencia de la madre. La Tabla 4 muestra, a lo largo
del período 1991-2001, una disminución de la tasa de mortalidad infantil para todo el
país que pasa de 25 por mil en 1991 a 16 por mil en 2001. Esta tendencia decreciente
se observa en todas las provincias. Cuando se considera el promedio 1999-2001 las
provincias con menor tasa de mortalidad infantil son Tierra del Fuego (9,5 por mil), la
Ciudad de Buenos Aires (9,9 por mil) y Neuquén (12,3 por mil), mientras que las provincias con las tasas de mortalidad infantil más elevadas son Corrientes (25,2 por mil),
Formosa (25,6 por mil) y Chaco (25 por mil).
18
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS
Tabla 4 – Tasa de mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos)
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumán
Tierra del Fuego
TOTAL PAIS
Promedio
Mínimo
Máximo
Desvío estandar
1991
15,2
24,2
31,8
22,3
28,5
32,3
19,1
23,2
24,5
33,2
20,5
27,2
23,6
32,1
15,6
24,1
32,9
24,6
28,6
19,9
22,2
29,2
28,6
16,7
24,7
25,0
15,2
33,2
5,5
1992
14,9
22,4
28,1
19,6
27,7
33,5
19,8
22,1
32,3
32,5
21,3
26,0
22,1
27,0
16,1
22,7
32,8
23,7
23,7
20,4
20,8
28,7
28,8
11,2
23,6
24,1
11,2
33,5
5,8
1993
14,6
22,3
23,1
20,8
26,9
34,3
18,0
22,7
27,9
26,7
17,9
24,1
20,5
29,8
16,2
21,4
27,7
21,3
26,2
18,5
19,8
28,9
27,1
15,2
22,9
23,0
14,6
34,3
5,1
1994
14,3
21,8
29,8
20,0
26,1
31,4
18,4
20,4
30,7
25,2
15,0
22,8
18,8
23,1
15,3
19,6
29,8
21,3
27,6
15,9
17,8
29,0
23,9
13,6
22,0
22,2
13,6
31,4
5,6
1995
13,1
22,2
26,1
20,5
27,3
32,8
20,3
20,5
30,5
26,4
17,4
22,1
18,4
23,2
14,1
20,8
26,8
25,2
23,1
21,9
17,6
23,3
28,9
11,1
22,2
22,2
11,1
32,8
5,4
1996
14,7
20,9
26,4
19,4
26,1
34,4
18,0
19,5
31,4
24,4
12,4
25,7
17,5
24,1
15,7
16,2
25,5
21,6
20,6
12,8
15,7
17,1
28,8
9,7
20,9
20,8
9,7
34,4
6,2
1997
12,2
18,8
25,6
16,3
22,8
28,2
19,1
19,6
29,8
24,0
12,1
19,3
16,7
21,3
13,8
15,5
20,5
21,5
19,9
16,0
16,3
16,6
19,6
11,2
18,8
19,0
11,2
29,8
4,8
1998
13,0
19,1
23,3
16,8
23,8
31,8
19,7
18,8
26,9
21,5
14,0
22,9
15,6
20,0
14,8
17,7
22,6
21,7
20,6
18,0
16,2
18,1
19,9
11,9
19,1
19,5
11,9
31,8
4,5
1999
10,7
16,6
20,3
15,3
22,9
29,0
17,9
19,5
23,6
23,4
15,2
20,6
16,2
21,7
12,4
15,8
21,2
20,7
18,9
13,2
15,2
15,5
22,5
7,8
17,6
18,2
7,8
29,0
4,8
2000
9,4
15,6
21,0
15,0
30,4
21,9
15,8
16,9
23,0
23,1
15,3
20,9
14,3
22,2
11,4
16,6
18,8
19,4
17,2
17,2
14,4
13,2
22,4
10,5
16,6
17,7
9,4
30,4
4,8
2001
9,6
15,5
15,5
16,2
23,5
24,0
13,1
14,9
28,9
18,4
12,4
23,5
12,1
19,6
13,0
14,7
19,1
18,8
17,8
14,5
14,3
14,8
24,5
10,1
16,3
17,0
9,6
28,9
4,9
Fuente: Ministerio de Salud de la Nación
Características habitacionales
Se agrupan aquí las siguientes tres variables que se emplean para medir las características habitacionales de los hogares:4 i) hacinamiento del hogar (hogares con más de tres
personas por cuarto); ii) tipo de vivienda (hogares con una vivienda de tipo inconveniente);5 y iii) condiciones sanitarias (hogares que no tienen ningún tipo de retrete).
Cada una de estas tres variables expresa el total de hogares con déficit habitacional
como porcentaje del total de hogares de la provincia. La información de estas variables
se obtuvo del CNPV de 2001.
La Tabla 5 muestra que el 4,8% de los hogares del país tiene problemas de hacinamiento. Las provincias con menor porcentaje de hogares con problemas de hacinamiento son la Ciudad de Buenos Aires (1,6%), Tierra del Fuego (2%) y La Rioja
4
Se entiende por hogar al grupo de personas que viven bajo el mismo techo y que, además, comparten los
gastos de alimentos (INDEC, 2003).
5
Se consideran como viviendas inconvenientes a ranchos, casillas, piezas de inquilinato, locales no construidos para viviendas y viviendas móviles (INDEC, 2003).
19
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
(2,3%) mientras que las provincias con mayor porcentaje son Formosa (13,3%), Salta
(12%) y Jujuy (10,5%).
El 17% de los hogares del país presenta condiciones sanitarias deficitarias. El valor mínimo de hogares que habitan en viviendas con condiciones
sanitarias deficitarias se observa en la Ciudad de Buenos Aires mientras que
el valor máximo se observa en Formosa.
Tabla 5 – Características habitacionales año 2001
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
TOTAL PAIS
Promedio
Mínimo
Máximo
Desvío estandar
Hacinamiento Tipo de vivienda
del hogar (1)
(2)
1,6
3,1
4,0
5,4
7,5
6,2
3,9
2,4
8,7
13,8
10,3
11,7
4,9
4,0
4,7
5,3
13,3
18,3
10,5
14,2
2,3
2,1
7,1
6,7
4,5
4,1
6,2
10,5
5,1
6,1
4,8
5,8
12,0
15,3
5,6
9,6
4,6
4,0
3,0
3,8
4,1
4,0
10,0
16,3
1,8
12,5
7,5
8,8
6,0
4,8
6,2
8,1
1,6
2,1
13,3
18,3
3,2
4,9
Condiciones
sanitarias (3)
1,9
14,8
24,8
10,7
32,0
45,4
14,2
14,8
51,7
32,8
6,1
20,9
13,2
43,9
11,9
16,5
33,2
18,8
13,3
8,0
13,6
48,5
5,5
27,1
16,9
21,8
1,9
51,7
14,4
El 6% de los
hogares del país habita en viviendas de
tipo
inconveniente.
Las provincias con
mayor porcentaje de
hogares en viviendas
de tipo inconveniente
son Formosa (18,3%),
Santiago del Estero
(16,3%)
y
Salta
(15,3%) mientras que
las provincias con
menor porcentaje son
La Pampa (2,1%),
Córdoba (2,4%) y la
Ciudad de Buenos
Aires (3,1%).
(1) Porcentaje de hogares con hacinamiento (más de 3 personas por cuarto)
(2) Porcentaje de hogares que habitan en viviendas de tipo inconvenientes
(3) Porcentaje de hogares que no tienen ningún tipo de retrete
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC
Tasa de delincuencia
La tasa de delincuencia se calcula como la cantidad de delitos denunciados cada mil
habitantes. El número de delitos denunciados en cada provincia se obtuvo del Ministerio de Justicia de la Nación. La Tabla 6 muestra, para todo el país, un crecimiento de la
tasa de delincuencia durante la década del 90 que pasa de 150 por mil en 1991 a 325
por mil en 2001. Este crecimiento se da en todas las provincias excepto Salta donde la
20
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS
tasa de delincuencia disminuyó levemente. El mayor crecimiento se observa en la Ciudad de Buenos Aires donde la tasa de delincuencia pasó de 145 por mil en 1991 a 730
por mil en 2001. Cuando se considera el promedio 1999-2001 la tasa de delincuencia
muestra sus valores mínimo y máximo en Misiones (181 por mil) y la Ciudad de Buenos Aires (672 por mil), respectivamente.
Tabla 6 – Tasa de delincuencia (delitos cada 1000 habitantes)
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
TOTAL PAIS
Promedio
Mínimo
Máximo
Desvío estandar
1991
144,5
87,2
170,2
220,6
128,4
224,6
147,1
126,8
91,3
282,4
263,6
132,3
199,4
126,7
374,7
157,5
343,2
210,2
103,2
189,6
200,4
187,2
100,9
122,4
149,8
180,6
87,2
374,7
76,0
1992
102,7
114,6
185,1
201,1
126,6
222,4
150,9
128,2
92,3
271,2
217,1
152,5
191,0
125,2
383,5
161,8
367,2
194,1
123,2
186,4
201,6
180,0
104,9
140,0
154,3
180,2
92,3
383,5
74,6
1993
126,7
112,0
198,2
241,3
144,1
214,9
144,2
136,5
99,5
289,2
259,9
159,8
255,9
111,9
322,7
159,5
357,6
210,6
147,9
205,4
218,5
166,0
134,2
154,2
164,0
190,4
99,5
357,6
69,0
1994
211,9
120,5
229,2
251,4
166,4
208,6
151,4
129,9
96,3
299,5
267,4
193,3
320,4
118,4
330,3
177,9
407,7
142,9
137,5
217,9
227,7
167,5
174,7
168,2
182,8
204,9
96,3
407,7
76,8
1995
397,6
111,4
247,2
296,6
164,7
239,9
202,8
132,9
102,9
321,6
295,6
215,9
313,6
137,6
398,7
206,7
379,4
170,4
157,4
217,6
229,0
169,3
201,6
173,0
204,3
228,5
102,9
398,7
87,0
1996
418,6
126,0
271,4
348,2
188,9
272,5
209,5
174,1
118,0
334,3
320,6
201,0
366,9
120,7
534,0
225,9
n/d
237,4
183,0
295,8
241,9
187,1
269,5
192,5
216,6
253,8
118,0
534,0
100,7
1997
474,4
151,6
299,8
335,8
204,3
330,7
226,3
189,0
133,7
n/d
326,0
193,1
424,5
138,0
368,2
230,8
n/d
237,4
172,5
274,6
253,1
196,9
257,2
189,7
228,8
254,9
133,7
474,4
91,4
1999
630,1
209,2
323,0
341,2
234,7
356,0
205,3
189,4
176,8
119,6
351,1
196,6
566,3
159,1
451,9
276,9
247,4
370,3
189,9
316,8
241,0
219,1
262,2
195,0
285,3
284,5
119,6
630,1
125,2
2000
655,1
212,4
344,1
376,1
255,0
397,2
246,7
209,2
208,8
341,0
423,2
224,9
570,3
170,9
460,4
295,5
287,9
342,7
223,6
327,9
287,7
235,5
285,5
211,7
305,1
316,4
170,9
655,1
118,8
2001
729,9
217,4
340,3
404,3
291,8
441,9
297,1
197,5
269,4
395,4
402,5
238,3
562,7
214,2
610,2
385,6
303,8
398,7
210,7
429,1
319,6
221,2
307,3
216,3
325,3
350,2
197,5
729,9
136,2
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Justicia de la Nación
II.1.b - Indicadores económicos
Este grupo de variables describe el nivel de actividad, el mercado laboral, la distribución del ingreso y el nivel de la pobreza en las provincias argentinas.
Nivel de actividad
Como indicadores indirectos del nivel de actividad provincial se emplean las exportaciones y el consumo de energía eléctrica. Debido a que la población no está distribuida
de manera homogénea en las provincias, para las variables relacionadas con el nivel de
actividad se consideran valores per cápita.
21
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Las exportaciones per cápita muestran, en el período 1999-2001, un valor promedio de 667 dólares. Por encima del promedio se ubican Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Chubut, Neuquén, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego. El valor
máximo de exportaciones per cápita se observa en Santa Cruz (4.621 dólares) y el mínimo en Formosa (35 dólares). En la Tabla 7 se presentan las exportaciones per cápita
para el período 1991-2001.
Tabla 7 – Exportaciones en dólares per cápita
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
TOTAL PAIS
Promedio
Mínimo
Máximo
Desvío estandar
1991
28,8
279,4
7,9
58,8
442,6
540,0
104,1
205,9
32,4
204,9
38,5
65,7
182,6
134,9
147,9
343,3
192,1
63,0
121,5
891,5
390,4
17,0
1.274,3
127,9
223,3
245,6
7,9
1.274,3
299,2
1992
26,4
300,7
5,9
28,4
423,6
619,7
69,8
179,1
36,0
152,0
28,1
38,9
152,0
156,0
161,1
405,9
143,1
82,2
180,2
1.619,1
329,4
8,5
1.077,4
111,9
225,2
264,0
5,9
1.619,1
375,8
1993
63,4
398,8
41,5
53,4
477,9
1.608,9
174,0
212,2
74,1
131,6
387,3
198,7
322,1
563,1
325,0
597,4
233,0
324,9
137,4
516,4
868,2
55,9
2.373,8
129,7
376,0
427,9
41,5
2.373,8
536,3
1994
102,7
472,0
88,5
554,2
115,7
279,7
1.393,7
194,3
80,7
130,2
473,6
290,9
310,6
181,4
1.215,9
426,4
245,0
84,4
356,5
3.233,4
976,0
89,6
2.654,1
187,1
446,2
589,0
80,7
3.233,4
810,4
1995
87,3
610,0
64,0
686,2
170,1
437,3
1.878,5
358,9
119,0
194,1
510,2
552,5
485,2
263,8
1.513,7
725,7
319,0
155,8
635,1
4.267,3
1.177,8
191,8
2.402,1
320,2
582,5
755,2
64,0
4.267,3
951,4
1996
85,7
660,7
73,8
792,2
140,4
474,2
2.073,9
377,9
123,5
265,0
510,6
453,3
432,5
218,1
1.693,9
737,9
373,5
199,2
727,2
7.020,6
1.424,6
248,4
2.493,7
296,2
654,0
912,4
73,8
7.020,6
1.450,4
1997
102,8
760,3
322,2
913,8
147,0
352,8
2.563,8
444,9
93,6
274,7
495,1
563,8
564,5
279,5
1.601,2
705,1
424,4
244,5
837,2
5.563,3
1.424,2
202,7
2.203,4
336,6
713,3
892,6
93,6
5.563,3
1.186,1
1998
96,2
756,4
1.614,5
1.031,9
125,9
232,2
2.098,5
462,8
62,6
207,1
713,8
467,0
524,4
253,3
1.303,1
579,2
403,3
246,8
909,1
3.560,2
1.544,1
201,5
2.005,2
306,3
713,3
821,1
62,6
3.560,2
838,5
1999
84,8
615,1
1.470,9
841,3
130,7
232,2
2.024,5
302,9
42,4
197,9
407,5
435,7
509,0
244,8
1.565,1
612,7
345,3
295,8
840,7
3.419,2
1.408,6
147,1
1.751,7
264,3
619,6
757,9
42,4
3.419,2
808,1
2000
77,4
678,2
1.060,7
896,3
101,3
158,7
2.870,9
259,8
28,1
157,4
406,7
534,0
562,8
283,4
2.275,1
646,5
381,9
272,1
890,1
5.005,2
1.389,1
82,4
3.170,2
315,3
678,1
937,7
28,1
5.005,2
1.220,4
2001
75,6
730,5
1.263,7
902,1
85,7
168,9
3.131,7
326,6
34,9
182,0
404,2
568,4
572,8
256,9
2.143,5
714,3
434,4
182,0
923,3
5.439,9
1.445,3
59,3
2.822,4
311,8
702,7
965,8
34,9
5.439,9
1.274,4
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC
El consumo de energía eléctrica se calcula a partir de información obtenida de la
Secretaría de Energía de la Nación. Se incluye tanto el consumo residencial como el no
residencial.6 El valor promedio para el período 1999-2001 del consumo de energía
eléctrica per cápita fue de 1.844 Kwh. Los valores máximos se observan en Chubut,
Catamarca y la Ciudad de Buenos Aires mientras que los valores mínimos se observan
en Formosa, Jujuy y Santiago del Estero. El consumo de energía eléctrica per cápita
para el período 1991-2001 se presenta en la Tabla 8.
6
Los resultados del trabajo no cambian si sólo se considera el consumo de energía eléctrica no residencial.
22
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS
Tabla 8 – Consumo per cápita de energía eléctrica (Kwh)
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
TOTAL PAIS
Promedio
Mínimo
Máximo
Desvío estandar
1991
1.801,6
1.110,4
819,9
885,6
629,6
594,5
8.935,2
732,4
416,6
488,3
856,4
976,7
1.721,3
511,9
1.394,4
1.873,6
424,3
983,3
1.226,8
2.704,9
1.290,1
327,7
1.125,9
614,1
1.176,9
1.351,9
327,7
8.935,2
1.711,3
1992
1.874,9
1.205,5
874,8
959,7
654,7
590,4
8.530,9
775,7
423,7
483,4
907,4
1.027,7
1.749,8
563,6
1.424,4
1.661,9
453,8
893,3
1.382,7
2.766,4
1.409,0
368,3
1.129,7
679,0
1.239,4
1.366,3
368,3
8.530,9
1.627,2
1993
2.034,7
1.279,5
926,3
1.029,5
679,3
602,9
8.968,6
821,3
472,8
522,2
871,8
1.123,9
1.862,2
624,0
1.657,1
1.881,3
485,3
1.016,1
1.451,1
2.566,2
1.479,8
394,3
1.183,9
658,1
1.318,5
1.441,3
394,3
8.968,6
1.701,3
1994
2.256,1
1.389,3
1.035,8
1.082,3
696,5
663,5
8.744,1
871,9
509,2
581,1
998,3
1.021,5
1.900,7
659,3
2.150,5
1.925,4
499,6
1.200,3
1.564,5
2.278,2
1.482,6
425,7
1.265,5
711,9
1.403,8
1.496,4
425,7
8.744,1
1.648,5
1995
2.473,6
1.486,8
1.035,3
1.076,0
726,5
707,1
8.916,8
962,2
521,1
610,2
1.005,7
1.174,6
1.973,3
682,9
1.934,4
1.972,2
527,5
1.322,9
1.520,9
2.745,9
1.593,0
439,3
1.296,4
800,0
1.487,2
1.562,7
439,3
8.916,8
1.685,9
1996
2.558,7
1.590,9
1.062,4
1.132,7
789,3
772,2
7.929,8
1.050,1
534,2
632,3
1.059,3
1.315,4
2.044,9
659,6
1.919,7
1.909,5
536,9
1.422,8
1.648,4
2.847,2
1.679,6
518,9
1.246,7
849,6
1.551,0
1.571,3
518,9
7.929,8
1.495,3
1997
2.702,1
1.741,2
1.693,4
1.194,7
748,2
828,5
8.029,1
1.107,5
624,7
726,0
1.111,9
1.523,0
2.115,2
688,4
2.777,5
1.717,3
525,6
1.527,2
1.794,7
2.551,9
1.755,9
575,0
1.288,9
942,8
1.663,6
1.678,8
525,6
8.029,1
1.508,2
1998
2.838,7
1.861,9
3.425,1
1.292,5
800,9
839,3
6.585,8
1.174,1
635,2
727,5
1.177,5
1.671,7
2.123,6
749,9
2.898,8
1.783,9
646,9
1.692,5
1.916,1
2.822,2
1.855,6
608,9
1.243,2
1.002,4
1.756,7
1.765,6
608,9
6.585,8
1.306,6
1999
3.011,9
1.881,0
3.552,8
1.292,5
889,7
881,9
5.180,5
1.271,9
634,4
691,9
1.223,7
1.771,2
2.150,5
776,9
2.922,8
1.796,3
702,3
1.670,1
1.991,2
2.707,9
1.881,8
665,2
1.271,1
1.047,9
1.777,5
1.744,5
634,4
5.180,5
1.097,1
2000
3.047,0
1.950,5
3.288,1
1.393,8
878,6
842,6
6.908,4
1.263,3
614,8
685,7
1.245,7
1.760,1
2.008,7
786,8
2.632,8
1.725,7
764,3
1.728,1
2.063,1
2.438,8
1.942,6
675,2
1.619,9
1.054,4
1.829,8
1.805,0
614,8
6.908,4
1.323,0
2001
3.489,6
2.029,4
3.151,0
1.440,0
884,6
874,7
9.134,6
1.277,5
705,6
734,8
1.279,0
1.808,7
2.100,1
825,6
3.049,5
1.922,4
777,4
1.448,4
2.123,2
3.265,0
2.033,9
626,5
1.997,1
1.041,7
1.926,1
2.000,8
626,5
9.134,6
1.748,8
Fuente: Elaboración propia en base a Secretaría de Energía de la Nación
Coeficiente de Gini
El coeficiente de Gini permite medir la desigualdad en la distribución del ingreso. Este
coeficiente puede tomar valores comprendidos entre cero y cien. Cuando vale cero la
distribución del ingreso es perfectamente igualitaria. Cuando vale cien la desigualdad
en la distribución del ingreso es máxima. Como medida de ingreso se emplea el ingreso familiar equivalente individual que se calcula como el ingreso total del hogar dividido por el número de adultos equivalentes elevado a un parámetro que intenta captar
economías de escala internas al hogar7 (Gasparini et.al., 2001). La Tabla 9 muestra que
el coeficiente de Gini promedio del país creció durante la década del 90 pasando de 41
en 1992 a 46 en 2001. Cuando se considera el promedio del período 1999-2001 se observa un valor mínimo de 39 en Santa Cruz y un valor máximo de 51 en Chaco.
7
Para el cálculo del ingreso familiar equivalente se emplea la escala de adulto equivalente oficial del INDEC y se postula, a falta de estudios sobre el tema, un parámetro para captar las economías de escala internas al hogar de 0,8 que implica economías de escala moderadas.
23
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 9 – Coeficiente de Gini
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Promedio
Mínimo
Máximo
Desvío estandar
1992
39,4
38,4
42,3
39,7
43,0
47,8
38,4
40,2
42,6
46,8
37,4
41,9
40,5
45,7
44,0
1993
40,0
39,0
43,3
38,5
43,5
44,8
38,5
39,6
42,9
45,1
37,2
42,8
42,4
43,1
42,1
1994
42,6
38,9
43,8
41,3
43,2
45,2
41,0
40,1
42,7
43,6
38,7
43,8
42,0
43,6
43,3
1995
44,1
41,8
44,3
40,2
43,6
46,1
38,8
40,1
42,4
43,4
41,1
42,8
40,7
42,9
45,9
1996
42,6
41,2
41,7
43,8
45,7
40,2
43,6
46,0
43,7
40,9
42,1
43,1
46,1
47,7
1997
42,1
41,9
45,1
40,7
46,0
46,3
42,7
44,1
44,4
46,2
44,2
43,1
46,4
47,1
45,3
1998
43,1
43,5
44,2
41,1
46,0
51,0
43,2
43,3
47,0
49,8
39,7
47,1
41,1
48,7
47,1
1999
42,6
42,6
44,8
42,8
42,6
50,6
44,6
44,7
48,5
46,1
39,6
44,3
43,3
47,4
46,1
2000
43,6
44,0
47,1
42,2
42,9
51,7
44,6
44,7
51,0
46,7
41,8
45,8
46,7
50,6
45,4
2001
44,0
47,2
46,8
42,5
49,2
52,5
44,3
44,0
51,7
49,4
45,2
45,3
45,9
49,6
42,9
40,9
40,4
37,9
37,6
40,9
43,1
37,7
43,6
41,3
37,4
47,8
3,0
40,2
38,8
43,1
37,0
39,3
41,6
38,1
45,4
41,1
37,0
45,4
2,6
41,0
39,0
41,7
36,8
38,9
43,1
38,2
46,6
41,7
36,8
46,6
2,5
42,3
42,3
42,4
40,4
40,0
42,1
39,9
47,0
42,4
38,8
47,0
2,1
44,8
44,0
42,7
39,0
40,2
41,5
41,2
42,3
41,0
47,7
9,2
44,4
45,2
44,8
40,3
40,4
40,5
40,6
44,4
43,7
40,3
47,1
2,2
46,4
44,9
43,4
40,2
43,9
43,2
40,9
45,7
44,5
39,7
51,0
3,0
46,2
44,8
42,6
38,8
39,6
42,1
40,7
43,5
43,9
38,8
50,6
2,9
47,6
46,8
56,3
39,7
43,7
45,9
42,8
44,4
45,9
39,7
56,3
3,7
51,4
46,1
44,2
38,7
45,8
47,1
41,7
44,7
46,1
38,7
52,5
3,4
2002
44,8
47,4
45,2
44,4
44,8
51,3
45,8
48,3
47,4
47,8
46,5
46,4
46,8
49,8
47,6
50,6
50,2
44,2
44,8
40,7
45,5
46,3
47,0
47,9
46,7
40,7
51,3
2,4
Fuente: Elaboración propia en base a EPH
Tasa de incidencia de la pobreza
La tasa de incidencia de la pobreza expresa la cantidad de personas pobres como porcentaje de la población total. Una persona es considerada pobre si su ingreso no alcanza para cubrir el costo de la canasta básica (línea de pobreza). Como medida de ingreso
se emplea el ingreso familiar equivalente. La tasa de incidencia de la pobreza muestra
(Tabla 10) un crecimiento sostenido a lo largo de todo el período que va desde 1992
hasta 2001. Este comportamiento se repite en todas las provincias excepto Santa Cruz
donde la tasa de incidencia de la pobreza disminuyó pasando de 15,9 en 1992 a 11,6 en
2001.8 La tasa de incidencia de la pobreza promedio del país pasó de 28,2 en 1992 a
40,5 en 2001.
8
En 2002 todas las provincias experimentaron un marcado aumento de la pobreza (CEDLAS, 2003).
24
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS
Tabla 10 – Tasa de incidencia de pobreza
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Promedio
Mínimo
Máximo
Desvío estandar
1992
5,6
21,7
33,2
19,0
42,8
46,7
15,8
26,5
45,4
45,1
18,3
28,8
19,3
36,0
23,8
1993
6,2
19,8
27,8
18,3
42,0
38,9
15,3
25,8
45,6
44,4
18,6
29,6
19,8
30,0
18,0
1994
6,7
22,7
32,0
14,9
41,7
43,5
18,1
29,9
42,7
41,7
21,0
30,1
20,2
35,6
25,2
1995
8,0
29,9
36,8
24,3
43,2
48,1
16,8
30,8
46,8
52,9
26,0
33,7
33,5
43,0
31,6
1996
7,5
33,8
40,6
49,2
49,0
19,1
34,9
54,1
54,2
25,2
35,1
32,3
44,6
30,6
1997
7,5
31,1
35,0
29,3
46,5
51,0
18,5
35,1
51,8
55,4
28,5
31,8
29,1
44,8
30,0
1998
5,9
31,2
39,7
28,3
49,3
56,3
20,8
36,1
50,1
58,0
28,6
36,7
31,1
44,2
29,7
1999
8,3
32,0
40,1
28,4
50,9
52,0
26,6
34,3
56,2
53,9
29,1
29,7
33,0
44,9
30,4
2000
9,5
33,9
39,4
29,7
52,4
53,5
26,6
36,3
59,3
50,4
30,5
39,6
37,7
49,5
30,3
2001
9,8
41,7
36,9
36,2
58,8
58,0
24,4
50,1
58,2
57,3
33,8
44,5
36,8
53,8
30,0
31,2
36,1
26,1
15,9
22,9
41,5
10,0
38,0
28,2
5,6
46,7
11,8
30,9
26,3
25,4
13,1
23,3
36,4
6,6
36,8
26,0
6,2
45,6
11,2
34,5
28,9
22,5
13,5
25,2
36,9
5,8
40,0
27,5
5,8
43,5
11,2
40,1
41,8
36,3
14,3
30,5
44,0
11,7
39,6
33,2
8,0
52,9
12,0
47,3
39,6
38,2
14,6
33,4
44,0
14,6
41,6
34,1
7,5
54,2
14,7
41,3
36,8
37,9
14,7
29,4
43,2
12,1
40,5
34,0
7,5
55,4
12,5
40,3
35,2
36,0
17,2
34,8
46,3
11,7
37,9
35,0
5,9
58,0
13,1
43,0
33,4
35,6
14,5
32,4
44,8
15,2
36,7
35,0
8,3
56,2
12,4
48,3
42,0
41,5
12,2
34,6
44,7
16,1
39,8
37,3
9,5
59,3
12,9
52,8
46,2
40,5
11,6
42,1
47,6
15,3
45,9
40,5
9,8
58,8
14,6
2002
21,2
62,7
62,7
58,5
74,4
71,6
42,2
66,7
69,1
73,1
49,3
66,3
58,5
70,0
50,9
52,2
70,5
67,9
62,8
33,3
61,5
66,5
38,3
70,8
59,2
21,2
74,4
13,8
Fuente: Elaboración propia en base a EPH
Mercado laboral
En este grupo de variables se incluyen la tasa de actividad, la tasa de empleo y la tasa
de desempleo. La información correspondiente a estas variables es elaborada por el
INDEC en base a la EPH.
La tasa de actividad (Tabla 11) se calcula como el cociente entre la población económicamente activa, compuesta por la población ocupada más la población desocupada, y la población total. Esta variable muestra, para el promedio del
país, una evolución creciente entre 1992 y 2001. Este patrón se reproduce en la
mayor parte de las provincias especialmente hasta 1998.9 Para el promedio 19992001 las mayores tasas de actividad se registran en la Ciudad de Buenos Aires,
La Pampa, y Buenos Aires y las menores en Formosa, Santiago del Estero y Chaco.
9
Las excepciones son Formosa, Mendoza, Misiones, San Luis y Tierra del Fuego que muestran un comportamiento errático durante el período.
25
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 11 – Tasa de actividad
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Sgo.del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Promedio
Mínimo
Máximo
Desvío estandar
1992
46,7
39,9
34,8
37,5
31,0
34,3
39,4
36,6
33,8
33,1
38,7
35,8
40,2
36,4
39,6
1993
47,7
41,5
35,4
38,4
31,9
35,0
38,4
34,3
33,7
32,5
39,8
34,8
37,3
39,1
40,6
1994
46,4
41,8
35,1
39,2
31,8
33,4
38,0
34,5
33,0
33,1
40,5
35,7
38,5
35,6
40,4
1995
48,2
42,6
34,6
38,4
35,9
33,2
38,7
36,0
33,0
31,9
41,4
36,2
37,5
36,1
40,0
1996
48,9
43,3
35,1
35,5
33,6
38,6
36,3
31,0
30,3
41,4
35,0
39,2
35,1
41,8
1997
49,6
43,4
37,2
41,7
36,9
34,3
39,4
36,5
33,5
35,0
42,1
36,6
37,7
35,5
40,5
1998
49,8
43,8
34,9
40,0
36,3
32,5
39,7
37,8
34,3
32,8
44,3
36,5
37,5
35,5
41,2
1999
50,7
44,1
38,8
40,9
35,5
33,9
39,1
39,3
32,8
33,3
43,8
37,8
39,3
35,2
42,1
2000
51,0
43,2
37,1
40,9
34,8
34,5
40,1
38,6
31,0
35,7
42,6
38,2
39,4
36,2
43,0
2001
50,2
42,4
38,7
37,0
38,0
34,9
39,2
39,5
31,5
35,0
44,2
36,6
39,4
34,1
43,6
36,9
35,6
38,1
37,4
40,9
35,1
42,6
37,4
37,5
31,0
46,7
3,4
36,1
36,0
39,8
37,8
39,5
33,6
41,5
37,2
37,5
31,9
47,7
3,6
37,6
36,9
39,8
37,8
38,8
34,2
41,4
35,8
37,4
31,8
46,4
3,5
36,5
37,0
38,2
38,5
39,4
33,0
40,9
36,2
37,5
31,9
48,2
3,6
36,9
36,0
37,3
38,1
37,5
32,3
40,5
37,5
37,3
30,3
48,9
4,2
38,0
37,2
38,9
37,7
38,9
32,5
41,3
37,7
38,4
32,5
49,6
3,7
38,9
37,7
37,0
38,2
37,9
31,0
41,6
38,0
38,1
31,0
49,8
4,2
40,4
37,5
36,8
39,6
38,7
32,2
38,8
38,9
38,7
32,2
50,7
4,1
38,9
38,5
40,2
39,4
41,1
34,5
39,9
40,0
39,1
31,0
51,0
4,0
39,4
39,3
37,1
40,2
42,6
35,0
42,6
38,2
39,1
31,5
50,2
4,0
2002
52,0
43,4
40,3
40,5
38,8
36,0
39,9
37,5
33,7
38,1
42,9
38,6
39,0
35,5
42,9
44,2
37,6
39,2
38,7
38,9
42,1
34,5
40,0
36,3
39,6
33,7
52,0
3,8
Fuente: INDEC
La tasa de empleo (Tabla 12) se calcula como el cociente entre la población ocupada y la población total. Las provincias que muestran, para el promedio 1999-2001,
tasas de empleo más elevadas son la Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz, y La Pampa
mientras que las más bajas se registran en Formosa, Jujuy y Chaco.
La tasa de desempleo se calcula como el cociente entre la población desocupada y
la población económicamente activa. Esta variable muestra, para el promedio del país,
un crecimiento durante el período 1992-2001 pasando de 7% en 1992 a 15,3% en 2001.
Las provincias con las tasas de desempleo más altas, cuando se considera el promedio
1999-2001, son Santa Fe, Jujuy y Buenos Aires mientras que las más bajas se observan
en Santa Cruz, Misiones y San Luis.
26
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS
Tabla 12 – Tasa de empleo y desempleo
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Rio Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Sgo.del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Promedio
Mínimo
Máximo
Desvío estandar
1992
44,5
36,9
32,7
35,5
29,9
32,4
33,9
34,0
30,8
30,9
37,8
32,7
38,4
34,3
36,1
1993
44,2
37,2
32,0
35,8
29,4
32,2
33,9
31,7
30,9
30,4
37,7
32,8
35,6
36,6
35,9
1994
42,3
35,6
32,4
35,4
28,8
29,7
33,3
31,4
30,8
29,8
38,4
31,8
36,5
32,6
35,0
1995
41,8
34,5
30,4
32,2
30,6
29,0
33,1
31,3
30,8
28,0
37,0
32,1
35,0
33,3
33,4
1996
42,7
34,2
30,6
30,0
28,6
34,0
32,4
28,4
26,5
37,9
31,4
36,6
32,5
36,7
1997
44,0
36,8
32,2
35,0
32,0
30,8
34,7
32,1
31,4
29,6
38,2
33,0
35,4
33,8
35,9
1998
45,5
37,3
30,6
34,9
32,0
28,9
34,6
34,0
32,0
27,7
39,3
33,7
35,4
33,8
36,2
1999
45,5
37,1
32,6
35,4
30,6
29,7
34,5
34,1
30,1
27,9
39,1
35,1
36,6
33,3
37,1
2000
45,7
36,1
30,9
35,8
29,0
30,6
34,8
33,4
27,6
28,9
37,8
33,6
35,5
33,6
37,0
2001
43,0
33,6
31,4
31,1
30,5
29,4
33,6
32,5
27,0
28,2
37,5
31,5
34,1
31,8
36,3
33,3
32,3
35,5
36,0
37,1
34,3
38,7
32,7
34,8
29,9
44,5
3,2
32,5
33,9
36,2
36,7
34,6
32,3
39,3
32,8
34,5
29,4
44,2
3,3
32,6
33,9
37,1
35,5
33,7
32,6
38,6
30,7
33,8
28,8
42,3
3,3
30,8
31,8
34,3
35,8
32,0
30,2
36,7
29,3
32,8
28,0
41,8
3,1
30,9
32,5
34,1
35,7
30,8
28,3
36,4
29,3
32,8
26,5
42,7
3,9
32,5
34,0
34,4
35,9
33,5
29,4
37,0
31,9
34,1
29,4
44,0
3,2
34,2
35,0
34,8
36,7
32,8
29,5
38,0
32,4
34,3
27,7
45,5
3,8
34,7
33,7
34,5
38,2
32,5
29,4
35,2
32,7
34,3
27,9
45,5
3,8
33,1
33,6
36,5
38,6
34,0
30,9
34,8
32,6
34,1
27,6
45,7
3,8
32,2
32,8
32,6
39,2
33,1
30,7
37,5
31,3
33,1
27,0
43,0
3,6
1992
4,8
7,5
5,9
5,3
3,6
5,4
13,9
7,1
8,9
6,6
2,4
8,7
4,4
5,8
8,9
1993
7,5
10,4
9,7
6,8
7,7
7,9
11,6
7,5
8,3
6,5
5,3
5,7
4,6
6,5
11,5
1994
8,7
14,9
7,5
9,6
9,6
11,0
12,5
8,8
6,8
9,7
5,3
10,9
5,1
8,3
13,5
1995
13,3
19,0
12,1
15,9
14,9
12,8
14,5
13,2
6,7
12,4
10,6
11,3
6,7
7,8
16,5
1996
12,8
21,0
12,7
15,4
14,9
11,9
10,7
8,1
12,5
8,6
10,5
6,6
7,5
12,3
1997
11,1
15,5
13,2
16,1
13,4
10,1
11,8
12,2
6,3
15,5
9,3
9,7
6,1
4,9
11,3
1998
8,6
14,9
12,5
12,8
12,0
11,3
12,8
10,0
6,9
15,6
11,3
7,6
5,7
4,8
12,2
1999
10,3
15,9
16,0
13,6
13,8
12,4
11,8
13,3
8,2
16,1
10,7
7,2
6,8
5,6
12,0
2000
10,4
16,5
16,8
12,5
16,7
11,3
13,3
13,5
11,1
19,1
11,2
12,1
10,0
7,1
14,0
2001
14,3
20,7
19,0
15,9
19,8
15,9
14,1
17,7
14,5
19,5
15,2
13,8
13,5
6,8
16,7
9,8
9,3
6,7
3,7
9,5
2,3
9,1
12,5
7,0
2,3
13,9
3,0
10,1
6,0
8,9
3,0
12,6
3,9
5,3
11,8
7,8
3,0
12,6
2,7
13,3
8,1
6,7
6,1
13,1
4,6
6,7
14,2
9,3
4,6
14,9
3,1
15,7
13,9
10,4
7,0
18,7
8,6
10,3
19,1
12,7
6,7
19,1
3,8
16,3
9,6
8,5
6,3
17,8
12,4
10,1
21,8
12,2
6,3
21,8
4,3
14,3
8,6
11,5
4,6
13,9
9,4
10,3
15,5
11,1
4,6
16,1
3,4
12,0
7,1
6,0
3,9
13,5
4,8
8,7
14,9
10,0
3,9
15,6
3,6
14,1
10,2
6,3
3,6
16,0
8,7
9,2
15,9
11,2
3,6
16,1
3,8
14,9
12,8
9,4
1,9
17,3
10,5
12,8
18,4
12,8
1,9
19,1
3,9
18,3
16,4
12,2
2,5
22,2
12,3
12,1
17,9
15,3
2,5
22,2
4,4
2002
45,0
34,5
32,0
32,7
31,2
39,7
34,2
31,8
30,6
30,3
36,9
33,3
34,5
32,0
35,2
37,8
30,9
34,0
33,8
37,7
34,0
31,0
33,7
29,8
34,0
29,8
45,0
3,5
Fuente: INDEC
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Rio Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
S.del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Promedio
Mínimo
Máximo
Desvío estandar
2002
13,5
20,6
20,5
19,4
19,7
17,4
14,2
15,4
9,2
20,5
14,0
13,6
11,5
9,7
18,0
14,6
17,7
13,4
12,6
3,0
19,3
10,1
15,6
17,8
15,1
3,0
20,6
4,4
Fuente: INDEC.
27
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
II.2 - Metodología
En esta sección se describe brevemente la metodología del análisis de factores que se
emplea en la siguiente sección para reducir el número de indicadores necesario para la
caracterización económico-social de las provincias argentinas. Para una presentación
completa de esta metodología puede consultarse Johnson y Wichern (1992).
El análisis de factores se emplea para replicar la matriz de correlación de las 16
variables originales empleando una cantidad de factores comunes menor al número de
variables originales. Al reducir el número de indicadores bajo análisis esta metodología
permite simplificar el análisis subsiguiente.10
El objetivo del análisis de factores es describir las relaciones de correlación entre
varias variables en términos de unos pocos factores subyacentes. Se asume que las variables pueden agruparse según su correlación: las variables que pertenecen a un grupo
particular estarán altamente correlacionadas entre sí pero presentarán baja correlación
con las variables pertenecientes a grupos diferentes. De esta manera es posible que cada grupo de variables represente un factor común responsable de la correlación observada entre las variables originales.
La utilidad de aplicar este método reside en que permitirá identificar unos pocos
factores subyacentes que brindan similar información que un número más grande de
indicadores.11 Por ejemplo, se cuenta con tres indicadores que describen las características habitacionales de los hogares: hacinamiento del hogar, tipo de vivienda y condiciones sanitarias. Estas tres variables están positivamente correlacionadas. Para el análisis de factores esta correlación evidencia la existencia de algún factor común a estos
tres indicadores capaz de resumir su comportamiento conjunto. Este factor podría denominarse factor de características habitacionales. El objetivo del análisis de factores
es, entonces, describir el comportamiento de las variables originales empleando para
ello el menor número posible de factores comunes.
A continuación se describe la metodología del análisis de factores. Sean
X1, X2,…, Xp variables aleatorias observables. El modelo de factores postula que Xi es
linealmente dependiente de m variables aleatorias inobservables F1, F2, …, Fm denominadas factores comunes y de p fuentes de variación adicionales e1, e2, …, ep denominadas factores específicos. El modelo de análisis de factores puede escribirse como
X 1 = l11 F1 + l12 F2 + ... + l1m Fm + ε 1
X 2 = l 21 F1 + l 22 F2 + ... + l 2 m Fm + ε 2
X p = l p1 F1 + l p 2 F2 + ... + l pm Fm + ε p
10
La idea básica del análisis de factores es que si dos variables están altamente correlacionadas parte de la
información que brinda una es reproducida por la otra. En el caso extremo, si la correlación entre dos variables es perfecta, utilizar una o la otra es indiferente cuando se intenta describir el comportamiento relativo.
11
En la siguiente sección se obtienen tres factores comunes a partir de las 16 variables descriptas en la
sección anterior.
28
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS
donde cada coeficiente lij es el peso de la variable i en el factor j. Las p variables X1, X2,
…, Xp se expresan en términos de m más p variables aleatorias F1, F2, …, Fm, e1, e2, …,
ep que son inobservables. El factor específico ei está asociado únicamente con la variable Xi. La inobservabilidad de las variables Fj distingue al modelo de factores del modelo de regresión multivariado en el que las variables independientes son observables.
Todo excepto el lado izquierdo de las ecuaciones anteriores debe estimarse por lo que
el modelo tiene un número infinito de soluciones. Si no existe correlación entre las variables el análisis de factores no será de utilidad ya que los factores específicos juegan
el rol dominante mientras que esta metodología busca identificar algunos factores comunes importantes.
Tanto los factores como los términos aleatorios son inobservables por lo que una
verificación directa del modelo a partir de observaciones para X1, X2,…, Xp carece de
sentido. Sin embargo, con supuestos adicionales acerca de las variables aleatorias Fj y
ei, el modelo de análisis de factores implica ciertas relaciones de covarianza que pueden verificarse. En notación matricial el modelo de análisis de factores puede expresarse como X = L F + ε donde L es la matriz de pesos factoriales lij. El modelo de análisis de factores asume que los vectores aleatorios inobservables F y e satisfacen las siguientes condiciones
E (F ) = 0
Cov (F ) = I
E (ε ) = 0
⎡ψ 1
⎢0
Cov(ε ) = ψ = ⎢
⎢ ...
⎢
⎣⎢ 0
0
...
ψ2
...
...
0
...
...
0⎤
0 ⎥⎥
... ⎥
⎥
ψ p ⎦⎥
Cov (ε , F ) = 0
La última condición supone que los vectores F y e son independientes. Puede demostrarse que lo anterior implica la siguiente estructura de covarianza para el vector X
Var ( X i ) = li21 + ... + l im2 + ψ i
Cov( X i X k ) = li1l k 1 + ... +l im l km
Cov (X i F j ) = l ij
La porción de la varianza de la variable i explicada por los m factores comunes se
denomina communality. La porción de la varianza de la variable i, Var(Xi) = σii, explicada por el factor específico se denomina varianza específica. Denotando con hi2 la
communality i se desprende de la estructura de covarianza que
σ ii = li21 + li22 + ... + lim2 + ψ i
hi2 = li21 + li22 + ... + lim2
29
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
σ ii = hi2 + ψ i
con i = 1, 2, …, p
La communality i es la suma de los cuadrados de los pesos de la variable i en los
m factores comunes.
El modelo de análisis de factores asume que la matriz de covarianza de X puede
reproducirse empleando los p x m pesos factoriales lij y las p varianzas específicas ψi.
Cuando p = m la matriz de covarianza de X puede reproducirse exactamente como LL'
por lo que ψ puede ser una matriz de ceros. Es cuando m es menor que p que el análisis
de factores resulta de utilidad.
El análisis de factores estima los pesos factoriales lij; los m factores Fj; y los p
términos aleatorios ei. Para una descripción de los métodos alternativos de estimación
del modelo de análisis de factores puede consultarse Johnson y Wichern (1992).
Cuando los pesos factoriales estimados no son fácilmente interpretables es usual
rotarlos con el fin de obtener una estructura de pesos factoriales alternativa. La rotación
puede realizarse debido a la indeterminación inherente a la construcción de los factores
mencionada más arriba. A partir de una rotación ortogonal de los pesos factoriales iniciales pueden obtenerse pesos factoriales que tienen la misma habilidad para reproducir
la matriz de correlación. Una transformación ortogonal corresponde a una rotación rígida de los ejes de coordenadas.12 La rotación intenta lograr un patrón de pesos tal que
cada variable muestre peso alto en sólo un factor y pesos bajos en los demás. La determinación de cuál es el conjunto de factores más fácilmente interpretable se realiza
de manera arbitraria.
II.3 - Resultados
En esta sección se aplica la metodología del análisis de factores a los 16 indicadores
presentados anteriormente. El análisis se realiza para un momento del tiempo. En el
caso de las variables censales se emplea información correspondiente al año 2001. Para
las variables que no fueron construidas a partir de información censal se considera el
promedio del período 1999-2001 con el fin de evitar fluctuaciones de corto plazo. Sólo
para el indicador de calidad educativa se emplea información correspondiente únicamente al año 1997.
La Tabla 13 muestra los coeficientes de correlación lineal entre las variables originales. El coeficiente de correlación lineal entre dos variables toma valores entre -1 y
1. Un valor cercano a 1 indica que las dos variables se mueven simultáneamente en la
misma dirección. Un valor cercano a -1 indica que las dos variables se mueven simultáneamente en direcciones opuestas. Un valor cercano a cero indica que no hay asociación lineal entre las variables. Los coeficientes de correlación significativamente distintos de cero se muestran resaltados.
12
En la siguiente sección se emplea la rotación varimax para la construcción de los factores.
30
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS
DELITOS
HACINAMI
VIVIENDA
SANITARI
POBREZA
DENSIDAD
CAL EDU
1,00
0,52
-0,34
-0,40
0,53
0,63
0,54
0,58
-0,36
-0,58
ESC SEC
1,00
0,53
0,75
-0,56
-0,21
0,71
0,53
0,74
0,76
-0,15
-0,42
MORT INF
1,00
0,11
0,00
0,06
0,09
-0,11
0,25
0,11
0,05
0,34
-0,07
0,04
GINI
1,00
-0,36
-0,55
-0,61
-0,69
0,65
0,58
-0,80
-0,64
-0,77
-0,88
0,58
0,71
ANALF
1,00
0,90
0,05
-0,51
-0,67
-0,73
0,74
0,58
-0,74
-0,68
-0,81
-0,78
0,61
0,79
DESEMP
1,00
0,39
0,40
-0,08
-0,31
-0,35
-0,44
0,49
0,23
-0,42
-0,53
-0,48
-0,57
0,21
0,25
EMPLEO
1,00
0,57
0,19
0,39
-0,39
-0,59
-0,18
-0,47
0,43
0,06
-0,45
-0,35
-0,48
-0,64
-0,16
0,14
EXP PC
ENERG PC
ACTIV
EMPLEO
DESEMP
GINI
MORT INF
ANALF
ESC SEC
DELITOS
HACINAMI
VIVIENDA
SANITARI
POBREZA
DENSIDAD
CAL EDU
ACTIV
EXP PC
ENERG PC
Tabla 13 – Matriz de correlaciones
1,00
-0,87
-0,30
0,80
0,68
0,90
0,85
-0,35
-0,54
1,00
0,42
-0,65
-0,53
-0,82
-0,76
0,42
0,60
1,00
-0,37
-0,38
-0,44
-0,48
0,61
0,49
1,00
0,82
0,90
0,84
-0,30
-0,71
1,00
0,82
0,66
-0,22
-0,63
1,00
0,84
-0,29
-0,70
1,00
-0,47
-0,56
1,00
0,39
1,00
Se destacan, entre otras, las siguientes correlaciones entre las 16 variables incluidas en el análisis:
•
las exportaciones per cápita están positivamente correlacionadas con el
consumo de energía eléctrica per cápita;
•
la tasa de desempleo no está correlacionada con ninguna de las demás variables;
•
la tasa de analfabetismo se correlaciona positivamente con el coeficiente
de Gini de la distribución del ingreso;
•
la tasa neta de escolarización secundaria se correlaciona positivamente
con la calidad educativa;
•
la tasa de mortalidad infantil se correlaciona positivamente con la tasa de
analfabetismo y con la tasa de incidencia de la pobreza y negativamente
con la calidad educativa; y
•
la tasa de incidencia de la pobreza muestra correlaciones estadísticamente
significativas con la mayoría de las variables.
La existencia de correlaciones estadísticamente significativas entre las variables permite
asumir que el análisis de factores identificará factores comunes a las 16 variables originales
de manera tal que el número de factores comunes necesario para reproducir adecuadamente
la matriz de correlaciones presentada más arriba sea menor al número de variables originales.
La Tabla 14, que inicia el análisis de factores, permite determinar cuál es el número de
factores comunes que permite una descripción adecuada de las 16 variables originales. La primera columna muestra el número de factores que va desde un mínimo de 1 hasta un máximo
igual al número de variables incluidas en el análisis. La segunda columna muestra la proporción
de la varianza total de la muestra que logra explicar cada factor. La primera fila muestra que si
sólo se retuviera el primer factor sería posible explicar el 56% de la varianza muestral.
31
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
El factor más importante es aquel capaz de explicar una mayor proporción de la
varianza muestral. El primer factor logra explicar el 56% de la varianza muestral. Los
siguientes dos factores explican el 20% de la varianza muestral. La tercera columna
muestra que los tres primeros factores, considerados en conjunto, logran explicar el
76% de la varianza muestral. A medida que se agregan factores aumenta la proporción
de la varianza muestral que se logra explicar: con 16 factores sería posible reproducir
Tabla 14 – Análisis de factores
perfectamente la estructura de correlación
Factor Proporción Acumulativa
entre las 16 variables originales.
El beneficio de aplicar la metodología
del análisis de factores es mayor cuanto mayor es la proporción de la varianza total de
la muestra explicada por un número pequeño
de factores. El analista debe seleccionar el
número de factores que considera relevantes
teniendo en cuenta el trade off que existe
entre el número de factores elegidos y la
capacidad explicativa de los mismos. El análisis subsiguiente se realizará empleando los
primeros tres factores ya que son, como se
verá más adelante, fácilmente interpretables.
La Tabla 15 muestra el peso factorial que
tiene cada variable en cada uno de los tres
factores.
56,1
11,9
8,2
5,7
5,0
3,7
2,9
2,3
1,4
1,1
0,6
0,4
0,2
0,2
0,1
0,0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
56,1
68,1
76,2
81,9
86,9
90,6
93,5
95,9
97,3
98,5
99,1
99,5
99,8
99,9
100,0
100,0
Tabla 15 – Análisis de los factores – Pesos factoriales
Variable
1
Exportaciones per cápita
-0,659
Consumo energia eléctrica per cápita
-0,595
Tasa de actividad
-0,680
Tasa de empleo
-0,644
Tasa de desempleo
0,000
Coeficiente de Gini
0,820
Tasa mortalidad infantil
0,552
Tasa de analfabetismo
0,894
Tasa neta de escolarizacion secundaria
-0,789
Tasa de delincuencia
-0,207
Hacinamiento del hogar
0,840
Tipo de vivienda
0,772
Condiciones sanitarias
0,920
Tasa incidencia pobreza
0,829
Densidad poblacional
-0,102
Calidad educativa
-0,594
Método de componentes principales. Rotación varimax
32
2
-0,309
0,025
0,666
0,641
-0,114
-0,005
-0,443
-0,205
0,290
0,777
-0,311
-0,272
-0,281
-0,364
0,858
0,553
3
0,557
0,220
-0,127
0,296
-0,934
-0,119
0,081
-0,002
-0,096
0,121
-0,155
-0,010
0,011
-0,357
0,045
-0,199
Unicidad
0,160
0,597
0,078
0,086
0,115
0,314
0,492
0,159
0,284
0,338
0,173
0,330
0,075
0,052
0,251
0,302
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS
La columna denominada unicidad indica cuál es el porcentaje de la varianza de la
variable que no es explicado por los tres factores.13 La unicidad de una variable capta
algún aspecto que es medido únicamente por esa variable. Valores por encima de 0,6
suelen considerarse altos (Johnson y Wichern, 1992). La Tabla muestra que el valor
más alto para la unicidad es 0,596 correspondiente a la variable consumo de energía
per cápita.14
Los pesos factoriales considerados altos aparecen resaltados. La determinación de
qué es un peso factorial alto y qué es un peso factorial bajo se hace en base a consideraciones subjetivas. Se observa que los valores resaltados para cada factor son claramente más altos que el resto. La información de la Tabla se emplea, a continuación,
para definir cada uno de los factores comunes que surgen del análisis de factores.
II.3.a - Definición de los factores
Se definen a continuación cada uno de los tres factores identificados más arriba. Cada
uno de los tres factores se interpreta a partir de las variables que muestran los pesos
factoriales más elevados. Una vez seleccionadas las variables que integran cada factor
común, en el apartado siguiente se construyen los indicadores sintéticos correspondientes a cada uno de ellos.
Factor económico-social
Este es el factor más importante capaz de explicar el 56% de la varianza total de las 16
variables incluidas en el análisis. En la Tabla 16 se observa que las variables con mayor peso en este factor son las exportaciones per cápita, el consumo de energía eléctrica per cápita, la tasa de actividad, la tasa de empleo, la tasa neta de escolarización secundaria, la calidad educativa, el coeficiente de Gini, la tasa de mortalidad infantil, la
tasa de analfabetismo, el hacinamiento del hogar, el tipo de vivienda, las condiciones
sanitarias y la tasa de incidencia de la pobreza. Las primeras seis variables tienen peso
factorial negativo mientras que las restantes siete tienen peso factorial positivo. Se observa, entonces, que la metodología del análisis de factores permite identificar un factor común a 13 de las 16 variables utilizadas para describir la situación relativa de las
provincias argentinas.
Este factor tiene una connotación negativa ya que las provincias que muestran valores más altos para el indicador sintético que se construye más abajo a partir de este
factor serán aquellas con menor nivel de actividad, distribución del ingreso más desigual, peores indicadores educativos, peores indicadores de salud, mayor proporción de
hogares con características habitacionales deficientes y mayor proporción de población
pobre. En lo que sigue a este primer factor se lo denomina factor económico-social ya
que combina ambos tipos de variables.
Factor de mercado laboral
En este factor tienen pesos más elevados las variables tasa de actividad, tasa de empleo, tasa de delincuencia y densidad poblacional. Las cuatro variables tienen pesos
13
14
La unicidad se denomina también varianza específica.
La unicidad puede reducirse, trivialmente, seleccionando un mayor número de factores.
33
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
factoriales positivos por lo que las provincias más densamente pobladas son aquellas
en las que el mercado laboral es más grande al mismo tiempo que la delincuencia también es mayor. A este segundo factor común se lo denomina factor de mercado laboral.
El resultado de que la tasa de delincuencia es mayor en las provincias con mayores tasas de actividad y empleo es consistente con el trabajo de Cerro y Meloni (1999)
que encuentran que la tasa de delincuencia se asocia positivamente con el nivel de actividad económica.
Factor de tasa de desempleo
El tercer factor logra explicar el 8% de la varianza total de las 16 variables analizadas.
La única variable con un peso relativamente alto en este factor es la tasa de desempleo.
Este resultado es consistente con la falta de correlación entre la tasa de desempleo y
cualquiera de las demás variables señaladas al analizar la matriz de correlación de las
16 variables originales.
Las provincias con un valor más alto para el indicador sintético construido a partir
de este factor serán aquellas con tasas de desempleo más elevadas.
II.3.b - Indicadores sintéticos
En este apartado se presentan los indicadores sintéticos que se construyen a partir de
los tres factores identificados en el apartado anterior. Para construir los cuatro indicadores sintéticos que surgen del análisis de factores se sigue la siguiente metodología: i)
de cada factor se seleccionan las variables con el peso más alto; ii) el indicador sintético para el factor 1 se obtiene mediante la suma de los valores estandarizados15 de las
variables seleccionadas en el paso anterior de acuerdo con el signo de sus pesos factoriales; y iii) el procedimiento se repite para los demás factores.
Indicador sintético económico-social
La segunda columna de la Tabla 16 muestra el valor del indicador sintético construido
a partir del factor económico-social mientras que la tercera columna muestra la ubicación en el ranking de cada provincia. Con el objetivo de facilitar la presentación se supone un valor de 100 para la Ciudad de Buenos Aires. Las que tienen mejor ubicación
son cuatro provincias de la región patagónica, tres provincias de la región pampeana y
la Ciudad de Buenos Aires que tiene el mejor desempeño económico-social. Las que
muestran el desempeño económico-social menos satisfactorio son cuatro provincias del
noreste y cuatro provincias del noroeste. Las restantes 8 provincias tienen un desempeño económico-social intermedio.
El indicador sintético económico-social puede descomponerse en dos componentes (Tabla 17): i) un indicador económico empleando las variables exportaciones per
cápita, consumo de energía eléctrica per cápita, tasa de actividad y tasa de empleo; y ii)
15
Debido a que están expresadas en unidades diferentes, para la construcción de los indicadores sintéticos,
las variables se estandarizan de manera tal que su media sea cero y su desvío estándar sea uno. El valor
estandarizado de una variable X se obtiene empleando la fórmula ( X i − X ) S X donde Xi es la observación i de la variable X; X es la media de la variable X; y SX es el desvío estándar de la variable X.
34
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS
un indicador social empleando las variables mortalidad infantil, tasa de analfabetismo,
tasa neta de escolarización secundaria, hacinamiento del hogar, tipo de vivienda, condiciones sanitarias, coeficiente de Gini, tasa de incidencia de la pobreza y calidad educativa. Se observa que, en términos generales, las provincias con mejor desempeño
económico muestran al mismo tiempo un mejor desempeño social.
Tabla 16 – Indicador sintético económico-social
Provincia
Ciudad de Buenos Aires
Santa Cruz
Chubut
La Pampa
Tierra del Fuego
Neuquén
Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Río Negro
Mendoza
Entre Ríos
San Luis
Catamarca
San Juan
Tucumán
La Rioja
Salta
Jujuy
Misiones
Corrientes
Santiago del Estero
Chaco
Formosa
Valor
indicador
100
123
148
153
155
159
162
166
172
176
178
193
196
207
209
212
216
245
255
257
261
265
288
301
Ranking
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
Cuando se analiza el valor
que toma este indicador sintético
se observa que la diferencia entre
el valor máximo, correspondiente
a la Ciudad de Buenos Aires, y el
valor mínimo, correspondiente a
Formosa, es de una magnitud
considerable: la primera muestra
una situación económico-social
medida por este indicador que es
tres veces superior a la de la segunda. Estas diferencias se observan tanto en el componente económico como en el componente
social de este indicador.
Cuando se comparan las
ubicaciones en el componente
económico y en el componente
social se observa que tres provincias cambian su ubicación en al
menos seis lugares: i) Córdoba se
ubica 13 en el ranking económico
y 6 en el social (-7); ii) Río Negro
se ubica 5 en el ranking económico y 12 en el social (+7) y iii) Catamarca se ubica 10 en el ranking
económico y 16 en el social (+6).
Debido a que el factor económico-social capta gran parte de la varianza muestral
de los 16 indicadores considerados gran parte del análisis posterior se basa en el indicador sintético económico-social. Al mismo tiempo las variables incluidas en este indicador sintético permiten una caracterización económico-social de las provincias argentinas que abarca diversos aspectos.
35
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 17 – Descomposición del indicador sintético económico-social
Componente económico
Provincia
Ciudad de Buenos Aires
Santa Cruz
Chubut
Neuquén
Río Negro
Tierra del Fuego
La Pampa
Buenos Aires
Santa Fe
Catamarca
Mendoza
San Luis
Córdoba
San Juan
La Rioja
Entre Ríos
Salta
Tucumán
Misiones
Corrientes
Chaco
Santiago del Estero
Jujuy
Formosa
Componente social
Valor
Ranking
indicador
100
103
104
141
157
157
178
181
185
191
197
201
209
219
220
221
225
229
246
254
261
263
269
290
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
Provincia
Ciudad de Buenos Aires
Santa Cruz
La Pampa
Tierra del Fuego
Buenos Aires
Córdoba
Santa Fe
Chubut
Neuquén
Mendoza
Entre Ríos
Río Negro
San Luis
San Juan
Tucumán
Catamarca
La Rioja
Jujuy
Salta
Misiones
Corrientes
Santiago del Estero
Chaco
Formosa
Valor
Ranking
indicador
100
132
143
154
155
157
158
167
167
170
182
184
194
205
205
214
214
249
253
261
264
266
299
307
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
Indicador sintético de mercado laboral
La Tabla 18 muestra que en este indicador aparecen mejor ubicadas en el ranking las
provincias de La Pampa, Río Negro, Neuquén y la Ciudad de Buenos Aires que son,
por lo tanto, provincias con mayores tasas de actividad, empleo y delincuencia y mayor
densidad poblacional. Las provincias con ubicación más desfavorable son Formosa,
Santiago del Estero, Jujuy y Misiones.
Indicador sintético de tasa de desempleo
Por tratarse de un indicador construido a partir de una única variable su comportamiento es idéntico al descripto anteriormente para la tasa de desempleo.
La tasa de desempleo más baja se observa en Santa Cruz mientras que la más alta
se observa en Santa Fe.
36
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS
Tabla 18 – Indicadores sintéticos laborales
Indicador sintético de mercado laboral
Provincia
Formosa
Santiago del Estero
Jujuy
Misiones
Corrientes
La Rioja
Chaco
Tucumán
Entre Ríos
San Luis
Catamarca
Salta
Chubut
Santa Fe
San Juan
Córdoba
Buenos Aires
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Mendoza
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Ciudad de Buenos Aires
Valor
Ranking
indicador
21
1
27
2
28
3
29
4
30
5
33
6
33
7
34
8
35
9
35
10
37
11
38
12
38
13
40
14
41
15
41
16
42
17
44
18
49
19
50
20
52
21
53
22
55
23
100
24
Indicador sintético de tasa de desempleo
Provincia
Santa Cruz
Misiones
San Luis
Mendoza
Santiago del Estero
La Rioja
Formosa
Tierra del Fuego
Río Negro
Ciudad de Buenos Aires
La Pampa
Chubut
San Juan
Chaco
Córdoba
Neuquén
Entre Ríos
Salta
Corrientes
Catamarca
Tucumán
Buenos Aires
Jujuy
Santa Fe
Valor
Ranking
indicador
53
1
73
2
88
3
92
4
94
5
97
6
98
7
98
8
99
9
100
10
104
11
107
12
108
13
108
14
112
15
113
16
116
17
121
18
126
19
129
20
130
21
131
22
134
23
135
24
II.3.c - Evolución temporal
Con el fin de analizar la evolución temporal de la situación relativa de las provincias
argentinas resulta de interés comparar los resultados presentados más arriba con los
obtenidos por Nuñez Miñana (1972). Este autor ordena a las provincias argentinas según su desarrollo económico relativo a partir de la construcción de un indicador básico
utilizando las siguientes tres variables: i) calidad de la vivienda (1960); ii) automóviles
per cápita (1970); y iii) calidad de los recursos humanos (1960).
Por los motivos mencionados más arriba la clasificación de las provincias del trabajo citado se compara con la que se obtiene del indicador sintético económico-social.
La Tabla 19 muestra ambas clasificaciones.
37
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 19 – Comparación ordenamientos de provincias
Provincia
AVANZADAS
Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
ESPECIALES
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
INTERMEDIAS
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Neuquén
Tucumán
Salta
REZAGADAS
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Ester
Formosa
Ranking Nuñez
Miñana (1972)
Provincia
Ranking
económico social
1
2
3
4
Santa Cruz
Chubut
La Pampa
Neuquén
1
2
3
4
5
6
7
8
Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Río Negro
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Mendoza
Entre Ríos
San Luis
Catamarca
San Juan
Tucumán
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
La Rioja
Salta
Jujuy
Misiones
Corrientes
Santiago del Ester
Chaco
Formosa
15
16
17
18
19
20
21
22
Cuando se comparan los resultados de ambos trabajos se observa que las provincias que mejoran su posición relativa son Neuquén (-8), Santa Cruz (-5), La Pampa (-4)
y Catamarca (-4), mientras que las provincias que empeoran su posición relativa son
Mendoza (+5), Buenos Aires (+4), Santa Fe (+4), Córdoba (+4) y San Juan (+4).
También se observa que, a excepción de Catamarca, las provincias clasificadas
como rezagadas por Nuñez Miñana (1972) son las que muestran el peor desempeño
económico-social: Formosa, La Rioja, Corrientes, Jujuy, Misiones, Chaco y Santiago
del Estero. Tanto las provincias avanzadas como las especiales en la clasificación de
Nuñez Miñana (1972) aparecen en las mejores ubicaciones del indicador sintético económico-social: Río Negro, La Pampa, Chubut, Santa Cruz, Mendoza, Córdoba, Santa
Fe y Buenos Aires. Las provincias de San Juan, Entre Ríos, San Luis y Tucumán aparecen en posiciones intermedias en ambas clasificaciones. Las provincias que cambian
de ubicación en una y otra clasificación son: Catamarca, Salta y Neuquén. De estas tres
provincias sólo Neuquén muestra un importante cambio en su ubicación relativa luego
de transcurridos más de 30 años.
38
CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS
II.3.d - Convergencia
En este apartado se analiza la hipótesis de convergencia de las variables empleadas en
la construcción del indicador sintético económico-social. Con este objetivo se utiliza
información para los años 1980, 1991 y 2001 de las siguientes variables: tasa de mortalidad infantil, tasa de analfabetismo, tasa neta de escolarización secundaria, hacinamiento del hogar, tipo de vivienda, condiciones sanitarias, exportaciones per cápita,
consumo de energía eléctrica per cápita, tasa de empleo, tasa de actividad, tasa de desempleo y tasa de delincuencia. También se construyen versiones comparables de los
componentes económico y social del indicador sintético económico-social para los
años 1991 y 2001.
Existe convergencia si las provincias que parten de un nivel inicial menor muestran tasas de crecimiento más elevadas. De esta manera las provincias más rezagadas
alcanzarán a las más avanzadas. La idea detrás del concepto de convergencia es relacionar estadísticamente el valor inicial de la variable con su tasa de crecimiento. Se
dice que existe convergencia si la relación entre nivel inicial y tasa de crecimiento es
negativa. En la Tabla 20 se presentan los resultados que arrojan las estimaciones para
1980-1991, 1991-2001 y 1980-2001.
Tabla 20 – Análisis de convergencia
Variable
Tasa mortalidad infantil
Tasa de analfabetismo
Tasa neta de escolarizacion secundaria
Hacinamiento del hogar
Tipo de vivienda
Condiciones sanitarias
Exportaciones per cápita
Consumo energia eléctrica per cápita
Tasa de actividad
Tasa de empleo
Tasa de desempleo
Tasa de delincuencia
Componente económico ind. sintético
Componente social ind. sintético
1980-1991
Coef.
t
-0,006
-3,18
0,008
3,71
-0,014
-3,54
-0,277
-6,99
-0,222
-2,14
-0,450
-2,26
1991-2001
Coef.
t
-0,004
-0,68
0,004
2,02
-0,006
-5,62
-0,003
-0,87
-0,023
-2,22
-0,036
-1,43
-0,023
-1,02
0,000
-1,63
-0,004
-0,96
0,001
0,31
-0,340
-4,05
-0,005
-2,37
0,000
0,00
0,000
0,00
1980-2001
Coef.
t
-0,003
-1,59
0,007
3,82
-0,026
-6,87
-0,017
-2,46
-0,023
-0,80
-0,108
-2,36
Los casos en que no puede rechazarse la hipótesis de convergencia son los siguientes: tasa de mortalidad infantil para 1980-1991; tasa neta de escolarización secundaria para 1980-1991, 1991-2001 y 1980-2001; hacinamiento del hogar para 19801991 y 1980-2001; condiciones sanitarias para 1980-1991 y 1980-2001; tipo de vivienda para 1980-1991 y 1980-2001; tasa de desempleo para 1991-2001; y tasa de delincuencia para 1991-2001.
Las variables que se emplean para aproximar el nivel de actividad muestran el
signo esperado bajo la hipótesis de convergencia pero no resultan estadísticamente significativas. Los componentes económico y social del indicador sintético económicosocial no muestran convergencia entre los años 1991 y 2001.
39
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
II.4 - Conclusiones
Las 24 provincias argentinas pueden clasificarse, empleando el indicador sintético económico-social, en tres grupos: Rezagadas, Intermedias, y Avanzadas. En cada uno de
los grupos se incluyen las siguientes provincias:
•
Avanzadas: Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz, Chubut, La Pampa, Tierra
del Fuego, Neuquén, Buenos Aires y Santa Fe.
•
Intermedias: Córdoba, Río Negro, Mendoza, Entre Ríos, San Luis, Catamarca,
San Juan y Tucumán.
•
Rezagadas: La Rioja, Salta, Jujuy, Misiones, Corrientes, Santiago del Estero,
Chaco y Formosa.
Esta clasificación de las provincias se comparó con la realizada por Nuñez Miñana (1972). Los resultados muestran que, a excepción de tres provincias, los ordenamientos obtenidos en uno y otro trabajo no cambian de manera significativa. Consistente con esto se rechaza la hipótesis de convergencia económico-social de las provincias argentinas en el período 1980-2001. No puede rechazarse, en cambio, la hipótesis
de convergencia de algunos indicadores sociales, como mortalidad infantil, tasa neta de
escolarización secundaria, hacinamiento del hogar, condiciones sanitarias y tipo de
vivienda. De aquí se desprende que en el período 1980-2001 se observa convergencia
para algunos de los indicadores sociales al mismo tiempo que ninguno de los indicadores económicos muestra convergencia.
40
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
III - La teoría económica del federalismo fiscal
16
L
Alberto Porto
a teoría tradicional del federalismo fiscal estudia los problemas de asignación de
funciones (gastos) y fuentes de financiamiento entre los distintos niveles de gobierno. También es central en esa teoría el estudio de los mecanismos de coordinación
de decisiones fiscales, que comprenden principalmente a las transferencias intergubernamentales y a los mecanismos de control de los gobiernos locales en determinadas
acciones fiscales –las más importantes son el endeudamiento y el cumplimiento de las
condiciones bajo las que el gobierno central les transfiere fondos o les regula algunas
de sus actividades.17
En tiempos recientes la visión tradicional del federalismo fiscal se ha expandido más allá del estudio de la organización vertical más eficiente del gobierno,
incorporando el valor participación política como objetivo rival o competitivo de la
eficiencia. Determinar qué estructura de gobierno –centralizada o descentralizadaes la más adecuada para el logro de esos dos objetivos es el punto de partida de esta
sección.
Es útil comenzar definiendo cuál es el significado de estructuras políticas centralizadas y descentralizadas. Siguiendo a Inman y Rubinfeld (1997a), la clasificación se
hace en base a dos cláusulas constitucionales. La primera es la alternativa de organizar
el gobierno como una estructura monolítica o con más de un nivel. Esta decisión de
partición divide a la Nación (y a sus habitantes) en provincias; esta es la división político-territorial de la Nación. La segunda es la decisión de asignación de responsabilidades fiscales a cada nivel de gobierno.18
Si la Constitución crea provincias y les asigna responsabilidades para decidir políticas de gastos e impuestos, se trata de un gobierno descentralizado. En cambio, si sólo
crea un gobierno nacional, o si existiendo las provincias, todo el poder de decisión en
materia fiscal se asigna al gobierno nacional, se trata de un gobierno centralizado. La
Figura 1 resume los conceptos anteriores.
16
Se agradece el aporte y los comentarios de Diego Fernández Felices y Gonzalo Fernández.
Algunos autores incluyen también dentro de la problemática del federalismo fiscal la distribución óptima de la población entre jurisdicciones. Dicha cuestión se encuentra interrelacionada con la distribución
de funciones entre distintos niveles de gobierno ya que, por un lado, la distribución de funciones en parte
determina cómo se mueven las personas entre jurisdicciones; y por otro lado, la movilidad de las personas
como respuesta a las políticas fiscales determina en parte cómo deberían asignarse las funciones entre
jurisdicciones.
18
En esta sección se enfatizan las decisiones fiscales, pero la dimensión no fiscal es tan o más importante.
17
41
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 1 – Estructuras centralizadas y descentralizadas
Partición (político-territorial)
Si
Poder de decisión de las
provincias sobre las políticas
de gastos e impuestos
Si
DESCENTRALIZADO
No
CENTRALIZADO
No
CENTRALIZADO
La Constitución Nacional Argentina establece la forma descentralizada (art. 1º, 5º,
121º a 125º).19 20 Es interesante notar que mientras existieron Territorios Nacionales
había partición, pero las jurisdicciones no tenían poder de decisión sobre las políticas
de gastos e impuestos, que quedaban en manos del Congreso Nacional (ex art. 67º inc.
15; actual art. 75º inc. 15).21 La elección de la forma centralizada-descentralizada afecta a dos objetivos que son valuados positivamente: la participación política y la eficiencia económica.22
III.1 - Participación política
La participación política incluye todas las acciones de los ciudadanos con el objeto de
influir en los resultados políticos. Es posible agrupar a los beneficios resultantes de la
participación política en tres categorías:
19
•
el instrumental o utilitario, que asegura que el gobierno maximice la utilidad
agregada y proteja a los ciudadanos de los abusos de los políticos y/o burócratas;
•
el educativo,23 que resulta del aprendizaje de las personas para evaluar y
computar no sólo sus propios intereses, sino también los del conjunto de la
sociedad; y
La Nación Argentina se formó con catorce provincias. Hacia 1960 la mayoría de los Territorios Nacionales se habían convertido en provincias, llegando en número a 22. Tierra del Fuego fue la última provincia creada (1990). La Capital Federal se transformó en Ciudad Autónoma en 1994. En la actualidad no
existen más Territorios Nacionales.
20
Además de los gobiernos nacional y provinciales, la Constitución crea un tercer nivel, las Municipalidades, pero su organización queda dentro del poder de decisión de las provincias (art. 5º).
21
Es atribución del Congreso Nacional “determinar por una legislación especial la organización, administración y gobierno que deben tener los territorios nacionales, que queden fuera de los límites que se asignen a las provincias”
22
La tercera virtud social a tener en cuenta en la elección de la estructura política es la protección de los
derechos de los ciudadanos. Esta dimensión no se trata en este capítulo. Se supone implícitamente que
esos derechos están protegidos de la misma forma por los gobiernos centralizados y descentralizados.
23
Según Olivera (1977) “el efecto educativo de formas alternativas de organización económica era importante en las ideas prevalecientes durante el siglo XIX y comienzos del siglo XX. Por ejemplo, uno de los
argumentos principales del liberalismo clásico consistía en que la libertad económica desarrolla las capacidades individuales en una medida que nunca pueden lograr los sistemas estatistas. La libertad económica
estimula la iniciativa y la invención, fomenta el sentido de responsabilidad, hace a los hombres más activos, alertas y providentes. También las doctrinas socialistas del siglo pasado en gran parte se basaban sobre los efectos educativos de la organización económica. El socialismo descentralizado de Fourier y otros
autores de la época aspiraba, sobre todo, a establecer hábitos de cooperación y sentimientos de solidaridad
social que, a su juicio, eran destruidos por la competencia. Todos estos sistemas consideraban que el producto más valioso de la organización económica es el hombre mismo, y que los méritos o ventajas respec-
42
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
•
el de consumo o utilidad directa que se obtiene por el hecho de participar en la
actividad política.
El nivel de participación política en la sociedad, que resulta de ponderar la influencia y el esfuerzo de los ciudadanos, depende de:
•
las instituciones políticas formales e informales (existe menor participación
política en una dictadura que en una democracia);
•
la estructura federal de los gobiernos (se supone, en general, que la participación política es mayor cuanto mayor es la descentralización); y
•
los poderes en los que se organiza el gobierno (habrá mayor participación política en las legislaturas que en el ejecutivo).
La literatura sugiere que cuanto mayor partición (estructura multinivel, con unidades de gobierno pequeñas) y mayores responsabilidades asignadas a los gobiernos
locales democráticos, mayor será la participación política.24
III.2 - Eficiencia económica
La otra variable relevante para la elección de la estructura de gobierno es la eficiencia
económica. Las dos dimensiones de la eficiencia que interesan en el análisis de la estructura gubernamental son: la eficiencia intrajurisdiccional, o sea, la maximización de
la utilidad en cada comunidad; y la eficiencia interjurisdiccional, o sea, la asignación
eficiente de las personas y del capital a las distintas jurisdicciones del país. Estas dos
dimensiones determinan el tamaño óptimo de una jurisdicción (Figura 2). A mayor tamaño, menor adaptación de la oferta de bienes públicos locales a la demanda de los
ciudadanos; a mayor tamaño, mayor posibilidad de internalizar las externalidades interjurisdiccionales.
tivos de los sistemas económicos deben juzgarse especialmente por sus efectos sobre la capacidad y la
moralidad individuales”.
24
Bird (1996) sostiene que la descentralización es intrínsecamente buena porque institucionaliza la participación de los afectados por las decisiones locales. Para evidencia empírica sobre la asociación positiva
entre participación política y descentralización ver, entre otros, Huther y Shah (1996) e Inman y Rubinfeld
(1997a). Stigler (1957), en un artículo pionero, justifica la presencia de gobiernos locales basándose en dos
principios: que un gobierno representativo funciona mejor cuanto más cercano está de su electorado, y que
subconjuntos de personas dentro de un país tienen derecho a votar por diferentes tipos y cantidades de
servicios públicos. Dichos principios implican que las decisiones deben tomarse al nivel de gobierno más
bajo compatible con los objetivos de eficiencia económica y equidad distributiva.
43
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 2 – Eficiencia interjurisdiccional e intrajurisdiccional
Jurisdicción A
Eficiencia interjurisdiccional
Jurisdicción B
Eficiencia intrajurisdiccional
- Provisión eficiente de bienes públicos
nacionales o con fuertes externalidades
interjurisdiccionales.
- Provisión de la cantidad eficiente de los bienes
públicos locales en jurisdicciones de tamaño
eficiente.
- La posibilidad de internalizar las externalidades
es mayor cuanto mayor es el tamaño de la
jurisdicción.
- El control de los políticos y burócratas es mayor
cuanto menor es el tamaño de la jurisdicción
(entre otras razones por mayor información y más
mecanismos de control a disposición de los
ciudadanos).
- El control de los políticos y burócratas es menor
cuanto mayor es el tamaño de la jurisdicción
(problemas de información y mecanismos de
control).
INFORMACION: es más fácil de obtener e interpretar
cuando se refiere a un bien público local (p.ej. recolección
de residuos) comparado con uno nacional (p.ej. control
macroeconómico).
Para que se cumpla la condición de eficiencia intrajurisdiccional la oferta de los
bienes públicos locales debe adaptarse a la demanda de la comunidad, proveyendo la
cantidad eficiente. Esto se logra cuando se cumple la condición samuelsoniana de igualación de la suma de las tasas marginales de sustitución con el precio relativo o tasa
marginal de transformación. El tamaño eficiente de la comunidad resulta para el nivel
de población para el cual el costo medio de provisión de los bienes es mínimo.25 Es
probable que para cada bien público local exista un tamaño óptimo distinto de la población y esto significaría, en teoría, un nivel de gobierno separado para la provisión de
cada bien. Los costos fijos, los costos de toma de decisiones colectivas y los de administración ponen un límite al número de gobiernos locales que, debido a esos costos, se
organizarán para proveer canastas de bienes. Para un nivel dado de gobierno (provincias, municipalidades), por distintas razones que van desde lo histórico hasta la dotación de tierra y recursos naturales, existirán jurisdicciones de distinto tamaño, ofreciendo canastas diferentes de bienes. En el caso normal se espera que la variedad de
bienes provistos dependa positivamente del tamaño de la población.26
La información disponible y los mecanismos de control de la comunidad, para
que se respeten las preferencias locales y los bienes se provean al mínimo costo, son
mayores en comunidades pequeñas.
La eficiencia interjurisdiccional requiere que las personas y el resto de los factores
productivos se asignen eficientemente entre las regiones.
25
Para su cumplimiento se requiere que los bienes públicos locales sean congestionables y/o que la productividad marginal del trabajo sea decreciente. Para más detalle, ver la sección III.5 -.
26
Este es el efecto “zoo” de Oates (1988). La denominación se refiere a que sólo tienen zoológico (o museos, salas de concierto, orquestas) las jurisdicciones que tienen un tamaño mínimo de la población.
44
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
En varias situaciones la libre movilidad no conduce a la distribución eficiente
dentro del territorio nacional. Por ejemplo, si las regiones difieren en la dotación de un
factor fijo y el trabajo es un factor perfectamente móvil, habrá más población en la región con mayor cantidad del factor fijo. Si la renta de ese factor es, en términos per
cápita, mayor en la región en la que es más abundante, y si se distribuye igualitariamente dentro de cada región, la población migrará hasta igualar los productos medios
del trabajo (para maximizar utilidades) y no los productos marginales (para maximizar
la producción). En este caso el gobierno central debería capturar toda la renta del factor
fijo y distribuirla igualitariamente en todo el territorio nacional. Aun si ese fuera el caso, si existen bienes públicos locales, como hay más población en una región que en la
otra, el bien público sería más barato en la primera región, el impuesto por trabajador
sería menor y nuevamente la libre migración llevaría a un resultado ineficiente. El gobierno central tendría que intervenir en el financiamiento del bien público gravando a
los trabajadores de la región más poblada, para subsidiar a los de la otra región.27
Además de este tipo de intervención del gobierno central, se requerirá también la
provisión de aquellos bienes con fuertes externalidades territoriales. La posibilidad de
internalizar las externalidades interjurisdiccionales es mayor cuanto mayor es el tamaño de la comunidad. Estas externalidades serán muy importantes en bienes tales como
el control macroeconómico, la distribución del ingreso y, en general, aquellos con beneficios para un ámbito territorial mayor que el de las jurisdicciones locales.28
Para las actividades que se centralizan la posibilidad de control de las influencias
políticas y burocráticas por parte de la comunidad es menor y de esa forma es mayor la
posibilidad de comportamientos leviatánicos.
Resumiendo, los objetivos de participación política y eficiencia económica intrajurisdiccional favorecen la elección de formas de gobierno descentralizadas. El objetivo de eficiencia económica interjurisdiccional, en cambio, favorece la centralización.
En este punto resulta de interés hacer una reflexión sobre el marco teórico en el
que se desarrolla la teoría tradicional del federalismo, dentro de la teoría normativa de
las finanzas públicas. Según esta teoría, el objetivo de la intervención del gobierno en
la economía es la maximización del bienestar social, que se traduce en la consecución
de la eficiencia y la equidad (dejando de lado por el momento las cuestiones relativas a
la estabilización). Este objetivo implica reglas de decisión simples de describir, pero
difíciles de implementar, aún en un contexto plenamente centralizado. Es lógico esperar que la existencia de una estructura federal de gobierno complique tanto la teoría
como la aplicación de las reglas de decisión públicas, debido a que más de un gobierno
pasaría a tener jurisdicción sobre un mismo individuo en la sociedad. Ello implica potenciales inconsistencias e incompatibilidades que surgirían naturalmente si cada gobierno intentara comportarse siguiendo reglas similares a las derivadas de la existencia
de un sólo gobierno. Es decir, si se supone que cada gobierno autónomo formula su
27
Para más detalle, ver la sección III.5.
Para los bienes con externalidades interjurisdiccionales, la centralización no es la única cura. Dependiendo del tipo de externalidad y de la elasticidad de la función de beneficio marginal, se pueden utilizar
mandatos sobre cantidades o subsidios sobre el precio del bien. Por ejemplo, si el gobierno central quiere
asegurar una cierta cantidad de un bien en una comunidad local, un subsidio por unidad del bien implicará
un costo menor que el mandato si la función de beneficio marginal es elástica.
28
45
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
propia función de bienestar social que intenta maximizar (la extensión natural del modelo normativo con un solo nivel de gobierno al caso de una estructura federal de gobiernos) la posibilidad de que no existan conflictos de objetivos entre distintos niveles
de gobierno (o entre gobiernos a un mismo nivel de la estructura federal) es prácticamente nula, tanto en contextos de población móvil como inmóvil. La literatura teórica
del federalismo fiscal ha intentado simplificar dicho problema de diseño de la estructura federal óptima, suponiendo que solamente el nivel más alto de gobierno posee una
función de bienestar social. Esto implica que los niveles inferiores de gobierno se deberían ocupar exclusivamente de cuestiones asignativas, dejando la tarea distributiva en
manos del gobierno central. Si bien este enfoque simplifica el análisis en gran medida,
no deja de ser poco satisfactorio, ya que implica en última instancia que solamente el
gobierno nacional cuenta con identidad política propia.29
Por otro lado, muchos modelos teóricos de federalismo fiscal se formulan en un
contexto de first best, que permite (como es sabido) aprovechar la separación de las
cuestiones asignativas y distributivas (la llamada “dicotomización” eficiencia-equidad).
Esto no sería posible en un contexto de second best.
La pregunta fundamental que surge cuando se combina el supuesto de un ambiente first best con el supuesto de que solamente el gobierno central posee una función de
bienestar social es la siguiente: ¿cuál es la ventaja (si es que existe alguna) de poseer
una estructura federal de gobierno por sobre una centralizada? Es decir, si el gobierno
central puede hacerlo todo (es decir, maximizar la función de bienestar para toda la
sociedad restringido solamente por una función de producción agregada para la economía) ¿qué es lo que puede agregar la presencia de gobiernos locales al bienestar de
la sociedad? La respuesta, casi obvia, es nada.
Resulta entonces que todos los argumentos dados por la literatura teórica del federalismo fiscal a favor de la existencia y los roles de niveles inferiores de gobierno en la
estructura federal son correctos, pero en contextos de second best. Por ejemplo, el teorema de la descentralización de Oates plantea como una restricción adicional del modelo la uniformidad del nivel de algún servicio público por parte del gobierno central.
Esto hace que nunca pueda obtenerse, con preferencias heterogéneas entre consumidores, el mismo nivel de utilidad que con diferentes jurisdicciones locales ofreciendo distintos niveles de servicios públicos. Pero esta restricción de uniformidad a nivel nacional convierte el problema en uno de second best. El mismo tipo de argumento puede
plantearse para advertir que la justificación de la existencia de gobiernos locales está
basada en cuestiones de tipo informativo; o sea, que los gobiernos locales tienen acceso
a mejor información acerca de las preferencias de sus ciudadanos que el gobierno central. También en estos casos se está considerando una restricción adicional que convierte el problema en uno de second best.
29
De acuerdo con la teoría normativa, la posibilidad de realizar ponderaciones distributivas es el único
elemento que un cierto nivel de gobierno aporta al análisis de decisiones políticas colectivas. Sin esta propiedad no sería posible explicar la existencia de un gobierno local autónomo. Pauly (1976) desarrolla un
modelo basado en la noción de redistribución de ingreso Pareto óptima, en el que bajo ciertas condiciones,
las redistribuciones a nivel de gobiernos locales son óptimas. Sobre este tema, ver también Bird (1995).
46
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
III.3 - La frontera del federalismo
Los objetivos de participación política y eficiencia económica pueden no ser conflictivos en ciertos intervalos. En otros, la mayor centralización puede ser favorable a la
eficiencia económica, pero impactar negativamente en la participación política. En este
caso no hay una estructura política dominante. La elección resulta de la ponderación
que se otorgue a la participación política y a la eficiencia económica en la función objetivo de la comunidad. La frontera del federalismo de Inman y Rubinfeld (1997a)
muestra estas relaciones (Figura 3).
El eje de las abcisas mide
la participación política con un
índice que pondera la influencia
EE
F
y el esfuerzo político que realizan los ciudadanos. En el eje de
las ordenadas se mide un índice
C
de eficiencia económica. El
punto C corresponde a una esF'
tructura totalmente centralizada
(gobierno unitario) y el punto D
D
a una totalmente descentralizada
(no existe gobierno). A partir de
C hasta F, una mayor descentraPP
lización permite obtener ganancias de eficiencia económica -las derivadas, por ejemplo, del teorema de la descentralización- y de participación política -por la posibilidad de participar más activamente en
la elección no sólo de candidatos nacionales, sino también provinciales y municipales,
tener mayores incentivos para esforzarse en generar iniciativas y controlar a los políticos, etc. Lo mismo ocurre de D hasta F', cuando la sociedad sale del estado de anarquía
-las ganancias resultan de escapar del estado de naturaleza y contar con un gobierno
que provea un conjunto de bienes públicos que posibilite vivir en sociedad. La frontera
con conflicto de objetivos es FF'; la mayor participación política sólo puede lograrse a
costa de menor eficiencia económica. Un ejemplo se da en el caso en el que la mayor
descentralización (que posibilita una mayor participación política) genera externalidades fiscales. Las preferencias de la sociedad determinan el punto concreto sobre FF' y a
ese punto le corresponden determinadas instituciones políticas y una cierta estructura
fiscal.
Figura 3 – La frontera del federalismo
Descentralización, autonomía local y responsabilidad fiscal local (local accountaiblity) son tres conceptos claves en la problemática de los gobiernos locales. Al estudio de estos conceptos está dirigida la sección siguiente.
III.4 - Descentralización, autonomía local y responsabilidad local30
Los conceptos de descentralización, autonomía local y responsabilidad local o rendición de cuentas local (local accountability) son claves en el debate sobre gobiernos
30
Ver Owens y Norregaard (1991).
47
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
locales. Por esta razón es importante definirlos y medirlos con precisión. Las principales relaciones se resumen en la Figura 4.
La autonomía local se refiere al poder de decisión de los gobiernos locales en
cuanto a gastos y su financiamiento. La principal razón para la autonomía local es alentar la responsabilidad local o rendición de cuentas local. El electorado de la municipalidad o de la provincia puede influir en las canastas de bienes locales e impuestos,
promoviendo la asignación eficiente de los recursos y la minimización de costos. Los
políticos y burócratas estarán controlados por el electorado y tendrán que rendir cuentas a la población local que los elige. Este es el principal argumento para la descentralización fiscal.
La autonomía total con correspondencia fiscal media perfecta y rendición de
cuentas únicamente al electorado local representa un caso extremo. Por varias razones
(entre otras, el manejo macroeconómico, la eliminación de trabas al comercio interjurisdiccional, la equidad y los gastos nacionales prioritarios) la autonomía local está limitada en cuanto a los recursos propios y los gastos. El gobierno central cubrirá con
transferencias parte del presupuesto local y mandará gastar en determinados bienes.
Este escenario, que origina correspondencia fiscal media imperfecta, es compatible con
distintas formas de autonomía local.31
En primer lugar la autonomía local se puede definir en cuanto a recursos propios.
La máxima (mínima) autonomía corresponde a la situación en la que el gobierno local
puede (no puede) elegir bases y alícuotas de los impuestos. En una situación intermedia
el gobierno local tiene autonomía para fijar las alícuotas sobre bases definidas por el
gobierno central.
El tipo de transferencias permite definir otra dimensión de la autonomía local. En
los impuestos coparticipables el gobierno nacional fija las bases y las alícuotas de modo que no existe autonomía local. Pero los gobiernos locales pueden influir en algunos
casos en el tamaño de la transferencia, o sea, en el reparto de la recaudación total; por
ejemplo, si la transferencia es con contrapartida local y abierta en cuanto a monto (por
cada peso gastado por el gobierno local, el gobierno nacional aporta x pesos). En otros
casos los gobiernos locales no pueden influir en el monto a recibir, ya que éste está
fijado por Ley, sea una suma fija o un porcentaje de la recaudación de algún (algunos)
impuesto(s).
La decisión sobre cuánto gastar y cómo gastar es la tercera dimensión de la autonomía local. En general, salvo en el caso de transferencias condicionadas a fines específicos, los gobiernos locales mantienen el poder de decisión sobre el gasto. La auto31
De acuerdo con Oates (1977a), la correspondencia fiscal perfecta resulta cuando la jurisdicción que
determina el nivel de provisión de un bien público incluye precisamente el conjunto de individuos que
consumen y financian dicho bien. Así, la forma óptima de federalismo para proveer un conjunto de n bienes públicos locales contiene un nivel de gobierno para cada subconjunto de la población total sobre el
cual se define el consumo de cada bien. De este modo, en una situación de first best en la que cada nivel
de gobierno posee completo conocimiento de los gustos de sus ciudadanos y cuyo objetivo sea la maximización del bienestar, se proveerá el nivel Pareto eficiente de cada bien público, financiándolo con impuestos basados en el principio del beneficio. El cociente entre recursos propios de una cierta jurisdicción y el
nivel de gasto de la misma (correspondencia fiscal media) provee una medida del apartamiento para dicha
jurisdicción del principio de correspondencia perfecta.
48
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
nomía puede ser amplia (aquellas funciones que no se han reservado con exclusividad
al gobierno central) o estar sujetas a restricciones de distinto tipo. La autonomía comprende el tipo de funciones que está a cargo del gobierno y la forma de llevarlas a cabo
–producción pública o contratación con el sector privado, en forma gratuita o arancelada, con estándares mínimos, etc.
Cada uno de estos modelos de autonomía tiene ventajas y desventajas. La autonomía local amplia es conveniente desde el punto de vista de la correspondencia fiscal,
pero puede originar problemas de control macroeconómico, trabas al comercio interjurisdiccional y diferentes residuos fiscales para los habitantes de las diferentes regiones.
Con centralización de impuestos y transferencias fijadas por Ley se pueden evitar estos
problemas, pero aparecen los de correspondencia fiscal media imperfecta. Adicionalmente, si las transferencias se distribuyen con arreglos ad-hoc entre el gobierno nacional y los gobiernos locales, no sólo la correspondencia media sino también la marginal
puede desaparecer. La autonomía local restringida para enfrentar los problemas de control macroeconómico no soluciona, en general, el diferencial de residuos fiscales entre
las regiones ricas y las pobres, lo que puede provocar migraciones ineficientes de personas y del capital. Finalmente, las transferencias condicionadas a fines específicos no
respetan ninguna de las dimensiones de la autonomía local, excepto la meramente administrativa.
El concepto de responsabilidad o rendición de cuentas local (local accountability)
es también central en el debate sobre descentralización. Hay varias formas de rendición
de cuentas local que son, en general, complementarias. La primera es la de correspondencia fiscal que se refiere a que los recursos necesarios para financiar los gastos determinados localmente estén a cargo del electorado local. Este financiamiento local le
daría claridad al proceso presupuestario y la gente elegiría paquetes fiscales de gastos
conociendo los costos y pagando los precios y/o impuestos correspondientes. La idea
es dotar a los gobiernos locales con potestades tributarias de modo de financiar sus presupuestos. En esta línea se cuestionan las transferencias intergubernamentales ya que
separan las decisiones de gastar de las de recaudar y esta separación puede alentar conductas fiscales irresponsables. Sobre este punto debe distinguirse entre la correspondencia fiscal media y la marginal. En tanto la marginal es la económicamente relevante
con información completa (cuando el electorado local vota un peso más de gasto debe
pagar un peso más de impuestos, o sea, el costo total en el margen), la magnitud media
puede ser importante en tanto una gran separación media puede originar el fenómeno
de ilusión fiscal, aún cuando exista perfecta correspondencia marginal.
Una segunda forma de rendición de cuentas local es la responsabilidad financiera
que aparece cuando parte del financiamiento proviene de transferencias del gobierno
central y se refiere a la responsabilidad de rendir cuentas ante el gobierno que otorga la
transferencia. Esta rendición comprende la demostración de que la transferencia se utilizó para los fines que fue otorgada y en las condiciones pactadas –contrapartida, estándares, etc.
La tercera forma son las rendiciones de cuentas de gestión (o auditorías de gestión) que son complementarias de las anteriores y se refieren a la eficiencia de los gobiernos locales. Las auditorias de gestión procuran mejorar la efectividad de los gobiernos locales, minimizar costos y proveer la información agregada y desagregada que
49
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
posibilite la competencia por comparación -qué bienes se proveen, con qué calidad, a
qué costos, con qué efectividad, etc.
Las tres formas de rendición de cuentas son importantes y complementarias y el
sistema federal debería contar con medidas adecuadas y al alcance de los ciudadanos
para cada una de ellas.
III.4.a - Medidas de autonomía local, responsabilidad local y descentralización32
Las medidas más usuales de autonomía local son las siguientes:
• Recursos propios / gasto total (= recursos totales). Esta medida de autonomía es la de correspondencia fiscal media. Mide qué porcentaje del
gasto local es pagado con impuestos decididos por la autoridad local, que
asume de esa forma el costo político de recaudar. No tiene en cuenta que
una parte del financiamiento vía transferencias se recauda en la propia jurisdicción (aunque el costo político lo asume el gobierno central). Tampoco tiene en cuenta las restricciones que sobre las bases imponibles y/o
alícuotas puede imponer el gobierno central.
• (Recursos propios + transferencias no condicionadas) / gasto total. Esta
medida refleja el poder de decisión en cuanto a gastos del gobierno local.
• Incremento en los recursos propios / incremento en el gasto en un periodo
determinado. Refleja correspondencia fiscal marginal.
• Transferencias no condicionadas / transferencias totales. Refleja el poder
de decisión en cuanto a gasto de las transferencias recibidas del gobierno
central.
• Porcentaje de financiamiento local (con ahorro y endeudamiento) de la
inversión local.
Las medidas de descentralización fiscal más usuales son:
• Recursos propios / recursos totales de todos los niveles de gobierno.
• Recursos propios / PBI.
• Gasto local (decisión) / gasto total de todos los niveles de gobierno.
• Gasto local (ejecución) / gasto total de todos los niveles de gobierno.
• Gasto local / PBI.
Los tipos de descentralización fiscal dependen de la autonomía local y de la rendición de cuentas o responsabilidad fiscal local. Por ejemplo, el gobierno central puede
otorgar una transferencia condicionada a fines específicos; si no se exige la rendición de
cuentas, la responsabilidad financiera del gobierno local no existe y es un tipo de descentralización distinta a la que resulta cuando hay responsabilidad financiera del gobierno
local. Con transferencias de libre disponibilidad fijadas por Ley también puede o no
haber obligación de rendir cuentas (responsabilidad financiera) y el resultado son otra
vez distintas variantes de la descentralización fiscal. En cualquiera de esos dos casos hay
correspondencia fiscal marginal. Pero si el gobierno local puede conseguir aportes espe32
Ver cuantificaciones para la Argentina en el Anexo I.
50
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
ciales para financiar gastos adicionales o déficits presupuestarios, no es fiscalmente responsable en el margen y es otro tipo de descentralización fiscal.
Figura 4 – Descentralización, autonomía local y responsabilidad local
Descentralización
Responsabilidad local
(local accountability )
Autonomía local
Recusos propios
Bases y
alícuotas
Alícuotas
Transferencias
Fijadas por el
gobierno central
Los gobiernos locales
pueden influir en el
monto
Gastos
Amplia
Restringida: (a) Total
(sólo administran); (b)
Parcial (cumplen
pautas)
1 - Correspondencia fiscal (media, marginal)
2 - Responsabilidad financiera por las transferencias del gobierno
central (en caso de correspondencia media imperfecta)
3 - Rendición de cuentas de gestión (facilita la competencia por
comparación al brindar información sobre cantidad, calidad y costos
de los servicios)
Autonomía sobre recursos propios, transferencias y gastos
Recursos propios
Autonomía local amplia
Autonomía local restringida a la alícuota
No autonomía local
Transferencias
Fijadas por Ley (suma fija o porcentajes
de la recaudación de impuestos)
El monto depende del comportamiento de
los gobiernos locales (p.ej. transferencias
con contrapartida, abiertas en cuanto a
monto)
Condicionada a fines específicos
Base imponible
Alícuotas
Reparto
Gastos
L
N
N
L
L
N
-
L
L
L
N
N
N
L
N
N
N/L
L
N
N
N
N
III.5 - Asignación de funciones fiscales y fuentes de financiamiento entre
niveles de gobierno
El paso siguiente es estudiar en detalle los tres temas centrales de la teoría económica
del federalismo fiscal (Figura 5). Como los bienes públicos tienen distinta jerarquía
territorial, un tema a estudiar es qué funciones debe cumplir cada nivel de gobierno. De
esa división de funciones surge la estructura vertical del gasto público; o sea, cuánto
gasta el gobierno nacional, cuánto los gobiernos provinciales y cuánto los gobiernos
municipales (sección III.5.a). Una vez determinadas las funciones (y gastos) de cada
nivel de gobierno aparece el problema de asignarle los recursos para financiarlos; esto
es, la distribución de poderes tributarios, qué impuestos recauda cada nivel de gobierno
(sección III.5.b). Si no existe correspondencia media perfecta como consecuencia de la
distribución de los gastos y de los impuestos, los superávits y déficits deben compensarse con transferencias intergubernamentales -en general, del gobierno nacional a los
gobiernos provinciales y de éstos a sus municipalidades (sección III.5.c). Además, como parte de los gastos que realiza cada nivel de gobierno son inversiones en bienes que
prestan servicios por varios años (escuelas, hospitales, pavimentos, etc.) es necesario 51
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
desde el punto de vista de la eficiencia económica y de la equidad intergubernamental-,
recurrir a la deuda pública (sección III.5.d).
Figura 5 – Estructura vertical del sector público
Presupuesto de funcionamiento (ingresos y gastos corrientes)
Gastos
Gobiernos
provinciales y
municipales
Impuestos
Gobiernos
provinciales y
municipales
Transferencias
Gobierno Nacional
Gobierno Nacional
Ahorro
Presupuesto de capital (inversiones y financiamiento)
Inversiones del sector
público
Endeudamiento del
sector público
Ahorro
La teoría tradicional del federalismo fiscal se ocupa de las cuestiones normativas
vinculadas con los problemas planteados más arriba. La teoría positiva (sección III.5.e)
explora el comportamiento real de los gobiernos (lo que es versus lo que debería ser)
cuando aparecen políticos y burócratas con sus propias funciones objetivo.
III.5.a - La división de funciones fiscales entre niveles de gobierno
Categorías de bienes públicos
La división de funciones fiscales entre niveles de gobierno es un tema central en la teoría normativa del federalismo fiscal. La teoría tradicional estudia esta cuestión separadamente de la forma de financiamiento.33
Los bienes públicos puros -aquellos que no son rivales en el consumo y a los que no
se puede aplicar el principio de exclusión, sea por razones técnicas o económicas- se diferencian por el ámbito territorial en el que producen los beneficios. Algunos bienes, como la defensa nacional, las relaciones diplomáticas con el resto del mundo y la estabili33
En la economía positiva, en cambio, cuánto se gasta y en qué se gasta depende de la forma de financiamiento.
52
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
dad macroeconómica, benefician a toda la comunidad. Otros -como el alumbrado público
o una plaza pública- tienen beneficios limitados a un barrio o una ciudad. El principio
económico es que los bienes públicos locales deberían se provistos localmente ya que la
cantidad eficiente variará entre jurisdicciones debido tanto a diferencias en las preferencias e ingresos como en los costos. Se puede concebir teóricamente la existencia de un
continuo de bienes públicos que van desde los consumidos por un pequeño grupo hasta
los consumidos por toda la comunidad. Si el grupo es pequeño es posible que los arreglos
privados permitan alcanzar la solución eficiente (consorcio de propietarios de un edificio,
pileta de natación de un club, etc.).34 A medida que el número de beneficiarios aumenta,
la posibilidad de arreglos privados es menor. Aparecen entonces los gobiernos municipales, los provinciales y el gobierno nacional.
Muchos de los bienes caen en una categoría intermedia entre los privados puros y
los públicos puros. Son aquellos bienes mixtos en los que existe un componente privado
y uno público. Un ejemplo es una vacuna: beneficia en forma directa al vacunado, pero
también beneficia al resto de la comunidad al disminuir el riesgo de contagio.
El efecto externalidad puede tener característica local o nacional. Una campaña de
vacunación de animales domésticos tendrá más características locales que una campaña
de vacunación de personas contra enfermedades infecciosas.
Es importante también distinguir entre bienes públicos (puros o impuros, locales o
nacionales) según el consumo sea obligatorio o voluntario. Una plaza pública o una
pileta de natación pública es de uso voluntario; el servicio de recolección de residuos,
en cambio, es obligatorio.
Otra característica a tener en cuenta es si la provisión pública puede o no suplementarse con provisión privada o si la utilización es excluyente. En el primer caso se encuentra,
entre otros, el servicio de seguridad policial: a la provisión pública se le puede adicionar
provisión privada vía mayor protección de la vivienda, uso de agentes privados de seguridad y otros mecanismos de defensa personal. En otros casos la adición privada no es posible –por ejemplo, estabilidad macroeconómica, relaciones diplomáticas, defensa nacionalo lo es sólo a través de bienes complementarios –por ejemplo, un niño va a la escuela primaria pública o a la privada, pero ambas admiten luego adicionar provisión privada a través de educación complementaria como clases de apoyo, estudio de idiomas, artes, etc. En
todos los casos de provisión pública hay que tener en cuenta que la producción puede estar
a cargo del estado o bien ser contratada con el sector privado.
En la Figura 6 se presenta una clasificación de los bienes económicos que recoge
las dimensiones antes analizadas.
34
La teoría económica denomina club a un grupo voluntario de individuos que obtiene beneficios mutuos
de compartir los costos de producción de algún bien, ciertas características intrínsecas de sus miembros, o
el consumo de algún bien sujeto a exclusión. El tratamiento usual en la teoría de clubes consiste en el análisis de provisión de un bien público con características de rivalidad en un contexto en el que resulta posible la exclusión. A un bien con esas características se lo conoce usualmente con el nombre de bien de club.
El artículo pionero en esta literatura es Buchanan (1965). Ver Cornes y Sandler (1996) para un resumen
del desarrollo de la literatura posterior.
53
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 6 – Categoría de bienes públicos
Bienes económicos
Característica
Uso exhaustivo
Si
Bienes públicos
Si
Obligatoriedad del
consumo
Jurisdicción
No
Bienes privados
Posibilidad de
exclusión
(L= Local, F= Federal)
Distinción
L
F
Pileta de
natación
Luz de la calle
Educación
pública
obligatoria
L
F
Protección
policial
Televisión por
cable
Institucional y
técnica
No
Si
No
F
Institucional y
técnica
No
Si
L
Técnica
L
F
Técnica
Descontaminación de una río
Defensa
nacional
Radio nacional
Fuente: Laffont (1996)
Extensiones
Posibilidad de
complementación
privada
Si
Si
Si
No
Si
No
No
No
Posibilidad de
sustitución privada
No
Si
Si
No
No
No
No
No
La teoría tradicional reserva un rol para cada nivel de gobierno en la provisión de
bienes, según su jerarquía territorial. En cambio, asigna con exclusividad al gobierno
nacional las funciones de estabilización económica y la de distribución del ingreso.
Varios desarrollos teóricos presentan argumentos a favor de la participación de los gobiernos locales tanto en las cuestiones macroeconómicas como en las relativas a distribución del ingreso. Los hechos muestran activa participación local en estas cuestiones.
Condiciones de provisión eficiente de los bienes públicos locales y tamaño eficiente de
la jurisdicción
En la Tabla 21 se presentan las condiciones de eficiencia para la provisión de bienes
públicos locales, para la distribución eficiente de la población entre regiones y para el
tamaño eficiente de la población total.
54
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
Tabla 21 - Provisión óptima del bien público local y tamaño de la población
Distribución óptima de la
población entre regiones
Tamaño óptimo de la
población total
∑ TMS = TMT
-
Población total del país dada
UG
= pg
UC
-
Población de tamaño dado en la
región
Canasta óptima
Bien público nacional
I – Una región. Bien público
local puro
L.
II - Una región
II.1 - Bien público local
congestionable
L.
UG
= α ( L). p g
UC
-
ηα = 1
II.2 - Bien público local puro y
existencia de un factor fijo
L.
UG
= pg
UC
-
F(L,S) - f L L = pg.G
(fL1-c1)+(fL2-c2) = 0
Población total de tamaño dado
III – Dos regiones. Bien público
local puro
IV - Dos regiones. Bien público
local puro
⎛U
L1 .⎜⎜ G
⎝UC
⎞
⎟⎟ = p g1
⎠1
⎛U
L2 .⎜⎜ G
⎝UC
⎞
⎟⎟ = p g 2
⎠2
⎛U
L1 .⎜⎜ G
⎝UC
⎞
⎟⎟ = p g1
⎠1
⎛U
L2 .⎜⎜ G
⎝UC
⎞
⎟⎟ = p g 2
⎠2
(f L1-c1) = 0
(fL1-c1)+(fL2-c2) = 0
(f L2-c2) = 0
TMS (= UG/UC) es la tasa marginal de sustitución entre bienes en el consumo; TMT es tasa marginal de
transformación; pg es el precio de una unidad del bien público local; L es el tamaño de la población; α(L)
es un parámetro de costos de congestión, con (dα/dL)>0; ηα es la elasticidad población de los costos de
congestión; F(L,S) es la función de producción, donde S es un factor fijo; fL es la productividad marginal
del trabajo; G es la cantidad del bien público local; c es el consumo per cápita del bien privado. Para detalles y obtención de las fórmulas, ver Porto (2002a).
La condición de canasta óptima implica siempre la igualación de la sumatoria de las
tasas marginales de sustitución en el consumo (TMS=L(UG/UC), si todos los habitantes
tienen la misma función de utilidad) con la tasa marginal de transformación relevante
(TMT=pg si no hay congestión; TMT = α(L).pg si hay congestión; (dα /dL)>0).
En el modelo II, si el bien es congestionable, la población de tamaño óptimo es
aquella para la que la elasticidad de congestión es unitaria.
Si el bien es puro y el límite viene dado por la existencia de un factor fijo, la población óptima es la que maximiza el consumo per cápita del bien privado. Esto ocurre
cuando el gasto público es igual a la renta de la tierra.
En el modelo III la distribución óptima de una población de tamaño dado requiere
la igualación del impuesto per cápita pagado por los trabajadores en cada región. En el
modelo IV se agrega la condición de población total de tamaño óptimo, que es aquella
para la que el impuesto pagado por cada trabajador es cero. Todo el bien público es
financiado con renta de la tierra (como en II).
La condición de eficiencia se define en la misma forma para el bien público nacional y para los bienes públicos locales (igualdad de la suma de las TMS y la TMT).
En el caso de un bien público nacional se suma sobre todos los habitantes del país,
mientras que en el caso del bien público local la misma se realiza sobre la población de
la región. La existencia de políticas redistributivas y macroeconómicas con efectos te55
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
rritoriales limitados al ámbito local es lo que da fundamento a la participación de los
gobiernos locales en esas políticas.
III.5.b - Asignación de recursos tributarios
La teoría normativa de los impuestos brinda un conjunto de principios generales para la
asignación de tributos a los distintos niveles de gobierno. Desde el punto de vista del
impacto sobre la eficiencia en la asignación de los recursos, lo fundamental es la movilidad o no de las bases imponibles; desde el punto de vista del impacto sobre la distribución del ingreso, lo fundamental es la aplicación del principio del beneficio o del
principio de la capacidad de pago.
El principio general consiste en que, teniendo en cuenta que la movilidad es mayor
a nivel local que a nivel nacional, los tributos sobre bases móviles deben recaudarse a
nivel nacional y aquellos sobre bases no móviles a nivel local. Ese principio general se
modifica según los tributos se diseñen en base al principio del beneficio o de la capacidad de pago. Los gobiernos locales pueden aplicar impuestos sobre bases móviles si responden al principio del beneficio. En cambio el gobierno nacional tiene mayor posibilidad de aplicar tributos sobre bases móviles, aunque éstas se diseñen según el principio de
la capacidad de pago. Aún así, el gobierno nacional está limitado por la movilidad internacional de las bases imponibles. La Tabla 22 resume los principios generales.
Tabla 22 – Principios de la tributación local
Criterio
Eficiencia económica
Distribución del ingreso
Bases tributarias
Móviles
No móviles
Gobierno nacional
Gobierno local
Aplicación del principio
del beneficio
Gobierno nacional /
Gobierno local
Gobierno local
Aplicación del principio de
la capacidad de pago
Gobierno nacional
Gobierno local
Recursos
naturales
Gobierno
nacional
Gobierno
nacional
En todos los países del mundo, pese a estos principios teóricos generales, los gobiernos locales aplican impuestos que se apartan del principio del beneficio. En este
caso los impuestos basados en la capacidad de pago deberían diseñarse en base al principio de residencia, para evitar la exportación de impuestos. Sin embargo, el principio
de residencia puede originar problemas desde el punto de vista de la localización eficiente.35
Estos principios brindan una guía general para el diseño del sistema tributario. A
esos principios generales es conveniente agregar un conjunto de criterios para un buen
sistema tributario local (Zimmerman, 1992). Un primer criterio se relaciona con la
perspectiva nacional, mientras que los otros dos se refieren a características particulares de los gobiernos locales. Dichos criterios son los siguientes:
35
Esto ocurrirá excepto que se aplique el principio de residencia y que el impuesto por trabajador sea el
mismo en las dos regiones. Excepto en el caso en que la población total sea la óptima, se requerirán transferencias interregionales de recursos. Para un análisis detallado de la imposición sobre los recursos naturales ver en Anexo II.
56
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
1. Criterios para el sistema tributario local desde la perspectiva nacional. La idea
es que es necesario que un sistema tributario global sea coherente y que los
sistemas locales se adapten a dicho objetivo, aún cuando esto implique diferencias desde otros ángulos (por ejemplo: nivel recaudatorio, libertad tributaria, etc.). El sistema local debe juzgarse en base a los objetivos nacionales de
eficiencia, equidad y estabilidad.
2. Criterios específicos para impuesto locales:
Referido a relaciones verticales con el gobierno nacional:
• Pequeñas fluctuaciones en el ciclo.
• Crecimiento de la recaudación en proporción al crecimiento de la economía local.
• Recaudación sobre bases tributarias locales.
• Impuestos visibles que contemplen los intereses de los distintos grupos,
familias y empresas.
Referido a relaciones horizontales:
• Distribución del potencial tributario según las necesidades locales.
• Flexibilidad de las alícuotas locales.
III.5.c - Transferencias intergubernamentales36
Justificación
Las transferencias intergubernamentales son una característica de los gobiernos organizados en forma federal (o sea, con múltiples niveles). En los casos en los que no existe
correspondencia media perfecta entre la asignación de funciones (gastos) y la de impuestos, habrá niveles de gobierno superavitarios (usualmente el gobierno nacional) y
otros deficitarios (los gobiernos locales), aún cuando el sector público global esté en
equilibrio. En la organización federal del gobierno, utilizando transferencias intergubernamentales, hay un grado adicional de libertad: las funciones (gastos) y los impuestos se distribuyen según lo requerido para la eficiencia económica, sin necesidad de
tener que balancear los ingresos y gastos de cada nivel.
En general, los gobiernos locales tienen jurisdicción no sólo sobre grupos de personas con preferencias distintas (a partir de esas diferencias surgen las ventajas de la
organización federal) sino también sobre territorios con distintas bases imponibles y
distintos costos de provisión de los servicios públicos. Existen regiones ricas y pobres,
con costos de provisión relativamente altos o bajos. Estos dos hechos (desequilibrios
territoriales y costos diferenciales) pueden originar migraciones ineficientes (inducidas
fiscalmente) si es que no se corrigen (vía transferencias intergubernamentales) de modo de igualar los residuos fiscales originados en los gobiernos locales a lo largo de la
federación. Además de este argumento de eficiencia económica para la igualación de
residuos fiscales, existen las cláusulas constitucionales y/o legales que establecen el
36
Para más detalle sobre el fundamento de las transferencias intergubernamentales por razones de eficiencia y equidad, ver el Capítulo IV.
57
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
principio de igualdad de oportunidades o igualdad de provisión de ciertos bienes públicos locales. Por estas dos razones, las transferencias intergubernamentales tienen también la finalidad de compensar desequilibrios fiscales horizontales (entre gobiernos
locales), además de las mencionadas más arriba de compensar el desequilibrio vertical
(entre niveles de gobierno).
Una tercera justificación para la existencia de transferencias intergubernamentales
basadas en consideraciones de eficiencia económica es la existencia de derrames territoriales (spillovers). Un bien provisto por un gobierno local puede beneficiar no sólo a
sus habitantes sino también a las jurisdicciones vecinas. Aquel gobierno debe ser compensado por esas externalidades, ya que de otro modo producirá una cantidad inferior a
la óptima.
Las compensaciones del desequilibrio vertical, de los desequilibrios horizontales
y de las externalidades (“spillovers”) constituyen el fundamento de las transferencias
intergubernamentales.
Tipos de transferencias
El diseño de las transferencias depende del objetivo que se persiga. Si compensan un
desequilibrio vertical, se debería devolver una transferencia no condicionada. Si se trata de compensar desequilibrios horizontales, lo apropiado son las transferencias no
condicionadas. Si se trata de igualar oportunidades en cuanto a un bien público (o una
canasta), debería condicionarse a ese tipo de gasto. Si compensan una externalidad,
debería condicionarse al gasto en el bien que la origina. Sean condicionadas o no, lo
usual es recurrir a fórmulas en las que se incluyan las variables a considerar y las ponderaciones que se darán a cada variable. Por ejemplo, si la transferencia es no condicionada y se aplica el criterio devolutivo, se la puede asignar a cada gobierno local según la recaudación de los impuestos en su jurisdicción (o utilizar algún "proxy" como
el PBI geográfico, el valor de producción de los sectores gravados, etc.). Si la transferencia es compensatoria de la debilidad de la base tributaria de una región, se puede
construir un indicador en base a la inversa del PBI per cápita, la inversa del nivel de
desarrollo, la brecha de desarrollo, etc. Si la diferencia entre regiones no es de capacidad fiscal como antes, sino de necesidad fiscal se utilizarán indicadores como superficie, dispersión de la población, número de hogares con NBI, etc. Si se trata de compensar derrames entre jurisdicciones, se otorgarán para gastos en el bien que genere la externalidad y probablemente atadas a lo que la jurisdicción gasta en ese bien.
III.5.d - Endeudamiento provincial37
El problema del endeudamiento local
La preocupación por los déficits de los gobiernos provinciales y por el efecto que podrían tener sobre la capacidad del gobierno nacional de ejercer una política anticíclica
efectiva ha llevado a proponer el establecimiento de estrictos límites (o la eventual
prohibición) a la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Si bien
tal preocupación es legítima –y la conducta de algunos gobiernos provinciales en el
pasado amerita tal determinación- convendría revisar los argumentos que están detrás
37
Esta sección se desarrolla en base al Cuaderno de Economía N°15 (1996) y Sanguinetti y Porto (1996).
58
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
de este tipo de recomendaciones con el fin de discernir con claridad su validez. Como
se argumenta más abajo, en el caso general esta política sería innecesaria y perjudicial
–atentando contra la eficiente asignación de recursos a nivel provincial- si el funcionamiento del federalismo fiscal implica un régimen de transferencias intergubernamentales con criterios preestablecidos, transparentes y sin posibilidad de ser afectados por
decisiones discrecionales tanto de las provincias como del gobierno central.
El endeudamiento local y los déficits provinciales38
Respecto de las preocupaciones por los déficits de los gobiernos provinciales, la restricción más importante para lograr que los gobiernos locales no se endeuden en forma
irresponsable es eliminar la posibilidad de que existan salvatajes (bailout) por parte de
las autoridades nacionales a aquellas jurisdicciones que, por mal manejo financiero,
enfrenten problemas de solvencia.39 Esta condición de no salvataje –implícita en un
buen diseño del mecanismo de transferencias intergubernamentales- se reflejará en los
mercados de deuda provincial, permitiendo a aquellos gobiernos responsables emitir
bonos a un precio razonable y haciendo desaparecer los mercados de deuda para aquellos otros de reconocida insolvencia. En este sentido, el funcionamiento de estos mercados de deuda provincial puede verse facilitado si dichos títulos, tal como en el caso
de deuda privada, están sujetos a calificaciones de riesgo hechas por instituciones independientes. En tal caso, la posibilidad de endeudarse por parte de un gobierno provincial estará ligada a la evaluación sobre la capacidad de repago futura que realice
dicha institución.
El endeudamiento local y las políticas centrales
En relación al segundo punto, las políticas de endeudamiento provincial no tendrían
por qué interferir con una política de endeudamiento (déficit) nacional tendiente a moderar el ciclo económico. Las provincias y municipios emiten deuda fundamentalmente
para distribuir en el tiempo los costos impositivos que resultan de financiar gastos que
se consideran no recurrentes y que benefician a más de una generación de ciudadanos –
tal es el caso de la inversión pública en escuelas, hospitales, caminos, etc.. Es de presumir que las demandas de inversión pública que enfrentan las distintas provincias no
sean coincidentes, por lo cual no tendrían que estar asociadas unas con otras. Esto es,
los picos de inversión-endeudamiento local no tendrían por qué darse al mismo tiempo
en todas las provincias. De esta forma, el efecto macroeconómico de dicho endeudamiento local con motivo de financiar inversiones no sería significativo.
En tales circunstancias, el gobierno nacional podría tener una política de endeudamiento público no sólo para financiar su propio gasto de inversión, sino también con el fin
de contrarrestar el ciclo económico. Esta última política intentaría contrarrestar la acción de un shock que sea común a todo el territorio. El endeudamiento local fruto de
necesidades de inversión responde a “shocks” locales y tiene un efecto macroeconómico (y microeconómico) localizado que, por lo tanto, no tendría mayor interferencia con
la acción estabilizadora de las autoridades nacionales.
38
Ver cuantificaciones para Argentina en el Anexo III.
La eliminación de los salvatajes debe ser simétrica. Es decir, ni la Nación debe otorgar salvatajes a las
provincias, ni las provincias hacer lo propio con la Nación. El salvataje, que se ha publicitado mirando
sólo los salvatajes nacionales es, en el caso argentino, simétrico (Porto, 2002b).
39
59
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Se ha argumentado que el endeudamiento provincial podría generar una externalidad negativa si al endeudarse se produce un aumento en la tasa de interés para toda la
deuda emitida tanto por otros niveles de gobierno como por el sector privado. Esto
ocurre porque el país no enfrentaría una prima de riesgo constante, sino creciente con
el stock de deuda total. Si bien este argumento es atendible, no genera ninguna recomendación de política a favor de restricciones al endeudamiento provincial per se. En
todo caso, la necesidad de que todos los potenciales emisores de deuda internalicen el
costo mencionado puede justificar ciertas restricciones al endeudamiento tales como
impuestos, límite a la entrada de capitales de corto plazo, etc. Sin embargo, estas restricciones serían globales y se aplicarían aún para el caso de la deuda contraída por el
gobierno nacional.
Deuda y eficiencia asignativa
Imponer límites o prohibiciones para el endeudamiento provincial puede implicar severos costos en términos de eficiencia económica. El siguiente análisis ilustra este aspecto microeconómico del problema.
Supóngase que un gobierno local (provincial o municipal) tiene un stock dado de
capital (K0) que utiliza, junto con el insumo variable trabajo (L), para producir un servicio público (Q); la función de producción –que se supone tiene las propiedades usuales- es
Q = f(L,K0)
La situación se representa en la Figura 7. Dados los precios de los servicios del
trabajo y del capital (PL/PK), la combinación de factores de costo mínimo, para el nivel
de producción Q0, se alcanza en el punto A. Supóngase ahora que la provincia no tiene
acceso al endeudamiento y que la demanda de Q es creciente (ya sea porque crece la
población y/o el ingreso, etc.). En esa situación pueden presentarse dos alternativas.
Una es que la provincia deba expandir la cantidad del bien con K=K0; por ejemplo, si
Q crece de Q0 a Q1, se ubicaría en C, con un nivel de costos superiores al que resultaría
de la combinación eficiente de factores en B (la diferencia de costos resultante es la
que surge de la diferencia entre el isocosto que pasa por C versus el que pasa por B).
60
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
Figura 7 - Incremento de la demanda de un servicio público
Combinación de factores para su producción
K
A
K0
B
C
Q1
Q0
0
(P L /P K )
L
La otra alternativa es que la provincia seleccione la combinación eficiente de factores (punto B en la Figura 7). Supóngase que la función de producción es de rendimientos constantes a escala de modo tal que los costos medios y marginales de largo
plazo son constantes.
Figura 8 - Incremento de la producción del servicio público
con prohibición de endeudamiento
Cme
Cma
P
F
Pi
F
Cme = Cma
D1
D0
Q0
Qi Q1
Q
En la Figura 8, al desplazarse la demanda de Q de D0 a D1, el producto aumenta
de Q0 a Q1. Pero como la provincia no tiene acceso al endeudamiento, debe cargar a los
usuarios el costo financiero total de la inversión (o sea, financiarlo con ahorro corriente). La curva de requerimiento financiero total FF, es la suma de los costos económicos
(Cme = Cma) más la cantidad necesaria para pagar toda la inversión. En el mejor de
los casos, de la intersección de FF y D1 surgirá un precio mayor (Pi) al económicamente eficiente (Cma) y una cantidad menor (Qi). La prohibición de endeudamiento lleva
entonces a la utilización de técnicas de producción ineficientes (que implican no minimizar los costos de producción) y/o a cantidades y precios ineficientes de los bienes
públicos provinciales y municipales.
61
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Política de endeudamiento local
Posibilitar el endeudamiento provincial y municipal para financiar inversiones tiene un
sólido fundamento económico. La conducta del gobierno nacional debería ser la de no
permitir que las provincias se endeuden en forma irresponsable; para ello bastaría con
eliminar la posibilidad de salvatajes. La provincia, enfrentada a una restricción financiera “fuerte”, tendrá incentivos para seleccionar el mix óptimo de financiamiento. Si el
endeudamiento genera una externalidad negativa, las restricciones deberían ser globales y aplicarse tanto al sector público –de todos los niveles de gobierno- como al sector
privado.
III.5.e - Teoría normativa y positiva
Diseño de las transferencias
La correspondencia entre los principios teóricos para el diseño del régimen de transferencias intergubernamentales y el diseño real ha sido analizada empíricamente para
distintos países. Una conclusión importante de estos estudios ha sido la de encontrar un
bajo poder explicativo de las variables económicas y un poder explicativo mayor de las
variables políticas (distribución del poder político en el Congreso, reglas que rigen el
funcionamiento del Congreso, color político del gobierno local comparado con el nacional, etc.). Este hallazgo es importante porque revela que hay diferencias entre los
principios de la economía y las prescripciones constitucionales y legales, por un lado, y
la instrumentación en la práctica de los regímenes de transferencias, por otro lado.40
Respuesta de los gobiernos locales41
Un segundo punto vinculado con los regímenes de transferencias intergubernamentales es el de cómo reaccionan los gobiernos receptores. En teoría, una transferencia no
condicionada debería tener el mismo efecto que un incremento del ingreso (PBI) de
la comunidad (teorema de la equivalencia de Bradford y Oates (1971)). Una transferencia condicionada del mismo monto debería tener un mayor impacto sobre el gasto
público local, ya que existiría no sólo un efecto ingreso sino también un efecto sustitución. El funcionamiento real de las transferencias no permite aceptar ninguna de las
dos hipótesis anteriores. En particular, es preocupante la anomalía bautizada como
flypaper effect, que consiste en que los gobiernos gastan más si reciben una transferencia del nivel superior de gobierno, que si lo que aumenta es el nivel de ingreso de la
comunidad. Esta anomalía significa que los representantes de la comunidad no cumplen con los deseos de los ciudadanos, al menos en materia presupuestaria. El flypaper
effect se presenta como una evidencia de comportamientos leviatánicos en el sector
público local. Para corregir esos comportamientos se han propuesto medidas que no
son siempre consistentes con el diagnóstico.
40
Para la Argentina ver Porto y Sanguinetti (2001). Ver también Alperovich (1984), Atlas et.al. (1995),
Bennett y Mayberry (1979), Grossman (1994), Holcombe y Zardkoohi (1981), Inman (1988), Pereyra
(1996), Raimondo (1983), Rozevitch y Weiss (1993) y Sanguinetti (1993).
41
Ver, entre otros, Hines y Thaler (1995), Oates (1991, 1994, 1999), Quigley y Smolensky (1991) y Porto
(2002a).
62
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
Las transferencias y la cuestión macroeconómica
El nuevo contexto institucional ha ubicado a los problemas macroeconómicos en un
primer nivel en la decisión de políticas públicas. Se ha acentuado en muchos autores y
en hacedores de políticas la idea de que la cuestión macroeconómica es una función
exclusiva del gobierno central. El régimen de transferencias intergubernamentales y el
uso de la deuda pública por los gobiernos locales deberían estar subordinados, según
esta línea de razonamiento, a la política macroeconómica nacional. Las transferencias
deberían servir a la función de impedir el crecimiento a largo plazo del gobierno local
y a evitar su fluctuación procíclica. El argumento suele presentarse otorgando al gobierno nacional la función de asegurador ex-ante de los gobiernos locales. Los gobiernos locales dependen de un flujo constante de recursos a lo largo del ciclo, con el que
suavizan el consumo en el tiempo, lo que -asumida la concavidad de la función de utilidad (aversión al riesgo)- le incrementaría el valor esperado del consumo intertemporal. El gobierno nacional ampliaría su rol de asegurador tomando préstamos en el mercado internacional en la fase decreciente del ciclo y cancelando deuda en las fases de
recuperación y expansión.
También en este caso, si se contrasta el funcionamiento teórico del rol del gobierno nacional como asegurador con su comportamiento en la realidad, aparecen claras
discrepancias. En la recesión y expansión, cuando el gobierno nacional debe ahorrar o
cancelar deudas contraídas en la depresión, en realidad gasta todos los incrementos de
recaudación y probablemente se siga endeudando para incrementar su propio gasto.
Planificador central versus regla fija
Como por un lado, la respuesta de los gobiernos locales a las transferencias intergubernamentales se aparta de lo esperado según la teoría normativa, encontrándose conductas leviatánicas; y, por otro lado, debido a cuestiones macroeconómicas sería necesario
controlar centralmente la política fiscal, se ha sugerido la necesidad de otorgar más
facultades al planificador central. Esas facultades se refieren a la política fiscal en general y a los regímenes de transferencias intergubernamentales en particular. Frente a
esta situación, la primera reflexión que surge es que nada garantiza que el planificador
central no se comporte también en forma leviatánica. Para controlar su conducta se
propone recurrir a Leyes de solvencia fiscal o convertibilidad fiscal que pongan límites
al nivel de alguna(s) variable(s) clave(s), por ejemplo, el déficit fiscal.
Frente a los comportamientos leviatánicos de los gobiernos locales (la evidencia
más importante es el flypaper effect) y del gobierno central (las evidencias más importantes surgen, por un lado, de la diferencia entre el diseño de las transferencias siguiendo los criterios de la teoría normativa del federalismo fiscal y el diseño real; por otro
lado, de la diferencia entre su rol teórico de asegurador de fluctuaciones cíclicas y su
comportamiento real en el ciclo) no parece haber una mejor solución para el régimen
de transferencias que reglas "estables, transparentes, no arbitrarias, universales y no
negociables. Deben evitar incentivos desestabilizadores y no deben infringir el principio de responsabilidad" (Spahn, 1997). Dado un régimen de transferencias con esas
características, los gobiernos locales deberían tener la más amplia libertad para decidir
sus políticas y dar cuenta de ellas a sus ciudadanos-votantes.
63
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
III.6 - Interdependencias42
Una cuestión que resulta clara de la Figura 5 es que los problemas de la estructura vertical del sector público no pueden abordarse separadamente. Una modificación impacta de
un modo u otro sobre todo el funcionamiento del sistema. Medidas aisladas terminan
provocando efectos no deseados que requerirán luego otras soluciones (estas otras soluciones pueden ser la reversión de la medida, su no cumplimiento, etc.). Por ejemplo, si el
gobierno nacional transfiere un gasto a las provincias, entonces o bien les incrementa las
transferencias intergubernamentales o les transfiere poderes tributarios. Puede argumentarse que los costos por la provisión a cargo de las provincias serán menores, en cuyo
caso habrá una reducción del gasto asociada con la descentralización. Si estos tres mecanismos no operan u operan imperfectamente, las vías de ajuste posibles son la baja calidad del servicio o que el servicio directamente no se preste. Un fenómeno similar ocurre
cuando por razones de eficiencia económica (entre otros), se limita el poder tributario de
los gobiernos locales. En este caso se compensa con mayores transferencias intergubernamentales, o con crecimiento de la recaudación local (combatiendo evasión tributaria,
etc.) o se disminuye el gasto local (que puede ser por mejora en la eficiencia, pero también por disminución de la cantidad y/o calidad de los servicios). Se debe tener en cuenta
que la dimensión temporal es relevante. Por ejemplo, la transferencia de un gasto de la
Nación a la provincia tiene un impacto presupuestario inmediato; las posibles reducciones de costos debidas a la transferencia sólo se producirán en plazos medianos o largos.
Similarmente, la limitación del poder tributario de los gobiernos locales tiene un impacto
inmediato en la recaudación que sólo podrá compensarse en el mediano y largo plazo con
menor evasión.
Otra cuestión importante que surge de la Figura 5 es que, en la medida en que parte de las inversiones del sector público las realicen los gobiernos locales, es deseable
que las financien con deuda pública. El intento de financiarlas con ahorro corriente
originará, por un lado, un nivel de inversión menor que el eficiente y, por otro lado,
inequidad intergeneracional
(ya que, por ejemplo, una esFigura 9 - Externalidades fiscales
interjurisdiccionales en la imposición
cuela será pagada por los contribuyentes de hoy, pero será
P
utilizada por muchos años).
Un problema similar se
presenta cuando un nivel de
E
gobierno, por ejemplo el goK
D
C'+tp+tno
bierno nacional, decide unilaH
L
F
C'+tp
C
teralmente incrementar la alíI
G
M
B
C'
cuota de un impuesto cuya
base imponible es compartida
con los otros niveles. Supónq
0
A'
A
gase para simplificar que se
trata de la imposición sobre
un bien y que existen un precio sin impuestos constante (igual al costo marginal), un
N
42
J
Ver Dahlby (1996) y Porto (2002a).
64
C'+tp+tn1
CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
impuesto provincial con alícuota tp y un impuesto nacional con una alícuota fijada inicialmente en tno (Figura 9). La cantidad vendida es OA, el precio con impuestos es OD,
la recaudación provincial es BCFG y la recaudación nacional es CDEF. Si la Nación
aumenta la alícuota a tn1 su recaudación pasa a CNJL. La recaudación provincial disminuye a BCLM. La recaudación total aumenta si la elasticidad-precio de la demanda
es menor que la unidad. En todos los casos la recaudación provincial disminuye y nuevamente deberán operar algunos de los mecanismos de ajuste antes mencionados.43
III.7 - Expandiendo el nivel de análisis
Llegado a este punto parece útil y necesario expandir el nivel de análisis. Desarrollos
recientes (Inman y Rubinfeld, 1997a) sostienen que el federalismo debe juzgarse
considerando no sólo la dimensión de la eficiencia, sino también la de la participación política y la de la protección de la libertad. La pregunta que surge es qué instituciones del federalismo ayudan al logro de estos tres objetivos. La respuesta es que
hay tres tipos de federalismo que difieren, fundamentalmente, en la participación de
los gobiernos locales en el gobierno central. El denominado federalismo económico
es un modelo centralista en el que un planificador central toma con exclusividad la
decisión sobre las funciones centralizadas. Entre éstas se encuentran las transferencias intergubernamentales. La confianza en el planificador se ha debilitado desde el
punto de vista económico, debido a los comportamientos leviatánicos más arriba
mencionados. Además, es un modelo que desalienta la participación política y desplaza las virtudes cívicas (Frey, 1997). También se considera que un planificador
central fuerte constituye un peligro para los derechos de propiedad de las personas.44
En el otro extremo, el modelo totalmente descentralizado, al requerir unanimidad de los gobiernos locales, elimina la posibilidad de algunas políticas (redistributivas) y genera fallas o fracasos de coordinación en otras (por ejemplo, macroeconómicas). El federalismo democrático, en el que las decisiones del gobierno central se
toman por mayoría de los representantes de los gobiernos locales, se visualiza como
el sistema (también imperfecto) más compatible con las tres dimensiones del federalismo.45
El federalismo argentino se ha ido apartando del federalismo democrático y han
quedado pobremente definidas las funciones de cada nivel con un gobierno central que
interfiere en las políticas locales, gobiernos locales que interfieren en las políticas nacionales y pobre coordinación interjurisdiccional. La idea prevaleciente en la mayoría de las
propuestas de reordenamiento institucional del federalismo argentino postula, de una u
43
Además de la variación de la recaudación es interesante observar que el crecimiento de la alícuota provoca una pérdida de eficiencia (carga excedente) que es mayor que el triángulo de Harberger. Ahora la
pérdida es el trapezoide MJEG.
44
Una variante cercana es el Federalismo Coercitivo de la Argentina. Ver Capítulo IX.
45
En teoría el grado de descentralización resulta de la igualación de los beneficios y costos marginales. El
beneficio total es creciente con la descentralización ya que a mayor descentralización mejor representación
de las preferencias. El beneficio será tanto mayor cuanto mayor la diversidad de preferencias. El beneficio
total aumenta (la función se desplaza) por la mayor participación política y protección de las libertades que
posibilita la descentralización. Por otro lado los costos totales aumentan al aumentar la descentralización
ya que se supone que provoca un tamaño mayor del presupuesto. Obsérvese que al agregar las dimensiones participación política y protección de la libertad, el grado óptimo de descentralización aumenta.
65
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
otra forma, el modelo de federalismo económico con el Organismo Fiscal Federal –
establecido por la Constitución Nacional de 1994- ejerciendo el rol de planificador central.
66
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS
IV - Fundamentos teóricos para la centralización tributaria y las transferencias intergubernamentales
46
Alberto Porto
L
as transferencias intergubernamentales juegan un papel central en la organización
federal de gobierno. Varios argumentos teóricos justifican su existencia, tanto por
razones de eficiencia económica como de equidad distributiva. El objetivo de este capítulo es presentar una revisión de esos argumentos.
IV.1 - Subaditividad de la función de costos de recaudación
La subaditividad significa que un solo organismo recaudador es la forma de mínimo
costo de obtener un nivel dado de recaudación. Esta puede surgir, entre otras razones,
por la existencia de costos fijos, de rendimientos crecientes para los factores variables y/o de economías de diversificación (economies of scope). Además de los menores costos para el gobierno, también existirán economías para los contribuyentes, los
cuales deberían presentar declaraciones de impuestos y efectuar pagos a un solo organismo.
La subaditividad brinda un primer argumento para centralizar la recaudación y
coparticipar el producido. En este caso, las transferencias a los niveles inferiores de
gobierno deberían ser de libre disponibilidad (no condicionadas) y efectuarse en base
al criterio devolutivo (cada jurisdicción recibe lo recaudado en la misma).
IV.2 - Minimización de la carga excedente de la recaudación
Suponiendo una región en la que se gravan n bienes (i = 1,… n), que se producen con
costos marginales constantes (ci) y están sujetos a impuestos específicos (ti) de modo
de obtener un nivel objetivo de recaudación (Ro), la regla de Ramsey que surge implicará tasas impositivas tales que el costo marginal social de los fondos públicos sea el
mismo para todos los bienes. Esto es 47
1
µ
=
λ 1 − τ iη i
i = 1,... n
46
Se agradecen los comentarios de Diego Fernández Felices y Horacio L. P. Piffano.
Se supone, a fines de simplificar el análisis, la inexistencia de efectos ingreso y de efectos precio cruzados. Las expresiones resultantes de levantar estos supuestos, si bien más complejas, implican similares
interpretaciones en cuanto a la igualación de costos marginales sociales de fondos públicos en todos los
márgenes.
47
67
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
donde µ es el costo marginal de la recaudación en términos de utilidad social, λ
es la utilidad marginal privada del ingreso, τ i es la alícuota como porcentaje del precio
final del bien y η i es la elasticidad-precio de la demanda.
Si se considera una región o país con M jurisdicciones (m = 1, … M) y el sistema tributario está descentralizado, la regla anterior se cumplirá dentro de cada región, o sea
µm
1
=
λ 1 − τ imηim
i = 1,... n
m = 1,… M
con λ igual en todas las regiones. Si el sistema tributario fuera centralizado, la
condición para minimizar la carga excedente de los impuestos sería
1
1
1
µ
=
=
=
λ 1 − τ i1η i1 1 − τ i 2η i 2 1 − τ iM η iM
i = 1,... n
La Figura 10 representa la situación anterior para el caso especial de M=2.
Figura 10 - Minimización de la carga excedente de la recaudación
Sistema tributario centralizado y descentralizado
µ/λ
µ1
µ2
µ1 / λ
µ/λ
µ2 / λ
O
A
R0
B
R
La minimización de la carga excedente a nivel de todo el país requiere recaudar
OB en la región 2 y OA en la región 1 y que R0B = AR0 se transfiera como suma fija
de 2 a 1. Con un sistema descentralizado cada región recauda R0 con un costo marginal
social igual a µ1/λ en 1 y µ2/λ en 2 –suponiendo que λ es la misma en las dos regiones
(Gordon, 1983; Dahlby y Wilson, 1994; Porto, 2002a).48
48
Porto (2002a) analiza la extensión del modelo correspondiente al caso en que los ingresos de las personas difieren entre regiones, pero son iguales dentro de cada región. En este caso las consideraciones distributivas harán que, aún bajo igualdad de elasticidad-precio de demanda entre regiones, resulte óptimo diferenciar las alícuotas impositivas.
68
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS
IV.3 - Competencia tributaria entre jurisdicciones locales
La competencia tributaria interjurisdiccional puede originar una ineficiente provisión
de bienes públicos locales (Break, 1967). La competencia llevaría a cada jurisdicción a
disminuir sus impuestos para atraer capital a su jurisdicción, al reconocer que sus niveles de ingresos y gastos influyen en las decisiones de localización de las firmas. Si todas las jurisdicciones reaccionaran en la misma forma, el resultado final sería un equilibrio con una canasta no óptima de bienes privados y bienes públicos locales y una
estructura no óptima de bienes locales. Este resultado surge por el hecho de que al reducirse la recaudación como consecuencia del mecanismo competitivo, disminuiría el
gasto público local. Esto ocurrirá en servicios distintos a los provistos a las empresas,
ya que de otra forma el menor impuesto implicaría menor beneficio para la firma, anulándose el efecto de incentivo buscado. Según esta visión, la recaudación debería centralizarse en cabeza del gobierno nacional y las transferencias deberían ser no condicionadas (libre disponibilidad) y efectuarse en base al criterio devolutivo.
Un argumento que conduce a la conclusión opuesta fue expuesto por Brennan y
Buchanan (1977, 1978). En la visión de comportamientos leviatánicos en el sector público, la descentralización y la competencia tributaria interjurisdiccional constituyen una
restricción para el tamaño del gobierno y, por consiguiente, debería ser alentada. La idea
es que, si en lugar de existir una sola jurisdicción hay 2 (m = 1, 2) y si la base imponible
(BI) en 1 depende de las alícuotas (t) en 1 y 2 (y similarmente para 2), será
BI1 = BI1 (t1, t2)
Con ∂BI1/∂t1 < 0 y ∂BI1/∂t2 > 0. La competencia tributaria y la movilidad de factores pondrán frenos a las políticas de alícuotas en 1 y 2, y dicho freno se considera deseable para controlar el tamaño del sector público. Consistente con el objetivo de disminuir el tamaño del sector público, en esta visión no existe rol para las transferencias
intergubernamentales.
IV.4 - Externalidades interjurisdiccionales
Supóngase dos comunidades, 1 y 2. Sea Gm (m = 1, 2) un bien público local en la comunidad m, cuyo precio es Pgm. Sean ym el ingreso que se gasta en bienes privados, Ym
el ingreso antes de impuestos y Lm la población (no móvil) en m. Así
ym = Ym – hm
Tm = Pgm.Gm
hm = Pgm.Gm / Lm
donde hm es el impuesto pagado al gobierno local y Tm es el presupuesto del gobierno local. Se supone a su vez que la regla tributaria consiste en iguales impuestos
per cápita dentro de la comunidad m.
La canasta de bienes en cada jurisdicción, con decisiones descentralizadas, surge
de maximizar
Um = Um (ym, Gm)
69
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
sujeta a
ym = Ym – (Pgm.Gm)/Lm
resultando de las condiciones de primer orden del problema
L1.(Ug1/Uy1) = Pg1
L2.(Ug2/Uy2) = Pg2
donde Ugm y Uym son utilidades marginales de ambos bienes en la comunidad m.
Cada jurisdicción provee la cantidad Gm para la que se iguala la sumatoria de las
tasas marginales de sustitución con el precio del bien público local.
En presencia de externalidades interjurisdiccionales, puede darse el caso en el que
G1 brinde beneficios no sólo a los habitantes de la jurisdicción 1, sino también a los de
la jurisdicción 2. Las dos jurisdicciones, con decisiones descentralizadas, proveerán los
niveles que resultan de la solución del problema anterior. Es decir, en 1 se computará
el beneficio de G1 para sus habitantes, pero no el que resulta para los individuos que
viven en 2. En cambio, en el caso de una decisión social se maximiza
W = U1(y1,G1) + U2(y2,G2,G1)
Las condiciones de primer orden son
∂W/∂G1 = Ug1 + Uy1 (-Pg1/L1) + ∂U2/∂G1 = 0
∂W/∂G2 = Ug2 + Uy2 (-Pg2/L2) = 0
que pueden rescribirse como
Ug1/Uy1 + Boj = Pg1/L1
Ug2/Uy2 = Pg2/L2
donde Boj es el beneficio en otras jurisdicciones.
Es necesario un subsidio de Boj por unidad del bien público que genera la externalidad para llegar a la solución eficiente. Ese subsidio debe ser condicionado. Un limitante de importancia para este tipo de transferencia es la información necesaria sobre
qué bienes generan externalidades y cuál es la magnitud cuantitativa de esas externalidades.
IV.5 - Corrección de fracasos por toma de decisiones colectivas
Supóngase que la función de bienestar social es
W = ∑ wj.Uj(cj, G)
j=1, 2,..., L (individuos)
donde G es el bien público local, c es el bien privado y wj = ∂W/∂Uj es el valor
marginal social de la utilidad de j.
70
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS
El presupuesto del gobierno local se financia con un impuesto que grava con alícuota proporcional (t) la base imponible de cada individuo (Vj). La base imponible total
es ∑Vj = V. La ecuación del presupuesto equilibrado es Pg.G = t.V. Las personas gastan el ingreso exógeno (Yj) en el bien privado (cj, cuyo precio se supone igual a la unidad) y en el pago de impuestos al gobierno local
Yj = cj + t.Vj = cj + Pg.G.(Vj/V)
La condición de primer orden para un máximo es
dW/dG = ∑ [ wj.dUj/dcj (- Pg). (Vj/V) + wj.dUj/dG ] = 0
siendo σj = wj.(dUj/dcj) el valor marginal social del consumo del bien privado del
individuo j, la condición de primer orden se puede expresar
Pg.∑σj.(Vj/V) = ∑ σj TMSj
Si las ponderaciones individuales σj son todas iguales, se obtiene la condición
samuelsoniana
[1]
Pg = ∑ TMSj
Supóngase ahora que el individuo que decide es el individuo d (que puede ser el
votante mediano u otro que logre imponer sus preferencias). La cantidad provista surge
de
[2]
TMSd = Pg.(Vd/V)
Para la eficiencia se requiere el cumplimiento de [1], mientras que la regla de decisión colectiva lleva a [2]. Sólo por casualidad la cantidad que surge de [2] será igual
a la que resulta de [1]. Dicha igualdad se verifica cuando
[3]
∑TMSj = TMSd(V/Vd)
Si la igualdad [3] no se verifica, se puede utilizar una transferencia condicionada
–positiva o negativa- de u pesos por unidad que altere el precio del bien para el votante
d, de modo de lograr
[4]
TMSd = (Pg – u) (Vd/V)
con
u = Pg - ∑TMSj
La expresión [4] provee otra justificación para las transferencias intergubernamentales condicionadas (Downes y Pogue, 1994). Las transferencias pueden ser utilizadas para inducir al individuo que decide –votante mediano u otro- a aumentar o disminuir G, vía la modificación de su precio. De esa forma, el nivel del gasto público
local será el requerido para la eficiencia asignativa en la comunidad (expresión [1]).
Este es un argumento de eficiencia que permite corregir el fracaso del proceso de toma
de decisiones en proveer el nivel que resulta de [1]. Los fracasos pueden ser el resultado de las preferencias del votante mediano, de minorías bien organizadas que determinan las decisiones a nivel local, o de mayorías que no contemplan las necesidades de
71
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
las minorías. El requerimiento informativo de [4] es un obstáculo para instrumentar
este tipo de transferencias.
IV.6 - Diferentes elasticidades-ingreso de los gastos e impuestos asignados a
cada nivel de gobierno
Este es el argumento de Heller y Pechman (1967) como justificación del Régimen de
Coparticipación (revenue sharing) en los Estados Unidos.
Supóngase que inicialmente el sector público global y cada nivel de gobierno están en equilibrio financiero. Se suponen dos niveles de gobierno. El central o federal
recauda impuestos RF que son elásticos con respecto a variaciones en el ingreso Y y
realiza un gasto GF que permanece fijo en el tiempo, es decir
RF(Y) = GF
con
dRF (Y )
dGF
>0 y
=0
dY
dY
Los gobiernos locales realizan gastos iguales a GL(Y), que varían positivamente
con el ingreso y cuentan con una recaudación que permanece fija en el tiempo (RL); es
decir
GL(Y) – RL = 0
con
dGL(Y )
dRL
>0 y
=0
dY
dY
La función de la coparticipación es conectar el rápido crecimiento de los recursos
del gobierno central con el rápido crecimiento del gasto de los gobiernos locales. Siendo inicialmente
RF(Y) + RL – GF – GL(Y) = 0
Derivando con respecto al tiempo t y suponiendo que se mantiene el equilibrio para el sector público global
dRF (Y ) dY dGL(Y ) dY
=
=0
dY
dt
dY
dt
El nivel de gobierno central, cuyos recursos crecen con el tiempo a una tasa mayor que sus gastos, debe realizar transferencias a los gobiernos locales, cuyos gastos
crecen con el ingreso más que sus recursos.
IV.7 - Niveles mínimos (ingreso mínimo y/o cantidad mínima de algún bien)
Supóngase que la función de utilidad de los consumidores (j = 1,2,.....L) es del tipo
Stone-Geary: 49
49
Ver Dieguez y Porto (1972).
72
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS
n
U j = ∑ α i ln (qi − β i )
i =1
que se define para valores de qi > (βi + 1). En este tipo de función, el parámetro βi
indica lo que podría considerarse el consumo “vital” o “mínimo” del bien i (i=1,...n).
La restricción presupuestaria individual es
y j = ∑ pi ⋅ qi
i
Resolviendo el problema del individuo resultan las demandas walrasianas. La expresión para la demanda del individuo j por el bien i es
αi
⋅
qi = β i +
∑α i
y j − ∑ pi ⋅ β i
i
pi
i
Esta expresión puede utilizarse para analizar dos tipos de transferencias intergubernamentales. La primera (sección IV.7.a) es la que surge de las políticas de combate
a la pobreza, cuyo objetivo es brindar un ingreso mínimo a cada persona que le permita, al menos, alcanzar la “línea de pobreza”. La segunda (sección IV.7.b) es la que surge de brindar un nivel mínimo de ciertos bienes primarios. A continuación se analizan
en detalle estos casos.
IV.7.a - Transferencias para lograr un ingreso mínimo para todas las personas (política de combate a la pobreza)
Para un consumidor j y para algunos de los qi que son bienes privados (ci), βi es la cantidad que no alcanza a producir ninguna utilidad y que, por consiguiente, se demanda
independientemente de los precios; ∑ pi βi es el ingreso que se gasta en lo que puede
considerarse “consumo vital”, sin producir utilidad a la unidad de consumo. El ingreso
que la persona j puede destinar a comprar los bienes que le brindan utilidad es por lo
tanto yj - ∑ pi βi . En alguna medida, ∑ pi βi puede interpretarse –para una cierta canasta
de bienes- como el ingreso correspondiente a la “línea de pobreza”. Si las yj difieren
entre las personas, serán necesarias transferencias personales (para garantizar el ingreso mínimo) que, en general, implicarán transferencias regionales. Las transferencias
puede realizarlas directamente el gobierno central a las personas o pueden ser del gobierno central a los gobiernos locales que, por ventajas informativas, las transfieran a
las personas de su jurisdicción. En los dos casos, las transferencias son en dinero y en
función a la cantidad de personas pobres en cada localidad.
IV.7.b - Niveles mínimos de ciertos bienes privados
Considérese ahora que la función de utilidad anterior corresponde a un gobierno local y
que algunos de los qi son bienes públicos locales (Gi). El gobierno central puede definir, para algunos Gi, un valor mínimo βi que debe ser garantizado a todos los habitantes, independientemente de su lugar de residencia e ingreso (administración general,
nivel mínimo de educación y salud básica, etc.). En este caso, Gi es de hecho un bien
73
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
público nacional cuyo fundamento puede ser tanto la eficiencia (nivel mínimo) como la
equidad (distribución equitativa de bienes “éticamente primarios”).
Oates (1977b) expresa que el argumento de niveles mínimos no tiene un fundamento económico claro. Puede basarse tanto en razones de eficiencia como de equidad.
Desde el punto de vista de la eficiencia, el mínimo βi puede justificarse por externalidades (es decir, que a cada individuo le interese que toda la población tenga un nivel
mínimo de educación y salud) y como valor de opción (tener disponibilidad de servicios en el caso de ir a residir en el futuro a otra localidad, o necesitar recurrir a servicios básicos en otra localidad –viaje, accidentes en rutas, etc.). Desde el punto de vista
de la equidad, el argumento se basa en que no se debería privar a un individuo de ciertos niveles mínimos de los bienes “éticamente primarios”, tales como educación y salud básica (Feldstein, 1975; Inman, 1988).
El argumento de niveles mínimos –eficiencia y/o equidad- genera tensiones en el
sistema federal, ya que implica definir centralmente los estándares mínimos y diseñar
el mecanismo de transferencias de modo de lograr el objetivo, lo cual implica limitar el
poder de decisión de los gobiernos locales.
IV.8 - Redistribución del ingreso
Esta sección se ocupa de las transferencias intergubernamentales como instrumento de
la política de redistribución personal del ingreso. En primer lugar (sección IV.8.a) se
estudia la distribución del ingreso como bien público local en una jurisdicción. El análisis se extiende (sección IV.8.b) considerando varias jurisdicciones locales y un gobierno central que diseña las transferencias interjurisdiccionales para mejorar la distribución del ingreso (sección IV.8.c). En la sección IV.8.d se demuestra que si el gobierno nacional centraliza la política redistributiva y puede instrumentarla en forma óptima, los gobiernos locales no deberían ocuparse de la redistribución.
IV.8.a - La distribución del ingreso como bien público local. Una jurisdicción50
Se supone que la función de utilidad indirecta de las personas –igual para todas- viene
dada por
V j* = y j
j = 1, 2
donde V j* es la utilidad de la persona j e yj es el ingreso personal disponible, incorporando el efecto de la política fiscal de los niveles de gobierno local y central.
Existen dos grupos de personas, pobres (j = 1) y ricos (j = 2). Los ingresos antes de la
política fiscal son Y2 > Y1; esos ingresos son iguales para todos dentro de cada grupo.
La función de bienestar del gobierno local es 51
[5]
50
51
⎛1⎞
⎛1⎞
α
α
W = z ⎜ ⎟( y1 ) + A(1 − z )⎜ ⎟( y 2 )
⎝α ⎠
⎝α ⎠
El modelo esta basado en Oakland (1983).
Para más detalles, ver Porto (1989) y la bibliografía allí citada.
74
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS
donde z es la cantidad relativa de pobres en la jurisdicción (L1/L), L1 es el número de pobres y L la población total. α es un “parámetro social” que representa el juicio de valor sobre la desigualdad (si α = 1, la distribución del ingreso es indiferente;
si α = - ∞ , sólo importa el bienestar de los pobres). La constante A (A > 1) representa
una restricción a la posibilidad de redistribuir ingresos a nivel local. Si A = 1, el máximo
de W, para un nivel dado del ingreso total de la comunidad, llevaría a redistribuir ingresos hasta lograr la completa igualdad. La comunidad local elimina esa posibilidad ponderando más la utilidad de los ricos, comparada con la de los pobres. De otro modo
se alentarían migraciones tanto de pobres como de ricos, el no pago de impuestos y/o
se generarían incentivos contrarios al esfuerzo. La restricción es tanto mayor cuanto
mayor el valor de A.
A partir de [5] se obtiene la pendiente de la función de bienestar social 52
[6]
dy
⎛ 1 − z ⎞⎛ y 2
TMS = − 1 = A⎜
⎟⎜⎜
dy 2
⎝ z ⎠⎝ y1
⎞
⎟⎟
⎠
α −1
El ingreso promedio de la comunidad viene dado por 53
[7]
y = zy1 + (1 – z)y2
de donde resulta que la pendiente de la restricción de presupuesto de la comunidad es 54
[8]
-dy1/dy2 = (1 – z ) / z
Se supone que el gobierno local recauda un impuesto sobre el ingreso con alícuota
proporcional tL y realiza un gasto per cápita igual a gL –que se supone beneficia a todos
por igual. La restricción presupuestaria del gobierno local es
[9]
tL.Ypro = gL
donde Ypro es el ingreso promedio de la comunidad. El ingreso que brinda utilidad
a la persona j (yj) es igual al ingreso antes de la política fiscal (Yj), más el gasto público
local (gL) y el aporte federal per cápita (gF), menos los impuestos locales (tLYj) y federales (tFYj). Se supone que la base imponible de ambos impuestos es Yj, o sea
[10]
yj = Yj + gL + gF – (tL + tF )Yj
Inicialmente se supone que los impuestos y gastos federales son iguales a cero. El
gobierno local maximiza [5] sujeto a [9]. Para un máximo se requiere la igualdad de la
52
La expresión [6] es la tasa marginal de sustitución (TMS) entre los ingresos de ricos y pobres. Derivando [6] con respecto a A, z, y2/y1 y α resulta que la TMS será tanto mayor (habrá menor redistribución, ceteris paribus) cuanto mayores sean A y α y cuanto menores sean z e y2/y1.
53
El ingreso promedio puede definirse como el promedio ponderado (por el número de pobres y de ricos)
de los ingresos de pobres y ricos, antes o después de la política fiscal. De esa forma se supone que la política fiscal no tiene costos en términos de eficiencia.
54
La expresión [8] refleja el “precio” de la redistribución: si se cobra un peso de impuestos a los ricos, el
incremento en el ingreso de los pobres depende de la proporción de ricos (1 – z) y pobres (z).
75
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
pendiente de la función de bienestar social con la pendiente de la recta de presupuesto
de la comunidad (expresiones [6] y [8], respectivamente).
(1 − z ) ⎛ y 2
⋅ ⎜⎜
A⋅
z
⎝ y1
[11]
⎞
⎟⎟
⎠
α −1
=
(1 − z )
z
En la Figura 11 el punto inicial (Y1, Y2) es S y el óptimo es M. La política redistributiva del gobierno local mejora la distribución personal del ingreso. Reordenando [11]
se obtiene
1
⎛ 1 ⎞ α −1
k =⎜ ⎟
⎝ A⎠
y 2 = k ⋅ y1
[12]
que indica el sendero de máximo bienestar, para niveles alternativos de ingreso
promedio de la comunidad local. Es interesante observar que k (relación entre los ingresos de pobres y ricos post-política fiscal) es independiente de z; sólo depende de A y
de α.
La política redistributiva de un gobierno local mejora la distribución personal del
ingreso (se cumple la condición de Pigou–Dalton; puntos M y S de la Figura 11).55
Figura 11 – La redistribución del ingreso como bien público local
Una jurisdicción
Y1
45°
Y2=k.Y1
M
Y1
S
Y2
Y2
IV.8.b - La redistribución personal como bien público local. Varias jurisdicciones.
El tamaño del presupuesto de redistribución en cada jurisdicción
Supóngase ahora que existen tres comunidades locales (A, B y C) en las que los ingresos de los pobres y ricos son iguales en la situación inicial (por ejemplo, Y1 e Y2 en la
55
La condición Pigou–Dalton establece que el valor del índice de desigualdad debe reducirse si se transfieren ingresos de una unidad de ingreso más alto a otra de ingreso más bajo, manteniéndose constante el
ingreso global. Ver, por ejemplo, Atkinson (1970).
76
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS
Figura 12). La proporción de pobres difiere en las tres comunidades; se supone zA < zB
< zC y que zB= z, es el promedio nacional. yjm (j= 1,2; m = A, B, C) es el ingreso después de la política fiscal. La actuación de los gobiernos locales lleva a las comunidades
a los puntos P, M y N, por el proceso descripto anteriormente. La redistribución por
pobre es mayor cuanto mayor es el ingreso promedio de la comunidad; es decir, cuanto
menor es la proporción de pobres, ya que los ingresos pre–acción fiscal se suponen
iguales en las tres comunidades.56
El presupuesto de redistribución es tanto mayor cuanto mayor es la cantidad de
pobres en la comunidad. En este modelo, la acción de los gobiernos locales implica
distintos tratamientos fiscales de pobres y ricos en las distintas comunidades. Esta es
una versión del argumento de Buchanan (1950) de equidad horizontal para justificar las
transferencias intergubernamentales: si se aplica la misma presión tributaria sobre los
ricos, los pobres estarán mejor en A, luego en B y finalmente en C. El mismo ordenamiento se verifica para los ricos. Si no hay movilidad, se violaría el principio de igual
trato a los iguales, ya que los ricos y pobres de las distintas jurisdicciones están inicialmente en la misma situación (iguales ingresos), pero terminan en situaciones diferentes (diferentes ingresos disponibles en cada jurisdicción) luego de la política fiscal.
En un contexto de movilidad habrá incentivos de los ricos y pobres de B y de C a moverse hacia A.57 El resultado sería que todos terminarían en la situación de la comunidad promedio (B).
En conclusión, con varias comunidades locales que difieren sólo en la proporción
de pobres y ricos, a partir de la situación inicial (punto S), en cada localidad, la acción
del gobierno local disminuye la desigualdad. Es decir, los índices de desigualdad son
menores en N (para la localidad A), en M (para B) y en P (para C), comparados con la
situación inicial S (Figura 12). En cada comunidad, con el mismo ingreso promedio, la
diferencia de ingresos entre ricos y pobres disminuye, manteniéndose constante la cantidad de personas en cada grupo (condición Pigou–Dalton) dentro de cada localidad.58
Los pobres y ricos son tratados en forma diferente, según la región de residencia. Asimismo, la transferencia para cada pobre será mayor cuanto mayor sea el ingreso promedio de la comunidad. El presupuesto de redistribución será mayor cuanto mayor sea
la proporción de pobres.
56
Inicialmente y1A = y1B = y1C. En los puntos de maximización del bienestar y1A > y1B > y1C. Por consiguiente la transferencia neta por pobre es mayor en la comunidad con menor proporción de pobres (comunidad A en este caso).
57
Los incentivos resultan de los distintos residuos fiscales –diferencia entre el beneficio del gasto público
y los pagos tributarios– en las distintas regiones. En Flatters, Henderson y Mieszkowski (1974) la diferencia de residuos fiscales entre regiones surge del diferente tamaño de la población, que hace que el bien
público local sea más barato en la región más poblada.
58
En este caso no se altera el ingreso global de cada localidad; es decir, tomando las modificaciones de
ingreso de a dos, siempre se transfiere de ingresos más altos a más bajos. Como el ingreso global del país
no se altera, la desigualdad en la distribución personal, a nivel nacional, es menor cuando los consumidores están en P, M y N comparados con la situación en la que todos están en S. La condición Pigou–Dalton
se cumple para los índices más usuales (tales como los de Gini y de Atkinson).
77
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 12 - Políticas redistributivas centralizadas y descentralizadas
Varias jurisdicciones
Y1
A
45°
Y2=k.Y1
B
N
C
P
M
Y1
Y2
A
B
C Y2
IV.8.c - Transferencias intergubernamentales para corregir la inequidad horizontal
y mejorar la distribución del ingreso
El efecto de las transferencias intergubernamentales puede analizarse suponiendo en
forma ad–hoc que el gobierno nacional cobra un impuesto sobre el ingreso con alícuota
proporcional (tF) y distribuye la recaudación en forma de un aporte federal per cápita,
no condicionado, uniforme territorialmente, igual a gF. La transferencia per cápita (R) positiva o negativa– para las regiones es
[13]
Rm = g F − t F ⋅ Ym
con m = A, B, C. Se supone que el gobierno provincial distribuye gF sin costos a
cada habitante en su jurisdicción. El aporte provincial a cada habitante es igual a gF
(recibido del gobierno federal) más gL (decidido por el gobierno local).
La restricción financiera del gobierno nacional es
[14]
t F ⋅ [(Y A + YB + YC ) / 3] − g F = 0
Por consiguiente
t F ⋅ Y prn = g F
donde Yprn es el ingreso per cápita promedio nacional.
Reemplazando [14] en [13] resulta
[15]
t F ⋅ (Y prn − Ym ) = Rm
La política fiscal nacional redistribuye ingresos, disminuyendo las desigualdades
regionales. Recibe una transferencia positiva (negativa) la región con ingreso per cápita
promedio inferior (superior) al promedio nacional. En este caso, la transferencia es ne78
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS
gativa para A, positiva para C y cero para B. La situación se representa en la Figura 12.
BB es la restricción presupuestaria de la comunidad B, que tiene ingreso per cápita
igual al promedio nacional; AA y CC son las restricciones correspondientes a las comunidades locales más rica (A) y más pobre (C). En la comunidad B la situación de
óptimo se cumple en M, ya que no recibe transferencia alguna. En cambio, tanto la
comunidad A como la C se moverán hacia el punto M (ver expresión [12]).59 Los pobres y ricos de la jurisdicción C mejoran, mientras que los pobres y ricos de la comunidad A empeoran. Los ordenamientos de las regiones y de los ricos y pobres de las regiones se mantienen hasta el punto M. Salvo en el caso en que todas las jurisdicciones
terminen en M subsistirán, aunque atenuados, los problemas de diferentes residuos fiscales regionales para provincias que están en la misma situación. La distribución personal del ingreso, a nivel de todo el país, mejora. La redistribución federal es función
de la alícuota tF –que determina el nivel del aporte federal per cápita. La mayor equidad horizontal –entre comunidades– y vertical –entre personas– se logra al costo de la
separación de las decisiones de recaudar y gastar a nivel local. Esta separación no origina problemas en el modelo planteado en el que el gobierno federal y los gobiernos
locales se comportan en forma benevolente –el primero, asignando adecuadamente las
transferencias, y los segundos, distribuyéndolas en forma adecuada. Ante comportamientos leviatánicos de alguno o ambos niveles de gobierno, se plantea un trade off
entre equidad y separación.
Sobre el sendero de óptimos (expresión [12] y línea PMN en la Figura 12), un movimiento de P hacia M y de N hacia M debido, por ejemplo, a un sistema de transferencias nacionales, incrementa el bienestar de la comunidad en su conjunto. Esas transferencias federales mejoran a pobres y ricos de la región pobre (P se mueve hacia M), y empeora a ricos y pobres de la región rica (N se mueve hacia M). La distribución personal a
nivel de todo el país mejora. La diferencia entre regiones disminuye y, por consiguiente,
la que existe entre los ingresos de ricos y pobres de las distintas regiones.60 Excepto que
todas las jurisdicciones terminen en M, los pobres y ricos siguen siendo tratados en forma diferente en las diferentes regiones. Las transferencias implican separación de las
decisiones de recaudar y gastar, que puede tener efectos perversos sobre la eficiencia.
Existe, por consiguiente, un trade off entre equidad y separación.
IV.8.d - La redistribución a cargo del gobierno central. Redistribución regional y
personal
Supóngase ahora que el gobierno central actúa de modo de maximizar una función de
bienestar social (WF) que es la sumatoria de las funciones de bienestar de los gobiernos
locales (que se suponen iguales, excepto en cuanto a la proporción de pobres)
WF = W A + WB + WC
59
Con un nivel adecuado de transferencias, cualquier comunidad se ubicará en algún punto dado sobre el
sendero de óptimos (expresión [12]).
60
Condición Pigou–Dalton al nivel de todo el país. No se altera el ingreso global del país y se transfiere de
ingresos más altos a ingresos más bajos.
79
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
La restricción presupuestaria central viene dada por [14]. El gobierno central alcanza el óptimo en el punto M de la Figura 12, ya que de las condiciones de primer
orden resulta
y1 A = y1B = y1C
y 2 A = y 2 B = y 2C
La política óptima de los gobiernos locales es, de esa forma, fijar tL = 0.61 Si se
compara el resultado de la política redistributiva bajo las dos estructuras institucionales
(descentralización: puntos P, M y N en la Figura 12, versus centralización: punto M
para todas las comunidades) resulta que la redistribución (transferencia promedio a los
pobres) es mayor cuando la política redistributiva es centralizada.62 Obsérvese que en
este caso no aparece el problema del diferente residuo fiscal de pobres y ricos según el
lugar de residencia. Todas las jurisdicciones están en el punto M. El subsidio neto y el
impuesto neto son iguales para todos los pobres y ricos, respectivamente. Es interesante notar que el punto M se alcanzaría también en un modelo descentralizado con movilidad sin costo de pobres y ricos.63
Las mayores posibilidades de redistribuir en un modelo centralizado entran en conflicto con las ventajas informativas diferenciales (mayores para los gobiernos locales).
IV.9 - Complementariedad entre bienes privados y bienes públicos locales
Definir una canasta básica de bienes privados y de ciertos niveles mínimos de esos bienes para conformar un ingreso mínimo para combatir la pobreza (por ejemplo, ∑piβi de
la sección IV.7.a -) puede no ser la política óptima del gobierno nacional. Supóngase
que el gobierno nacional dispone de un cierto monto (C1) para transferir a la región
pobre (por ejemplo, la región 1). El aporte puede hacerse en la forma de s1 pesos a cada
pobre -para incrementar su ingreso personal- o al gobierno local, a razón de g1 pesos
por pobre –para financiar el gasto público local (G1).
La función de utilidad de los pobres de la región 1 es
[16]
Up1 = Up1(yp1, G1)
Se supone que el gobierno local es el único proveedor eficiente de G1 –puede deberse a razones informativas- y que gasta en ese bien público local (o vector de bienes
públicos locales) todo el aporte que recibe del gobierno nacional. El gobierno nacional
maximiza [16] sujeto a la restricción presupuestaria
61
Este es el resultado estándar: la política redistributiva óptima puede ser lograda por el gobierno central,
sin participación de los gobiernos locales.
62
Esta conclusión es similar a la de Brown y Oates (1987).
63
Obsérvese que en el caso en que, realizadas las transferencias federales, todas las jurisdicciones llegan al
punto M y luego las transferencias continúan en la misma dirección, los puntos N y P intercambian sus
posiciones. A partir de M, los ricos y pobres de la jurisdicción pobre (que luego de las transferencias es la
región A) subsidian a los ricos y pobres de la región rica (que luego de las transferencias es la región C).
Estas transferencias carecen de fundamento con una función de bienestar social estándar, debido a que en
M se agotan las posibilidades de mejorar la distribución personal del ingreso utilizando redistribuciones
territoriales.
80
CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS
[17]
C1 = (s1 + g1) p1
Resultando
[18]
∂Up1/∂yp1 = (∂Up1/∂G1) p1
que es la condición samuelsionana. Reordenando la condición de primer orden resulta
[19]
∂G1
= p1
∂y p1
La política óptima es la que cumple la condición [19]. Obsérvese que el costo de
un peso de G1, en términos de pérdida de ingreso individual de cada pobre, es tanto
menor cuanto mayor es la cantidad de pobres en esa región.
Si sólo se aumenta yp1, la condición de maximización no se cumple. El costo en
términos de bienestar de los pobres va a depender de cuán sustitutivos-complementarios sean los bienes. Si se supone una función de utilidad de tipo CES
para las personas pobres
[
U p1 = y pρ1 + G1ρ
]
1
ρ
donde σ = 1/(1-ρ), siendo σ la elasticidad de sustitución entre bienes en el consumo y ρ un parámetro tal que 1 ≥ ρ ≥ −∞ , la utilidad marginal del ingreso disponible
–representativo de los bienes privados– es
[
∂U
= y ρp1 + G1ρ
∂y p1
]
1
ρ
−1
⋅ y ρp1−1
Si ρ → 1 y σ → ∞ , la utilidad marginal de yp1 es constante. Si ρ → −∞ y
σ → 0 , los bienes tienden a ser complementarios perfectos y la utilidad marginal de
yp1 tiende a cero.
Cuanto más complementariedad exista entre yp1 y G1 más errónea será la política de
focalizar la redistribución en la distribución personal del ingreso monetario y/o en atender
situaciones de pobreza o pobreza extrema sólo con aportes monetarios, sin atender a la
compensación de las disparidades fiscales de los gobiernos locales (Porto, 2003).
81
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
IV.10 - Tabla resumen de resultados. Transferencias intergubernamentales. Distintos tipos
Fundamentos
1. Subaditividad de la función de costos
2. Minimización de carga excedente de la
recaudación
3. Competencia tributaria
4. Externalidades
Objetivos
Criterio de reparto
Eficiencia Equidad entre jurisdicciones
X
Devolutivo
X
Redistributivo por
eficiencia
X
Devolutivo
X
Devolutivo de
beneficios recibidos y/o
generados
Tipo de transferencia
Libre disponibilidad
Libre disponibilidad
Receptor de la
transferencia
Gobierno local
Gobierno local
Libre disponibilidad
Gobierno local
Condicionada (por unidad Gobierno local
del bien que genera la
externalidad)
5. Corrección de fallas por toma de
decisiones colectivas
X
Devolutivo
Condicionada (para
Gobierno local
cambiar precio que
enfrenta el votante o grupo
decisor)
6. Diferente elasticidad-ingreso de los gastos
e impuestos asignados a cada nivel de
gobierno
X
Devolutivo o
redistributivo
Libre disponibilidad
Redistributivo
Condicionada (políticas de Personas pobres
combate a la pobreza)
7. Niveles mínimos
7.1. Nivel mínimo de ingresos personales
X
Gobierno local
7.2. Nivel mínimo de ciertos serivicios
(i) Externalidad - interesa que se
brinden esos servicios en todo el país.
Valor de opción
(ii) Equidad específica (categorical
equity )
8. Complementariedad entre bienes privados
y bienes públicos locales
82
Condicionada a la
Gobierno local
Devolutivo de
beneficios recibidos y/o provisión de determinados
generados
bienes
X
X
X
Redistributivo
Condicionada a la
Gobierno local
provisión de determinados
bienes
X
Redistributivo
Libre disponibilidad
Personas pobres y
Gobierno local
CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA
V - Distribución personal y regional del ingreso y transferencias intergubernamentales en la Argentina
64
E
Alberto Porto
n este capítulo se estudia la relación entre las transferencias intergubernamentales
y la distribución personal y regional del ingreso, con especial referencia al caso
argentino. El régimen ha estado sujeto a fuertes críticas, que han llevado a proponer un
replanteo basado en atender situaciones de distribución personal del ingreso, la pobreza
y la provisión de educación elemental y atención primaria de la salud. Se demuestra
que la corrección de las disparidades fiscales es un objetivo valioso para las transferencias en la medida en que financie bienes públicos y/o cuasi-públicos complementarios
(sección V.1). En la sección V.2 se estudia qué disparidades deberían compensarse y
las formas alternativas de instrumentar la corrección.
V.1 - La corrección de disparidades fiscales como objetivo de las políticas
públicas
V.1.a - Las transferencias interregionales en la Argentina
El Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos existe en la Argentina desde
1935. Sin embargo, las transferencias intergubernamentales están incorporadas en la
Constitución Nacional de 1853, cuyo art. 67° inc. 8 establecía como una de las atribuciones del Congreso Nacional la de “acordar subsidios del Tesoro Nacional a las Provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios” (actual art. 75° inc. 9 de la Constitución de 1994).
Estas cláusulas también aparecen en las Constituciones o Leyes provinciales. Por
ejemplo, en la primera Ley Orgánica de Municipalidades de la Provincia de Buenos
Aires (Ley 35) de 1854 se declara “renta municipal” a una fracción de ciertos impuestos recaudados en su jurisdicción y se establece que en el caso de no alcanzar las rentas
municipales para cubrir los gastos que demande el servicio del partido, el Tesoro General del Estado proveerá las cantidades que falten para cubrir el presupuesto de cada
distrito.
Estos antecedentes son de utilidad, ya que consagran a estos institutos fiscales
formando parte de la tradición argentina.65 El respeto por la tradición fiscal y por las
64
Se agradecen los comentarios de Diego Fernández Felices y Horacio L. P. Piffano.
Las transferencias intergubernamentales de ningún modo son un “curiosum” de la Argentina. Por ejemplo, en los Estados Unidos el primer antecedente de Coparticipación de Impuestos (revenue sharing) se
remonta a 1835; en Canadá las transferencias intergubernamentales están presentes en el Acta Constitucional de 1867 (representando el 20% de los recursos federales y el 50% de los ingresos provinciales propios); en Australia datan de 1899 (el 75% de lo recaudado por Impuestos Aduaneros y a las Ventas se
65
83
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
prácticas socialmente aceptadas de los países debe considerarse una restricción al formular propuestas de reformas, tal como lo reconocen, entre otros, Baumol (1987),66
Bird (1995)67 y Musgrave (1969).68
V.1.b - Críticas al régimen
En los últimos años estos regímenes han pasado a estar en el centro del debate de las
políticas públicas en casi todos los países y en la Argentina con particular intensidad.
Una primera razón que da lugar a este debate es que a lo largo del tiempo ha aumentado la significación cuantitativa a medida que las provincias y sus municipalidades se hicieron cargo de más servicios públicos –sea porque la Nación congeló su oferta de algunos de ellos, o porque la Nación les transfirió servicios que prestaba, o porque unidades territoriales que estaban a cargo de la Nación se transformaron en provincias.
Un segundo motivo es la insatisfacción creciente con el desempeño del Sector
Público. Esa insatisfacción concentró las críticas en los niveles locales de gobierno, por
ser éstos los que proveen los servicios más próximos a la población. Uno de los remedios a los que se apeló para enfrentar este problema fue el de presentar un conjunto de
propuestas que, por la vía de modificaciones en el Régimen de Coparticipación, intentaban mejorar la calidad de los bienes ofrecidos por las provincias y sus municipalidades.69
En tercer lugar, el tamaño de la coparticipación la llevó a ocupar un lugar central
en las políticas de corto plazo, de las que había estado separada hasta fines de los años
60 –sin que con esa separación los resultados macroeconómicos resultaran peores que
los de los últimos años.
Finalmente, al existir en la Argentina profundos desequilibrios territoriales, cualquier sistema que centralice la recaudación de impuestos y redistribuya, aún con criterios relativamente moderados, implica una fuerte redistribución territorial.
A raíz de esto último, apareció entonces como argumento central de crítica al régimen –además de todos los anteriores- que el sujeto de las políticas de redistribución
distribuía entre los estados). En la actualidad, con variantes propias de cada país, existen regímenes de
transferencias intergubernamentales en todos los países del mundo. Ver Anexo VIII.
66
“It is important to recognize that ‘fairness’ in a pricing arrangement depends heavily on consistency
with the practices of the past to which people have become habituated” (Baumol, 1987). Lo mismo puede
aplicarse a la Coparticipación de Impuestos.
67
“The first lesson is that since every country is both unique and in some sense constitutes an organic
unity, the significance of any particular component of its federal finance system –for example, the assignment of taxes or the design of intergovernmental transfers- may be understood only in the context of the
system as a whole. One cannot pick an institution from a specific setting, plant it in the alien soil of another environment, and expect the same results. Policy recommendations in the area of federal finance
must be firmly rooted in understanding of the rationale of the existing intergovernmental system and its
capacity for change if they are to be acceptable or, if accepted, successfully implemented” (Bird, 1995).
68
“In most instances, the regional organization of the fiscal structure has not been designed to yield an
efficient pattern, but has grown as a by-product of historical development” (Musgrave, 1969).
69
En este caso las modificaciones al sistema de transferencias buscan un objetivo distinto al que surge de
la crítica anterior. No se trata de modificaciones que permitan prestar ciertos servicios sino que induzcan
ciertos comportamientos.
84
CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA
deben ser las personas y no las regiones y que el régimen debería adecuarse para atacar
problemas de distribución personal del ingreso o, en una visión alternativa, las situaciones de pobreza o pobreza extrema.70 71
A continuación se analiza este último punto. ¿Hay algún fundamento para corregir las disparidades fiscales regionales? ¿Es un objetivo a tener en cuenta en la política
económica? La política redistributiva ¿debe contemplar sólo la redistribución personal
del ingreso?
V.1.c - La distribución personal del ingreso como objetivo del gobierno nacional
La situación más favorable para centralizar la política redistributiva se puede presentar
en la forma siguiente. Se suponen dos regiones (1, 2) con ricos (R) y pobres (P). Los
ingresos totales (Yj) de las regiones son
Y1 = Yp1 P1 + Yr1 R1
Y2 = Yp 2 P2 + Yr 2 R2
donde P1 > P2 ; R2 > R1 ; R = R1 + R2 > P = P1 + P2 ; Yp1 < Y p 2 ; Yr1 = Yr 2 = Yr ;
y P1 + R1 = L1 = P2 + R2 = L2
70
El fundamento de las transferencias intergubernamentales es un tema debatido sobre el que no existe
acuerdo en la literatura (ver estudios con distintas posiciones en Anderson, 1994). Sobre bases de eficiencia pueden justificarse para evitar migraciones ineficientes por diferentes residuos fiscales según la región
de residencia –argumento que tiene también un componente de equidad individual horizontal (ver, entre
otros, Buchanan, 1950; Flatters, Henderson y Mieszkowski, 1974); también sobre bases de eficiencia se
justifican como forma de minimizar la carga excedente de los impuestos a nivel de todo el país (Gordon,
1983; Dahlby y Wilson, 1994). El argumento de “igualación fiscal” de las regiones, compensando diferencias de capacidad y/o necesidad fiscal, no ha encontrado un fundamento que sea aceptable teóricamente
(Oakland, 1994). Ladd (1994) considera razonable, pero sujeto a discusión, el objetivo de reducir las disparidades fiscales regionales. Su argumento es que aún cuando haya una sustancial redistribución del ingreso entre las personas, es más probable que la gente de bajos ingresos viva en jurisdicciones pobres y
esa situación la considera “socialmente indeseable”.
71
Si el régimen tuviera como único objetivo mejorar la distribución personal del ingreso o atender situaciones de pobreza, las transferencias regionales se justificarían sólo como instrumento de segundo mejor,
si las distribuciones regional y personal fueran complementarias. En Porto y Cont (1998) se estudió el
tema con la metodología siguiente. Las transferencias interjurisdiccionales desplazan recursos de regiones
ricas a regiones pobres –dando por supuesto que están bien diseñadas. Pero como en las regiones ricas
viven pobres y en las regiones pobres viven ricos, existe la posibilidad de que las transferencias terminen
finalmente empeorando la distribución personal del ingreso a nivel de todo el país. Crucial para que esto
ocurra o no es el grado de progresividad de la política fiscal de las provincias. El resultado final es una
cuestión empírica. En el trabajo de Porto y Cont (1998) se obtuvo complementariedad entre la distribución
regional y personal del ingreso para el caso de las transferencias nacionales a las provincias y los presupuestos provinciales –resultado que debe tomarse con precaución ya que, como se expresa en el trabajo,
está basado más en especulación que en buena información.
Toda política de second o third best enfrenta estos problemas. Por ejemplo, al introducir consideraciones
distributivas en las políticas de precios de empresas públicas, o privadas reguladas, o en la imposición
sobre bienes, se conduce a precios relativamente más bajos para algunos bienes que son consumidos por
pobres y por ricos. Para una aplicación para los precios de empresas públicas en la Argentina, ver Navajas
y Porto (1990).
85
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
La cantidad de pobres es mayor en 1; la de ricos es mayor en 2; la cantidad total
de ricos (R) es mayor que la cantidad total de pobres (P); el ingreso de los pobres (Ypj)
es menor en la región 1 que en la región 2; el ingreso de los ricos (Yrm) es el mismo en
las dos regiones; la población es igual en las dos regiones (L1 = L2) y es inmóvil.
La desigualdad en la distribución personal del ingreso se mide con la relación entre el ingreso de los ricos y el de los pobres pre-política fiscal
Yr1 / Yp1 > Yr 2 / Yp 2
Esto es, la distribución personal del ingreso es más desigual en la región 1 que en
la región 2.
Supóngase que el gobierno nacional lleva adelante una política de redistribución
personal que tiene perfectamente identificados a los ricos y pobres de cada región, y
que el objetivo es igualar los ingresos disponibles de los pobres (yp) de las dos regiones
en el nivel Yp2, que puede asumirse como algún mínimo aceptable políticamente (para
paliar la pobreza, la pobreza extrema o para alcanzar un determinado nivel objetivo de
la relación Yr/Yp, menor que el inicial).
El gobierno nacional recauda un impuesto proporcional con alícuota tn sobre los
ingresos de los ricos de las dos regiones, obteniendo la recaudación
t n ( R1 + R2 )Yr
que destina a subsidiar a los pobres de la región 1 para igualar su ingreso disponible (yp1) al ingreso pre-política fiscal de los pobres de la región 2 (Yp2=yp2). El gasto
total en redistribución es
P1 (Yp 2 − Yp1 )
La alícuota resultante es
t n = ( P1 / R.Yr )(Yp 2 − Yp1 )
En esta política se utiliza sólo el instrumento de first best (el impuesto lo pagan
los ricos de las dos regiones) para mejorar el ingreso de los que se encuentran en peor
situación (los pobres de la región 1). La política es de redistribución personal del ingreso, que implica redistribución regional debido a que hay más pobres en 1 que en 2, más
ricos en 2 que en 1, y el ingreso de los pobres en 1 es más bajo que el ingreso de los
pobres en 2.
El ingreso de los pobres en 2 es el mismo antes y después de la política fiscal ya
que no reciben subsidio ni pagan impuesto. El ingreso disponible de los pobres en 1 es
mayor post-política fiscal ya que reciben subsidio. El ingreso disponible de los ricos
post-política fiscal es el mismo en las dos regiones ( y r = (1 − t n )Yr ).
El resultado del presupuesto de redistribución del gobierno nacional es igualar entre regiones los ingresos disponibles de ricos y pobres y mejorar la distribución perso86
CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA
nal del ingreso en cada región y a nivel de todo el país. yr/yp es igual en todo el país y
es menor que el promedio nacional inicial Yr/Yp.
La política fiscal provincial consiste en un impuesto con alícuota proporcional tp
sobre los ingresos pre-política fiscal que se destina a la provisión de un conjunto de
bienes públicos y cuasi-públicos representados con el vector Gj. Si se supone
tp1=tp2=tp, los presupuestos provinciales para las regiones 1 y 2 son
t pY1 = G1
t pY2 = G2
y dado que Y1>Y2, resulta que G1>G2.
La utilidad o bienestar de los pobres de cada región es
U p1 = U p1 ( y p1 , G1 , Gn )
U p 2 = U p 2 ( y p 2 , G2 , Gn )
donde Gn es un vector de bienes provistos en un nivel mínimo por el gobierno nacional, igual en todas las regiones72 (por ejemplo, educación básica y atención primaria
de la salud).
Aún cuando la política de redistribución personal del gobierno nacional haya
igualado los ypj y mejorado la distribución personal del ingreso, la distinta dotación de
bienes públicos locales hará que existan diferencias en los niveles de las Upj.73 G1 es un
vector de bienes públicos y cuasi públicos locales. Muchos de estos bienes locales son
complementarios con ypj y con los Gn. Por ejemplo, los servicios urbanos de desagües,
pavimento e iluminación que posibilitan el acceso a otros bienes privados y públicos;
otros ejemplos son los servicios de seguridad, justicia y bienes culturales. Una política
de igualación de oportunidades debería contemplar no sólo las diferencias en los ypj y
la provisión de un nivel mínimo de educación y salud, sino también la dotación de ciertos bienes locales en cada jurisdicción.
Como se verá en la sección siguiente, cuanto mayor sea la complementariedad entre los bienes, mayor será el fundamento para las políticas que mejoren la provisión de
bienes públicos y cuasi-públicos locales en la localidad pobre. En el caso límite de
complementariedad perfecta deberían incrementarse tanto yp1 y Gn como los bienes G1,
para que Up1 aumente.
Como los bienes G1 son públicos o cuasi-públicos, están fuera del poder de decisión de las personas. Además, por la característica local, están lejos de la atención e
72
Financiado, por ejemplo, con un impuesto proporcional sobre todos los ingresos pre-política fiscal de
modo de no modificar la distribución personal del ingreso. Los Gn están disponibles para toda la población, pero los ricos pueden utilizar otras alternativas.
73
En los estudios de impacto distributivo de la política fiscal usualmente se supone que la función de utilidad es separable en el consumo de bienes privados y de los bienes públicos. Para una discusión crítica de
este punto, que es central para el argumento del texto, ver Peacock (1979).
87
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
información del gobierno central. Están también lejos de la posibilidad de financiamiento de los gobiernos locales que tienen bases tributarias débiles. Las transferencias
interregionales son el instrumento de política para corregir esas disparidades fiscales.
V.1.d - Las transferencias para corregir disparidades fiscales como complemento de
las políticas de redistribución personal del ingreso
Como se expresó antes, la política de igualar yp1 con yp2 puede no ser la mejor opción
si lo que se quiere es maximizar la utilidad de los pobres de la región 1. Supóngase que
la política es maximizar Up1 con la restricción de Up2(Yp2*,G2*)=Up1, donde Yp2* y G2*
han sido elegidas por la jurisdicción 2 a través de algún proceso político. El gobierno
nacional dispone del instrumento de cobrar un impuesto con alícuota tn -que se supone
fijada exógenamente- sólo a los ricos de las regiones 1 y 2. El gobierno nacional utiliza
la recaudación
t nYr ( R1 + R2 )
para otorgar un subsidio de s1 a cada pobre en 1 y un aporte al gobierno local de
g1 por pobre para financiar la provisión de G1.74 Para simplificar se supone que inicialmente el gobierno provincial de 1 eligió G1 financiado con su recaudación propia
(tp1.Y1) y que cada peso adicional que recibe del gobierno nacional lo gasta totalmente
en G1.
El problema del gobierno nacional es
Max Up1(yp1, G1)
s. a.
y p1 = Yp1 (1 − t p1 ) + s1
[1]
(
U p1 = U p0 2 Yp*2 , G2*
)
t nYr (R1 + R2 ) = (s1 + g1 )P1
[
(
L = P1U p1 ( y p1 , G1 ) + λ p U p1 ( y p1 , G1 ) − U p0 2 y *p 2 , G2*
+ λ n [t nYr (R1 + R2 ) − (s1 + g1 )P1 ]
)]
Las condiciones de primer orden son
∂U p1 ∂y p1
∂L
(1 + λ p ) − λn P1 = 0
= P1
∂s1
∂y p1 ∂s1
74
Como el número de pobres y ricos está dado en cada región, utilizar como base del aporte al gobierno
local el número de pobres o la población total es equivalente. El aporte por habitante (z1) es una simple
transformación, ya que z1 = (g1.P1)/(P1 + R1).
88
CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA
∂U p1 ∂G1
∂L
(1 + λ p ) − λn P1 = 0
= P1
∂g1
∂G1 ∂g1
resultando
[2]
∂U p1
∂y p1
=
∂U p1
∂G1
P1
que es la condición samuelsoniana usual de igualación de la tasa marginal de sustitución entre bienes
[3]
P1
∂U p 1
∂G1
∂U p 1
∂y p1
con el precio relativo de los bienes, que en este caso es igual a la unidad –un peso
más de gasto para aumentar el ingreso disponible de los pobres es un peso menos para
G1. Reordenando la condición de primer orden
∂G1
= P1
∂y p1
La política óptima es la que cumple con la condición [3]. Obsérvese que el costo
de un peso gastado de G1, en términos de pérdida de ingreso individual de cada pobre,
es tanto menor cuanto mayor es la cantidad de pobres en esa región.
Si sólo se aumenta yp1 la condición de maximización no se cumple. El costo en
términos de bienestar de los pobres va a depender de cuán sustitutivoscomplementarios sean los bienes. Si se supone una función de utilidad de tipo CES
para las personas pobres
[
U p1 = y pρ1 + G1ρ
]
1
ρ
donde σ=1/(1-ρ), siendo σ la elasticidad de sustitución entre bienes en el consumo y ρ un parámetro tal que 1≥ρ≥-∞, la utilidad marginal del ingreso disponible
-representativo de bienes privados- es
[
∂U
= y pρ1 + G1ρ
∂y p1
]
1
ρ
−1
y pρ1−1
Si ρ→1 y σ→∞, la utilidad marginal de yp1 es constante. Si ρ→ -∞, σ→0, los
bienes tienden a ser complementos perfectos y la utilidad marginal de yp1 tiende a cero.
Cuanto más complementariedad exista entre yp1 y G1, más errónea será la política
de focalizar la redistribución en la distribución personal del ingreso monetario y/o en
atender situaciones de pobreza o pobreza extrema sólo con aportes monetarios, sin
atender a la compensación de las disparidades fiscales de los gobiernos locales.
89
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Guadagni (1974) exponía con claridad el punto. “Como este déficit se encuentra
por lo general en los núcleos poblacionales de reducidos niveles de ingreso, la fuerte
expansión de los servicios de saneamiento será el ingrediente obligado de cualquier
política económica que tenga como objetivo efectivo (no declamado) mejorar el nivel
de vida de esos sectores de la población, muchos de ellos en condiciones de verdadera
marginalidad urbana”. Pero Gj puede ser también otros bienes públicos locales, complementarios de los ingresos monetarios. En una encuesta reciente realizada para el
Banco Mundial (2000) en la Argentina, se detectó que en las zonas urbanas el principal
problema de los pobres es la seguridad, para cuya provisión es necesario compensar las
disparidades fiscales. A su vez, la seguridad se complementa con otros bienes provistos
por los gobiernos locales. El plan de iluminación (típico bien local) para posibilitar
mayor seguridad, anunciado recientemente (febrero 2003) por la Provincia de Buenos
Aires, es un ejemplo de la relación postulada.
V.1.e - Comentarios adicionales
La pregunta de este capítulo es si la corrección de las disparidades fiscales regionales
es un objetivo valioso o si la política fiscal debería concentrarse sólo en la distribución
personal del ingreso o, en casos más extremos, sólo en la pobreza o en la pobreza extrema. En este trabajo se postula que uno de los objetivos de la política fiscal debe ser
la corrección de las disparidades fiscales. El fundamento es que aún cuando el gobierno
nacional cuente con los instrumentos de first best para igualar en un nivel objetivo el
ingreso de los pobres de todas las regiones y mejorar la distribución del ingreso, si los
ingresos personales y los bienes públicos locales son complementarios, la maximización del bienestar social requerirá de transferencias tanto a las personas como a los gobiernos locales. Este requerimiento será tanto más fuerte cuanto mayor sea la complementariedad.
Una diferencia entre los bienes Y y G debe notarse. Y es un flujo y estará siempre
sometido a presiones para disminuirlo por parte de los que pagan impuestos o del gobierno central si es que necesita disminuciones de gasto para cerrar sus cuentas. Probablemente la voz de los pobres estará en relación con la dotación de G de la comunidad.
Si sólo se provee el ingreso para paliar la pobreza o la extrema pobreza, el poder de
estos grupos para enfrentar intentos de disminución o eliminación de las ayudas será
casi nulo o quedarán a merced de intermediarios políticos que los utilizarán para el logro de sus propios objetivos75 (monetarios y no monetarios). G es un stock que no está
sujeto a las fluctuaciones de corto plazo y que puede preparar mejor a la gente para una
participación política con la que pueda defender sus derechos.76 Esta cuestión de economía política fue expuesta con claridad por Atkinson (1993) al analizar regímenes
75
Un ejemplo dramático es la política social dirigida a la extrema pobreza en la Argentina de 2002. En el
comentario político del 5-1-2003 del diario La Nación, Rosendo Fraga expresa que “la consecuencia en el
campo de la política es un gran aumento del clientelismo, lo que refuerza el poder de las maquinarias políticas tradicionales”. En el mismo diario del 19-1-2003, el columnista Marcos Aguinis expresa que “tenemos que desconfiar del asistencialismo que excede su tarea de estricto y honesto salvataje, que busca obscenas retribuciones políticas, y que no va acompañado de iniciativas que estimulen el progreso real”.
76
La participación política es uno de los objetivos de la organización federal de gobierno, que compite con
la eficiencia económica. Para este punto ver Inman y Rubienfeld (1997b), Porto (2002a) y Capítulo III.
90
CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA
alternativos de previsión social.77 En la misma línea se encuentran los argumentos de
Sen (1999).78
V.2 - Disparidades fiscales a compensar y formas alternativas de instrumentación
En la sección anterior se estudió la complementariedad entre los ingresos personales (y
algunos bienes públicos o cuasi-públicos nacionales) con los bienes públicos o cuasipúblicos locales. Esta relación de complementariedad es la que constituye el fundamento –desde el punto de vista de la equidad- para las transferencias interregionales de
recursos.79 Si se acepta el argumento, toda política de descentralización fiscal, sea del
lado del gasto o de los impuestos debe enfrentar el problema de la disparidad fiscal de
las unidades de gobierno de nivel inferior (provincias, municipalidades). El objetivo de
esta sección es estudiar qué disparidades deberían compensarse y las formas alternativas de instrumentar la corrección.
La disparidad fiscal puede surgir por diferente necesidad fiscal y/o por diferente
capacidad fiscal. La primera fuente de disparidad resulta del hecho de que no todas las
provincias tienen los mismos costos de provisión de los bienes y servicios a su cargo.
La segunda fuente de disparidad fiscal es la diferente disponibilidad de bases tributarias.
Las ideas se presentan en forma simple en la Figura 13 y la Figura 14, en cuyos
ejes se miden el bien privado (c) y el bien público (G); para simplificar se supone Pc =
1. En la Figura 13 el precio del bien público es el mismo en las dos provincias (Pg). AB
es la recta de presupuesto de la proFigura 13
vincia rica (R) y A’B’ la de la provinc
cia pobre (P). Hay diferencia de capacidad fiscal. Con la misma presión
R
tributaria (pendiente de OR), R puede
A
ofrecer OM de G pero P solo puede
ofrecer OM’. Si P quisiera o fuera
A’
obligada a proveer OM tendría que
R’
aumentar la presión tributaria hasta
OR’. Un resultado similar se obtiene
P
en la Figura 14, en el que la diferencia
0
M’
B’
M
B
G
es de necesidad fiscal. La diferencia es
por mayor precio (Pg’ vs. Pg) del bien público local.
g
77
“The public choice theory has tended to emphasize the propensity of governments to expand state activity beyond the socially optimal level, but the reverse may also be true, with governments cutting back state
provision” (Atkinson, 1993).
78
“The political economy of targeting has to be concerned not just with the economic problems of selection, information, and incentives but also with the political support for, and feasibility of (…) it is obvious
that there is a connection here with the political use of pressure groups and, more generally, with activist
politics” (Sen, 1999).
79
Además de los otros fundamentos que se han avanzado, con posiciones a favor y en contra en la literatura. Ver Anderson (1994).
91
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
La capacidad fiscal y la necesidad fiscal determinan la conc
dición fiscal de cada gobierno local (Tannenwald, 1998). Algunos
R
estarán incluidos entre los que
gozan de confort fiscal –con alta
A A'
capacidad y baja necesidad-; en el
otro extremo se ubican aquellas
R'
provincias con la más baja capacidad y la más alta necesidad, que
están sometidas a stress fiscal.80
P
P'
M' M B’
B
0
Para las políticas públicas surgen
G
varias preguntas de interés. En
primer lugar, si las disparidades fiscales son suficientemente grandes como para ser un
motivo de preocupación de los niveles superiores de gobierno. En segundo lugar, con
respecto al tratamiento adecuado de las disparidades fiscales, se requiere decidir si todas o sólo algunas de las fuentes de disparidades deberían ser compensadas, y en este
último caso, si la compensación debe ser total o parcial. En tercer lugar, cuál es el tipo
de compensación de disparidades que debería adoptarse, que depende del objetivo del
gobierno central.
Figura 14
g
g
La primera pregunta es la más fácil de responder ya que en la mayoría de los países
están bien documentadas las grandes diferencias en el nivel socioeconómico de las regiones. Ya sea que se mida con el PBI o el ingreso por habitante o con otros indicadores de
riqueza y condición social, esas diferencias son significativas. A modo de ejemplo, en la
Argentina el PBI per cápita varía en una relación de casi 7 a 1, el porcentaje de población
con necesidades básicas insatisfechas varía entre el 8,1% y el 39,5%. Estas diferencias se
repiten, con mayor o menor intensidad, utilizado otros indicadores.
La segunda pregunta es si todas las fuentes de disparidades deberían ser motivo de
preocupación para la política económica. Este no es el caso, como puede apreciarse a partir
de los ejemplos siguientes. Supóngase que el precio de algunos insumos varía entre regiones reflejando diferencias de costos. Por ejemplo, puede ser que el combustible sea más
barato en una jurisdicción por estar más próxima a los lugares de producción y no tener
que pagar costos de transporte. O que se trate de un centro urbano donde existen más oportunidades laborales y que el salario monetario sea mayor que en zonas rurales o menos pobladas. En estos dos ejemplos, los precios de los insumos reflejan la variación de los costos
económicos y, por lo tanto, no deberían ser compensados con medidas de política económica; hacerlo significaría incurrir en ineficiencias con costos económicos evitables.
Hay jurisdicciones donde los costos de proveer un servicio son más altos por las
características del clima o por la geografía del suelo. Por ejemplo, el metro cúbico de
agua no puede tener el mismo precio en una zona donde es abundante en comparación
con otra en donde es muy escasa. Del mismo modo, el precio por el uso de un camino
no puede ser el mismo en una ruta muy congestionada que en otra sin congestión. O en
una ruta donde el mantenimiento es muy caro por las condiciones climáticas adversas
frente a otra en la que el clima es benigno y no deteriora anormalmente el camino.
80
Ver Capítulo XII.
92
CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA
Al medir la necesidad fiscal no sólo hay que estudiar qué diferencias de costos se deberían compensar y cuáles no, sino también cuál es la canasta o paquete de bienes a considerar.
La canasta de bienes es importante por su vinculación con el objetivo de política de igualación de la presión tributaria entre regiones. Con esa política, la alícuota sobre el ingreso representa el precio de los servicios públicos y la pregunta que surge es cómo justificar dos categorías de bienes que se proveen sobre bases tan distintas –una en la que todos pagan el mismo
precio y otra en la que el precio varía entre las personas según el nivel de sus ingresos. El pagar según el ingreso puede justificarse sólo para aquellos bienes básicos o primarios y sus
complementarios, para los que la igualdad de provisión es un objetivo del gobierno. Pero fuera de esos casos, en los bienes locales, el método más adecuado de provisión es vía cargos al
usuario o precios. Como expresa Oakland (1994), el pan o los alimentos son más importantes
que la recolección de residuos y no hay razón de equidad para que el sistema de racionamiento sea distinto. No sólo el tipo de bien, sino también el tamaño de la población son determinantes de la canasta. Por ejemplo, cualquier habitante debería recibir ciertos servicios esenciales -educación básica, atención básica de la salud. Pero la variedad de bienes aumentará
con el tamaño de la población (el efecto “zoológico” de Oates) y es económicamente eficiente que ciertos bienes no se provean sino en jurisdicciones con un tamaño poblacional mínimo
(entre otros pueden citarse la educación artística, superior y universitaria y los hospitales de
media y alta complejidad).
En la canasta de bienes básicos o primarios, la primera fuente de disparidad fiscal resulta del hecho de que no todas las provincias tienen los mismos costos de provisión de los servicios a su cargo. La composición por edades de la población es uno de los factores que afectan la necesidad fiscal. Si dos provincias tienen la misma población total, pero en una de ellas
existe una mayor proporción de niños en edad escolar o de ancianos que requieren servicios
hospitalarios, ceteris paribus, el gasto por habitante será mayor que en la otra provincia.
Lo mismo ocurrirá si el medio ambiente de las provincias es más desfavorable,
por ejemplo, por mayor proporción de personas desempleadas o que se encuentren por
debajo de la línea de pobreza, o por mayor propensión al delito dentro de su territorio.
Si la población total, su estructura por edades y su medio ambiente fueran exactamente
iguales, pero en una de ellas la población se distribuyera en un territorio más extenso,
también se requerirá un gasto per cápita mayor para atenderla. Estos y otros factores
generan diferentes necesidades fiscales per cápita para las provincias y municipalidades. La segunda fuente de disparidad fiscal es la diferente disponibilidad de bases tributarias. Si dos provincias tienen la misma población y superficie, pero en una la riqueza inmobiliaria y/o los ingresos de la población son mayores, podrá recaudar más
per cápita aplicando la misma alícuota que la otra provincia. Una tercera cuestión de
importancia es, suponiendo que está definida la canasta básica de bienes y las diferencias de costos que deberían compensarse, cuál es el método de compensación a utilizar.
Hay una gran variedad de mecanismos de compensación que se pueden sintetizar en
tres grupos.
93
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 15
c
R
A
A'
T
0
S
T'
M
B'
B
G
Supóngase en la Figura 15 dos jurisdicciones que enfrentan los mismos costos pero que tienen distinta capacidad fiscal. Una alternativa es, dada la presión tributaria OR
y el nivel OM de provisión de G en la jurisdicción de referencia (la promedio o la más
rica), entregar a la jurisdicción pobre un subsidio o transferencia de TS de modo que,
con igual presión tributaria, provea la canasta básica OM –financiada con OT’ de recursos propios y T’M = TS con transferencias del gobierno superior. El gobierno debería obtener TS con un impuesto que se cobre con la misma alícuota en todas las jurisdicciones. Este método es neutral desde el punto de vista locacional si el nivel OM es
el mismo en todas las jurisdicciones. Una persona, cualquiera fuera su lugar de residencia, consume OM del bien público y paga el mismo porcentaje de impuesto sobre el
ingreso para financiarlo.81
Figura 16
c
R
A
A’
R’'
T
S
0
T’ M T’
Z B’
B
G
Un método alternativo es (Figura 16) posibilitar que la jurisdicción pobre elija cualquiera de los niveles de G que puede alcanzar la jurisdicción rica, con la misma presión tributaria
con que lo obtendría esta comunidad. Por ejemplo, si elige M recibe (como en el caso anterior), TS. Pero la jurisdicción pobre puede elegir cualquier gasto público sobre AB; por ejemplo si elige la cantidad OZ, la jurisdicción rica tendría que haber fijado la presión tributaria en
81
Supóngase j jurisdicciones y un nivel objetivo del gasto per cápita igual a OM. Si Bj es la base imponible per cápita en j y t es la alícuota de referencia, la transferencia per cápita al distrito j (Cj) resulta de
C j = OM − tB j
tB j < OM
Cj = 0
tB j ≥ OM
OM y t son los valores estándar o de referencia y pueden corresponder a la región más rica si se trata de
que el paquete fiscal (OM, t, Cj) sea neutral desde el punto de vista locacional.
94
CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA
OR’’; la recaudación en P sería OT’’ y la transferencia T’’Z. Con este método se iguala la
restricción presupuestaria del gobierno a la de la comunidad de referencia. Nuevamente la
transferencia se financiaría con un impuesto uniforme en todo el territorio. Este método será
neutral desde el punto de vista locacional si la restricción presupuestaria de referencia es la de
la región más rica y en todas se fija el mismo nivel de gasto público.82
Figura 17
c
A
R
A’’
A’
B
0
J
K
B’
B’’
G
Un tercer método es el argentino en el que se cobra un impuesto, uniforme en todas
las regiones, que financia transferencias de las regiones ricas a las pobres (Figura 17). La
idea es acercar AB a A’B’. Los gobiernos tienen libertad de elegir en que gastar la transferencia.83 Según la intensidad de la redistribución y de la reacción de los gobiernos locales,
la región JP puede, en la situación final, tener un gasto público mayor que la región R. Supóngase que se redistribuye de modo de igualar las restricciones presupuestarias en A’’B’’.
Si JR se mueve sobre OR y JP gasta toda la transferencia en bien público, finalizarán en OJ
y OK, respectivamente, con mayor gasto público en JP vs. JR.84
Los tres métodos pueden contemplar ajustes por costos diferenciales entre regiones. Las tres figuras siguientes incluyen el ajuste por costos, suponiendo que son mayores en la jurisdicción pobre.85
82
En este caso es
C j = t j (B − B j )
Bj < B
Cj = 0
Bj ≥ B
donde B es la base imponible de la jurisdicción estándar o de referencia. Una vez que una jurisdicción
elige la alícuota tj dispone del mismo monto de recursos fiscales (recaudación propia y transferencias) que
el que obtiene la jurisdicción de referencia si elige esa alícuota.
83
En este caso la jurisdicción pobre recibe una transferencia de suma fija que es independiente de sus
decisiones presupuestarias y de recaudación propia.
84
Este resultado podría surgir cuando la reacción ante cambios en el ingreso es distinta a la correspondiente a cambios en las transferencias intergubernamentales (flypaper effect). Si cambia el ingreso, las comunidades se mueven sobre OR; pero si lo que cambia (aumenta) son las transferencias, el gasto público
aumenta más. Las propensiones marginales a gastar el ingreso y las transferencias son distintos.
85
Con diferencias regionales de costos (Pj), las Cj son
C j = Pj OM − tB j o
C j = t (Pj B − B j ) .
Con el método utilizado en la Argentina los diferenciales de costos modifican la suma fija que corresponde
a cada jurisdicción, pero las Cj continúan siendo independientes de las decisiones fiscales de los gobiernos
locales.
95
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
En la Figura 18 el objetivo es un nivel de gasto OM. El segmento (1) indica las transferencias sin compensar diferenciales de costos, y el segmento (2) indica las transferencias con
compensación por diferenciales de costos. En la Figura 19 el objetivo es la igualación de la
restricción presupuestaria. Nuevamente, el segmento (1) indica las transferencias sin compensación por diferenciales de costos y el segmento (2) con compensación. En la Figura 20 se
presenta el caso de compensación con libre disponibilidad. Las transferencias desplazan AB
y A’B’’ sin modificar el precio relativo de la jurisdicción pobre.
Si se incluye una corrección por diferencia de costos, el método de cálculo es importante y no debe permitir la manipulación de los costos por parte del gobierno beneficiario. En el caso argentino el uso de datos censales en la Ley 20.221(1973) garantizaba la condición de no manipulación.
Figura 18
c
A
R
(1)
(2)
0
T’
G
B
M
Figura 19
c
A
R
R’
(1)
(2)
0
G
T’
Figura 20
c
A
A’
0
96
B’’
B
G
CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO
VI - Tamaño y estructura vertical del Sector Público argentino: evolución de largo plazo
86
D
Alberto Porto
os cuestiones importantes vinculadas con el Sector Público son su tamaño y su
estructura vertical. La resolución de estas dos cuestiones trasciende lo puramente
económico y puede afectar significativamente el desempeño de la economía. Por ejemplo, un tamaño muy grande del Sector Público puede ser un peligro para la libertad de
las personas y para la protección de sus patrimonios. Además, puede generar problemas macroeconómicos –si su financiamiento es deficitario- y/o de competitividad –si
impone una carga alta, directa e indirecta, sobre las actividades productivas.87 Si el gobierno de un tamaño dado está muy centralizado también puede ser una amenaza para
la libertad de las personas y de sus bienes88 y puede afectar la eficiencia económica al
apartar la oferta de bienes públicos de las preferencias de las comunidades locales.89 La
falta de autonomía local conduce a un menor control de los burócratas y políticos por
parte de la ciudadanía. Tanto en las dimensiones económicas como en las extraeconómicas de estos temas hay fuerzas que actúan en sentidos opuestos y que hace que aparezcan varios trade offs de difícil solución. Más aún, las soluciones no son únicas y
permanentes, sino cambiantes entre países y en un país a lo largo del tiempo.90
En este capítulo se brinda una breve síntesis de la evolución histórica de estas dos
cuestiones fundamentales en la Argentina, como introducción a la problemática del
federalismo fiscal propiamente dicho. El objetivo es dar una perspectiva histórica al
tema del tamaño del gobierno y la descentralización fiscal.91 Para contar con un patrón
de comparación se agrega información similar para los Estados Unidos y para un conjunto de países desarrollados.
86
Se agradece el aporte y los comentarios de Natalia Porto y los comentarios de Gonzalo Fernández.
Aún cuando el gobierno funcione eficientemente, el financiamiento con impuestos le origina al sector
privado un costo directo -un peso por cada peso pagado al Sector Público- más un costo indirecto o carga
excedente debida a los cambios que provoca en los precios relativos. Estos costos indirectos no son de
magnitud menor (Feldstein, 1997) y han sido motivo de preocupación desde los tiempos de Pigou (ver
Atkinson y Stern, 1974).
88
Un gobierno “fuerte” para proteger los derechos de propiedad y garantizar el cumplimiento de los contratos es también “fuerte” para confiscar la riqueza de los ciudadanos (Weingast, 1995).
89
Este es el teorema de la descentralización de Oates (1977a). Ver también Porto (2002a).
90
Ver en Musgrave (1996) la relación entre las teorías del Estado y la teoría de las finanzas públicas.
91
La medición del tamaño y de la descentralización no están exentos de ambigüedades y problemas. No
hay una medida “científica” o neutral (Cullis y Jones, 1987) sino que es posible clasificar los datos en
muchas formas diferentes y esa clasificación per se supone algún tipo de hipótesis (Peacock y Weisman,
1979). Para formas alternativas de medir el Sector Público y sus implicancias ver Cullis y Jones (1987);
para mediciones para la Argentina ver Documento de Federalismo No1 (2003). Sobre la medición de la
descentralización fiscal en la Argentina ver FIEL (1993) y el comentario de Porto (1992) a la versión que
presentaron Artana y Lopez Murphy en la reunión de la AAEP (Universidad de San Andrés) en 1992.
87
97
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Los datos disponibles revelan, como en casi todos los países de Occidente, una
participación creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX.92 En la Argentina,
pasó de alrededor del 10% del PBI a fines del siglo XIX a alrededor del 35% hacia fines del siglo XX (Tabla 23 y Figura 21). La participación fue más o menos constante
desde comienzos del siglo hasta los años 30 (alrededor del 10-15% del PBI)93, creciendo luego significativamente hasta fines de los 40 (entre 25% y 35% del PBI). Los veinte años siguientes son de reacomodamiento del tamaño del sector con participación
decreciente –pasa de alrededor del 30% del PBI en 1950 al 22% en 1972. En 19731974 comienza otro período de crecimiento que se prolonga hasta 1980 (30% del PBI).
En los últimos veinte años el tamaño se ubica entre el 30% y el 34% del PBI.94
La descentralización del gasto tuvo distintas direcciones, aunque en el largo plazo
se incrementó de alrededor del 16% a fines del siglo XIX a algo más del 50% a fines
del siglo XX.95 Pero la tendencia no fue monótona, sino que hubo períodos de mayor
centralización y otros con la dirección opuesta. En la tabla y figura se destacan algunos
momentos significativos. Se observa una tendencia predominante hacia la descentralización, tanto en períodos de crecimiento del Sector Público (desde fines del siglo XIX
hasta alrededor de 1940; 1970 a 1990) como en períodos de contracción (1950 a 1960)
o de relativa constancia (1960 y 1970). Una excepción es el período de gran crecimiento y centralización entre 1940 y 1950.
Para contar con un marco de referencia, en la Tabla 25, Tabla 26, Figura 23 y
Figura 24 se vuelca información para Estados Unidos. La tendencia al crecimiento del
gasto público es similar a la Argentina hasta 1970. Entre 1970 y 2000 el gasto total
incluyendo Defensa disminuye del 34% del PBI al 28%, en tanto que el gasto sin Defensa permanece constante en alrededor del 25%. Contrasta con la Argentina la tendencia hacia la centralización, partiendo de un gobierno muy descentralizado a comienzos del siglo XX. Esa tendencia se revierte entre 1990 y 2000 con la etapa de devolución de funciones a los gobiernos estatal y local.
En la Figura 25 y la Figura 26 se documenta la estructura vertical del Sector Público en la Argentina y en Estados Unidos, a comienzos y a fines del siglo XX. Tanto
la estructura como las evoluciones son distintas. En la Argentina se mantuvo a lo largo
del tiempo la estructura de pirámide invertida, con la cúspide (Nación) y la base (municipalidades) más pequeñas hacia fines del siglo. En Estados Unidos, en cambio, disminuyó la base (gobiernos locales) a favor de los gobiernos federal y estatales.96
92
El gobierno general comprende los gastos de la Nación, las provincias y las municipalidades y el Sistema de Seguridad Social. No se incluyen las Empresas Públicas, excepto sus necesidades de financiamiento.
93
Cortés Conde (1994) encuentra importantes diferencias entre su estimación de valor agregado por el
gobierno en 1900-1935 y la estimación de la CEPAL. En la estimación de Cortés Conde el tamaño es menor y más fluctuante que en CEPAL.
94
Para estudios sobre las distintas etapas del Sector Público argentino ver Díaz Alejandro (1971) y Porto
(1988, 1989). Estos trabajos se incorporaron, con algunas modificaciones, en Secretaria de Hacienda de la
Nación (1989).
95
La descentralización se define como el gasto provincial más el gasto municipal como porcentaje del
gasto total del gobierno general, sin duplicaciones.
96
Se incluyen dos medidas de descentralización del Sector Público: según quién decide y según quién
ejecuta el gasto. En la teoría del federalismo fiscal la medida relevante es la primera. Ver Oates (1977a),
Artana y Lopez Murphy (1992) y Porto (1992).
98
CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO
En la Tabla 31 y la Tabla 32 se incluye información sobre la evolución del tamaño del Sector Público y del grado de descentralización en quince países desarrollados.
En todos los casos hay un fuerte crecimiento entre 1960-1962 y 1977-1979, que se detiene o revierte en 1990 y 2000. Entre 1990 y 2000 la evolución no es uniforme entre
países. La descentralización no se modificó significativamente en ninguno de estos
países entre fines de los 70 y fines de los 80.
En la Tabla 33 se presentan indicadores de descentralización tributaria. Dos observaciones sobre la situación argentina resultan de interés. La primera es que la descentralización de gastos no fue acompañada por un proceso similar del lado de los impuestos. La segunda es que la Argentina exhibe la mayor centralización, del conjunto
de países incluidos en la muestra, en todas las observaciones.
Resumiendo, los datos presentados revelan:
• una evolución similar en la Argentina y en Estados Unidos hasta los años
70 –con tendencia al crecimiento. A partir de 1970 en Estados Unidos
disminuyó el gasto total, incluyendo Defensa y se mantienen aproximadamente constantes los gastos civiles. En la Argentina continuó la tendencia al crecimiento;
• el tamaño en términos del PBI es, hacia el año 2000, de 28% en Estados
Unidos (incluyendo Defensa) y de 25% (excluyendo Defensa). En la Argentina es 33%;
• en la mayoría de los países desarrollados para los que se relevó información el tamaño en 2000 es, en general, mayor al de la Argentina -sólo en
Australia y en el Reino Unido es similar;
• en el grupo de países de la OECD se verifica un importante crecimiento
entre 1960-1962 y 1977-1979. La evolución posterior hasta 1990 y 2000
no es uniforme entre los países;
• en la Argentina la descentralización tributaria no acompañó el proceso de
descentralización del gasto público. Además, la Argentina exhibe la mayor centralización tributaria, comparada con algunos países de la OECD.
99
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 23 – Tamaño del Sector Público en Argentina 1889-2000 (en % del PBI)
Años
1889
1890
1891
1899
1900
1901
1902
1903
1904
1905
1906
1907
1908
1909
1910
1911
1912
1913
1914
1915
1916
1917
1918
1919
1920
1921
1922
1923
1924
1925
1926
1927
1928
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
100
Mann y
Schulthess 1
9,92
9,92
9,92
17,08
17,08
17,08
15,77
15,77
15,77
16,14
16,14
16,14
13,02
13,02
13,02
8,54
8,54
8,54
10,71
10,71
10,71
14,37
CEPAL
15,30
15,30
15,30
15,30
15,30
14,40
14,40
14,40
14,40
14,40
15,20
15,20
15,20
15,20
15,20
11,00
11,00
11,00
11,00
11,00
10,90
10,90
10,90
10,90
10,90
14,50
14,50
14,50
14,50
14,50
18,90
18,90
18,90
18,90
18,90
21,20
21,20
21,20
21,20
21,20
19,50
19,50
19,50
19,50
19,50
Fundación
Mediterránea
13,20
18,20
18,20
18,20
18,20
18,20
17,90
17,90
17,90
17,90
17,90
19,40
19,40
19,40
23,40
23,30
20,70
23,60
45,40
35,00
32,30
Mann y
Schulthess 3
19,75
21,73
24,98
23,19
22,50
21,67
21,17
20,92
22,28
26,95
21,89
21,19
20,63
20,79
20,23
23,64
19,90
23,23
35,42
28,67
24,57
Nuñez Miñana
y Porto
MECON
CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO
Años
Mann y
Schulthess 1
CEPAL
Fundación
Mediterránea
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Mann y
Schulthess 3
23,87
23,50
24,06
26,50
25,44
22,18
20,13
23,19
20,64
22,61
Nuñez Miñana
y Porto
MECON
21,63
20,66
23,59
23,55
22,18
22,54
20,80
24,76
25,06
25,03
24,01
23,75
23,52
22,46
26,89
30,78
30,47
27,80
26,50
28,76
27,85
29,04
31,34
28,05
25,92
26,58
29,95
32,15
34,64
32,17
31,71
30,37
31,04
31,49
31,66
31,77
32,50
30,56
30,35
30,95
34,07
33,41
Fuente: Documento de Federalismo No 1. 2003.
101
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 21 – Evolución del tamaño del Sector Público en Argentina (% del PBI)
50
45
40
35
30
25
20
15
Mann y Schulthess 1
CEPAL
10
Fundación Mediterránea
Mann y Schulthess 3
5
Nuñez Miñana y Porto
MECON
0
1889 1902 1908 1914 1920 1926 1932 1938 1944 1950 1956 1962 1968 1974 1980 1986 1992 1998
Tabla 24 – Descentralización y tamaño del Sector Público en Argentina
Descentralización Tamaño del Sector
del gasto público
Público
1889
15,83
9,92
promedio 1900-1930
32,96
13,66
1940
31,67
15,25
promedio 1945-1947
21,29
28,95
promedio 1959-1965
28,54
22,14
promedio 1966-1970
32,09
24,52
1980
34,11
29,04
promedio 1981-1990
32,60
30,29
promedio 1991-2000
46,67
31,78
Fuente y Método: ver Documento de Federalismo N° 1. 2003
Años
Figura 22 – Evolución de descentralización y tamaño del Sector Público en Argentina
35
Tamaño del Sector Público
30
1991-2000
1981-1990
1945-1947
1980
25
1966-1970
1959-1965
20
1940
15
1900-1930
10
1889
5
0
0
5
10
15
20
25
30
35
De s ce ntralización de l gasto público
102
40
45
50
CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO
Tabla 25 – Tamaño del Sector Público en EEUU. Gasto en porcentaje del PBN
Gasto total
Gasto federal
Gasto estatal y
local
con Defensa sin Defensa con Defensa sin Defensa
1902
6,80
5,80
2,40
1,40
4,40
1913
8,00
7,20
2,40
1,60
5,60
1922
12,60
11,40
5,10
3,90
7,50
1932
21,70
20,00
7,30
6,00
14,00
1940
20,30
17,70
10,00
7,40
10,30
1950
24,70
18,20
15,70
9,20
9,00
1960
30,10
20,80
19,40
10,10
10,70
1970
34,10
25,50
21,30
12,70
12,80
1980
30,00
24,60
21,60
16,20
8,40
1990
31,20
25,70
21,80
16,30
9,40
2000
27,90
24,70
18,40
15,20
9,50
Fuente: Borcherding (1977) y Executive Office of Management and Budget, Office of
Management and Budget (2002)
Años
Tabla 26 – Descentralización del gasto público en EEUU (en %)
(Gasto estatal+Gasto local) / Gasto total
Año
con Defensa*
sin Defensa
1902
65,50
75,90
1913
69,80
77,80
1922
59,50
65,80
1932
65,70
70,00
1940
50,70
58,20
1950
36,30
49,50
1960
35,70
51,40
1970
37,50
50,20
1980
28,00
34,20
1990
26,90
32,70
2000
34,10
38,50
* Las transferencias se asignan al gobierno que las otorga
Fuente: Borcherding (1977) y Executive Office of Management
and Budget, Office of Management and Budget (2002)
Figura 23 – Evolución del tamaño del Sector Público en EEUU
35
Gasto total con defensa
Gasto total sin defensa
30
Gasto local y estatal
25
20
15
10
5
1902
1913
1922
1932
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
103
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 24 - Evolución de descentralización y tamaño del Sector Público en EEUU
80
Con defensa
75
Sin defensa
70
65
60
55
50
45
40
35
30
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Tabla 27 – Descentralización del gasto público en Argentina
Participación de los niveles de gobierno
Año 1916
Año 1998
Año 2000
Nación
63,30
55,80
56,30
Provincias
25,00
39,50
39,20
Municipios
11,70
4,80
4,50
Transferencias según el gobierno que decide el gasto
Tabla 28 – Participación de los niveles de gobierno en Argentina
Transferencias en el gobierno ejecutor *
Nación
Provincias
Municipios
Año 1998
51,30
39,90
8,80
Año 2000
51,90
39,90
8,30
* La diferencia con la tabla anterior resulta de computar en
las provincias y municipios gastos gastos que constituyen
partidas presupuestarias del gobierno nacional o provincial.
104
CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO
Tabla 29 – Descentralización del gasto público en EEUU
Participación de los niveles de gobierno
Año 1902
Año 1970
Año 1987
Gobierno federal
34,50
62,50
60,30
Gobiernos estatales
10,80
19,40
17,30
Gobiernos locales
54,80
18,10
22,40
Fuente:
1902 y 1970: elaborado en base a datos de Borcherding (1977)
1987: elaborado en base a Ahmad, Hewitt y Ruggiero (1997)
Tabla 30 – Participación de los niveles de gobierno en EEUU
Transferencias en el gobierno no ejecutor *
Gobierno federal
Gobiernos estatales
Gobiernos locales
Año 1902
34,10
8,20
57,70
Año 1970
54,50
16,50
29,20
* La diferencia con la tabla anterior resulta de computar en los gobiernos estatales y
locales gastos que constituyen partidas presupuestarias del gobierno federal o
estatal.
Fuente: 1902 y 1970: elaborado en base a datos de Borcherding (1977)
Figura 25 – Estructura vertical del Sector Público en Argentina
Transferencias en el gobierno que
decide el gasto - Año 1916
Transferencias en el gobierno que
decide el gasto - Año 1998
Transferencias en el gobierno que
decide el gasto - Año 2000
Nación
63.3
Nación
55.80
Nación
56.30
Provincias
25.0
Provincias
39.50
Provincias
39.20
Municipios
11.7
Municipios
4.80
Municipios
4.50
0
20
40
60
80
100
Transferencias en el gobierno ejecutor
Año 1998
0
20
40
60
51.30
Nación
51.90
Provincias
39.90
Provincias
39.90
Municipios
8.80
Municipios
8.30
20
40
60
80
100
0
20
40
60
80
100
Transferencias en el gobierno ejecutor
Año 2000
Nación
0
80
100
0
20
40
60
80
100
Fuente: Elaborado en base a datos de la Tabla 27 y la Tabla 28.
105
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 26 - Estructura vertical del Sector Público en EEUU
Transferencias en el gobierno que
decide el gasto - Año 1902
Transferencias en el gobierno que
decide el gasto - Año 1970
Transferencias en el gobierno que
decide el gasto - Año 1987
Nación
34.5
Nación
62.5
Nación
60.3
Provincias
10.8
Provincias
19.4
Provincias
17.3
Municipios
54.8
Municipios
18.1
Municipios
22.4
0
20
40
60
80
100
Transferencias en el gobierno ejecutor
Año 1902
0
20
40
60
34.1
Nación
54.5
Provincias
8.2
Provincias
16.5
Municipios
57.7
Municipios
29.2
20
40
60
80
100
0
20
40
Transferencias en el gobierno ejecutor
Año 1970
Nación
0
80
100
0
20
40
60
80
100
Fuente: Elaborado en base a datos de la Tabla 29 y la Tabla 30.
Tabla 31 – Tamaño del Sector Público en países de la OECD
(gasto en % del PBI)
País
Australia
Austria
Bélgica
Canadá
Finlandia
Francia
Alemania
Islandia
Italia
Suecia
Suiza
Reino Unido
Japón
Holanda
Noruega
1960-1962
23,20
32,10
30,20
29,60
27,40
36,70
34,50
24,80
31,90
31,40
20,00
33,40
1977-1979
33,00
47,40
48,20
40,30
39,20
45,60
46,40
35,10
45,20
61,10
33,50
45,10
29,80
57,60
51,50
1990
32,90
48,80
50,80
45,80
44,40
47,50
41,80
39,30
52,90
55,90
nd
39,00
30,50
49,40
48,60
Fuente:
1960-1962 y 1977-1979: Gould (1983)
1990 y 2000: www.oecd.org/eco/sources-and-methods.
106
2000
32,60
49,00
46,70
37,50
43,60
48,70
43,30
39,00
44,80
52,60
nd
34,70
36,80
41,40
40,30
60
80
100
CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO
Tabla 32 – Descentralización del gasto público en países de la OECD
Países
Australia
Bélgica
Canada
Finlandia
Francia
Alemania
Suecia
Reino Unido
Gasto estatal-local en bienes y servicios y en
transferencias/gasto del gobierno general
1977-1979 *
fines de los 80 **
47
13
59
41
16
41
43
32
47,2 (1987)
11,9 (1987)
58,7 (1987)
45,3 (1987)
16,5 (1985)
39,4 (1983)
40,2 (1987)
27,2 (1987)
* Fuente: Gould (1983).
** Promedio de los últimos tres años disponibles. Tomado de
Ahmad, Hewitt y Ruggiero, en Ter-Minassian, ed. (1997)
Tabla 33 – Descentralización tributaria en países seleccionados
Ingresos del gobierno central como % del total de ingresos del gobierno general *
Países
Canadá
Estados Unidos
Australia
Austria
Suiza
Argentina
1950
1960
1970
1980
1991
62,40
64,60
nd
47,30
nd
85,80
57,50
56,80
76,50
54,50
nd
84,20
49,90
47,70
79,00
52,80
32,50
79,80
44,80
44,80
77,60
48,00
27,80
75,30
(a) 50,90
65,80
79,70
nd
nd
80,90
Fuente:
Para la Argentina, Nuñez Miñana y Porto (1982) y Porto (1993)
Para el resto de los países y los años 1950, 1960, 1970 y 1980, Bird (1986)
Para el resto de los países y el año 1991, Norregaard (1997)
* Incluye los ingresos de Seguridad Social y todos los niveles de gobierno, excepto en la
Argentina en la que no se computan los ingresos del nivel municipal.
(a) dato de 1989
107
CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
VII - Tamaño y perfil de las erogaciones y recursos de
los gobiernos nacional y provincial: 1950-2001
97
E
Jorge Sereno
n el capítulo VI se calculó –en base a la información disponible- el tamaño y la
descentralización del Sector Público argentino a lo largo de todo el siglo XX y se
realizó una comparación con otros países. Este capítulo es complementario y presenta
una descripción más detallada de la evolución del Sector Público, constituido por la
Nación y las provincias, para la segunda mitad del siglo XX. La información, recopilada y homogeneizada para este trabajo, se presenta a nivel agregado para los gastos y
los recursos. Se incluye la evolución del perfil económico y funcional de las erogaciones y de los principales grupos de impuestos. El objetivo es documentar el tamaño relativo de cada nivel de gobierno y su evolución; qué hace, qué hizo, cómo se financia y
cómo se financió cada nivel a lo largo del tiempo.
VII.1 - Comparación de la estructura y de la evolución de las erogaciones
de ambos niveles de gobierno
En esta sección se efectúa un estudio comparativo del comportamiento de ambos niveles de gobierno y su participación relativa dentro de las erogaciones públicas consolidadas. En la consolidación están excluidas las erogaciones municipales, aunque debe
tenerse en cuenta que en alguna medida están contempladas a través de las erogaciones
de los gobiernos provinciales como aportes a los municipios.
Se presenta la comparación del tamaño de las erogaciones consolidadas y de cada
uno de los niveles de gobierno, tanto en términos totales como por perfiles según categorías de la clasificación económica y de la clasificación funcional.
VII.1.a - Comparación del tamaño y perfil de las erogaciones entre niveles de gobierno: situación actual y comparación retrospectiva
El tamaño del Sector Público consolidado y el de cada uno de los componentes es medido con la relación entre las erogaciones y el PBI. En la Tabla 40 se presenta la información anual, y en la Tabla 41 los promedios quinquenales. Los hechos más destacables son la variabilidad del gasto consolidado sobre una tendencia creciente y la participación creciente de los gobiernos provinciales en el total (Figura 27 y Figura 28).
El perfil económico de las erogaciones se presenta en la Tabla 34 para el promedio 1996-2000.
97
Con la colaboración de Alberto Porto.
109
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 34 – Perfil de erogaciones del Sector Público consolidado 1996-2000
Concepto
Total consolidado
Erogaciones corrientes
Gastos en Personal
Bienes y Servicios no Personales
Transferencias
Intereses de la Deuda
Erogaciones de capital
Inversión Real
Otras (incluye Amortizaciones de Deuda)
Promedio 1996-2000
% del PBI
Estructura
32,96
100,00
25,03
75,96
8,36
2,03
11,33
3,31
25,37
6,16
34,39
10,05
7,92
24,04
2,27
5,65
6,89
17,15
Puede observarse la elevada magnitud relativa –para todo el Sector Público consolidado- de las transferencias (incluye área de bienestar social), con 34,4% de las erogaciones consolidadas totales. En este período se destaca la incidencia de los pagos
relacionados con la Deuda Pública, que representan el 27,1% del total del gasto consolidado, desagregado en Intereses (10,1% del total) y Amortizaciones de la Deuda
(17%). Sigue en orden de importancia Gastos en Personal con el 25,4%; Inversión Real
6,9%; y Bienes y Servicios no personales 6,2%.
Esta participación de los compromisos derivados del endeudamiento público representa un cambio estructural de significación en las finanzas públicas. Con el objeto
de apreciar su importancia, se presenta la Tabla 35 por los principales rubros de la clasificación económica para el período 1977-1980.
Tabla 35 - Perfil de erogaciones del Sector Público consolidado 1977-1980
Concepto
Total consolidado
Erogaciones corrientes
Gastos en Personal
Bienes y Servicios no Personales
Transferencias
Intereses de la Deuda
Erogaciones de capital
Inversión Real
Otras (incluye Amortizaciones de Deuda)
Promedio 1977-1980
% del PBI
Estructura
28,63
100,00
19,71
68,84
7,71
2,97
8,96
0,07
26,93
10,37
31,30
0,24
8,92
31,16
5,92
3,00
20,68
10,48
Además de la Deuda Pública, también se incrementaron los Gastos en Personal y
las Transferencias y se redujeron los Gastos en Bienes y Servicios no personales; en
particular, la Inversión Real directa del Sector Público que pasó del 5,92% del PBI a
2,27% del PBI.
La participación provincial en las erogaciones consolidadas oscila según la categoría económica.
110
CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
Tabla 36 – Participaciones en las erogaciones
Concepto
Total consolidado
Erogaciones corrientes
Gastos en Personal
Bienes y Servicios no Personales
Transferencias
Intereses de la Deuda
Erogaciones de capital
Inversión Real
Otras (incluye Amortizaciones de Deuda)
Promedio 1996-2000
Participación
Participación
nacional (%)
provncial (%)
66,04
33,96
61,21
38,79
29,55
36,95
83,94
78,25
70,45
63,05
16,06
21,75
81,31
18,69
52,86
92,74
47,14
7,26
Se destaca la elevada participación provincial en los Gastos en Personal (70,5%),
resultado que refleja el efecto pleno del traspaso de las responsabilidades de gasto de la
Nación a las provincias en servicios de Educación y Salud. De igual forma se explica la
elevada participación de los gastos de consumo (Bienes y Servicios no Personales,
63,1%) por su estrecha relación con el empleo.
La participación de la Nación en las Transferencias es muy elevada (83,9%) como
consecuencia del efecto de los traspasos del Sistema de Seguridad Social. Con la transferencia de algunos regímenes provinciales al Sistema Nacional, esta participación se
ha visto incrementada.
Por último, se destaca la elevada participación de la Nación en los compromisos
de la deuda (Intereses 78,3%, Amortizaciones 92,7%). La Inversión Real se divide en
partes aproximadamente iguales con una leve diferencia a favor de la Nación.
El perfil funcional de las erogaciones se presenta en la Tabla 44 y la Tabla 45. El
promedio 1996-2000 (sin incluir la Amortización de la Deuda) se muestra en la Tabla 37.
Tabla 37 – Perfil funcional de las erogaciones
Concepto
Total consolidado
Administración General
Defensa
Seguridad
Salud
Educación y Cultura
Desarrollo de la Economía
Bienestar Social
Deuda Pública
Promedio 1996-2000
% del PBI
Estructura
27,81
100,00
3,04
10,90
0,59
2,10
1,59
5,70
4,43
15,90
4,42
15,90
1,91
6,90
8,78
31,60
3,05
11,00
Las funciones cuantitativamente más importantes son las de Bienestar Social
(31,6% del total de erogaciones); Salud y Educación y Cultura (con participaciones
iguales, del 15,9% del total cada una); Seguridad (7,8% del total); Desarrollo de la
Economía (6,9%) y finalmente Defensa (2,1%). Como apoyo general aparece Adminis111
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
tración General (10,9%) y Deuda Pública, sólo Intereses, que asciende a 11% de las
erogaciones totales.
En la evolución de los diferentes componentes se distingue especialmente el incremento registrado en las erogaciones en Salud cuando se lo compara con la información de los años previos a 1980. La diferencia obedece a un cambio metodológico en la
información del gobierno nacional ya que actualmente se incluyeron tres componentes:
Atención Pública de la Salud, Obras Sociales e INSSJyP (PAMI). En la serie anterior a
1980 se incluye sólo al primero de los componentes; es decir, no incluye partida alguna
relacionada con las prestaciones de Obras Sociales y del PAMI, aunque en este último
caso puede estar computado en Bienestar Social como gastos del Sistema de Seguridad
Social, en la medida de la transferencia de ingresos recaudados por cuenta del mencionado Instituto. Si se hiciera la corrección mencionada en el gasto nacional, el promedio
de gasto consolidado en Salud para el período 1996-2000 ascendería a 2,28% del PBI
(comparable con el 1,49% del período 1977-1980).
La participación provincial en las erogaciones consolidadas difiere según las funciones.
Tabla 38 – Participaciones dentro del perfil funcional
Concepto
Total consolidado
Administración General
Defensa
Seguridad
Salud
Educación y Cultura
Desarrollo de la Economía
Bienestar Social
Deuda Pública
Promedio 1996-2000
% del PBI
Estructura
44,0
56,0
42,1
57,9
100,0
32,7
67,3
54,6
45,4
23,1
76,9
37,7
62,3
84,3
15,7
84,9
15,1
Como funciones prácticamente exclusivas del gobierno nacional aparecen Defensa (100% nacional) y Deuda Pública (84,9%). Como función predominantemente nacional Bienestar Social (84,3% nacional). En Seguridad, y Educación y Cultura hay
una clara preeminencia de la participación provincial (67,3% y 76,9%, respectivamente), reflejando, en el primer caso, la permanencia en el ámbito federal sólo de Gendarmería, Prefectura y Policía Federal, en tanto que la educación universitaria explica la
mayor parte del presupuesto nacional en el área educativa. Si se hiciera la corrección
en Salud de modo de computar en el ámbito nacional sólo la Atención Pública, sin incluir la atención de Obras Sociales y del PAMI, la distribución entre niveles de gobierno reflejaría una participación del 88,2% de los gobiernos provinciales.
VII.2 - Comparación del tamaño y perfil de los recursos entre niveles de
gobierno: situación actual y comparación retrospectiva
La información básica sobre recursos públicos se presenta en la Tabla 46, Tabla 47,
Tabla 48 y en la Figura 29. Para 1996-2000 (Tabla 48) los recursos (corrientes) del
Sector Público consolidado (Nación y provincias, incluyendo la Ciudad de Buenos Ai112
CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
res) representaron el 25,7% del PBI; la presión tributaria del gobierno nacional ascendió a 19,8% del PBI y la presión de los gobiernos provinciales a 5,8% del PBI. Los
recursos nacionales dan cuenta del 77% de los recursos consolidados mientras que los
recursos provinciales propios representan el 23% restante. Los promedios de 19771980 son muy similares.
La participación provincial varía según los distintos grupos de recursos. Así, para
el conjunto de impuestos, la participación es del 22%, alcanzando un máximo para el
grupo de Impuestos sobre el Patrimonio (74,6% del total consolidado del grupo); las
provincias recaudan el 24% de los Impuestos sobre Producción, Consumo y Transacciones; su participación es nula en los restantes grupos de gravámenes (sobre los Ingresos Netos, que son totalmente impuestos nacionales coparticipados, y sobre el Comercio Exterior que son facultad tributaria exclusiva del gobierno nacional por normas
constitucionales). El 64,4% de los recursos consolidados parafiscales son provinciales,
en tanto la participación provincial en recursos de Seguridad Social alcanza sólo al
19,6%, por razones de cobertura de los afiliados.
La composición por grupos de recursos del total consolidado argentino muestra
una participación del 67,6% para los impuestos; 3,4% para los recursos parafiscales y
29% para los recursos de Seguridad Social. Esta mayor participación de los impuestos
comparado con 1977-1980 refleja las medidas introducidas en la década de los años 90,
en la que, por un lado, se eliminó un número importante de tasas-tributo distorsivas, y
por otro lado, se redujo parte de las cargas sociales con el objeto de mejorar el perfil
competitivo de la producción doméstica.
Dentro del conjunto de impuestos, se destacan los que gravan la Producción, Consumo y Transacciones, con un 46,4% del total de recursos consolidados. Puede notarse
la muy baja participación de los impuestos de tipo directo (sobre Ingresos Netos y sobre Patrimonio), con sólo el
17,8% del total de recursos con- Tabla 39 – Importancia de los recursos provinciales
solidados y el 26% de los im% de recursos proviniales
puestos. De los impuestos direcAño
dentro de los recursos
tos el 21% es percibido por los
consolidados
gobiernos provinciales a través
1950-1954
12,8
de sus Impuestos sobre el Pa1955-1959
14,5
trimonio.
1960-1964
18,1
La participación provincial
(Figura 30) crece en forma casi
ininterrumpida hasta inicios de
la década de los años 80 para
mantenerse estable, desde entonces, en un nivel del orden del
23% del total consolidado.
1965-1969
1970-1974
1975-1979
1980-1984
1985-1989
1990-1994
1995-1999
19,5
19,1
21,0
23,3
22,7
23,8
23,1
VII.3 - Resumen
El gasto público consolidado, expresado en términos del PBI, ha tenido un comportamiento fluctuante en la última mitad del siglo XX.
113
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
A partir de un alto valor en 1950 (28,3%) decrece hasta 1960 (20,7%) y luego
crece hasta el 32,95% en 1996-2000. La participación provincial ha sido creciente.
Las Transferencias –que se concentran en un 85% en el gobierno nacional- son el
principal componente del gasto consolidado, participando con el 34% del total. Los
pagos relacionados con la Deuda Pública -también concentrados en el gobierno nacional- constituyen el segundo componente del gasto consolidado.
Las provincias tienen participación alta en las dos categorías de gastos ligados a la
provisión de bienes y servicios: Gastos en Personal (70%) y Bienes y Servicios no Personales (63%).
Como funciones prácticamente exclusivas del gobierno nacional aparecen Defensa (100%) y Deuda Pública (85%). Bienestar Social es predominantemente nacional
(84,3%). En Seguridad, y Cultura y Educación hay clara preeminencia provincial (67%
y 77%, respectivamente).
Los recursos corrientes consolidados fluctúan (promedios quinquenales) alrededor
del 20% del PBI entre 1950 y 1990.
La participación provincial en los recursos creció entre 1950-1980, permaneciendo luego estable en alrededor del 23%. Las provincias recaudan (1996-2000) el 75% de
los Impuestos sobre el Patrimonio y el 24% de los Impuestos sobre la Producción, el
Consumo y las Transacciones.
La participación de los impuestos en el total de los recursos públicos corrientes
aumentó entre 1977-1980 (57,6% del total) y 1996-200 (67,6% del total), debido a la
eliminación de tasas-tributos distorsivas y menores cargas sociales nacionales.
Figura 27 – Erogaciones nacionales, provinciales y consolidadas
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1950
1960
Erogaciones Nacionales
114
1970
1980
Erogaciones Provinciales
1990
2000
Erogaciones Consolidadas
CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
Figura 28 – Relación erogaciones nacionales / erogaciones provinciales
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Figura 29 – Recursos nacionales, provinciales y consolidados
30
25
20
15
10
5
0
1950
1960
Recursos Nacionales
1970
1980
Recursos Provinciales
1990
2000
Recursos Consolidados
Figura 30 – Relación recursos nacionales / recursos provinciales
9.0
8.0
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
1950
1960
1970
1980
1990
2000
115
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 40 – Gasto público en porcentaje del PBI
Año
1950
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
En procentaje del PBI
Consolidado
Gob.nacional
Gob.pciales
28,32
21,63
20,66
23,59
23,55
22,18
22,54
20,80
24,76
25,06
25,03
24,01
23,75
23,52
22,46
26,89
30,78
30,47
27,80
26,50
28,76
27,85
31,38
37,20
36,30
30,13
29,39
36,21
34,01
34,65
32,43
34,82
27,96
27,19
29,80
31,54
32,19
32,53
30,74
33,21
31,32
34,68
34,83
37,95
21,36
16,98
15,28
16,89
16,35
15,44
15,90
13,85
16,79
17,38
17,24
16,12
15,76
15,70
15,01
18,12
20,19
19,36
19,34
17,19
19,10
18,22
22,13
27,93
29,67
23,00
20,93
26,88
23,71
24,28
22,96
25,74
19,12
17,83
19,20
19,10
19,81
19,84
18,88
21,45
21,13
23,45
23,91
24,40
6,96
4,65
5,38
6,70
7,20
6,74
6,64
6,95
7,97
7,68
7,79
7,89
7,99
7,82
7,45
8,77
10,59
11,11
8,46
9,31
9,66
9,63
9,25
9,27
6,63
7,13
8,46
9,33
10,30
10,37
9,47
9,08
8,84
9,36
10,60
12,44
12,38
12,69
11,86
11,76
10,19
11,23
10,92
13,55
% de los gobierno
provinciales en el
total
24,58
21,50
26,04
28,40
30,57
30,39
29,46
33,41
32,19
30,65
31,12
32,86
33,64
33,25
33,17
32,61
34,41
36,46
30,43
35,13
33,59
34,58
29,48
24,92
18,26
23,66
28,79
25,77
30,29
29,93
29,20
26,08
31,62
34,42
35,57
39,44
38,46
39,01
38,58
35,41
32,54
32,38
31,35
35,70
Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma
metodología que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de
Presupuesto (Asap).
116
CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
Tabla 41 – Gasto público en porcentaje del PBI – Promedios quinquenales
Períodos
1950
1959
1960 - 1694
1965 - 1969
1970 - 1974
1975 - 1979
1980 - 1984
1985 - 1989
1990 - 1994
1995 - 1999
2000
2001
Gobierno
nacional
21,36
16,98
15,97
16,28
16,96
18,64
24,73
24,71
19,01
20,95
23,91
24,40
Consolidado
28,32
21,63
22,50
23,93
25,48
28,28
32,88
34,42
29,73
32,50
34,83
37,95
Gobiernos
provinciales
6,96
4,65
6,53
7,66
8,52
9,64
8,15
9,71
10,72
11,55
10,92
13,55
% Gobiernos
provinciales
24,58
21,50
29,02
31,01
33,44
34,10
24,80
28,20
36,10
35,50
31,40
35,70
Fuente: en base a datos de la tabla anterior
Tabla 42 – Perfil económico de las erogaciones del Sector Público
En porcentaje del PBI
Concepto
Consolidado
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Erogaciones Corrientes
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Gastos en Personal
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Bienes y Servicios no Personales
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Transferencias
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Intereses de la Deuda
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Erogaciones de Capital *
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Inversión Real
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
1950
28,32
21,36
9,96
20,42
15,94
4,48
10,72
8,16
2,56
4,81
3,97
0,84
3,81
2,95
0,86
1,07
0,85
0,22
7,90
5,42
2,48
7,59
5,42
2,17
1960
20,66
15,28
5,38
17,46
13,64
3,82
17,46
4,72
2,13
2,64
1,97
0,67
7,36
6,42
0,94
0,59
0,52
0,07
3,21
1,64
1,57
2,94
1,57
1,37
1970
23,75
15,76
7,99
18,19
12,57
5,62
8,06
4,70
3,36
2,29
1,61
0,68
7,78
6,23
1,55
0,07
0,03
0,04
5,56
3,19
2,37
4,27
2,08
2,19
1977-1980
28,93
18,70
10,21
19,95
13,20
6,75
7,90
3,98
3,92
2,92
2,08
0,84
9,06
7,11
1,95
0,07
0,03
0,04
8,96
5,50
3,46
5,96
2,65
3,31
1980
31,38
22,13
9,25
24,21
17,66
6,55
8,32
3,79
4,53
2,85
2,08
0,77
11,45
10,27
1,18
1,61
1,53
0,08
7,17
4,47
2,70
4,16
1,57
2,59
1990
1996-2000
27,96
19,12
8,84
23,79
16,37
7,42
7,59
2,75
4,84
2,01
1,10
0,91
12,82
11,42
1,40
1,36
1,09
0,27
4,17
2,75
1,41
1,68
0,39
1,29
32,95
21,76
11,19
25,03
15,32
9,71
8,36
2,47
5,89
2,03
0,75
1,28
11,33
9,51
1,82
3,31
2,59
0,72
7,92
6,44
1,48
2,27
1,20
1,07
* Incluye Amortización de la Deuda e Intereses considerados Amortización
Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología que para
1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)
117
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 43 – Perfil económico de las erogaciones del Sector Público
En porcentaje del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 – 1980
1996 - 2000
Promedio % Por niveles de Estructura del
PBI
Gobierno
Sector Público
consolidado
Concepto
Consolidado
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Erogaciones Corrientes
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Gastos en Personal
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Bienes y Servicios no Personales
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Transferencias
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Intereses de la Deuda
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Erogaciones de Capital *
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Inversión Real
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
28,81
18,70
10,21
19,95
13,20
6,75
7,90
3,98
3,92
2,92
2,08
0,84
9,06
7,11
1,95
9,07
0,03
0,04
8,96
5,50
3,46
5,96
2,65
3,31
100,00
64,70
35,30
100,00
66,20
33,80
100,00
50,40
49,60
100,00
71,20
28,80
100,00
78,50
21,50
100,00
42,80
57,10
100,00
61,40
38,60
100,00
44,50
55,50
100,00
69,00
27,30
10,10
31,30
0,20
31,00
20,60
Promedio % Por niveles de
PBI
gobierno
32,95
21,76
11,19
25,03
15,32
9,71
8,36
2,47
5,89
2,03
0,75
1,28
11,33
9,51
1,82
3,31
2,59
0,72
7,92
6,44
1,48
2,27
1,20
1,07
Estructura del
Sector Público
consolidado
100,00
66,04
33,96
100,00
61,21
38,79
100,00
29,55
70,45
100,00
36,95
63,05
100,00
83,94
16,06
100,00
78,25
21,75
100,00
81,31
18,69
100,00
52,86
47,14
100,00
75,96
25,37
6,16
34,39
10,05
24,04
6,89
* Incluye Amortización de la Deuda e Intereses considerados Amortización
Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología que para
1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)
Tabla 44 – Perfil funcional de las erogaciones - En porcentaje del PBI
Concepto
Sector Público Consolidado
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Adminitración General
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Defensa y Seguridad
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Salud
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Educación y Cultura
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Desarrollo de la Economía
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Bienestar Social
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Deuda Pública *
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
1950
1960
1970
28,25
21,29
6,96
20,91
15,53
5,38
1,58
0,67
0,91
3,05
2,54
0,51
1,36
0,65
0,71
1,96
1,23
0,73
7,59
6,15
1,44
4,70
3,70
1,00
0,67
0,58
0,09
23,74
15,75
7,99
1,95
0,68
1,27
3,11
2,36
0,75
1,66
0,72
0,94
3,26
1,92
1,34
6,29
4,18
2,11
6,34
4,84
1,50
1,14
1,05
0,09
0,99
n/d
3,47
n/d
1,06
n/d
2,08
n/d
9,42
n/d
3,40
n/d
0,86
n/d
1977-1980
28,84
18,69
10,15
2,54
0,69
1,85
3,93
3,15
0,78
1,49
0,38
1,11
3,64
1,85
1,79
6,56
4,18
2,38
7,84
5,86
1,98
2,64
2,59
0,05
1980
1990
30,42
21,17
9,25
1,72
0,63
1,09
3,54
2,60
0,94
3,42
2,14
1,28
3,23
1,59
1,64
7,45
5,42
2,03
8,54
6,35
2,19
2,53
2,45
0,08
26,77
17,93
8,84
2,07
0,86
1,21
1,88
1,19
0,69
3,79
2,42
1,37
3,25
1,23
2,02
4,87
4,03
0,84
9,44
6,82
2,62
1,47
1,39
0,08
1996-2000
27,81
16,62
11,19
3,04
1,28
1,76
2,18
1,19
0,99
4,43
2,42
2,01
4,42
1,02
3,40
1,91
0,72
1,19
8,78
7,40
1,38
3,05
2,59
0,46
* No incluye Amortización
Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología que para 1950-1980
y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)
118
CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
Tabla 45 – Perfil funcional de las erogaciones del Sector Público
En por del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 – 1980
Promedio % Por niveles de
PBI
Gobierno
Concepto
Sector Público Consolidado
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Adminitración General
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Defensa
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Seguridad
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Salud
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Educación y Cultura
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Desarrollo de la Economía
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Bienestar Social
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Deuda Pública *
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
28,84
18,69
10,15
2,54
0,69
1,85
2,41
2,41
1,72
0,74
0,98
1,49
0,38
1,11
3,64
1,85
1,79
6,56
4,18
2,38
7,84
5,86
1,98
2,64
2,59
0,05
1996 - 2000
Estructura del
Sector Público
Consolidado
100,00
64,80
35,20
100,00
27,20
72,80
100,00
100,00
100,00
43,00
57,00
100,00
25,50
74,50
100,00
50,80
49,20
100,00
63,70
36,30
100,00
74,70
25,30
100,00
98,10
1,90
Promedio % Por niveles de
PBI
Gobierno
100,00
27,81
16,62
11,19
3,04
1,28
1,76
0,59
0,59
1,59
0,60
0,99
4,43
2,42
2,01
4,42
1,02
3,40
1,91
0,72
1,19
8,78
7,40
1,38
3,05
2,59
0,46
8,80
8,40
6,00
5,20
12,60
22,70
27,20
9,20
100,00
43,96
56,00
100,00
42,11
57,90
100,00
100,00
100,00
32,70
67,30
100,00
54,63
45,40
100,00
23,08
76,90
100,00
37,70
62,30
100,00
84,28
15,70
100,00
84,92
15,10
Estructura del
Sector Público
Consolidado
100,00
10,93
2,10
5,70
15,93
15,89
6,87
31,57
10,97
* No incluye Amortización
Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología
que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)
Tabla 46 – Recursos consolidados en porcentaje del PBI
Recursos
Sector Público Consolidado
I.- Gobierno nacional
1 - Ingresos Netos
2 - Patrimonios
3 - Producción, Consumo y Trans.
4 - Comercio Exterior
5 - Parafiscales
6 - Seguridad Social
II.- Gobiernos provinciales
1 - Patrimonios
2 - Producción, Consumo y Trans.
3 - Parafiscales
4 - Seguridad Social
1950
20,52
17,61
3,84
0,18
6,94
-0,65
0,46
6,84
2,91
0,77
1,03
0,32
0,78
1951
22,63
20,06
3,91
0,11
7,95
0,97
0,72
6,40
2,57
0,67
0,95
0,23
0,72
1952
20,62
17,94
4,38
0,12
7,62
-1,11
0,42
6,52
2,68
0,67
1,00
0,24
0,78
1953
21,71
19,01
3,68
0,12
7,85
0,00
0,22
7,14
2,70
0,62
0,97
0,34
0,77
1954
22,89
19,85
3,42
0,15
8,16
0,09
0,31
7,72
3,04
0,60
1,00
0,34
1,09
1955
21,72
18,53
3,27
0,09
7,86
-0,44
0,35
7,41
3,19
0,57
1,17
0,46
0,99
1956
20,32
17,44
3,56
0,08
5,56
0,82
0,39
7,04
2,88
0,56
1,03
0,34
0,95
1957
21,72
18,94
3,17
0,07
7,07
1,37
0,47
6,79
2,78
0,45
1,06
0,41
0,87
1958
17,96
15,21
2,74
0,07
5,87
0,22
0,44
5,87
2,75
0,40
0,96
0,36
1,03
1959
17,45
14,70
2,32
0,04
4,67
2,18
0,38
5,11
2,75
0,47
0,95
0,50
0,30
Recursos
Sector Público Consolidado
I.- Gobierno nacional
1 - Ingresos Netos
2 - Patrimonios
3 - Producción, Consumo y Trans.
4 - Comercio Exterior
5 - Parafiscales
6 - Seguridad Social
II.- Gobiernos provinciales
1 - Patrimonios
2 - Producción, Consumo y Trans.
3 - Parafiscales
4 - Seguridad Social
1960
20,51
17,27
2,73
0,43
5,37
2,90
0,36
5,48
3,24
0,63
1,32
0,60
0,70
1961
22,65
18,94
2,99
0,29
6,02
3,07
0,42
6,14
3,71
0,67
1,56
0,62
0,86
1962
19,02
15,35
2,24
0,18
5,38
2,32
0,34
4,89
3,67
0,53
1,42
0,70
1,02
1963
19,06
15,41
2,23
0,09
5,36
1,80
0,25
5,68
3,65
.0.64
1,49
0,61
0,91
1964
17,55
13,92
1,56
0,04
4,59
1,62
0,23
5,87
3,63
0,58
1,52
0,59
0,94
1965
18,99
15,32
2,37
0,02
5,16
1,84
0,38
5,55
3,67
0,54
1,41
0,61
1,11
1966
19,47
15,57
2,72
0,53
5,18
1,54
0,15
5,45
3,90
0,64
1,54
0,69
1,03
1967
22,89
18,78
2,79
0,79
5,12
2,56
0,16
7,36
4,11
0,75
1,68
0,73
0,95
1968
22,49
18,06
2,29
0,72
5,73
2,22
0,20
6,90
4,43
0,85
1,84
0,85
0,89
1969
21,48
17,08
2,20
0,70
5,59
2,08
0,31
6,20
4,40
0,78
1,83
0,88
0,90
119
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Recursos
Sector Público Consolidado
I.- Gobierno nacional
1 - Ingresos Netos
2 - Patrimonios
3 - Producción, Consumo y Trans.
4 - Comercio Exterior
5 - Parafiscales
6 - Seguridad Social
II.- Gobiernos provinciales
1 - Patrimonios
2 - Producción, Consumo y Trans.
3 - Parafiscales
4 - Seguridad Social
1970
21,93
17,50
2,75
0,88
5,36
1,85
0,40
6,26
4,43
0,85
1,79
0,87
0,93
1971
20,14
16,16
1,88
0,74
4,86
1,75
0,26
6,67
3,98
0,68
1,54
0,78
0,98
1972
17,61
14,21
1,52
0,56
4,25
2,15
0,24
5,49
3,40
0,56
1,29
0,64
0,91
1973
20,54
16,84
1,79
0,66
4,62
2,08
0,25
7,45
3,70
0,56
1,34
0,62
1,18
1974
24,94
20,05
2,39
0,70
6,26
1,74
0,27
8,68
4,44
0,60
1,65
0,89
1,30
1975
18,22
14,74
0,96
0,06
4,65
1,41
0,27
7,40
3,48
0,37
0,65
0,66
1,81
1976
19,44
16,16
1,18
0,38
5,21
2,21
0,42
6,76
3,28
0,25
1,30
0,59
1,14
1977
23,38
18,55
2,47
0,63
6,95
1,60
0,59
6,30
4,83
0,63
2,17
0,93
1,09
1978
25,26
19,37
1,81
0,56
7,88
1,12
0,57
7,43
5,89
0,85
2,32
1,23
1,50
1979
24,95
19,09
1,14
0,66
7,27
1,25
0,60
8,18
5,86
0,97
2,38
1,07
1,45
Recursos
Sector Público Consolidado
I.- Gobierno nacional
1 - Ingresos Netos
2 - Patrimonios
3 - Producción, Consumo y Trans.
4 - Comercio Exterior
5 - Parafiscales
6 - Seguridad Social
II.- Gobiernos provinciales
1 - Patrimonios
2 - Producción, Consumo y Trans.
3 - Parafiscales
4 - Seguridad Social
1980
22,44
17,14
1,16
0,61
6,58
1,56
0,68
6,55
5,30
0,91
2,31
0,97
1,11
1981
19,42
14,98
1,24
0,58
7,39
1,36
0,30
4,11
4,44
0,85
1,85
0,79
0,95
1982
15,57
12,14
0,96
0,82
6,45
1,17
0,19
2,56
3,43
0,70
1,54
0,38
0,81
1983
14,91
11,82
0,95
0,57
5,42
1,55
0,17
3,16
3,09
0,53
1,14
0,42
1,00
1984
14,10
10,21
0,65
0,37
5,57
1,38
0,16
2,08
3,89
0,81
1,33
0,45
1,30
1985
18,88
14,42
0,89
0,51
6,74
2,53
0,21
3,53
4,46
0,94
1,59
0,44
1,49
1986
20,73
15,78
1,03
0,57
7,07
2,01
0,21
4,89
4,95
0,90
1,95
0,58
1,52
1987
20,03
15,72
1,76
0,56
6,26
1,63
0,19
5,32
4,31
0,69
1,79
0,49
1,33
1988
17,61
13,61
1,42
0,53
5,89
1,22
0,18
4,37
4,00
0,70
1,46
0,47
1,37
1989
18,45
14,43
1,72
0,65
5,22
2,82
0,21
3,82
4,02
0,67
1,25
0,58
1,52
Recursos
Sector Público Consolidado
I.- Gobierno nacional
1 - Ingresos Netos
2 - Patrimonios
3 - Producción, Consumo y Trans.
4 - Comercio Exterior
5 - Parafiscales
6 - Seguridad Social
II.- Gobiernos provinciales
1 - Patrimonios
2 - Producción, Consumo y Trans.
3 - Parafiscales
4 - Seguridad Social
1990
18,24
14,11
0,75
0,65
5,75
1,51
0,17
5,29
4,13
0,86
1,45
0,42
1,40
1991
20,19
15,75
1,48
1,17
6,14
0,94
0,52
5,49
4,44
0,87
1,72
0,40
1,45
1992
23,76
18,12
1,87
0,55
8,20
0,97
0,27
6,25
5,64
0,89
2,36
0,61
1,78
1993
26,87
20,25
2,55
0,16
8,90
1,07
0,40
7,17
6,62
0,95
2,77
0,81
2,10
1994
26,49
19,80
2,81
0,14
8,67
1,12
0,21
6,86
6,69
0,97
2,79
0,93
2,00
1995
25,38
19,01
2,88
0,16
8,54
0,81
0,26
6,35
6,37
0,92
2,63
0,93
1,89
1996
24,37
18,59
2,58
0,29
8,73
0,86
0,27
5,87
5,78
0,90
2,70
0,55
1,63
1997
25,28
19,59
2,91
0,21
9,22
0,99
0,27
5,99
5,69
0,94
2,78
0,54
1,43
1998
25,63
19,96
3,25
0,31
9,10
0,96
0,27
6,07
5,67
0,96
2,94
0,57
1,20
1999
26,29
20,45
3,70
0,37
9,02
0,83
0,44
6,09
5,84
0,95
2,94
0,53
1,41
Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología
que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)
Tabla 47 – Recursos públicos en porcentaje del PBI
Promedios
quinquenales
1950 - 1954
1955 - 1959
1960 - 1964
1965 - 1969
1970 - 1974
1975- 1979
1980 - 1984
1985 - 1989
1990 - 1994
1995 - 1999
Años
1980
1981
2000
2001
Consolidado
21,67
19,83
19,76
21,06
20,94
22,25
17,29
19,14
23,11
25,39
Consolidado
28,62
24,40
26,74
26,48
Gobierno
nacional
18,89
16,96
16,18
16,96
16,95
17,58
13,26
14,79
17,61
19,52
Gobiernos
provinciales
2,78
2,87
3,58
4,10
3,99
4,67
4,03
4,35
5,50
5,87
% Gobiernos
provinciales
12,80
14,50
18,10
19,50
19,10
21,00
23,30
22,70
23,80
23,10
Gobierno
nacional
21,55
18,85
20,68
20,17
Gobiernos
provinciales
7,07
5,55
6,06
6,31
% Gobiernos
provinciales
24,70
22,70
22,70
23,80
Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para
este trabajo, utilizando la misma metodología que para 1950-1980 y datos del Ministerio
de Economía de la Nación y de la Afip
120
2000
26,74
20,68
4,11
0,44
9,18
0,73
0,32
5,89
6,06
0,95
2,87
0,63
1,61
CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
Tabla 48 – Recursos públicos
En porcentaje del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 – 1980
Concepto
Sector Público Consolidado
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
I.- Impuestos
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Sobre los Ingresos Netos
Gobierno nacional
Sobre el Patrimonio
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Sobre la Producción, Consumo y Trans.
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Sobre el Comercio Exterior
Gobierno nacional
II.- Recursos Parafiscales
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
III.- Recursos Seguridad Social
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Promedio % Por niveles de
PBI
Gobierno
25,55
19,64
5,91
14,72
11,40
3,31
1,74
1,74
1,56
0,65
0,91
10,01
7,61
2,40
1,40
1,40
1,73
0,61
1,12
9,11
7,63
1,48
100,00
76,90
23,10
100,00
77,50
22,50
1996 - 2000
Estructura del
Sector Público
Consolidado
100,00
57,60
6,80
100,00
41,70
58,30
100,00
76,00
24,00
6,10
39,20
5,50
100,00
35,30
64,40
100,00
83,80
16,20
6,80
35,60
Promedio % Por niveles de
PBI
Gobierno
25,66
19,85
5,81
17,34
13,55
3,79
3,31
3,31
1,26
0,32
0,94
11,90
9,05
2,85
0,87
0,87
0,87
0,31
0,56
7,44
5,98
1,46
100,00
77,40
22,60
100,00
78,10
21,90
100,00
100,00
100,00
25,40
74,60
100,00
76,10
23,90
100,00
100,00
100,00
35,60
64,40
100,00
80,40
19,60
Estructura del
Sector Público
Consolidado
100,00
67,60
12,90
4,90
46,40
3,40
3,40
29,00
Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología que para 1950-1980
y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Afip
121
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
VIII - Comportamiento de los gastos y recursos públicos
provinciales. 1959-2001
E
Alberto Porto
Aurora Gallerano
Cecilia Rumi
98
Alejandro Támola
l objetivo de este capítulo es estudiar el comportamiento del gasto público provincial en el período 1959-2001. Se trabaja con el consolidado, con los datos agrupados por provincias con características demográficas y socio-económicas similares y por
provincias. Se desarrollan dos secciones según la clasificación económica y funcional
del gasto.
VIII.1 - Gasto total y gasto según clasificación económica
En esta sección se estudia el comportamiento del gasto total y el gasto según clasificación económica. Se analiza por un lado, la evolución del gasto per cápita, del gasto en
términos del PBI y de la composición económica del gasto. Por otro lado, se distingue
entre tendencia y ciclo del gasto y se indaga en qué medida los ciclos son similares o
diferentes entre provincias. Finalmente, se formula la pregunta de si el comportamiento
observado del gasto permite inferir si los gobiernos provinciales tratan de suavizar el
gasto en el tiempo.
VIII.1.a - Importancia relativa del gasto público provincial
Como se describió en el capitulo VI el gasto público provincial (GPP) representa el
39,2% del gasto consolidado del Sector Público argentino. Si se agregan las municipalidades (4,5%), el Sector Público local representa el 43,7% del gasto total (año 2000).
La estructura vertical es una pirámide invertida, rasgo que ha caracterizado al Sector
Público argentino en todo el siglo XX.99
La participación provincial es mayor en el empleo público, representando el
62,1% del total; si se agrega el empleo municipal los sectores subnacionales representan tres cuartos del empleo público. Esto se debe a la mayor intensidad de uso de trabajo en las actividades del Sector Público provincial (SPP) versus el nacional (SPN). En
efecto, las provincias (1996-2000) representan el 70,5% de los gastos en Personal del
consolidado Nación-provincias. El SPN tiene como principal fuente de gastos los pagos de jubilaciones y pensiones, que constituyen una transferencia de una parte del sector privado a otra, vía el gasto del gobierno. Del gasto del gobierno nacional, excluida
la Deuda Pública, el 45,6% es gasto en Previsión Social. Si se computa la totalidad del
98
Se agradece el aporte de Maria P. Brizuela.
Para más detalles sobre la evolución del tamaño y estructura vertical del Sector Público, ver el Capítulo
VI.
99
123
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
gasto nacional, los pagos de Previsión Social y Deuda Pública representan el 57% (año
2000).100 Simplificando, se puede concluir que la actividad del gobierno como oferente
de servicios está concentrada en los niveles provincial y municipal. El gobierno nacional se ha concentrado en la actividad redistributiva, vía transferencias de Previsión Social.
VIII.1.b - Gasto público per cápita
Los tamaños de las provincias difieren significativamente.101 Por esta razón, para realizar comparaciones, una alternativa es normalizar con la población para obtener el gasto
por habitante (GPPpc) en cada jurisdicción. En el período 1959-2001 el GPPpc creció a
la tasa acumulativa anual del 3,4% (Figura 31 y Tabla 49).102 Esto implica una alta
“elasticidad-población” del gasto total: por cada 1% de aumento de la población el gasto provincial ha aumentado 4,4%.103
Figura 31 – Gasto per cápita en $ de 2001
1200
1000
800
600
400
200
0
1958
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
Las provincias no sólo difieren en el tamaño de la población sino también en las
características económicas y sociales, tanto en un momento del tiempo como en cuanto
a su evolución. Es esperable que estas diferencias se transformen en diferentes niveles
y tasas de variación de los gastos. Por ejemplo, si hay diferencias en el tamaño de la
población (o en la población en relación con la superficie) puede esperarse que si existen rendimientos crecientes a escala (costos medios decrecientes), el GPPpc esté asociado negativamente con la población. Si existen diferencias en el medio ambiente socio-económico de las provincias, que hacen que prestar el mismo bien sea más costoso
en medios más desfavorables y si el gobierno nacional tiene entre sus objetivos com100
El gobierno nacional representa el 83,5% del total de Transferencias del consolidado Nación-provincias
y el 77,1% de los pagos de Servicios de la Deuda Pública (promedio 1996-2000).
101
Ver Capítulo II.
102
Todas las tasas de crecimiento de este capítulo se calculan por mínimos cuadrados, suponiendo que el
gasto crece a una tasa constante durante todo el período, gasto = b.ert, donde r es la tasa de crecimiento
promedio y t es una variable de tendencia.
103
Entre los factores explicativos de este aumento se encuentran los aumentos de la demanda, los cambios
en los precios relativos del Sector Público vs. el sector privado y la descentralización de gastos de la Nación a las provincias.
124
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
pensar esas diferencias con transferencias intergubernamentales,104 entonces es esperable un gasto per cápita mayor en esas jurisdicciones.105 Esta relación puede ser más
acentuada si los gobiernos locales que reciben transferencias las usan para incrementar
el gasto más allá de lo que justifican las diferencias de medio ambiente. Otros factores,
económicos106 y extra-económicos,107 pueden justificar diferencias de gasto per cápita
entre las jurisdicciones.
Tabla 49 – Gasto per cápita en $ de 2001
Provincia
1959
1970
Avanzadas
172
370
Buenos Aires
168
330
Córdoba
170
393
Santa Fe
161
415
Mendoza
244
586
Intermedias
164
421
Entre Ríos
141
440
Salta
168
374
San Juan
209
532
San Luis
255
513
Tucumán
145
353
Baja Densidad
193
967
Chubut
156
865
La Pampa
209
799
Neuquén
136
826
Río Negro
143
888
Santa Cruz
591
1.899
Tierra del Fuego
1.760
Rezagadas
154
431
Catamarca
196
595
Chaco
116
355
Corrientes
173
448
Formosa
124
517
Jujuy
200
447
La Rioja
202
636
Misiones
157
374
Santiago del Estero
132
389
Total
169
411
Desvío estandar
96,66
412,83
Coeficiente de variación
0,51
0,64
Máximo/Minínimo
5,09
5,75
T.V.P.A. = Tasa de variación promedio anual
1980
601
550
727
619
770
844
731
945
1.211
1.207
626
1.598
1.403
1.702
1.513
1.101
3.107
3.889
919
1.290
953
788
1.150
983
1.567
725
749
728
794,36
0,65
7,07
1990
484
411
644
691
411
653
586
704
780
888
557
1.446
904
1.024
1.791
1.148
2.355
4.157
946
1.517
709
672
1.526
1.156
1.932
560
974
631
833,97
0,73
10,13
2000
818
791
814
860
983
1.029
1.136
918
1.344
1.359
789
2.075
1.438
1.853
2.397
1.379
4.035
3.917
1.139
1.588
1.116
791
1.476
1.174
2.442
942
930
975
909,00
0,61
5,11
2001
832
795
950
832
929
1.081
1.192
842
1.290
1.815
880
2.129
1.419
2.141
2.423
1.348
3.937
4.366
1.131
1.660
1.125
849
1.520
1.213
2.104
887
891
993
949,24
0,62
5,50
T.V.P.A.
2,92
2,74
3,23
3,45
2,55
3,53
3,79
3,51
3,52
3,25
3,33
4,20
3,44
4,03
5,07
4,15
3,08
4,96
4,12
4,38
4,30
3,11
5,33
3,66
4,99
3,84
4,09
3,41
104
La compensación de las diferencias económico-sociales ha sido siempre un objetivo explícito del Régimen de Coparticipación argentino. Para detalles sobre la evolución de la filosofía del régimen y los aspectos cuantitativos, ver el Capítulo V.
105
Las diferencias socio-económicas no sólo provocan diferencias en los costos de provisión, sino también
en la definición misma del producto. Ver Bradford, Malt y Oates (1969) para la distinción entre “D” y “C”
output de los gobiernos locales.
106
Por ejemplo, la composición por edades de la población, el ingreso per cápita, la distribución del ingreso, etc.
107
Por ejemplo, participación política en el Congreso Nacional, color político del Gobernador y el Presidente, poder de las burocracias, etc.
125
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Las diferencias interprovinciales de niveles y tasas de variación del GPPpc se documentan en la Tabla 49 y la Figura 31.108 Hay notables diferencias interprovinciales.
La relación entre el valor máximo y el mínimo pasó de 5,1 en 1959 a 7,1 en 1980; a
10,1 en 1990 y retornó a 5,1 en 2000. Si no se consideran las provincias de Baja Densidad, por sus particulares características demográficas, la relación entre el gasto público per cápita más alto (San Luis) y el más bajo (Chaco) era de 2,2 en 1959. En 2001 la
relación se había ampliado a 2,7 (La Rioja / Buenos Aires) con cambios importantes en
el ranking por provincias. Las tasas anuales de variación de los gastos per cápita difieren notablemente: para el conjunto de provincias fue 3,4%, con los menores valores
para Mendoza (2,6%) y Buenos Aires (2,7%) y los mayores para Formosa (5,3%) y La
Rioja (5%).
Recapitulando, las diferencias de GPPpc pueden originarse en razones de eficiencia (economías de escala y su reverso, las deseconomías de escala y/o aglomeración),
de equidad (compensar disparidades, igualar oportunidades) y/o políticas. Los mismos
factores pueden explicar las diferentes tasas de variación de los GPPpc. Por ejemplo, si
a lo largo del tiempo algunas provincias obtienen mayor poder político en el Congreso
Nacional y logran transformarlo en mayores transferencias nacionales,109 el GPPpc
crecerá más rápido que en las otras. Del mismo modo, si se agregan nuevos servicios
se tendrán que girar más fondos a las provincias con costos más altos o con condiciones de provisión más desfavorables.
VIII.1.c - El gasto público en términos del PBI
La tasa de crecimiento anual acumulativa del GPPpc fue muy superior a la del crecimiento del PBIpc (producto bruto interno per cápita). Si el GPP se normaliza con el
PBI, la relación (calculada en base a las series en valores corrientes) indica que el sector creció de alrededor del 7% en los primeros años de la década de los 60 a más del
15% en 1999-2000.
Tabla 50 – Gasto público provincial en porcentaje del PBI
Año
Gasto / PBI
Año
Gasto / PBI
Año
Gasto / PBI
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
7,02
7,05
6,85
6,82
7,59
8,96
8,35
8,45
8,97
9,23
8,90
8,75
9,92
11,65
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
11,38
8,95
9,29
10,05
9,48
10,22
10,39
7,97
8,86
9,57
10,31
12,19
12,76
11,30
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
10,80
12,06
11,38
12,43
13,49
13,64
13,77
13,42
13,64
14,52
15,78
15,51
16,65
No incluye Ciudad de Bs.As.
108
109
Los datos por provincia se incluyen en el Anexo IV.
Ver Porto y Sanguinetti (2001).
126
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
Figura 32 – Gasto público provincial en porcentaje del PBI
18.0
16.0
14.0
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Las evoluciones por provincias, calculadas en base a datos del PBG (producto
bruto geográfico) en valores constantes de 1986 se documentan en la Tabla 51.110
Tabla 51 – Gasto público provincial en porcentaje del PBG
Provincia
Avanzadas
Buenos Aires
Córdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Ríos
Salta
San Juan
San Luis
Tucumán
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuquén
Río Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total
Desvío estandar
Coeficiente de variación
Máximo/Minínimo
1961
4,34
3,86
5,34
4,79
5,95
8,25
7,84
7,33
10,89
14,24
6,58
6,38
6,03
7,12
4,73
5,08
11,01
1,92
9,97
20,21
6,76
9,49
9,83
11,63
13,23
11,17
9,52
5,31
4,06
0,48
10,55
1970
5,10
4,32
7,06
5,68
7,92
8,99
9,07
8,01
13,89
9,76
7,37
10,63
8,25
9,79
10,22
10,90
15,59
14,47
12,47
20,87
11,41
10,45
16,27
10,04
21,99
11,90
12,56
6,37
4,40
0,39
5,09
1980
8,12
7,66
10,63
7,14
9,78
14,67
13,62
17,18
25,97
18,09
9,47
12,66
8,95
18,68
9,71
12,04
20,14
19,56
20,63
27,96
24,55
15,81
31,26
16,51
41,41
16,46
18,40
10,37
8,43
0,48
5,80
1990
8,68
7,49
12,31
10,22
8,68
12,01
10,37
16,21
18,66
6,67
11,85
13,70
7,87
12,46
14,55
14,87
19,79
17,92
23,80
30,53
22,24
13,26
46,37
23,58
30,75
15,42
36,94
11,26
10,08
0,57
6,95
2000
11,66
11,57
11,55
9,50
21,16
15,64
15,49
19,46
25,84
10,16
12,70
15,20
9,45
21,09
12,03
16,35
23,98
26,13
25,37
19,76
36,01
15,25
38,82
24,21
32,61
21,68
29,27
14,01
8,53
0,42
4,11
2001
12,63
12,29
14,63
9,84
21,76
17,73
17,64
19,34
26,46
14,74
15,18
16,45
9,71
27,14
12,65
17,26
24,33
32,12
27,21
21,94
39,92
17,59
42,81
26,94
31,08
22,15
30,21
15,25
9,01
0,41
4,41
110
Los datos del PBG por provincias deben tomarse con suma precaución dado que resultaron de series
elaboradas con distintas fuentes, metodologías, precios y criterios de empalme.
127
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
VIII.1.d - Componentes del gasto público
A lo largo del tiempo los distintos componentes del gasto no han evolucionado en forma
proporcional (Tabla 52, Figura 33, Figura 34 y Figura 35). Los gastos corrientes crecieron en forma similar al gasto total. Dentro de los gastos corrientes, los gastos en Personal
y las Transferencias tienen una evolución marcadamente creciente, que contrasta con el
más lento crecimiento del gasto en Bienes y Servicios. Los gastos de capital tienen tendencia creciente hasta el año 1980 y luego una clara tendencia decreciente.
Tabla 52 – Composición del gasto total per cápita (en $ de 2001)
Año
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
Gastos
corrientes
122
142
184
189
185
197
239
264
250
245
266
280
282
264
361
482
484
306
312
378
414
498
Gastos de
capital
47
74
97
80
66
76
90
114
103
115
137
131
118
114
111
154
158
175
233
213
203
230
Total de
erogaciones
169
216
281
269
251
273
329
379
353
360
403
411
401
378
471
636
642
480
545
591
617
728
Año
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Gastos
corrientes
464
347
440
513
486
581
607
560
467
510
556
666
747
780
736
716
766
836
898
884
909
Gastos de
capital
226
143
160
154
134
201
216
162
107
121
87
82
109
126
127
124
135
136
117
91
84
Figura 33 – Composición del gasto total per cápita (en $ de 2001)
1200
900
600
300
0
1955
1960
1965
1970
Gasto corriente
128
1975
1980
1985
Gasto de capital
1990
1995
Gasto total
2000
Total de
erogaciones
691
491
600
666
619
782
823
722
574
631
643
748
856
906
862
839
901
972
1.016
975
993
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
Figura 34 – Composición del gasto corriente per cápita (en $ de 2001)
500
400
300
200
100
0
1958
1963
1968
1973
Bienes y servicios
1978
Intereses
1983
1988
1993
Transferencias
1998
Personal
Figura 35 – Composición del gasto de capital per cápita (en $ de 2001)
240
200
160
120
80
40
0
1958
1963
1968
1973
1978
Form. de cap. financiero
1983
1988
1993
1998
Form. de cap. real
Estas evoluciones revelan, por un lado, la distinta flexibilidad de largo plazo de
los componentes del presupuesto. Ante estrecheces financieras, la variable de ajuste es
el gasto de capital, lo que aparta el sendero real de expansión de las provincias del sendero óptimo (Tabla 53 y Figura 36). Por otro lado, revelan el achicamiento del estado
empresario y la política de privatizaciones y concesiones de algunos servicios.
129
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 53 – Formación de capital real / Gasto corriente (%)
Provincia
Avanzadas
Buenos Aires
Córdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Ríos
Salta
San Juan
San Luis
Tucumán
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuquén
Río Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total
Desvío estandar
Coeficiente de variación
Máximo/Minínimo
1959
33
41
33
18
19
33
47
29
34
54
16
67
62
100
56
44
71
0
45
48
50
55
58
48
19
68
20
36
20,72
0,46
6,27
1970
35
35
26
36
51
44
40
47
64
30
38
89
94
114
69
84
84
134
55
65
39
61
79
32
83
63
48
43
28,13
0,46
5,19
1980
33
31
37
40
31
40
37
39
65
54
24
86
68
120
78
52
124
180
61
56
72
67
67
66
67
53
41
43
35,67
0,56
7,66
1990
10
10
11
9
20
19
15
9
26
42
19
38
40
33
60
31
25
25
30
25
26
33
23
53
20
29
32
19
13,10
0,49
6,93
2000
5
3
11
6
12
14
7
18
11
41
10
11
10
20
7
6
17
9
10
11
8
5
8
8
14
13
12
8
7,80
0,67
14,66
Figura 36 – Formación de capital real / Gasto corriente (%)
70
60
50
40
30
20
10
0
1958
130
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
2001
3
2
5
4
5
13
6
10
9
49
9
13
10
25
8
7
15
20
9
10
11
8
8
5
9
9
11
7
9,77
0,87
28,10
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
Dado un tamaño de planta, la combinación de insumos corrientes también fluctúa
por la flexibilidad asimétrica de los gastos. Especialmente importante es la combinación Bienes y Servicios/Personal (Tabla 54 y Figura 37). Estas asimetrías generan costos no despreciables en el Sector Público. En muchos casos estos costos no quedan registrados contablemente, pero no significa que no estén presentes y sean de considerable impacto en la sociedad (por ejemplo, demoras en la entrega de documentos por falta de formularios, carencia de insumos en hospitales, comisarías y escuelas, listas de
espera en hospitales, uso de tecnologías obsoletas, etc.).
Tabla 54 – Gasto en Bienes y Servicios / Gasto en Personal (%)
Provincia
Avanzadas
Buenos Aires
Córdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Ríos
Salta
San Juan
San Luis
Tucumán
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuquén
Río Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total
Desvío estandar
Coeficiente de variación
Máximo/Minínimo
1959
24
30
23
11
24
22
19
24
24
28
19
39
30
27
33
56
50
24
14
41
17
38
17
12
37
24
24
11,58
0,43
5,09
1970
18
18
19
15
20
19
24
22
16
13
15
27
23
18
48
28
22
39
19
13
23
25
27
16
14
22
12
19
8,36
0,39
3,94
1980
21
23
22
15
18
11
13
10
13
16
9
17
16
21
19
12
14
41
15
19
20
20
12
13
15
14
9
18
6,65
0,40
4,78
1990
30
25
43
38
23
19
16
19
39
14
14
19
15
38
33
14
10
11
17
23
17
30
14
12
9
16
13
24
10,51
0,50
4,75
2000
19
21
16
14
24
17
14
23
16
25
13
23
20
33
27
25
16
17
12
13
13
7
13
10
17
14
10
18
6,29
0,36
4,71
2001
21
21
24
15
23
16
14
22
15
26
12
23
20
32
24
24
16
23
13
17
13
12
14
10
14
14
10
19
5,95
0,33
3,38
131
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 37 – Gasto en Bienes y Servicios / Gasto en Personal (%)
35
30
25
20
15
10
1958
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
VIII.1.e - El gasto público y la “enfermedad de los costos” de Baumol
El GPPpc debería crecer más que el ingreso de largo plazo si la elasticidad-ingreso fuera mayor que la unidad (es la denominada Ley de Wagner, cuya operación sugiere la
Figura 32). También debería crecer la participación del gasto público en el ingreso corriente total si la productividad en el Sector Público creciera más lentamente que en el
sector privado y la elasticidad-precio de la demanda fuera menor que la unidad (Baumol, 1967). Para contar con una primera idea de la magnitud de los diferenciales de
productividad entre los sectores, se calcularon los precios relativos de tres bienes
(Tabla 55): educación privada, salud privada y bienes industriales.
Tabla 55 – Precios relativos de distintos bienes (índice 1980 = 100)
Bienes
1961
1970
1980
1990
2000
2001
Educación privada
48
165
100
155
311
312
Salud privada
90
178
100
219
457
469
Bienes industriales
119
107
100
97
74
75
Fuente: Calculado según el IPC del INDEC, deflactados por el promedio del IPC y los precios mayoristas
Más allá de errores de medición, las cifras sugieren fuertemente la operación de la
“enfermedad de los costos” de Baumol (1967). El impacto sobre el tamaño del Sector
Público en términos del PBI puede ser significativo, debido a que en las actividades del
Sector Público local se utilizan mayoritariamente tecnologías del tipo de las de educación y salud.
VIII.1.f - Tendencia y ciclo del gasto público
En este punto es interesante distinguir entre tendencia y ciclo del GPP. Lo esperable es
que las leyes de Wagner y Baumol se verifiquen como fenómenos de largo plazo. Un
problema diferente es el comportamiento cíclico del gasto. Si el Sector Público enfren132
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
ta épocas de bonanza y otras de estrecheces, es probable que se traduzcan en movimientos cíclicos del gasto.
Las preguntas a indagar en esta sección son: ¿el ciclo del GPPpc tiene distinta
amplitud entre provincias? ¿están correlacionados los ciclos de todas las provincias?
En la Tabla 56, Figura 38 y Figura 39 se observa el componente cíclico y el tendencial del logaritmo del GPPpc. Los valores positivos del ciclo estarían entonces vinculados con las épocas de bonanza de los gobiernos provinciales (el gasto está por encima de la tendencia de largo plazo). Los años en que el ciclo presenta valores negativos estarían relacionados con los períodos de estrecheces, donde las restricciones presupuestarias de los gobiernos se hacen más fuertes y por lo tanto no pueden gastar al
nivel de largo plazo.
Tabla 56 – Ciclo y tendencia de los gastos per cápita totales ($ de 2001 en logaritmo)
Año
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
Gasto
5,13
5,38
5,64
5,60
5,53
5,61
5,80
5,94
5,87
5,88
6,00
6,02
5,99
5,93
6,16
6,45
6,46
6,17
6,30
6,38
6,42
6,59
Tendencia
5,30
5,38
5,46
5,54
5,61
5,68
5,75
5,81
5,87
5,92
5,98
6,03
6,08
6,13
6,18
6,23
6,28
6,31
6,35
6,37
6,40
6,42
Ciclo
-0,17
-0,00
0,18
0,06
-0,08
-0,07
0,05
0,13
-0,00
-0,04
0,02
-0,01
-0,09
-0,20
-0,03
0,22
0,19
-0,14
-0,04
0,01
0,02
0,17
Año
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Gasto
6,54
6,20
6,40
6,50
6,43
6,66
6,71
6,58
6,35
6,45
6,47
6,62
6,75
6,81
6,76
6,73
6,80
6,88
6,92
6,88
6,90
Tendencia
6,44
6,45
6,47
6,48
6,50
6,51
6,53
6,54
6,56
6,58
6,60
6,63
6,67
6,70
6,74
6,77
6,81
6,84
6,87
6,90
6,94
Ciclo
0,10
-0,26
-0,07
0,02
-0,07
0,15
0,19
0,04
-0,20
-0,13
-0,14
-0,02
0,08
0,11
0,02
-0,04
-0,00
0,04
0,05
-0,02
-0,03
133
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 38 – Tendencia en logaritmo de los gastos per cápita totales
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
1958
1963
1968
1973
1978
Gasto
1983
1988
1993
1998
Tendencia
Dado que las características sociales y las restricciones presupuestarias de cada
provincia difieren, la amplitud y el signo de los ciclos no tienen necesariamente que
coincidir entre provincias. Respecto a la amplitud del ciclo –medido por el desvío estándar con respecto a la tendencia-, las provincias de Tierra del Fuego, La Rioja y
Mendoza son las que presentan los mayores valores, mientras que las de Buenos Aires,
Córdoba, Santa Fe y Corrientes son las que han tenido un ciclo menos volátil (Tabla
57).111
Figura 39 – Ciclo del gasto en logaritmo
0.3
0.2
0.1
-0.1
-0.2
-0.3
1958
111
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
Si se realiza un test de similitud de varianzas, se rechaza la hipótesis nula de que las varianzas son todas iguales.
134
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
Tabla 57 – Desvío estandar del ciclo
Provincias
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Desvío estandar
0,12
0,17
0,14
0,13
0,15
0,15
0,14
0,15
0,17
0,16
0,19
0,18
Provincias
Desvío estandar
Misiones
0,16
Neuquén
0,15
Río Negro
0,16
Salta
0,16
San Juan
0,16
San Luis
0,17
Santa Cruz
0,15
Santa Fe
0,13
Santiago del Ester
0,15
Tierra del Fuego
0,22
Tucumán
0,15
Total
0,11
Para verificar el comportamiento procíclico de los gastos provinciales se deberían
encontrar los mismos signos en los ciclos de las distintas provincias en cada año.
Analizando las series del GPPpc de cada provincia, se destacan tanto los años
1974 y 1987, como los años 1959 y 1982. Los primeros debido a que en ellos todas las
provincias coincidieron en un ciclo positivo del gasto y en los segundos todas coincidieron en un ciclo negativo.
Sin embargo, en la mayoría de los años analizados, la coincidencia del signo del
ciclo no se observa para todas las provincias. Para conocer si los años de bonanzas y de
estrechés coinciden para la mayoría de las provincias, se construye el Índice de Herfindahl y Hirschman (IHH)112 que mide el grado de concentración de las provincias en
alguno de los dos signos del ciclo (Tabla 58).
Tabla 58 – Índice de Herfindahl y Hirschman
Año
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
IHH
1,00
0,52
0,92
0,66
0,71
0,66
0,61
0,77
0,51
0,61
0,50
Año
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
IHH
0,52
0,66
0,92
0,51
1,00
0,71
0,61
0,52
0,52
0,55
0,92
Año
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
IHH
0,61
1,00
0,58
0,51
0,58
0,92
1,00
0,52
0,84
0,61
0,84
Año
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
IHH
0,50
0,71
0,92
0,55
0,61
0,50
0,51
0,84
0,66
0,66
Un valor del IHH cercano a la unidad indica una alta concentración de provincias
en alguno de los dos signos del ciclo, por lo cual para los años mencionados de total
coincidencia, el IHH asume su valor máximo (uno). Para el resto de los años el IHH
toma valores inferiores a la unidad. Para los años 1961, 1966, 1980, 1986, 1994 y 1999
el IHH asume valores intermedios entre 0,75 y 1 debido a la concentración de provin112
Este índice para un año j se calcula de la siguiente manera: IHHj=∑(pi)2, donde pi es la proporción de
provincias en el estado de ciclo i (i=positivo o negativo).
135
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
cias en la etapa positiva del ciclo. Los años 1972, 1989 y 1991 también tienen un IHH
entre 0,75 y 1 pero la concentración en este caso se da en la etapa negativa del ciclo.
Es importante notar entonces que en sólo 13 de los 43 años considerados el IHH
fue mayor a 0,75. Resulta difícil hablar del mismo ciclo del gasto en todas las provincias.
Si se indaga respecto al comportamiento procíclico de los distintos componentes
del GPPpc se observa que, mientras que para los gastos de capital el IHH sólo asume
valores mayores a 0,75 para ocho de los años de estudio (1961, 1986 y 1987 con ciclo
positivo, 1959, 1973, 1982, 1989 y 1992 con ciclo negativo), los gastos corrientes presentan un mayor comportamiento procíclico entre provincias -el 48,84% de los 43 años
tienen un IHH mayor a 0,75 (Tabla 59). Incluso dentro de los gastos corrientes, son los
gastos en Personal y los gastos en Bienes y Servicios los que tienen un mayor comportamiento procíclico. En estos últimos también se observa un mayor comportamiento
procíclico cuando se analiza por separado a las provincias Avanzadas, Rezagadas e
Intermedias, aunque las provincias de Baja Densidad tienen muy poco comportamiento
procíclico en la evolución de sus gastos.
Tabla 59- Porcentaje de años con IHH mayor a 0,75
Avanzadas
Gasto público provincial per cápita
Gasto corriente per cápita
Personal
Bienes y Servicios
Intereses
Transferencias
Gasto de capital per cápita
Formación de capital real
Formación de capital financiero
53,49
48,84
58,14
30,23
18,60
32,56
48,84
55,81
16,28
Intermedias
48,84
58,14
55,81
23,26
9,30
20,93
25,58
16,28
18,60
Rezagadas
46,51
58,14
65,12
25,58
37,21
32,56
41,86
32,56
32,56
Baja
Densidad
20,93
41,86
39,53
11,63
30,23
20,93
13,95
13,95
25,58
Total de
provincias
30,23
48,84
58,14
16,28
18,60
13,95
18,60
20,93
16,28
VIII.1.g - El comportamiento del gasto público en el ciclo y la forma de la función
de utilidad de los gobiernos provinciales
Una cuestión importante cuando se analiza el comportamiento del gasto provincial es si
los gobiernos actúan de modo de suavizar el consumo en el tiempo o si siguen la práctica de gastar todos los ingresos, tanto en épocas buenas como malas. La idea básica
para suavizar el consumo en el tiempo es que la función de utilidad es cóncava (aversión al riesgo). La concavidad significa que la utilidad marginal del ingreso es decreciente y de esa forma es mejor mantener el consumo constante en el tiempo que repartir el mismo ingreso total desigualmente en los distintos años. Financiar ese “gasto
permanente” con una política tributaria óptima requiere fijar la alícuota que permita
obtener los recursos necesarios y mantenerla constante a lo largo del tiempo. Para suavizar el consumo el gobierno debe ahorrar en las épocas de bonanza y desahorrar en la
contracción. Pero, que la función de utilidad sea cóncava o convexa (amante del riesgo) es una cuestión empírica. Un gobernador acuciado por problemas de desempleo,
pobreza y otras plagas sociales quizás prefiera gastar todos los recursos que obtenga.
136
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
Con alícuota constante (política tributaria óptima) gastará según lo que recaude.113 Este
último parece ser el comportamiento que revelan los datos presentados en este capítulo.
VIII.2 - Gasto según finalidad
El objetivo de esta sección es estudiar la evolución de los gastos provinciales por finalidad. Los datos disponibles cubren el período 1959-1980 y 1991-2000. En primer lugar se estudia, para el consolidado del conjunto de provincias, la evolución de la composición de la canasta o mix de bienes y la evolución del tamaño del gasto per cápita
por finalidad. En segundo lugar, se indaga si existe convergencia en cuanto a la composición de las canastas entre provincias. En el Anexo IV se presenta un resumen de
datos básicos.
VIII.2.a - Evolución del consolidado de provincias
Composición de la canasta de bienes
La Tabla 60 presenta, para el consolidado de las jurisdicciones, las participaciones de
las distintas finalidades presupuestarias en el gasto total. La composición de la canasta
de bienes ha experimentado grandes cambios en el período. Educación y Cultura tienen
participación creciente a lo largo de todas las observaciones -producto del crecimiento
de la demanda y la descentralización de los servicios de educación pre-primaria, primaria y media de la Nación hacia las provincias. Los gastos en Administración Gubernamental también crecen en participación reflejando, al menos parcialmente, el impacto
de las transferencias a las municipalidades que se contabilizan en esta finalidad. La
finalidad Desarrollo de la Economía disminuyó su participación de alrededor de un
cuarto del gasto total en 1959-1980 a menos del 10% en las últimas observaciones. Esta evolución se debe, al menos parcialmente, a la disminución del estado empresario
provincial por privatizaciones y concesiones de servicios. Las finalidades Seguridad y
Salud disminuyen su participación relativa, en tanto que Bienestar Social exhibe fluctuaciones, sin apreciarse una tendencia definida.
Tabla 60 – Participaciones presupuestarias porcentuales
Finalidad
Administración Gubernamental
Seguridad
Salud
Educación y Cultura
Bienestar Social
Desarrollo de la Economía
1959
20,60
10,80
16,10
17,20
9,10
24,10
1970
17,80
10,50
13,10
18,60
9,40
29,40
1980
20,30
9,40
12,80
23,30
12,00
23,20
1991
26,20
9,10
15,00
24,40
13,80
9,90
2001
24,70
8,60
12,40
30,50
9,80
7,50
Gasto per cápita114
El gasto per cápita crece a lo largo del tiempo en todas las finalidades, con excepción
de Desarrollo de la Economía, que muestra una reversión de la tendencia desde 1980
(Tabla 61).
113
Es oportuno aclarar que la política tributaria óptima implica una alícuota constante en el tiempo si el
costo marginal de los fondos públicos es creciente con la alícuota, para una base imponible dada.
114
Para una mayor desagregación ver el Anexo IV.
137
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
El gasto per cápita en Educación y Cultura en 2001 es 10,7 veces el de 1959; seguido de Administración Gubernamental (7,2 veces); Bienestar Social (6,5 veces); Seguridad (4,8 veces); Salud (4,6 veces); y Desarrollo de la Economía (1,9 veces).
Tabla 61 – Gasto per cápita (en $ de 2001)
Finalidad
Administración Gubernamental
Seguridad
Salud
Educación y Cultura
Bienestar Social
Desarrollo de la Economía
Total
1959
34,3
18,0
26,8
28,7
15,1
40,1
163,0
1970
73,3
43,4
54,0
76,9
38,7
121,3
407,6
1980
144,4
66,9
90,7
158,3
85,4
164,7
710,4
1991
170,3
59,5
97,7
158,7
89,6
64,6
640,4
2001
247,6
85,9
124,6
305,9
98,6
74,8
937,4
VIII.2.b - Evolución de los gastos según finalidad
En esta subsección se presentan índices de concentración relativa regional y coeficientes de variación de esos índices para las jurisdicciones individuales,115 en los siguientes
conceptos: (a) gasto en Administración Gubernamental; (b) gasto en Seguridad; (c)
gasto en Sanidad; (d) gasto en Educación y Cultura; (e) gasto en Bienestar Social; y (f)
gasto en Desarrollo de la Economía.
Gastos en Administración Gubernamental
La Figura 40 muestra la evolución del indicador de concentración relativa
cg Rk j = pg Rk j
,t
,t
pg tk
donde pg Rk j ,t indica la participación relativa del gasto k en el gasto total de la
región j en el período t y pgtk indica la participación relativa del gasto k en el gasto
consolidado total en el período t (si este indicador toma un valor igual a uno significa que la participación del gasto k en la región j en el momento t es la misma que
a nivel consolidado). La Figura 41 presenta el coeficiente de variación de pg Rk j ,t ,
considerando las 24 jurisdicciones individualmente.
Estas figuras muestran cómo el conjunto de las jurisdicciones han avanzado
hacia una situación de mayor homogeneidad en lo que se refiere a la participación
de estos gastos en el gasto total. En particular, en la Figura 41 puede verse la tendencia declinante del coeficiente de variación que toma hacia principios del período considerado valores que aproximadamente duplican a los finales.
115
El índice de concentración tomaría para una región un valor igual a la unidad si esa región tuviese una
participación del concepto bajo análisis igual a la participación de ese concepto a nivel consolidado de las
24 jurisdicciones. Si la participación es menor, el índice cae por debajo de la unidad y si es mayor, resulta
superior a la unidad. El coeficiente de variación es una medida de dispersión. Si todas las jurisdicciones
tuvieran igual participación presupuestaria en un determinado concepto, entonces el coeficiente de variación de ese concepto sería igual a cero, en tanto que a medida que las jurisdicciones comienzan a diferir en
la participación presupuestaria de un determinado ítem, el coeficiente de variación aumenta su valor.
138
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
Figura 40 – Índices de concentración relativa
Gastos generales en gastos totales
1,8
1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
1960
1970
1980
Avanzadas
Intermedias
1990
2000
Rezagadas
Baja Densidad
Figura 41 – Coeficiente de variación
Gastos generales en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.40
0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
1960
1970
1980
1990
2000
Gastos en Seguridad
En este caso la evolución de las participaciones no presenta una tendencia tan clara
como en el caso anterior. Sin embargo, en la Figura 42 y la Figura 43 puede observarse
cómo hacia 1970, partiendo de una alta dispersión alrededor de 1960, los presupuestos
de Seguridad mostraban una mayor homogeneidad, que comienza a revertirse hacia
fines de los 70. En tanto, en los 90 pueden distinguirse dos movimientos: una primera
etapa hasta 1996 donde las participaciones presupuestarias en Seguridad muestran cierta convergencia y una segunda fase en la que se modifica la tendencia y las participaciones presupuestarias comienzan a diferenciarse –principalmente por un desprendimiento de las jurisdicciones Avanzadas.
139
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 42 – Índices de concentración relativa
Gastos Seguridad en gastos totales
1.75
1.50
1.25
1.00
0.75
0.50
1960
1970
1980
Avanzadas
Intermedias
1990
Rezagadas
2000
Baja Densidad
Figura 43 – Coeficiente de variación
Gastos Seguridad en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.43
0.41
0.39
0.37
0.35
0.33
0.31
0.29
0.27
0.25
1960
140
1970
1980
1990
2000
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
Gasto en Sanidad
En el caso de la participación de los gastos en Sanidad se presenta una división relativamente clara entre las jurisdicciones Avanzadas y el resto. Por una parte, las primeras
muestran (Figura 44 y Figura 45) una mayor concentración relativa de gastos en Sanidad y por otra, se observa que el resto de las jurisdicciones se han movido hacia una
mayor homogeneidad en cuanto a la proporción de su presupuesto destinado a Sanidad
(este movimiento es similar al que muestran las participaciones de los gastos en Seguridad).
Figura 44 – Índices de concentración relativa
Gastos en Sanidad en gastos totales
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
1960
1970
1980
1990
2000
Avanzadas
Intermedias
Rezagadas
Baja Densidad
Figura 45 – Coeficiente de variación
Gastos en Sanidad en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.70
0.65
0.60
0.55
0.50
0.45
0.40
0.35
0.30
0.25
1960
1970
1980
1990
2000
141
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Educación y Cultura
La evolución de las participaciones presupuestarias de Educación y Cultura presenta
algunas similitudes con el caso anterior de gastos en Sanidad en al menos dos sentidos.
El primero es la mayor concentración relativa en gastos de Educación y Cultura de las
jurisdicciones Avanzadas (Figura 46). El segundo es una clara convergencia entre el
resto de las jurisdicciones hacia niveles similares de concentración presupuestaria en
este rubro. Sin embargo, la diferencia más significativa es de grado: la dispersión de
los gastos en este rubro –medida por el coeficiente de variación- cae notoriamente, tal
como puede apreciarse en la Figura 47.
Figura 46 – Índices de concentración relativa
Gastos en Educación y Cultura en gastos totales
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
1960
Avanzadas
1970
1980
Intermedias
1990
Rezagadas
2000
Baja Densidad
Figura 47 – Coeficiente de variación
Gastos en Educación y Cultura en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.60
0.55
0.50
0.45
0.40
0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
1960
142
1970
1980
1990
2000
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
Bienestar Social
Los gastos en Bienestar Social también muestran convergencia en lo que hace a participaciones relativas (Figura 48). En este caso no se presenta un agrupamiento relativamente claro entre dos o tres regiones y el resto, como en los caso anteriores, a la vez
que resulta ser uno de los casos más claros de disminución en la dispersión, de acuerdo
al coeficiente de variación (Figura 49).
Figura 48 – Índices de concentración relativa
Gastos en Bienestar Social en gastos totales
2.4
2.0
1.6
1.2
0.8
0.4
1960
1970
Avanzadas
1980
Intermedias
1990
Rezagadas
2000
Baja Densidad
Figura 49 – Coeficiente de variación
Gastos en Bienestar Social en gastos totales (todas las jurisdicciones)
1.20
1.10
1.00
0.90
0.80
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
1960
1970
1980
1990
2000
143
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Desarrollo de la Economía
Este caso se destaca respecto de los anteriores, dado que la dispersión, conforme se
avanza en el período analizado (Figura 50 y Figura 51), se incrementa con relativa claridad. Las jurisdicciones de Baja Densidad son las que concentran relativamente más
sus presupuestos en estas áreas, en claro contraste con las Avanzadas que son las que
menos concentración relativa presentan, dejando ambas en una posición media a las
jurisdicciones Intermedias y Rezagadas (que evolucionan pari passu en el último tramo).
Figura 50 – Índices de concentración relativa
Gastos en Desarrollo de la Economía en gastos totales
2.3
2.0
1.7
1.4
1.1
0.8
0.5
1960
Avanzadas
1970
1980
Intermedias
1990
Rezagadas
2000
Baja Densidad
Figura 51 – Coeficiente de variación
Gastos en Desarrollo de la Economía en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.65
0.60
0.55
0.50
0.45
0.40
0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
1960
144
1970
1980
1990
2000
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
VIII.2.c - Convergencia de la composición de la canasta de bienes provinciales
La descripción realizada en la sección VIII.2.b sugiere convergencia, relativa al promedio, de las estructuras de gasto. Se evaluará ahora la convergencia global de las estructuras presupuestarias. La Figura 52 muestra para las distintas regiones el siguiente
índice de distancia
K
dg j ,t = ∑ g kj ,t − gtk
k =1
donde g kj ,t indica la participación del gasto k en el gasto total de la región j y g tk
la misma participación pero en el total consolidado.116
Figura 52 – Índice de distancia
Estructura de gastos provinciales
0.4
0.3
0.2
0.1
1960
Avanzadas
1970
Intermedias
1980
1990
Rezagadas
2000
Baja Densidad
La Figura 52 muestra que en las primeras observaciones estos indicadores de distancia
mostraban una dispersión bastante mayor que la exhibida hacia el final del período. Esta convergencia de las canastas, a nivel de provincias, se puede apreciar en la Tabla 62. A modo de
ejemplo, en 1959 las mayores distancias entre provincias eran de 0,62 (Río Negro) y 0,56
(Catamarca); en 2000 son 0,35 (Santa Cruz) y 0,33 (Tierra del Fuego y La Rioja).
116
El índice de distancia toma valores entre cero –si una jurisdicción ofrece la misma canasta de bienes
que el promedio- y dos –en caso de que la jurisdicción ofrezca una canasta diametralmente opuesta al
promedio.
145
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 62 – Índices de distancia relativos al presupuesto consolidado total país
Jurisdicciones
Avanzadas
Ciudad de Buenos Aires
Buenos Aires
Córdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Rios
Salta
San Juan
San Luis
Tucumán
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuquén
Rio Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Stgo. del Estero
TOTAL PAIS
1959
1970
1980
1991
2000
0,06
0,60
0,15
0,36
0,30
0,22
0,10
0,27
0,38
0,12
0,45
0,28
0,42
0,43
.
.
0,62
0,48
.
0,14
0,56
0,12
0,15
0,41
0,28
0,28
0,39
0,25
0,00
0,09
0,71
0,22
0,21
0,16
0,11
0,06
0,12
0,24
0,17
0,25
0,09
0,32
0,30
0,46
0,26
0,41
0,30
0,67
0,22
0,35
0,15
0,23
0,51
0,24
0,39
0,23
0,24
0,00
0,07
0,33
0,14
0,30
0,21
0,24
0,09
0,25
0,17
0,29
0,16
0,25
0,26
0,38
0,36
0,19
0,19
0,48
0,56
0,15
0,18
0,33
0,28
0,28
0,25
0,31
0,18
0,37
0,00
0,11
0,45
0,19
0,16
0,15
0,12
0,14
0,09
0,21
0,25
0,30
0,12
0,10
0,14
0,23
0,15
0,11
0,22
0,28
0,16
0,30
0,17
0,20
0,13
0,46
0,26
0,13
0,19
0,00
0,09
0,49
0,15
0,18
0,19
0,11
0,12
0,08
0,15
0,16
0,25
0,16
0,16
0,16
0,32
0,12
0,12
0,35
0,33
0,15
0,13
0,20
0,14
0,17
0,15
0,33
0,20
0,10
0,00
VIII.3 - Recursos provinciales
En esta sección se presenta la estructura y evolución del financiamiento de las provincias argentinas para el período 1959-2001.
VIII.3.a - Recursos per cápita
Entre los años 1959 y 2001 los recursos del consolidado de provincias han mostrado
una tendencia creciente: la tasa de crecimiento promedio anual fue del 3,9%. Los recursos per cápita aumentaron de $200 en el principio del período a más de $1000 en
sus últimos cinco años.
En la Tabla 63 se incluye la información para todo el período, distinguiendo entre
recursos corrientes de jurisdicción provincial (RCJP), recursos corrientes de origen
nacional (RON), total de recursos corrientes (TRC) y de capital (TRK), y total de recursos (TR).
146
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
Tabla 63 – Recursos provinciales per cápita 1959-2001 (en $ de 2001)
Año
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
RCJP
77
108
129
104
91
103
110
113
126
144
163
162
137
121
133
182
107
108
217
251
269
310
RON
81
113
136
121
109
103
147
166
165
178
194
197
202
192
303
407
465
358
304
333
242
360
TRK
6
2
4
4
15
36
33
38
25
15
14
15
13
26
11
11
20
9
9
14
27
64
TRC
158
221
265
225
200
206
257
280
291
321
357
359
339
313
437
589
572
466
521
584
511
670
TR
164
223
269
229
215
242
290
317
316
336
371
374
352
339
448
601
592
475
529
598
538
733
Año
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
RCJP
237
188
193
224
221
270
233
213
164
179
200
270
294
323
290
304
324
332
323
327
295
RON
353
247
194
341
324
379
415
337
338
287
380
465
479
491
449
472
522
539
529
525
493
TRC
590
435
388
565
545
649
649
550
502
466
580
735
773
815
738
776
846
871
852
852
788
TRK
92
46
39
48
50
70
104
79
65
145
84
58
160
152
136
195
204
214
174
242
283
TR
682
481
427
613
595
720
753
629
567
611
664
793
933
966
874
971
1 050
1 085
1 026
1 094
1 071
Los recursos corrientes se han incrementado durante todo el período a una tasa
promedio anual del 3,4%, los recursos de capital lo han hecho a una tasa promedio del
8,9% (Figura 53). Dentro de los recursos corrientes, los de origen nacional han crecido
a una mayor tasa -3,8% promedio anual- que los de jurisdicción provincial –3% promedio anual.
Figura 53 – Recursos provinciales per cápita (en $ de 2001)
1200
1000
TRK
800
600
RCON
400
200
RCJP
2001
1998
1995
1992
1989
1986
1983
1980
1977
1974
1971
1968
1965
1962
1959
0
Los recursos totales de las provincias argentinas han experimentado igual
cantidad de ciclos positivos y negativos. Entre 1959 y 2001, los recursos per cápita superaron su tendencia de largo plazo –ciclos positivos– en 21 años, mientras que
en los 22 años restantes estuvieron debajo de dicha tendencia –ciclos negativos (Figura
54).
147
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 54 – Ciclo y tendencia de los recursos totales
7.5
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
1955
1960 1965
1970 1975
1980
Total Recursos (log)
1985
1990
1995 2000
Tendencia
VIII.3.b - Relación entre recursos propios provinciales y recursos de origen nacional
La relación entre los recursos propios y los de origen nacional ha disminuido a lo largo
del tiempo (Figura 55). De un valor cercano a la unidad en los primeros años –
indicando un tamaño absoluto igual de las dos fuentes de ingresos- ha pasado a estabilizarse alrededor de 0,6 desde mediados de la década del 80 –indicando que casi dos
tercios de los recursos corrientes de las provincias son transferencias nacionales. Esto
es indicativo de una baja y decreciente correspondencia fiscal media.
Figura 55 – Recursos corrientes propios / Recursos corrientes de origen nacional
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
VIII.3.c - Recursos propios en términos del producto bruto
Los recursos tributarios recaudados por las provincias en términos del PBI han aumentado a lo largo del tiempo (Tabla 64 y Figura 56), aunque con algunas marcadas caídas
en los años 1975, 1983 y 1989. Con un valor mínimo de un 1% y un máximo de un
4%, los recursos tributarios de las provincias han representado en promedio el 2,7% del
PBI.
148
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
Tabla 64 – Recaudación tributaria propia de las provincias (porcentaje del PBI) *
Total
ingresos
Año
tributarios
1961
2,35
1975
1962
1,85
1976
1963
2,12
1977
1964
2,20
1978
1965
2,13
1979
1966
2,25
1980
1967
2,57
1981
1968
2,86
1982
1969
2,93
1983
1970
2,97
1984
1971
2,51
1985
1972
2,03
1986
1973
2,00
1987
1974
2,28
1988
* No incluye Ciudad de Buenos Aires
Total
ingresos
tributarios
1,04
1,45
2,61
2,93
3,08
3,31
2,64
2,21
1,78
2,16
2,47
2,77
2,47
2,15
Año
Año
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Total
ingresos
tributarios
1,95
2,39
2,68
3,47
3,57
3,72
3,48
3,68
3,87
4,01
3,95
3,85
3,63
Figura 56 – Recursos tributarios propios provinciales
en porcentaje del PBI
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
En la Tabla 65 se documenta la evolución de los recursos tributarios de cada una
de las provincias en términos del respectivo Producto Bruto Geográfico.
149
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 65 – Recursos propios provinciales en términos del PBI
Jurisdicciones
Avanzadas
Buenos Aires
Cordoba
Mendoza
Santa Fe
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuquen
Rio Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Intermedias
Entre Ríos
Salta
San Juan
San Luis
Tucumán
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Promedio
1961
1970
1980
1990
2001
2,07
1,59
1,62
1,97
2,27
2,08
1,80
2,10
3,86
3,72
3,47
3,26
2,77
2,79
2,34
2,22
4,01
3,93
5,66
3,75
0,33
2,02
0,29
0,92
0,91
0,37
0,93
2,30
1,12
1,61
0,92
0,37
1,22
3,39
1,44
2,20
1,88
1,82
0,98
2,87
0,98
1,68
1,06
1,26
1,86
3,60
3,93
3,53
1,72
3,96
1,69
0,79
1,27
1,54
1,73
2,65
1,05
1,76
1,52
1,60
3,36
3,14
3,43
2,58
2,66
2,37
1,43
1,27
1,01
1,37
4,95
3,49
3,33
2,63
4,72
0,76
1,12
0,95
0,80
2,14
0,81
1,25
0,88
1,74
1,01
1,86
1,37
1,43
1,53
0,68
1,49
1,32
2,03
1,73
3,46
2,35
2,72
2,36
2,23
2,49
2,06
3,40
0,63
1,78
1,06
1,36
1,30
0,75
1,58
1,25
2,26
1,95
3,27
3,01
2,54
3,36
1,22
2,70
5,80
3,53
VIII.3.d - Estructura de los recursos tributarios propios
La estructura tributaria de las provincias no ha cambiado significativamente en el período (Tabla 66). La principal fuente de recursos propios de las provincias argentinas
es el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, que representó el 42% de la recaudación
promedio del período. En orden de importancia le siguen los Impuestos sobre los Inmuebles y los Impuestos sobre los Actos Jurídicos (Sellos). El peso relativo del Impuesto a los Ingresos Brutos se ha ido incrementando con el tiempo. Mientras que en
1959, dicho impuesto representaba el 32% de la recaudación del consolidado provincial, en el año 2001 representó el 54%.
En la Tabla 67 se presentan los recursos tributarios totales y la proporción que representa el Impuesto a los Ingresos Brutos, para cada una de las provincias y grupos de
provincias. Hay grandes diferencias interprovinciales tanto en relación per cápita (del
orden de 10 a 1) como en la estructura tributaria.
Las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe recaudan el 80%
del total; las provincias de Baja Densidad pasaron del 2% en 1959 al 8% en 2001. Las
de desarrollo Intermedio han mantenido su participación en alrededor del 10%. La participación de las provincias Rezagadas no ha superado el 7% (Tabla 68).
150
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
Tabla 66 - Estructura de los recursos propios de las provincias
(porcentaje de cada impuesto en el total)
Año
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Promedio
Impuesto sobre los
Ingresos Brutos
32,3
28,9
28,4
28,6
31,5
30,8
31,9
34,9
33,1
32,9
33,4
33,5
33,8
33,2
32,9
34,3
10,3
46,8
48,6
45,7
43,9
42,6
45,1
46,4
50,6
44,9
47,5
50,2
52,8
50,5
47,8
47,6
51,0
51,8
52,2
53,8
53,8
53,9
52,3
52,7
52,4
52,2
53,6
42,2
Impuesto sobre
Inmuebles
19,4
23,8
23,4
19,4
19,4
16,9
17,1
18,1
21,1
20,8
19,7
19,0
17,9
20,1
19,4
17,7
20,3
11,8
18,6
21,7
20,4
19,3
20,4
24,0
23,4
29,4
24,7
21,1
19,1
23,6
26,4
27,6
22,4
18,0
17,2
16,8
16,8
16,5
16,1
15,8
15,6
16,1
16,0
19,8
Impuesto sobre
Actos Jurídicos
25,4
22,4
22,7
27,1
21,1
20,2
22,4
22,9
21,9
23,6
25,9
24,7
25,2
26,3
27,7
27,6
38,0
21,5
19,7
20,0
19,6
20,9
19,2
15,5
14,8
11,6
12,8
16,2
16,1
12,8
11,7
11,4
15,0
14,1
14,6
13,9
13,2
12,9
11,0
11,1
11,0
9,9
10,4
18,7
Impuesto sobre
Vehículos
7,5
4,5
3,7
4,5
6,3
5,8
6,1
6,6
7,1
6,9
7,0
7,6
7,3
7,8
7,2
7,0
11,0
4,4
4,9
5,9
8,7
8,5
9,7
8,9
9,1
12,4
12,2
9,7
8,4
9,5
10,9
10,4
9,1
7,6
7,2
7,8
7,8
7,9
8,1
8,0
7,4
7,1
7,5
7,8
Otros tributarios
15,5
20,3
21,9
20,3
21,7
26,3
22,7
17,4
16,8
15,7
14,0
15,2
15,7
12,6
12,8
13,5
20,4
15,5
8,2
6,7
7,4
8,7
5,6
5,2
2,0
1,7
2,9
2,7
3,6
3,5
3,2
3,1
2,5
8,4
8,8
7,7
8,3
8,9
12,4
12,4
13,5
14,7
12,5
11,5
151
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 67 – Recursos tributarios propios per cápita (en $ de 2001)
Grupo de
1959
RT ($)
IB/RT (%)
Provincias
Consolidado
51,1
32,3
Avanzadas
64,0
33,1
Buenos Aires
72,9
34,4
Santa Fe
49,8
30,0
Cordoba
42,8
33,5
Mendoza
69,7
26,1
Baja densidad
31,7
20,5
Chubut
11,4
10,5
Santa Cruz
65,2
39,4
La Pampa
59,2
17,1
Rio Negro
24,9
16,0
Neuquen
12,4
23,8
Tierra del Fuego
0,0
Intermedias
33,2
27,0
San Juan
34,3
23,2
San Luis
32,9
20,2
Entre Ríos
43,3
18,4
Tucumán
31,9
38,2
Salta
14,8
45,8
Rezagadas
18,8
34,3
La Rioja
11,0
35,3
Catamarca
10,1
44,8
Corrientes
21,2
21,1
Jujuy
44,6
25,8
Misiones
15,0
23,4
Chaco
19,7
52,2
Santiago del Estero
13,3
51,5
Formosa
11,1
23,7
Desvío estándar
21,4
11,7
Máximo / Mínimo
5,0
RT: total recursos tributarios
IB: Impuesto sobre los Ingresos Brutos
1970
RT ($)
132,4
159,0
173,4
153,6
115,8
132,8
124,3
97,2
112,7
187,4
130,9
90,1
45,4
86,1
67,3
79,8
128,8
76,6
49,0
50,1
19,8
28,9
58,7
68,1
46,8
57,9
41,0
45,5
46,9
9,5
1980
IB/RT (%)
33,5
32,8
32,2
31,7
37,0
35,1
38,5
48,5
40,3
38,3
34,7
32,7
60,0
37,0
29,1
26,2
40,4
38,3
34,1
33,8
26,3
31,4
27,5
29,0
31,5
45,0
35,0
33,3
7,7
2,3
RT ($)
235,8
274,4
277,1
282,6
254,7
273,4
233,8
191,0
289,6
308,9
201,6
224,8
360,9
173,8
159,8
171,9
180,2
175,5
172,9
111,5
84,4
79,6
117,4
140,5
109,9
134,2
83,9
100,2
80,8
4,5
1990
IB/RT (%)
42,6
43,2
46,5
35,8
41,7
31,2
39,2
47,5
45,0
39,0
36,2
33,3
35,5
39,3
36,5
36,5
37,8
44,4
36,4
43,3
42,2
47,3
37,5
46,9
44,3
45,1
44,6
39,7
4,9
1,5
RT ($)
2001
IB/RT (%)
125,1
148,0
152,1
150,0
146,1
111,0
145,9
112,0
126,0
235,9
129,4
121,0
291,8
86,1
53,2
134,4
134,1
64,4
62,2
50,6
47,3
31,1
53,8
63,9
57,3
56,9
33,0
44,9
65,3
9,4
RT ($)
47,6
44,7
40,7
54,4
54,8
41,2
58,8
66,5
85,3
39,3
56,6
67,8
63,9
50,9
59,8
70,0
32,3
59,2
69,2
66,8
70,5
67,7
50,8
75,8
71,7
70,3
59,2
73,9
13,2
2,6
216,7
254,7
260,6
250,5
246,1
226,7
273,2
194,4
234,1
272,6
228,5
371,7
456,4
166,6
138,2
275,8
216,9
150,5
111,9
87,3
78,4
106,4
85,0
83,4
111,1
81,7
92,4
44,5
103,6
10,2
IB/RT (%)
53,6
50,8
49,7
52,3
53,3
52,7
67,6
68,5
82,9
47,1
55,0
77,1
85,6
55,3
53,6
55,6
44,6
56,4
76,4
66,8
64,2
70,4
67,6
66,7
53,3
85,0
62,6
74,2
12,5
1,9
Tabla 68 – Estructura de los recursos propios de las provincias
(porcentaje de cada grupo en el total)
Año
Avanzadas
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
82,2
84,3
83,9
81,7
80,7
80,9
80,2
80,6
82,4
83,7
83,2
82,1
81,5
80,3
79,9
77,5
76,0
74,8
77,6
78,3
79,7
78,7
152
Baja Densidad Intermedias
2,4
2,7
2,8
3,3
3,2
3,2
3,5
3,5
3,3
3,7
4,1
4,0
4,0
4,1
4,4
4,8
3,9
4,8
4,9
5,2
4,7
4,9
9,7
7,8
8,0
9,4
10,5
10,7
11,4
10,5
9,5
7,2
7,3
8,5
8,7
9,6
9,8
11,3
11,1
12,7
10,6
9,8
9,1
9,5
Rezagadas
5,7
5,2
5,3
5,6
5,5
5,1
4,9
5,4
4,9
5,3
5,5
5,4
5,8
6,0
6,0
6,5
8,9
7,7
6,9
6,7
6,5
6,8
Año
Avanzadas
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
78,3
80,0
79,4
81,1
78,8
76,6
74,2
77,0
79,1
78,2
77,0
78,3
78,0
78,9
78,1
77,2
78,3
78,3
77,7
77,2
75,3
Baja Densidad Intermedias
5,2
5,2
5,5
4,5
5,9
6,4
7,9
7,3
6,6
6,7
7,5
7,2
7,1
6,5
6,9
6,8
6,3
6,7
6,7
7,1
7,7
9,4
8,4
8,4
8,5
9,7
10,7
11,0
9,6
8,8
8,9
9,3
8,5
8,8
8,8
9,1
9,4
9,1
9,0
9,6
9,4
10,5
Rezagadas
7,0
6,4
6,7
5,8
5,7
6,3
6,9
6,1
5,5
6,1
6,3
6,0
6,1
5,8
6,0
6,6
6,3
6,1
6,1
6,3
6,5
CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES
VIII.3.e - Recursos de jurisdicción nacional
Los recursos de jurisdicción nacional han sufrido un cambio en su estructura entre los
años 1959 y 2001: la importancia relativa de la Coparticipación de Impuestos se ha
visto reducida con respecto a las demás remesas. Los mecanismos de coparticipación
representaban más del 80% de los recursos de jurisdicción nacional hasta el año 1970.
Desde ese entonces la participación de las otras remesas se fue incrementando para
explicar en el año 2001 el 40% de los recursos de jurisdicción nacional (Tabla 69).
Tabla 69 - Estructura de los recursos de origen nacional de las provincias
(porcentaje del total)
Año
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
Regímenes de
Coparticipación Otras Remesas
Nacional
87,8
92,4
92,0
93,5
98,4
98,8
99,3
99,6
99,3
92,2
87,6
81,6
70,7
53,0
47,4
47,7
25,4
46,4
83,7
67,9
93,3
70,0
12,2
7,6
8,0
6,5
1,6
1,2
0,7
0,4
0,7
7,8
12,4
18,4
29,3
47,0
52,6
52,3
74,6
53,6
16,3
32,1
6,7
30,0
Año
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Regímenes de
Coparticipación Otras Remesas
Nacional
44,0
47,5
60,3
31,2
74,2
70,2
61,6
66,1
65,3
73,3
78,3
68,3
59,6
60,8
57,1
57,8
58,4
60,0
60,0
60,6
57,0
56,0
52,5
39,7
68,8
25,8
29,8
38,4
33,9
34,7
26,7
21,7
31,7
40,4
39,2
42,9
42,2
41,6
40,0
40,0
39,4
43,0
En el Tabla 70 se presentan los recursos de origen nacional para cada provincia y
por grupo de provincias.
La distribución de los recursos de origen nacional por provincias revela participaciones decrecientes para las provincias Avanzadas, crecientes para las de Baja Densidad y Rezagadas y aproximadamente constantes para las Intermedias (Tabla 71).
153
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 70 – Recursos de origen nacional per cápita (en $ de 2001)
1959
1970
1980
1990
RCN /
RCN /
RCN /
RCN /
RON ($)
RON ($)
RON ($)
RON
RON
RON
RON
Consolidado
81,3
87,8
196,6
81,6
360,0
70,0
287,2
73,3
Avanzadas
63,4
90,1
138,4
96,7
231,6
81,0
176,4
79,2
Buenos Aires
55,1
91,1
126,0
100,0
188,7
85,6
136,3
79,6
Santa Fe
73,3
94,3
157,0
92,5
326,0
70,7
259,8
76,4
Córdoba
65,1
89,3
129,7
98,9
285,5
80,9
247,5
80,7
Mendoza
104,7
79,8
227,6
83,5
317,9
78,0
228,7
80,5
Baja Densidad
158,3
84,8
507,0
59,7
935,6
51,4
606,1
57,3
Chubut
147,3
81,8
439,1
60,3
874,8
49,9
446,4
62,6
Santa Cruz
212,3
96,8
820,8
72,5 2.062,1
38,1 1.015,8
61,6
La Pampa
167,3
84,6
545,0
58,6
925,0
59,1
587,0
77,1
Río Negro
140,9
79,4
406,2
57,9
695,3
54,0
623,7
50,3
Neuquen
163,4
89,0
484,6
63,2
809,3
54,4
522,2
54,8
T. del Fuego
0,0
1.134,0
8,0 1.332,1
69,3
908,2
27,0
Intermedias
96,9
84,8
264,8
73,3
477,9
71,2
423,5
73,4
San Juan
156,7
65,0
326,0
71,2
639,6
60,0
526,5
75,4
San Luis
152,4
71,1
430,5
61,2
866,7
59,2
746,5
67,3
Entre Ríos
71,6
100,0
224,9
76,3
434,1
72,7
369,1
80,5
Tucumán
77,3
91,8
217,4
77,3
368,1
79,8
373,8
69,4
Salta
109,3
88,4
293,7
73,3
459,7
77,2
384,3
72,5
Rezagadas
122,4
86,0
319,6
67,1
658,0
60,3
533,8
71,7
La Rioja
165,3
80,4
588,1
52,8 1.139,5
57,8 1.024,8
57,7
Catamarca
187,2
76,0
494,6
56,7 1.008,5
57,4
959,7
68,2
Corrientes
130,1
89,1
316,0
76,9
534,2
66,9
428,5
68,1
Jujuy
162,6
78,8
342,4
81,1
623,1
54,2
484,2
71,8
Misiones
107,8
92,7
263,3
73,6
495,5
63,3
365,3
72,3
Chaco
92,7
89,5
213,9
79,8
683,1
54,0
491,8
75,4
S. del Estero
105,0
89,5
328,9
46,2
569,0
74,1
478,6
79,8
Formosa
119,4
80,0
356,8
67,0
912,6
52,3
772,6
74,6
Notas: RON: recursos de origen nacional. RCN: regímenes de Coparticipación Nacional
Grupo de
Provincias
RON ($)
2001
RCN /
RON
493,5
57,0
329,9
57,8
268,6
55,1
448,7
61,9
439,2
61,5
429,3
57,3
966,9
49,9
767,1
46,4
1.689,4
44,2
1.065,0
55,0
768,5
55,3
696,7
49,0
2.436,2
47,5
666,0
58,6
850,1
59,5
919,7
63,0
661,9
59,4
561,8
59,0
607,1
54,4
819,0
57,7
1.651,3
40,3
1.236,6
62,1
650,3
57,3
802,0
53,9
609,8
52,3
744,3
63,5
707,6
67,4
1.130,6
61,7
RON ($)
Tabla 71 – Recursos de origen nacional de las provincias
Por grupo de provincias (porcentaje de cada grupo en el total)
Año
Avanzadas
Baja
Densidad
Intermedias
Rezagadas
Año
Avanzadas
Baja
Densidad
Intermedias
Rezagadas
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
51,2
48,8
51,1
55,0
57,2
57,8
57,5
54,5
58,3
54,6
52,8
48,1
43,7
44,0
45,6
47,2
54,0
47,6
48,9
41,8
51,7
43,5
7,5
8,0
8,2
7,8
7,6
7,8
8,5
8,7
8,3
9,6
9,6
11,1
11,1
10,5
10,4
9,9
9,1
11,8
9,9
11,1
9,6
12,9
17,8
19,0
18,2
16,7
15,8
16,4
15,3
16,3
14,7
16,1
16,4
17,5
19,3
20,8
19,9
17,5
17,8
17,4
18,1
19,8
17,1
17,1
23,5
24,2
22,5
20,5
19,4
18,0
18,7
20,5
18,7
19,7
21,2
23,2
25,9
24,7
24,1
25,3
19,1
23,2
23,2
27,3
21,6
26,5
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
41,1
41,3
44,3
38,0
39,2
40,8
40,2
41,1
41,8
40,6
40,1
43,4
43,9
43,6
43,4
43,3
43,8
43,1
42,8
43,8
42,9
12,1
11,5
14,8
10,7
11,5
11,8
12,2
11,4
10,8
12,2
11,5
11,3
11,4
12,6
12,5
12,1
11,9
12,0
11,6
11,8
11,9
17,5
18,9
16,0
19,8
19,5
19,0
19,6
20,6
19,7
19,1
18,9
18,0
18,2
17,6
17,8
17,8
17,7
17,8
18,0
17,9
18,4
29,2
28,3
24,9
31,6
29,8
28,5
28,0
26,9
27,7
28,0
29,5
27,3
26,5
26,2
26,4
26,8
26,7
27,2
27,6
26,4
26,8
154
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
IX - Etapas de la Coparticipación Federal de Impuestos.
Un análisis crítico
117
E
Alberto Porto
l objetivo de este capítulo es dar una perspectiva histórica al Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. Se distinguen dos grandes períodos: el previo a la
Coparticipación Federal de Impuestos (1853-1934), que se caracteriza como Federalismo Competitivo, y el de la Coparticipación de Impuestos, desde 1935 hasta nuestros días. En este segundo gran período se distinguen nueve etapas o períodos en base
a la evolución de la legislación y los resultados cuantitativos. Las cinco primeras etapas incluyen el nacimiento, maduración y perfeccionamiento, y se extienden desde
1935 hasta fines de los años 70. El sexto período (1980-1984) inicia el camino hacia
la desarticulación y caída del régimen, que da paso a los tres períodos siguientes (19851987; 1988-1989 y 1990 hasta nuestros días) de nacimiento y consolidación del Federalismo Coercitivo. Cada uno de estos períodos deja lecciones y enseñanzas que pueden ser de utilidad para el diseño de un nuevo régimen.
IX.1 - El período previo a la Coparticipación Federal de Impuestos (18531934). El Federalismo Competitivo118
Hasta 1935 no existió un régimen que legislara las relaciones fiscales Naciónprovincias. Debe mencionarse como primer antecedente legal al régimen de coparticipación vial, que se inicia en 1932 y tenía la finalidad de estimular el gasto provincial
en vialidad. Los recursos se afectaban a un tipo específico de gasto y al cumplimiento
de ciertas condiciones, tales como la organización de reparticiones especializadas a
nivel provincial. Parte de la fundamentación de este tipo de aportes se encuentra en la
existencia de externalidades interjurisdiccionales en la provisión del bien "camino".
Con anterioridad a 1932 el único mecanismo de transferencias había sido el previsto en
el art. 67° inc. 8 de la Constitución Nacional, que incluía entre las atribuciones del
Congreso la de "acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas
no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios" -actualmente denominados "Aportes del Tesoro Nacional" (ATN). La significación cuantitativa era, en
general, escasa. Algunos datos aislados pueden servir como indicadores. En 1886 los
"Aportes a las provincias y a la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires fueron
equivalentes al 1,4% del gasto total del gobierno nacional; en 1887 al 1,9%; en 19021903, aproximadamente al 2%; y en 1909-1910 al 3,5%. Estando en vigencia el régi117
Se agradecen los comentarios de Gonzalo Fernández, Natalia Porto y Cecilia Rumi
Este capítulo está basado en Nuñez Miñana (1972, 1973), Nuñez Miñana y Porto (1981, 1982, 1983), y
Porto (1990, 1993) y las referencias listadas en esos trabajos. Estos trabajos cubren hasta el quinto período
del Régimen de Coparticipación de Impuestos. Todos los cuadros estadísticos han sido tomados de esos
trabajos.
118
155
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
men de Coparticipación, los ATN representaron en 1950 el 3,7% de la parte provincial
en la coparticipación y el 23% del total de fondos de origen nacional percibidos por las
provincias; en 1960 los porcentajes fueron, respectivamente, 6,5% y 5,6%.119
Dos características del período previo a la Coparticipación Federal de Impuestos
fueron:
• Desde el punto de vista de la distribución de los poderes tributarios entre
los dos niveles de gobierno:
-hasta 1890 hubo separación de fuentes tributarias, con los Impuestos sobre el Comercio Exterior recaudados por la Nación la principal fuente
tributaria y los Impuestos "Internos" por las provincias y por la Nación
en la jurisdicción de los Territorios Nacionales y de la Capital Federal. La
composición porcentual de los recursos del gobierno nacional puede
apreciarse con los siguientes datos, los cuales revelan el significativo
cambio que se produjo luego de la crisis de 1890.
Tabla 72 – Recursos del gobierno nacional en porcentaje
1.Comercio Exterior
2. Resto
Total
•
1865
94,6
5,4
100,0
1870-80
89,3
10,7
100,0
1895
74,3
25,7
100,0
1920
60,2
39,8
100,0
1930
59,3
40,7
100,0
Desde el punto de vista del funcionamiento del federalismo fiscal: en el
esquema vigente hasta comienzos de la década del 30 con excepción de
los ATN, de escasa significación cuantitativa, cada provincia debía ajustar sus gastos a su restricción presupuestaria. Una de las consecuencias
fue la gran disparidad territorial de oportunidades en cuanto a la provisión
de bienes públicos provinciales. Las provincias "ricas" podían financiar
niveles de gasto público por habitante mucho más altos que las provincias
"pobres". La situación en cuanto a gasto provincial per cápita relativo
(promedio provincias=100), antes de los Regímenes de Coparticipación,
era la siguiente
Tabla 73 – Gasto provincial per cápita relativo
(promedio provincias = 100)
Avanzadas
Intermedias
Rezagadas
1900
124,0
69,0
26,0
1916
112,0
83,0
49,0
1934
111,0
87,0
42,0
Esta etapa reunió algunas características de Federalismo Competitivo, competencia que se daba tanto vertical como horizontalmente. El Sector Público era relativamente pequeño (12,2% del PBI en 1913-1915;
8,9% en 1916-1920; 10,4% en 1921-1925; 13,2% en 1926-1930)120 y se
verificaban los resultados que predice la literatura económica sobre des119
Los datos fueron obtenidos de Memorias de la Secretaría de Hacienda y de Porto (1986).
El Sector Público comprende el gobierno nacional, los gobiernos provinciales, la municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires y el gasto en Seguridad Social.
120
156
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
centralización fiscal en un contexto de desequilibrios territoriales sin mecanismos de transferencia de fondos entre niveles de gobierno. En primer
lugar, como cada nivel de gobierno debía financiar sus gastos con recursos propios, el gasto nacional era mucho más importante que los gastos
provinciales (ya que disponía de las fuentes de financiamiento más importantes). Las provincias y municipalidades representaban menos de un
tercio del gasto público total. En segundo lugar, como cada provincia debía financiar sus gastos con recursos propios, había grandes diferencias
en cuanto a las alternativas abiertas a los residentes de las distintas jurisdicciones para el consumo de bienes públicos provinciales.121
IX.2 - El período de la Coparticipación Federal de Impuestos (1935 hasta el
presente). Distintas etapas: del Federalismo Cooperativo al Coercitivo
IX.2.a - Primer período del Régimen de Coparticipación (1935-1946)
El contexto general de la creación del régimen (1930-1935)
El Régimen de Coparticipación de Impuestos apareció como una respuesta al cambio
fundamental operado por la gran crisis de 1930, que en nuestro país comenzó a hacer
sentir sus primeros efectos en la segunda mitad de 1929. Los ingresos del Estado Nacional estaban estrechamente vinculados a los derechos aduaneros y el primer impacto
de la crisis sobre el sector externo se trasladó inmediatamente al Sector Público, a través de menores recaudaciones tributarias. Por otra parte, las tentativas de reducción del
gasto público aún con las severas medidas económicas, reducción de sueldos, etc. mostraron su insuficiencia, de manera que el gobierno provisional de aquella etapa tuvo
que enfrentar la situación mediante la creación de nuevos impuestos: el Impuesto a las
Transacciones (1931) y a los Réditos (1932). Estas medidas no fueron suficientes, dado
que la recaudación inicial de los nuevos impuestos sólo compensó parcialmente la
brusca caída de los Impuestos sobre el Comercio Exterior.
Ante esta situación, el gobierno nacional encaró un reordenamiento del sistema
tributario a efectos de lograr un mejor aprovechamiento de la base tributaria y la supresión de problemas de doble imposición. Con esa finalidad, el Congreso Nacional legisló la unificación de los Impuestos Internos (Ley 12.139), la transformación del Impuesto a las Transacciones en el Impuesto a las Ventas (Ley 12.143) y la prórroga del Impuesto a los Réditos (Ley 12.147), sancionando este conjunto de leyes en forma simultánea en los últimos días del año 1934, con vigencia a partir del 1° de enero de 1935.
Las tres Leyes preveían un régimen de distribución del producido de los impuestos
respectivos entre la Nación, las provincias y la Capital Federal. En la primera de las
Leyes, como contrapartida a la obligación de las provincias adheridas de derogar sus
impuestos existentes de carácter similar. En las dos últimas, como compensación por
parte de la Nación a las provincias por la utilización de fuentes tributarias concurrentes
(de tipo permanente o por tiempo determinado, respectivamente).
121
Para más detalles ver el Capítulo XII.
157
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
La unificación de los Impuestos Internos (Ley 12.139)
Establecidos en 1891 los Impuestos Internos nacionales, si bien por razones de tipo
doctrinario por tiempo determinado (anual), luego de más de cuarenta años de vigencia se consideró la necesidad de proyectar un régimen de tipo más permanente.
Además, la existencia de Impuestos Internos aplicados por las provincias en concurrencia con la Nación planteaba dos tipos de problemas. Por un lado, el de la doble
imposición, con sus conocidas dificultades especialmente en relación a la administración de los impuestos y a los costos para el contribuyente. Por otro lado, las provincias productoras de bienes consumidos fuera de su jurisdicción podían “exportar” la carga de sus gastos sobre los contribuyentes residentes en otra jurisdicción.
Esto era particularmente importante para el caso del vino (Mendoza y San Juan) y
del azúcar (Tucumán, Salta y Jujuy), productos cuya fabricación nacional estaba
protegida por aranceles aduaneros. En el marco de crecientes dificultades, tanto
para la Nación como para las provincias, el Poder Ejecutivo Nacional proyectó un
nuevo régimen de unificación de los Impuestos Internos, con una distribución del
producido a los distintos gobiernos involucrados, apareciendo por primera vez la
figura de la Ley Convenio dictada por el gobierno nacional a la cual adhieren los
gobiernos provinciales.
La distribución del producido de los impuestos unificados tanto entre Nación
y provincias, como entre cada una de las provincias, se estableció mediante un
mecanismo sumamente complicado, sólo explicable en función de los distintos
intereses creados que se trataba de no lesionar abruptamente.122 Dos cuestiones merecen mención por su importancia hacia el futuro. Por un lado, la transición desde
el momento inicial (1935) hasta el vencimiento (1954) estaba fijada por la Ley. Por
otro lado, el distribuidor población va adquiriendo importancia a medida que se
avanza en el tiempo.
La coparticipación de los nuevos impuestos nacionales (Leyes 12.143 y 12.147)
Simultáneamente con el replanteo de los poderes tributarios respecto a los Impuestos
Internos, el Congreso Nacional introdujo la participación de las provincias y de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en la recaudación de los dos impuestos re122
Para ello se distinguen dos situaciones: por un lado, el de los Impuestos a los Consumos a derogar por
las 14 provincias, y por otro lado, el de los Impuestos que gravaban algunas actividades productivas por
parte de ciertas provincias productoras (vino, alcoholes y azúcar). Para el primer caso, se establece como
monto básico a distribuir el promedio 1929-1933 de recaudación efectiva de las provincias (33,8 millones)
incrementado en un 10%. Esta suma se distribuye entre provincias, partiendo en el año inicial (1935) según las proporciones de recaudación provincial efectiva, disminuyendo en un 10% anual hasta desaparecer
por completo en diez años. La diferencia (proporciones crecientes desde el 10% en 1936 hasta el 100% en
1945) se distribuye entre provincias según población del último Censo Nacional. Además, se incrementa el
monto a distribuir entre provincias en un 10% del monto básico por año hasta un 50% en 1939, distribuido
entre provincias según población a partir de 1940. La proporción entre Nación y provincias se determina
de forma que iguale la proporción alcanzada en el bienio 1938-1939. Para el segundo caso, se parte de una
distribución entre provincias (Mendoza, San Juan, Tucumán, Jujuy y Salta) de un monto absoluto igual al
promedio de recaudación provincial efectiva, para 1935, con disminuciones del 5% en los cuatro primeros
años y del 2% en los años siguientes hasta llegar al 50% en el año final (1954). En este caso, se prevé la
compensación por parte del gobierno nacional por las pérdidas implicadas, a través de la asunción por
parte de éste de las deudas de los gobiernos provinciales, o alternativamente del servicio de la deuda provincial.
158
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
cientemente creados, uno de los cuales (a los Réditos) se prorrogó por diez años, en
tanto el otro (a las Transacciones) se reestructuró, adoptando la forma de Impuesto a
las Ventas. El mecanismo adoptado en ambas Leyes es similar. La distribución entre la
Nación por un lado y las provincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
por otro (distribución primaria) se estableció en las proporciones del 82,5% y del
17,5%, respectivamente. La distribución entre estas últimas jurisdicciones (distribución
secundaria) se estableció en función de cuatro parámetros: 30% por población, 30%
por gastos provinciales (presupuestados para 1934), 30% de acuerdo a los recursos
percibidos por cada provincia (cada año inmediato anterior) y 10% de acuerdo con la
recaudación del impuesto a distribuir, dentro de la jurisdicción de cada provincia. Este
último parámetro no era aplicable a la municipalidad, que sólo percibía de acuerdo a
los tres primeros.
En tanto la Ley 12.139 (Impuestos Internos unificados) que preveía una vigencia
de veinte años no fue modificada hasta 1955, estos regímenes sufrieron cambios durante el período posterior a 1943. Por una parte, se incorporó un nuevo impuesto al Régimen de Coparticipación: el Impuesto a las Ganancias Eventuales (1946) a distribuir en
forma similar al Impuesto a los Réditos. Por otra parte, otro impuesto creado en el período, el Impuesto a los Beneficios Extraordinarios (1943 y 1944), pese a aplicarse en
todo el territorio de la Nación, era ingresado en su totalidad a la Nación.
Dos cuestiones importantes son las siguientes:
• las dos Leyes de 1935 (Ley 12.143 y Ley 12.147) preveían que antes del
31 de diciembre de 1938 se establecerían las proporciones de distribución
para el futuro. Sin embargo, los coeficientes fijados inicialmente siguieron aplicándose hasta 1947 (Ley 12.956). Este es un indicador de que,
desde los comienzos del régimen, una vez fijada la distribución de la recaudación es muy difícil modificarla, aún cuando exista una disposición
legal que lo ordene;
• la segunda es que por un Decreto-Ley de 1943 se estableció para el Impuesto a los Réditos un tope máximo a recibir por cada provincia y la
municipalidad igual a lo percibido en 1943. El resto ingresaba al gobierno
nacional. Estas modificaciones tuvieron efectos menores sobre la distribución secundaria de la coparticipación federal, pero fue significativo el
impacto sobre la distribución primaria, tornándola más favorable para el
gobierno nacional. Este intento del gobierno nacional de romper la regla y
apropiarse de recursos provinciales se repetirá a lo largo de la historia del
régimen.
Resultados cuantitativos. Impuestos Internos. Ley 12.139
La distribución entre provincias de los Impuestos Internos se alteró significativamente durante este primer período. En la Tabla 74 se presenta la información comparativa de las participaciones en la recaudación efectiva durante 1929-1933 y la
distribución en el año inicial (1935) y final (1946) de este primer período.
Las jurisdicciones Avanzadas mantienen, en las tres observaciones, una participación algo inferior a los dos tercios del total, pero existe una notable redistribu159
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
ción en perjuicio de Mendoza y en beneficio de las otras provincias, muy especialmente en favor de Buenos Aires. Las jurisdicciones Intermedias muestran una participación decreciente del 30,2% en 1929-1933, al 28,3 % en 1935 y al 22,9% en
1946. A nivel de jurisdicciones, la redistribución es soportada fundamentalmente
por San Juan y Tucumán, y en menor medida por Salta. Por su parte, San Luis y
Entre Ríos se benefician, incrementando su participación significativamente. La
participación perdida por el grupo de jurisdicciones Intermedias es ganada por las
Rezagadas, que pasan del 5,6% en 1929-1933, al 7,9% en 1935 y al 12,9% en 1946.
Todas las provincias del grupo se benefician, con excepción de Jujuy.
Resulta útil, para analizar la redistribución entre provincias operada por la unificación de los Impuestos Internos, presentar la información distinguiendo las provincias productoras y las consumidoras (Tabla 75). Puede apreciarse la drástica redistribución desde las provincias productoras (del 55,7% en 1929-1933 al 29,6% en
1946) en favor de las provincias consumidoras (del 44,3% en 1929-1933 al 74,4%
en 1946).
Tabla 74 – Coparticipación de Impuestos Internos. Ley 12.139
En porcentaje por provincias
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
160
1929-1933
100,0
64,2
17,5
11,3
9,2
26,2
30,2
11,8
0,6
3,5
11,6
2,7
5,6
0,2
0,2
0,7
3,4
1,1
-
1935
100,0
63,8
18,2
12,5
9,6
23,4
28,3
10,5
0,6
3,7
10,7
2,8
7,9
0,6
0,4
1,9
3,0
2,0
-
1946
100,0
64,2
29,0
12,5
10,3
12,4
22,9
5,5
1,6
6,0
7,6
2,2
12,9
1,1
1,4
4,9
1,9
3,6
-
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
Tabla 75 – Redistribución entre provincias operada por
la unificación de los Impuestos Internos
TOTAL
Provincial productoras
Mendoza
San Juan
Tucumán
Jujuy
Salta
Provincias consumidoras
Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Entre Ríos
Santiago del Estero
Corrientes
San Luis
La Rioja
Catamarca
Promedio
1929-1933
100,0
55,7
26,2
11,8
11,6
3,4
2,7
44,3
17,5
11,3
9,2
3,5
1,1
0,7
0,6
0,2
0,2
1946
100,0
29,6
12,4
5,5
76
1,9
2,2
4,70
29,0
12,5
10,3
6,0
3,6
4,9
11,6
1,1
1,4
Resultados cuantitativos. Leyes 12.143 y 12.147
La distribución entre provincias de los impuestos reglados por las Leyes 12.143 y 12.147 y
modificatorias se presenta en la Tabla 76. A nivel de grupos no se aprecian modificaciones
de importancia entre 1935 y 1946, aunque sí se encuentran cambios relativos importantes en
la participación de algunas jurisdicciones (ejemplo, San Juan, San Luis, La Rioja y Jujuy).
Tabla 76 – Coparticipación de impuestos. Leyes 12.143 y 12.147 (en porcentaje)
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
1935
100,0
83,2
26,6
31,2
12,7
8,1
4,6
10,9
1,2
0,6
4,0
4,0
1,1
5,8
0,6
0,6
2,3
0,6
1,7
-
1946
100,0
82,0
25,5
31,2
12,8
8,1
4,4
_
11,9
1,7
0,9
4,4
3,6
1,3
6,1
0,4
0,6
2,3
0,9
1,9
-
161
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Efecto conjunto de los dos Regímenes de Coparticipación
El efecto conjunto de los dos Regímenes de Coparticipación se presenta en la Tabla 78.
Crece la participación de las jurisdicciones Avanzadas (del 67,5% en 1935 al 70,3% en
1946) y de las Rezagadas (del 7,5% al 10,6%) y decrece la de las jurisdicciones Intermedias (del 25% al 19,1%).
A nivel de jurisdicciones dentro de cada grupo existen notables diferencias.
Entre las fuertemente beneficiadas por la redistribución se encuentran la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, Entre Ríos, La Rioja, Catamarca, Corrientes y Santiago del Estero. Entre las perjudicadas, se encuentran Mendoza, San Juan, Tucumán, Salta y Jujuy. Esta modificación de las participaciones se
origina, por un lado, en la importante redistribución de la recaudación de los Impuestos Internos en favor de las provincias consumidoras a expensas de las productoras (Tabla 75) y, por otro lado, en el cambio en la importancia relativa de los dos
Regímenes de Coparticipación en favor de los correspondientes a las Leyes 12.143
y 12.147 (Tabla 77).
Tabla 77 – Importancia de los Regímenes de Coparticipación
1.Impuestos Internos
2. Réditos, Ventas, etc.
Total
1935
81,0
19,0
100,0
1946
65,4
34,6
100,0
En este último régimen (Réditos, Ventas, etc.) la participación de Buenos
Aires era muy superior a la que tenía en el régimen de Impuestos Internos: participaba la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires que estaba excluida de Internos; y Mendoza, San Juan, Tucumán, Salta y Jujuy tenían participaciones muy
inferiores a las que les correspondía en los Impuestos Internos. Las coparticipaciones per cápita relativas (conjunto de gobiernos locales = 100) muestran grandes diferencias en 1935, las cuales se acortaron significativamente en 1946. Mendoza y San Juan exhibían valores superiores en más de cuatro veces al promedio
en 1935; Tucumán y Jujuy aproximadamente 1,3 veces superior al promedio; Salta (20%) y Santa Fe (7%) eran las otras provincias con valores superiores al promedio. En 1946, Mendoza y San Juan también registran las mayores coparticipaciones per cápita relativas, pero ahora superiores al promedio en alrededor de
1,35 veces.
162
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
Tabla 78 - Efecto conjunto de los Regímenes de Coparticipación
Distribución de la coparticipación y de la población. Coparticipación per cápita
Por provincias. 1935 y 1946
Coparticipación (%)
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
1935
100,0
67,5
5,0
20,7
12,6
99,3
19,9
25,0
8,7
0,6
3,8
9,6
2,3
7,5
0,6
0,5
1,9
2,6
1,9
-
1946
100,0
70,3
8,8
29,7
12,6
9,5
9,7
19,1
4,2
1,4
5,4
6,2
1,9
10,6
0,9
1,1
4,0
1,6
3,0
-
Población (%)
1935
100,0
75,0
20,8
28,5
11,8
10,1
3,9
14,6
1,7
1,3
5,5
4,2
1,9
10,4
0,9
1,1
4,0
1,1
3,4
-
1946
100,0
75,8
20,5
29,3
11,7
10,3
4,0
14,4
1,8
1,1
5,4
4,1
2,0
9,8
0,8
1,0
3,6
1,1
3,3
-
Cop. per capita
(Gobiernos locales=100)
1935
100,0
90,0
24,0
73,0
107,0
92,0
510,0
171,0
512,0
46,0
69,0
229,0
121,0
72,0
67,0
45,0
48,0
236,0
56,0
-
1946
100,0
93,0
43,0
101,0
108,0
92,0
243,0
133,0
233,0
127,0
100,0
151,0
95,0
108,0
113,0
110,0
111,0
145,0
91,0
-
Lecciones y enseñanzas del primer período
Una enseñanza de este período es que, pese a los conflictos de intereses, se pudo reorganizar el sistema tributario argentino, modernizándolo, a la vez que se implementó un
régimen de distribución de la recaudación con reglas claras.
Conscientes de las dificultades asociadas con la negociación de estos temas, se
planteó en la Ley de Impuestos Internos –la más conflictiva- una transición que duraría
veinte años.
El período asistió también a la primera ruptura de la regla por parte del gobierno
nacional, al apropiarse de los incrementos de la recaudación del Impuesto a los Réditos
a partir de 1943.
También se puso de manifiesto en este período (con los distribuidores de las Leyes 12.143 y 12.147 que se fijaron en 1935 y debían cambiarse antes del 31-12-1938,
pero continuaron teniendo vigencia hasta 1947) la dificultad de modificar las distribu163
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
ciones establecidas de la recaudación, salvo que el mecanismo estuviera expresamente
establecido en la Ley (como ocurrió con los Impuestos Internos).
IX.2.b - Segundo período del Régimen de Coparticipación (1947-1958)
Régimen de la Ley 12.956
Las modificaciones introducidas a los regímenes de las Leyes 12.143 y 12.147 entre
1943 y 1946 significaron un perjuicio importante para los gobiernos locales. Con el
restablecimiento del funcionamiento del Congreso (1946) se replanteó la situación,
tanto por presentación de proyectos de legisladores como por la movilización de los
gobiernos provinciales. Esto culminó en la Primera Conferencia de Ministros de
Hacienda (noviembre de 1946) con una recomendación unánime, recogida en el proyecto del Poder Ejecutivo Nacional presentado a las Cámaras y que dio origen a la Ley
12.956.
La Ley 12.956 significó un avance hacia una mayor sistematización del régimen e
introdujo cambios tanto en la distribución primaria como en la secundaria. Las principales modificaciones introducidas por la Ley 12.956 fueron:
• unificó y amplió la cobertura de impuestos a coparticipar, ya que no sólo
comprende el Impuesto a los Réditos (Ley 12.147), el Impuesto a las Ganancias Eventuales (asimilado al Impuesto a los Réditos en cuanto al mecanismo de coparticipación) y el Impuesto a las Ventas (Ley 12.143), sino
que también comprende al recientemente creado Impuesto a los Beneficios Extraordinarios, que inicialmente no se coparticipaba;
• en cuanto a la distribución primaria, se amplió el porcentaje de las provincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires del 17,5% al
21%, que representa un aumento del 20% a partir del año 1947;
• en lo relativo a la distribución secundaria, se prorrateó un contingente
equivalente al 19% de la recaudación total según un sistema similar al anteriormente vigente, introduciéndose como novedad la distribución del
2% en proporción inversa a la población de cada jurisdicción. Se introdujo así por primera vez un mecanismo de redistribución explícito, más allá
de lo implícito en el prorrateador población;
• aparece por primera vez explícitamente la obligación de las provincias de
"no aplicar gravámenes locales de naturaleza igual a los establecidos por
las leyes de los referidos impuestos” y también la obligación de coparticipar entre las municipalidades de su jurisdicción no menos del 10% de la
participación que recibieran de la Nación.
La situación hacia mediados de la década del 50
Hacia mediados de la década del 50 comenzaron a presentarse nuevos elementos en las
relaciones fiscales Nación-provincias. En primer término, los territorios nacionales se
fueron convirtiendo en provincias: de las 14 provincias históricas se pasa a 22, quedando como único Territorio Nacional el de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sud. Dicho proceso comenzó en 1951, con las actuales provincias de Chaco y La
Pampa, para continuar con Misiones (1953), y el resto de los Territorios Nacionales
164
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
(1955). Esto significó un replanteo de la distribución primaria (Nación-provincias), ya
que hasta ese momento los gastos de los Territorios Nacionales se incorporaban al Presupuesto Nacional y la Nación percibía los tributos de tipo local recaudados en los Territorios Nacionales. También fue necesario rediseñar las relaciones entre provincias,
ya que se incorporaban algunas jurisdicciones que presentaban rasgos sumamente diferenciales (por ejemplo, Santa Cruz y Chubut, de extensa superficie y bajísima densidad
demográfica). En segundo término, deben mencionarse las fechas de expiración de los
Regímenes de Coparticipación: para la Ley 12.139 (Internos) operaba a fines de 1954 y
para la Ley 12.956 (Réditos, Ventas, etc.) se producía a fines de 1955. Esta última fue
prorrogada por períodos anuales hasta el cambio en 1959 por la Ley 14.788.
La Ley 14.060 (1951)
En 1951 apareció otra modificación en las relaciones tributarias entre Nación y provincias, con motivo de la creación por parte de la Nación del Impuesto Sustitutivo del gravamen a la Transmisión Gratuita de Bienes (Ley 14.060). La sanción de esta Ley,
además de implicar un cambio de sistema tributario, significó un nuevo avance de la
Nación en un terreno hasta entonces reservado a los poderes locales. El Impuesto a la
Transmisión Gratuita de Bienes tenía un lugar tradicional en las finanzas provinciales
como "Impuesto a las Herencias" o "Impuesto a las Sucesiones".
El mecanismo aplicado perduró sin variantes hasta 1973 y se caracterizó por estar
basado estrictamente en el criterio devolutivo. Cada jurisdicción recibía en proporción
a la "radicación económica de los bienes objeto del tributo", correspondiendo a la Nación la proporción asignada a la Capital Federal y Territorios Nacionales, y a las provincias la proporción restante. A su vez, entre provincias la distribución también se
efectuaba sobre la misma base.
La Ley 14.390 (1954)
La primitiva Ley de unificación de Impuestos Internos, cuyo período de vigencia se
estableció en veinte años, venció el 31 de diciembre de 1954. Fue reemplazada por la
Ley 14.390, la cual si bien tenía un plazo de diez años, fue luego prorrogada en forma
anual hasta ser derogada por la Ley 20.221 (1973). Por su importancia, merecen destacarse los aspectos más esenciales del régimen de distribución establecido:
• la distribución primaria se fijaba periódicamente según las siguientes relaciones
Población total de las provincias
Participación de las provincias =
Población total del país + Población provincias
Población total del país
Participación de la Nación =
Población total del país + Población provincias
En la práctica, y luego de la provincialización de los ex-Territorios
Nacionales, los porcentajes respectivos oscilaron alrededor del 54% para
la Nación y el 46% para el conjunto de provincias. La municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires continuaba excluida de este régimen;
165
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
•
•
•
la distribución secundaria se realizaba en la forma siguiente. Un 98% del
contingente provincial se distribuía entre provincias en función de la población (80% a partir de 1957) y en función de la producción de artículos
gravados con Impuestos Internos y de las materias primas principales utilizadas en su elaboración (20% a partir de 1957). Por razones de transición, los porcentajes respectivos se fijaron en forma escalonada para los
primeros años de vigencia del nuevo régimen (en 1955: 84% población,
16% producción; en 1956: 82% y 18%, respectivamente). Por otra parte,
el 2% restante del contingente provincial se distribuía entre provincias en
razón inversa al monto por habitante de la participación que a cada provincia le correspondía de acuerdo a la distribución del 98% explicado anteriormente;
respecto a la inclusión de los impuestos a distribuir, apareció por primera
vez en forma explícita la cláusula de escape en favor de la Nación, excluyéndose del régimen a los Impuestos Internos nacionales cuyo producido
se hallara afectado a la realización de inversiones y obras de interés nacional;
en cuanto al control del régimen, se creó un Tribunal Arbitral, cuya composición revela el predominio de la Nación: presidido por el Procurador
del Tesoro de la Nación, con dos vocales permanentes nombrados por el
Ministerio de Hacienda de la Nación y otros dos vocales rotativos designados por las provincias.
Cabe hacer notar que la complejidad del sistema de distribución secundaria (por
la inclusión del distribuidor producción gravada) obligaba a reglamentar minuciosamente los rubros a ser incluidos y la periodicidad de la fijación de los índices de distribución.
Con la Ley 14.390 se alcanza una madurez del sistema referido a los Impuestos
Internos que subsistirá hasta 1973, fecha en que sus principales disposiciones se incorporan al nuevo régimen establecido en dicho año.
Resultados cuantitativos. Ley 12.956
En la Tabla 79 se compara la distribución entre provincias de la coparticipación de los
Impuestos a los Réditos, Ventas, etc., correspondiente al último año de vigencia de las
Leyes 12.143 y 12.147 y sus modificatorias (1946) y de la Ley 12.956 (1958).
La reforma de 1947 significó una importante redistribución desde las jurisdicciones Avanzadas (cuya participación decrece del 82% en 1946 al 69,1% en 1958) hacia
las Intermedias (11,9% en 1946 y 13,1% en 1958), hacia las Rezagadas (6,1% en 1946
y 15,3% en 1958) y hacia La Pampa, de reciente creación, única dentro del grupo de
Baja Densidad. Todas las jurisdicciones del grupo de las Avanzadas experimentan pérdidas en su participación, con excepción de Mendoza cuyo coeficiente permanece prácticamente sin cambios. Cada una de las provincias del grupo de las Rezagadas aumenta
su participación; este grupo gana además 5,1 puntos porcentuales por la incorporación
de Misiones y Chaco como nuevas provincias. En el grupo de las provincias Interme166
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
dias aumentan su participación San Juan, San Luis y Salta, mientras que la disminuyen
Entre Ríos y Tucumán.
Tabla 79 - Coparticipación de Impuestos. Ley 12.956
Comparativo por provincias 1946 y 1958 (en porcentaje)
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
1946
100,0
82,0
25,5
31,2
12,8
8,1
4,4
11,9
1,7
0,9
4,4
3,6
1,3
6,1
0,4
0,6
2,3
0,9
1,9
-
1958
100,0
69,1
19,1
29,2
9,7
6,6
4,5
2,3
2,3
13,1
2,4
1,6
3,9
3,2
2,0
15,3
1,9
1,7
2,5
2,1
2,2
2,7
2,2
-
Resultados cuantitativos. Ley 14.060
Los porcentajes de distribución correspondientes a 1958 se presentan en la Tabla 80.
Como el criterio utilizado es claramente devolutivo (cada jurisdicción recibe en proporción a la radicación económica de los bienes objeto del tributo), se observa una
fuerte concentración en las jurisdicciones más ricas: el grupo de las Avanzadas, excluida la Capital Federal (cuya parte correspondía al gobierno nacional), percibía el 78,3%
del total, correspondiendo a Buenos Aires el 55,6%.
167
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 80 – Coparticipación de Impuestos
Ley 14.060
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
1958
100,0
78,3
55,6
11,8
5,4
5,5
0,5
0,5
12,2
2,1
0,5
2,9
4,1
2,6
9,0
0,1
0,1
1,3
2,8
1,1
3,1
0,5
-
Resultados cuantitativos. Impuestos Internos. Leyes 12.139 y 14.390
En la Tabla 81 se incluyen las participaciones de las distintas provincias en la coparticipación de los Impuestos Internos para los años 1946 (fin del primer período), 1954
(fin de la vigencia de la Ley 12.139) y 1958 (que refleja el ajuste a la nueva Ley vigente desde 1955).
En general, entre 1946 y 1954, sigue el proceso iniciado en 1935 con pérdidas para las provincias productoras y aumentos de participación de las provincias consumidoras; aparecen además nuevas provincias. Con el mecanismo de la Ley 14.390 se revierte la situación, beneficiándose las provincias productoras de artículos gravados con los
Impuestos Internos (Mendoza, Tucumán, Salta, Jujuy, Corrientes y San Juan). Este
cambio refleja un retorno hacia un criterio más devolutivo en la coparticipación de los
Impuestos Internos.
168
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
Tabla 81 - Coparticipación de Impuestos Internos. Leyes 12.139 y 14.390
En porcentajes por provincias
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
1946
100,0
64,2
29,0
12,5
10,3
1,4
22,9
5,5
1,6
6,0
7,6
2,2
12,9
1,1
1,4
4,9
1,9
3,6
-
1954
100,0
65,9
34,4
13,7
12,1
5,7
1,4
1,4
17,6
2,5
1,3
6,3
5,1
2,4
15,0
0,9
1,2
4,2
1,4
3,5
3,8
-
1958
100,0
58,9
31,4
11,1
9,9
6,5
1,1
1.l
19,8
2,5
1,1
5,1
5,4
5,7
19,9
0,8
1,1
5,3
3,5
2,7
3,4
3,1
-
Efecto conjunto de los tres Regímenes de Coparticipación
El efecto conjunto de los tres Regímenes de Coparticipación se presenta en la Tabla 83.
La participación de las jurisdicciones Avanzadas decrece del 70,3% en 1946 al 65,5%
en 1958, mientras que la correspondiente a las Intermedias hace lo propio del 19,1% al
15,6%. Las Rezagadas aumentan su participación del 10,6% al 16,9%, en buena parte
explicada por la incorporación de Misiones y Chaco. En el grupo de Baja Densidad
aparece únicamente La Pampa con una participación del 1,8%. La comparación directa
no es estrictamente válida, pues existe distinto número de provincias en los dos casos.
Por esa razón, en la tercera columna de la Tabla se corrigen los distribuidores de 1958
considerando sólo las provincias existentes en 1946, siendo las diferencias más importantes a nivel de grupos la constancia en la participación de las Avanzadas y la disminución del crecimiento de las Rezagadas.
A nivel de provincias se aprecia que, en líneas generales, se mantiene la tendencia de
1935-1946. Ganan participación la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos
Aires, La Rioja y Catamarca, que también se habían beneficiado en el período anterior.
Pierden participación Entre Ríos, Corrientes y Santiago del Estero, que se habían beneficiado significativamente durante el primer período. Como en 1935-1946, la redistribución
es soportada principalmente por Mendoza, San Juan y Tucumán; Salta y Jujuy que también
169
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
se habían perjudicado en el primer período, aumentan su participación en un 95% y 81%
respectivamente. Disminuyen su participación Santa Fe (del 12,6% al 11,1%) y Córdoba
(del 9,5% al 8,4%) y aumenta su participación levemente San Luis (del 1,4% al 1,5%). Estas modificaciones se originan tanto en el cambio de los prorrateadores correspondientes a
cada Ley de distribución, antes analizadas, como en el cambio en la
Tabla 82 – Importancia relativa de los
importancia relativa de los distintos
Regímenes de Coparticipación
regímenes (Tabla 82).
1946
65,4
34,6
100,0
1. Internos
2. Réditos, Ventas, etc.
3. Sustitutivo
Total
1958
37,9
58,5
3,6
100,0
La coparticipación per cápita
relativa al promedio de los gobiernos locales (corregida por el número
de provincias) experimenta una leve
disminución en las jurisdicciones
Avanzadas (2,2%), una disminución del 8,3% en las Intermedias y un incremento del 36,1%
en las Rezagadas. La tendencia a una menor diferencia en los valores correspondientes a cada
jurisdicción, observada en el primer período, continúa operando en 1947-1958. La relación
entre el valor mayor y el menor en 1946 es de 5,7; en 1958 es de 3,1. Una diferencia importante es que en 1946 (como ocurre también en 1935 con más amplitud) las mayores coparticipaciones per cápita relativas se registran en las provincias productoras de bienes gravados
con Impuestos Internos (Mendoza, San Juan, Tucumán y Jujuy). En 1958 aparecen con los
mayores valores jurisdicciones de los grupos de Rezagadas e Intermedias, las cuales -con
excepción de Jujuy- no integraban el grupo antes mencionado. Las coparticipaciones per cápita relativas más altas corresponden a Jujuy, La Rioja, Salta, San Luis y Catamarca.
Tabla 83 - Efecto conjunto de los Regímenes de Coparticipación
Coparticipación (%)
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
170
1946
100,0
70,3
8,8
29,7
12,6
9,5
9,7
19,1
4,2
1,4
5,4
6,2
1,9
10,6
0,9
1,1
4,0
1,6
3,0
-
1958
100,0
65,5
11,1
31,0
10,3
7,8
5,3
1,8
1,8
15,6
2,4
1,4
4,3
4,1
3,4
16,9
1,4
1,4
3,6
2,7
2,3
3,0
2,5
-
Población (%)
corregida
100,0
70,5
11,9
33,4
11,1
8,4
5,7
1947
100,0
75,8
20,5
29,3
11,7
10,3
4,0
16,8
2,6
1,5
4,6
4,4
3,7
12,5
1,5
1,5
3,9
2,9
2,7
-
14,4
1,8
1,1
5,4
4,1
2,0
9,8
0,8
1,0
3,6
1,1
3,3
-
1960
100,0
73,6
15,4
35,0
9,8
9,1
4,3
0,8
0,8
13,0
1,8
0,9
4,2
4,0
2,1
12,8
0,7
0,9
2,8
1,2
1,9
2,8
2,5
-
corregida
100,0
77,6
16,2
37,0
10,3
9,6
4,5
13,8
1,9
1,0
4,4
-4,2
2,3
8,5
-0,7
1,0
2,9
1,3
2,6
-
Coparticipación per cápita
relativa
(Gobiernos Locales = 100)
1947
1960
corregida
100,0
100,0
100,0
93,0
89,0
91,0
43,0
72,0
73,0
101,0
89,0
90,0
108,0
105,0
108,0
92,0
86,0
88,0
243,0
123,0
127,0
225,0
225,0
133,0
120,0
122,0
233,0
133,0
137,0
127,0
156,0
150,0
100,0
102,0
105,0
151,0
103,0
105,0
95,0
162,0
161,0
108,0
132,0
147,0
-113,0
200,0
214,0
110,0
156,0
150,0
111,0
129,0
134,0
145,0
225,0
223,0
121,0
107,0
104,0
91,0
100,0
-
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
Lecciones y enseñanzas del segundo período
El Congreso Nacional fue el encargado (en 1946) de corregir los avances nacionales
sobre la parte provincial de la coparticipación de 1943. En este período se introducen
por primera vez criterios de redistribución explícitos, más allá de los implícitos en la
distribución por población. Se establecen restricciones a los poderes tributarios provinciales en lo relativo a los impuestos coparticipables. Se introduce como obligación de
las provincias el coparticipar a sus municipalidades cierto porcentaje mínimo de lo que
les corresponda en la Coparticipación Federal. El gobierno nacional avanza sobre fuentes tributarias que tradicionalmente estuvieron en jurisdicción provincial (Impuesto
Sustitutivo a la Transmisión Gratuita de Bienes). Se crea una Institución (el Tribunal
Arbitral) encargado del control del régimen más conflictivo (Impuestos Internos).
IX.2.c - Tercer (1959-1966) y cuarto (1967-1972) períodos del Régimen de Coparticipación
El tercer período (1959-1966). La ley 14.788 (1959) y sus prórrogas
Una vez instalado nuevamente el Congreso Nacional hacia fines de 1958 y tras intensas preparaciones y discusiones, se aprobó una reforma significativa en lo vinculado a
los impuestos regulados por la Ley 12.956. Dada la importancia cuantitativa de la recaudación de este grupo de impuestos (a los Réditos, a las Ventas, a las Ganancias
Eventuales, etc.), cuya participación en el total de impuestos coparticipados oscilaba en
torno al 75%, conviene analizar en detalle los cambios implicados por esta reforma.
Habiendo vencido el 31 de diciembre de 1955 el régimen de distribución de la
Ley 12.956, el gobierno provisional decidió prorrogarlo por periodos anuales, reflejando la conciencia existente acerca de la necesidad de una reforma en profundidad del
sistema. Con el regreso a la normalidad constitucional, el Congreso Nacional se abocó
al tema en base a un proyecto del Poder Ejecutivo, el cual a su vez reconocía como
antecedentes el anteproyecto preparado por la Comisión de Contralor y los dictámenes
de la Conferencia de Ministros de Hacienda de la Nación y provincias (1958).
El cambio más importante se refiere a la distribución primaria. En tanto la Ley
12.956 había fijado una distribución del 21% para las provincias más la municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires y el restante 79% para la Nación, por la reforma de 1959 las
proporciones se establecen para el año final de 1963 en 36% para el conjunto de provincias, 6% para la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y 58% para la Nación. En
otros términos, la proporción de las provincias y la municipalidad se duplicó, al pasar del
21% al 42% del total de recaudación de impuestos coparticipados. A efectos de facilitar
el período de transición, se estableció un aumento escalonado en el porcentaje de las provincias (y un correlativo descenso escalonado en el porcentaje de la Nación).
En cuanto a la distribución secundaria, pueden anotarse dos diferencias: en primer
término, quedó definida la participación del conjunto de provincias directamente en la
Ley, y no como en la anterior Ley donde se englobaba la participación de las provincias con la de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En segundo término,
debe notarse que en la distribución secundaria se eliminaron los prorrateadores vinculados con la recaudación de los impuestos coparticipados en cada jurisdicción y con el
inverso de la población de cada jurisdicción, quedando los otros tres parámetros de la
171
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Ley 12.956 (población, gastos provinciales y recursos provinciales propios) a los que
se agrega un nuevo parámetro, el de distribución por partes iguales. Los cuatro prorrateadores pesaban en la misma proporción.
Tal como ocurrió con la Ley 14.390 de Impuestos Internos, puede afirmarse que con el
texto de la Ley 14.788 se llegó a una madurez en lo referente a las regulaciones concernientes
a la coparticipación de este grupo de impuestos. Aparecía así establecida con precisión la
fuente de los datos a utilizarse para los distribuidores, la periodicidad del cálculo de los índices de distribución, la formación de la Comisión de Contralor e Índices para tomar a su cargo
la gestión del régimen y el control de las obligaciones de cada una de las partes. Respecto a la
Comisión de Contralor e Índices, debe mencionarse que a diferencia del Tribunal Arbitral
(Ley 14.390), esta Comisión tenía una composición favorable para las provincias, ya que estaba constituida por un representante de la Nación y un representante de cada provincia. Una
disposición interesante es la del art. 11°, donde se encomendaba al Banco Central de la Republica Argentina y a la Dirección Nacional de Estadísticas y Censos la adopción de medidas, en forma inmediata, a fin de "determinar en forma discriminada por jurisdicción y por
grandes sectores de la economía, el producto e ingreso nacional y los valores de la producción del conjunto de bienes y servicios de la economía nacional". Esto reflejaba la preocupación de los legisladores en torno a la carencia de datos estadísticos adecuados y confiables
como para poder establecer los distribuidores entre provincias.
Al caducar a fines de 1963 el plazo de vigencia de la Ley 14.788, se aprobó la
prórroga de la misma, con una modificación ulterior en la distribución primaria en favor de las provincias, a las que se les asignaba el 40% de la recaudación de los impuestos coparticipados por dicha Ley (un aumento del 11% en la parte provincial).
El cuarto período del Régimen de Coparticipación. 1966-1972
Durante el lapso 1966-1972, la única modificación de importancia se registró en el
grupo de impuestos de la Ley 14.788, ya que los otros regímenes permanecieron en
vigencia con sus prórrogas correspondientes. Debe notarse, sin embargo, que si bien no
hubo modificaciones del régimen, sí se presentó la periódica discusión acerca de la
inclusión o no como coparticipables de los nuevos impuestos creados por el gobierno
nacional.
La modificación registrada en el régimen de la Ley 14.788 se concretó en los años
1967 y 1968. Significó, en ambos casos, una mejora en la participación de la Nación a
expensas de las provincias y de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en el
primer año, y de ésta última en el segundo año. El porcentaje del conjunto de provincias pasó del 40% (al que había llegado en 1964) al 35,46% fijado para 1967 y años
sucesivos, en tanto que el porcentaje de la municipalidad (que estaba fijado en el 6%
desde 1959) se redujo al 5,32% en 1967 y al 2,66% a partir de 1968.
Este corte en la coparticipación relativa provincial y municipal (del 11% en el
primer caso y del 56% en el segundo) originó en su momento la necesidad de adoptar
alguna medida compensatoria desde el punto de vista financiero. Se instrumentó la
creación del Fondo de Integración Territorial (FIT) con el fin de brindar aportes del
Tesoro Nacional para la financiación de obras públicas de interés de una o más provincias.
172
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
Resultados cuantitativos. Ley 14.788
En la Tabla 84 se presentan los porcentajes de distribución entre los gobiernos locales
de la coparticipación de los Impuestos a los Réditos, Ventas, etc., correspondientes al
último año de vigencia de la Ley 12.956 (1958), y al primer (1959) y último año (1972)
de vigencia de la Ley 14.788.
Entre 1958 y 1959 ganan participación las jurisdicciones Intermedias, las Rezagadas (más allá de la originada en la incorporación de Formosa) y las de Baja Densidad
(grupo en el que se incluyen cinco provincias, contra sólo una en 1958). El incremento
en esas participaciones es soportado por las jurisdicciones Avanzadas (especialmente
por Buenos Aires, Santa Fe y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Córdoba,
y en menor medida Mendoza, aumentan su participación). En el grupo de las Intermedias no existe un patrón único de comportamiento, dado que tres provincias aumentan
su participación (San Juan, Tucumán y Salta) y dos la disminuyen (San Luis y Entre
Ríos). En las Rezagadas la tendencia general es a aumentar la participación, ya que
sólo la disminuyen La Rioja y Jujuy.
Entre 1959 y 1972 se mantienen sin mayores variantes las participaciones de las
jurisdicciones Intermedias y Rezagadas; ganan participación las de Baja Densidad (del
7,4% al 9,9%) en tanto que en Buenos Aires se registra un importante avance (del
22,7% al 29,5%).
Tabla 84 - Coparticipación de Impuestos. Ley 14.788
Comparativo por provincias. 1958, 1959 y 1972 (en porcentaje)
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
1958
100,0
69,1
19,1
29,2
9,7
6,6
4,5
2,3
2,3
13,1
2,4
1,6
3,9
3,1
2,0
15,3
1,9
1,7
2,5
2,1
2,2
2,7
2,2
-
1959
100,0
60,5
17,6
22,7
8,3
7,3
4,6
7,4
1,4
1,2
1,7
1,7
1,4
14,1
2,5
1.5.
3,7
3,8
2,6
17,9
1,4
2,0
3,0
1,9
2,5
3,1
2,4
1,6
1972
100,0
57,7
6,9
29,5
8,3
7,8
5,1
9,9
1,9
2,0
1,8
2,1
1.6
0,4
14,7
2,5
1,7
4,1
3,6
2,7
17,7
1,6
1,7
3,1
2,1
2,2
2,8
2,5
1,6
173
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Resultados cuantitativos. Impuestos Internos Ley 14.390
En el régimen de los Impuestos Internos (Ley 14.390) no se produjeron modificaciones
durante estos períodos. Los cambios en los porcentajes de distribución entre los gobiernos locales (Tabla 85) surgen de la operación del mecanismo previsto en la Ley y
de la incorporación de las nuevas provincias.
Entre 1958 y 1972 pierden participación las jurisdicciones Intermedias en beneficio de las Rezagadas y las de Baja Densidad (con cinco provincias en 1972 versus una
en 1958). Las jurisdicciones Avanzadas mantienen su participación.
Tabla 85 - Coparticipación de Impuestos Internos. Ley 14.390
Comparativo por provincias en porcentaje
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
1958
100,0
58,9
31,4
11,1
9,9
6,5
1.l
1,1
19,8
2,5
1,1
5,1
5,4
5,7
19,9
0,8
1,1
5,3
3,5
2,7
3,4
3,1
0,0
1972
100,0
58,6
35,2
9,2
8,9
5,2
3,7
0,8
0,4
0,8
1,1
0,7
16,1
2,3
0,9
3,9
4,3
4,8
21,5
0,7
0,9
7,0
3,9
3,2
2,7
2,3
0,9
Efecto conjunto de los tres Regímenes de Coparticipación
La información básica sobre el efecto conjunto de los tres Regímenes de Coparticipación se presenta en la Tabla 87. La comparación se efectúa para 1960 y 1972, de modo
de homogeneizar el número de jurisdicciones.
Entre 1960 y 1972 la participación de las jurisdicciones Intermedias disminuye
del 15% al 14,6%; la de las Rezagadas del 18,7% al 17,9%; y la de las Avanzadas del
59,9% al 59,5%. El grupo de las jurisdicciones de Baja Densidad es el único que au174
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
menta su participación del 6,4% al 7,9%. Las modificaciones más importantes (dejando
de lado el grupo de Baja Densidad) se producen en las Avanzadas, con una importante
reducción de la participación de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (del
12,4% al 4,7%) y un avance significativo de Buenos Aires (del 25,9% al 32,8%).
Tabla 86 – Importancia relativa de los
Regímenes de Coparticipación
1. Interno
2. Réditos, Ventas, etc.
3. Sustitutivo
Total
1958
37,9
58,5
3,6
100,0
1967
27,7
75,0
3,9
100,0
1972
26,4
66,5
7,1
100,0
Durante estos dos períodos los cambios en la importancia relativa de los tres Regímenes se documentan en la
Tabla 86.
En cuanto a la coparticipación per cápita, la modificación más significativa es la reducción drástica en la municipalidad de Buenos Aires
(del 84% del promedio de gobiernos locales en 1960 al 37% en 1970).
Tabla 87 - Efecto conjunto de los Regímenes de Coparticipación
Distribución de la coparticipación y de la población. Coparticipación per capita
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
1958
100,0
65,5
11,1
31,0
10,3
7,8
5,3
18
1,8
15,6
2,4
1,4
4,3
4,1
3,4
16,9
1,4
1,4
3,6
2,7
2,3
3,0
2,5
-
Coparticipación
(%)
1960
1972
100,0
100,0
59,9
59.S
12,4
4,7
25,9
32,8
9,1
8,7
7,8
8,0
4,7
5,2
6,4
79
1,2
1,6
1,0
1,6
1,4
1,5
1,4
1,7
1,2
1,3
0,3
15,0
14,6
2,5
2,4
1,4
1,4
4,0
3,9
4,1
3,7
3,0
3,2
18,7
17,9
1,2
1,2
1,7
1,4
4,1
3,9
2,3
2,5
2,5
2,4
3,1
2,7
2,5
2,3
1,3
1,4
Población
(%)
1960
1970
100,0
100,0
70,9
72,4
14,8
12,7
33,8
37,6
9,4
9,1
8,8
8,8
4,1
4,2
3,3
38
0,7
0,8
0,3
0,4
0,8
0,7
1,0
1,1
0,5
0,7
0,1
12,7
11,4
1,8
1,6
0,9
0,8
4,0
3,5
3,9
3,3
2,1
2,2
13,1
12,4
0,6
0,6
0,8
0,7
2,7
2,4
1,2
1,3
1,8
1,9
2,7
2,4
2,4
2,1
0,9
1,0
Copartic. per cápita
(Gobiernos locales=l00)
1960
100,0
84,0
84,0
77,0
97,0
89,0
115,0
194,0
171,0
333,0
175,0
140,0
240,0
134,0
139,0
156,0
100,0
105,0
143,0
143,0
200,0
213,0
152,0
192,0
139,0
115,0
104,0
144,0
1972
100,0
82,0
37,0
87,0
96,0
91,0
124,0
208,0
200,0
400,0
214,0
155,0
186,0
300,0
128,0
150,0
175,0
111,0
112,0
145,0
144,0
200,0
200,0
163,0
192,0
126,0
113,0
110,0
140,0
Lecciones y enseñanzas del tercer y cuarto período
Las lecciones y enseñanzas surgen del régimen de distribución de los Impuestos a los
Réditos, Ventas y Ganancias Eventuales, ya que no se modificó el régimen aplicable a
los Impuestos Internos. La primera lección es que nuevamente el Congreso Nacional,
tal como había ocurrido en 1946, encara una reforma en profundidad del tema. El régimen llega a una madurez en la regulación de la Coparticipación Federal. Se establecen con precisión las fuentes de datos a utilizar para el cálculo de los distribuidores, la
periodicidad del cálculo, se crea una Institución Fiscal (la Comisión de Control e Índi175
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
ces) para el control de la gestión del régimen, y se establecen las obligaciones de las
partes.
En la distribución secundaria se elimina el prorrateador que provocaba los mayores conflictos para su cálculo (recaudación de los impuestos coparticipables en cada
jurisdicción). Es destacable la preocupación de los legisladores por mejorar la información de base. Frente a ese avance, las modificaciones introducidas por el gobierno de
facto en 1967-1968 implican un retroceso, al apropiarse la Nación (en forma coercitiva) de una parte de la coparticipación provincial.
IX.2.d - Quinto período del Régimen de Coparticipación (1973-1979). El perfeccionamiento del régimen
Antecedentes de la reforma de 1973
La reforma al Régimen de Coparticipación estuvo precedida por un período de estudio
y análisis prolongado, iniciado en 1970, que se aceleró posteriormente por el marco
que atravesaban las finanzas públicas hacia 1971 y especialmente 1972, que obligaron
a un considerable apoyo del gobierno nacional a través de aportes del Tesoro Nacional,
para atender el déficit de los gobiernos provinciales. Esta situación de déficit no se debía a causas ocasionales, sino a un cambio que se consideraba permanente: la nueva
política salarial de equiparación de los empleados provinciales y municipales a los nacionales. Ello llevó a pensar en un aumento sustancial de la participación provincial a
expensas de la participación del gobierno nacional, para devolver a las provincias especialmente en vísperas de la asunción de las autoridades en cada una de ellas- una
mayor autonomía financiera, reduciendo la excesiva dependencia del Tesoro Nacional.
Ello se tradujo en una revisión de los porcentajes de participación: en un primer proyecto (1971) se elevaron en forma gradual hasta arribar a una meta del 50% para el
conjunto de provincias en el término de cinco años; en el proyecto definitivo (1973) se
llegó al cambio inmediato de los porcentajes.
Este vuelco tan importante de recursos a las provincias requería simultáneamente
revisar con cuidado la distribución secundaria, es decir, los prorrateadores entre provincias del total asignado al conjunto de ellas. En este aspecto, debe tenerse en cuenta
que estaba en suspenso la aplicación de los resultados del Censo Nacional de Población
de 1970 a la revisión de los índices de distribución según las Leyes 14.788 y 14.390,
donde el prorrateador población pesaba en un 25% y un 78% respectivamente.
Por último, se estimó conveniente simplificar el sistema, unificando en una sola
Ley la coparticipación de grupos de impuestos que, por razones históricas, obedecían a
regímenes diferentes.
Los aspectos más relevantes de la Ley 20.221 pueden sintetizarse utilizando los
propios términos oficiales, ya que se trató de una reforma que explícitamente formulaba los objetivos propuestos y explicaba los instrumentos adoptados. Los conceptos que
se citan a continuación se refieren al Mensaje de elevación del Proyecto de Ley.
176
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
La Reforma de 1973. Ley Convenio 20.221
Objetivos:
• garantizar una mayor estabilidad de los sistemas financieros provinciales,
mediante la implementación de un importante aumento de la coparticipación, a efectos de reducir la dependencia del Tesoro Nacional que se observa en la actualidad;
• reconocer la necesidad de un tratamiento diferencial a las provincias con
menores recursos, a efectos de posibilitar a todas ellas la prestación de los
servicios públicos a su cargo en niveles que garanticen la igualdad de tratamiento a todos los habitantes;
• obtener una simplificación del régimen que facilite el mecanismo de distribución y la actividad de los órganos de administración y control.
Principales características
• establecimiento de un sistema único para distribuir todos los impuestos
coparticipados;
• asignación por partes iguales a la Nación y al conjunto de las provincias
del monto total recaudado por dichos impuestos;
• distribución entre provincias, en forma automática, del 48,5% del total recaudado, utilizando los siguientes criterios: 65% por población, 25% por
brecha de desarrollo, y 10% por dispersión de población. La distribución
por población se fundamenta en la estrecha relación existente entre los
servicios públicos provinciales y el número de habitantes. La distribución
por brecha de desarrollo (que mide la diferencia de riqueza de cada provincia con respecto a la del área más desarrollada del país) se justifica por
la necesidad de compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las
provincias Rezagadas. La distribución por dispersión demográfica obedece a la intención de tener en cuenta la situación especial de las provincias
de Baja Densidad de población respecto a la organización de la prestación
de sus respectivos servicios públicos;
• creación del Fondo de Desarrollo Regional, al que se asegura la asignación de un 3% de la recaudación total, a efectos de dar continuidad al régimen del Fondo de Integración Territorial;
• en cuanto a la duración del régimen, el mismo regirá desde el 1° de enero
de 1973 hasta el 31 de diciembre de 1980, fecha en que se dispondrá de
los resultados del próximo Censo Nacional de Población y Vivienda los
cuales aportarán la información básica para la determinación de los porcentajes de distribución.
Otros aspectos importantes
La Ley 20.221 contiene otras importantes novedades respecto a los regímenes anteriores, las cuales se detallan a continuación.
177
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Cobertura del régimen
La enumeración de los impuestos nacionales sujetos a la coparticipación se establece en forma muy amplia. “Durante la vigencia de esta Ley la Nación mantendrá el
régimen de distribución en ella previsto para todos los gravámenes especificados en el
art. 1° y para los que en el futuro establezca como impuestos indirectos que graven
consumos o actos, o conforme a la facultad del art. 67° inc. 2, de la Constitución Nacional". Con esta cláusula se deseaba poner fin a las dificultades que habían perturbado
el funcionamiento de los Regímenes anteriores de Coparticipación cuando en oportunidad de creación de un nuevo impuesto, no coparticipable a criterio de la Nación y coparticipable a criterio de las provincias.
Sin embargo, en la Ley 20.221 se establece una excepción. "Se excluyen de esta
ley los impuestos nacionales cuyo producido se halle afectado a la realización de inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades, declarados de interés nacional". A
su vez, esta excepción tiene un límite. "Cumplido el objeto de creación de estos impuestos afectados, si los gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán al sistema de coparticipación de esta ley".
Obligaciones de las provincias
Recogiendo las prohibiciones usualmente establecidas en los regímenes anteriores
respecto a la imposición por parte de las provincias de impuestos análogos a los nacionales coparticipados, la Ley detalla minuciosamente estas situaciones. Se trata de evitar
problemas como los que anteriormente se presentaron, para determinar exactamente si
alguna provincia había violado este tipo de prohibición al fijar la base imponible de
algún impuesto provincial. Debe notarse que "de esta obligación se excluyen expresamente los impuestos provinciales sobre: la propiedad inmobiliaria, el ejercicio de actividades lucrativas, las transmisiones gratuitas de bienes, los automotores y los actos,
contratos y operaciones a título oneroso". Esta válvula de escape obedece a que, en
función de la definición anteriormente explicada de la cobertura de impuestos coparticipables, si la Nación establecía un impuesto, automáticamente éste era coparticipable,
y si bien la Nación debía distribuir su producido según el nuevo sistema, también automáticamente las provincias debían derogar los impuestos provinciales análogos. Por
esta vía, en la medida que la Nación pudiera crear impuestos tradicionalmente utilizados por las provincias (como de hecho lo hizo con los Impuestos de Emergencia Inmobiliario o al Parque Automotor), la Nación iría desalojando a las provincias de este tipo
de fuente tributaria y finalmente las provincias se quedarían sin ninguna fuente propia.
Con esta cláusula, se garantiza a las provincias un cierto núcleo fundamental de tributos propiamente provinciales, bajo cualquier circunstancia, aún si la Nación impusiera
gravámenes similares. En este último caso, la Nación debe coparticipar del producto
del gravamen nacional sin necesidad de que las provincias tengan que derogar sus tributos provinciales análogos.
De la misma manera, se establecen obligaciones paralelas para los municipios de
las provincias, con una cláusula que obliga a todas las provincias "a establecer un sistema de coparticipación de los ingresos que se originen en esta Ley para los municipios
de su jurisdicción con vigencia a partir del 1° de enero de 1974, el cual deberá estructu178
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
rarse asegurando la fijación objetiva de los índices de distribución y la remisión automática de los fondos".
Comisión Federal de Impuestos
Las Leyes 14.788 y 14.390 establecían sus propios organismos de fiscalización y
arbitraje de cuestiones controvertidas respecto a las obligaciones y derechos de las partes: la Comisión de Contralor e Índices de la Ley 14.788 y el Tribunal Arbitral de la
Ley 14.390. La unificación de los diferentes regímenes obligó a estructurar un único
cuerpo interpretativo de las disposiciones y con facultades suficientes para cumplir sus
fines. Con esta finalidad, la Ley crea la Comisión Federal de Impuestos, define su integración (un representante por cada provincia adherida y uno por la Nación), fija sus
funciones, prevé su funcionamiento interno y establece las normas necesarias para la
aplicación de sus decisiones.
Es interesante destacar que entre las funciones previstas para la Comisión se encuentra la de "intervenir con carácter consultivo en la elaboración de todo proyecto de
legislación tributaria nacional". La idea que inspira esta disposición que recogía una
vieja aspiración provincial es que la Coparticipación Impositiva no se refiere únicamente a la distribución del producto de los impuestos nacionales, sino que debe también extenderse a una participación en la fijación de la estructura tributaria respectiva,
tanto por sus efectos fiscales respecto a la recaudación (desgravaciones, alícuotas, definiciones de la base imponible, administración tributaria, etc.) como así también por
los efectos extrafiscales de las respectivas decisiones (efectos promocionales de las
desgravaciones impositivas, distribución territorial de la carga tributaria, etc.).
Fondo de Desarrollo Regional
La Ley crea el Fondo de Desarrollo Regional (FDR) al que le asigna el 3% del total de la recaudación. El objetivo de este Fondo es el de “financiar inversiones en trabajos públicos de interés provincial o regional, destinados a la formación de la infraestructura requerida para el desarrollo del país, incluyendo estudios y proyectos". El
Fondo pretende dar continuidad al Fondo de Integración Territorial. Este Fondo de Integración Territorial se origina a raíz de la reducción operada a partir de 1967 en los
porcentajes de coparticipación al conjunto de provincias en el régimen de la Ley
14.788 y como compensación a dicha pérdida. Se trata de fondos del Presupuesto del
gobierno nacional, fijados por éste y con destino determinado unilateralmente por el
propio gobierno nacional. Como a la fecha de vigencia del nuevo régimen quedaban
pendientes obras en curso con financiamiento del Fondo de Integración Territorial, se
previó que el primer destino del Fondo de Desarrollo Regional fuera precisamente
completar estas obras en marcha, antes de comenzar nuevas obras. La Ley preveía determinar un régimen de fundamento de Fondo de Desarrollo Regional una vez transcurrido el período de transición. Sin embargo, nunca se puso en marcha el mecanismo
definitivo de funcionamiento del Fondo de Desarrollo Regional. El mismo siguió funcionando con las pautas previstas para el período de transición y de hecho fue manejado por la Nación como cuenta especial en el ámbito del Ministerio del Interior de la
Nación. Equiparar el Fondo de Desarrollo Regional con otras cuentas especiales del
gobierno nacional violaba el espíritu de la Ley Convenio de creación.
179
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Prorrateadores utilizados: bases estadísticas y mecánica de cálculo
En la Tabla 88 se presenta el cálculo de los prorrateadores utilizados en la Ley y su
efecto sobre la distribución de la coparticipación recibida por las provincias.
El prorrateador población (con una ponderación del 65%) no presenta dificultades, ya que se elaboró en base a los datos del Censo Nacional de Población de 1970 y
refleja la participación de la población de cada provincia en la población del conjunto
de las 22 jurisdicciones Provinciales.
Con respecto al prorrateador brecha de desarrollo (ponderación del 25%) del método adoptado, resultan aportes proporcionales en términos per cápita a la brecha de
desarrollo, entendida como la diferencia entre el nivel igual a 100 (para Capital Federal
más Provincia de Buenas Aires) y la provincia en cuestión. Para el cálculo del nivel de
desarrollo y la brecha se utilizan los indicadores “calidad de la vivienda", “automóviles
por habitante" y "grado de educación".
Según la mecánica de cálculo del prorrateador dispersión de población (ponderación del 10%) únicamente participaban las provincias que estuvieran por debajo de la
densidad de población media del país.
Tabla 88 - Distribución Ley 20.221 (1973)
Formación del prorrateador (%)
Por
Por
Por brecha
dispersión
población
100,0000
65,0000
25,0000
10,0000
50,6756
44,4786
6,0593
0,1377
27,9905
27,9905
9,0589
6,8124
2,2465
8,8985
6,5716
2,3269
4,7277
3,1041
1,4859
0,1377
9,1140
2,7550
1,7319
4,6271
1,8646
0,6059
0,3011
0,9576
1,4384
0,2694
0,1384
1,0306
1,8007
0,5488
0,3461
0,9058
2,2926
0,8378
0,5627
0,8921
1,7177
0,4931
0,3836
0,8410
17,1738
8,4700
6,9441
1,7598
2,5543
1,2258
0,8998
0,4287
1,7545
0,5853
0,4376
0,7316
4,5646
2,5893
1,9753
4,5525
2,4434
2,1091
3,7480
1,6262
1,5223
0,5995
23,0365
9,2964
10,2647
3,4754
1,7234
0,4346
0,4233
0,8655
1,9273
0,5497
0,5488
0,8288
3,7858
1,7996
1,8405
0,1457
2,2077
0,9648
1,0087
0,2342
2,9617
1,4132
1,5485
4,1280
1,8075
2,0710
0,2495
4,0135
1,5803
1,8877
0,5455
2,2891
0,7467
0,9362
0,6052
Total
Gobiernos locales
Avanzadas
Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquen
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
180
Participación de cada provincia en cada
prorrateador
Población
Brecha
Dispersión
100,0000
100,0000
100,0000
68,4296
24,2371
1,3771
43,0624
10,4816
8,9860
10,1101
9,3075
4,7755
5,9436
1,3771
4,2384
6,9278
46,2713
0,9321
1,2043
9,5763
0,4145
0,5536
10,3063
0,8443
1,3844
9,0585
1,2889
2,2509
8,9206
0,7586
1,5346
8,4096
13,0308
27,7764
17,5989
1,8859
3,5991
4,2874
9,9004
1,7504
7,3164
3,9835
7,9012
3,7591
8,4363
2,5019
6,0894
5,9951
14,3022
41,0587
34,7527
0,6686
1,6933
8,6546
0,8457
2,1953
8,2876
2,7686
7,3620
1,4572
1,4843
4,0349
2,3415
2,1742
6,1938
2,4947
2,7807
8,2841
2,4313
7,5506
5,4552
1,1488
3,7447
6,0619
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
Tabla 89 – Coparticipación per cápita para cada prorrateador
(promedio = 100)
Gobiernos locales
Avanzadas
Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquen
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
Por
población
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Por brecha Por dispersión
38,5
13,6
33,0
35,4
47,9
62,9
49,7
51,4
63,1
67,2
77,8
82,0
73,4
74,8
76,3
86,3
93,6
110,4
97,4
99,8
102,3
104,6
109,6
114,6
119,4
125,4
15,4
0,3
4,4
167,9
158,1
382,5
165,0
106,5
170,6
20,8
35,0
125,0
36,9
37,4
150,8
8,1
24,2
13,8
34,5
81,2
Reformas posteriores hasta 1980
Hubo varias modificaciones, siendo las más importantes la extensión del plazo de vigencia hasta el 31-12-1983 (por Ley aprobada por el Congreso Nacional de 1973) y la
sustitución (respecto a los impuestos provinciales excluidos de la obligación provincial
de no gravar hecho imponible similar a los de impuestos nacionales coparticipados) del
Impuesto sobre el Ejercicio de las Actividades Lucrativas por Patentes por el Ejercicio
de Actividades con Fines de Lucro. Ello debido a la idea de que la introducción del
Impuesto al Valor Agregado y la simultánea derogación del Impuesto a las Ventas debería traer aparejado una eliminación de los impuestos provinciales sobre actividades
lucrativas en la forma de Impuestos sobre los Ingresos Brutos, dejando únicamente la
posibilidad de Patentes, cuya base imponible no fueran los ingresos brutos sino otros
parámetros. Se estableció un mecanismo especial de coparticipación de la recaudación
del nuevo Impuesto al Valor Agregado, de modo de compensar el impacto de la eliminación del impuesto principal más importante desde el punto de vista recaudatorio. A
partir del 1-1-1976 se eliminó este mecanismo especial y se permitió a las provincias
reestablecer el viejo Impuesto sobre las Actividades Lucrativas, ahora con el nombre
de Impuesto sobre los Ingresos Brutos. En marzo de 1979 se volvió prácticamente al
esquema inicial de 1973.
181
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Resultados cuantitativos
La reforma de 1973 significó una profunda alteración de la participación de cada jurisdicción dentro del monto total coparticipado por los gobiernos locales. A nivel de grupos de jurisdicciones, la situación comparativa entre 1971 (antes de la reforma) y 1973
se presentan en la Tabla 90.
Tabla 90 – Participación de las jurisdicciones dentro
del monto total coparticipado
Las jurisdicciones Avanzadas disminuyen su partici% de participación
% de
Jurisdicciones
variación
1971
1973
pación del 57,5% en 1971 al
Avanzadas
57,5
50,7
-11,8
50,7% en 1973 (un 11,8%).
Baja Densidad
7,8
9,1
16,7
La pérdida de las jurisdiccioIntermedias
15,7
17,2
9,6
nes Avanzadas se distribuye
Rezagadas
19,0
23,1
21,6
entre los otros tres grupos,
que aumentan su participación en el total coparticipado. A nivel de jurisdicciones debe
destacarse el caso de la provincia de Buenos Aires, que disminuye su participación del
34,2% del total al 28%; o sea, cede al resto 6,2% del total coparticipado.
Comparando los porcentajes de distribución de la coparticipación con los de la
población se obtiene un indicador de la coparticipación
per cápita, relativa al promedio del conjunto de jurisdicciones. Por grupos, la evolución se presenta en la Tabla
91.
Tabla 91 – Coparticipación per cápita
Jurisdicciones
Avanzadas
Baja Densidad
Intermedias
Rezagadas
Coparticipación per cápita
(conjunto gobiernos locales=
100)
1971
84
184
120
133
1973
74
215
132
161
% de
variación
-11,9
16,8
10,0
21,1
Las jurisdicciones Avanzadas experimentan una disminución de la coparticipación per cápita relativa del 12%, pasando de más del 80% a menos de tres cuartos del
promedio. El grupo de Baja Densidad registra un crecimiento del 16,8%. En las Intermedias el incremento es del 10%. El grupo de jurisdicciones Rezagadas experimenta el
mayor crecimiento (21,1%).
A nivel de jurisdicciones aparecen discrepancias notables en la coparticipación
per cápita relativa. El valor más alto (Santa Cruz, igual a 351) es 5,4 veces el de Buenos Aires (igual a 65).
Lecciones y enseñanzas del quinto período
Este es el período de madurez de todo el régimen, que gana en claridad, explicitación
de objetivos, descripción adecuada de la cobertura del régimen y del método de cálculo
de los prorrateadores y de las fuentes de datos a utilizar.
Si bien el régimen fue sancionado al finalizar el gobierno de facto de 1966-1973,
la Ley 20.221 es posterior a las elecciones generales, lo que sugiere la existencia de
negociaciones entre el gobierno entrante y el gobierno saliente. Además, en el mismo
año 1973, el Congreso Nacional decide extender su vigencia para completar 11 años
(hasta el 31-12-1983).
182
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
El período deja sus enseñanzas importantes. En primer lugar, dejar una válvula de
escape en la Ley (el Fondo de Desarrollo en la Ley 20.221) puede ser utilizado por el
gobierno nacional para violar el espíritu de la misma. En segundo lugar, la eliminación
del Impuesto sobre las Actividades Lucrativas en 1975 es un ejemplo de una medida
que va en la dirección correcta y que fracasa –se revierte al año- cuando las reformas se
introducen sin un adecuado diseño y evaluación.
IX.2.e - Sexto período del Régimen de Coparticipación (1980-1984). Hacia la desarticulación y caída del régimen
La reforma tributaria de 1980 (Leyes 22.293 y 22.294)
La reforma obedeció a razones de política impositiva nacional, sustituyendo la recaudación proveniente de ciertos tributos (tales como Contribuciones Patronales para Seguridad Social y Viviendas y diversos impuestos y aportes específicos, la mayoría de
ellos con afectación específica a la realización de gastos del gobierno nacional) por la
mayor recaudación del Impuesto al Valor Agregado, a obtener mediante la ampliación
de su base imponible y la elevación de su alícuota. Se pensaba que la reforma sería
neutra en cuanto a la recaudación pero que tendría importantes efectos económicos,
entre otros, la disminución de costos, el aumento de la competitividad y la elevación de
la tasa de crecimiento.
La reforma significaría un ordenamiento de las finanzas públicas nacionales, al
eliminar la afectación especial de recursos a determinados gastos, dando vigencia efectiva al principio de unidad de caja en materia presupuestaria. Para asegurar que los gastos del gobierno nacional en las finalidades de Seguridad Social y Vivienda pudieran
seguir desenvolviéndose adecuadamente, se estableció un mecanismo automático y
rápido de aporte a los mismos, mediante la afectación de fondos provenientes de la recaudación impositiva del Régimen de Coparticipación Federal. Se trataba de una precoparticipación que no tenía límite superior en cuanto al gasto nacional a financiar. Se
injertó así en el Régimen de Coparticipación Impositiva, por primera vez, un elemento
totalmente extraño: el monto de ciertos gastos del gobierno nacional, decididos unilateral y discrecionalmente por éste, sin límites precisos.
Las modificaciones introducidas en el Régimen de Coparticipación Federal de
Impuestos por la Ley 22.293 comenzaron a ser apreciadas a poco de su puesta en marcha. Los perjuicios que ocasionaba a las provincias, a través de una reducción de los
montos coparticipados, llevaron a buscar algunos paliativos. Uno de ellos consistió en
extender el concepto de cobertura de los gastos de Seguridad Social, que la Ley 22.293
limitaba al sistema nacional, para también abarcar los gastos similares realizados por
los gobiernos locales.
También formó parte de la reforma la eliminación de la coparticipación impositiva recibida por la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a través de la Ley de
Presupuesto de 1981. La eliminación se fundamentó en que esta jurisdicción disponía
de recursos suficientes. Se consideraba que, aún así, si se tiene en cuenta que la Ciudad
de Buenos Aires no tenía que sostener la Policía ni el Poder Judicial, como es el caso
con las provincias, seguía estando globalmente favorecida frente a las demás jurisdicciones territoriales. Con la transferencia de escuelas, hospitales y subterráneos esta si183
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
tuación se había atenuado; con la transferencia de los ferrocarriles metropolitanos y de
Obras Sanitarias a la comuna metropolitana y a la provincia de Buenos Aires conjuntamente, se llegó a una situación de mayor equilibrio. A su vez, debe tenerse en cuenta
que en la Capital Federal no se otorgaban beneficios por los regímenes de promoción
industrial y minera ni subsidios forestales. La eliminación de la coparticipación de la
Ciudad de Buenos Aires entró en un concepto de política territorial global, que procuró
la descentralización del país, adecuando los diversos mecanismos de las finanzas públicas a este objetivo.
La Ciudad de Buenos Aires quedó comprendida dentro de las obligaciones establecidas en la Ley de Coparticipación, sin recibir en contraprestación ningún monto en
concepto de distribución del producido de los impuestos comprendidos por la misma.
A partir de 1983 (Ley de Presupuesto de 1983) se restituyó a la coparticipación a la
Ciudad de Buenos Aires.
Como parte de las medidas encaminadas a paliar la situación creada por la Ley
22.293, además de las ya indicadas, y vista su insuficiencia, se propició para el año
1981 un mecanismo especial de garantía de la coparticipación provincial.
Como consecuencia de esta reforma, el Régimen de Coparticipación Federal entró
en una grave crisis con dos efectos importantes. Por un lado, fue perdiendo significación en el total de fondos transferidos desde la Nación hacia las provincias. Las pérdidas tuvieron que ser compensadas con Aportes del Tesoro Nacional, de asignación discrecional por el gobierno nacional. Los ATN superaron en magnitud cuantitativa a los
fondos del Régimen de Coparticipación. Por otro lado, llevó a las partes (Naciónprovincias y provincias entre sí) a posiciones irreconciliables que hicieron que el régimen caducara el 31-12-1984, al cumplir medio siglo de existencia (el gobierno constitucional había prorrogado el plazo de vigencia de la Ley por un año). En medio de la
crisis se fueron eliminando, total o parcialmente, las modificaciones introducidas en
1980. Se reimplantaron los Aportes Patronales al FONAVI desde el 1-1-1984 con la
misma alícuota que en 1980 y los Aportes Patronales para Seguridad Social con una
alícuota 50% más baja que la de 1980.
Resultados cuantitativos
El efecto más importante de la reforma de 1980 fue, desde el punto de vista del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, la drástica modificación de la distribución primaria que significó una pérdida importante para los gobiernos locales (21%).
No sólo se alteró la distribución primaria, sino también la secundaria debido a que una
parte se distribuyó en concepto de aportes para previsión social, con un criterio diferente al de la coparticipación federal.
En la Tabla 92 se comparan los prorrateadores de 1973 (Ley 20.221) con los de
1982 (Ley 20.221, aportes para previsión social y eliminación de la coparticipación de
la Ciudad de Buenos Aires). Dado que a partir de 1983 se restituye a la Ciudad de
Buenos Aires la participación del 1,8% del total, se calcularon en la última columna del
cuadro los porcentajes de distribución estimativas, que resultan más útiles para comparar con la situación anterior a la reforma de 1980.
184
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
A nivel de grupos, se observan cambios que no resultan muy significativos; ganan
participación las jurisdicciones Avanzadas (1,5%) y las de Baja Densidad (3,3%) y
pierden participación las Intermedias (3%) y las Rezagadas (2,3%).
La municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires es la más favorecida por su alta
participación en la distribución de los aportes para previsión social (11%), comparada
con el 3,6% que le corresponde en el régimen general. Por lo tanto, del total distribuido
por los dos sistemas percibe el 5%. La jurisdicción más perjudicada es Entre Ríos, que
participa con un 4,4% en el régimen general y con solo el 3% en el régimen de la Ley
22.453, siendo su participación en el total distribuido del 3,9%.
Tabla 92 – Efectos de la Reforma de 1980 – Gobiernos locales
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
1973
100,0
52,5
3,6
27,0
8,7
8,6
4,6
9,1
1,8
1,4
1,7
2,2
1,6
0,4
16,5
2,4
1,7
4,4
4,4
3,6
21,9
1,6
1,8
3,6
2,1
2,8
4,0
3,8
2,2
1982
100,0
51,8
2,1
27,7
8,4
8,8
4,7
9,5
1,9
1,5
1,7
2,5
1,8
0,3
16,6
2,5
1,7
4,1
4,6
3,7
22,0
1,6
1,8
3,5
2,1
2,8
3,9
3,9
2,3
1983
100,0
53,3
5,0
26,9
8,2
8,6
4,6
9,4
1,8
1,5
1,6
2,4
1,8
0,3
16,0
2,4
1,6
3,9
4,5
3,6
21,4
1,6
1,8
3,4
2,1
2,7
3,8
3,8
2,2
Lecciones y enseñanzas del sexto período
La reforma de 1980 es un muestrario de políticas públicas de pobre diseño y evaluación, que tuvieron graves consecuencias para la posición financiera del Sector Público
global y desarticularon las relaciones fiscales Nación-provincias. El pobre diseño condujo a una alta inestabilidad normativa que culmina con la revisión parcial o total de la
reforma y con la caducidad del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.
185
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
IX.2.f - Séptimo período 1985-1987. La inexistencia de una Ley de Coparticipación,
la iniciación de los acuerdos transitorios y la acentuación del Federalismo
Coercitivo
Los Acuerdos Transitorios 1985-1987
En la última parte del gobierno de facto de 1976–1983, y ante el inminente vencimiento de la Ley-Convenio 20.221 que operaba el 31 de diciembre de 1983, se llevaron a
cabo negociaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales sin que se
llegara a ningún acuerdo. Ante la previsión de que los lapsos de que iba a disponer el
gobierno constitucional eran insuficientes, atendiendo al tiempo que necesariamente
requiere la tramitación parlamentaria en el gobierno nacional y la adhesión de cada una
de las legislaturas provinciales, el gobierno prorrogó la vigencia de la Ley 20.221 por
un año hasta el 31-12-84. Desde su asunción, el gobierno constitucional afrontó una
situación de permanente conflicto. El tema adquirió una importancia similar, tanto desde el punto de vista político como económico, al de las políticas cambiaria, monetaria y
salarial.
Al finalizar el año 1984 caducó el régimen legal básico. Por primera vez en cincuenta años la Argentina no tuvo una norma institucional que regulara las relaciones
financieras entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales. Hasta la sanción
del Presupuesto Nacional de 1985 el vacío se llenó precariamente, aunque sin ningún
sustento jurídico ni institucional, a través de un acto unilateral del Poder Ejecutivo Nacional que instruyó al Banco de la Nación Argentina a seguir distribuyendo diariamente entre las provincias los fondos provenientes de la recaudación de impuestos coparticipados. Con la sanción del Presupuesto Nacional para 1985 se regularizó la situación:
todos los fondos ingresaron al Tesoro Nacional y la asignación a provincias se hizo por
la vía del Presupuesto. Desde el 1-1-1985 desapareció la Coparticipación Federal y
todos los fondos girados a las provincias fueron Aportes del Tesoro Nacional.123
A fines de 1985 tomaron estado público algunos lineamientos del Proyecto de
Ley de Coparticipación Federal de Impuestos que el Poder Ejecutivo Nacional enviaría
al Congreso Nacional para su tratamiento en el período de sesiones extraordinarias. Se
inició entonces otra ronda de negociaciones, reuniones y elaboración de proyectos alternativos, que pusieron en evidencia la imposibilidad de una solución rápida al problema.124 Se negoció entonces directamente entre el Poder Ejecutivo Nacional y los
Poderes Ejecutivos Provinciales un “Convenio Transitorio de Distribución de Recursos
Federales a las Provincias” que se firmó y protocolizó el 13-3-86. La firma de este
convenio implicó modificar el Proyecto de Presupuesto Nacional que había sido enviado al Congreso con anterioridad, para prever un incremento en el monto original de
transferencia del orden del 11%, conseguido en virtud de la firme posición sustentada
por los gobiernos provinciales.
La situación en cuanto a la Coparticipación Federal de Impuestos tuvo las siguientes características:
123
Este cambio significó una modificación en la contabilidad que fue utilizada para adjudicar la responsabilidad en el déficit público a las provincias. El paso siguiente fue adjudicarles la responsabilidad en la
hiperinflación. Ver el Anexo III.
124
Para una comparación de los principales proyectos, ver Porto (1986)
186
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
•
•
•
•
desde el 31/12/1984, fecha en que caducó el régimen legal básico, existe
un vació en cuanto a la forma de regular las relaciones fiscales entre el
gobierno nacional y los gobiernos provinciales;
la experiencia de 1984 y 1985 indicó que gran parte del problema se debió a la mezcla en el debate de dos asuntos sustancialmente distintos entre
sí: por un lado, el régimen básico de Coparticipación Federal y, por otro
lado, las necesidades financieras de Aportes del Tesoro Nacional. En la
discusión se terminaron mezclando “Coparticipación Federal” con “Aportes Federales” y esta confusión impidió avanzar tanto en un aspecto como
en otro. Dicha confusión se vio facilitada por el gran desequilibrio del
Sector Público, que hizo que en 1984, por cada peso que recibía el conjunto de provincias por Coparticipación Federal, recibiera casi dos pesos
en concepto de Aportes del Tesoro Nacional. Estos últimos carecen de automaticidad en cuanto a monto, distribución entre provincias y remesa, y
se fijan unilateralmente por el gobierno nacional;
un largo período de estudio y negociación, que incluyó numerosas reuniones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, varios plenarios a nivel de Ministros de Economía Provinciales y la Secretaría de
Hacienda de la Nación, reuniones de Gobernadores Provinciales con Ministros Nacionales (Interior y Economía) e incluso reuniones y firma del
Convenio Transitorio entre Gobernadores y el Presidente de la Nación,
que llevó a pensar que debido a los conflictos de intereses entre las partes,
la solución era casi imposible;
en el camino se perdió la perspectiva de mediano y largo plazo que debe
estar presente en el debate del tema para encontrar una solución acorde
con la Constitución Nacional y los objetivos de garantizar la autonomía
financiera de las provincias, la estabilidad de las normas y la automaticidad de los flujos financieros.
Resultados cuantitativos
En la Tabla 93 se vuelca información comparada del porcentaje de coparticipación de
cada provincia en 1985 que, con pequeños desvíos, rigió en el período 1985-1987. La
simple inspección revela el drástico cambio con respecto a la Ley 20.221. Se produce
una notable redistribución -fundamentalmente desde Buenos Aires y algunas de las
provincias de Baja Densidad– hacia las provincias Intermedias y Rezagadas. Buenos
Aires pierde casi 10 puntos de participación, lo cual representa un tercio con respecto a
lo fijado en la Ley 20.221.
La distancia entre las coparticipaciones per cápita se acentúa notablemente. La de
Buenos Aires es 60% inferior al promedio, mientras que la de Catamarca, Formosa y
La Rioja es más de 200% superior al promedio. Cabe apuntar que la relación entre el
mayor y el menor valor es igual a 9; esto quiere decir, por ejemplo, que por cada peso
de coparticipación que recibe un habitante de Buenos Aires, uno de Catamarca recibe 9
pesos.
187
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 93 – Comparación de los distribuidores de 1985-1987 y los de la Ley 20.221
Ley 20.221
Gobiernos locales
Avanzadas
Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquen
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
(%)
100,00
48,87
28,25
8,19
8,16
4,27
9,41
1,96
1,39
1,66
2,57
1,83
17,13
2,58
1,69
3,83
4,84
4,19
24,59
1,70
1,96
3,76
2,47
3,47
4,55
4,26
2,42
ATN + CF.
1984
(%)
100,00
39,50
16,59
9,69
9,29
3,93
8,39
0,95
0,96
2,12
2,49
1,87
21,40
4,29
2,58
5,44
4,98
4,11
30,72
2,26
3,05
4,00
3,14
4,26
5,57
4,34
4,10
ATN. 19851987 (%)
Aporte per cápita
1985-1987
(Gob. locales= 100)
100,00
41,22
17,54
9,99
9,56
4,13
8,15
1,09
1,10
2,04
2,63
1,29
20,80
3,67
2,49
5,31
5,17
4,16
29,81
2,25
3,00
4,03
3,06
3,59
5,43
4,50
3,95
100
61
40
101
99
86
168
104
239
246
172
132
161
197
290
146
133
157
205
341
361
152
187
152
193
189
335
Lecciones y enseñanzas del séptimo período
En este período estallan los conflictos que se habían generado a partir de la reforma de
1980 y las modificaciones posteriores. El Congreso Nacional no estuvo a la altura de
las circunstancias, tal como ocurriera en otros períodos en los que corrigió los desvíos
introducidos por los gobiernos de facto. Una gran diferencia de la reforma de 1980 respecto de oportunidades anteriores (1946, 1958, 1973) es que, mientras que en dichas
oportunidades anteriores lo que había que corregir era fundamentalmente la distribución primaria, la reforma de 1980 había cambiado también drásticamente la distribución secundaria. Dada la distribución del poder político en el Congreso Nacional sesgada en las dos Cámaras hacia las provincias con menor población- corregir los
problemas generados en 1980-1984 aparecía como una tarea difícil, o acaso imposible.
Ante la incapacidad del Congreso Nacional de encontrar una solución, se traslada el
poder de decisión a los Acuerdos o Pactos entre los Poderes Ejecutivos. El Federalismo
Coercitivo se había consolidado.
188
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
IX.2.g - Octavo (1988-1989) y noveno (1990 hasta la actualidad) períodos del Régimen de Coparticipación. Del intento de vuelta a la normalidad (1988) a la
consolidación del Federalismo Coercitivo
Octavo período: el intento de vuelta a la normalidad con un “régimen transitorio” que
termina siendo de los más permanentes
La experiencia del período 1985-1987, caracterizado por un proceso de negociación y
pujas continuas entre la Nación y las provincias, llevó a todas las partes al convencimiento de la necesidad de sancionar una norma legal que le diera más estabilidad al
régimen. Este proceso culminó con la sanción de la Ley 23.548, que constituía una esperanza de retorno a la normalidad. La debilidad política del gobierno nacional frente a
la fortaleza de los gobiernos provinciales (en particular de la provincia de Buenos Aires, en la que el partido opositor –el peronismo- había ganado la elección para gobernador) llevó a que se pudiera sancionar un “régimen transitorio” que regiría en 1988 y
1989. Conscientes de las dificultades de caer nuevamente en un vacío legal, se incluyó
una disposición de prorroga automática en caso de que el Congreso Nacional no sancionara una nueva Ley con anterioridad.
La Ley 23.548 continúa con los mecanismos regulatorios de las Leyes anteriores:
la centralización de determinados impuestos en cabeza del gobierno nacional y la coparticipación de lo recaudado entre el gobierno nacional y el conjunto de gobiernos
provinciales (distribución primaria) y la parte provincial entre los gobiernos provinciales (distribución secundaria). En la definición de la masa coparticipable se intentó precisar que todos los impuestos, salvo los mencionados expresamente, existentes o por
crearse, eran coparticipables (especial mención se hace al Impuesto sobre los Combustibles, que había sido la principal fuente de disputas en los últimos años, declarándolo
integrante de la masa coparticipable). Pero ese intento de precisar la masa coparticipable se vio frustrado al incorporar varias vías de escape (se excluían los impuestos que
tuvieran otros regímenes de distribución, los que tuvieran afectación específica al momento de sanción de la Ley o los que se afectaran a fines determinados en el futuro).
La Ley fijó en 56,66% la participación de las provincias. Este porcentaje surgió
de adicionar el costo estimado de la transferencia de servicios de la Nación a las provincias de fines de los años 70 (8,16% de la masa coparticipable) al porcentaje que se
había fijado en la Ley 20.221 (48,5%). La Nación participaba en el 42,34% restante.
Las partes –como ocurría en Leyes anteriores- asumían un conjunto de obligaciones en
cuanto a no establecer gravámenes análogos a los coparticipados y en cuanto a la regulación de los sistemas tributarios locales.
Una novedad de la Ley fue establecer una cláusula de limitación de la relación entre los recursos coparticipables y no coparticipables del gobierno nacional (la “mezcla”
de recursos nacionales). Según esta cláusula, la suma a distribuir a las provincias no
podría ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la
Administración Central, tengan o no el carácter de coparticipables.
Otra novedad importante de la Ley es que, por primera vez, legisló sobre los
Aportes de Tesoro Nacional, fijando un límite al monto total a distribuir y una mecánica para su distribución. Se destinaba el 1% del monto recaudado de impuestos coparti189
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
cipables para el “Fondo de Aportes del Tesoro Nacional.” Se establecía que el fondo
se destinaría a atender situaciones de emergencia y desequilibrio financieros de los gobiernos provinciales y sería previsto presupuestariamente en Jurisdicción del Ministerio del Interior, quien sería el encargado de su asignación. Con la finalidad de darle
transparencia al régimen, la Ley establecía que el Ministerio del Interior informaría
trimestralmente a las provincias sobre la distribución de los fondos, indicando los criterios seguidos para la asignación. El límite del 1% era inflexible ya que, según la Ley, el
Poder Ejecutivo no podría girar suma alguna que supere el monto resultante. La intención era preservar un mecanismo para enfrentar emergencias y a la vez limitarlo para
evitar los abusos de los años anteriores.
Puesta en funcionamiento la Ley 23.548 comenzaron a operar los coeficientes legales de distribución primaria (56,66%) y de distribución secundaria, así como también
el fondo de ATN con el ríTabla 94 – Distribuidores totales entre provincias
gido límite legal (1%). Si
1985-1987 y 1988-1989
bien la distribución secun1988–1989 Dist.
daria de la Ley 23.548 ten1985-1987
secundaria Ley
dió a revertir alguno de los
23.548
desvíos más importantes
Gobiernos locales
100,0
100,0
Avanzadas
49,0
44,0
que se habían acumulado en
Buenos Aires
28,3
22,0
años anteriores, teniendo en
Santa Fe
8,2
9,0
cuenta el carácter de “juego
Córdoba
8,2
8,9
de suma cero” de esta disMendoza
4,3
4,2
Baja densidad
9,5
9,3
tribución, esa recomposiChubut
2,0
1,6
ción parcial de las provinSanta Cruz
1,4
1,6
cias que más habían perdido
La Pampa
1,7
1,9
implicó perdidas relativas
Río Negro
2,6
2,5
para las que más habían gaNeuquen
1,8
1,7
Intermedias
17,1
19,2
nado (por ejemplo, La RioSan Juan
2,6
3,4
ja, Jujuy, Tucumán y CataSan Luis
1,7
2,3
marca). Estas provincias,
Entre Ríos
3,8
4,9
que habían elevado sus gasTucumán
4,8
4,8
Salta
4,2
3,8
tos al nuevo nivel de ingreRezagadas
24,8
27,5
sos, enfrentaron un imporLa Rioja
1,7
2,1
tante problema financiero: a
Catamarca
2,0
2,8
poco de sancionada la Ley
Corrientes
3,8
3,7
de Coparticipación, se puso
Jujuy
2,5
2,8
Misiones
3,5
3,3
de manifiesto la necesidad
Chaco
4,6
5,0
de algún auxilio de emerSantiago del Estero
4,3
4,1
gencia para ellas. El cuadro
Formosa
2,4
3,7
se vio agravado debido a la
baja recaudación de impuestos coparticipables en 1988 (18% inferior a la de 1987). Se
sancionaron entonces varias leyes con impacto en las relaciones Nación–provincias
(entre otras, la creación de un Impuesto sobre Intereses y Ajustes de los Depósitos a
Plazo Fijo –a ser distribuido entre provincias en forma ad-hoc-, la emisión por la Nación de un bono para el saneamiento Financiero Provincial y la emisión de un bono
federal coparticipable entre la Nación y las provincias) que pusieran en evidencia que
190
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
Tabla 95 – Coparticipación per cápita
(promedio Gobiernos locales = 100)
Gobiernos locales
Avanzadas
Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquen
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
1985-1987
100
72
65
83
86
89
194
187
302
200
168
187
133
139
197
106
124
158
169
258
236
142
151
147
162
179
205
1988 –1989
100
65
51
91
92
87
192
150
344
226
165
178
149
182
267
135
122
145
190
317
332
141
173
140
178
174
308
el intento de retornar a la normalidad no era más que una ilusión. El
fin definitivo de la ilusión vendría
de la mano de la hiperinflación de
1989–1990.
Resultados cuantitativos
En la Tabla 94 se presentan los distribuidores totales por provincia de
la Ley 23.548, comparados con los
del período 1985-1987. En la Tabla
95 se incluyen las coparticipaciones
per cápita relativas para esos mismos períodos.
Con respecto al período 19851987, lo más destacable es el recupero de la participación de las provincias de Buenos Aires, Chubut,
Santa Cruz y Neuquén, las cuales
habían sufrido pérdidas importantes. Si bien Buenos Aires recupera
participación (del 17,5% al 22%) su
participación porcentual sigue siendo muy inferior a la que le correspondía según el mecanismo de la
Ley 20.221.
Lecciones y enseñanzas del octavo período
La Ley 23.548 es el primer instrumento legal regulatorio de las relaciones fiscales Nación–provincias surgido del funcionamiento pleno del Federalismo Coercitivo. La propia denominación de “régimen transitorio”, la vigencia prevista por sólo dos años y la
aprobación sin debate en la Cámara de Diputados son muestras claras de ello. Existe un
claro cambio de “actores” durante este período, con una pérdida de protagonismo del
Congreso Nacional -su ámbito natural- a manos de los Acuerdos entre partes. Estos
Acuerdos y Pactos dominarán la década de los 90.
191
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Noveno Período: la consolidación del Federalismo Coercitivo en la década de los 90
Los sucesos de hiperinflación de 1989 y 1990 no permitieron una discusión parlamentaria o extra-parlamentaria seria del problema. Sólo hubo tiempo para políticas que evitaran el colapso fiscal.
La vuelta a la normalidad macroeconómica en 1991, que se consolidó con el Plan
de Convertibilidad, dejó como esquema básico de regulación de las relaciones fiscales
Nación-provincias al establecido por la Ley 23.548. Sin embargo, desde la reforma
tributaria nacional de febrero de 1991 se comenzó a recorrer un camino similar al de
principios de los 80. Con el tiempo reaparecieron sus consecuencias, sólo postergadas
por la facilidad que encontró el Sector Público de cubrir sus faltantes con ingresos extraordinarios (provenientes de las privatizaciones) y con endeudamiento. Reaparecieron los viejos “tres pilares” de la reforma fiscal en la esfera nacional, con algunas virtudes y muchos defectos:
• la transferencia de servicios a las provincias sin contrapartida financiera;
• las “pre-coparticipaciones”; y
• la limitación del poder tributario de los gobiernos provinciales y municipales.
Un indicador de la inestabilidad a la que ha estado sujeto el régimen en la última
década fue la cantidad de Leyes y Decretos del gobierno nacional que de forma directa
o indirecta modifican lo establecido por el régimen básico de la Ley 23.548. En la
Tabla 96 se presenta un resumen de algunas de las medidas más importantes.
El primer pilar de la reforma se estableció por Ley 24.049 del 2-1-92, que transfirió a las provincias y a la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires los servicios
educativos administrados por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y por
el Consejo Nacional de Educación Técnica, así como también las facultades y funciones sobre los establecimientos privados reconocidos. Se transfirieron también otras
funciones de menor impacto presupuestario.
Dos artículos de la Ley merecen atención. El art. 14º, en el que se establece que
“a partir del 1º de enero de 1992 y hasta tanto se modifique la Ley 23.548 la Secretaría
de Hacienda de la Nación retendrá de la participación correspondiente a las provincias
en el Régimen de la citada Ley, previamente a la distribución secundaria, un importe
equivalente al monto total (...) con detalle para cada jurisdicción, con destino al financiamiento de los servicios educativos que se transfieren por la presente Ley y los correspondientes al costo de los servicios de Hospitales e Institutos Nacionales, Políticas
Sociales Comunitarias y Programa Social Nutricional a transferir a las provincias según se convenga oportunamente (...) Dicha retención será operativa en la medida que el
incremento de la recaudación de los gravámenes a que se refiere la Ley 23.548 para
1992 respecto del promedio mensual anualizado del período abril-diciembre de 1991
sea superior al monto mencionado en el párrafo anterior”.
La primer parte es muy clara en cuanto a que el gasto transferido se financiaría
con la parte provincial fijada en la Ley 23.548. Esto significó un cambio en la distribución primaria a favor de la Nación, con pérdida para todas las provincias. La distribución secundaria cambió por la diferencia entre lo que recibía cada provincia según la
192
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
Ley 23.548 y el impacto de la transferencia de los servicios. La última parte fue utilizada por el gobierno nacional para crear confusión sobre quién estaba financiando los
servicios transferidos. Dado que la retención era sólo operativa si la recaudación aumentaba, se publicitó que se transferían funciones y recursos.
El segundo artículo que merece atención es el 26º, que establece que “los participantes en el sistema de la Ley 23.548, deberán presentar en el período legislativo de
1992 un proyecto de ley sustitutiva del régimen vigente de coparticipación federal de
impuestos”. Esta cláusula se repetirá a lo largo de los años por venir sin que nadie
cumpla con los compromisos asumidos. La confusión deliberada y los compromisos
incumplidos pasan a engrosar la artillería del Federalismo Coercitivo.
El segundo pilar lo constituyeron las pre-coparticipaciones -detracciones antes de
la distribución primaria- sobre la masa coparticipable con destino a un determinado
sector. A las relaciones verticales Nación-provincias se agregaron las sectoriales (previsión social versus el resto), proceso que se agudizará a lo largo de la década. Por el
Acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales (Poderes Ejecutivos)
se estableció que el gobierno nacional quedaba autorizado a retener un 15%, más una
suma fija de 43,8 millones de pesos mensuales de la masa coparticipable de la Ley
23.548, con destino a: i) el 15% para financiar el Sistema Nacional de Previsión “y
otros gastos operativos”; ii) la suma fija para distribuir entre provincias con problemas
financieros, por los montos establecidos en el mismo Acuerdo. Se estableció también
una garantía de coparticipación mensual a las provincias y una cláusula sobre la utilización de los recursos fiscales provinciales que no tiene más valor que el de la mera
enunciación. Echados a rodar estos dos mecanismos del Federalismo Coercitivo y ante
la prevención de las provincias de que los avances continuarían, se agregó una cláusula
que establece que “el Estado Nacional se compromete a no detraer de la masa coparticipable porcentajes o montos adicionales a los convenidos en este Acuerdo, ni a transferir nuevos servicios sin conformidad expresa de las provincias”. Esta cláusula es reveladora en sí misma.
El tercer pilar fue el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, firmado entre los Poderes Ejecutivos en agosto de 1993. En él se dispuso
una severa restricción a la utilización del potencial tributario de las provincias y
sus municipalidades por la vía de la derogación de algunos impuestos provinciales
y municipales, la modificación de otros, la fijación de límites para las bases imponibles y las alícuotas y la fijación de pautas para la sustitución de otros impuestos.
El ya débil sistema tributario provincial y municipal se vio adicionalmente limitado. En este mismo Pacto se mantuvieron la garantía de coparticipación y el compromiso –sólo enunciativo- sobre el destino de los recursos fiscales provinciales. El
Pacto extendía hasta el 30-6-95 la afectación de recursos para Previsión Social dispuesta por el Acuerdo de 1992. Una novedad es que la Nación aceptó la transferencia de las Cajas Provinciales de Jubilaciones y Pensiones de las provincias con las
que celebrara convenios. Otro punto de interés es que entre los impuestos a derogar
por las provincias aparecían algunos (por ejemplo, Débitos Bancarios) que luego
serían reestablecidos por el propio gobierno nacional.
Entre el gran número de modificaciones en las relaciones Nación-provincias,
dos merecen consideración especial. Una es la Ley Federal de Educación, que esta193
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
blecía un “mandato” de gastar en educación, fijándose un sendero temporal para
duplicar el gasto educativo en cinco años. La Nación se comprometía, en caso de
no contarse con los recursos suficientes, a aportar los mismos a partir de impuestos
directos por crearse. La otra modificación notable es el Fondo Nacional de Incentivo Docente (Ley 25.053) que implicaba un avance sobre impuestos provinciales
(Automotores) con destino a mejorar las retribuciones de los docentes de escuelas
públicas y de gestión privada subsidiadas. Estas dos Leyes constituyen nuevos
avances sectoriales sobre el sistema tributario y sobre las Leyes de reparto entre la
Nación y las provincias. A los viejos actores (Nación-provincias) se agregaron,
primero, los actores representativos de la Previsión Social y, segundo, los del sector educativo.
En 1994 se le da jerarquía constitucional al Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. En la Constitución se establecieron los principios generales (“la
distribución (...) se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y
funciones (...); será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”) y se fijó la obligación de dictar una nueva Ley de Coparticipación
antes del 31-12-96. Para la aprobación de la Ley –cuya Cámara de Origen es el Senado- se fijó una mayoría especial (mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara) y se requería la aprobación por las provincias. Como ocurría
con todas las anteriores, se estableció que la Ley no podía ser reglamentada. Se introdujo un resguardo constitucional en uno de los frentes del Federalismo Coercitivo al disponer que “no habrá transferencia de competencias, servicios o funciones
sin la respectiva reasignación de recursos.” La Constitución creó también un Organismo Fiscal Federal encargado de la ejecución y control de lo dispuesto. Sin embargo, la cláusula constitucional no se cumplió y se siguieron agregando Pactos y
Acuerdos para remendar los desarreglos fiscales que se iban sumando.
El Compromiso Federal del 6-12-1999 se firmó entre el gobierno nacional y
los gobernadores electos. Fue ratificado por Ley del 15-12-99. En este documento
se acordó “acentuar el cumplimiento de los temas pendientes del Acuerdo de Agosto de 1993” y se comprometieron a bajar el gasto público y a cumplir una serie de
obligaciones, entre las que se encontraba sancionar una nueva Ley de Coparticipación de Impuestos. Una novedad fue la aparición de un nuevo personaje (sector) en
la escena: el Fondo Anticíclio, financiado con recursos coparticipables. Al “Compromiso Federal” le sigue el “Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal”, en el que se ratificó el Compromiso anterior, excepto en lo que se
hubiera modificado. El paso siguiente fue el “Acuerdo Nación-provincias sobre
Relación Financiera y Bases para un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos”, sancionado en medio de la catástrofe macroeconómica de 2002. El
Acuerdo tenía tres objetivos básicos, a saber: i) sancionar un Régimen de Coparticipación de Impuestos; ii) hacer transparente la relación fiscal Nación-provincias; y
iii) refinanciar y reprogramar deudas provinciales. Sobre el tema coparticipación,
las partes “se comprometen a sancionar un Régimen integral de Coparticipación
Federal de Impuestos antes del 31 de diciembre de 2002.” En el Acuerdo de 2002
se establecieron las pautas a tener en cuenta en la nueva Ley. Estas pautas contenían una mezcla de temas, reveladores de la confusión del rol que debe cumplir una
194
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
Ley de distribución de recursos fiscales. Conviene recordar los “componentes” que
debe incorporar el nuevo régimen integral según el Acuerdo:
• la creación de un Organismo Fiscal Federal, conforme a lo previsto en el
inc. 2 del art. 75º de la Constitución Nacional;
• la constitución de un Fondo Anticíclico Federal financiado con los recursos coparticipables, a los fines de atemperar los efectos de los ciclos económicos en la recaudación;
• un régimen obligatorio de transparencia de la información fiscal de todos
los niveles de gobierno;
• mecanismos de coordinación del crédito público y del endeudamiento entre los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
• evaluación de una descentralización de funciones y servicios desde el
ámbito nacional al provincial;
• implementación de la armonización y financiamiento de los regímenes
previsionales provinciales;
• definición de pautas que permitan alcanzar una simplificación y armonización del sistema impositivo de todos los niveles de gobierno;
• coordinación y colaboración recíproca de los organismos de recaudación
nacionales, provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipales;
• establecimiento de indicadores de distribución sobre la recaudación incremental, en base a competencias y funciones, que aumenten la correspondencia y eficiencia fiscal;
• descentralización de la recaudación y la administración de tributos nacionales a las provincias que así lo soliciten y sea aceptado por la Nación.
De la lectura de los componentes resulta claro que la Ley ratificatoria de este
Acuerdo pasaría a engrosar la larga lista de las Leyes que no se cumplen.
195
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 96 – Relaciones fiscales Nación-provincias
Resumen de las principales normas legales 1991-2002
Régimen
Masa coparticipable
Distribución primaria
Distribución
secundaria
1. Régimen General. Ley
23.548/88
Todos los impuestos que recauda el
GN, excepto sobre el comercio
exterior, los que tengan afectación
específica o con otro régimen de
distribución. Vigencia:1988/89.
Cláusula de prorroga automática.
57,048% a las provincias
Porcentajes fijados
por la Ley. ATN:
no automático
2. Fondo Educativo. Ley
23.906/91
50% del impuesto a los activos
65% a las provincias y 35%
a la Nación
Según indicador
compuesto, ver
decreto 21.22/91
a) Previsión Social.
Decreto 879/92
20% del impuesto
100% al GN
b) Fondo Conurbano
Bonaerense. Ley 24.073/92
10% del impuesto
100% a la Provincia de
Buenos Aires
c) Fondo para HNBI.
Ley 24.073/92
4% del impuesto
100% para provincias
excluida Buenos Aires
Según cantidad de
HNBI
d)Fondo ATN. Ley 24.073/92
2% del impuesto
100% al Fondo ATN
No automático
4. Transferencias de Servicios
del Gobierno Nacional a las
provincias.
Ley 24.049/92
Se autoriza al GN a retener fondos de
la Coparticipación, de la parte
correspondiente a las provincias, por
el costo de los servicios transferidos.
Sólo si la recaudación es mayor que lo
recaudado en Abril /Diciembre de
1991.
100% a las provincias
Según el costo del
servicio transferido
a cada Provincia
5. IVA para previsión social.
Ley 23.966/92
11% del IVA
90% para la Nación
10% para las provincias
3. Transferencias financiadas
con Impuesto a las Ganancias
196
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
Fecha (norma
que lo ratifica)
Acuerdo
Objetivos expuestos
Principales claúsulas
6. Agosto de 1992.
Ley 24.130
Acuerdo entre el
Gobierno Nacional y
los Gobiernos
Provinciales (Pacto I)
El principal objetivo fue cubrir el
déficit del sistema provisional
El Estado Nacional quedó autorizado a retener el 15% del
total de la masa coparticipable con el fin de atender el
pago de las obligaciones nacionales previsionales. Se
retienen 43.8 millones de pesos para ser distribuidos entre
algunas provincias, por montos fijos. Para evitar
desequilibrios en las cuentas públicas provinciales
derivados de tal medida, la Nación garantizó a las
provincias un ingreso mensual mínimo de 725 millones de
pesos.
7. Agosto de 1993.
Decreto 14/94
Pacto Federal para el
Empleo, la Producción
y el Crecimiento
Promover el empleo, la producción
y el crecimiento económico
armónico del país y sus regiones
Las provincias se comprometieron a derogar ciertos
tributos (impuesto a los sellos, impuestos a la transferencia
de combustible, gas, energía eléctrica) y modificar otros
(impuesto a los ingresos brutos, a la propiedad
inmobiliaria). La Nación, entre otras medidas, convino
aceptar la transferencia al sistema nacional de previsión
social de las cajas de jubilaciones provinciales (Once de
las veinticuatro jurisdicciones firmaron convenios de
transferencia del sistema de previsión social: Catamarca,
Jujuy, La Rioja, Mendoza, Río Negro, Salta, San Juan,
San Luis, Santiago del Estero, Tucumán y el Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires)
8. Diciembre de
1999. Ley 25.235
Compromiso Federal
Lograr un crecimiento equilibrado
de la Nación. Evitar los efectos
adversos del alto endeudamiento
del sector público y las
fluctuaciones en el nivel de la
actividad económica.
La Nación se comprometió a garantizar para el ejercicio
fiscal 2000 un límite mensual (inferior y superior) de
1.350 millones de pesos para las transferencias por todo
concepto (Coparticipación de impuestos y Fondos
Específicos) con independencia de los niveles de
recaudación de impuestos existentes o a crearse en el
futuro. A su vez, la Nación garantizó una transferencia
mínima mensual de 1364 millones de pesos para el
siguiente ejercicio.
9. Noviembre de
2000. Ley 25.400
Compromiso Federal
para el Crecimiento y
la Disciplina Fiscal y
Addenda
Lograr un crecimiento equilibrado
de la Nación. Disminuir la
vulnerabilidad externa, reafirmando
la convertibilidad monetaria y
cambiaria vigente, el régimen de
responsabilidad y transparencia
fiscal. Evitar las distorsiones y
efectos adversos generados por las
fluctuaciones en el nivel de
actividad económica.
Se aseguró una suma única y global mensual, de envío
automático y diario, equivalente a $ 1.364 millones para
los ejercicios 2001 y 2002 y garantizó una transferencia
mínima mensual de $ 1.400 millones para el año 2003, de
$ 1.440 millones para el año 2004 y de $1.480 millones
para el año 2005.
10. Julio de 2001.
Decreto 1.584/2001
Compromiso por la
Independencia (este
compromiso sólo fue
firmado por los
gobernadores de la
Alianza)
Lograr el principio presupuestario
de déficit cero.
Se acordó adoptar el principio presupuestario de déficit
cero.
11. Julio de 2001.
Decreto 1584/2001
Acuerdo a Apoyo
Institucional para la
Gobernabilidad de la
República Argentina
(este compromiso sólo
fue firmado por los
gobernadores del PJ)
Lograr el principio presupuestario
de déficit cero.
Se acordó adoptar el principio presupuestario de déficit
cero.
12. Noviembre de
2001. Decreto
1.584/2001
Segunda Addenda al
Compromiso Federal
parar el Crecimiento y
la Disciplina Fiscal
Complementar los 2 últimos
acuerdos de modo de hacerlos
compatibles con el "Compromiso
Federal por el Crecimiento y la
Disciplina Fiscal" y su Addenda.
La Nación se comprometió a saldar los saldos impagos de
acuerdos anteriores con Letras de Cancelación de
Obligaciones Provinciales (LECOP). Se habilitaron los
caminos para encomendar al Estado Nacional la
renegociación de las deudas provinciales.
13. Febrero de
2002. Ley 25.570
Acuerdo Nación –
provincias sobre
Relación Financiera y
Bases de un Régimen
de Coparticipación
Federal de Impuestos
Atender a las inéditas
circunstancias económico- sociales
del país. Dar claridad a la relación
fiscal entre la Nación y las
provincias
Se dejaron sin efecto todas las garantías de transferencias
mínimas a las provincias. También se incorporó a la masa
coparticipable el 30% del producido del impuesto a los
créditos y débitos en cuenta corriente bancaria.
197
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Resultados cuantitativos
Las modificaciones de los años 90 alteraron significativamente tanto la distribución
primaria como la secundaria de la coparticipación. La distribución primaria que la Ley
23.548 fijaba en el 57,048% para las provincias cae alrededor del 46% a fines de los
90, sin contar el efecto de las transferencias de servicios de 1992. La distribución secundaria (incluyendo el efecto de los servicios transferidos, que explican gran parte de
las modificaciones con relación a 1988) se muestra en la Tabla 97.
Tabla 97 - Distribución secundaria de la Coparticipación de Impuestos
en los años 90 y comparación
1988
Gobiernos locales
Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
Córdoba
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquen
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Total
1960
1972
1973
1982
29,53
1,94
3,53
1,37
8,89
4,68
4,56
1,48
2,62
1,60
1,37
5,36
2,85
1,37
1,60
3,42
2,85
1,60
1,14
10,38
2,85
0,34
4,68
100,00
34,49
1,47
2,84
1,68
8,41
4,10
4,10
1,47
2,63
1,58
1,26
5,47
2,52
1,37
1,79
3,36
2,52
1,47
1,68
9,15
2,42
0,32
3,89
100,00
28,01
1,87
4,15
1,87
8,92
3,73
4,56
2,28
2,18
1,76
1,66
4,77
2,90
1,66
2,28
3,73
2,49
1,76
1,45
9,02
3,94
0,41
4,56
100,00
27,90
1,90
4,10
1,90
8,90
3,80
4,50
2,30
2,20
1,80
1,70
4,70
3,00
1,70
2,30
3,70
2,50
1,70
1,40
9,10
4,00
0,40
4,50
100,00
Ley 23.548
21,85
2,74
4,96
1,57
8,83
3,70
4,86
3,62
2,83
1,87
2,06
4,15
3,29
1,73
2,51
3,81
3,36
2,27
1,57
8,89
4,11
0,68
4,73
100,00
1994
Coeficientes
totales
24,77
2,55
4,32
1,90
8,02
3,55
4,62
3,28
2,77
1,91
2,02
4,11
3,29
1,97
2,53
3,69
3,16
2,25
1,75
8,15
3,81
1,06
4,50
100,00
Lecciones y enseñanzas del noveno período
Es un período caracterizado por una constante presión sobre el régimen. Pese al mandato constitucional, no se logró sancionar una Ley regulatoria. Esto se debe en parte a
la dificultad inherente al régimen, pero principalmente a que a uno de los actores (el
gobierno nacional) le convino mantener el vacío legal, cubriéndolo siempre con arreglos transitorios. El Congreso nunca aportó claridad ni guías para la discusión y el análisis.
198
CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
Los efectos no fiscales no han sido menores. Al desplazarse el tema de su ámbito
de decisión natural (el Congreso Nacional) a los Gobernadores, se profundizó el Federalismo Coercitivo y los arreglos discrecionales.125
125
En el seminario de Coparticipación Federal de la Asap de abril de 1996, Porto expuso la visión de que
desde fines de los 70-principios de los 80, el federalismo argentino transitaba por la etapa de “Federalismo
Coercitivo”. En apoyo de este argumento, mencionó que en el tratamiento parlamentario de la Ley 23.548
(actualmente vigente) no existió Mensaje del Poder Ejecutivo (por haber tenido origen en el Congreso,
más específicamente en la Cámara de Senadores), no hubo debate en la Cámara de Diputados, y el debate
realizado en la Cámara de Senadores fue destacable sólo por su bajo nivel. En ese seminario, el Diputado
Nacional Lamberto (presidente de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados)
contestó “claro porque el debate, evidentemente no pasó por las Cámaras, el debate pasó por acuerdos
previos (...) No hay forma de hacerlo pasar por la Cámara, si previamente no hay un acuerdo institucional
que lo enmarque. Si estas cosas se manejaran libremente como un reparto más en las Cámaras, puede ser
muy peligroso”. En opiniones recogidas por el diario La Nación el 31-1-03 (casi cuatro años después del
Seminario), Lamberto expresa que “existe una fuerte condicionalidad que impide la toma de decisiones
autónomas de las provincias. Desde el gobierno nacional se las puede discriminar; estimular el enfrentamiento entre ellas; sancionar a los Gobernadores más independientes y premiar a los dóciles. Estas prácticas han sido una constante en la historia y nada indica que esta administración se comporte de manera
distinta”. Esto es una descripción de lo que Porto había denominado “Federalismo Coercitivo”. Recientemente (La Nación, 21-2-03), el tema fue expuesto por el Gobernador de la provincia de Santa Fe, que alertó sobre la existencia de “aprietes” del gobierno nacional hacia los gobernadores peronistas que, como él,
se mantendrán prescindentes de apoyar al candidato del oficialismo. La principal herramienta para el
“apriete” son los recursos fiscales.
199
CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA
X - Turbulencia en la estructura tributaria argentina.
1932-2000
126
E
Alberto Porto
l Sector Público argentino ha sido siempre motivo de preocupación. Los déficits
públicos llevaron a emisión monetaria descontrolada (que culminó en alta inflación y/o hiperinflación) y/o abultado endeudamiento (que culminó en confiscaciones y
violaciones de los derechos de propiedad). Sin llegar a estos extremos, en otros períodos se hizo necesario apelar a restricciones en los presupuestos del gobierno, que tuvieron siempre efectos temporarios, en muchos casos con altos costos de eficiencia –por
retardo en las inversiones y pérdida de capital humano. Una respuesta frecuente para
“solucionar” los problemas del Sector Público y mejorar el desempeño de la economía
ha sido modificar la estructura tributaria con el objeto de modernizarla, simplificarla y
adecuarla, para obtener un alto rendimiento en términos de recaudación. Hacia fines
del siglo XX, ante la crisis de financiamiento del Sector Público, se repite la receta y se
asiste a intentos de cambiar el sistema tributario en uno u otro sentido. Los cambios
propuestos fueron en todas las direcciones. En muchos casos se propusieron modificaciones en los impuestos vigentes (por ejemplo, los planes de competitividad), con costos de recaudación a corto plazo, con la esperanza de lograr compensarlos y aumentar
la recaudación de tendencia al mejorar la competitividad y aumentar la tasa de crecimiento de la economía. En otros casos se propusieron “cambios totales” en varias direcciones, los cuales iban desde la derogación o sustancial rebaja del IVA y/o una importante descentralización tributaria, hasta un sistema tributario totalmente centralizado
dominado por impuestos sobre la tierra urbana, las transacciones financieras y el consumo de ciertos servicios públicos. En estas búsquedas de soluciones vía cambios
drásticos en el sistema tributario se ha olvidado el sabio consejo de Alberdi (ed. 1998)
“después de los cambios en la religión y en el idioma del pueblo, ninguno más delicado
que el cambio en el sistema de contribuciones. Cambiar una contribución por otra es
como renovar los cimientos de un edificio sin deshacerlo: operación en la que hay
siempre un peligro de ruina (...) Siendo menos sensible al contribuyente el pago de la
contribución a que está acostumbrado, precisamente a causa de esa costumbre, en materia de impuestos, conviene conservar todo lo conservable (...) A este fin importa tener
presente el sistema de contribuciones que nuestro pueblo argentino acostumbró pagar
bajo su antiguo régimen español (...) La reforma del antiguo sistema rentístico fue
acometida de un modo irreflexivo y brusco. El entusiasmo tomó el lugar de la reflexión
de Estado, más o menos como sucede hasta hoy en día en Buenos Aires”.
126
Se agradece la colaboración de Natalia Porto y los comentarios de Walter Cont, Diego Fernández Felices y Gonzalo Fernández
201
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Es bueno preguntarse qué dice la historia tributaria argentina y cómo se puede
leer esa historia para obtener las conclusiones necesarias para formular una buena política tributaria.
En este trabajo se da un paso en esa dirección. Se calcula el índice de turbulencia
de la estructura tributaria (TET) de Ashworth y Heyndels (2001) para un período prolongado y se lo compara, por un lado, con el de un conjunto de países desarrollados y,
por otro lado, con el de varios países de América Latina. Se realiza también un análisis
empírico simple de los datos.
A partir del cálculo del índice de turbulencia de la estructura tributaria surgen varias preguntas de interés: ¿qué relación existe entre el índice de turbulencia de la estructura tributaria de la Argentina y el de los países de la OECD o el de otros países de
América Latina? ¿Qué relación existe entre dicho índice y la recaudación? ¿Pueden
identificarse ciclos en el índice de turbulencia de la estructura tributaria? ¿Cuáles son
los factores que explican el índice de turbulencia de la estructura tributaria? ¿Es el índice de turbulencia de la estructura tributaria la causante de la recaudación, o a la inversa? ¿El índice de turbulencia de la estructura tributaria facilita el uso político de los
impuestos? ¿Qué lecciones se pueden extraer?
En las secciones siguientes se presenta el problema, algunas cuantificaciones y relaciones básicas y se obtienen algunas respuestas para algunas de las preguntas anteriores
X.1 - Turbulencia tributaria
X.1.a - El índice de turbulencia tributaria
El índice de turbulencia de la estructura tributaria mide el grado en el que la estructura
tributaria del año t difiere de la del año t-1. Si hay n impuestos y ri es el porcentaje de
la recaudación total que se obtiene con el impuesto i, el índice de turbulencia de la estructura tributaria en t se define como:
TETt = ∑ ⎮rit – rit-1 ⎮
i = 1, 2, ..... n
2 ≥ TET ≥ 0
El índice de turbulencia de la estructura tributaria es igual a cero cuando las estructuras tributarias de t y t-1 son iguales. El valor máximo es 2.
El cálculo del índice de turbulencia de la estructura tributaria se realiza para el período 1932-2000 agregando los impuestos en los cinco grupos (excluido el rubro Otros)
que utiliza la Afip (2001) en las estadísticas tributarias. Los cinco grupos son:
• Impuestos sobre los Ingresos;
• Impuestos sobre el Patrimonio;
• Impuestos sobre la Producción, el Consumo y las Transacciones;
• Impuestos sobre el Comercio Exterior;
• Impuestos de la Seguridad Social.
202
CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA
Los estadísticos básicos de la estructura tributaria argentina se resumen a continuación.
Tabla 98 – Estructura tributara argentina 1932-2000. Estadísticos descriptivos
Impuestos al
Comercio Exterior
Media
Mediana
Máximo
Mínimo
Desvío estándar
Número de observaciones
13,86
11,99
45,81
1,84
10,90
70
Impuestos a
los Ingresos
16,59
15,20
31,54
4,43
7,21
70
Impuestos a la
Producción, el Consumo
y las Transacciones
38,85
35,45
56,13
21,29
9,10
70
Impuestos
Patrimoniales
4,13
3,25
13,26
0,53
2,93
70
Impuestos a la
Seguridad Social
26,58
28,38
40,46
13,87
7,90
70
En la Figura 57 se representa el índice de turbulencia de la estructura tributaria
para la Argentina para 1932-2000 y en la Figura 58 y la Figura 59 los correspondientes
a países de la OECD. Para la Argentina, el valor promedio no ponderado es 0,1323,
que significa que el 6,62% de la recaudación cambia anualmente de un grupo de impuestos a otro. Este es un índice muy alto comparado con el promedio de 20 países de
la OECD para 1965-1995 que fue (con seis grupos de impuestos) de 0,034; o sea, el de
la Argentina es casi tres veces superior. El valor del índice depende del número de grupos de impuestos. Así, la turbulencia a nivel de impuestos es notablemente mayor (por
ejemplo en la OECD, si en vez de seis grupos de impuestos se toman 19 grupos, el índice pasa de 0,034 a 0,048). En la Argentina la turbulencia es alta en promedio y muy
variable en el tiempo (con un mínimo de 0,0281 y un máximo de 0,3951). Es interesante tener en cuenta que los países de la OECD que registran los mayores valores son
Portugal, España y Luxemburgo (entre 0,05 y 0,06) y los menores son Austria, Suiza,
Francia y Alemania (entre 0,02 y 0,03). En la Figura 60 se presentan los índices de turbulencia de la estructura tributaria para el promedio del período 1990-1999 para catorce países de América Latina, considerando ocho grupos de impuestos (calculados por
Lucinda y Arvate, 2003). El índice de la Argentina (superior a 0,10) sólo es superado
por los de Nicaragua y Guatemala. En este grupo de países sólo Chile, Brasil y México
exhiben índice de turbulencia de la estructura tributaria comparables con los de los países de la OECD.
X.1.b - Factores explicativos de la turbulencia tributaria
Hay varios factores que pueden explicar los cambios en la estructura tributaria. Un
primer determinante es la elasticidad-ingreso de los distintos impuestos (o grupos de
impuestos); la inexistencia de turbulencia (TET = 0) sólo se verificaría si las elasticidades-ingreso fueran iguales para todos ellos. Un segundo determinante es la elasticidad-precio de la recaudación, factor de importancia en la Argentina debido a los procesos inflacionarios y a los intentos de adecuar el sistema tributario vía anticipos, indexaciones, cambios en las bases, alícuotas y otros. La inflación sería neutral con respecto a
la composición de la recaudación sólo si la elasticidad-precio de todos los impuestos
fuera igual. Un tercer determinante está vinculado con los cambios en la política económica que llevan a modificaciones de la estructura tributaria. Estos cambios pueden
originarse en cambios políticos que acerquen al gobierno a grupos con distintas ideologías o que respondan a distintos grupos de interés. Por ejemplo, la estructura tributaria
será diferente si la política económica se instrumenta con una economía abierta o con
una economía cerrada en la que los Impuestos sobre el Comercio Exterior juegan un rol
203
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
extra-fiscal importante, pero que constituyen simultáneamente una fuente significativa
de financiamiento del gobierno. La estructura tributaria será también diferente dependiendo de si existe un tipo de cambio fijo o fluctuante; con tipo de cambio fijo es probable que se intenten disminuir los impuestos que impactan sobre los costos de producción de los bienes en favor de los impuestos sobre los consumos finales. Otras posiciones presionarán en contra de los impuestos sobre los consumos por su real o aparente regresividad. La capacidad administrativa y la actitud de los contribuyentes es
otro determinante de la estructura tributaria. En momentos de debilidad administrativa
o de rebelión fiscal de los contribuyentes se echará mano en forma intensiva a impuestos menos eludibles, tales como el de débitos bancarios, tarifas de servicios públicos,
impuestos sobre combustibles, etc. Los grupos de presión que logren tratamientos especiales inducirán también cambios en la estructura tributaria -vía regímenes de promociones sectoriales y regionales, por ejemplo. Los shocks externos -favorables y desfavorables- también son un factor de cambio en la estructura tributaria. En la Argentina, en varios períodos, los derechos de exportación cumplieron el rol de disociar los
precios internos de los internacionales. Otro determinante no menos importante en el
caso argentino es el “entusiasmo reformista” con el que se instrumentan cambios poco
meditados -sin “reflexión de estado” según la expresión de Alberdi, que tienen que ser
revertidos más o menos rápidamente. Como puede apreciarse de esta síntesis, aislar los
factores causales de la turbulencia tributaria y cuantificar su poder explicativo es una
tarea compleja. Este capítulo tiene un objetivo mucho más modesto que es solamente
cuantificarla y plantear algunas preguntas preliminares.
X.1.c - Ciclos de la turbulencia tributaria en argentina
En base a la evolución en el tiempo del índice de turbulencia, es posible definir en
forma ad-hoc los ciclos de turbulencia tributaria que comprenden desde un momento
inicial (el comienzo en 1933 para el primer ciclo y el primer año de recuperación en los
ciclos siguientes) hasta el valor más bajo, antes de la recuperación que inicia un nuevo
ciclo.
Se pueden definir entonces cinco ciclos:
Ciclos
Ciclo I 1932-1955
Ciclo II 1956-1969
Ciclo III 1970-1980
Ciclo IV 1981-1982
Ciclo V 1983-2000
Máximo
Mínimo
Promedio simple
Número de años
24,02 (1945)
20,20 (1964)
28,01 (1977)
28,13 (1981)
39,51 (1990)
3,22 (1955)
2,81 (1969)
5,22 (1980)
7,29 (1982)
4,55 (2000)
10,23
11,36
13,46
17,71
13,43
24
14
11
2
18
Estos ciclos tienen distintas características, las cuales se resumen a continuación:
Ciclo I. 1932-1955
• tendencia creciente con baja fluctuación: 1932-1945
• tendencia decreciente con fluctuaciones: 1946-1955
Ciclo II. 1956-1969
• tendencia creciente con fluctuaciones: 1956-1964
• tendencia decreciente con fluctuaciones: 1965-1969
204
CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA
Ciclo III. 1970-1980
• tendencia creciente sin fluctuaciones: 1970-1977
• tendencia decreciente sin fluctuaciones: 1978-1980
Ciclo IV. 1981-1982
• creciente en 1981
• decreciente en 1982
Ciclo V. 1983-2000
• tendencia creciente con fluctuaciones: 1983-1990
• tendencia decreciente: 1990-2000
X.1.d - Turbulencia tributaria, cambios en los precios relativos y decisiones
económicas
La turbulencia en la estructura tributaria provoca turbulencia en los precios de los bienes y dificulta el cálculo económico. Una persona que toma una decisión de ahorro o
inversión hoy, en base al sistema tributario presente, puede ver que sus cálculos de costos y beneficios se modifican sensiblemente en el tiempo debido a cambios en los precios relativos inducidos por cambios en los impuestos. Como ejemplo puede utilizarse
el nivel y la estructura de los impuestos y de los precios de la nafta súper y el gas-oil en
la Argentina. Hacia noviembre de 2000, en una muestra de 160 países, la Argentina se
ubicaba entre los países con un precio en dólares más alto para el litro de nafta súper
(ocupaba el quinto lugar) y en el grupo de mayor distorsión en el precio relativo del
gas-oil. Esto llevó a que la Argentina tuviera uno de los parques automotores de uso
particular más sesgados del mundo hacia la utilización del gas-oil. El reacomodamiento
de precios relativos de los combustibles líquidos desde comienzos de 2002 ha provocado pérdidas de capital para aquellos que compraron los automóviles con la estructura
de precios e impuestos de la década anterior.
X.1.e - Turbulencia tributaria y recaudación
En la Tabla 99 se presentan los datos de recaudación en términos del PBI y los índices
de turbulencia tributaria. La primera pregunta es si existe alguna relación entre estas
variables. En la Figura 61.a. (todas las observaciones) y la Figura 61.c. (sin outliers) se
aprecia una muy baja relación. En una regresión lineal simple (Tabla 100), el coeficiente de la turbulencia es negativo y poco significativo, sugiriendo que a mayor turbulencia, menor recaudación, aunque el R2 es muy bajo.
Si se relaciona el índice de turbulencia tributaria con la variación de la recaudación en términos del PBI (Figura 61.b y Figura 61.d), el coeficiente es positivo y significativo, con un R2 un poco mayor que en caso anterior (Tabla 100). La turbulencia
permitiría aumentar la recaudación en el corto plazo, pero su impacto en el largo plazo
sería levemente negativo.
205
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
X.1.f - Estructura tributaria nacional. Impuestos coparticipables y no coparticipables
En el Anexo IV se presenta el porcentaje recaudado por cada uno de los cinco
grupos de impuestos en el período 1932-2000. Como una aproximación, se consideran
coparticipables los Impuestos sobre los Ingresos; sobre el Patrimonio y sobre la Producción, el Consumo y las Transacciones y como no coparticipables los otros dos grupos. El índice de turbulencia de la estructura tributaria promedio simple con dos grupos
es 0,0764, lo que significa que anualmente el 3,82% de la recaudación cambia de uno a
otro grupo. Esta turbulencia se traslada en forma directa al régimen de coparticipación
federal de impuestos.
X.1.g - Conclusiones
La estructura tributaria argentina no ha sido estable a lo largo del tiempo. La evolución
revela una turbulencia que es alta comparada con la de los países de la OECD y con la
mayoría de los países de América Latina. La fuerte turbulencia que registra el sistema
impositivo argentino no ha logrado aumentar la recaudación; la relación entre turbulencia y recaudación es muy débil y de signo negativo. Tampoco se han logrado los
otros objetivos que se esgrimen en cada propuesta de reforma, tales como simplificación, mejora de la competitividad, aliento a la inversión y otros asociados con un sistema bien diseñado y estable en el tiempo. La turbulencia tributaria dificulta el cálculo
económico; una persona que toma una decisión de ahorro o inversión hoy, en base al
sistema tributario de hoy, puede ver que sus cálculos de costos y beneficios se modifican sensiblemente de un año a otro por los cambios en la estructura tributaria. Muchas
de estas reformas deben adjudicarse al “entusiasmo reformista” y al aprovechamiento
de ese entusiasmo por distintos grupos de intereses.
Figura 57 – Estructura tributaria nacional
40
35
30
Turbulencia tributaria
Promedio
25
20
15
10
5
206
2001
1997
1993
1989
1985
1981
1977
1973
1969
1965
1961
1957
1953
1949
1945
1941
1937
1933
0
CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA
Figura 58 – Turbulencia impositiva promedio en países de la OCDE
0.10
0.08
0.06
0.04
0.02
-
1966
1971
1976
1981
Sub categorías
1986
1991
1996
Categorías principales
Figura 59 – Turbulencia media de la estructura impositiva por países. 1966-1995
0.07
0.06
0.05
0.04
0.03
0.02
Luemburgo
España
Portugal
UK
Italia
Suecia
Finlandia
Canadá
Noruega
Irlanda
Australia
Holanda
Japón
Dinamarca
Bélgica
EEUU
Alemania
Francia
Austria
0
Suiza
0.01
Fuente: tomado de Ashworth y Heyndels (2001)
207
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 60 - Turbulencia de la estructura tributaria en países de América Latina
Promedio 1990-1999
0.20
0.18
0.16
0.14
0.12
0.10
0.08
0.06
0.04
Uruguay
Paraguay
Perú
Panamá
Nicaragua
México
Guatemala
El Salvador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Argentina
-
Bolívia
0.02
Tabla 99 – Relación entre turbulencia tributaria y recaudación/PBI
Recaud./
Ind. De
Año
TCR/PBI
Año
PBI
TET
1933
8,74
4,95
1956
1934
8,07
0,08
3,50
1957
1935
9,18
0,13
11,57
1958
1936
8,55
0,07
5,61
1959
1937
8,77
0,03
8,26
1960
1938
9,29
0,06
6,62
1961
1939
8,72
0,06
8,68
1962
1940
8,24
0,06
8,42
1963
1941
7,33
0,12
9,89
1964
1942
7,05
0,04
9,54
1965
1943
7,02
0,01
13,18
1966
1944
7,84
0,11
15,56
1967
1945
8,68
0,10
24,02
1968
1946
8,90
0,02
10,11
1969
1947
13,24
0,39
21,83
1970
1948
14,07
0,06
9,32
1971
1949
14,65
0,04
17,11
1972
1950
16,65
0,13
11,40
1973
1951
16,68
0,00
9,38
1974
1952
15,29
0,09
6,42
1975
1953
15,13
0,01
12,63
1976
1954
16,33
0,08
4,05
1977
1955
15,39
0,06
3,22
1978
TCR: Tasa de crecimiento de la recaudación
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Afip (2001)
208
Recaud./
TCR/PBI
PBI
15,37
0,00
12,73
0,19
11,61
0,09
9,10
0,24
11,56
0,24
11,70
0,01
10,60
0,10
11,33
0,07
10,27
0,10
11,22
0,09
12,21
0,08
14,11
0,14
13,05
0,08
12,30
0,06
12,08
0,02
10,68
0,12
9,26
0,14
10,05
0,08
12,28
0,20
8,58
0,35
9,59
0,11
10,75
0,11
11,30
0,05
Ind. De
TET
7,46
9,69
4,21
8,53
18,78
7,86
17,44
5,86
20,20
12,98
14,27
17,67
11,27
2,81
8,95
10,03
10,39
10,46
10,45
22,40
21,77
28,01
11,36
Año
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Recaud./
TCR/PBI
PBI
11,03
0,02
12,32
0,11
11,38
0,08
9,73
0,16
8,91
0,09
8,94
0,00
12,29
0,32
11,91
0,03
11,61
0,03
10,08
0,14
11,04
0,09
10,05
0,09
12,04
0,18
14,37
0,18
15,96
0,10
17,45
0,09
16,42
0,06
16,11
0,02
16,85
0,05
16,92
0,00
16,94
0,00
17,35
0,02
17,02
0,02
Ind. De
TET
8,97
5,22
28,13
7,29
13,61
13,30
17,10
9,34
12,73
13,06
30,67
39,51
14,49
18,72
9,31
13,60
8,60
8,84
4,93
4,66
4,77
4,55
12,75
CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA
Tabla 100 – Resultados regresiones
Variable dependiente
Variación de los recursos
Recursos
Variables independientes
I. Con outliers
Indice de turbulencia
Constante
Número de observaciones
R2 ajustado
II. Sin outliers
Indice de turbulencia
Constante
Número de observaciones
R2 ajustado
Estadístico “t” entre paréntesis
-0,096
(-1,88)
13,1315
(18,29)
68
0,0039
(3,05)
0,0441
(2,41)
68
0,04
0,11
-0,1036
(-1,77)
13,2109
(16,96)
67
0,0026
(2,25)
0,0506
(3,37)
67
0,03
0,06
Figura 61
(a)
Recursos/PBI e índice de turbulencia tributaria (todas las
observaciones)
18
(c)
Recursos/PBI e índice de turbulencia tributaria (sin outliers)
18
16
Recursos / PBI
Recursos / PBI
16
14
12
10
12
10
8
8
6
6
2
7
12
17
22
Turbulencia tributaria
27
32
2
37
(b)
Variación de los recursos/PBI e índice de turbulencia tributaria
(todas las observaciones)
40
30
20
10
0
6
10
14
18
Turbulencia tributaria
22
26
30
(d)
Variación de los recursos/PBI e índice de turbulencia tributaria
(sin outliers)
25
Var. Recursos / PBI
Var. Recursos / PBI
14
20
15
10
5
0
2
6
10
14
18
22
26
Turbulencia tributaria
30
34
38
2
6
10
14
18
Turbulencia tributaria
22
26
30
209
CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN
XI - Inestabilidad de los parámetros básicos del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos
127
Alberto Porto
E
n este capítulo se presenta un esquema simple de las relaciones fiscales Naciónprovincias de la Argentina (sección XI.2) y se documenta la inestabilidad de los
parámetros básicos del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos (sección
XI.3). Finalmente se presenta un modelo simple que brinda un marco analítico para el
funcionamiento responsable del Régimen de Coparticipación a través de una regla clara y estable (sección XI.4).
XI.1 - Esquema simple de las relaciones fiscales intergubernamentales en la
Argentina
XI.1.a - Ecuaciones contables básicas del Sector Público argentino
El objetivo de esta sección es presentar un esquema simple de las relaciones fiscales
intergubernamentales en la Argentina.
Las ecuaciones contables básicas del Sector Público argentino (Nación y provincias) son las siguientes
G = gasto público total
GN = γ.G = gasto público nacional
GP = ( 1 - γ ).G = gasto público provincial
0 < γ < 1
La recaudación bruta nacional (RN) se compone de recaudación de impuestos coparticipables (RNC) y no coparticipables (RNNC), o sea
RN = RNC + RNN
RNC = β.RN
RNNC = ( 1 - β ).RN
0<β<1
El presupuesto nacional viene dado por
GN = γ.G = ( 1 - β ).RN + (1- α).β.RN + DN
127
Se agradece el aporte y los comentarios de Walter Cont.
211
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
donde DN es la deuda pública neta del gobierno nacional (variación) y (1-α) es la
participación de la Nación en los recursos coparticipables.
El presupuesto provincial es
GP = ( 1 - γ ).G = α .β.RN + RP + DP
donde RP son los recursos provinciales propios y DP es la deuda pública neta de
las provincias (variación).
Como es de esperar, estas ecuaciones revelan varios conflictos de intereses en la
relación Nación-provincias. Por ejemplo, la Nación preferirá un sistema tributario con
β tendiendo a 0. A su vez, para cualquier valor de β, preferirá un arreglo en el que α
tiende a 0. Si las bases tributarias son compartidas, la Nación tratará de aumentar su
alícuota e inducir a los gobiernos provinciales a que bajen la suya. Si el stock de crédito disponible para el Sector Público es fijo, con DN + DP = D, el gobierno nacional
preferirá que la deuda pública neta provincial tienda a 0. Además, en momentos de escasez de recursos la Nación tratará de disminuir γ, y lo opuesto es válido para los gobiernos provinciales.
Es posible sintetizar los cinco frentes de tensión en la Figura 62.
Figura 62 - Esquema simplificado de las relaciones fiscales
intergubernamentales en la Argentina
[4]
G
[5]
RN
[1]
RP
[P]
DN
DP
[N]
[P]
[2]
γ
1-γ
RNNC
RNC
[N]
[P]
(1 - β)
β
[N]
[3]
(1−α)β
αβ
[N]
[P]
Presupuesto Nacional
Presupuesto Provincial
Las tensiones que surgen de las relaciones [1] a [5] son cambiantes en el tiempo y
pueden pasar por períodos en los que se mantienen sin provocar conflictos abiertos y
por otros, en cambio, en los que se producen fuertes turbulencias.
212
CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN
XI.1.b - Los conflictos con la masa coparticipable, la distribución primaria y la distribución secundaria de la Coparticipación Federal de Impuestos.
Dado un cierto monto de recaudación total (de impuestos coparticipables y no coparticipables) de la jurisdicción nacional, la línea de conflictos puede visualizarse como la
recta AB en la Figura 63.
Figura 63
RNNC;
(1-α)RNC
A
B’’
C
A’
D’’
D
45º
O
D’
45º
B’
B
RNC;
αRNC
donde OA = OB es la recaudación nacional total, mientras que cada punto sobre
AB implica una diferente definición de la masa coparticipable. La Nación está interesada en el punto lo más próximo posible a A; las provincias, en cambio, en el punto
más próximo a B. Supóngase a modo de ejemplo que el conflicto se resuelve de algún
modo, resultando el punto C con OA’ (=B’B) como recursos no coparticipables
(RNNC) y OB’ (=A’A) como recursos coparticipables (RNC).
Para la segunda variable de decisión la línea de conflictos es, de ese modo, B’’B’,
que representa el monto de recursos coparticipables. El interés de la Nación es ubicarse
tan próximo a B’’ como sea posible; el de las provincias, en cambio, es aproximarse a
B’ tanto como sea posible.
Supóngase que el conflicto se resuelve políticamente seleccionando el punto D.
Así, del total recaudado por recursos coparticipables, la cantidad OD’ corresponde al
conjunto de provincias y OD’’ (=D’D=D’B’) al gobierno nacional. Del total recaudado
por todo concepto por el gobierno nacional (OB), OD’ le corresponde a las provincias
(=αRNC, siendo α el coeficiente o porcentaje de distribución primaria correspondiente
a las provincias) y D’B queda para el gobierno nacional (del total nacional D’B, B’B
son recursos no coparticipables y D’B’ es la participación en impuestos coparticipables
(1- α)RNC).
El tercer tema importante a resolver en el Régimen de Coparticipación de Impuestos es el de la distribución de la parte provincial (que surge de la definición de la masa
coparticipable y de la distribución primaria de la Figura 63) entre las 23 jurisdicciones
provinciales y la Ciudad de Buenos Aires. Ahora el conflicto es entre las jurisdicciones
locales. El problema consiste en la división de la suma fija OD’ (=αRNC) de la Figura
213
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
63 entre todas las jurisdicciones. La redistribución es un juego de suma cero ya que,
como OD’ está fijo, una mayor participación para una provincia implica necesariamente una menor participación para otra(s).
XI.2 - Estabilidad de la distribución primaria y de la mezcla de los recursos nacionales y su impacto sobre el Régimen de Coparticipación de
Impuestos
Como se describió en la sección anterior, dos parámetros fundamentales en el Régimen
de Coparticipación de Impuestos son los coeficientes de mezcla del financiamiento
nacional (en coparticipable y no coparticipable) y de distribución primaria (que determina la distribución del total de impuestos coparticipables entre la Nación, por un lado,
y el conjunto de gobiernos provinciales, por el otro lado). Si bien los dos determinan en
forma conjunta y con efecto similar sobre el monto total de recursos de origen nacional
que reciben las provincias, es conveniente para el análisis tratarlos separadamente, ya
que son conceptualmente distintos. En esta sección se documenta la inestabilidad de
estos dos parámetros y sus consecuencias negativas para el régimen.
XI.2.a - Inestabilidad de la mezcla de los recursos nacionales coparticipables y no
coparticipables
Los recursos coparticipables son sólo una fracción del financiamiento nacional. El gobierno nacional puede apelar a tributos no coparticipables (Comercio Exterior) y al financiamiento con endeudamiento y emisión monetaria. Todas estas fuentes son recursos
nacionales no coparticipables. Si los recursos coparticipables son una fracción β del total
de recursos nacionales, el monto correspondiente al conjunto de provincias (P) es
P = α.β (RNC + RNNC) = α . β. RN
donde β es representativa de la “mezcla” de recursos coparticipables y no coparticipables.128 Como puede observarse en la expresión anterior, la inestabilidad de la parte
provincial depende de β (mezcla) y de α (distribución primaria). Como β depende de
variables extra-fiscales (política monetaria y cambiaria, política de comercio exterior)
está en su naturaleza tener más inestabilidad que α. El índice de inestabilidad de la
mezcla (IM) se define como
IMt = |βt - βt-1|
donde βt representa la inestabilidad de la mezcla en un cierto período t. Así, si la
mezcla es estable, IMt = 0. Un valor de IMt = 0,01 significa que, por cambio en la mezcla, el total de recursos coparticipables ha cambiado en un 1%. Este cambio significa
que el monto percibido por las provincias cambia en la fracción α del 1%.
Como se expresó antes, por resumir la utilización de varios instrumentos de política económica que tienen finalidades extra-fiscales, aunque con consecuencias fiscales, el parámetro β es más inestable que α. Esa inestabilidad genera incentivos para que
el gobierno nacional la aproveche con una finalidad puramente fiscal. A menor valor
128
Si es igual a la unidad, todos los recursos nacionales son coparticipables; en el otro extremo, el valor
igual a cero implica que no existe coparticipación de ningún impuesto nacional.
214
CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN
de β, mayor será su participación en el financiamiento total. Además, existen incentivos a concentrar el esfuerzo en la recaudación de recursos no coparticipables y no en
recursos coparticipables, lo que provoca modificaciones inducidas en β.
La información disponible revela un alto índice de inestabilidad de la mezcla
(Figura 64).129 Para el período 1950-1981 fue de 4,31% (promedio simple); 4,9% para
1967-1979; 9,85% para 1970-1987 y 5,5% para 1990-1999. En algunos años previos al
colapso del régimen alcanzó valores excepcionalmente altos; por ejemplo, en 1983
(previo a la caducidad) el índice de inestabilidad de la mezcla fue de un 28,1%. El
hecho de que el parámetro β quede totalmente determinado por las políticas que tome
el gobierno nacional (afectando directamente al monto de recursos coparticipables correspondiente a las provincias) llevó a que se incorporara por primera vez en una Ley
de Coparticipación una cláusula de limitación. La Ley 23.548 en su art. 7º, dice que “el
monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al treinta y cuatro por ciento
(34%) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la administración
central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta ley”. El artículo vale más por el
reconocimiento del problema de la mezcla y la necesidad de limitar la discrecionalidad
del gobierno nacional que por su operatividad -que es prácticamente nula, al estar imperfectamente redactado por sólo aludir a los “recursos tributarios” de la “administración central”.
Figura 64 – Índice de inestabilidad anual (promedio simple) de la
mezcla de recursos coparticipables-no coparticipables
12
1970-1987 (9.85%)
9
6
1967-1979 (4.90%)
1990-1999 (5.50%)
1950-1981 (4.31%)
3
0
1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
129
En base a los cálculos de Núñez Miñana y Porto (1981, 1982), Porto (1990) y actualizaciones. Los
cálculos son sólo aproximaciones debido a distintas fuentes y métodos.
215
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
XI.2.b - Distribución primaria
El financiamiento de los gobiernos provinciales estuvo, en la primera etapa constitucional del federalismo fiscal argentino, a cargo de cada provincia.130 Esta situación de
correspondencia fiscal media perfecta llevó, dados los desequilibrios territoriales existentes, a grandes disparidades en la provisión de bienes públicos provinciales. Dichas
disparidades se reflejaban en las grandes diferencias interprovinciales de gasto per cápita.131 La correspondencia fiscal media perfecta tenía otros problemas que constituían
preocupaciones para los hacedores de las políticas públicas. Por un lado, dificultaba la
planificación de las finanzas provinciales, ya que los recursos tributarios dependían de
los ciclos económicos locales. Por otro lado, generaba trabas al comercio interprovincial de bienes –por los impuestos sobre la producción y el consumo, que posibilitaban
la exportación de la carga tributaria a otras jurisdicciones. Estos problemas son enfrentados hacia fines de 1934 con el instrumento fiscal de la coparticipación de impuestos.
En la Memoria de la Secretaría de Hacienda de la Nación de 1935 se expresa que “el
ejercicio de 1935 es el primero en que fue aplicada la Ley de Unificación de los Impuestos Internos al Consumo y en el que las provincias y la Capital Federal participaron en el producido de los impuestos nacionales a los Réditos y a las Ventas. Este año
muestra, pues, a nuestro país incorporado a una evolución que se manifiesta en muchas
partes, incluso en países de régimen federal, y que tiende a racionalizar la tarea de percibir las rentas de los distintos organismos del Estado, encomendándola en escala cada
vez mayor a la autoridad administrativa central. Se asegura de esa forma la efectiva
igualdad de cargas impositivas en todo el territorio nacional, principio que, a pesar de
hallarse bajo el amparo de la Constitución, ha sido desvirtuado con frecuencia en la
práctica. Se reduce el costo de percepción, pues desaparecen rodajes inútiles y se evitan litigios y conflictos de competencia. Las rentas se distribuyen con mayor equidad y
se benefician los distritos pobres con el excedente de las regiones con recursos fáciles y
abundantes. Las entidades que participan en la distribución pueden hacer sus cálculos
financieros sobre bases seguras, ajustar su actividad a planes orgánicos y emprender
obras de aliento. Todas estas ventajas han podido palparse en el tiempo transcurrido
desde la aplicación de las leyes mencionadas, sin contar otras, derivadas de la solución
de problemas específicos de nuestro ambiente: la supresión de impuestos que obraban a
manera de aduanas interiores y trababan el comercio interprovincial; el saneamiento de
las finanzas locales que en algunos estados se hallaban en gran desorden; el fortalecimiento del crédito de las provincias”.
El arreglo funcionó razonablemente bien por un largo período.132 El mecanismo
adoptado era simple: se sancionaba un régimen con duración por un período largo prefijado (en las primeras Leyes de Coparticipación sancionadas a fines de 1934, los plazos fueron de 10 años -Leyes 12.143 y 12.147- y 20 años -Ley 12.139). Si era necesaria una transición133 para evitar cambios bruscos que perjudicaran a algunos de los niveles de gobierno o a las provincias entre sí, se la establecía con claridad en la Ley.
130
Existían los Aportes del Tesoro Nacional, previstos en el art. 67° inc. 8 de la Constitución de 1853,
pero eran de escasa importancia cuantitativa. Las provincias también recurrían al endeudamiento.
131
Ver Capítulo XII.
132
Ver Capítulo IX.
133
Como en el caso de la unificación de los Impuestos Internos (Ley 12.139) que implicaba una importante redistribución entre las provincias que gravaban los consumos y las que gravaban la producción.
216
CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN
Vencido el plazo de vigencia de la Ley, se la sometía a discusión en el Congreso Nacional y se sancionaba otro régimen para otro período largo. Obsérvese que el mecanismo, por lo simple y transparente, se asemeja al moderno método regulatorio de los
monopolios naturales denominado RPI – X (IPC - X) propuesto por Littlechild (1983) y
adoptado en muchos países a partir de los años 80. Este método tiene la ventaja de la
automaticidad, el bajo requerimiento informativo después de establecido y la eliminación de la discrecionalidad; se renegocia después de un período relativamente largo de
duración. La renegociación de las Leyes de Coparticipación se realiza, por un lado,
para contemplar cambios en las condiciones de oferta y demanda de los bienes públicos nacionales versus los provinciales y municipales; y, por otro lado, para atender los
cambios en las condiciones de demanda y oferta prevalecientes en cada provincia. Así,
las revisiones de la estructura de las Leyes de Coparticipación están destinadas a contemplar diferencias en las elasticidades-ingreso de los bienes nacionales versus los
provinciales, el avance tecnológico diferencial entre tipos de bienes públicos y todos
aquellos cambios que requieran modificaciones en la distribución primaria (cuanto le
corresponde a la Nación versus el conjunto de provincias) y en la distribución secundaria (cuanto le corresponde a cada provincia de la parte provincial). Los conflictos inherentes a estas decisiones hacen imposible pensar en someterlos a una negociación
continua; por otro lado, como las condiciones de oferta y demanda cambian a lo largo
del tiempo es también imposible pensar en un régimen con absoluta rigidez.
En forma explícita, el mecanismo es el siguiente. Del total de recursos nacionales
coparticipables la fracción α corresponde al conjunto de provincias y el complemento
(1-α) corresponde a la Nación. Es la denominada distribución primaria de la coparticipación.134 Esto es
P = α.RNC
Una pregunta de interés es la de la inestabilidad de la distribución primaria a lo
largo del tiempo. El índice de inestabilidad de la distribución primaria (IDP) entre los
años t y t-1 se define como
IDPt = |αt - αt-1|
Los valores extremos son cero (cuando la distribución entre la Nación y el conjunto de provincias no se modifica) y uno (si entre dos períodos un cierto nivel de
gobierno pasa de no tener ninguna participación a corresponderle el total de los recursos coparticipables). Desde la implementación del régimen en 1935, el índice de
inestabilidad de la distribución primaria es significativamente menor que la unidad. Si
IDPt = 0,01, significa que entre t y t-1 hubo un cambio de participación del 1% del total coparticipable a favor o en contra de las provincias.
La distribución primaria tuvo hasta fines de los 70 una marcada estabilidad
(Figura 65 y Figura 66). Los cambios surgían de las propias Leyes de coparticipación y
tenían por finalidad reflejar cambios en las condiciones de oferta y demanda de los distintos tipos de bienes públicos, así como de contemplar los efectos de las políticas de
En la distribución secundaria se establecen los coeficientes γi de participación de cada provincia, tal que
∑γi = 1.
134
217
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
descentralización fiscal que se instrumentaban.135 Entre 1935 y 1946 el índice de inestabilidad es de 0,0127, lo que significa que el 1,27% de los recursos nacionales coparticipables cambiaban anualmente entre niveles de gobierno. Gran parte de esa inestabilidad se originó en el gobierno nacional, vía su primer intento de avanzar por decreto
sobre la parte provincial en 1943 y 1945. Ese avance se revirtió rápidamente al reinstalarse el Congreso Nacional en 1946. En el segundo período (1947-1958) el índice de
inestabilidad es de 0,0106, o sea, un cambio anual del 1% del total coparticipable. Este
cambio, además de originarse en la reversión de las medidas de 1943 y 1945, surge de
previsiones de la Ley para adecuar la distribución de la coparticipación a la cambiante
estructura vertical del sector público.
Figura 65 – Variación anual de la distribución primaria de la Coparticipación
de Impuestos (1936-1984, 1992-2001)
12
10
Porcentaje
8
6
4
2000
1998
....
1995
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
1948
1946
1944
1942
1940
1938
1936
0
1993
2
En el tercer período (1959-1966), la inestabilidad aumenta al 0,0211 por decisión
del Congreso Nacional de fortalecer las finanzas provinciales. Los cambios se produjeron gradualmente de modo de no deteriorar la posición financiera de la Nación. En
1967-1972, el índice de inestabilidad de la distribución primaria es de 0,0058 y se debe
a un único cambio en 1967, otra vez por decisión unilateral del gobierno de facto en su
intento de sanear las finanzas nacionales transfiriendo la carga a las provincias. El
quinto período revela una inestabilidad alta, comparado con los anteriores. El índice
llega al 0,0334, ya que implica un cambio anual del 3,35 en la distribución del total de
recursos coparticipables entre la Nación y el conjunto de provincias. De los doce años
del período no se verificaron cambios en cinco de ellos, lo que da una idea de la intensidad de la turbulencia en los otros siete años. El primer cambio importante fue como
consecuencia de la sanción de la Ley 20.221 (1973), que revirtió la medida de 1967 y
mejoró la parte provincial. Los otros cambios deben adjudicarse al “entusiasmo reformista”, que llevaron a modificaciones importantes en 1975 y 1979-1980 que tuvieron
que revertirse rápidamente (en 1976 y 1983-1984, respectivamente). La reforma de
1980 por si sola implicó un cambio del 4,5% del total de recursos coparticipables de las
provincias hacia la Nación entre 1979 y 1980 y un 11,4% adicional entre 1980 y 1981.
Un cambio poco meditado de tal magnitud no podía tener otro efecto que desarticular
totalmente el régimen: las grandes pérdidas financieras de las provincias tuvieron que
ser compensadas con Aportes del Tesoro Nacional (ATN). El régimen automático dejo
paso a la discreción. Los efectos cuantitativos fueron contundentes: los ATN, que re135
Ver Capítulo IX.
218
CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN
presentaban menos del 10% de la parte provincial en los coparticipables en 1977-1980,
pasaron a ser casi el doble del monto de la coparticipación (190% superior en 19831984).136 La sustitución de la “reflexión de estado” por el “entusiasmo reformista” llevó al colapso del régimen, que caducó –dadas las tensiones y conflictos que se crearon
a su alrededor, con provincias ganadoras y perdedoras- el 31-12-1984, exactamente
cuando cumplía medio siglo de existencia. Desde la vigencia de la Ley 23.548 se ha
producido una gran cantidad de modificaciones que implican una inestabilidad anual
promedio similar a la del período anterior (3% anual).
Figura 66 – Índice de inestabilidad anual (promedio simple) de la distribución
primaria de la Coparticipación Federal de Impuestos
4,0
1973-1983 (3,35%)
3,0
desde 1984 (3,00%)
1959-1966 (2,11%)
2,0
1935-1946 (1,27%)
1,0
1947-1958 (1,06%)
1967-1972 (0,58%)
0,0
1933
1943
1953
1963
1973
1983
1993
2003
XI.3 - Una institución para el funcionamiento responsable del Régimen de
Coparticipación Federal de Impuestos. Una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable
XI.3.a - Introducción
En varias propuestas de diseño de los regímenes de transferencias intergubernamentales se establece como condición para un funcionamiento eficiente que deben basarse en
“normas estables, transparentes, no arbitrarias, universales y no negociables” (Spahn,
1997: 259).
La previsibilidad y certidumbre de las transferencias se ha considerado parte de
ese conjunto de normas.137 En el trabajo del Departamento de Economía de la UNLP
136
Para un análisis detallado de los ATN en el período 1967-1984, ver Porto (1986).
“They (sub-national governments) also be able to predict with considerable certainty the intergovernmental transfers that they can anticipate in any financial period (…) it is not thus generally appropriate to
137
219
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
(1995) se propone coparticipar según lo recaudado por el gobierno nacional en el
año t-1. Además de las propiedades anticíclicas y de incentivo para recaudar por parte
del gobierno nacional, el rezago tiene también la propiedad de dar certidumbre a los
gobiernos locales sobre las transferencias que pueden disponer durante el ejercicio fiscal. También en los documentos oficiales de política fiscal se pone de manifiesto la
importancia de poder realizar cálculos sobre bases ciertas. En la Memoria de la Secretaria de Hacienda de 1935 se expresa que “las entidades que participan en su distribución (de la coparticipación) pueden hacer sus cálculos financieros sobre bases seguras,
ajustar su actividad a planes orgánicos y emprender obras de aliento”.
El objetivo de esta sección es brindar un fundamento analítico para coparticipar
con previsión y certeza, ya sea diferenciando los períodos presupuestarios como sugiere Bird (2002), o coparticipando sobre la recaudación de t-1, como en la propuesta del
Departamento de Economía de la UNLP (1995). Se demuestra que, bajo los supuestos
del modelo, un sistema de transferencias determinadas ex-ante conduce a mejores resultados fiscales que el mismo monto de transferencias ex post, pero que son inciertas
o aleatorias al momento de formular el presupuesto.
XI.3.b - Un modelo simple138
Se supone que el objetivo del gobierno (Poder Ejecutivo) es maximizar el presupuesto,
tal como ocurre con el burócrata Niskaneano. En Niskanen (1968) la restricción al tamaño del gasto (G*) viene dada por la condición de Beneficio Total (BT) igual al Costo Total (CT = Presupuesto). Se supone que para ese nivel de G* el beneficio marginal
para los ciudadanos es mayor o igual que cero.139 En el modelo de esta sección se supone que la restricción del Poder Ejecutivo es que, debido a los controles de los ciudadanos y del Poder Legislativo, el tamaño del gasto presupuestado se determina por la
condición de beneficio marginal del gasto público provincial (Bp’) igual al costo marginal de los fondos públicos provinciales (Crp’).
Si el presupuesto provincial sólo se financia con recursos propios, la igualdad de
ingresos y gastos viene dada por
Gp = RP
y el tamaño del gasto resulta de
[1]
Bp’(G*) = Crp’(RP*).
Si el financiamiento provincial comprende los recursos propios (RP) y las transferencias nacionales predeterminadas (Eo), la ecuación de balance es
Gp = RP + Eo
have exactly the same budget period for local and central governments, since the former connot determine
their budgets until they know the size and nature of the transfers they are likely to receive from the later”
(Bird, 2002)
138
Para detalles ver Porto (2002a, 2002b).
139
Si el beneficio marginal es positivo el burócrata no incurrirá en ineficiencia X. Si BT = CT para BT’ ≤
0, entonces el burócrata lleva el output hasta que BT’ = 0 e incurre en ineficiencia X para igualar el beneficio total con el costo total.
220
CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN
y el tamaño del gasto resulta de
[2]
Bp’ = Crp’(RP** + Eo)
En la Figura 67 se representa el equilibrio de la expresión [1] -punto 3- y en la
Figura 68 el correspondiente a la expresión [2] –punto 5.
La expresión [2] representa el equilibrio provincial con transferencias determinadas ex-ante (Eo) y control ex-ante por parte de los ciudadanos y el Poder Legislativo –
punto 5 del Figura 68. Ese control es posibilitado por la certeza de la transferencia nacional. Si la transferencia fuera aleatoria, el Poder Ejecutivo realizaría los cálculos en
base a la información disponible al momento de sancionar el presupuesto. Para simplificar, supóngase que realiza el cálculo como si sólo fuera a disponer de financiamiento
propio.140 El Poder Ejecutivo mostrará que su cálculo es de optimización y cumple con
los controles, como en la Figura 67 -punto 3. Si luego de sancionado el presupuesto
recibe una transferencia del gobierno nacional igual a 12, como dado que ahora no hay
controles de los ciudadanos ni del Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo gasta el importe total de la transferencia, aumentando el gasto público, con la única condición de que
Bp’ > 0,141 el nuevo punto de equilibrio es 4.142
Figura 67
Crp'
Crp',
Bp'
3
1
Bp'
G*
Rp, G
140
El mismo resultado se obtiene si se considera que una parte de la transferencia está determinada exante, de modo que la computa en el cálculo de optimización.
141
Obsérvese que la reacción es similar a la del burócrata de Niskanen. En la teoría de la burocracia se
supone que los controles le impiden expandir el gasto más allá de BT = CT, con BT’ > 0. En el modelo del
texto se supone que los controles son más eficientes ya que le impiden ir más allá de Bp’ = Crp’. A partir
de esos puntos, cualquier transferencia adicional se gasta totalmente en el bien público. En el modelo de
burocracia, si cuando BT = CT es BT’ = 0, entonces un incremento en las transferencias aumentará el gasto público en un importe mayor. Ver Porto (2002).
142
En un trabajo anterior (Porto, 2002b) se brindó un fundamento adicional para el gasto total de la transferencia para aumentar el gasto público. La idea expuesta en ese trabajo, debida a comentarios de Cont, es
que hay flexibilidad asimétrica en los dos lados del presupuesto. Es difícil ajustar la recaudación propia
una vez sancionada a comienzo del ejercicio la ley tributaria; es más fácil ajustar el gasto público y ésta es
la variable que absorbe toda la transferencia.
221
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 68
Cr
Crp',
Bp'
3
4
1
5
2
Rp, Eo, G
XI.4 - Conclusión
Una de las condiciones necesarias para que un régimen de transferencias intergubernamentales funcione adecuadamente es que se base en reglas de juego claras, estables,
no arbitrarias, universales y no negociables. La previsibilidad y certidumbre se consideran parte de ese conjunto de normas. El gobierno local actuará de modo distinto, según qué transferencia esté determinada ex-ante, de modo que su accionar esté restringido por los controles de los ciudadanos y del Poder Legislativo, o que la transferencia
se determina ex-post, cuando esos controles son inexistentes o menos efectivos.
Un paso para el cumplimiento de esas condiciones es eliminar la inestabilidad de
la distribución primaria –salvo la establecida en las Leyes para reflejar las cambiantes
condiciones de las relaciones Nación-provincias como ocurrió, salvo algunas excepciones, entre 1935 y comienzos de los 70. Otra condición es la minimización de la
inestabilidad de la mezcla coparticipables-no coparticipables. En estos dos importantes
parámetros de la coparticipación, la inestabilidad ha sido creciente desde los años 70 y
terminó con la desarticulación total del régimen. Esta inestabilidad es mucho menos
reconocida, pero mucho más dañina para el régimen, que la que se origina en las fluctuaciones de la actividad económica. Esta última es la que ha merecido más atención
últimamente y ha llevado a propuestas de creación de fondos de estabilización. Es mucho más dañina porque, en tanto los ciclos son parte de la vida económica de la sociedad, los cambios (unilaterales) en los parámetros α y β generan conflictos y pujas para
revertirlos, quitándole al régimen las características deseables antes mencionadas. Resumiendo, la recomendación de política que se desprende es la de dar estabilidad a la
distribución primaria, acotar la inestabilidad de la mezcla y no introducir elementos
que con el pretexto de estabilizar los recursos provinciales en el ciclo se conviertan en
generadores de inestabilidad en α y β.
222
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
XII - La capacidad, necesidad, confort y stress fiscales
en las políticas públicas argentinas
143
A
Alberto Porto
l inicio de los Regímenes de Coparticipación Federal de Impuestos existían grandes diferencias de nivel económico entre las provincias, que se traducían en una
gran desigualdad en la disponibilidad de bienes públicos provinciales.144 Al tener como
única fuente de financiamiento sus propios recursos,145 cada provincia debía ajustar sus
gastos a su restricción presupuestaria.
Al implantarse los Regímenes de Coparticipación a partir del 1935, la corrección de
dichas disparidades fiscales interprovinciales se convirtió en uno de los objetivos de la
política económica. La ponderación dada a ese objetivo ha sido creciente en el tiempo.
Según la Memoria de la Secretaría de Hacienda de la Nación de 1935, la centralización tributaria y la coparticipación tendieron al logro (entre otros objetivos) de “una
distribución igualitaria beneficiando a los distritos pobres con el excedente de las regiones con recursos fáciles y abundantes”. La redistribución era moderada ya que el
único ponderador con esa característica era la población.
En una segunda etapa –a partir de 1947- se acentúa el objetivo redistributivo. En
el Mensaje de Elevación del Poder Ejecutivo al Congreso Nacional de la Ley 12.956
(1946) se expresa que “el 2% se distribuirá inversamente proporcional a la población
(...) Este nuevo factor de distribución tiene por miras favorecer a las provincias dotadas
de menos recursos e iniciar así una política tendiente a levantar el nivel de importancia
de las mismas (…) se hace necesario implantar un nuevo índice que actúe en forma
inversa a los anteriores y que (…) favorezca en forma acentuada a los Estados con menores recursos”.
Un paso adicional en la redistribución territorial se da a partir de 1959 por iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional, que modificó el proyecto que habían acordado los
gobiernos provinciales en el que ya se había aumentado la importancia de la redistribución. En el Mensaje de Elevación del Poder Ejecutivo Nacional al Congreso de la Ley
14.788 (1958) se expresa que “el régimen proyectado procura equilibrar adecuadamente los distintos factores que intervienen en el reparto, población, gastos, recursos, para
evitar que la incidencia de algunos de ellos pueda llegar a perturbar el desenvolvimiento financiero de algunas provincias en provecho de otras. Se da, por ejemplo, el caso de
143
Se agradece la colaboración de Aurora Gallerano y Alejandro Támola y los comentarios de Diego
Fernández Felices.
144
Ver sección XII.3.
145
Los Aportes del Tesoro Nacional (art. 67° inc. 8 de la Constitución de 1853) eran de poca importancia
cuantitativa. Ver Porto (1990).
223
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
algunas provincias de gran población y con bajo índice de recursos y gastos, que es
menester contemplar para que puedan elevar el nivel de vida de sus habitantes, contando con los recursos imprescindibles para ello (…) a juicio del Poder Ejecutivo Nacional el sistema propuesto no resulta suficientemente justo y equitativo (…) razón por la
cual en el proyecto que se eleva ha sido reemplazado.” El reemplazo es del 17% del
total por partes iguales y el 3% inverso a la población, propuesto por las provincias, al
25% del total por partes iguales. El resto, en los dos casos, se distribuía en porcentajes
iguales por población, recursos propios y gastos realizados por cada provincia.
Un nuevo avance se da con la Ley 20.221 (1973), en la que se explicitan los objetivos del régimen y la utilización de prorrateadores de capacidad y necesidad fiscal. En
el Mensaje de Elevación de la Ley se consagra como uno de los objetivos el “reconocer
la necesidad de un tratamiento diferencial a las provincias de menores recursos, a efectos de posibilitar a todas ellas la prestación de los servicios públicos a su cargo en niveles que garanticen la igualdad de tratamiento a todos sus habitantes”. Y agrega al fundamentar los distribuidores que “la distribución por población se fundamenta en la estricta relación existente entre los servicios públicos provinciales y el número de habitantes. La distribución por brecha de desarrollo (…) se justifica por la necesidad de
compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las provincias más rezagadas.
La distribución por dispersión demográfica obedece a la intención de tener en cuenta la
situación especial de provincias de baja densidad de población con respecto a la organización de la prestación de sus respectivos servicios público”.
La culminación de este proceso, tendiente a consagrar como objetivo explícito de
política la “igualación fiscal” y como instrumento para su logro la coparticipación de
impuestos, se encuentra en la Constitución Nacional de 1994 “La distribución entre la
Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, (…)será equitativa,
solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional” (art. 75° inc. 2).
XII.1 - Características de los prorrateadores de la distribución secundaria
y su evolución146
Resulta de utilidad efectuar en este punto del análisis un breve estudio de los criterios
de distribución (o prorrateadores) utilizados para la distribución secundaria, así como
también de su evolución en el tiempo. Estos prorrateadores han sido los siguientes:
I.
Ley 12.139. Impuestos Internos. 1935 a 1954
a. Recaudación efectiva en cada jurisdicción de los impuestos internos provinciales (unificadas a las nacionales a partir de 1935)
b. Población
II.
a.
b.
c.
d.
146
Leyes 12.143, 12.147 y modificatorias. 1935 a 1946
Población
Gastos provinciales
Recursos provinciales
Recaudación del impuesto a distribuir dentro de la provincia
Esta sección esta basada en Nuñez Miñana y Porto (1984).
224
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
III.
a.
b.
c.
d.
e.
Ley 12.956. 1947 a 1958
Población
Gastos provinciales
Recursos provinciales
Recaudación del impuesto a distribuir dentro de la provincia
Inversa a la población
IV. Ley 14.060. 1951 a 1972
a. Radicación económica de los bienes objeto de tributo
V.
Ley 14.390. 1955 a 1972
a. Población
b. Producción de artículos gravados con impuestos internos y materias primas
principales utilizadas en su elaboración
c. Inversa al monto por habitante de la participación que le correspondía a cada
provincia de acuerdo con los dos criterios anteriores
VI.
a.
b.
c.
d.
Ley 14.788. 1959 a 1972
Población
Gastos provinciales
Recursos provinciales
Partes Iguales
VII.
a.
b.
c.
Ley 20.221. Desde 1973
Población
Brecha de desarrollo
Dispersión de población
Los prorrateadores pueden clasificarse en las siguientes categorías:
I.
De tipo redistributivo
Aquellos que asignan la coparticipación beneficiando especialmente, en forma directa o indirecta, a jurisdicciones con bajos niveles de actividad económica o demográfica. Se incluyen en esta categoría:
a. Partes iguales
b. Superficie
c. Inverso de población
d. Dispersión de población
e. Brecha de desarrollo
f. Inversa de la coparticipación por habitante que surge de prorrateadores proporcionales o regresivos.
II.
De tipo proporcional
Aquellos prorrateadores vinculados directamente al tamaño de cada provincia, según la población; estos aportes son exactamente iguales en términos per cápita y si bien
pueden significar cierto grado de redistribución, ésta no es lo suficientemente significativa como para incluirlos en el primer grupo.
225
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
III.
De tipo devolutivo
Aquellos prorrateadores que, al estar vinculados al tamaño actual de la base económica, implican de hecho aportes per cápita más altos para jurisdicciones de nivel
económico relativamente elevado. Se incluyen en esta categoría:
a. Recaudación del impuesto a distribuir dentro de la jurisdicción.
b. Gastos provinciales (en la medida en que provincias con mayor nivel económico de hecho registran gastos per cápita más elevados)
c. Recursos provinciales propios (al igual que esfuerzo tributario, las provincias
de nivel económico más alto recaudan importes más elevados en términos per
cápita).
Por supuesto, esta clasificación presenta limitaciones en cuanto al encuadramiento
estricto de cada uno de los prorrateadores y a la interpretación exacta de cada una de
las categorías (por ejemplo, podría argumentarse que el criterio de “superficie” no es
“redistributivo”, en la medida en que está reflejando simplemente el mayor gasto per
cápita que debe realizar un municipio con mayor superficie, a igualdad de población).
Pero como primera aproximación, permite obtener algunos resultados interesantes.
En la Tabla 101 se presenta, para años seleccionados, el peso relativo de cada uno
de los grupos. La inspección de los datos permite apreciar el cambio de filosofía en los
Regímenes de Coparticipación en lo referido a distribución secundaria. En 1935, comienzo del régimen, los prorrateadores de tipo devolutivo distribuían el 90% de la coparticipación y los de tipo proporcional el 10% restante; no existían prorrateadores de
tipo redistributivo. A medida que avanza el tiempo pierden importancia relativa los
devolutivos a favor de los proporcionales; en 1946 los pesos relativos eran: 58,1% proporcionales y 41,9% devolutivos. En 1952, los redistributivos tienen un peso relativo
de 1,4% (aparecen en 1947), los proporcionales un 42,2% y los devolutivos un 56,4%.
El avance del sistema muestra un sostenido crecimiento en el peso relativo de los redistributivos; en 1965 alcanzan al 19,4%, siendo del 35,2% la participación de los proporcionales y del 45,4% los devolutivos. Con el régimen de 1973 desaparecen los regresivos y consolidan su participación los redistributivos, con un peso del 35%; el 65% restante corresponde al prorrateador población, que se considera del tipo proporcional.
En el último régimen la distribución deja de basarse en fórmulas y se establecen
en forma ad-hoc los porcentajes de participación de cada provincia. Como aproximación se estima que resultarían de una ponderación por partes iguales de ponderadores
redistributivos y de la población.147
147
Esta aproximación surge de una regresión lineal simple entre el porcentaje correspondiente a cada provincia (cj) y el porcentaje de población total (Pj), que arroja el siguiente resultado
cj = 2,36 + 0,48 Pj (los coeficientes son estadísticamente significativos a los niveles usuales y el R2 toma el
valor de 0,95).
226
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Tabla 101 - Peso relativo distintas categorías de prorrateadotes
Años seleccionados
Año
1935
1946
1952
1958
1965
1973
1990
Redistributivos
1,4
2,0
19,4
35,0
50,0
Proporcionales
(en %)
9,8
58,1
42,2
46,9
35,2
65,0
50,0
Devolutivos
90,2
41,9
56,4
51,1
45,4
-
XII.2 - Algunas cuantificaciones para la Argentina
XII.2.a - Algunas estimaciones de capacidad tributaria por provincias
En esta sección se presentan algunas cuantificaciones de capacidad tributaria para las
provincias argentinas para distintos años.
Capacidad fiscal 1937
En la Figura 69 se reproducen los índices de capacidad económica para el
año 1937, estimados por Bunge
(1940), que revelan la presencia de
grandes disparidades regionales. Estas
disparidades, de no haber mediado algún mecanismo de corrección, se traducirían en significativas diferencias
de provisión de bienes públicos locales. A su vez, la introducción de mecanismos de corrección implicaría importantes transferencias territoriales de
recursos.148
Figura 69 - Capacidad fiscal 1937
(promedio = 100)
Ciudad de Buenos Aires
144
Buenos Aires
130
Santa Fe
102
Córdoba
93
Mendoza
84
Entre Rios
61
Jujuy
60
T ucumán
55
Salta
54
San Juan
44
Corrientes
29
San Luis
25
La Rioja
17
Santiago del Estero
13
Catamarca
13
0
25
50
75
100
125
150
148
Por ejemplo, con una alícuota del 10% sobre la base o capacidad económica de la Figura 69, Buenos
Aires recaudaría $13 por habitante, mientras que Catamarca y Santiago del Estero sólo obtendrían $1,30
per cápita.
227
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Sistema tributario provincial estándar 1978
Una segunda estimación disponible referida a la capacidad tributaria que resulta de
utilizar un sistema tributario estándar149 corresponde al trabajo realizado por la Universidad de La Plata en 1980 utilizando datos de 1978. Las estimaciones se presentan en la
Tabla 102. Aún con diferencias en las magnitudes y en el ordenamiento de las jurisdicciones, se mantiene la gran disparidad regional de bases tributarias. Realizando el ejercicio de suponer una alícuota del 10%, la provincia de Buenos Aires recaudaría $9,90,
en tanto que Santiago del Estero obtendría $2,60.
Tabla 102 - Capacidad tributaria per cápita relativa STPS 1978
Cuantificación del STPS incluyendo Ciudad de Buenos Aires
Total de impuestos excluyendo Impuesto a los Sellos
Total país
Avanzadas
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja Densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Río Negro
Neuquén
Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Rios
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
100
118
224
99
112
84
95
70
87
58
72
71
54
92
60
58
52
62
67
49
38
34
33
35
56
37
47
26
28
Fuente: Ministerio de Economía Provincia Buenos Aires (1980)
STPS: Sistema tributario provincial estándar
149
Se definen bases tributarias y alícuotas uniformes a aplicar por todas las jurisdicciones y se calcula un
rendimiento potencial. La alícuota uniforme es la que surge de relacionar la recaudación efectiva con la
potencial, a fin de que a nivel consolidado de jurisdicciones dichas recaudaciones resulten iguales.
228
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Capacidad tributaria en base al PBI per
cápita 1993
En el estudio realizado por el Departamento de Economía de la UNLP150 se utilizaron
dos estimaciones de capacidad tributaria.
Una de ellas en base al PBI per cápita. Los
datos de las provincias para el año 1993 se
muestran en la Figura 70. Como puede
apreciarse, siguen existiendo grandes diferencias entre provincias, pero menos significativas que las anteriores. Esto se debe a
que el PBI no es en realidad un buen indicador de la base imponible gravable para
las provincias.
Sistema tributario provincial estándar 1994
El segundo método utilizado en el estudio
del Departamento de Economía de la
UNLP consiste en la estimación de la capacidad tributaria en base a un sistema estándar con un método similar al estudio de
1978. Los resultados de la aplicación de
este método se presentan en la Figura
71151. Se observa que siguen existiendo
grandes diferencias entre las jurisdicciones
más ricas y las más pobres.
Ordenamiento de las jurisdicciones según capacidad tributaria (1934, 1978 y
1994)
En la Tabla 103 se presenta el ordenamiento de las jurisdicciones de acuerdo
a su capacidad tributaria per cápita para
los años 1934, 1978 y 1994 y el cambio
de posiciones entre 1978 y 1994. La
Figura 72 relaciona las posiciones de
1978 y 1994. Puede observarse que,
consideradas en conjunto, las posiciones
relativas no se han modificado sustancialmente (el coeficiente de correlación
de Spearman) entre las posiciones para
estos años arroja el valor de 0,66).
Figura 70 - PBI per cápita 1993
(total país = 100)
T ierra del Fuego
405
Cap. Federal
250
San Luis
249
Neuquén
177
Chubut
168
Santa Cruz
161
La Pampa
117
Río Negro
108
Santa Fe
93
Bs. As.
93
Entre Rios
78
Corrientes
77
Córdoba
76
La Rioja
73
Mendoza
68
Catamarca
64
T ucumán
64
Jujuy
61
San Juan
60
Salta
52
Misiones
49
Formosa
34
Santiago del Estero
32
Chaco
30
0
25
50
75
100
125
150
Figura 71 - Capacidad tributaria per
cápita relativa 1994 (total país = 100)
T ierra del Fuego
403
Ciudad de Buenos Aires
239
San Luis
203
Nequen
169
Chubut
168
Santa Cruz
160
La Pampa
114
Río Negro
102
Buenos Aires
95
Santa Fe
95
Córdoba
85
Entre Ríos
78
Corrientes
76
Mendoza
70
La Rioja
68
Jujuy
63
San Juan
62
T ucumán
62
Catamarca
60
Salta
52
Misiones
50
Formosa
35
Santiago del Estero
32
Chaco
31
0
25
50
75
100
125
150
150
Ver Cuaderno de Economía No15 (1996).
Calculado utilizando las estimaciones de capacidad de cada impuesto ponderadas por la importancia
relativa de cada impuesto en cada jurisdicción.
151
229
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 103 - Ordenamiento según capacidad tributaria per cápita
Provincia
Año
1978
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
1934
1
3
2
5
Ciudad de Bs.As.
Santa Fe
Buenos Aires
Mendoza
Tierra del Fuego
Chubut
Córdoba
La Pampa
Río Negro
Tucumán
Entre Ríos
Santa Cruz
San Juan
Jujuy
Nequen
San Luis
Salta
Chaco
Misiones
Corrientes
La Rioja
Catamarca
Formosa
Santiago del Estero
4
8
6
10
7
12
9
11
13
15
14
1994
2
10
9
14
1
5
11
7
8
18
12
6
17
16
4
3
20
24
21
13
15
19
22
23
Cambio posición
1978-1994
-1
-8
-6
-10
4
1
-4
1
1
-8
-1
6
-4
-2
11
13
-3
-6
-2
7
6
3
1
1
Figura 72 - Ordenamiento según capacidad tributaria per cápita
24
Posicion 1978
CT E
SLU
12
MIS
JUJ
ENT
NEG
PAM
CBA
SGO
FOR
CHA
SAL
NEU
CRU
T FU
CAT
LRI
SJU
T UC
COR
CHU
MEN
BUE
SFE
12
24
Posición 1994
XII.2.b - Capacidad tributaria y esfuerzo relativo
El objetivo de esta sección es relacionar las estimaciones de capacidad tributaria de la
sección XII.2.a con el esfuerzo recaudatorio de cada provincia, definido como la relación entre la recaudación efectiva en una provincia y la recaudación potencial. La primera pregunta que surge es si la mayor capacidad tributaria va asociada a mayor esfuerzo tributario o si se verifica lo opuesto. La segunda pregunta es si esa posición ha
cambiado a lo largo del tiempo.
230
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Capacidad tributaria 1937 y esfuerzo tributario 1934
La Figura 73 relaciona los indicadores de capacidad fiscal con los gastos totales per
cápita (1934), que pueden considerarse como un indicador de recaudación propia debido a que no existían recursos de coparticipación de impuestos en dicho año. Puede
apreciarse la existencia de asociación positiva, indicando que a mayor capacidad fiscal,
mayores recaudaciones y gastos. Si se excluyen Mendoza y San Juan, exportadores de
impuestos por la vigencia de gravámenes a la producción, la relación positiva resulta
aún mayor.
Figura 73 - Capacidad fiscal 1937 y gasto por habitante 1934
Capacidad fiscal 1937 (promedio=100)
150
CBA
BUE
120
SFE
COR
90
MEN
ENT
SAL
60
JUJ
T UC
30
CT E
LRI
CAT
SJU
SLU
SGO
0
0
35
70
105
140
175
210
Gasto por habitante 1934 (promedio=100)
Capacidad y esfuerzo tributario 1978, 1993 y 1994
En la Figura 74, Figura 75 y Figura 76 se presentan las mediciones de capacidad tributaria per cápita y esfuerzo per cápita relativo de acuerdo al STPS (1978), al PBI per
cápita (1993) y al STPS (1994). Estas figuras contrastan con la anterior (Figura 73) ya
que no revelan una asociación clara ente ambos conceptos.
Figura 74 - Capacidad relativa y esfuerzo tributario relativo STPS 1978
200
180
Esfuerzo tributario relativo
CRU
CT E
160
SAL
T FU
PAM
FOR
140
120
MIS
CAT
SGO
100
SLU
CHA
80
LRI
COR
ENT
NEU NEG
CBA
BUE
SFE
JUJ T UC
SJU
60
MEN
CHU
40
20
0
0
30
60
90
120
150
180
210
240
Capacidad tributaria per cápita relativa
231
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 75 - Capacidad (PBI per cápita) y esfuerzo tributario 1993
160
COR
MEN
140
Esfuerzo tributario
120
SAL
JUJ
CHA
SGO
100
PAM
SFE
ENT
BUE
NEG
FOR SJULRI
T UC
MIS
80
CBA
CRU
NEU
60
CAT
CHU
40
T FU
SLU
CT E
20
0
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
PBI per cápita 1993 (nación=100)
Figura 76 - Esfuerzo per cápita relativo y capacidad per cápita relativa 1994
450
T FU
Capacidad per cápita relativa
400
350
300
250
CBA
SLU
200
NEU
CHU
150
100
CT E
SJU JUJ
LRI
50
CRU
PAM
NEGBUE
CAT
ENT
T UC
SAL
MIS
FOR
SGO
SFE
MEN
COR
CHA
0
0
20
40
60
80
100
120
140
160
Esfuerzo per cápita relativo
XII.2.c - Estimaciones de necesidad fiscal por provincias 1994
Las estimaciones anteriores se refieren sólo a diferencias en la capacidad tributaria de
cada jurisdicción. Para 1994 se cuenta con estimaciones de necesidad fiscal (medida
como gasto estándar promedio per cápita), realizadas en el estudio del Departamento
de Economía de la UNLP (1995).152 Estos resultados se presentan en la Figura 77. Puede observarse cómo las jurisdicciones también difieren en esta dimensión. No obstante,
dichas diferencias son menos marcadas que en el caso de las capacidades fiscales.
152
Cuaderno de Economía No15 (1996), cuadro No. IV.6, promedio simple de las cuatro metodologías.
232
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Figura 77 - Necesidad fiscal 1994
T ierra del Fuego
242
Santa Cruz
234
Nequen
223
La Rioja
219
La Pampa
194
Catamarca
188
Río Negro
179
Formosa
170
Chubut
149
San Juan
148
San Luis
141
Santiago del Estero
132
Jujuy
129
Salta
124
Chaco
117
Entre Ríos
115
Misiones
110
Mendoza
108
Corrientes
104
Córdoba
104
Santa Fe
96
Ciudad de Buenos Aires
96
T ucumán
95
Buenos Aires
77
0
25
50
75
100
125
150
XII.2.d - Condición fiscal de las provincias: confort y stress fiscal
La capacidad y la necesidad fiscal determinan la condición fiscal (confort-stress) de
cada gobierno local. Una provincia se encuentra en situación de “confort fiscal” si tiene
alta capacidad y baja necesidad; lo opuesto caracteriza a las provincias en situación de
“stress fiscal” (Tannenwald, 1998). En esta sección se presentan dos clasificaciones de
la condición fiscal. Una es la implícita en la Ley 20.221 (1973); la otra es la que resulta
de las mediciones de capacidad y necesidad fiscal de 1994. Para los dos métodos se
relacionan las clasificaciones de las provincias según su condición fiscal con el esfuerzo fiscal.
La condición fiscal implícita en el método de la Ley 20.221 (1973)
La ley 20.221 (1973) fijó claramente entre sus objetivos el de compensar diferencias en
las disparidades fiscales interprovinciales (por capacidad y necesidad fiscal). Estableció también un método claro y preciso de cálculo y las fuentes de información que debían utilizarse. Aplicando los criterios de la Ley surgen las coparticipaciones per cápita
que corresponden a cada jurisdicción. La inversa de esa coparticipación per cápita puede interpretarse como la medida implícita de situación fiscal (confort-stress) de cada
provincia –cuanto mayor es la inversa de la coparticipación per cápita, mayor confort
fiscal provincial. En la Tabla 104 se presentan las cuantificaciones.
233
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 104 - Inversas de la coparticipación
per cápita según Ley 20.221
Provincia
Santa Cruz
La Rioja
Catamarca
Neuquén
La Pampa
Chubut
Formosa
San Luis
Río Negro
Santiago
Salta
Jujuy
Chaco
Corrientes
Misisones
San Juan
Tucumán
Entre Ríos
Mendoza
Córdoba
Santa Fe
Buenos Aires
Datos según Censo
1970
1980
1991
29
33
33
39
39
39
44
42
41
44
53
61
47
50
51
50
53
57
50
49
48
51
51
50
56
60
65
61
56
52
66
63
63
67
66
63
68
62
59
73
70
69
74
68
66
80
72
70
83
81
80
87
94
87
101
112
94
114
118
123
116
120
117
154
154
154
Condición fiscal implícita en la Ley 20.221 (1973) y su relación con el esfuerzo fiscal
En la Figura 78, Figura 79 y Figura 80 se presenta la relación entre la situación de confort-stress fiscal y el esfuerzo tributario.
La Figura 78 presenta la relación entre los coeficientes que surgen de la Ley
20.221 de acuerdo al censo de 1980 y el esfuerzo tributario relativo de acuerdo con el
STPS correspondiente al año 1978; en la Figura 79 entre los coeficientes que surgen de
la Ley 20.221 de acuerdo al Censo de 1991 y el esfuerzo tributario aproximado por el
cociente entre recursos propios y el PBI de cada jurisdicción correspondiente al año
1993. La Figura 80 presenta la relación entre las inversas de la Ley 20.221 según el
Censo de 1991 y el esfuerzo tributario relativo de acuerdo al STPS correspondiente a
1994.
La comparación de las Figuras permite observar que las provincias en situación
de stress fiscal se han movido a lo largo del tiempo hacia posiciones de menor esfuerzo
fiscal. Por ejemplo, en 1978, 13 de esas jurisdicciones exhibían esfuerzo tributario superior al promedio. En 1994, sólo 4 tienen esfuerzo tributario superior al promedio.
Parte de este comportamiento debe adjudicarse a la creciente importancia cuantitativa y
a la creciente redistribución del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.
234
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Figura 78 - Inversas Ley 20.221 1980 y esfuerzo tributario 1978
200
CRU
180
CT E
PAM SAL
FOR
Esfuerzo tributario 1978
160
140
MIS
SGO
NEG
CHA
SLU
T UC
JUJ
CHU
SJU
NEU
120
CAT
100
LRI
80
ENT
COR
BUE
SFE
MEN
60
40
20
0
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Inversas Ley 20.221 1980
Figura 79 - Inversas Ley 20.221 1991 y esfuerzo tributario 1993
200
180
Esfuerzo tributario 1993
160
140
COR
PAM
120
MEN
SAL
100
CRU
LRI
80
JUJ
CHA
SGO
NEU
NEG
SJU
FOR
MIS
60
CAT
40
CHU
SLU
20
20
40
60
ENT
SFE
BUE
T UC
CT E
80
100
120
140
160
180
Inversas Ley 20.221 1991
Figura 80 - Inversas Ley 20.221 1991 y esfuerzo tributario per cápita relativo 1994
Esfuerzo tributario per cápita relativo 1994
200
180
160
MEN
140
CHA
120
COR
SFE
ENT
SGO
PAM SAL
NEG T UC
FOR
MIS
NEU
SJU
LRI SLU
JUJ
CT E
CHU
CRU
100
CAT
80
60
40
BUE
20
0
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Inversas Ley 20.221 1991
235
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Confort-stress según las estimaciones de capacidad y necesidad fiscal y su relación con
el esfuerzo fiscal
Utilizando las cuantificaciones de capacidad y necesidad fiscal realizadas por la UNLP
es posible construir una medida de confort-stress distinta a la implícita en la Ley
20.221 (1973), utilizando los cálculos realizados de capacidad y necesidad de 1994. El
cociente entre los índices de capacidad (Figura 71) y necesidad (Figura 77), que muestra la condición fiscal se presenta en la Figura 81. La relación entre esta medida de
confort-stress fiscal y el esfuerzo tributario se presenta en el Figura 82.
Figura 81 - Confort-stress fiscal según las estimaciones de capacidad y
necesidad fiscal 1994 (total país = 100)
Ciudad de Buenos Aires
250
T ierra del Fuego
166
San Luis
143
Buenos Aires
124
Chubut
113
Santa Fe
99
Córdoba
82
Nequen
76
Corrientes
72
Santa Cruz
68
Entre Ríos
68
T ucumán
65
Mendoza
64
La Pampa
59
Río Negro
57
Jujuy
49
Misiones
46
San Juan
42
Salta
42
Catamarca
32
La Rioja
31
Chaco
26
Santiago del Estero
25
Formosa
21
0
25
50
75
100
125
150
Figura 82 - Confort-stress STPS y esfuerzo tributario per cápita relativo 1994
(total país = 100)
Esfuerzo tributario per cápita relativo 1994
160
COR
MEN
140
SFE
CHA
120
100
80 FOR
60
LRI
ENT
SGO
CRU
SAL PAM
NEG
T UC
CAT MIS
CBA
BUE
NEU
SJU
JUJ
SLU
CT E
T FU
CHU
40
20
0
0
50
100
150
200
Confort-Stress (Capacidad/Necesidad)
236
250
300
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
XII.2.e - Resumen de resultados
Las estimaciones disponibles de capacidad tributaria revelan amplias disparidades
provinciales que se mantienen, con algunas diferencias en las magnitudes y en los
ordenamientos, a lo largo del tiempo.
La relación entre capacidad tributaria y esfuerzo tributario ha cambiado a lo
largo del tiempo. Antes de los Regímenes de Coparticipación, existía asociación
positiva (a mayor capacidad, mayor esfuerzo). Luego de los Regímenes de Coparticipación, los datos no revelan una asociación clara.
Se aprecian diferencias de necesidad fiscal entre las provincias. Esas diferencias son de menor magnitud que las diferencias de capacidad tributaria.
El método de cálculo de los prorrateadores de distribución secundaria de la
Ley 20.221 (1973) tiene implícito un ordenamiento de las provincias según su
condición fiscal (confort-stress). La relación entre esa condición fiscal implícita y
el esfuerzo tributario permite observar que las provincias en situación de stress
fiscal se han movido a lo largo del tiempo hacia posiciones de menor esfuerzo
fiscal. Parte de este comportamiento debe adjudicarse a la creciente importancia
cuantitativa y creciente redistribución del régimen de coparticipación. Utilizando
el cálculo de confort-stress fiscal en base a las estimaciones de capacidad y necesidad fiscal de 1994, se obtiene un ordenamiento similar de las provincias.
XII.3 - Las diferencias interprovinciales de gasto público por habitante: evolución de largo plazo153
En las secciones anteriores se documentaron las diferencias de capacidad, necesidad, confort y stress fiscales y las medidas de políticas públicas impulsadas para
corregirlos. En esta sección se presenta la evolución del gasto público por habitante a lo largo del siglo pasado.
La Tabla 105 presenta la dinámica de las erogaciones per cápita de los gobiernos provinciales para años seleccionados entre 1900 y 2000 (para cada año se
normaliza el promedio de las provincias a 100).
153
En base a Nuñez Miñana y Porto (1984), Porto (1990) y actualizaciones.
237
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 105 - Dinámica del gasto per cápita provincial 1990-1995
(promedio = 100)
Promedio Total
Avanzadas
Ciudad de Bs. As.
Buenso Aires
Santa Fe
Córdoba
Mendoza
Baja Densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Neuquén
Río Negro
Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ríos
Tucumán
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
1900
100
124
161
152
97
46
92
1916
100
112
126
119
89
73
144
1934
100
111
130
113
87
71
164
1960
100
96
87
94
86
113
132
156
151
470
165
94
116
69
65
42
77
86
38
26
34
31
10
66
83
60
57
88
105
59
49
31
33
57
73
88
205
59
76
78
56
42
28
19
40
81
33
42
42
105
134
163
100
83
103
104
125
162
130
105
94
92
79
76
1970
100
92
103
80
101
94
141
234
209
453
193
215
196
487
101
127
125
105
84
91
104
157
144
107
107
90
87
92
125
1980
100
86
113
81
94
82
98
215
185
436
219
155
207
433
114
170
165
101
82
121
125
217
174
106
138
99
124
104
160
1986
100
75
81
60
101
88
117
282
225
592
236
203
336
439
131
145
174
118
93
180
141
335
208
127
129
107
126
102
221
1995
100
83
107
70
90
105
103
217
178
350
179
163
235
493
117
164
180
115
89
105
121
235
202
83
127
98
101
117
157
2000
100
87
115
80
88
83
100
209
145
405
187
241
140
387
104
136
136
115
80
92
115
247
159
80
118
95
113
94
148
Un resultado que se observa es el crecimiento de las erogaciones per cápita de los
gobiernos de jurisdicciones Rezagadas y de desarrollo Intermedio. Este cambio está
influido por la aparición de los Regímenes de Coparticipación. Este crecimiento resulta
muy claro entre 1934 y 1960.
El gasto per cápita de 1934 puede ser explicado en buena medida por el PBI per
cápita,154 debido a la inexistencia de transferencias significativas del gobierno nacional
a las provincias.155 156 El resultado era esperable, debido al funcionamiento del sistema
federal de gobierno sin mecanismos de corrección: dado que no existían transferencias
del nivel superior de gobierno (Nación), cada provincia debía ajustar sus gastos a su
restricción presupuestaria, estrechamente ligada a su base económica.
154
Se utilizó como variable sustituta del PBI per cápita de 1934 la estimación del ingreso por habitante de
Moyano Llerena (1955) para el año 1946.
155
Hasta 1935 consistieron fundamentalmente en Aportes del Tesoro Nacional y en aportes del Fondo
Nacional de Vialidad a los organismos viales provinciales (aportes condicionados que aparecen en 1932
con la Ley 11.658).
156
Según se considere un modelo lineal o lineal en logaritmos, la variación explicada es del 53% o 71%,
respectivamente. El coeficiente correspondiente a la variable independiente es positivo en ambas regresiones y la elasticidad-PBI resultante es superior a la unidad.
238
CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Hacia 1960 se había obtenido una relativa igualdad de los niveles de gasto provincial per cápita, con excepción del grupo de Baja Densidad. Los resultados de las
estimaciones econométricas para 1960 indican una pérdida del poder explicativo de la
variable PBI y un avance de las transferencias del gobierno nacional como variable
explicativa.
La situación en cuanto a erogaciones provinciales per cápita había cambiado notablemente hacia 1980. Las estimaciones econométricas para este año indican un incremento de la influencia de las transferencias nacionales en la determinación del gasto
provincial.
A modo de síntesis, puede decirse que antes de los Regímenes de Coparticipación
(1934) los valores máximos de las erogaciones provinciales per cápita correspondían a
las jurisdicciones Avanzadas, seguidas por las Intermedias y con el valor mínimo para
el grupo de las Rezagadas. Este ordenamiento muestra el efecto del funcionamiento del
sistema federal de gobierno sin ninguna modificación producida por la operación de
regímenes de coparticipación impositiva. La estrecha correlación entre gasto per cápita
y nivel económico provincial resulta de la necesidad de cada gobierno de ajustar sus
gastos a su restricción presupuestaria. Hacia 1960 se había obtenido una relativa igualdad de los niveles de gasto provincial per cápita entre los distintos grupos; esa igualdad
se alcanza por el efecto redistributivo de la operación de los regímenes de coparticipación. Hacia 1980, al acentuarse la importancia de la Coparticipación Federal de Impuestos y dentro de su distribución la mayor ponderación de los prorrateadores redistributivos, se invierte la situación inicial: las mayores erogaciones per cápita -con excepción de las jurisdicciones de Baja Densidad- las exhiben el grupo de provincias Rezagadas, seguidas por las Intermedias y registrándose el menor valor en las Avanzadas.
La situación de 1980 se profundiza hacia 1986, revirtiéndose hacia 1995 y 2000 las
tendencias de 1960-1986 –aunque con diferencias al interior de los grupos.
En la Figura 83 se presenta la evolución del gasto per cápita para algunos años seleccionados, clasificando a las jurisdicciones en Avanzadas, de Baja Densidad, Intermedias y Rezagadas.
Figura 83 - Gasto per cápita por regiones. Años seleccionados
250
200
150
100
50
0
Avanzadas
Baja densidad
1900
1934
Intermedias
1960
1980
Rezagadas
2000
239
CAPÍTULO XIII –LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES
XIII - Las políticas de descentralización fiscal y los
condicionantes de las disparidades regionales
157
E
Alberto Porto
l papel de las disparidades regionales en las políticas de descentralización fiscal
puede ejemplificarse con un caso concreto del Sector Público provincial referido a
la distribución de funciones y recursos tributarios entre una provincia y sus municipalidades. El caso que se estudia corresponde a la provincia de Buenos Aires, pero las conclusiones tienen validez más general y resultan de utilidad para otras provincias.
En presencia de disparidades regionales una región rica podrá, a igual presión tributaria, brindar más y mejores servicios que otra más pobre; o los mismos servicios se
proveerán con menor presión tributaria. Esto puede ser considerado injusto o inequitativo por el político central; existen antecedentes que provienen de las Constituciones
Nacional158 y Provinciales159 y también fallos judiciales (especialmente en Estados
Unidos)160 que revelan que las disparidades fiscales son motivo de preocupación por
parte de los políticos y de la gente. En este capítulo se analiza el tema con referencia a
la descentralización de servicios de las provincias a sus municipalidades. El análisis se
realiza para el gasto en educación general básica (EGB) en la provincia de Buenos Aires. El servicio es provisto en la actualidad centralmente y financiado con fondos provinciales (propios y de coparticipación). La política a evaluar es la propuesta de descentralizar la provisión del EGB y simultáneamente un impuesto (inmobiliario) para
financiarlo (de base fija, para evitar migraciones).161 Se presenta un modelo estático
157
Se agradecen los comentarios de Diego Fernández Felices.
El art. 75° inc. 2 establece que la distribución de la recaudación de impuestos coparticipables entre la
Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas “será equitativa, solidaria y dará prioridad
al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.
159
En la Constitución de la provincia de Buenos Aires de 1994 la “igualdad de trato” y la garantía de
“igualdad de oportunidades” se consagra en la Sección Primera (Declaraciones, Derechos y Garantías).
Con referencia a bienes específicos, el art. 15° garantiza el acceso irrestricto a la justicia; el art. 36° inc. 8
garantiza a todos los habitantes el acceso a la Salud y en el art. 198° se establece que “toda persona tiene
derecho a la educación (...) La educación es responsabilidad indelegable de la Provincia, la cual (...) proveerá los servicios (...) asegurando el libre acceso, permanencia y egreso a la educación en igualdad de
oportunidades y posibilidades”.
160
En Estados Unidos la preocupación por el impacto (negativo) de las disparidades fiscales sobre la base
de la igualdad de oportunidades en cuanto a educación pública surgió a partir de un fallo de la Corte Suprema de California en 1971 (Stern 1973, Feldstein 1975). La igualdad de trato fue interpretada significando igual gasto por alumno (“Serrano criteria”). Para la importancia cuantitativa de las transferencias en
el financiamiento de la educación elemental y secundaria en los Estados Unidos ver Tabla 109 del Anexo
de Tablas de este capítulo.
161
La reforma que se evalúa no ha sido formulada en concreto, pero a nivel de lineamientos básicos está
presente en varios documentos que guían la acción de los gobiernos. Por ejemplo, en la propuesta de reforma de la Constitución de la provincia de Buenos Aires de 1990 -que fue desaprobada en la votación por
158
241
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
simple con el que se analizan dos de los efectos que resultarían de la descentralización:
la redistribución territorial y la eficiencia. Luego se realiza un análisis empírico para
cuantificar y evaluar distintas políticas alternativas. En primer lugar, se cuantifican ganadores y perdedores de la política propuesta. En segundo lugar, se comparan tres políticas: (i) la actual, con provisión y financiamiento centralizado; (ii) la descentralización
del gasto y del impuesto, con cada municipio gastando lo que recaude en su jurisdicción, y aplicando la alícuota que cobraba la provincia; (iii) la descentralización, pero
manteniendo el gasto que realizaba la provincia en cada jurisdicción, ajustando la alícuota municipal para equilibrar el presupuesto. La evaluación de políticas se realiza
comparando la desigualdad de gastos (políticas (i) y (ii)) y de alícuotas (políticas (i) y
(iii)). Se concluye que, como era esperable a priori, con la descentralización fiscal hay
ganadores y perdedores; que la descentralización fiscal aumenta la desigualdad territorial del gasto por alumno en EGB o de la alícuota del impuesto necesaria para financiar
el gasto fijado centralmente. En general, los resultados desde el punto de vista igualdad-bienestar favorecen la provisión centralizada.162 El análisis de eficiencia intermunicipal de la provisión centralizada indica, por otro lado, que existen diferencias municipales no muy significativas. Si las municipalidades menos eficientes se mueven hacia
los niveles de eficiencia de aquellas que se encuentran en la frontera podría compensarse, aunque muy parcialmente, la mayor desigualdad.
XIII.1 - Modelo simple
Considérense k municipalidades del mismo tamaño pertenecientes a una provincia, las
cuales proveen el bien público en cantidad egb. La función de utilidad del individuo
representativo de cada municipalidad, que depende del consumo del bien público y de
un bien privado (c), es de tipo lineal, y viene dada por
[1]
U (ck , egbk ) = ck + γ k EGBk
donde γk representa la eficiencia del gasto en EGB -transforma gasto en cantidades del bien privado numerario.
Como sólo se analizarán las cuestiones vinculadas con las transferencias intermunicipales de recursos y con la eficiencia intermunicipal en la provisión de EGB se supondrá, para simplificar, que [1] es lineal. En cada municipalidad el EGB se financia
con un impuesto proporcional (alícuota tk) sobre el ingreso per cápita (yk = PBIk) que
no origina costos de eficiencia; el presupuesto municipal (per cápita) es igual a
si o por no- se avanzaba significativamente en permitir y alentar la descentralización. Ese avance hacia la
descentralización no se repitió en la Constitución finalmente reformada en 1994. En la Plataforma Electoral del Partido Justicialista para las elecciones de 1999 se planteaba la promoción del federalismo educativo (sección 3.6) y la profundización del proceso de descentralización de funciones en general (sección
7.3). La Guía de Políticas de la Alianza (1999) no explicitaba políticas de descentralización pero imponía
restricciones a las políticas actuales o futuras; por ejemplo, en el área educativa se buscaba una mayor
equidad social y regional y una calidad crecientemente uniforme.
162
Para una conclusión similar en el caso de Francia ver Prud'homme y Navarre (1992); para Estados Unidos ver, entre otros, Stern (1973), Feldstein (1975), Inman (1978) y Anderson (1994). Para una conclusión
similar con un análisis dinámico, ver Fernandez y Rogerson (1998). Para un modelo teórico en el que resulta más redistribución en un modelo centralizado que con la alternativa descentralizada, ver Brown y
Oates (1987).
242
CAPÍTULO XIII –LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES
[2]
tk yk = EGBk = egbk γ k
Reemplazando [2] en [1] se obtiene la función de utilidad indirecta
[3]
V * (tk , γ k , yk ) = (1 − tk ) yk + γ k tk yk
Se supone que la alícuota tk es fijada a través de algún mecanismo político. El
único efecto de la composición del gasto sobre la utilidad del individuo resulta de la
eficiencia en la provisión del bien público. Si γk = 1, entonces V* = yk; en cambio, si γk
< 1, cuanto mayor el EGBk menor el nivel de utilidad.
Si la decisión de provisión de EGB se toma centralizadamente, aplicando una alícuota uniforme (tu) en todas las municipalidades, el nivel de utilidad en el municipio k
será
[4]
V * (tu , γ u , yk , yu ) = (1 − tu ) yk + γ u (tu yu )
donde yu es el ingreso promedio del conjunto de municipalidades y γu la eficiencia
del gasto en EGB con provisión centralizada. Para comparar los efectos sobre la utilidad, se supondrá que a partir de una situación inicial de provisión y financiamiento
centralizada (política I) se descentraliza el EGB a los municipios, con ciertas restricciones impuestas por el gobierno central (provincial). En un primer escenario se supondrá que la provincia establece una alícuota uniforme en todo el territorio (tu) y exige perfecta correspondencia fiscal (política II). De esa forma el gasto en EGB en cada
municipalidad será igual a la recaudación que resulte de la base imponible municipal y
de la alícuota centralizada. Reemplazando tu en [2] y en [3] resulta la siguiente función
de utilidad indirecta
[5]
V * (tu , γ k , yk ) = (1 − tu ) yk + γ k tu yk '
En un segundo escenario (política III) el arreglo fiscal es proveer en cada municipalidad el EGB al nivel centralizado (tuyu) pero con la eficiencia de cada municipalidad
(γk) y perfecta correspondencia fiscal -de modo que en cada municipalidad la alícuota
se ajusta al nivel tku que permita obtener el equilibrio presupuestario (EGBk = tkuyk =
tuyu). El nivel de utilidad en k será
[6]
V * (tku , tu , γ k , yu , yk ) = (1 − tku ) yk + γ k (tu yu )
La ganancia o pérdida en la municipalidad k debida al cambio de la política I a la
II es
[7]
∆V * = [5] − [4] = t u ( y k − γ u yu )
donde, para simplificar, se supuso γk = 1. Si ∆V* es positiva (negativa) la municipalidad gana (pierde) con la descentralización.
A partir de [7] se pueden analizar dos efectos de la descentralización del gasto en
EGB sobre la utilidad de la municipalidad k. Supóngase γu = 1, de modo que no existe
243
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
ninguna ganancia o pérdida de eficiencia por la provisión centralizada. En este caso (7)
se transforma en
[8]
∆V * = tu ( yk − yu )
que representa el efecto transferencia regional de la descentralización. Si yu < yk la
municipalidad gana con la descentralización y pierde si yu > yk.
Si yu = yk y γu < 1, o sea, si la provisión central es más ineficiente, el municipio k
tendrá una ganancia por la descentralización igual a tuyu(1-γu), que será tanto mayor
cuanto mayor la ineficiencia y el tamaño del EGB.
Si el cambio es de la política I a la III, la ganancia o pérdida de la municipalidad k
viene dada por
[9]
∆V * = [6] − [4] = (tu − tku ) yk + tu yu (1 − γ u )
También en este caso la descentralización tiene dos efectos sobre la utilidad. Si
γu = 1 (como antes, se supone γk = 1) el único efecto es el originado por la variación en
la alícuota de la municipalidad para financiar el nivel de gasto centralizado. Si la alícuota descentralizada es mayor (menor) que la centralizada, la municipalidad pierde
(gana) utilidad.
Si tu = tku y γu < 1, el municipio gana por mayor eficiencia de la provisión descentralizada.
El modelo simple sugiere varias cuantificaciones y estimaciones para evaluar las
alternativas de política.163 Estas políticas, que implican cambios cuantitativos importantes por el lado del gasto en EGB y/o de las alícuotas en cada municipalidad, hacen
necesario explicitar reglas de evaluación que posibiliten el ordenamiento de las alternativas de reforma. El ordenamiento dependerá de las preferencias de los tomadores de
decisiones. Ese es el objetivo de la sección siguiente.
XIII.2 - Cuantificaciones y evaluación de políticas
XIII.2.a - Ganadores y perdedores
La expresión [8], que representa el efecto transferencia regional de la centralizacióndescentralización, se cuantifica en la Tabla 106. El monto total de las transferencias
(total aportado igual a total recibido) es del orden de los 150 millones de pesos anuales,
equivalente al 16% del gasto total en EGB. La transferencia positiva se concentra en
los partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Bajo (aproximadamente 61%) y en los
partidos periféricos del Gran Buenos Aires (7,5%; sólo una municipalidad es aportante
neta por un monto no significativo). Los aportantes netos, como grupo, son los partidos
del Gran Buenos Aires de Nivel Alto (20%), los partidos de la Costa (13%), los Grandes Centros del Interior (18%), los Centros Medianos del Interior (8%) y los partidos
Rurales. En los partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Intermedio se verifican situa163
En las cuantificaciones se supone que el EGB se financia con un impuesto inmobiliario. Es equivalente
a la expresión [2] si hay una relación fija entre el ingreso per cápita y la riqueza inmobiliaria per cápita.
244
CAPÍTULO XIII –LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES
ciones de aportantes netos y receptores netos por cifras de significación que en el agregado se cancelan. Es interesante notar que algunas municipalidades rurales de gran extensión territorial y población muy dispersa son receptores netos por montos totales
significativos. Esos cálculos sugieren dos características de la distribución intermunicipal del gasto provincial en EGB: la existencia de un criterio redistributivo (por ejemplo, de partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Alto a los de Nivel Bajo) y la preocupación (concern según Behrman y Craig, 1987) por la situación diferencial de algunas
municipalidades (por ejemplo, aquellas con población dispersa). Los resultados incorporados en la fila I de la Tabla 108 indican un efecto "igualador" de la centralización:
la elasticidad del gasto en EGB con respecto a la recaudación del impuesto inmobiliario es menor que la unidad.
El resultado financiero (relación entre la recaudación del impuesto inmobiliario y
el gasto en EGB centralizado) exhibe relación positiva con el PBI de cada municipalidad (a mayor PBI, mayor aporte neto) y negativa con el porcentaje de personas con
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) reciben aporte neto las municipalidades con
mayor porcentaje de NBI (Tabla 108, fila II).
XIII.2.b - Comparación de las políticas i y ii. Desigualdad del gasto entre municipalidades
Si sólo preocupa la desigualdad del gasto en EGB en las distintas políticas, la comparación es entre el índice de desigualdad de tuyu en (4) y el de tuyk en (5). Obsérvese que
de la expresión (4) resultaría el mismo gasto per cápita en todas las municipalidades.
En general este no será el caso -como se describió en la sección anterior- ya que la autoridad provincial puede tener en cuenta consideraciones de equidad, diferente costo de
provisión del servicio en las distintas municipalidades, etc. Además, el γu puede diferir
entre municipalidades pese a que la provisión esté a cargo del gobierno central.164 Los
índices de Gini y Atkinson son los siguientes
Indice de Gini
Política I
Política II
0.262
0.325
Indices de Atkinson
Parámetros de aversión a la desigualdad
0.5
-1
-10
0.055
0.181
0.419
0.085
0.321
0.725
La política II implica una mayor desigualdad intermunicipal del gasto en EGB
que la política I, tanto utilizando el índice de Gini como el de Atkinson, con diferentes
valores para el parámetro de aversión a la desigualdad. Esta mayor desigualdad no significa per se que la política II resulte inferior. Más bien revela la existencia de un costo
de la descentralización debido a mayor desigualdad en la distribución del gasto y la
necesidad de compensarlo con ganancias por mayor eficiencia. Sugiere también que
pueden ser necesarias medidas compensatorias diseñadas centralmente (desde la pro164
En la expresión [4] resulta
[4’]
V * (tu , tuk , γ uk , yk ) = (1 − tu ) yk + γ uk (tuk yk )
donde γuk es la eficiencia de la provisión centralizada en la municipalidad k y tuk es el gasto en EGB en la
municipalidad k, con provisión centralizada, como proporción del ingreso (PBI) per cápita del municipio.
Si se considera sólo el gasto en EGB y γuk = 1, la diferencia [5] – [4’] viene dada por
V * (tu , tuk , γ uk , yk , yu ) = (tu − tuk ) yk
y el municipio k gana con la descentralización si tuk < tu.
245
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
vincia) para aquellas municipalidades en situación de desventaja relativa -sea por mayor pobreza y/o por características demográficas.
En la Tabla 108 se presentan los resultados del análisis de los determinantes del
gasto en EGB. Para el EGB centralizado (fila III) existen economías de escala (medidas por el número de alumnos), relación positiva aunque no significativa con el PBI y
gasto decreciente con el porcentaje de población con NBI (o sea, las municipalidades
con más pobres tienen un gasto por alumno menor). Para el EGB descentralizado (fila
IV) se mantienen los mismos resultados, pero se hace más importante el coeficiente de
NBI; esto significa que con la descentralización se acentuaría la desventaja relativa de
las municipalidades pobres.
XIII.2.c - Comparación de las políticas i y iii. Desigualdad de alícuotas entre municipalidades
Si existe un mandato del gobierno central de modo que el gasto descentralizado se
mantenga igual al centralizado y el ajuste se realice por la vía de las alícuotas, la comparación es entre los índices de desigualdad de tu en [4] y el de tku en [6]. En la Tabla
107 se presentan los cálculos de las alícuotas en las dos alternativas. Los resultados son
consistentes con los obtenidos en el análisis de la Tabla 106. Los partidos de Nivel Bajo y los Periféricos del Gran Buenos Aires tendrían que incrementar muy significativamente la alícuota promedio del impuesto inmobiliario para obtener una recaudación
que les permitiera financiar el EGB con el nivel que resulta de la provisión centralizada. En cambio, los partidos de Nivel Alto del Gran Buenos Aires podrían reducir sus
alícuotas a casi la mitad de las existentes (o mantenerlas y aumentar gastos en otras
finalidades). Los Centros Medianos del Interior y los partidos Rurales podrían proveer
el servicio con una alícuota (promedio) menor. Aquellos partidos rurales con condiciones demográficas que implican mayores costos de provisión tendrían que duplicar o
más que duplicar la alícuota. Los índices de desigualdad de las alícuotas correspondientes a las políticas I y III indican un crecimiento de la desigualdad medida tanto por
la vía del coeficiente de Gini como por el de Atkinson -con diferentes valores para el
parámetro de aversión a la desigualdad.
Política I
Política II
Indices de Atkinson
Indice de Gini Parámetros de aversión a la desigualdad
0,5
-1
-10
0,262
0,055
0,181
0,419
0,325
0,085
0,321
0,725
En la Tabla 108, fila V, se calcula la relación entre la alícuota centralizada y la
descentralizada que confirma un apartamiento significativo con respecto a la línea de
45º, de modo que la alícuota centralizada varía menos entre municipios que las que
resultarían del autofinanciamiento de cada municipalidad.
XIII.2.d - Evaluación de las políticas
Con las dos reglas de evaluación analizadas, resulta que la política centralizada es preferible a la descentralización. Lo que determina el ordenamiento de las políticas es el
efecto sobre la equidad, ya que se supone que no hay ganancias o pérdidas de eficiencia al pasar de una política a otra.
246
CAPÍTULO XIII –LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES
Política I
Política II
Política III
Según desigualdad del
gasto per capita (Gini)
1
2
-
Según desigualdad de
alícuotas (Gini)
1
2
XIII.2.e - Ganancias de eficiencia y reevaluación de las políticas
Las pérdidas de equidad deben confrontarse con las ganancias de eficiencia que resultan de la descentralización. No se cuenta con una forma directa de estimar estas posibles ganancias. Sin embargo, pueden realizarse algunas cuantificaciones de la eficiencia de la provisión centralizada a nivel de municipalidades.165 La pregunta que surge es
si existen diferencias en las γuk, y de qué magnitud serían las mismas, y suponer que
esa es la mínima ganancia que podría obtenerse de la descentralización en tanto posibilitara mover a todas las municipalidades al nivel de las más eficientes con provisión
central.
Se utilizó el método de fronteras no paramétricas.166 La medida del producto fue
la nota promedio en las pruebas de Lengua y Matemática de 98.805 alumnos que rindieron la prueba de Matemática y 96.519 que rindieron la de Lengua, pertenecientes a
quinto/sexto año de 1.838 establecimientos secundarios de la provincia de Buenos Aires. La fuente de información es el Segundo Operativo Nacional de Evaluación de Finalización del Nivel Secundario realizado en el año 1998 por el Ministerio de Cultura y
Educación de la Nación. Como insumos se utilizaron: alumnos por establecimiento,
densidad de población, población, PBI per cápita y población con NBI. El principal
resultado es que si se eliminara la ineficiencia promedio se podría obtener un incremento del producto del 6%, el cual se encuentra alejado del que sería necesario para
compensar la pérdida de bienestar por mayor desigualdad, aún utilizando un juicio de
valor moderado (ε = -1).167 Se estudió la cuestión de si las municipalidades en las que
la eficiencia de la provisión centralizada (γuk) es menor son precisamente las que reciben transferencias positivas según la Tabla 106. Esto indicaría que, aunque la provisión
sea centralizada, el hecho de ser una municipalidad subsidiada generaría menores incentivos a la eficiencia. No se encontró relación entre el signo de la transferencia hacia
la municipalidad (aportante o receptora) y la eficiencia; la mitad de las receptoras es
eficiente en tanto la otra mitad es ineficiente.
XIII.3 - Comentarios finales
La política centralizada, tanto del gasto en educación como del financiamiento, da como resultado una distribución del gasto por alumno entre municipalidades con un índice de desigualdad relativamente bajo (Gini = 0,262). La descentralización del gasto,
financiado con la recaudación que obtenga cada municipalidad, aplicando a su base
imponible la alícuota centralizada, origina una mayor desigualdad (Gini = 0,325). Si la
Se trata del γuk de la expresión [4’] en la nota 164.
Se siguió el método utilizado en Estudios Fiscales No67, Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de La Plata, 1998; ver en ese trabajo detalles sobre el método y la bibliografía. En Porto
(Director del Proyecto, 1999) se presentan cuantificaciones detalladas.
167
Ver nota 166 para estimaciones alternativas de ineficiencia global en la provisión pública de la educación básica.
165
166
247
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
política consistiera en mantener el gasto actual y ajustar las alícuotas municipales, se
mantendría el valor del coeficiente de Gini del gasto de la política centralizada (0,262)
pero aumentarían las diferencias en la distribución de las alícuotas. Para las alícuotas
implícitas en el impuesto inmobiliario centralizado, el coeficiente de Gini es de 0,217.
La financiación descentralizada lo llevaría a 0,252. Las alícuotas centralizadas tienen
menor dispersión que las necesarias para financiar descentralizadamente el nivel del
gasto centralizado. Si el gobierno prefiere una baja dispersión de alícuotas entre los
municipios, elegirá la política centralizada. El análisis de eficiencia intermunicipal de
la provisión centralizada indica que se podría obtener, en promedio, un mayor output
del orden del 6%. Esas ganancias de eficiencia están alejadas de las que sería necesario
obtener para compensar la pérdida por mayor desigualdad debida a la descentralización, aún con un juicio de valor moderado (ε = -1). Con un juicio de valor de tipo
Rawlsiano, la pérdida de bienestar sería muy significativa.
Del capítulo surgen tres consideraciones que pueden ser útiles para el diseño de
políticas públicas sobre el tema. En primer lugar, existen ciertos costos por la mayor
desigualdad intermunicipal del EGB debido a la descentralización, los que deberían
compensarse con ganancias por mayor eficiencia. Si bien esas ganancias no parecen
muy significativas con provisión y financiamiento centralizado, se puede esperar que
sean mayores con la descentralización (ya que provee varios mecanismos hoy ausentes,
tales como mayor proximidad de la gente, mayor participación y control, etc.). En segundo lugar, aún con ganancias de eficiencia será necesario diseñar un mecanismo para
hacer frente a las disparidades fiscales intermunicipales. Finalmente, las ganancias y
pérdidas financieras de la descentralización -que operan en el corto plazo- son de tal
magnitud que alertan sobre la necesidad de diseñar una transición que no deteriore las
prestaciones -ya que las ganancias de eficiencia se obtienen en plazos más largos.
La experiencia de los Estados Unidos en el financiamiento de la educación pública básica brinda algunos resultados de utilidad. Estimaciones recientes de Fernández y
Rogerson (1999) revelan una relación significativa entre la forma de financiamiento y
el nivel y la desigualdad del gasto por alumno. Las estimaciones corresponden al estado de California168 e indican que la desigualdad el gasto por alumno entre distritos es168
El estado de California tuvo, entre 1947 y 1970, un sistema de financiamiento de la educación básica
en el que participaban los gobiernos locales (distritos escolares) y los gobiernos estatal y federal. Una pieza fundamental de ese sistema era una transferencia básica del estado hacia los distritos escolares que se
calculaba en base al rendimiento del impuesto inmobiliario aplicando una alícuota mínima. Si el distrito
obtenía con esa alícuota mínima un rendimiento mayor que la transferencia básica, no recibía aporte del
estado. Los distritos escolares se financiaban además con recursos propios que obtenían aplicando alícuotas adicionales. Además, los estados y el gobierno federal otorgaban transferencias condicionadas para
educación. Hacia 1970 el financiamiento local representaba el 50% del gasto total y pese a que el aporte
del estado tenía un efecto de igualación sobre el gasto por alumno en cada distrito escolar (comparado con
un sistema de financiación local pura), el estado de California exhibía una de las distribuciones más desiguales del gasto entre sus distritos escolares (el coeficiente de variación del gasto por alumno era 0,23).
Sobre ese método de financiamiento y sus consecuencias la Corte Suprema de California (1971) dictaminó
que discriminaba contra los pobres ya que hacía depender la calidad de la educación de los niños de la
riqueza de los padres y de sus vecinos. Por esa misma fecha los votantes de California establecieron límites para la alícuota del impuesto inmobiliario (se limitó la alícuota conjunta de los gobiernos locales y
estatal al 1% de la valuación fiscal de los inmuebles). Estas dos decisiones, una judicial y la otra que surgió del voto de la gente, llevaron a un cambio del sistema de financiamiento escolar que pasó, fundamentalmente, al nivel estadual. De un sistema constituido por una transferencia básica del estado, que redistri-
248
CAPÍTULO XIII –LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES
colares (medido por el coeficiente de variación) pasaría de 0,11 con financiamiento
totalmente centralizado (situación en 1987) a 0,23 si se utilizara financiamiento compartido (aproximadamente por partes iguales) entre el estado y los distritos (situación
en 1972) y a 0,41 con financiamiento totalmente descentralizado. En cuanto al nivel
del gasto por alumno, disminuiría en los dos casos límite de financiamiento totalmente
centralizado y totalmente descentralizado. En Fisher y Papke (2000), en base a la experiencia del financiamiento estadual de la educación, se concluye que las transferencias
de los estados a los distritos cuyo objetivo ha sido igualar el gasto por alumno, se destinan principalmente a disminuir (igualar) la presión tributaria. Además, las transferencias parecen haber tenido poco efecto sobre la producción de la educación; los autores
sugieren que los esquemas de financiamiento de los estados sean acompañados con
regulaciones y requisitos sobre los métodos de producción y los resultados de la educación. Estos resultados van en la dirección de diseñar sistemas mixtos de financiamiento
de la educación básica (municipal-provincial), contemplando con cuidado los incentivos para ambos niveles de gobierno. En este trabajo se agrega una dimensión adicional
a la de igualdad-nivel de gasto, que es la posible ganancia de eficiencia de la descentralización de la provisión (cosa que no ocurre en los Estados Unidos ya que se trata de
distintos sistemas de financiamiento de la provisión descentralizada).
El presente estudio se limita a la descentralización del gasto en EGB y de un impuesto para financiarlo. Sin embargo, el método analizado es útil para evaluar otras
políticas de descentralización fiscal. Por ejemplo, se obtienen resultados similares para
una política de descentralización tributaria de las provincias a sus municipalidades instrumentada con el objeto de lograr una mayor correspondencia fiscal vía la eliminación
de la Coparticipación provincial a las municipalidades.169
buía recursos entre los distritos, pero que permitía que cada uno de ellos incrementara sus alícuotas para
incrementar su gasto, se pasó a un sistema de financiamiento fundamentalmente estadual, con el objetivo
de igualar el gasto por alumno en todos los distritos. La centralización del financiamiento tuvo un fuerte
efecto igualador. El coeficiente de variación del gasto por alumno pasó de 0,23 en 1972 a 0,11 en 1987.
Pero el cambio de método de financiamiento fue acompañado de un efecto no deseado. El gasto en educación, como porcentaje del ingreso familiar, disminuyó un 10%. De una situación de gasto en porcentaje
del ingreso similar al promedio de los Estados Unidos, el estado de California pasó a ubicarse alrededor de
15% por debajo de ese promedio. Una situación similar se presentó en el estado de Washington en el que
el gasto en relación con el ingreso disminuyó 15% entre 1971 y 1992, como consecuencia de la centralización del financiamiento. Hawaii, también con financiamiento centralizado, presenta un nivel de gasto en
educación relativamente bajo. Ver Rogerson y Fernandez (1999). En la Tabla 109 del Anexo de Tablas de
este capítulo se incluye la participación de las transferencias de los Estados en el financiamiento de la
educación elemental y secundaria en los Estados Unidos.
169
Ver Rumi (2000).
249
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
XIII.4 - Anexo de Tablas
Tabla 106 - Impacto financiero total 1997 (miles de pesos)
Impuesto Inmobiliario
Partidos
Gran Buenos Aires – Nivel Alto
Gran Buenos Aires – Nivel Intermedio
Gran Buenos Aires – Nivel Bajo
Gran Buenos Aires – Partidos Periféricos
Grandes Centros del Interior
Centros Medianos
Moderadamente Rurales
Predominantemente Rurales
Exclusivamente Rurales
Otros Partidos de la Costa
Total
(I)
70.694
197.602
178.126
28.998
121.258
120.304
58.932
53.499
68.889
25.794
924.096
Gasto Municipal en
EGB
(II)
40.284
197.830
270.851
40.187
94.229
108.183
54.184
52.583
59.452
6.312
924.096
Inmobiliario – Gasto
Muninicipal en EGB
(I) – (II)
30.410
-228
-92.724
-11.189
27.029
12.121
4.748
916
9.437
19.481
0
Nota: Se siguió el método utilizado en “Evaluación de Políticas de Descentralización del Gasto en EGB
para los Municipios de Buenos Aires” realizado en el marco del sistema de incentivos docentesinvestigadores proyecto PICT97 Nº 02 – 00000 - 02180 – FONCYT, 1999. Ver en este trabajo el detalle
de los datos para todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires.
Tabla 107 - Alícuotas municipales centralizadas y descentralizadas 1997
(en porcentaje)
Partidos
Gran Buenos Aires – Nivel Alto
Gran Buenos Aires – Nivel Intermedio
Gran Buenos Aires – Nivel Bajo
Gran Buenos Aires – Partidos Periféricos
Grandes Centros del Interior
Centros Medianos
Moderadamente Rurales
Predominantemente Rurales
Exclusivamente Rurales
Otros Partidos de la Costa
Promedio total
Alícuotas para el
Alícuotas para el Gasto
Impuesto Inmobiliario
en EGB
(I)
0,54
0,52
0,54
0,72
0,56
0,78
0,97
1,12
1,37
0,86
0,96
(II)
0,31
0,53
0,86
0,98
0,57
0,72
0,96
1,11
1,32
0,18
0,95
Alícuotas relativas
(II) / (I)
0,57
1,02
1,59
1,36
1,02
0,92
0,98
0,98
0,97
0,22
0,99
Nota: 1) Se excluyeron de la muestra los partidos de Maipú, Marcos Paz, Mar Chiquita y Salto; y 2) Se
siguió el método utilizado en “Evaluación de Políticas de Descentralización del Gasto en EGB para los
Municipios de Buenos Aires” realizado en el marco del sistema de incentivos docentes-investigadores
proyecto PICT97 Nº 02 – 00000 - 02180 – FONCYT, 1999. Ver en este trabajo el detalle de los datos para
todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires.
250
CAPÍTULO XIII –LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES
Tabla 108 - Estimaciones econométricas
Variable Explicada
Constante
I. Gasto en EGB (2)
3
(16.92)
II. Resultado Financiero municipal
Impuesto inmobiliario / Gasto EGB (en ln)
Alumnos
Imp. Inmob.
Alíc. Imp.
Inmob.
Centralizado
Densidad de
pob.
% de
población NBI
PBI
0,525
(19.29)
-1,088
(-1.40)
-0,0283
(-1.01)
III. EGB Centralizado (Pol. I)
832,4
(8.23)
-0,0034
(-2.18)
IV. EGB Descentralizado (Pol. II)
1037,3
(8.16)
-0,0046
(-2.39)
V. Alícuota descentralizada para
financiar el EGB centralizado (Pol. III)
0,541
(8.87)
R2
Nro. obs.
0,816
129
0,145
(2.39)
-1,517
(-2.20)
0,145
129
-0,212
(-1.49)
0,001
(1.49)
-986,4
(-1.81)
0,239
129
-0,225
(-1.26)
0,0012
(1.48)
-1758,9
(-2.57)
0,273
129
0,32
130
0,445
(7.76)
(1) Entre paréntesis los valores del test "t".
(2) En esta regresión se ha incluido una variable binaria para los valores extremos.
Tabla 109 - Participación de las transferencias de los Estados en el financiamiento de la
educación elemental y secundaria en los Estados Unidos 1989-1990
(en porcentaje)
Estado
Alaska
Alabama
Arkansas
Arizona
California
Colorado
Connecticut
Delaware
Florida
Georgia
Hawaii
Iowa
Idaho
Illinois
Indiana
Kansas
Kentucky
Louisiana
Massachusetts
Maryland
Maine
Michigan
Minnesota
Missouri
Mississippi
Total EEUU
Participación
62,4
60,0
56,8
43,5
66,9
38,1
43,1
66,8
51,2
53,1
87,3
49,1
60,2
32,8
57,7
44,2
68,5
55,5
34,5
37,7
53,1
26,8
52,4
40,0
56,2
Estado
Montana
North Carolina
North Dakota
Nebraska
New Hampshire
New Jersey
New Mexico
Nevada
New York
South Carolina
Ohio
Oklahoma
Oregon
Pennsylvania
Rhode Island
South Dakota
Tennessee
Texas
Utah
Virginia
Vermont
Washington
Wisconsin
West Virginia
Wyoming
Participación
45,9
66,8
44,8
23,1
8,4
39,8
72,9
38,0
40,7
50,0
43,6
57,0
25,1
43,6
43,1
25,9
45,8
41,9
56,6
33,1
32,2
71,6
40,2
65,7
51,2
47,2
251
CAPÍTULO XIV – PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIÓN
XIV - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipación
Luciano M. Di Gresia
Marcelo Garriga
Alberto Porto
D
esde el vencimiento de la Ley 20.221 (1973), que operó el 31 de diciembre de
1984, la Coparticipación Federal de Impuestos ha ocupado un lugar central en la
política económica argentina. Luego de un período de transición (1985-1987) se logró
sancionar una Ley de distribución de los recursos fiscales recaudados por la Nación
(Ley 23.548). Se realizaron posteriormente intentos de sustituir ese régimen, que sólo
debía regir en 1988-1989. Pese a esos intentos, no ha podido llegarse a la sanción de un
nuevo régimen legal. Esto ocurrió no obstante el mandato de la Constitución Nacional
de 1994 (que ordena sancionarlo antes del 31-12-1996) y a los múltiples compromisos
que se asumieron a lo largo de la década de los 90 y a comienzos del nuevo siglo.170
Tres razones explican el porqué del vacío, que se había llenado adecuadamente
hasta fines de los 70. Primero, por la consolidación de un federalismo de coerción, no
democrático, en el que el reparto de fondos entre la Nación y las Provincias se realizó
por la vía de pujas entre los distintos actores (Poderes Ejecutivos Nacional y Provinciales); segundo, por el pobre papel del Congreso Nacional que no cumplió con el mandato constitucional y se dedicó a sancionar leyes que no se cumplen (entre otras, Ley Federal de Educación, Ley de Solvencia Fiscal, Ley de Intangibilidad de los Depósitos);
tercero, porque las propuestas técnicas que se realizaron a partir de 1993 no tuvieron
acogida por los políticos o, en algunos casos, no fueron suficientemente claras y bien
fundamentadas.
El objetivo de este capítulo es proponer los lineamientos generales para una nueva
Ley de Coparticipación Federal de Impuestos que el Congreso Nacional debería estudiar, debatir y sancionar. Se trata de una propuesta de transición, que parte de la situación actual e incorpora elementos básicos para conformar hacia el futuro un régimen
más estable y con mejor diseño.
XIV.1 - Fundamentos del régimen de transferencias
El objetivo de sancionar un nuevo régimen de transferencias a través de una Ley de
Coparticipación Federal de Impuestos es que las provincias puedan financiar en forma
regular la provisión de un conjunto de bienes públicos y cuasi-públicos -administración
general, justicia, seguridad, educación, salud, servicios urbanos- sin que queden desfinanciados los gastos que permanecen a cargo del gobierno nacional. Implícito en este
objetivo está la corrección de las disparidades fiscales regionales que se observan entre
las provincias.
170
Ver Capítulo IX.
253
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Si se agregan otros objetivos –sin duda importantes y relacionados con las variables fiscales- tales como enfrentar shocks externos, shocks macroeconómicos, atender
catástrofes naturales, promover la competitividad y el crecimiento económico, será
muy difícil lograr un mínimo acuerdo. Si bien existe interrelación entre todos los temas
fiscales y, más en general, en los de toda la política económica, los problemas deberían
tratarse y resolverse de a uno por vez. Ciertamente hay temas que no son separables de
la coparticipación, como por ejemplo las propuestas de descentralización de gastos e
impuestos. Pero otros temas, como los controles del endeudamiento, las metas macrofiscales, etc., deberían tratarse separadamente.
Si las provincias deben proveer los bienes públicos y cuasi-públicos en forma regular, es necesario asegurar un financiamiento adecuado que tenga el mayor grado de
previsibilidad posible. Ese financiamiento tendrá un componente de recursos propios
de las provincias –para que exista correspondencia fiscal marginal- y un componente
de recursos de coparticipación –debido a que de la división de funciones y recursos
entre niveles de gobierno, en una situación de equilibrio fiscal consolidado, lleva en
general a la existencia de un gobierno federal “superavitario” y de gobiernos provinciales “deficitarios”.
La experiencia argentina indica que se trata de un régimen estructural que debe
quedar al margen de la discusión diaria de la política fiscal. El tipo de servicios a proveer implica que su financiamiento debe ser estable y sólo modificarse según las cambiantes condiciones de la oferta y la demanda de esos bienes.
XIV.2 - Lineamientos para una nueva Ley de Coparticipación
El punto de partida, que hace a la viabilidad económica y política de cualquier modificación al régimen de coparticipación vigente, es considerar la totalidad de los gastos y
recursos de cada nivel de gobierno y plantear modificaciones que vayan cambiando en
el margen la situación actual. La realidad económica y política de nuestros días lleva a
que aquellas propuestas que plantean modificaciones drásticas en el régimen, que implican fuertes redistribuciones de ingresos entre jurisdicciones, sean inviables. El nuevo régimen debe ser consistente con las prácticas, en lo referente a coparticipación,
que han sido aceptadas por todos los actores.
Por los conflictos de intereses que son inherentes al régimen, el mejor camino es
adoptar una regla simple y clara para las distribuciones primaria (entre la Nación y el
conjunto de Provincias) y secundaria (entre las Provincias). En la regulación de servicios públicos, el celebrado método RPI – X (IPC – X en la Argentina) de Littlechild
(1983) se impuso como mecanismo regulatorio por su simplicidad y por la no posibilidad de manipulación. Como las circunstancias económicas cambian (tecnología y costos, demanda, etc.) se agregan a esa cláusula automática renegociaciones del precio
base en el mediano plazo (en general, cinco años). La Coparticipación Federal de Impuestos debería basarse –como ocurrió entre 1935 y fines de los 70- en un mecanismo
similar: una regla de distribución que tenga vigencia por diez años. Reglas claras, estables, no arbitrarias, universales y no negociables, permitirán el funcionamiento de un
federalismo responsable –con los atributos de eficiencia, equidad, decisiones fiscales
democráticas y control de todos los niveles de gobierno. En los mecanismos de distri254
CAPÍTULO XIV – PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIÓN
bución deberían utilizarse sólo datos censales, que son no manipulables y aceptables
por todas las partes.
La suma correspondiente a cada nivel de gobierno (distribución primaria) debe ser
un porcentaje de todos los impuestos nacionales, excluidos los impuestos que gravan el
comercio exterior y los que gravan los salarios. Esta distribución permite mayor previsión –más aún si se utiliza un rezago de un año para los recursos que se transfieren a
las provincias- y posibilita una presupuestación sobre bases más ciertas para los gobiernos provinciales. Si se cumple estrictamente esta regla, tiene la propiedad de ser
una restricción presupuestaria fuerte. Evita la tentación del gobierno nacional de modificar la mezcla de recursos, pasando recursos coparticipables a no coparticipables, para
aumentar su participación en el total.
Una distribución primaria fijada claramente en términos porcentuales evita también la tentación –por parte del gobierno nacional- de crear centralmente fondos anticíclicos que, finalmente, terminará gastándolos vía el rompimiento de las reglas. Si cada
uno recibe un porcentaje predeterminado, cada uno será responsable de suavizar o no
“su” ciclo –que puede no ser igual para todos- con sus propios instrumentos y políticas.
El gobierno nacional debe administrarse con los recursos propios, los que obtiene del
régimen de coparticipación, con los instrumentos de política monetaria y el endeudamiento. Por su parte, los gobiernos locales deberían tener libertad de fijar las alícuotas
de sus recursos propios y de fijar sobre-tasas en algunos de los impuestos nacionales
que se recauden de sus residentes.
En cuanto a la distribución secundaria los criterios deberían ser similares a los de
la primaria: la distribución de recursos entre los gobiernos provinciales debe hacerse en
base a porcentajes. La negociación o el manejo discrecional conducen al peor escenario. Las modificaciones deben transparentar la situación actual -se deben incluir todas
las transferencias- y proponer cambios en el margen hacia el futuro, que estén sustentados en criterios objetivos.
El Congreso Nacional debe asumir la responsabilidad de sancionar esta Ley y no
introducirle modificaciones de ningún tipo por el período de vigencia. Este Congreso
debería contar con el apoyo técnico del Organismo Fiscal Federal, que podría, a su vez,
contar con el asesoramiento de investigadores de Universidades y centros de investigación existentes en el país, que se dedican al estudio del tema. El Organismo Fiscal Federal no debería tener más que esas funciones técnicas para que sea viable políticamente y para que las decisiones fiscales sean democráticas. Esto es esencial para un federalismo democrático, no centralizador.
El Congreso Nacional debería comprometerse a no establecer asignaciones específicas (art. 75o inc. 3 de la Constitución) y derogar todas las existentes. Fijadas las distribuciones primaria y secundaria, cada participante utiliza los recursos según sus propias decisiones. El mecanismo de asignaciones específicas, que era inexistente en los
regímenes iniciales de 1935, aparece como mala práctica con la Ley 14.390 de 1954.
En los últimos años, al introducirse las pujas sectoriales en el régimen de coparticipación, aparecieron múltiples afectaciones específicas, más otras que se han propuesto
(fondos educativos, para el pago de la deuda pública, fondos anticíclicos, etc.) y que le
darían mayor complejidad al régimen.
255
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
XIV.3 - La institución para el funcionamiento responsable del Régimen de
Coparticipación Federal de Impuestos: una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable
La previsibilidad y certidumbre de las transferencias es parte de la regla (Ley de Coparticipación). La coparticipación según lo recaudado en el período t-1 da certidumbre a los
gobiernos provinciales sobre el monto de transferencias que pueden disponer durante el
ejercicio fiscal. Parte de la regla es el compromiso de no negociar modificaciones (por
ejemplo pre-coparticipaciones) por el período de vigencia. El control del cumplimiento
es simple y quedará a cargo del Organismo Fiscal Federal, como instancia técnica, y del
Congreso Nacional, como instancia política. Si durante la vigencia de la Ley se acuerdan
descentralizaciones de impuestos y/o gastos, se celebrarán acuerdos entre la Nación y las
provincias para cuantificar el impacto y las medidas compensatorias. El Organismo Fiscal Federal será el encargado de realizar los cálculos correspondientes. Por ejemplo, si se
acuerda descentralizar un gasto, se calculará la disminución del costo en el presupuesto
nacional y el impacto en el presupuesto de cada una de las provincias. Los arreglos (Leyes convenio de descentralización) pueden considerar la evolución temporal de los gastos
transferidos hasta el momento de vencimiento de la Ley de Coparticipación. En ese momento, los servicios transferidos se podrán incluir en el régimen general. Un mecanismo
similar operará para la descentralización tributaria.
XIV.4 - Un nuevo rol para el gobierno nacional
El gobierno nacional debe asumir el rol de proponer reformas tributarias y en el gasto
público tendientes a mejorar el funcionamiento del sector público y de la economía en
general. Los Pactos o Acuerdos Fiscales entre la Nación y las provincias deben dejar
de ocuparse de cuestiones financieras –que quedan reguladas rígidamente por la Ley de
Coparticipación- y centrarse en incorporar, crear y transferir tecnología para el buen
funcionamiento de los servicios y el mejoramiento de la recaudación de impuestos
(administración general, administración tributaria, servicios educativos y de salud, servicios de seguridad y justicia, etc.). Debe también estudiar, proponer y consensuar las
reformas tributarias que tiendan a mejorar la productividad y competitividad de la economía, asegurando el financiamiento del gobierno. Estas actividades tendrían un nivel
sub-óptimo si quedaran en manos de las provincias, dado que la inversión en “cambio
tecnológico” no es apropiable individualmente. Estos temas deberían encararse sin
crear nuevos organismos, sino aprovechando la capacidad instalada y el nuevo Organismo Fiscal Federal. Las Universidades deberían tener a su cargo todo el aporte científico y tecnológico necesario para diseñar y evaluar políticas públicas.
XIV.5 - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipación
El régimen que se propone está fundado en los lineamientos expuestos en las secciones
anteriores y en las proyecciones de gastos e ingresos desarrolladas en el Anexo VII. El
punto de partida es proponer una reforma que respete las prácticas aceptadas en cuanto
a coparticipación de impuestos y sea consistente con la realidad política del país. Una
propuesta políticamente viable debe rediseñar el régimen de transferencias partiendo de
la situación actual. El nuevo régimen debería estar dirigido a: (i) transparentar el laberinto hoy existente en las transferencias intergubernamentales estableciendo una regla
256
CAPÍTULO XIV – PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIÓN
sencilla y auditable; (ii) distribuir los recursos entre Nación-Provincias en función de
las responsabilidades de gasto de cada uno; (iii) realizar cambios en el margen en la
distribución secundaria -pero viables políticamente- teniendo como meta aproximarse a
lo que indican los criterios objetivos de reparto; (iv) imponer a cada nivel de gobierno
una restricción presupuestaria “fuerte”, a la que deberán ajustar sus gastos y recursos
propios.
XIV.5.a - Descripción del régimen propuesto
Las principales características del régimen que se propone son:
• Masa Coparticipable. Incluye todos los impuestos listados en la Ley
23.548 y todos los que se creen, sin ninguna afectación o precoparticipación. El gobierno nacional mantiene con exclusividad los impuestos sobre el comercio exterior y sobre la nómina salarial.
• Se eliminan las afectaciones específicas y se asume el compromiso de no establecer ninguna durante el período de vigencia de la Ley, que debería ser de
diez años.
• La distribución primaria (división entre la Nación y el conjunto de provincias) se obtiene a partir de las responsabilidades de gasto de la Nación
y el conjunto de provincias que según las estimaciones del Anexo VII es
57,8% para la Nación y el 42,2% para las provincias. Se introduce un rezago de un año para calcular la parte provincial. O sea, las provincias reciben en el período t el porcentaje de distribución primaria fijada en la
Ley, aplicada a la masa coparticipable del año t-1, en valores reales, ajustada por el CER u otro índice a determinar claramente en la Ley. El Organismo Fiscal Federal es el encargado de calcular, controlar y fiscalizar
estas distribuciones e informar al Congreso Nacional. Este rezago tiene
una propiedad anticíclica que es automática y constituye, simultáneamente, un potente mecanismo de incentivo para aumentar la recaudación tributaria por parte del gobierno nacional. Este rezago le permite también a
las provincias poder confeccionar sus presupuestos conociendo con certeza el monto de recursos coparticipables. Este es un elemento central para
que los Poderes Ejecutivos y las Legislaturas Provinciales elaboren sus
presupuestos con responsabilidad.
• No se prevé la creación de un Fondo Anticíclico. Cada nivel de gobierno debe ajustarse intertemporalmente a la restricción presupuestaria que surge de
los ingresos propios más los recursos coparticipados. Cada nivel de gobierno
deberá ahorrar en la expansión (o cancelar deuda) y desahorrar durante la
contracción (o tomar deuda), o bien asumir los costos y beneficios de la fluctuación de los recursos en el tiempo. Las demandas y presiones de la sociedad sobre un fondo acumulado por el gobierno nacional serían incontenibles.
• Distribución secundaria (entre provincias). Se parte de los coeficientes actuales (coeficientes medios básicos). Se considera como límite mínimo de
transferencia a cada provincia los recursos recibidos en el año 2003. Sobre el incremento de la parte provincial, calculado en valores constantes,
se aplican los coeficientes marginales siguientes: en el primer año 10%
257
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
•
•
•
•
según población del último censo nacional y 90% según los coeficientes
medios básicos; el segundo año 20% y 80%, respectivamente, hasta llegar
al 100% según población en el décimo año. Los coeficientes marginales
se aplican sólo si la recaudación aumenta.
En el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tal como ha sido la tradición de los Regímenes de Coparticipación anteriormente vigentes, se establece un tratamiento especial que mantiene el coeficiente de coparticipación
actualmente vigente (1,4%). Según lo establece en sus considerandos el Decreto 705 de 2003, ese porcentaje “es compatible con los niveles históricos” y
se detrae de la parte que le corresponde al Gobierno Nacional.
No deben crearse fondos como el ex Fondo de Desarrollo Regional (o su
antecesor el Fondo de Integración Territorial) ya que pese a perseguir objetivos deseables (financiar infraestructura para el desarrollo regional)
terminan siendo cuentas que el Poder Ejecutivo Nacional maneja discrecionalmente. La creación de infraestructura debe realizarse por acuerdos
específicos entre las Provincias involucradas y el Gobierno Nacional, en
los que cada parte colabore con sus propios fondos.
No deben mezclarse en el tratamiento de la coparticipación otros temas
que sin duda son importantes. En particular, el control del endeudamiento de todos los niveles de gobierno (y quizá también el del sector privado) debe implementarse con otro instrumento legal.
Deben mantenerse los Aportes del Tesoro Nacional del art. 67o inc. 8 de
la Constitución Nacional de 1853 (actual art. 75o inc.9) , con la regulación
del art. 5o de la Ley 23.548, que obliga al Poder Ejecutivo Nacional a
rendir cuentas sobre la distribución de los ATN.
XIV.5.b - Cuantificación de las distribuciones primaria y secundaria
Al fijarse una regla clara y no modificable para la mezcla de recursos nacionales coparticipables y no coparticipables, se le quita a las partes la vía de escape que han utilizado para trasladar al otro nivel de gobierno sus problemas financieros o el costo de sus
políticas impositivas y de gasto. Esta práctica generó externalidades fiscales verticales
con costos de eficiencia y mal funcionamiento del sistema fiscal.
Según se observa en la Tabla 110, actualmente existe una significativa diferencia
entre la distribución primaria establecida en
la Ley 23.548 y modificatorias, (59,76%),
respecto de la situación efectiva en el año
2003 (43,38%) producto de las detracciones
sobre la masa coparticipable con destino
fundamentalmente a la Seguridad Social. La
propuesta implica la eliminación de todas las
precoparticipaciones, manteniendo no obstante porcentajes de distribución primaria
similares a los de la situación actual. En definitiva, es un sinceramiento de la situación real.
258
Tabla 110 – Distribución primaria
provincias
Ley 23.548 (1)
Situación efectiva 2003
Propuesta
(1) Incluye:
- Art.3o inciso b) : 54,66%
- Art.3o inciso c) : 2,00%
- Tierra del Fuego: 0,70%
- Ciudad de Buenos Aires: 1,40%
- ATN : 1,00%
59,76%
43,38%
42,42%
CAPÍTULO XIV – PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIÓN
Tabla 111 – Distribución secundaria del modelo de coparticipación propuesto (porcentaje)
Jurisdiccion
Bueno Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumán
Tierra del Fuego
Ciudad de Bs.As.
Total
2003
23,8
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,3
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,9
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,3
1,4
100,0
2004
23,8
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,3
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,9
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,3
1,4
100,0
2005
23,8
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,3
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,9
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,3
1,4
100,0
2006
24,0
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,2
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,8
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,2
1,4
100,0
2007
24,2
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,2
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,8
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,2
1,4
100,0
2008
24,3
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,2
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,8
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,2
1,4
100,0
2009
24,8
2,2
8,8
3,2
4,1
1,7
4,2
2,9
2,7
2,0
2,4
3,8
3,4
1,7
2,2
3,4
2,8
2,1
1,9
9,0
3,8
4,2
1,2
1,4
100,0
2010
25,3
2,2
8,8
3,2
4,1
1,6
4,2
2,9
2,7
2,0
2,4
3,8
3,3
1,7
2,2
3,4
2,8
2,1
1,8
9,0
3,8
4,2
1,2
1,4
100,0
2011
25,9
2,2
8,8
3,2
4,0
1,6
4,2
2,8
2,6
1,9
2,3
3,8
3,3
1,7
2,2
3,4
2,7
2,1
1,8
9,0
3,7
4,2
1,1
1,4
100,0
2012
26,5
2,1
8,8
3,2
4,0
1,6
4,1
2,8
2,6
1,9
2,3
3,9
3,3
1,7
2,1
3,4
2,7
2,0
1,7
9,0
3,7
4,2
1,1
1,4
100,0
2013
27,2
2,1
8,8
3,2
3,9
1,6
4,1
2,7
2,6
1,8
2,2
3,9
3,3
1,6
2,1
3,4
2,6
2,0
1,7
9,0
3,6
4,2
1,1
1,4
100,0
2014
28,0
2,0
8,8
3,1
3,9
1,6
4,0
2,6
2,5
1,8
2,1
3,9
3,3
1,6
2,1
3,4
2,6
1,9
1,6
9,0
3,5
4,2
1,0
1,4
100,0
Tabla 112 – Comparación de distribución secundaria (en porcentaje)
Jurisdiccion
Situación
actual 2003
Transición propuesta
Población
Censo 2001
2005
2010
2014
23,8
23,8
25,3
28,0
2,3
2,3
2,2
2,0
8,8
8,8
8,8
8,8
3,3
3,3
3,2
3,1
4,2
4,2
4,1
3,9
1,7
1,7
1,6
1,6
4,3
4,3
4,2
4,0
3,0
3,0
2,9
2,6
2,7
2,7
2,7
2,5
2,1
2,1
2,0
1,8
2,5
2,5
2,4
2,1
3,7
3,7
3,8
3,9
3,4
3,4
3,3
3,3
1,7
1,7
1,7
1,6
2,2
2,2
2,2
2,1
3,4
3,4
3,4
3,4
2,9
2,9
2,8
2,6
2,2
2,2
2,1
1,9
1,9
1,9
1,8
1,6
9,0
9,0
9,0
9,0
3,9
3,9
3,8
3,5
4,2
4,2
4,2
4,2
1,3
1,3
1,2
1,0
1,4
1,4
1,4
1,4
Diferencia mayor vs 2do menor (entre Tierra del Fuego y Buenos Aires)
Diferencia 2do mayor vs 2do menor (entre Santa Cruz y Buenos Aires)
Diferencia 3er mayor vs 2do menor (entre La Rioja y Buenos Aires)
Desvío estandard
Bueno Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumán
Tierra del Fuego
Ciudad de Bs.As.
38,1
0,9
8,5
2,6
2,7
1,1
3,2
1,3
1,7
0,8
0,8
4,4
2,7
1,3
1,5
3,0
1,7
1,0
0,5
8,3
2,2
3,7
0,3
7,6
Coeficiente per cápita (promedio
nacional = 100)
2003
2005
2010
2014
62
62
66
74
252
252
240
216
104
104
104
104
128
128
126
123
155
155
151
143
148
148
144
138
133
133
131
127
226
226
216
197
163
163
158
149
253
253
241
217
317
317
299
265
85
85
87
91
127
127
126
122
131
131
129
125
147
147
143
137
115
115
114
113
166
166
161
151
217
217
208
190
354
354
333
293
109
109
109
108
175
175
170
158
115
115
114
113
449
449
420
364
18
18
18
18
7,2
7,2
6,3
5,0
5,7
5,7
5,0
4,0
5,1
5,1
4,5
3,6
95,0
94,9
87,4
72,9
259
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
En cuanto a los coeficientes de distribución secundaria, del mecanismo propuesto
y de las proyecciones fiscales del Anexo VII resulta la evolución presentada en la
Tabla 111 para el período 2003-2014.
Puede apreciarse la suave transición de los porcentajes de participación de cada
provincia hacia la distribución según población (Tabla 112).
XIV.5.c - Evaluación del régimen propuesto
Para evaluar la situación actual y el cambio propuesto171 resulta de interés comparar las coparticipaciones per cápita con el indicador económico-social calculado en el
capítulo II.
Figura 84 – Relación entre indicador económico social y coparticipación actual
FORMOSA
290
CHA CO
Indicador Económico Social
CORRIENTES
MISIONES
240
SA NTIA GO DEL
ESTERO
JUJUY
SA LTA
LA RIOJA
TUCUMA N SA N JUA N
190
ENTRE RIOS
MENDOZA
CA TA MA RCA
SA N LUIS
CORDOBA RIO NEGRO
SA NTA FE
NEUQUEN
BUENOS A IRES
CHUBUT
140
TIERRA DEL FUEGO
LA PA MPA
SA NTA CRUZ
CBA
90
-
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
Coparticipación per cápita
La Figura 84 revela las distorsiones que presenta la situación actual. Buenos Aires
y Mendoza reciben una coparticipación per cápita inferior al promedio nacional, pese a
que sus situaciones económico-social son peores que las de varias provincias. La provincia de Chaco, la de peor situación económico-social, recibe mucho menos que otras
provincias de similar o superior nivel socio-económico. Las diferencias horizontales
(entre jurisdicciones de similar nivel económico-social) son también marcadas: Tucumán recibe menos que San Juan, Catamarca y La Rioja. La propuesta tiende a corregir,
aunque muy gradualmente, estas situaciones.
En cuanto a la viabilidad política, la propuesta resultaría aceptable ya que la mayoría de las jurisdicciones ganan o no tienen pérdidas significativas. Si se considera
171
Ver Anexo VII para las proyecciones de gastos y recursos de los dos niveles de gobierno y de los ajustes requeridos para el logro de una situación fiscal sostenible.
260
CAPÍTULO XIV – PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIÓN
que todas las jurisdicciones que ganan, o pierden hasta 0,1 de punto porcentual, votaran
por la afirmativa, se obtendría la mayoría absoluta requerida para la aprobación de la
Ley en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores (art. 75o inc. 2 de la
Constitución Nacional de 1994). En las restantes jurisdicciones la pérdida máxima es
de 0,4 de punto porcentual y en esa situación se encuentran provincias de alto nivel de
desarrollo socio-económico relativo y/o con un trato relativo muy favorable en la situación actual (San Luis, La Pampa, Santa Cruz y Tierra del Fuego). Varias de las provincias de este grupo no solo están favorecidas por el régimen actual sino que también
disfrutan de beneficios a través del régimen de promoción industrial (San Juan, San
Luis, Catamarca, La Rioja) y/o de la percepción de Regalías Petrolíferas y Gasíferas
(Santa Cruz, Tierra del Fuego, La Pampa). Como variable para compensar determinadas situaciones en la transición se contaría con un punto porcentual de Aportes del Tesoro Nacional.
261
CAPÍTULO XV – CONCLUSIONES
XV - Conclusiones
Alberto Porto
L
a Coparticipación Federal de Impuestos es uno de los temas más importantes de la
economía y de la política argentina. Dependiendo de cómo se diseñe el régimen
quedará determinada la estructura vertical del Sector Público, la igualdad de oportunidades a lo largo del territorio, los incentivos a migrar dentro del territorio nacional
de las personas y del capital, la disciplina fiscal, la competitividad de la economía y el
equilibrio macroeconómico. También la participación política y el control ciudadano.
Así como un tamaño muy grande del Sector Público puede ser un peligro para la libertad de las personas y para la protección de los patrimonios y puede generar problemas
macroeconómicos y de competitividad, del mismo modo si un gobierno de un tamaño
dado está muy centralizado puede también ser una amenaza para la libertad de las personas y de sus bienes y puede afectar la eficiencia de la economía. La falta de autonomía local conduce a menor control de los burócratas y políticos por parte de los ciudadanos.
En este trabajo se realiza un aporte para avanzar en el conocimiento del tema y
tender un puente entre los académicos, los prácticos, los políticos y el público en general. En los Capítulos y Anexos que componen el libro se estudian los principales temas
teóricos del federalismo fiscal y las transferencias intergubernamentales, se da perspectiva histórica al tema con un enfoque de largo plazo, se brinda una visión de la evolución histórica de las leyes que han regulado las relaciones Nación-provincias a lo largo
del tiempo y se documenta la transición desde el nacimiento del régimen hasta su desarticulación actual. En este Capítulo se presenta un resumen de las principales conclusiones.
En el Capítulo II se presentan mediciones del grado de desarrollo económicosocial de las provincias argentinas. Los fuertes desequilibrios territoriales implican que
cualquier descentralización fiscal sin políticas compensatorias genera grandes desigualdades territoriales en cuanto a la disponibilidad de bienes públicos y cuasi públicos provinciales y municipales.
La teoría tradicional del federalismo fiscal estudia los problemas de asignación de
funciones y fuentes de financiamiento entre los distintos niveles de gobierno. También
es central en esa teoría el estudio de los mecanismos de coordinación de decisiones
fiscales, que comprenden principalmente a las transferencias intergubernamentales y a
los mecanismos de control de los gobiernos locales en determinadas acciones fiscales –
las más importantes son el endeudamiento y el cumplimiento de las condiciones bajo
las que el gobierno central les transfiere fondos o les regula algunas de sus actividades.
En tiempos recientes la visión tradicional del federalismo fiscal se ha expandido más
allá del estudio de la organización más eficiente del gobierno, incorporando el valor
participación política, como objetivo rival o competitivo de la eficiencia. Estas cues263
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
tiones, que son estudiadas en el Capítulo III, son muy importantes ya que el federalismo argentino se ha ido apartando del federalismo democrático y han quedado pobremente definidas las funciones de cada nivel, con un gobierno central que interfiere o
decide políticas locales, gobiernos locales que interfieren en las políticas nacionales y
pobre coordinación interjurisdiccional.
Las transferencias intergubernamentales juegan un papel central en la organización federal de gobierno. Existen varios argumentos teóricos para justificar su existencia, tanto por razones de eficiencia económica como de equidad distributiva. El objetivo de los Capítulo IV y V es presentar una revisión de esos argumentos y agregar una
nueva fundamentación basada en la complementariedad entre los bienes públicos y
cuasi-públicos sub-nacionales, los ingresos personales y ciertos bienes básicos como la
educación elemental y la atención primaria de la salud.
En el Capítulo VI se brinda una breve síntesis de la evolución histórica del tamaño y la descentralización del Sector Público argentino, como introducción a la problemática del federalismo fiscal argentino. Los datos revelan, como en casi todos los países de Occidente, un tamaño creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX. La
descentralización de funciones y gastos también ha sido creciente y no ha estado
acompañada de un proceso similar del lado de los impuestos.
En el Capítulo VII se estudia con más detalle la evolución durante la segunda mitad del siglo XX de los gastos y recursos del gobierno nacional y el conjunto de gobiernos provinciales. La participación provincial en los gastos ha sido creciente, de un
cuarto del total en 1950 y 1960 a más de un tercio hacia el fin del período. La participación provincial en los impuestos fue creciente entre 1950 y 1980, permaneciendo
luego en alrededor del 23% del total. El gobierno nacional está especializado en el pago de transferencias y los gobiernos sub-nacionales en la provisión de bienes y servicios. Los gobiernos provinciales realizan la mayor parte de los gastos en educación y
seguridad.
En el Capítulo VIII se realiza un análisis detallado del comportamiento de las
erogaciones y recursos provinciales, por provincias y grupos de provincias para 19592001. Las erogaciones se estudian según la clasificación económica y funcional.
En el Capítulo IX se da una perspectiva histórica del Régimen de Coparticipación
de Impuestos. Se distinguen dos grandes períodos: el previo a la Coparticipación de
Impuestos (1853-1934) y el de la Coparticipación (1935 hasta la actualidad). En este
segundo gran período se distinguen nueve etapas en base a la evolución de la legislación y los resultados cuantitativos. Las cinco primeras etapas incluyen el nacimiento,
maduración y perfeccionamiento y se extienden desde 1935 hasta fines de los años 70.
Se inicia luego el camino hacia la desarticulación y caída del régimen, consolidándose
un Federalismo Coercitivo con el que se convive en la actualidad. Esta revisión señala
que el camino hacia un federalismo democrático, cooperativo y responsable debe basarse en el establecimiento de reglas claras y estables para todas las partes.
La estructura tributaria argentina y el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos han estado sujetos a una gran inestabilidad, que fue creciendo a lo largo del
tiempo. En el Capítulo X se documenta la turbulencia de la estructura tributaria nacio264
CAPÍTULO XV – CONCLUSIONES
nal para el período 1932-2001 y en el Capítulo XI se hace lo propio con la inestabilidad
de los parámetros básicos de la coparticipación. Una de las condiciones necesarias para
que un régimen de transferencias intergubernamentales funcione adecuadamente es que
se base en reglas de juego claras, estables, no arbitrarias, universales y no negociables.
Un paso para el cumplimiento de esas condiciones es eliminar la inestabilidad de la
mezcla de los recursos nacionales coparticipables y no coparticipables y de la distribución de los coparticipables entre la Nación y el conjunto de provincias.
En el Capítulo XII se estudia cómo los conceptos de capacidad, necesidad, confort y stress fiscales provinciales han estado presentes en las políticas públicas argentinas desde la Constitución Nacional de 1853. La filosofía del régimen va evolucionando
en la dirección de las políticas de igualación fiscal, hasta culminar en la Constitución
Nacional de 1994 que consagra como objetivo explícito la “igualación fiscal” y como
instrumento para su logro la coparticipación de impuestos: “la distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas (...) será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional” (art. 75° inc. 2). Se documentan en este Capítulo las medidas disponibles de situación fiscal de las provincias y su
evolución en el tiempo. También se documenta la dinámica de las erogaciones provinciales per cápita a lo largo del siglo XX. Al inicio de los Regímenes de Coparticipación
existían grandes diferencias de nivel económico entre las jurisdicciones, que se traducían en una gran desigualdad en la disponibilidad de bienes públicos provinciales. Al
tener como única fuente de financiamiento sus recursos propios, cada provincia debía
ajustar sus gastos a su restricción presupuestaria. Hacia 1960 se había obtenido una
relativa igualdad de los niveles de gasto provincial per cápita, debido a la operación de
los regímenes de coparticipación. Hacia 1980, al acentuarse la importancia de la coparticipación y al aplicarse con mayor intensidad criterios redistributivos, se invirtió la
situación inicial. Esa situación se profundiza hacia 1986, revirtiéndose hacia 19952000.
El papel de las disparidades regionales en las políticas de descentralización fiscal
se ejemplifica en el Capítulo XIII con un caso concreto del sector provincial, referido a
la distribución de funciones y recursos tributarios entre la provincia y sus municipalidades. El ejercicio consiste en estudiar la descentralización del gasto en educación básica, de la provincia a sus municipalidades, y simultáneamente, de un impuesto de base
fija para financiarlo. El caso que se estudia corresponde a la provincia de Buenos Aires, pero las conclusiones tienen una validez más general y resultan de utilidad para
otras provincias y otros servicios. Se comparan tres políticas: la actual, con provisión y
financiamiento centralizado; la descentralización del gasto y del impuesto, con cada
municipio ajustando el gasto a lo que recaude en su jurisdicción; y la descentralización,
pero manteniendo el gasto que realizaba la provincia en cada jurisdicción, ajustando la
alícuota municipal para equilibrar el presupuesto. La conclusión es que la descentralización fiscal aumenta la desigualdad territorial del gasto o de la alícuota del impuesto
necesaria para financiar el gasto fijado centralmente. Del Capítulo surgen tres consideraciones que pueden ser útiles para el diseño de políticas públicas sobre el tema. En
primer lugar, que existen costos de la descentralización con correspondencia fiscal, en
términos de mayor desigualdad territorial; esos mayores costos deberían compensarse
con ganancias de eficiencia de la provisión centralizada. En segundo lugar, que aún
265
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
con ganancias de eficiencia será necesario, en muchos casos, diseñar mecanismos
compensatorios para hacer frente a las disparidades fiscales intermunicipales. Finalmente, que las ganancias y pérdidas financieras de la descentralización –que operan en
el corto plazo- son de tal magnitud que hacen necesario diseñar una transición que no
deteriore las prestaciones –ya que las ganancias de eficiencia se obtienen en plazos más
largos.
En el Capítulo XIV se formula una propuesta para una nueva Ley de Coparticipación de Impuestos. Se trata de una propuesta de transición, que parte de la situación
actual e incorpora elementos básicos para conformar hacia el futuro un régimen más
estable y con mejor diseño. Se propone un régimen estructural, que quede al margen de
la discusión diaria de la política fiscal y que provea financiamiento estable para los
servicios que son responsabilidad de las provincias. La propuesta es consistente con las
prácticas aceptadas, a la vez que viable políticamente. Se propone una regla simple y
clara, que no sea manipulable por ninguna de las partes de modo que constituya una
restricción presupuestaria fuerte. Como la modificación de las relaciones fiscales entre
la Nación y las provincias requiere que esté fundada en la evolución de ingresos y gastos que sea sostenible en el tiempo, se realiza un ejercicio de proyecciones para la
próxima década, que será el plazo de vigencia de la Ley. Fijadas la distribución primaria y secundaria, las proyecciones son útiles para determinar el esfuerzo que deberá
realizar cada jurisdicción por la vía de mejora en la eficiencia del gasto público y del
combate a la evasión. La propuesta distingue entre una situación sin cambios en cuanto
a las responsabilidades de gastos y recursos y otra con cambios y el consiguiente impacto financiero sobre los dos niveles de gobierno. De concretarse estos cambios, la vía
debería ser a través de leyes complementarios de la de coparticipación, para dar claridad al proceso de descentralización y no introducir elementos que oscurezcan el régimen básico. Al replantearse el régimen al vencimiento, estos regímenes se incorporarán a un nuevo sistema único de distribución. La propuesta se basa en contar con una
Ley clara y simple, que pueda ser auditada por todas las partes y por el Congreso Nacional, con el apoyo técnico del Organismo Fiscal Federal previsto en la Constitución
Nacional de 1994. Se debería informar a toda la población del cumplimiento de la Ley
sin ningún apartamiento. La propuesta asigna al gobierno nacional un nuevo rol que es
el de proponer reformas en el gasto público y los impuestos tendientes a mejorar el
funcionamiento del sector público y de la economía en general. Incorporar, crear y
transferir tecnologías para el manejo del sector público es un rol central para el gobierno nacional, tarea para la que puede contar con el aporte científico y tecnológico de las
Universidades Nacionales.
266
ANEXOS
267
ANEXO I – MEDIDAS DE AUTONOMÍA Y DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO
XVI - Anexo I. Medidas de autonomía y de descentralización fiscal del Sector Público argentino
172 173
Alberto Porto
E
n la Tabla 113 y la Figura 85 se presentan tres medidas de autonomía para el conjunto de jurisdicciones. Una primera medida es la correspondencia fiscal media, o
sea, la relación entre los recursos propios174 y el gasto total. Se observa que en los últimos quince años, las provincias han financiado alrededor de un tercio de sus gastos
con recursos propios provinciales.
Tabla 113 - Medidas de autonomía (en porcentaje)
Medidas de autonomía
Sin Ciudad de Buenos Aires
Recursos propios provinciales / Gasto total
provincial
(Recursos propios provinciales + Coparticipación
+ Regalías) / Gasto total provincial
1985
1990
1995
2000
30,3
26,8
31,3
30,4
77,7
68,4
63,4
66,4
Coparticipación / Transferencias totales
72,9
74,8
56,5
60,0
36,3
31,8
36,7
36,0
80,4
70,0
66,4
69,4
73,3
74,7
56,7
60,0
Con Ciudad de Buenos Aires
Recursos propios provinciales / Gasto total
provincial
(Recursos propios provinciales + Coparticipación
+ Regalías) / Gasto total provincial
Coparticipación / Transferencias totales
Otra medida son los recursos de libre disponibilidad175 como porcentaje del gasto
total. Para el conjunto de provincias se pasa de alrededor de tres cuartos del gasto total
en 1985 a dos tercios en el año 2000. Un cambio similar muestra la relación copartici-
172
Con la colaboración de Aurora Gallerano.
Todos los cálculos son elaboración propia en base a datos oficiales del Ministerio de Economía de la
Nación.
174
Los recursos propios provinciales incluyen los recursos tributarios de origen provincial, los no tributarios excluidas las regalías, la venta de bienes y servicios de la Administración Pública, las rentas de la
propiedad y los recursos propios de capital. Por lo tanto no están incluidos los recursos tributarios de origen nacional, las regalías, las transferencias corrientes y de capital y la disminución de inversión financiera.
175
Los recursos provinciales de libre disponibilidad incluyen los recursos propios antes mencionados, más
las regalías y la coparticipación.
173
269
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
pación sobre transferencias totales176 que disminuye del 73% en 1985 al 60% en el
2000.
Figura 85 - Medidas de autonomía (en porcentaje)
(Recursos propios provinciales +
Copartcipación + Regalias) / Gasto
total provincial
Recursos propios provinciales /
Gasto total provincial
Coparticipación / Transferencias
totales
100
100
100
80
80
80
60
60
60
40
40
40
20
20
20
0
0
1985
1990
1995
2000
0
1985
1990
Si se analiza la situación de las provincias en forma desagregada pueden extraerse
algunas conclusiones adicionales.177 Existe
una gran disparidad interprovincial en la
relación de recursos propios-gasto total. En
el año 2000 (Figura 86) el promedio del conjunto de jurisdicciones (incluida la Ciudad
de Buenos Aires) fue de 36%, con un mínimo de 4% (Formosa) y un máximo de 95%
(Ciudad de Buenos Aires), seguido por un
44% (provincia de Buenos Aires). Las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa
Fe son las que mayor capacidad tienen para
financiar sus gastos con recursos propios,
con un promedio en el período de 49%, 39%
y 37% respectivamente. Las provincias de
Catamarca, Formosa y La Rioja se ubican en
el otro extremo; en los últimos 20 años sólo
han financiado con recursos propios alrededor del 7% de sus gastos. La provincia de
Santa Cruz, que a principios de los 80 tenía
una baja capacidad de financiamiento con
recursos propios (6% en 1983), la aumentó
hasta alcanzar el 28% en 1999.
1995
2000
1985
1990
1995
2000
Figura 86 - Recursos propios / Gasto
provincial
(año 2000 en porcentaje)
Ciudad de Buenos Aires
Buenos Aires
Córdoba
Santa Fe
La Pampa
Mendoza
San Luis
Santa Cruz
T ierra del Fuego
Neuquen
Entre Ríos
T ucumán
Río Negro
Chubut
Salta
Jujuy
Santiago del Estero
Misiones
San Juan
Corrientes
Chaco
Catamarca
La Rioja
Formosa
0
20
40
60
80
100
Los años de aumento o disminución de la correspondencia fiscal se presentan en
la Tabla 114.
176
Las transferencias totales incluyen los recursos tributarios de origen nacional (coparticipación y otros)
y las transferencias corrientes y de capital (no incluye regalías).
177
En la Tabla 118, Tabla 119 y Tabla 120 se presenta el detalle por provincias de estos indicadores.
270
ANEXO I – MEDIDAS DE AUTONOMÍA Y DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO
Tabla 114 – Indicador de correspondencia fiscal marginal
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
+
+
+
+
+
+
+
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
=
+
+
+
=
+
-
+ aumento; - disminución; = sin cambio.
En cuanto a indicadores de descentralización, una primer alternativa es la relación
entre el gasto del Sector Público local (provincias y municipios) y el gasto del Sector
Público total. La información se presenta en la Tabla 115 para 1994 y 1999. En 1999
varía entre un máximo de 81% (Tierra del Fuego) y un mínimo de 36% (Ciudad de
Buenos Aires). Este es un primer indicador que revela una importante concentración
del gasto del gobierno nacional en la Ciudad de Buenos Aires.
Tabla 115 - (GM+GP) / (GM+GP+GN)
(en porcentaje)
Provincias
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Total país
GM: Gasto municipal
GP: Gasto provincial
GN: Gasto nacional
1994
49,5
63,3
77,1
70,6
64,7
64,3
76,3
71,3
79,5
73,1
78,1
82,1
66,0
66,0
79,4
75,2
68,2
72,4
74,9
85,6
67,0
69,8
88,2
62,2
66,2
1999
36,5
61,6
72,7
60,8
57,1
70,0
64,1
68,0
75,2
67,8
72,5
75,6
62,3
64,0
76,7
65,8
62,2
65,7
67,5
74,1
60,0
66,3
80,9
61,9
60,4
271
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Otro indicador es la descentralización dentro del Sector Público local, que viene
dado por la relación Gasto municipal / (Gasto provincial + Gasto municipal) (Tabla
116). En este caso las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe son las que presentan una mayor descentralización local mientras que las provincias de Formosa y San
Luis son las que tienen una menor descentralización.
Tabla 116 - GM / (GM+GP)
(en porcentaje)
Provincias
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Total país
GM: Gasto municipal
GP: Gasto provincial
1994
31,0
18,2
29,9
13,8
16,8
18,1
24,8
8,7
16,4
19,6
21,5
18,7
13,3
17,4
16,3
15,5
12,5
13,8
15,3
29,6
15,4
23,4
22,5
24,1
1999
27,4
18,3
32,1
14,2
14,0
18,8
18,9
8,1
21,4
21,1
20,2
16,8
10,8
16,0
15,5
15,8
14,4
9,2
15,1
27,9
18,0
21,1
22,7
22,7
En la Figura 87 se presenta la relación entre los recursos provinciales propios
(RP) y los recursos nacionales brutos de coparticipación (RN). Esta relación fluctúa
alrededor del 25% desde fines de los 80.
272
ANEXO I – MEDIDAS DE AUTONOMÍA Y DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO
Figura 87 - (RP / RN)
(en porcentaje)
30
28
26
24
22
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
20
En la Tabla 117 se calcula la relación entre recursos municipales propios y la totalidad de recursos propios locales (provinciales y municipales). Si bien la relación es
bastante estable a lo largo de los años (cerca de 28% para el total de provincias), se
observan marcadas diferencias interprovinciales, siendo Chubut la provincia con mayor
descentralización local de recursos.
Tabla 117 - RM / (RM + RP)
(en porcentaje)
Provincia
1993
1994
Buenos Aires
30,0
30,2
Catamarca
34,5
38,8
Córdoba
31,2
36,4
Corrientes
26,2
26,5
Chaco
41,7
31,3
Chubut
48,0
47,5
Entre Ríos
34,6
31,0
Formosa
15,2
26,2
Jujuy
13,7
13,0
La Pampa
22,1
24,1
La Rioja
12,4
11,9
Mendoza
10,5
8,6
Misiones
28,3
29,6
Neuquen
18,1
15,6
Río Negro
24,6
23,9
Salta
21,9
23,1
San Juan
11,8
15,9
San Luis
23,0
23,6
Santa Cruz
26,8
24,1
Santa Fe
26,0
27,1
Santiago del Estero
20,2
20,1
Tucumán
28,8
28,3
Tierra del Fuego
14,1
20,8
Total país
27,7
28,3
RM: Recursos municipales
RP: Recursos provinciales propios
1995
29,0
39,2
34,1
25,9
27,5
45,8
29,2
25,1
13,5
24,7
20,7
12,1
30,3
18,3
25,3
21,9
14,6
16,5
24,7
30,5
23,0
29,9
20,7
28,3
1996
29,3
22,0
33,3
26,4
29,0
46,1
28,5
18,5
13,4
24,4
17,1
12,9
22,1
18,1
27,7
24,0
14,0
16,2
15,2
29,0
19,8
29,9
26,4
27,8
1997
28,3
16,2
34,7
22,4
29,0
47,3
27,7
22,2
22,4
21,3
17,9
11,9
20,8
17,8
21,4
27,8
12,1
11,4
19,4
29,1
17,4
29,5
27,3
27,4
1998
29,0
15,7
32,5
25,9
26,1
47,0
31,3
20,7
24,7
23,1
17,7
10,8
21,8
19,3
21,4
28,1
15,3
11,2
20,0
28,8
17,0
31,0
27,9
27,5
1999
30,3
21,8
34,0
28,7
23,4
46,6
31,0
17,9
28,4
23,9
10,8
11,6
24,3
19,0
22,8
23,3
15,1
10,6
14,2
28,8
17,0
28,0
23,3
28,2
273
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 118 - Recursos propios provinciales/ Gasto total provincial178
(en porcentaje)
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquen
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumán
Tierra del Fuego
Total c/ CBA
Total s/ CBA
1983
64
51
9
31
15
12
13
22
6
15
15
7
18
14
16
14
17
10
9
5
35
6
19
20
30
27
1984
66
61
3
32
10
14
16
36
6
15
15
5
21
12
15
12
18
8
5
8
31
8
18
11
33
30
1985
100
55
6
33
8
12
15
31
6
18
20
6
28
14
17
17
22
12
14
11
40
10
26
12
36
30
1986
110
55
8
36
10
13
17
33
6
19
23
7
26
16
17
18
20
13
15
10
40
12
25
13
37
30
1987
95
45
7
30
11
10
16
26
5
17
32
6
22
12
21
18
15
12
14
6
30
11
19
23
31
25
1988
88
41
9
34
16
9
14
23
4
14
33
5
24
16
17
15
15
8
13
5
30
11
17
23
30
25
1989
88
44
4
31
8
8
12
29
4
13
36
3
34
17
14
51
11
10
15
4
23
6
11
18
31
25
1990
76
43
3
34
10
9
13
28
5
11
41
4
30
15
19
17
18
11
15
7
39
7
13
15
32
27
1991
81
43
9
33
10
10
18
24
5
17
34
5
36
13
22
21
19
12
18
9
43
7
20
17
33
28
1992
76
54
6
38
12
10
15
24
6
25
31
7
38
16
25
24
22
17
19
19
47
9
20
25
38
33
1993
89
52
6
37
13
11
13
28
5
20
29
10
36
14
21
18
24
16
19
17
46
9
22
29
38
32
1994
96
51
6
40
12
12
13
29
6
19
27
11
49
14
26
22
24
10
20
17
47
12
21
21
39
34
1995
92
52
6
41
13
13
14
26
5
16
25
4
31
13
20
17
22
10
23
17
39
12
16
18
37
31
1996
84
50
8
49
12
14
14
31
8
18
27
8
27
16
24
20
24
16
34
26
41
14
18
18
38
33
1997
90
51
13
41
11
15
15
31
7
12
30
9
35
17
24
23
16
18
35
19
42
15
20
14
39
33
1998
104
49
14
42
10
13
15
29
5
11
31
8
40
16
25
24
17
18
36
21
36
15
22
14
39
33
1999
94
43
13
40
9
12
15
24
4
10
27
8
31
12
20
23
17
15
29
28
38
15
19
17
35
30
2000
95
44
12
39
12
12
18
22
4
15
33
7
30
14
22
21
15
13
30
26
39
15
22
24
36
30
2001
86
38
14
29
11
10
19
21
4
10
21
8
30
14
23
19
14
13
35
23
35
14
20
22
32
27
Tabla 119 - (Recursos propios provinciales + Coparticipación + Regalías) / Gasto total
provincial (en porcentaje)
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquen
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumán
Tierra del Fuego
Total c/ CBA
Total s/ CBA
178
1983
77
72
32
55
38
35
68
43
21
38
34
29
60
35
71
56
47
26
36
73
54
34
49
64
56
54
1984
74
77
21
51
27
34
75
51
20
29
35
24
57
30
62
47
41
22
21
66
46
34
42
65
54
51
1985
109
82
59
80
55
74
71
90
72
69
67
56
85
71
86
72
73
70
81
79
84
81
80
72
80
78
1986
118
84
71
80
57
68
74
82
61
72
66
44
70
68
79
66
60
63
76
81
79
80
78
68
78
75
1987
104
72
61
70
56
57
64
66
56
59
80
38
66
59
72
62
46
59
68
68
64
67
56
63
68
64
1988
97
69
69
70
65
58
70
61
54
48
78
43
65
66
86
59
67
49
65
73
59
72
55
75
68
65
1989
97
79
59
85
61
67
60
82
60
51
88
37
89
85
81
96
56
67
82
69
53
75
56
68
73
71
1990
85
71
53
75
62
64
70
76
58
39
88
39
87
65
77
56
67
65
68
66
76
77
58
58
70
68
1991
88
79
78
80
69
77
72
82
64
59
87
45
94
75
78
75
68
72
85
65
90
75
83
60
78
77
1992
76
87
67
78
69
71
62
74
67
79
79
45
82
67
78
72
71
81
86
81
92
71
73
66
78
79
1993
94
77
56
67
64
66
49
72
52
57
64
45
67
55
61
46
67
59
70
67
82
58
71
59
71
68
1994
101
75
56
72
61
70
45
71
53
57
63
46
83
60
69
56
68
48
65
60
83
63
67
46
72
69
1995
98
74
57
72
59
62
51
61
49
48
57
36
60
50
56
48
61
46
66
61
70
64
54
40
66
63
1996
90
72
59
88
66
67
52
73
62
55
64
41
54
54
77
53
70
64
88
73
77
74
59
45
71
69
1997
95
73
66
78
59
67
55
72
58
56
72
46
74
58
79
64
60
65
94
67
80
73
66
41
72
70
1998
110
70
67
79
61
59
49
74
59
55
70
44
75
57
69
63
65
67
93
59
69
73
72
41
71
68
1999
99
64
62
76
60
58
51
62
53
51
61
39
62
48
60
61
63
62
74
68
73
74
63
51
66
63
2000
100
65
67
77
67
60
68
63
59
57
73
38
66
54
80
64
62
56
78
68
75
73
70
74
69
66
2001
90
56
60
57
56
52
65
55
50
46
51
39
64
51
75
59
57
53
67
65
69
68
57
61
61
58
Los recursos propios provinciales incluyen, los recursos tributarios de origen provincial, los no tributarios excluidas las regalías, la venta de bienes y servicios de la Administración Pública, las rentas de la
propiedad y los recursos propios de capital.
274
ANEXO I – MEDIDAS DE AUTONOMÍA Y DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO
Tabla 120 - Coparticipación / Transferencias totales
(en porcentaje)
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquen
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumán
Tierra del Fuego
Total c/ CBA
Total s/ CBA
1983
43
37
25
33
27
24
24
25
16
27
24
28
31
21
30
33
31
17
28
29
27
30
34
18
29
29
1984
65
49
23
32
23
26
43
23
16
22
22
26
37
20
30
30
31
20
20
29
31
31
37
16
32
31
1985
93
75
70
80
71
78
46
84
80
66
57
65
75
66
41
65
75
64
77
47
83
81
81
21
73
73
1986
83
72
79
79
63
74
42
78
68
71
55
53
62
63
39
59
66
60
67
53
76
79
81
21
69
69
1987
80
68
67
68
56
66
40
68
60
67
67
51
50
54
38
47
49
54
61
40
67
70
75
12
61
61
1988
89
73
76
77
66
67
63
72
68
59
69
56
52
64
53
53
51
55
64
57
72
78
57
19
66
65
1989
83
80
78
84
69
72
69
77
73
69
65
56
57
70
63
67
62
74
63
70
77
79
66
36
73
73
1990
71
82
69
83
70
77
69
83
77
46
79
61
83
74
55
70
76
76
69
64
78
82
72
28
75
75
1991
78
85
79
89
70
77
69
84
77
55
74
58
82
74
65
73
76
78
73
63
84
79
79
66
78
78
1992
65
68
74
68
73
53
73
73
63
63
48
71
67
62
68
70
73
71
57
74
73
72
44
67
68
1993
79
54
65
68
60
68
48
64
66
57
53
40
62
58
50
59
59
63
60
49
65
64
61
35
59
59
1994
81
54
68
74
66
72
49
66
68
62
56
41
63
63
51
58
64
64
63
47
68
66
67
26
61
61
1995
75
51
65
73
61
67
40
62
59
58
55
33
61
57
41
55
60
60
57
43
62
63
62
25
57
56
1996
70
52
67
66
61
67
45
60
64
59
54
33
63
50
44
56
61
63
61
43
64
64
61
26
57
57
1997
72
55
63
62
59
69
48
62
65
55
56
37
62
57
46
58
58
60
62
45
63
63
63
28
58
58
1998
69
57
67
68
63
66
47
63
66
56
55
38
65
56
48
61
60
64
63
46
66
67
63
27
60
60
1999
63
56
66
68
59
67
48
62
65
56
54
35
64
55
48
60
59
63
64
48
65
66
65
41
59
59
2000
61
55
67
67
63
68
49
65
67
57
57
40
64
56
52
60
58
64
64
45
65
67
65
54
60
60
2001
61
55
61
61
56
62
46
59
62
54
53
39
57
52
49
55
54
59
63
44
62
67
59
47
57
57
275
ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL
XVII - Anexo II. Los recursos no renovables en un sistema federal
E
Horacio L. P. Piffano
l uso de los recursos no renovables plantea un conjunto de aspectos que deben ser
tenidos en cuenta para definir la política pública óptima. Asimismo, el tema tiene
particular relevancia en el caso de los gobiernos de estructura federal como Argentina.
Un repaso de la teoría sobre uso racional de los recursos no renovables permite
identificar las cuestiones a tener en cuenta en el diseño de políticas públicas óptimas en
un esquema de gobierno único y las recomendaciones de la teoría del federalismo fiscal con respecto a la asignación de roles y potestades de los niveles nacional y provinciales de gobierno en un sistema federal, tanto en materia de regulación como de la
imposición de regalías sobre el recurso no renovable.
Es también necesario estudiar la evolución de la normativa legal argentina, revisando las disposiciones constitucionales y legales referidas al domino sobre los hidrocarburos y la legislación sobre regalías petroleras.
El análisis empírico, por su parte, permite evaluar la relevancia cuantitativa que
tienen los recursos provenientes de las regalías, tanto para las finanzas públicas federales en general como las provinciales en particular. A partir de la evidencia empírica, es
posible formular algunas apreciaciones referidas a las implicancias de la existencia de
las regalías en el diseño del acuerdo fiscal y financiero federal; y, finalmente, formular
algunas apreciaciones respecto al comportamiento fiscal observado en las dos décadas
recientes.
XVII.1 - La teoría sobre el uso racional de los recursos no renovables en un
esquema de gobierno único
Los temas identificados en la literatura especializada, comprenden:
• la distribución intergeneracional del uso del recurso (sendero de explotación del recurso y la constitución de fondos de ahorro para garantizar consumos estables a futuras generaciones);
• la distribución intertemporal de su uso y la previsión de asegurar el ahorro
precautorio, por eventuales futuras caídas del rendimiento del recurso y
para amortiguar la volatilidad del precio internacional del recurso;
• los costos de los ajustes presupuestarios en la política del traspaso de los
cambios en el precio internacional del recurso al mercado doméstico;
277
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
•
•
la forma de instrumentar los ahorros presentes, específicamente los ligados al diseño y operación de los fondos de estabilización, precautorios o
de ahorro;
el diseño de instituciones fiscales y financieras que aseguren la sustentabilidad fiscal de mediano y largo plazo de las finanzas del gobierno.
XVII.1.a - Sobre los efectos de la volatilidad del precio del recurso, el interés de las
futuras generaciones y el uso de los intrumentos financieros
El nivel del precio doméstico del petróleo constituye una variable económica importante en los países en vías de desarrollo pues influye marcadamente en el rendimiento tributario del gobierno, en el ingreso disponible y en el bienestar de los consumidores de
la presente y de las futuras generaciones.
El gobierno y los consumidores pueden sufrir pérdidas importantes en el orden
fiscal y de bienestar, respectivamente, por cambios continuos en el precio del petróleo
y por un uso intertemporal no óptimo del recurso no renovable. A su vez, la volatilidad
de corto plazo en el precio del petróleo introduce costos en términos de los inevitables
ajustes en contratos y decisiones de gasto, y por aversión al riesgo.
La idea de traspasar al sistema de precios domésticos (mercado interno) los cambios en los precios relativos que la economía internacional va generando ha sido considerada importante para orientar a una correcta asignación de los recursos. Sin embargo,
los gobiernos suelen ser cautos en permitir trasladar plenamente dichos cambios, particularmente ante oscilaciones bruscas en los precios relativos, como en el caso del petróleo.
En los países en desarrollo los instrumentos para cobertura del riesgo que se enfrentan con la volatilidad del precio del petróleo tienen muchas limitaciones para su
posible utilización, debido a circunstancias de diverso tipo (reducida capacidad financiera de consumidores y gobierno, bajo nivel de crédito disponible para ambos, altas
tasas de riesgo soberano).
En el intento gubernamental de estabilizar el precio del petróleo, se enfrenta un
importante trade off entre riesgo fiscal y cobertura del riesgo del costo social por la
volatilidad (aversión al riesgo y costos de ajuste). Adicionalmente, el tema genera la
necesidad de considerar aspectos operativos del uso de instrumentos financieros como
son los fondos de estabilización.
Existen dos mecanismos o sistemas que el gobierno puede elegir para su actividad
de suavizar los cambios en el precio internacional del petróleo. El enfoque discrecional
y el enfoque basado en reglas.
Para el uso de los fondos de estabilización en base al enfoque de las reglas, se han
identificado tres tipos de criterios de contingencia:
• la regla del promedio móvil (que fija el precio interno como promedio
móvil de los precios “spot” pasados);
• la regla gatillo (que implica no actualizar el precio interno cuando el precio internacional se mantiene dentro de cierta banda de variación y se lo
278
ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL
•
modifica cuando el precio “spot” se ubica por encima de un “monto gatillo” predeterminado);
la regla max-min (que fija un piso y un techo para dejar variar del precio
interno), traspasando la variación dentro de la banda al mercado interno.
Solamente si se superan esos máximos o mínimos el gobierno absorbe el
cambio (no traspasa al mercado el ajuste).
Las conclusiones del análisis de las virtudes y defectos de cada alternativa parecen favorecer el enfoque de las reglas (no el enfoque discrecional) y dentro de las alternativas de contingencia, la regla max-min, con la banda flotando a más largo plazo,
siguiendo la tendencia del precio promedio “spot” registrado dentro de la misma.
No obstante, los sistemas de cobertura a través del mercado (contrato de futuros y
opciones) y la posible desregulación parecen ofrecer alternativas adicionales particularmente atractivas en países de baja capacidad de crédito y relativo apego a cumplir
con los contratos.
Naturalmente, países de muy débil institucionalidad y/o gobernabilidad, y de malos antecedentes como cumplidores de los contratos, enfrentan un desafío significativo,
donde cualquier alternativa aparece como de reducida eficacia o viabilidad.
Los problemas intergeneracionales complican el cuadro de la regulación del precio del petróleo y los mecanismos de ahorro. Las normas de prudencia en el manejo
discrecional y/o las reglas precautorias tendientes a fijar un sendero de consumo/ahorro
estable en el largo plazo (consumption smoothing) demandan una disciplina fiscal y
financiera importante, que países de débil institucionalidad pueden no seguir por razones políticas.
Desde el punto de vista económico, los gobiernos deberían destinar a sus Tesoros
el rendimiento del capital que pueda constituirse con las regalías y no el monto mismo
de dichas regalías. Es decir, la anualidad que corresponda a los recursos (provenientes
de las regalías) invertidos a largo plazo. Este es el concepto de uso racional del recurso
no renovable. Un criterio de destinar el rendimiento del recurso no renovable a gasto
corriente o consumo es simplemente destruir el capital en beneficio de la generación
presente, proyectando a más largo plazo una futura situación de debilidad fiscal importante, que muy seguramente afectará negativamente el bienestar de las generaciones
futuras.
Es importante advertir sin embargo que la existencia de instrumentos financieros
como los fondos de estabilización o fondos precautorios, no pueden ser considerados
como garantía de un comportamiento fiscal prudente de los gobiernos. En realidad,
quizás se deba esperar la inversa, es decir, que gobiernos prudentes en materia fiscal
serán los que operen razonablemente bien los fondos. De todas maneras, el empleo de
los fondos y la fijación de reglas complementarias de procedimiento, de transparencia
y numéricas, parecen ser necesarias a fin de asegurar políticas fiscales sustentables.
Finalmente, las regalías petroleras no deben asimilarse a un impuesto que grava la
producción de un bien “reproducible”, precisamente porque se trata de un bien agotable (“no reproducible”). Un impuesto a la producción de un bien “reproducible” genera
carga excedente debido al “excedente perdido” (o dejado de obtener) por el productor,
279
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
al reducirse este excedente más allá del rendimiento para el fisco de dicho impuesto.
Esto resulta diferente en el caso de la explotación de un recurso “agotable”. Si en un
año se reduce el excedente económico del productor de una actividad “reproducible”
hacia futuro, se estará asumiendo un costo de oportunidad (por pérdida del excedente)
que no se recupera más: la oportunidad de no haber generado excedente en el presente
cuando esto no anula la posibilidad de seguir obteniéndolo en el futuro. El petróleo
constituye un activo cuya explotación está sujeta a una decisión intertemporal de uso.
Esto significa que si el gobierno limita su explotación en determinado año, por ejemplo, ello no impide que al año siguiente se lo haga. La decisión de hacerlo hoy o mañana en realidad depende de cómo se ponderen las funciones de utilidad de la presente y
futura generación, pues el recurso es agotable (“no reproducible”) y, por lo tanto, lo
que se lo aproveche hoy significará no poder aprovecharlo mañana y viceversa. Claro
que a valores actuales contar con el activo fuera del subsuelo en el presente podría mejorar las posibilidades económicas transformándolo en otro activo que obtuviera ingresos (“reproducibles”) a futuro. Pero el valor de este nuevo activo no puede ser otro que
el valor presente de su rendimiento, por lo tanto, debe asumirse que éste habrá de ser
superior al valor del petróleo (y ello depende crucialmente a qué se destine el rendimiento de las regalías).
También el ritmo de explotación depende de la expectativa que se tenga respecto
a la evolución futura del precio del petróleo (y ligado a esto las expectativas sobre
cambio tecnológico), las reservas comprobadas o a descubrir, etc.
Además, si el recurso no renovable es de propiedad del Estado (cualquiera sea,
nacional o provincial) el sector privado que explote un yacimiento debería recibir un
valor que compense el costo de los insumos aplicados y su margen de utilidad. El resto
debería ser el componente regalístico. Algunos gobiernos, para compensar el riesgo
asumido que normalmente es alto, suelen gravar el excedente que supere la tasa de beneficio normal con un impuesto a los beneficios extraordinarios. El beneficio normal
depende de las estimaciones sobre rendimiento de la cuenca de que se trate y el precio
de largo plazo del petróleo. En otros casos, como el de Argentina, por ese motivo se
prevé que la regalía varíe entre el 5% y el 12%, dependiendo del tipo de cuenca, aunque normalmente ha sido del 12%.
Finalmente, con respecto a la alícuota se ha sugerido que las regalías no sean establecidas como porcentaje del valor de producción (ad valorem, como en el caso de
Argentina) sino que sea específica (una suma fija por m3 extraído y ligado al precio de
largo plazo). Esta recomendación tiene que ver con los efectos sobre la volatilidad del
precio internacional del petróleo y su impacto en las finanzas de los Estados y en el
sector privado (traslado al mercado doméstico de los cambios en el precio spot).
XVII.2 - Las cuestiones del federalismo fiscal
En presencia de un sistema federal de gobierno, los siguientes puntos son importantes
para analizar:
• la asignación de potestades tributarias en un sistema federal de gobierno y
los argumentos usuales a favor de la centralización de la explotación del
recurso no renovable; y,
280
ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL
•
la experiencia comparada internacional.
XVII.2.a - Sobre los argumentos de la centralización / descentralización de la explotación del recurso
Los argumentos usualmente citados por el enfoque normativo de la literatura de federalismo fiscal en favor de la centralización de la explotación de los recursos naturales no
renovables están ligados a aspectos de eficiencia económica y correspondencia fiscal
(accountability), equidad distributiva, y estabilización macroeconómica.
En materia de estabilización macroeconómica se ha sugerido que:
• los gobiernos centrales están en mejor situación que los gobiernos subnacionales para absorber la incertidumbre y volatilidad de los precios del
recurso, al contar con una base tributaria mucho más amplia en gran parte
no correlacionada con los precios del petróleo;
• la evidencia empírica demuestra el resultado esperado de que la volatilidad de los sistemas tributarios es mayor cuanto mayor la participación del
rendimiento tributario del petróleo y esto obstaculiza notablemente el
manejo macroeconómico;
• en general las políticas anticíclicas han sido consideradas instrumentos de
los gobiernos centrales. Los gobiernos centrales pueden operar con mayor
eficacia que los gobiernos subnacionales, debido a las características
esencialmente abiertas de las economías regionales y al menor efecto del
multiplicador fiscal respectivo. Asimismo, porque la política fiscal requiere de una adecuada armonización con otros instrumentos de política
económica como la política de liquidez (política monetaria pura y política
de deuda pura), en manos de los gobiernos centrales.
En cuanto al ámbito de la eficiencia económica y la correspondencia fiscal, se
pueden agregar los siguientes argumentos:
• los tributos subnacionales deben basarse esencialmente en bases no móviles con una importante dosis de sustento en el principio del beneficio, de
forma que los electores subnacionales adviertan con nitidez el costo de
oportunidad de sus demandas por bienes públicos subnacionales (la conexión wickselliana y el atributo de su accountability). Con respecto a la
movilidad o inmovilidad de las bases tributarias, el financiamiento del
gasto subnacional a través de tributos que graven los ingresos “reproducibles”, se ha considerado factible en el caso del impuesto a los ingresos de
las personas físicas, debido a la menor movilidad residencial de corto plazo de las personas y su aporte a mejorar la percepción de los ciudadanos
de los costos de oportunidad de la provisión de bienes públicos subnacionales. En cambio, el financiamiento con el uso de una fuente de ingresos
“agotables”, puede distorsionar la percepción de dicho costo de oportunidad. Tal distorsión será mayor, cuanto menor resulte el cómputo o conocimiento de las externalidades provocadas hacia generaciones futuras, en
las funciones de utilidad de los votantes. En tal sentido, descentralizar en
comunidades menores el uso del recurso impedirá a la decisión colectiva
281
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
•
•
internalizar plenamente los efectos externos producidos sobre el resto de
la comunidad nacional, debido a la falta de una adecuada coordinación en
las decisiones de ahorro-inversión a nivel global. Esta actividad de cómputo de las externalidades recíprocas debido a las interdependencias en
las decisiones de ahorro-inversión corresponde asignarla al gobierno central;
la evolución de las fuentes de financiamiento subnacionales deben estar
correlacionadas más bien con el crecimiento poblacional y no tanto con
respecto al PBG y a los precios relativos de los commodities. En este sentido, la fuente debe permitir generar rendimientos fiscales estables y relativamente crecientes a largo plazo de acuerdo con la evolución de la población a servir;
si los gobiernos subnacionales cuentan con otros recursos tributarios
asignados, las regiones ricas poseedoras del petróleo tendrían muy poco
incentivo a explotar esas otras bases tributarias. Esta conducta provocaría
un efecto perverso en términos de:
• el efecto conocido como empobrecimiento del vecino (beggarthe-neighbor) al poner en franca desventaja a los gobiernos
subnacionales vecinos que no cuentan con petróleo y deben
gravar las otras bases;
• inducir fiscalmente reasignaciones espaciales no eficientes de
los factores de la producción.
Finalmente, el aspecto de la equidad:
• las asimetrías en los ingresos regionales pueden más fácilmente atenuarse
(mediante transferencias de nivelación) a través del gobierno central que
explote el rendimiento fiscal del recurso no renovable, un aspecto usual
de equidad horizontal en sentido territorial perseguido en la mayoría de
los países;
• ligado a lo anterior, el reconocimiento de potestades tributarias a los gobiernos subnacionales debe coincidir con fuentes que resulten mayormente uniformes en su distribución espacial. Aunque esto no signifique esperar la no presencia de asimetrías regionales entre todas las bases potenciales de los gobiernos regionales o locales, cuando la asimetría se plantea
de forma extrema –como es el caso de contar o no contar con petróleo en
el subsuelo– la posibilidad de nivelación regional se torna extremadamente dificultosa de perseguir;
• como recurso agotable, el petróleo no puede ser considerado como una
fuente permanente de largo plazo de los gobiernos subnacionales. Su agotamiento habrá de generar en un futuro un cambio importante en las posibilidades de financiamiento de gobiernos inicialmente ricos, que muy
probablemente habrán de plantear la necesidad de asistencia federal una
vez desaparecido el recurso. Conductas estratégicas de los gobiernos subnacionales ricos en petróleo podrían implicar en el largo plazo un comportamiento moral (moral hazard) que termine perjudicando al bienestar
general y lesionar enormemente la equidad interjurisdiccional.
282
ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL
En contraposición, los argumentos a favor de la descentralización suelen estar
fundados en razones políticas y constitucionales:
• la presión política ha sido inclusive motora de actitudes separatistas de
muchos gobiernos regionales productores de hidrocarburos en el mundo.
Diferencias culturales y étnicas entre pueblos de un mismo país, como sucede por ejemplo en la federación Rusa, constituyen factores de peso a la
hora de reconocer participaciones mayores de los gobiernos subnacionales o de las repúblicas constitutivas de la federación, en la explotación
fiscal del recurso no renovable;
• el interés político por asumir el poder de explotación del recurso no renovable, puede encontrarse en la diferencia que existe para los gobernantes
de turno, entre el asumir el costo político de establecer tributos a los ciudadanos electores (constituency) para financiar el gasto público o privado
presente, y la alternativa - sin tales costos políticos - de ejercer la potestad
regalística como fuente de financiamiento. El consumir el capital que yace en el subsuelo, sin embargo, puede implicar hacia las generaciones futuras costos en bienestar y conflictos regionales, si la aplicación de los recursos que generan las regalías no asegura un sendero de sustentabilidad
fiscal. Y ello dependerá muy crucialmente del destino que la generación
presente le dé a tales recursos;
• la existencia de los aspectos políticos y constitucionales ha motivado que
muchos países hayan adoptado una suerte de solución intermedia, reservando el gobierno central poder regulatorio sobre la explotación del recurso, al tiempo del reconocimiento del cobro de regalías petroleras o de
participaciones en el rendimiento fiscal a los gobiernos subnacionales con
dominio reconocido o compartido sobre el recurso.
XVII.2.b - Las posibles soluciones
La regulación con respecto a la explotación fiscal puede asumir la forma de un sistema
de coparticipación del rendimiento del recurso con carácter devolutivo (tax sharing), o
bien, en los casos de enfrentar fuertes asimetrías regionales, un sistema donde se combine el principio devolutivo con otro de redistribución territorial de ingresos (revenue
sharing).
El sistema de coparticipación a nivel provincial o estadual tiene las ventajas de la
centralización, combinada en cierta medida con la ventaja para el gobierno subnacional
del reconocimiento de un recurso propio. Mediante una regalía se permite la compensación al gobierno subnacional por las inversiones complementarias que debe financiar
en su territorio (el argumento del principio del beneficio -y el consecuente recupero de
costos- por la provisión de bienes públicos subnacionales).
No obstante, similar objetivo se logra reconociendo potestad concurrente para establecer impuestos específicos, sin tener que aparentemente consensuar la prorrata de
un fondo común coparticipable con el gobierno central. Este es el caso de Estados Unidos y Canadá. El sistema de concurrencia a través de impuestos específicos (no ad valorem) parece constituir un buen sistema en aras del principio de correspondencia fiscal
y el reconocimiento de un margen de autonomía a los gobiernos subnacionales. Evita la
283
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
necesidad de establecer acuerdos de distribución de un fondo común que siempre acarrea problemas de coordinación financiera y negociaciones periódicas, que de acuerdo
con la experiencia internacional introducen ingredientes de inestabilidad política adicional a la natural volatilidad del precio del petróleo en la proyección de los recursos
fiscales de los gobiernos.
Sin embargo, el sistema de concurrencia y el de coparticipación acarrean el problema político de tener que delimitar los respectivos espacios tributarios (tax rooms) de
los gobiernos central y subnacionales. Cualquiera fuera la solución -coparticipación o
poderes tributarios separados- algún acuerdo de prorrateo del rendimiento potencial a
obtener de la explotación fiscal del petróleo habrá de tener que acordarse entre ambos
niveles de gobierno.
Finalmente, algún mecanismo de compensación dirigido a regiones no petroleras
tendrá que asimismo preverse. De hecho, el caso de Canadá es aleccionador. El sistema
de nivelación de capacidades tributarias instrumentado en Canadá se debe, en gran medida, a la importante asimetría de recursos que detentan las provincias petroleras respecto de las no petroleras. De allí que, con fines de compensar el efecto de empobrecimiento del vecino y reducir las disparidades de las capacidades tributarias propias
entre provincias, la Constitución de Canadá, junto al reconocimiento de la propiedad
provincial del recurso, ha establecido el principio de igualación o nivelación de capacidades tributarias.
XVII.3 - La legislación argentina sobre la propiedad y explotación del recurso no renovable
El estudio de la evolución de la legislación argentina sobre la propiedad y explotación
del recurso no renovable, específicamente referida a los recursos hidrocarboníferos,
contiene dos aspectos: el dominio sobre los hidrocarburos y la potestad regalista.
La legislación nacional sobre el dominio de los recursos no renovables ha variado
desde la concepción inicial -anterior a la reforma constitucional de 1994- de mantener
nacionalizado el uso o explotación de estos recursos y la posterior situación a partir de
1994. La potestad nacional de la primera etapa estuvo ligada a la atribución constitucional de legislar en materia de Código Minero. No obstante, el gobierno nacional
siempre reconoció regalías a las provincias donde se ubicaban los yacimientos. Pero la
legislación sobre las mismas también dependió, en ese primer período, de disposiciones del gobierno nacional.
A partir de 1994 con el reconocimiento de la propiedad provincial del recurso no
renovable, se inicia un segundo período que aparenta ser definitivo, salvo que se decida
en el futuro modificar nuevamente la Constitución Nacional. No obstante, sigue vigente la potestad del gobierno nacional de sancionar el Código de Minería y la doctrina
parece reconocer la “cláusula de progreso” por la que el gobierno nacional retendría
cierto poder regulatorio sobre la explotación del recurso. Esto ligado a las disposiciones constitucionales referida a la necesaria sujeción de sus disposiciones a las normas
que el Congreso Nacional dicte para reglamentar el ejercicio de los derechos allí reconocidos, y a la predominancia de la legislación nacional en caso de conflicto (Preámbulo y disposiciones del art. 31°). La interpretación armónica de todas estas disposicio284
ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL
nes, parece avalar esta concepción. No obstante, el art. 28° de la Constitución Nacional
advierte que las leyes que reglamentan el ejercicio de los derechos conferidos por la
misma no pueden ser vulnerados por estas leyes, razón por la que finalmente, algún rol
deberá de cumplir el Poder Judicial en caso de plantearse en el futuro algún conflicto
grave entre los intereses nacionales y provinciales.
Los yacimientos situados en el mar continental seguirán bajo jurisdicción nacional, de manera que la explotación off shore permitirá al gobierno nacional contar con el
recurso regalístico correspondiente.
XVII.4 - La relevancia económica de los recursos por regalías recibidas
por las provincias argentinas, la Coparticipación Federal de Impuestos y el comportamiento fiscal de los gobiernos de Argentina en décadas recientes
En el análisis empírico del tema regalías se tuvieron en cuenta los siguientes aspectos:
• las regalías y los recursos corrientes de las provincias;
• las regalías y los gastos totales de las seis más importantes provincias petroleras;
• las regalías y la coparticipación federal de impuestos;
• las regalías y las variaciones observadas en el precio internacional del petróleo;
• las regalías y la imposición a los combustibles líquidos.
XVII.4.a - Las regalías y los recursos corrientes de las provincias
La importancia de estos recursos en las provincias petroleras es notoria, no obstante su
evolución dispar entre los primeros y los últimos años de la serie analizada (19832002).
Especialmente es importante resaltar el hecho de que la recuperación registrada
por los recursos por regalías de los últimos años, luego de un primer período de tendencia declinante, comienza a operar precisamente a partir del inicio de la recesión que
azotara al país desde 1998.
Dado que los recursos tributarios no ligados a los volúmenes y a los precios de un
commodity como el petróleo son altamente sensibles a la evolución del ingreso nacional, es claro que la caída de los rendimientos tributarios a partir de 1998 de la canasta
tributaria provincial tradicional (en particular Ingresos Brutos de alta elasticidadproducto y fuente de aproximadamente la mitad de los recursos propios provinciales),
no debió afectar de forma similar a este grupo de 6 provincias en relación al resto de
las 24 jurisdicciones.
Para el año 2002, posterior a la devaluación, las regalías representaron el 35,7%
de los ingresos corrientes de las seis provincias petroleras más importantes. Sin embargo, existen entre ellas algunas diferencias. Las de mayor importancia son Santa Cruz y
Neuquén y, para los años de la primera década observada, también lo fue Tierra del
Fuego.
285
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
XVII.4.b - Las regalías y los gastos totales de las seis más importantes provincias
petroleras
Puede advertirse una configuración simétrica a la evolución observada con relación a
los ingresos corrientes. Ello corrobora que los efectos de los cambios en el nivel general de precios de la economía, que operase durante los años de la convertibilidad y los
más recientes luego del abandono de este esquema monetario y los efectos de la devaluación, no han impactado en el nivel de gasto de los gobiernos. Esto debido esencialmente a la política salarial del Sector Público en general, que no llegó a convalidar con
ajustes salariales los cambios operados en el valor de la divisa y en los precios internos
de la economía, luego de la devaluación.
Asimismo, permite corroborar que la tendencia del gasto se ha ajustado a la evolución de los recursos corrientes de los gobiernos, circunstancia que confirma el comportamiento procíclico de la conducta fiscal de los gobiernos provinciales, en este caso
particular ligado muy estrechamente a la evolución del rendimiento del recurso no renovable.
Finalmente, permite advertir que el destino de las regalías no ha sido el tender a
priorizar las erogaciones de capital, en tanto ellas han registrado un proceso de caída
relativa en el gasto total, circunstancias que indican que el esfuerzo recaudador ha ido
crecientemente destinado a financiar gastos operativos o reducción del déficit de los
gobiernos.
La influencia del commodity como base de sustentación de los ingresos de los gobiernos a través de las regalías, permite adelantar la hipótesis de que el comportamiento procíclico, medido en términos del PBI de estas seis provincias petroleras, no habrá
de estar estrictamente correlacionado con el ciclo y el comportamiento procíclico fiscal
del resto de provincias no petroleras.
286
ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL
Tabla 121 – Regalías e ingresos corrientes de seis provincias petroleras relevantes
Año
Regalías
Ingresos
corrientes
Regalías / Ingresos
corrientes (%)
Total de gastos
Regalías / Gasto
total (%)
1983
696.900
2.040.058
4,2
2.006.000
34,7
1984
635.000
1.811.025
5,1
2.057.800
30,9
1985
759.500
2.043.204
7,2
2.100.900
36,2
1986
978.200
2.651.697
6,9
2.879.500
34,0
1987
839.200
2.369.955
5,4
2.623.900
32,0
1988
839.200
2.369.955
5,4
2.623.900
32,0
1989
574.500
2.005.567
8,6
2.065.400
27,8
1990
530.400
1.714.465
0,9
2.053.262
25,8
1991
420.686
2.060.565
0,4
2.256.431
18,6
1992
496.537
2.974.416
6,7
3.140.060
15,8
1993
499.467
3.362.090
4,9
4.288.711
11,6
1994
527.999
3.864.398
3,7
4.471.816
11,8
1995
594.841
3.659.125
6,3
4.785.578
12,4
1996
736.878
3.987.981
8,5
4.883.923
15,1
1997
769.587
4.267.186
8,0
4.661.744
16,5
1998
552.814
4.297.213
2,9
4.975.973
11,1
1999
646.585
4.290.850
5,1
5.385.763
12,0
2000
1.011.651
4.735.634
1,4
5.223.722
19,4
2001
967.149
4.528.302
1,4
5.160.542
18,7
2002
2.004.995
5.622.834
5,7
5.290.261
37,9
Nota: 1983 a 1991 en miles de pesos de abril de 1991. Resto de los años en miles de pesos corrientes
Incluye Santa Cruz, Neuquen, Tierra del Fuego, Chubut, Rió Negro y Mendoza
Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economía
XVII.4.c - Las regalías y la Coparticipación Federal de Impuestos
El reconocimiento del dominio provincial sobre los recursos no renovables a partir de
1994 plantea un conflicto evidente dentro del esquema de distribución de recursos entre la Nación y las provincias.
El acuerdo fiscal federal suele requerir reglas relativamente estables en la distribución de recursos entre niveles de gobierno y dentro de cada nivel de gobierno. Precisamente esta necesaria estabilidad exige tener en cuenta la volatilidad de las variables
fiscales y económicas ligadas a las bases tributarias de los gobiernos.
En los puntos previos se han enumerado las implicancias que desde el punto de
vista económico reviste la explotación fiscal de una fuente no renovable como el petróleo. Lo analizado induce a sugerir la centralización de la explotación del recurso. Sin
embargo, la reforma constitucional de 1994 ha reconocido finalmente la propiedad
provincial sobre el recurso.
En realidad, si bien un proceso de descentralización aparece como auspicioso
desde el punto de vista del reconocimiento de las autonomías provinciales y la mejora
del principio de correspondencia fiscal, claramente no se ha elegido el recurso que más
se adecua para este objetivo, según lo recomendado por la teoría normativa del federalismo fiscal.
287
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Por el contrario, se ha decidido una mayor centralización tributaria – y consecuentemente menor autonomía provincial y reducida correspondencia fiscal – para el universo de las fuentes tributarias, muchas de las cuales admiten la posibilidad técnica de
ser descentralizadas.
Ahora bien, desde el punto de vista político la decisión adoptada por los constituyentes con la reforma de 1994 y la legislación ligada al tema, es claro que habrá que
reconocer que el nuevo acuerdo fiscal federal tendrá que partir de la base de esta descentralización a los fines de redactar el nuevo acuerdo. Esto induce a un cuidadoso diseño de la futura Ley de Coparticipación Federal de Impuestos. Particularmente, porque las asimetrías regionales habrán de acentuarse como los datos así lo indican, y la
situación de las propias provincias petroleras se verá muy probablemente afectada por
la volatilidad del precio internacional del petróleo.
Ambos aspectos se verán incrementados hacia futuro en la medida que nuevas
áreas petroleras entren en producción –a partir de ahora resorte de decisión de cada
provincia donde se encuentre el yacimiento- y hasta tanto el recurso no se agote.
Si bien es posible aceptar algún rol regulador del gobierno central (cláusula de
progreso), cualquier esquema legal que implique limitar el ejercicio del dominio (y
consecuente la explotación) del recurso, puede ser cuestionado bajo el argumento de
vulnerar la propiedad provincial sobre el recurso. La intervención del Poder Judicial
puede ser necesaria en un futuro de surgir conflictos graves entre ambos niveles de gobierno, como ya se anticipara.
Pero quizás el problema más importante es que este régimen descentralizado de la
explotación del recurso no renovable y la volatilidad implícita en el rendimiento de la
explotación del recurso, habrá de limitar cualquier acuerdo que decida la distribución
de la masa coparticipable en base a fórmulas rígidas, tanto en la distribución primaria
como en la secundaria.
Es probable que las rigideces terminen siendo modificadas de hecho, como en el
pasado han sido modificados los porcentajes de distribución de fondos entre Nación y
provincias, y entre ellas, al tergiversarse el régimen general de la Ley 23.548 por un
conjunto de criterios de reparto ad hoc (aumento del número de “ventanillas”) que
oportunamente condujeran al actual “laberinto de la coparticipación”.
La posible solución es convenir la constitución de un Fondo de Estabilización y
de Ahorro alimentado con parte de los recursos provenientes de las regalías. Se asegura
así que la volatilidad y el agotamiento del recurso no renovable no impliquen en el más
largo plazo enfrentar conductas estratégicas de los gobiernos: presionando sobre el
fondo común coparticipable por cambios bruscos en el rendimiento del recurso a muy
corto plazo, y luego nuevas presiones en el más largo plazo cuando vean agotarse el
recurso luego de una explotación acentuada del mismo.
288
ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL
Figura 88 – Regalías y transferencias nacionales
(seis provincias petroleras). Millones de pesos
2500
2000
1500
1000
500
0
1983
1986
Total regalías
1989
1992
Total de recursos de origen nacional
1995
1998
2001
Distribución secundaria Ley 23.548 y modif.
Desde el punto de vista económico como se indicara, un uso racional del recurso
por parte de las provincias petroleras, debe ser el destinar a sus Tesoros el rendimiento
del capital que pueda constituirse con las regalías (endowment) y no el monto de dichas
regalías. La tendencia registrada entre los años 1983 a 2002 arroja una señal de alerta
respecto al destino dado a las regalías. Por otra parte, el destinar el monto total de las
regalías a gastos de capital físico y humano, en sustitución de dicho endowment, plantea el desafío de asegurar un genuino retorno económico de largo plazo de las inversiones públicas, que puede no estar en línea con la calidad necesaria de los gastos de capital efectivamente incurridos.
El criterio de destinar el rendimiento del recurso no renovable a consumo o inversiones improductivas, es simplemente destruir el capital en beneficio de la generación
presente y proyectando a más largo plazo una futura situación de debilidad fiscal importante, que muy seguramente será planteada como exigencia al resto de los ciudadanos de otras provincias no petroleras.
XVII.4.d - Las regalías y el precio internacional del petróleo
Una de las recomendaciones de la teoría del uso racional del recurso no renovable con
relación al tratamiento fiscal del recurso es evitar correlacionar el rendimiento fiscal
con la volatilidad del precio del recurso. Los intentos de suavizar el precio interno del
petróleo y el desvincular el rendimiento fiscal de las oscilaciones de corto plazo del
precio del petróleo, son objetivos usualmente recomendados y perseguidos por las políticas públicas de los gobiernos.
De la evidencia empírica analizada, sin embargo, surge muy claramente:
• la volatilidad del precio del petróleo ha sido importante, oscilando entre
promedios anuales de aproximadamente U$S 14,50/m3 (1998) y U$S
289
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
•
•
•
30,50/m3 (2000), con un valor promedio de U$S 20,55/m3 para todo el
período analizado (1986-2002);
la evolución de largo plazo de ambas variables (precio del petróleo y regalías) muestra una tendencia creciente, aunque más marcada en el caso
de las regalías, con la diferencia que plantea la devaluación en 2002, como ya se explicara;
el comportamiento de la política fiscal ha sido claramente diferente entre
los años 1986 a 1994 y 1995 a 2001. En el primero de los subperíodos las
regalías muestran una evolución inversa al precio internacional del petróleo; en tanto, en el segundo de los subperíodos, siguen el mismo comportamiento;
el año 2002 plantea un año atípico, pues en este año opera el cambio en
los precios relativos luego de la salida de la convertibilidad y la fuerte devaluación del peso. Si las regalías se corrigen por el valor del dólar que
regía hacia fines de 2002 ($3,38), la evolución simétrica de este segundo
subperíodo se ve interrumpida.
Tabla 122 – Regalías y precio del petróleo
Año
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Regalías
Precio petróleo
(U$S/m3)
15
19
16
20
24
22
21
18
17
18
22
21
14
19
31
26
26
978,2
839,2
839,2
574,5
530,4
420,7
496,5
499,5
528,0
594,8
736,9
769,6
552,8
646,6
1011,7
967,1
2005,0
Precio promedio
21
Regalías: 1983 a 1991 en miles de pesos de abril de 1991.
Resto de los años en miles de pesos corrientes. Incluye Santa Cruz,
Neuquen, Tierra del Fuego, Chubut, Rrío Negro y Mendoza.
Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias,
Ministerio de Economía, y Energy Information Administration (EUA)
290
ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL
Figura 89 – Asimetría en las evoluciones de las regalías y del precio
del petróleo (1986-1994 y 1995-2001)
250
200
150
100
50
0
1986
1988
Regalías
1990
1992
Precio petróleo (U$S/m3)
1994
1996
1998
2000
2002
Regalía con dólar a $3,38 en Dic. de 2002
Concluyendo sobre este punto, es posible afirmar que las políticas fiscales seguidas entre 1986 y 2002 no han respondido a la recomendación de evitar oscilaciones de
corto plazo en los niveles de las regalías y que, en todo caso, deberían observar un
comportamiento similar a la tendencia de largo plazo del precio del petróleo.
La tendencia de las regalías durante la última mitad de los 80 y primera mitad de
los 90 resultó inversa a la evolución del precio del petróleo. El cambio de política operada en la segunda mitad de los años 90 revirtió esta política, pero reguló el nivel de las
regalías siguiendo de cerca el nivel que experimentaba el precio internacional del petróleo en el corto plazo, implicando por tanto una política fiscal marcadamente procíclica con relación al precio del commodity.
XVII.4.e - Las regalías y el Impuesto a los Combustibles Líquidos
La política fiscal aplicada a los hidrocarburos no puede descuidar que además de las
regalías que gravan al recurso en boca de pozo debe agregarse el Impuesto a los Combustibles Líquidos, que grava los consumos de los derivados del petróleo.
Observando las participaciones relativas de ambos recursos surge que las regalías
pasan de constituir un tercio de los recursos totales a superar finalmente más de la mitad a partir del año 2000.
El producido del Impuesto a los Combustibles Líquidos es destinado al financiamiento de diversos tipos de gasto y es distribuido entre las provincias, tanto no petroleras como petroleras, en función de tales finalidades. Hay cuatro destinos diferentes de
dichos fondos: la red vial, la infraestructura provincial, el Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI) y el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI).
El principal destino de los fondos no ha sido la construcción y mantenimiento de
los caminos sino la construcción de vivienda (FONAVI), finalidad que ha estado recibiendo el 60% de lo recaudado por este impuesto. Solamente el 20% es destinado a la
291
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
construcción y mantenimiento de la red vial. Sin embargo, en los hechos las provincias
han podido derivar esos recursos a otras finalidades, operando como transferencias de
libre disponibilidad.
Muchos países utilizan el rendimiento del Impuesto a los Combustibles para redistribuir fondos entre provincias, sean o no petroleras. En el caso de Argentina, la distribución del rendimiento del Impuesto a los Combustibles constituye una de las varias
“ventanillas” que configuran el ya famoso “laberinto de la coparticipación”. Se trata de
un régimen paralelo al de la Ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos.
Los porcentajes de participación según los promedios calculados para el período
1992 a 2001 que evidencian gran estabilidad permiten identificar cuatro grupos de provincias:
• un grupo de 3 provincias recibe el 30% del total (Provincia de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba), y de ese total la Provincia de Buenos Aires recibe la mitad (15%);
• un grupo de 8 provincias recibiendo otro 30%, con participaciones muy
parejas en torno al 4% (Chaco, Corrientes, Misiones, Tucumán, Entre Ríos, Santiago del Estero y Mendoza);
• un tercer grupo de 9 provincias que reciben otro 31% del total, con participaciones asimismo muy parejas en torno del 3% (Salta, Formosa, Neuquén, San Luis, San Juan, Santa Cruz, Chubut, Jujuy y Río Negro);
• finalmente, un cuarto grupo de 4 provincias recibiendo el 9% restante,
con participaciones individuales en torno al 2% (Catamarca, La Pampa,
Tierra del Fuego y La Rioja).
292
ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL
Tabla 123 – Distribución secundaria en el Impuesto
a los Combustibles
Provincia
%
%
Buenos Aires
15,31
Santa Fé
8,04
Córdoba
6,36
Subtotal
30
Chaco
4,54
Corrientes
4,42
Misiones
4,42
Entre Ríos
4,23
Tucumán
4,23
Santiago del Estero
4,11
Mendoza
4,06
Subtotal
30
Río Negro
3,95
Salta
3,84
Formosa
3,72
Neuquén
3,71
San Luis
3,29
San Juan
3,29
Santa Cruz
3,15
Chubut
3,13
Jujuy
3
Subtotal
31
Catamarca
2,46
La Pampa
2,3
Tierra del Fuego
2,24
La Rioja
2,18
Subtotal
9
Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con
las Provincias, Ministerio de Economía
Las provincias petroleras se encuentran distribuidas entre los grupos de participaciones intermedias (en los entornos del 4% y 3%), con la excepción de Tierra del Fuego recibiendo la participación menor del grupo. Mendoza recibe la mayor, y el resto la
intermedia entre estos extremos.
Un aspecto a resaltar es que en el caso de las provincias patagónicas, éstas reciben
fondos de un impuesto al que sus habitantes no contribuyen debido al subsidio dispuesto para la región. En efecto, dentro del gasto tributario del gobierno nacional, se deben
computar las exenciones para los combustibles líquidos a ser utilizados en la zona sur
del país.
Lo analizado permite concluir que el esfuerzo de nivelación que intente el gobierno nacional o el nuevo acuerdo fiscal federal, deberá ser decididamente encarado a través de la distribución de la masa coparticipable del régimen general de coparticipación,
es decir, de lo que hoy se distribuye por la Ley 23.548. Se entiende, sin embargo, que
de acuerdo a lo analizado en este punto y en los puntos previos, la descentralización del
recurso natural habrá de demandar hacia futuro cambios en la política tributaria nacional y en la distribución del fondo de combustibles, coherentemente con la política regulatoria que finalmente se adopte con respecto a la explotación de los hidrocarburos.
293
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 90 – Importancia relativa de las regalías y el
Impuesto a los Combustibles
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Combustibles
Regalías
XVII.5 - Conclusiones
El uso de los recursos no renovables, como el petróleo, exige contemplar varios aspectos en orden a delinear una política pública óptima: la distribución intergeneracional de
su uso o sendero de explotación de largo plazo del recurso, su distribución intertemporal de corto plazo y la regulación de su precio interno, los costos de los ajustes presupuestarios derivados de esta regulación, la forma de instrumentar los ahorros presentes
del rendimiento del recurso consistentes con los aludidos senderos de explotación y
precios en el corto y largo plazo, y el diseño de instituciones fiscales y financieras que
aseguren la sustentabilidad fiscal de las finanzas de los gobiernos.
En este anexo se ha analizado muy sintéticamente esta problemática, citando las
recomendaciones usuales de la literatura especializada y las alternativas que se han
sugerido para resolverla. Como criterio central se enfatiza que desde el punto de vista
económico, los gobiernos deberían destinar a sus Tesoros el rendimiento del capital
que pueda constituirse con las regalías y no el monto mismo de dichas regalías. Es decir, la anualidad que corresponda a los recursos (provenientes de las regalías) invertidos a largo plazo. Que la alternativa de generar un fondo de inversión de largo plazo
que genere la renta para destinar al consumo presente y futuro es necesaria y que la
alternativa de invertir el producido de las regalías en gasto de capital debe garantizar su
destino a inversiones de alta productividad, evitando la virtual asignación de fondos a
gastos de capital de baja calidad.
En el ámbito de las teorías normativa y positiva del federalismo fiscal, los argumentos por la centralización de la explotación del recurso no renovable como el petróleo, resultan importantes. Las razones aluden a los problemas de política macroeconómica anticíclica, de asignación de recursos, por los efectos de empobrecimiento del
vecino, distorsión en la asignación espacial de factores y pérdida del grado de percepción del costo de oportunidad de las demandas de gasto presente a los gobiernos (co294
ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL
rrespondencia fiscal) y, finalmente, de equidad interjurisdiccional, por la ausencia de
genuinos representantes de las generaciones futuras, ligado esto al ciclo político común
de las democracias representativas.
La realidad de los países sin embargo es variada y en ella pesan antecedentes histórico-políticos propios. Los países con importantes reservas de petróleo registran fuertes presiones políticas de los gobiernos regionales para controlar el uso del recurso. La
explicación es simple: las regalías como recurso no tributario aliviana el trabajo de los
políticos del presente, a diferencia de los tributarios cuyo establecimiento debe enfrentar el pertinente costo político ante los electores presentes (constituency). La explotación acelerada del recurso no renovable y su eventual destino al consumo (tanto público como privado) resulta atractiva para la generación presente. El problema se traslada
a la generación futura por doble motivo: la imposibilidad de contar con el recurso y
éste tener que ser sustituido por los tributos si se pretende mantener el nivel de gasto y
por los conflictos que naturalmente habrán de emerger entre regiones petroleras antes
ricas y luego pobres y las no petroleras, a la hora de asegurar el mantenimiento de niveles de consumo previos de las primeras.
Cualquiera sea el caso, resulta necesario satisfacer la necesidad de constituir fondos de ahorro contingentes o precautorios y los destinados a asegurar consumos futuros
estables. Sin embargo, no puede esperarse que la simple constitución de los fondos resulte condición suficiente. Ello debe complementarse con una fuerte disciplina fiscal y
férrea resistencia a ceder ante la usual debilidad de la política económica por echar
mano a los recursos acumulados. La experiencia internacional parece sugerir que los
países que cuentan con fondos en su mayoría son fiscalmente los más responsables.
Pero no siempre la existencia del fondo por sí solo ha permitido asegurar en todos los
casos forjar tal disciplina.
En el caso de Argentina, inversamente a lo sugerido por la teoría, el proceso del
federalismo ha conducido a centralizar tributos y descentralizar las regalías. Esto quedó
definitivamente plasmado en la reforma constitucional de 1994. El acuerdo fiscal y
financiero federal que debe hoy día resolverse, tendrá un nuevo aspecto conflictivo a
tener en cuenta. Ello derivado de las asimetrías extremas que plantea la existencia de
provincias petroleras y no petroleras. El esquema tributario centralizado y esta nueva
circunstancia asimétrica entre provincias que se irá acentuando hacia futuro, hará mucho más complejo el diseño del sistema de transferencias verticales y de nivelación que
el régimen de coparticipación deberá resolver.
Adicionalmente, deberá asegurarse el destino de los recursos por regalías a inversiones de alta productividad, la regulación concertada del precio interno del petróleo, la
constitución de fondos provinciales de ahorro y normas mínimas respecto a su sistema
de gerenciamiento, y la armonización del régimen regalístico con la imposición a los
derivados del petróleo, entre los asuntos ligados de mayor relevancia.
El gobierno nacional no podrá desentenderse de su obligación constitucional ligado a la noción de “cláusula de progreso”. Pero los problemas discutidos previamente
pueden conducir a que el Poder Judicial deba intervenir en un futuro no muy lejano
para dirimir conflictos Nación-provincias que, en esencia, constituye un asunto eminentemente político de orden constitucional.
295
ANEXO III – LA RESPONSABILIDAD PROVINCIAL EN EL DÉFICIT Y LA DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO
XVIII - Anexo III. La responsabilidad provincial en el déficit y la deuda del sector público argentino
179
Alberto Porto
XVIII.1 - El déficit del Sector Público
Desde el punto de vista macroeconómico lo relevante es el déficit fiscal total del Sector
Público, ya que es la magnitud que, de una u otra forma, la sociedad debe financiar. Sin
embargo, para el analista –con fines de diagnóstico y de diseño de instrumentos de política- no es indiferente a quien adjudicar la “responsabilidad” de ese déficit. La importancia de esta asignación de responsabilidades se agiganta en un país políticamente
federal -en el que las autoridades de los gobiernos locales están dotadas de poderes
constitucionales y son elegidas por el voto de los ciudadanos residentes en los respectivos territorios. Dado el cambio de la estructura del Sector Público argentino luego de
las reformas de 1990/1991, los datos se presentan para los períodos 1961-1987 y 19922001.
XVIII.1.a - El período 1961-1987180
Las cuentas del Sector Público argentino (SPA) revelan, para este período, la existencia de cuatro grandes jurisdicciones entre quienes asignar la responsabilidad del
déficit fiscal: la Administración Nacional (AN), las provincias (P), el Sistema de
Seguridad Social Nacional (SSSN) y las Empresas Públicas (EP). Los datos publicados por la Secretaría de Hacienda de la Nación (SHN), utilizados en forma habitual en la discusión y en los análisis técnicos y políticos, se vuelcan en la Tabla
124. La intención de este Anexo no es realizar un análisis año por año, ni jurisdicción por jurisdicción. Lo que se desea es efectuar algunas consideraciones sobre la
parte de responsabilidad que se adjudica a los gobiernos provinciales.
Un hecho notable que revelan las cifras es que en el período previo a la hiperinflación de 1989, el déficit fiscal total del Sector Público Argentino cayó significativamente: del 15,2% del PBI en 1983; a 11,9% en 1984; a 6% en 1985 y a 4,7%
en 1986; creció luego a 8,7% en 1987; pero lejos de los valores de 1981–1984.
Otro hecho notable es que la responsabilidad provincial en 1985–1987 fue mayor
que el déficit total: 19,4% del PBI fue el déficit acumulado en el trienio por el Sector Público Argentino y 20,6% el adjudicable a las provincias.
Esta distribución de responsabilidades es errónea. Esto es debido a que se basa
en una comparación de datos contabilizados en forma heterogénea. Lo que sucedió
179
Se agradece la colaboración de Cecilia Rumi.
Esta sección fue escrita por Porto en mayo de 1991 y reproducida parcialmente en Porto y Sanguinetti
(1993).
180
297
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
es que desde el 1/1/1985 caducó el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. La Secretaría de Hacienda de la Nación contabilizó entonces el monto total de
recursos coparticipables como recursos tributarios de la Administración Nacional, a
diferencia del criterio seguido para el período 1961–1987. El cambio contable hace
aparecer a la Administración Nacional generando financiamiento que es absorbido
por los gobiernos provinciales.
Aún cuando los datos se contabilizaran en forma homogénea, mirar el déficit
fiscal provincial aisladamente puede conducir a conclusiones erróneas. Considérese, a modo de ejemplo, el año 1975. En medio de un desborde fiscal generalizado
(el déficit del Sector Público Argentino ascendió al 15,1% del PBI) las provincias
figuraron al tope de la responsabilidad, ya que “colaboraron” con el 44,6% de la
necesidad de financiamiento (equivalente a 6,7% del PBI). Lo que ocurrió en el año
1975 fue que el gobierno nacional financió gran parte de sus gastos con impuestos
no coparticipables (sobre Comercio Exterior y “excedente” de Combustibles) y con
emisión monetaria; de esa forma, cambió la mezcla entre los recursos coparticipables y los recursos totales. Los recursos coparticipables, que habían representado
casi el 60% del total en 1970, cayeron a sólo el 20,2% en 1975. Este cambio en la
mezcla –responsabilidad del gobierno nacional- impactó directamente en la necesidad de financiamiento de las provincias.181 Un problema similar se presenta en
1981–1984, en el que la mezcla pasa del 59,8% en 1980; a 50,7% en 1981; a 53,4%
en 1982; a 25,3% en 1983 y a 27,8% en 1984. Este período ilustra otro argumento
que debe incorporarse y ponderarse: desde 1981, por decisión unilateral del gobierno nacional, la distribución primaria correspondiente a las provincias cayó del
48,5% (porcentaje de la Ley 20.221) al 29% en 1983.182 En este caso fue el cambio
en la mezcla y en la distribución primaria lo que impactó directamente en la necesidad de financiamiento de los gobiernos provinciales.183
El punto central es pues que no se pueden adjudicar responsabilidades basándose en la comparación de datos contables heterogéneos (1961–1984 versus 1985–
1987) o sólo aparentemente homogéneos (como los casos ilustrados de 1975 y
1981–1984).184
181
La reversión posterior –menor necesidad de financiamiento provincial puede ser adjudicada en buena
parte al cambio en sentido opuesto de la mezcla, que para el trienio 1978–1980 se ubicó en alrededor del
60%.
182
Esta caída se originó en que una parte de los gastos nacionales (Seguridad Social y Vivienda) se descontaban de la masa coparticipable (en forma de pre-coparticipación) antes de la distribución entre la Administración Nacional y las provincias.
183
Para más detalles ver Capítulo XI.
184
Un ejemplo de la utilización inadecuada de la información contable para adjudicar responsabilidades
dentro del Sector Público argentino puede encontrarse en Prud´homme (1995). Estas conclusiones se popularizaron y reprodujeron en otros trabajos y pasaron a formar parte de los preconceptos y tradiciones
orales sobre el comportamiento de los distintos niveles de gobierno en la Argentina, sobre las que alertaba
Nuñez Miñana (1973).
298
ANEXO III – LA RESPONSABILIDAD PROVINCIAL EN EL DÉFICIT Y LA DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO
Tabla 124 – Necesidades de financiamiento del Sector Público argentino (1961-1987)
Año
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
Promedio Simple
1961-1987
Necesidades de
financiamiento del
Sector Público
Administración
Nacional
Provincias *
Sistema Nacional
de Seguridad
Empresas Públicas
Social
(3) / (1)
en %
(1)
4,36
7,76
7,00
6,63
4,08
4,93
2,09
2,23
1,75
1,87
4,40
5,80
7,48
8,08
15,08
11,69
4,71
6,50
6,51
7,47
13,26
15,11
15,15
11,92
6,01
4,73
8,67
(2)
-2,15
0,35
1,10
1,83
0,28
1,03
-0,35
-0,42
-0,77
-1,23
-0,38
0,20
2,31
1,70
3,99
3,09
0,65
1,65
1,43
0,90
4,15
6,04
4,06
1,75
-5,60
-5,66
-3,57
(3)
0,65
1,35
0,91
1,06
0,96
0,94
0,49
0,42
0,71
0,77
1,43
2,42
2,77
3,56
6,72
3,66
1,28
1,56
1,40
1,93
3,89
2,20
4,85
5,33
6,25
6,89
7,45
(4)
-0,03
0,25
-0,30
-0,17
-0,43
0,19
-0,46
0,24
0,07
-0,03
-0,20
-0,04
-0,49
-0,35
-0,35
-0,12
0,00
0,03
0,02
0,04
-0,02
-0,04
-0,05
-0,03
1,10
1,30
0,81
(5)
5,89
5,81
5,28
3,91
3,27
2,78
2,40
1,99
1,74
2,36
3,34
3,22
2,89
3,17
4,72
5,05
2,77
3,26
3,67
4,59
5,24
6,91
6,30
4,87
4,26
2,20
3,88
14,90
17,40
13,00
16,00
23,50
19,10
23,40
18,80
40,60
41,20
32,50
41,70
37,00
44,10
44,60
31,30
27,20
24,00
21,50
25,80
29,30
14,60
32,00
44,70
104,00
145,70
85,90
7,23
0,61
2,66
0,03
3,92
37,55
Fuente: Sector Público. Esquema de Ahorro-Inversión-Financiamiento. 1961–1986, Ministerio de Economía, Secretaría de Hacienda, Buenos Aires, 1988 y actualización. El signo positivo indica necesidad de
financiamiento.
XVIII.1.b - El período 1992-2001
Según la información elaborada por CEPAL (2002) sobre la base de datos del Ministerio de Economía de la Nación (Tabla 125 y Tabla 126; con y sin el efecto financiero de
las privatizaciones, respectivamente), las provincias fueron responsables de algo más
de un tercio del resultado
Tabla 125 – Resultado financiero. Administración Públifinanciero total del Sector
ca Nacional y provincias (porcentaje del PBI)
Público de toda la década
Total
Responsabilidad
1992-2001. Ese resultado
Años
Nación
Provincias
resultado
provincial (%)
debería ser corregido por
(1)
(2)
(3)
(2)/(3)
1992
0,39
-0,29
0,10
-290,0
el impacto de la transfe1993
0,36
-0,74
-0,38
194,7
rencia de gastos naciona1994
-0,86
-0,85
-1,71
49,7
les de 1992 –que dismi1995
-1,88
-1,26
-3,14
40,1
nuiría la responsabilidad
1996
-2,84
-0,44
-3,28
13,4
1997
-1,44
-0,04
-1,48
2,7
provincial- y por la absor1998
-1,76
-0,65
-2,41
27,0
ción por parte de la Na1999
-2,99
-1,45
-4,44
32,7
ción de algunas cajas pro2000
-2,13
-1,16
-3,29
35,3
2001
-3,85
-2,32
-6,17
37,6
vinciales de jubilaciones,
Suma no
-17,00
-9,20
-26,20
que tendría el impacto
ponderada
contrario.
Fuente: Secretaría de Hacienda y Dirección Nacional de Cuentas Nacionales
299
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 126 - Resultado financiero sin privatizaciones. Administración Pública
Nacional y provincias (porcentaje del PBI)
Años
Nación
Provincias
Total
resultado
(3)
-0,40
-0,74
-2,06
-3,71
-3,66
-2,01
-2,62
-4,63
-3,34
-6,29
Responsabilidad
provincial (%)
(2)/(3)
72,5
118,9
44,7
36,9
18,6
23,4
31,7
35,2
34,7
38,5
(1)
(2)
1992
-0,11
-0,29
1993
0,14
-0,88
1994
-1,14
-0,92
1995
-2,34
-1,37
1996
-2,98
-0,68
1997
-1,54
-0,47
1998
-1,79
-0,83
1999
-3,00
-1,63
2000
-2,18
-1,16
2001
-3,87
-2,42
Suma no
-18,81
-10,65
-29,46
ponderada
Fuente: Secretaría de Hacienda y Dirección Nacional de Cuentas Nacionales
XVIII.2 - Deuda del Sector Público. 1991–2001
En la Tabla 127 se observa que, entre los años 1991 y 2001, las provincias argentinas
han sido responsables de menos del 20% de la deuda consolidada. Sin embargo, la evolución de la deuda pública argentina muestra que las provincias pasaron de ser responsables del 9% de la deuda consolidada en 1991 al 16% en el año 2001.
Tabla 127 - Evolución de la Deuda Pública en la Argentina (1991–2001)
Deuda consolidada
Año
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
en millones de
$
(1)
64.700
68.800
77.600
90.400
101.400
108.318
111.547
123.508
134.270
144.805
172.152
% del PBI
39
33
33
35
39
40
38
41
47
51
64
Deuda Sector Público
nacional
en millones de % del PBI
$
(2)
58.700
35
62.400
30
69.600
29
80.000
31
87.500
34
96.982
36
100.971
34
112.173
38
121.877
43
128.018
45
143.760
53
Deuda Sector Público
provincial
en millones % del PBI
de $
(3)
6.000
4
6.400
3
8.000
3
10.400
4
13.900
5
11.336
4
10.576
4
11.335
4
12.393
4
16.787
6
28.392
11
(3)/(1) en %
9,3
9,3
10,3
11,5
13,7
10,5
9,5
9,2
9,2
11,6
16,5
Fuente: Elaborado en base a Carta Económica
XVIII.3 - Conclusión
Los datos presentados revelan que la responsabilidad provincial en el déficit total del
Sector Público argentino fue de alrededor del 38% en 1961-1987 (promedio simple) y
de algo más de un tercio en 1992-2001. La deuda pública provincial alcanzó, como
máximo, el 16% de la deuda pública total en el período 1991-2001.
300
ANEXO IV – GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS
XIX - Anexo IV. Gastos y recursos públicos provinciales
1959-2001 por provincias
Alberto Porto
Aurora Gallerano
185
Cecilia Rumi
E
n este anexo se describe la evolución de los gastos y recursos públicos provinciales en el período 1959-2001. Se presentan los gastos provinciales per cápita, por
provincias, para 1959-2001. Los gastos por finalidad per cápita por provincias, se detallan para los años 1959, 1970, 1980, 1991 y 2000. También se presenta la evolución de
la recaudación propia y de los recursos de origen nacional.
Figura 91 - Gastos provinciales per cápita por grupo de provincias
(en pesos de 2001)
2500
2000
1500
1000
500
0
1959
1964
1969
Avanzadas
1974
Baja Densidad
1979
1984
1989
Intermedias
1994
Rezagadas
1999
T OT AL
Figura 92 – Gastos provinciales per cápita por provincia
(en pesos de 2001)
Buenos Aires
Catamarca
900
2000
800
1800
1600
700
1400
600
1200
500
1000
400
800
300
600
200
400
100
200
0
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
185
1979
1984
Gasto de Capital
1989
1994
1999
GPPpc
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
Catamarca
1989
1994
1999
GPPpc
Se agradece el aporte de María P. Brizuela.
301
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Chaco
Chubut
1600
1800
1400
1600
1400
1200
1200
1000
1000
800
800
600
600
400
400
200
200
0
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
1989
1994
1999
1959
1964
GPPpc
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
1989
1994
1999
1994
1999
1994
1999
1994
1999
GPPpc
Corrientes
Córdoba
1200
1000
900
1000
800
700
800
600
500
600
400
400
300
200
200
100
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
1989
1994
1999
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
GPPpc
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
Formosa
Entre Ríos
2000
1400
1800
1200
1600
1000
1400
1200
800
1000
600
800
600
400
400
200
200
0
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
1989
1994
1999
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
GPPpc
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
La Pampa
Jujuy
2500
1800
1600
2000
1400
1200
1500
1000
800
1000
600
400
500
200
0
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
302
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
1994
1999
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
ANEXO IV – GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS
La Rioja
Mendoza
3000
1200
2500
1000
2000
800
1500
600
1000
400
500
200
0
1959
0
1964
1969
1974
1979
Gasto Corriente
1984
1989
Gasto de Capital
1994
1999
1959
1964
GPPpc
1969
1974
Gasto Corriente
3000
1000
2500
800
2000
600
1500
400
1000
200
500
0
1964
1969
1974
1979
Gasto Corriente
1984
Gasto de Capital
1989
1994
1999
1994
1999
1994
1999
1994
1999
GPPpc
Neuquén
Misiones
1200
1959
1979
1984
1989
Gasto de Capital
1994
1999
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
GPPpc
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
Salta
Río Negro
2000
1600
1800
1400
1600
1200
1400
1000
1200
800
1000
800
600
600
400
400
200
200
0
1959
1964
1969
1974
1979
Gasto Corriente
1984
1989
Gasto de Capital
1994
1999
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
GPPpc
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
San Luis
San Juan
1600
2000
1400
1800
1600
1200
1400
1000
1200
800
1000
600
800
400
600
200
400
200
0
1959
1964
1969
1974
1979
1984
1989
1994
1999
0
1959
Gasto Corriente
Gasto de Capital
GPPpc
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
303
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Santa Cruz
Santa Fe
4500
1200
4000
1000
3500
3000
800
2500
600
2000
1500
400
1000
200
500
0
1959
0
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
1989
Gasto de Capital
1994
1999
1959
1964
1969
GPPpc
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
1989
1994
1999
1994
1999
GPPpc
Tierra del Fuego
Santiago del Estero
7000
1200
6000
1000
5000
800
4000
600
3000
400
2000
1000
200
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
1989
Gasto de Capital
1994
1999
0
1959
-1000
1964
1969
GPPpc
1974
Gasto Corriente
Tucumán
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
304
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
1994
1999
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
ANEXO IV – GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS
Tabla 128 - Gastos per cápita por finalidad 1959
(en pesos de 2001)
Provincia
Avanzadas
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Córdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Rios
Salta
San Juan
San Luis
Tucumán
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuquén
Rio Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total país
Gastos
Generales
32,7
24,3
36,7
25,0
31,5
50,7
33,6
20,4
33,1
41,2
41,5
42,5
61,6
29,7
58,8
58,1
54,9
203,6
36,3
61,3
26,6
36,8
35,5
47,9
64,5
34,8
26,0
34,3
Seguridad
Salud
16,1
16,5
23,8
28,2
26,6
19,3
17,9
28,0
20,6
11,9
17,3
41,1
37,2
32,6
38,7
32,9
122,2
21,7
42,9
13,3
19,4
23,7
26,1
32,3
23,2
19,5
18,0
29,2
60,3
22,8
15,5
15,5
29,2
24,6
19,2
40,7
38,3
17,8
17,3
14,2
7,4
19,4
11,0
81,5
18,9
18,4
20,9
19,4
11,8
21,8
32,3
14,5
17,3
26,8
Educación y
Cultura
28,9
7,3
36,3
22,6
41,4
31,7
36,1
34,5
38,2
41,2
47,4
31,9
19,0
14,9
13,1
27,4
61,1
22,9
12,3
15,2
27,2
5,9
43,6
32,3
8,7
34,7
28,7
Bienestar
Social
16,1
24,6
9,0
31,6
13,8
14,0
9,4
6,4
10,2
11,8
17,8
9,3
12,6
14,9
6,5
11,0
61,1
15,8
9,5
21,3
17,8
26,1
24,2
20,3
10,8
15,1
Desarrollo
42,7
34,3
43,5
51,8
27,6
82,5
39,0
40,9
15,3
53,0
118,6
25,2
44,2
52,0
97,9
19,4
5,5
61,1
37,9
61,3
30,4
48,5
29,6
30,5
32,3
55,2
21,7
40,1
305
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 129 - Gastos per cápita por finalidad 1970
(en pesos de 2001)
Provincia
Avanzadas
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Córdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Rios
Salta
San Juan
San Luis
Tucumán
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuquén
Rio Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total país
306
Gastos
Generales
61,9
65,7
51,5
54,1
90,2
97,8
78,3
91,4
75,0
70,6
118,5
61,0
227,0
190,0
151,9
200,5
189,9
587,0
444,5
88,4
119,5
81,0
91,9
122,6
77,5
146,0
72,8
70,5
73,3
Seguridad
Salud
38,4
42,8
52,0
51,0
59,6
51,1
47,1
59,1
50,6
87,5
41,5
95,7
95,7
65,2
98,4
69,8
198,5
281,2
49,3
75,0
39,9
43,3
47,9
50,7
59,4
43,3
60,2
43,4
54,5
121,3
38,3
43,7
31,3
70,1
50,1
46,0
58,0
64,3
57,3
40,4
83,1
82,3
37,2
91,0
67,1
203,5
136,1
46,1
60,2
44,6
39,0
29,7
97,2
67,8
37,2
29,2
54,0
Educación y
Cultura
78,1
24,7
90,2
88,5
87,7
88,9
79,0
88,2
59,6
85,0
83,6
78,1
101,8
80,8
46,2
94,7
102,8
269,1
117,9
60,5
56,1
48,1
72,3
38,8
96,3
51,1
52,9
60,5
76,9
Bienestar
Social
41,2
123,9
19,8
19,8
30,1
50,8
32,7
21,7
41,0
46,9
54,2
26,5
56,1
44,9
74,3
45,1
37,3
37,0
517,1
25,1
29,7
27,8
26,7
22,5
28,2
26,1
20,8
24,1
38,7
Desarrollo
101,5
84,3
84,7
130,9
121,7
199,3
119,7
129,5
74,1
197,4
110,7
102,7
380,8
323,9
398,8
279,6
407,8
602,1
226,8
159,2
256,4
112,1
171,7
255,5
93,5
280,5
144,6
139,6
121,3
ANEXO IV – GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS
Tabla 130 - Gastos per cápita por finalidad 1980
(en pesos de 2001)
Provincia
Avanzadas
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Córdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Rios
Salta
San Juan
San Luis
Tucumán
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuquén
Rio Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total país
Gastos
Generales
123,8
163,9
103,2
134,1
120,5
199,5
176,0
127,3
214,7
360,6
258,2
88,4
281,4
186,8
296,0
286,5
183,5
688,7
665,1
182,4
173,0
133,5
164,6
218,1
163,0
402,5
129,1
250,5
144,4
Seguridad
Salud
62,7
69,9
75,8
84,1
80,0
85,7
87,3
77,3
86,4
149,4
75,6
110,8
80,0
109,1
103,7
111,5
167,5
227,2
58,3
111,2
52,9
4,6
81,0
89,0
108,4
57,4
60,3
66,9
87,1
142,9
74,3
110,8
47,9
101,2
90,3
66,4
128,8
101,3
111,8
76,5
157,8
120,1
140,2
200,2
132,6
164,4
568,9
87,3
148,3
102,0
82,5
105,9
119,3
123,9
50,2
49,6
90,7
Educación y
Cultura
144,9
181,5
133,7
145,8
146,3
153,2
183,5
172,1
206,1
171,7
211,6
178,7
237,8
213,4
187,0
263,5
256,0
304,0
107,5
182,0
259,5
184,8
219,0
215,4
161,4
216,7
165,0
115,2
158,3
Bienestar
Social
53,3
42,2
45,8
23,3
130,7
49,9
107,2
144,8
85,9
189,6
134,4
41,1
312,1
386,8
202,5
299,1
216,6
738,3
107,7
164,2
160,6
247,6
135,7
294,3
188,2
247,7
100,4
57,6
85,4
Desarrollo
140,2
281,5
115,4
93,3
140,0
115,4
164,1
121,6
145,9
300,3
309,7
118,8
414,9
318,6
622,8
301,1
195,7
1039,1
1168,0
213,6
383,0
155,1
149,7
219,0
256,8
448,9
201,1
209,2
164,7
307
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 131 - Gastos per cápita por finalidad 1991
(en pesos de 2001)
Provincia
Avanzadas
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Córdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Rios
Salta
San Juan
San Luis
Tucumán
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuquén
Rio Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total país
308
Gastos
Generales
133,6
110,7
118,9
177,7
166,5
160,3
191,1
184,6
209,9
220,2
241,9
156,5
391,8
283,9
331,8
421,7
251,8
778,9
1135,8
251,2
287,6
227,9
213,4
413,0
215,0
586,4
147,5
253,9
170,3
Seguridad
Salud
51,9
56,6
71,2
65,6
54,5
64,4
66,7
67,6
72,8
87,2
50,4
116,4
110,5
71,9
117,6
83,4
253,5
231,5
71,2
96,2
54,2
63,4
118,8
71,0
128,8
48,8
71,0
59,5
85,5
243,5
60,7
74,1
53,5
60,5
98,7
87,7
135,8
113,5
120,9
68,0
198,1
144,6
208,5
262,2
158,6
197,3
365,9
118,7
167,8
73,5
80,1
181,0
161,9
350,0
83,8
96,6
97,7
Educación y
Cultura
140,1
198,9
120,4
148,7
167,7
120,4
159,0
185,1
140,0
185,2
179,8
132,7
318,6
217,0
240,1
355,7
278,8
550,6
685,6
190,1
220,0
202,4
159,7
304,8
196,8
301,0
140,6
147,5
158,7
Bienestar
Social
60,6
80,1
49,2
66,7
76,0
78,9
123,0
95,5
98,9
231,2
170,7
103,9
232,8
207,1
145,0
278,9
157,3
446,6
495,5
151,2
357,0
132,5
146,4
157,3
101,4
364,1
104,7
118,5
89,6
Desarrollo
34,0
74,4
17,5
36,1
52,7
55,8
109,7
100,8
154,6
113,7
241,0
48,9
176,5
120,9
253,6
255,8
70,9
365,7
65,4
136,2
144,2
92,7
46,5
161,2
374,8
306,5
82,3
104,3
64,6
ANEXO IV – GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS
Tabla 132 - Gastos per cápita por finalidad 2000
(en pesos de 2001)
Provincia
Avanzadas
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Córdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Rios
Salta
San Juan
San Luis
Tucumán
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuquén
Rio Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total país
Gastos
Generales
207,7
178,2
186,2
251,8
246,9
246,0
287,9
274,2
240,4
404,5
312,3
248,8
475,7
310,6
387,2
582,8
370,8
908,1
1267,3
306,5
455,2
348,7
179,4
400,4
324,6
758,1
230,4
253,4
247,6
Seguridad
Salud
80,2
,0
90,8
82,3
91,4
83,3
81,3
97,5
73,3
88,2
66,2
69,3
164,7
134,9
111,0
195,3
109,9
296,1
297,0
85,9
102,3
79,4
84,3
113,1
84,4
156,0
66,1
84,3
85,9
119,7
405,2
82,5
69,2
71,8
94,3
118,6
126,0
118,6
155,3
145,9
81,6
246,0
176,7
290,0
311,9
122,3
363,5
386,2
105,5
163,7
106,6
68,2
132,8
103,5
240,0
88,9
108,6
124,6
Educación y
Cultura
293,2
353,2
282,8
272,4
291,0
291,9
280,2
319,6
217,7
339,0
384,6
213,3
516,8
385,9
443,8
631,7
379,1
909,9
726,3
304,9
428,7
299,4
270,2
346,8
353,5
513,8
248,9
293,2
305,9
Bienestar
Social
82,9
79,4
81,3
73,8
102,9
82,1
121,2
133,7
101,9
142,2
210,2
59,1
241,5
113,2
187,8
203,8
143,7
698,3
522,0
96,0
148,4
67,4
78,5
105,7
63,9
291,2
65,0
57,8
98,6
Desarrollo
41,8
51,2
40,2
33,8
33,3
123,8
101,2
101,0
106,7
119,3
224,0
52,3
335,1
198,4
409,1
305,2
80,3
768,0
535,4
102,8
141,7
100,7
42,8
126,5
118,3
431,4
143,0
96,6
74,8
309
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 133 - Recaudación propia per cápita del consolidado de provincias
(en pesos de 2001)
Año
Impuesto sobre
Inmuebles
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Promedio
9,9
18,6
22,0
13,7
15,1
14,9
15,8
17,2
22,9
25,4
25,9
25,2
20,2
17,6
18,4
22,0
11,9
9,2
28,5
37,4
41,0
45,5
35,8
32,6
28,3
44,3
36,6
37,5
30,4
32,5
27,4
34,5
34,1
37,7
38,8
41,6
36,6
38,0
41,2
42,3
39,7
38,8
34,6
28,9
310
Impuesto sobre
Impuesto sobre Impuesto sobre
los Ingresos
Actos Jurídicos
Vehículos
Brutos
16,4
22,6
26,7
20,2
24,5
27,1
29,4
33,2
36,0
40,1
43,9
44,3
38,2
29,1
31,2
42,6
6,0
36,5
74,6
78,6
88,0
100,6
79,1
63,1
61,1
67,6
70,4
89,2
84,2
69,4
49,5
59,5
77,4
108,3
118,1
133,1
117,2
124,0
133,8
141,4
133,1
126,4
116,1
67,7
12,9
17,5
21,4
19,2
16,4
17,8
20,7
21,8
23,8
28,8
34,0
32,7
28,5
23,1
26,3
34,3
22,3
16,8
30,2
34,4
39,2
49,4
33,7
21,0
17,9
17,5
19,0
28,8
25,7
17,6
12,1
14,2
22,7
29,4
33,1
34,4
28,7
29,6
28,0
29,8
28,0
24,0
22,6
25,3
3,8
3,6
3,5
3,2
4,9
5,1
5,6
6,3
7,8
8,5
9,2
10,0
8,2
6,8
6,8
8,7
6,4
3,4
7,6
10,2
17,4
20,0
17,0
12,1
11,0
18,7
18,1
17,2
13,4
13,1
11,3
13,0
13,8
16,0
16,2
19,2
17,1
18,2
20,7
21,4
18,8
17,3
16,3
11,8
Otros
tributarios
Total ingresos
tributarios
7,9
15,9
20,6
14,4
16,8
23,2
21,0
16,6
18,2
19,1
18,5
20,2
17,8
11,0
12,2
16,7
12,0
12,1
12,5
11,6
14,8
20,4
9,7
7,1
2,4
2,6
4,2
4,8
5,8
4,8
3,4
3,8
3,8
17,6
20,0
18,9
18,1
20,4
31,8
33,3
34,3
35,5
27,1
15,4
50,8
78,2
94,2
70,6
77,7
88,2
92,4
95,1
108,7
121,9
131,6
132,4
112,9
87,5
94,9
124,2
58,6
78,1
153,3
172,2
200,4
235,8
175,2
136,0
120,8
150,6
148,5
177,6
159,5
137,5
103,7
125,1
151,7
209,0
226,3
247,2
217,7
230,2
255,6
268,2
253,9
242,0
216,7
149,1
ANEXO IV – GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS
Tabla 134 - Participación provincial en el consolidado de recursos propios
(en porcentaje)
Año
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Avanzadas
Baja Densidad
Intermedias
Rezagadas
BUE
COR
MEN
SFE
CHU
PAM
NEU
NEG
CRU
TFU
ENT
SAL
SJU
SLU
TUC
CAT
CHA
CTE
FOR
JUJ
LRI
MIS
SGO
55,9
56,4
57,3
51,5
51,5
55,7
49,5
52,0
55,0
57,1
56,8
56,3
55,0
52,5
50,8
51,7
50,2
51,4
49,2
50,9
53,5
51,0
51,4
54,5
54,4
56,3
51,2
49,1
47,2
47,6
52,0
51,7
47,9
49,5
49,4
49,7
50,4
51,7
53,4
53,1
52,3
51,3
49,7
8,7
10,2
9,3
9,4
9,0
7,4
11,6
9,8
10,2
10,4
9,3
8,8
9,1
8,2
8,3
6,6
5,0
5,9
9,4
10,1
8,7
10,4
10,0
9,7
9,4
9,9
10,4
10,3
10,0
11,5
10,1
10,9
11,0
11,9
11,6
11,7
12,3
11,5
10,1
10,3
10,0
10,5
10,4
6,6
4,7
4,7
5,5
4,9
4,7
5,1
5,5
4,6
4,3
4,5
4,8
5,5
6,8
7,0
6,6
6,5
5,5
5,2
6,1
6,9
5,5
4,7
4,0
3,4
3,2
4,2
4,6
4,6
4,4
4,7
4,2
5,2
5,2
5,5
5,8
4,8
4,3
4,4
4,5
4,7
4,3
4,9
10,9
13,1
12,6
15,3
15,3
13,2
14,1
13,3
12,6
11,9
12,6
12,1
11,9
12,8
13,7
12,6
14,4
12,0
13,8
11,2
10,6
11,8
12,2
11,8
12,3
11,6
13,0
12,6
12,3
13,6
12,2
11,4
12,9
11,7
11,6
11,6
10,6
9,7
10,4
10,5
10,6
11,0
10,4
0,2
0,3
0,3
0,5
0,6
0,5
0,4
0,6
0,5
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,8
0,7
0,9
1,0
1,0
1,0
0,7
0,9
1,1
1,1
1,2
0,9
1,2
1,4
1,5
1,4
1,5
1,1
1,1
0,8
0,8
0,7
0,8
0,8
0,7
0,7
0,8
0,9
1,1
1,1
1,2
1,3
1,4
1,1
1,3
1,3
1,3
1,0
1,1
1,2
1,2
1,2
1,2
1,4
1,2
1,0
1,1
1,3
1,2
1,2
1,1
1,1
1,1
1,2
0,8
1,1
1,1
1,6
1,3
1,0
1,6
1,5
1,3
1,3
1,1
1,1
1,2
1,1
1,2
1,2
1,1
1,1
0,2
0,1
0,1
0,2
0,3
0,2
0,3
0,3
0,3
0,3
0,4
0,5
0,5
0,5
0,5
0,8
0,6
0,6
0,7
0,8
0,7
0,9
0,9
0,8
0,8
0,8
1,0
1,1
1,3
1,1
1,2
1,2
1,5
1,5
1,5
1,6
1,8
1,8
1,7
1,9
1,9
2,1
2,4
0,6
0,7
0,7
0,8
0,9
0,9
0,9
0,9
1,0
1,1
1,3
1,3
1,4
1,4
1,4
1,8
1,3
1,7
1,3
1,5
1,4
1,3
1,3
1,4
1,3
1,2
1,5
1,7
1,9
1,9
1,8
1,8
2,0
2,0
1,9
1,7
1,5
1,7
1,5
1,7
1,6
1,8
1,7
0,4
0,4
0,4
0,4
0,2
0,3
0,5
0,4
0,4
0,5
0,5
0,4
0,3
0,3
0,3
0,2
0,2
0,3
0,6
0,6
0,5
0,6
0,6
0,5
0,6
0,6
0,8
0,7
0,6
0,6
0,5
0,5
0,7
0,6
0,7
0,7
1,0
0,8
0,8
0,7
0,7
0,8
0,6
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,4
0,2
0,3
0,4
1,1
1,0
0,8
0,5
0,7
1,0
1,0
0,7
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,6
4,1
3,2
3,0
3,6
4,9
5,8
6,5
5,1
4,2
4,0
4,1
3,9
3,7
4,2
4,4
4,0
4,1
3,9
3,5
3,0
2,6
2,8
2,6
2,7
3,0
3,0
2,8
3,6
3,3
3,4
4,0
3,7
3,0
2,9
3,2
3,4
3,9
3,8
3,5
3,4
3,4
3,2
3,5
0,7
0,6
0,8
0,9
0,8
0,8
0,8
0,7
0,9
0,9
1,0
0,9
1,0
1,2
1,2
1,4
1,5
1,3
1,9
2,1
1,8
1,9
2,2
1,7
1,7
1,8
2,2
2,2
1,9
1,6
1,2
1,4
1,4
1,3
1,4
1,4
1,4
1,5
1,5
1,5
1,8
1,7
1,7
1,4
1,1
1,0
1,5
1,0
0,9
1,2
1,4
1,3
1,2
1,0
1,0
1,0
1,4
1,2
2,2
0,9
0,6
0,9
1,1
1,4
1,3
0,9
0,7
0,6
0,7
0,9
0,9
1,1
0,9
0,6
0,8
1,0
1,1
1,1
0,9
0,8
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
1,2
0,7
0,6
0,6
0,7
0,7
0,6
0,6
0,6
0,5
0,6
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,4
0,5
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
0,4
0,7
0,7
1,0
0,8
1,1
1,0
1,2
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,1
1,1
1,4
2,8
2,2
2,7
2,8
3,1
2,7
2,3
2,7
2,5
0,6
0,7
2,2
2,6
2,4
2,5
3,2
4,1
6,4
3,8
3,1
2,7
2,9
3,2
2,8
2,6
2,7
3,0
3,2
3,6
3,0
1,9
2,0
2,7
2,3
2,2
2,1
1,9
2,0
2,0
2,0
2,2
2,2
2,8
0,2
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,3
0,2
0,3
0,3
0,3
0,2
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,2
0,3
0,3
0,4
0,4
0,3
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
1,2
1,2
1,4
1,5
1,6
1,5
1,2
1,2
1,2
1,3
1,3
1,2
1,2
1,3
1,3
1,5
1,5
2,5
1,7
1,6
1,6
1,6
1,5
1,4
1,5
1,4
1,2
1,2
1,3
1,2
1,2
1,3
1,3
1,1
1,1
1,1
1,4
1,5
1,3
1,2
1,2
1,1
1,1
1,3
1,2
1,0
1,1
1,2
1,2
1,2
1,4
1,0
1,3
1,3
1,2
1,2
1,5
1,5
1,1
1,7
1,3
1,3
1,2
1,2
1,3
1,3
1,3
1,3
0,9
0,9
1,2
1,4
1,1
0,9
1,2
1,2
1,0
1,1
1,0
1,0
0,9
0,9
0,9
0,8
1,0
1,1
0,2
0,2
0,2
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
0,6
0,5
0,4
0,5
0,5
0,5
0,6
0,5
0,4
0,5
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
0,4
0,4
0,4
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
1,2
0,8
1,1
0,9
0,9
0,8
0,8
1,0
0,9
0,9
0,8
0,8
0,9
1,0
1,0
1,2
2,7
1,5
0,9
1,0
0,9
1,0
0,9
0,9
0,9
0,8
0,7
0,7
0,9
0,8
1,0
0,9
0,8
0,8
0,8
0,7
0,6
0,6
0,6
0,6
0,7
0,8
0,7
0,2
0,1
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,2
0,2
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,4
0,4
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,4
0,3
0,2
0,4
0,3
0,2
0,3
0,3
0,3
0,6
0,7
0,7
0,8
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,6
0,7
0,8
0,8
0,7
0,8
0,9
0,9
0,7
1,0
1,0
1,0
1,1
1,3
1,1
1,1
1,1
1,1
1,3
1,3
1,1
1,0
1,2
1,2
1,3
1,2
1,1
1,2
1,6
1,4
1,3
1,2
1,4
1,5
0,7
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
0,8
0,9
0,7
0,6
0,7
1,1
1,0
0,9
0,9
0,9
0,8
0,9
0,7
0,7
0,8
0,8
0,9
0,9
1,0
0,5
0,6
0,6
0,8
0,7
0,9
0,8
0,9
1,0
1,0
1,1
1,0
1,0
311
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 135 - Recursos de origen nacional per cápita del consolidado de provincias
(en pesos de 2001)
Año
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
312
Regímenes de
Coparticipación
nacional
71
104
125
113
108
102
146
166
164
164
170
160
143
102
144
194
118
166
255
226
226
252
155
117
117
106
241
266
256
223
221
211
298
318
285
299
256
273
305
323
318
318
281
Otras remesas
Total de recursos
de origen nacional
10
9
11
8
2
1
1
1
1
14
24
36
59
90
160
213
347
192
50
107
16
108
198
130
77
235
84
113
159
114
117
77
83
148
194
193
192
199
217
215
212
207
212
81
113
136
121
109
103
147
166
165
178
194
197
202
192
303
407
465
358
304
333
242
360
353
247
194
341
324
379
415
337
338
287
380
465
479
491
449
472
522
539
529
525
493
ANEXO IV – GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS
Tabla 136 – Participación provincial en los recursos de origen nacional
(en porcentaje)
Año
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Avanzadas
Baja Densidad
Intermedias
Rezagadas
BUE
COR
MEN
SFE
CHU
PAM
NEU
NEG
CRU
TFU
ENT
SAL
SJU
SLU
TUC
CAT
CHA
CTE
FOR
JUJ
LRI
MIS
SGO
26,6
23,2
25,5
32,3
33,1
34,2
34,3
30,0
36,4
31,9
30,1
27,6
23,9
22,2
23,3
24,8
29,9
25,9
28,0
22,7
29,3
22,8
18,3
20,7
24,8
16,9
17,2
18,6
18,1
20,0
20,5
20,2
20,1
23,1
24,0
24,3
24,3
23,7
23,4
23,2
23,0
23,8
22,5
8,3
8,5
9,8
7,4
7,9
8,2
8,7
9,0
8,0
8,2
7,2
6,7
6,4
7,3
8,1
8,1
9,1
7,7
8,1
7,3
8,3
7,6
6,9
7,6
7,5
8,3
8,9
8,5
8,4
7,6
7,7
8,1
7,8
8,1
7,7
7,5
7,2
7,9
8,3
7,8
7,8
7,9
8,1
6,2
5,6
5,1
5,9
6,6
5,4
5,2
5,5
4,9
5,2
4,9
5,5
6,0
6,2
5,9
6,0
6,0
4,8
4,6
4,4
4,8
4,2
6,6
4,2
4,0
3,7
4,2
4,6
4,9
5,3
5,3
3,8
3,9
4,0
4,0
4,0
3,8
3,8
3,9
3,9
3,9
3,9
4,1
10,1
11,4
10,7
9,3
9,6
10,0
9,3
10,0
8,9
9,3
10,7
8,4
7,5
8,4
8,2
8,3
8,9
9,2
8,2
7,4
9,3
8,9
9,3
8,8
8,0
9,0
8,9
9,1
8,8
8,2
8,3
8,6
8,2
8,2
8,1
7,8
8,1
8,0
8,2
8,2
8,2
8,2
8,1
1,5
1,5
1,4
1,3
1,5
2,3
1,5
1,5
1,5
1,7
1,9
2,1
2,6
2,0
2,0
1,5
1,6
1,8
1,8
2,4
1,8
2,6
2,4
2,2
3,5
1,4
1,7
1,9
1,8
1,6
1,8
1,9
1,7
2,0
1,9
1,9
2,2
2,0
1,9
2,0
1,9
1,9
1,9
2,0
2,2
2,1
1,8
1,6
1,0
1,9
1,9
1,8
1,8
1,9
2,3
2,1
1,8
1,4
1,4
1,2
1,7
1,7
2,1
1,8
2,1
2,3
1,9
1,8
2,0
2,2
2,0
1,7
1,8
2,1
1,8
2,0
2,0
2,0
2,0
1,9
1,9
1,9
2,0
1,9
1,9
1,9
1,3
1,4
1,3
1,3
1,9
2,0
1,7
1,6
1,4
1,6
1,6
1,9
1,7
1,6
2,0
1,8
2,2
2,5
2,0
2,2
1,8
2,2
2,2
2,3
2,8
2,1
2,2
2,5
2,4
2,2
2,0
2,3
2,1
1,9
2,0
2,3
2,4
2,2
2,2
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
1,7
1,5
1,7
1,7
1,8
1,6
2,2
2,0
2,7
2,3
2,0
2,3
2,2
2,2
4,0
2,3
2,1
2,3
3,0
2,9
2,8
3,0
2,8
2,9
3,1
3,4
3,2
2,7
3,7
2,7
2,5
2,5
2,9
2,6
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
2,6
0,8
0,9
1,3
1,5
0,7
0,6
1,5
1,8
1,6
1,9
1,8
1,7
2,0
2,6
2,6
2,6
1,5
1,4
1,5
1,8
1,5
2,6
1,7
1,7
2,6
1,7
1,6
1,5
1,8
1,8
1,8
1,9
1,9
1,9
1,9
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
1,9
2,1
2,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,4
0,1
0,3
0,1
0,4
0,5
0,4
0,4
0,5
0,4
0,1
0,4
0,5
0,4
0,6
0,5
0,4
0,4
0,7
0,5
1,2
0,6
0,8
0,7
1,1
0,8
0,5
0,7
1,1
1,0
1,1
1,5
1,5
1,4
1,4
1,4
1,4
1,4
1,5
4,3
5,2
4,8
4,6
4,1
5,0
4,2
4,4
3,9
4,0
5,0
4,6
4,9
5,3
4,6
4,1
4,2
5,1
5,2
6,2
4,6
4,4
3,8
4,3
3,7
4,9
4,6
4,6
4,6
4,5
4,6
4,4
4,6
4,5
4,5
4,4
4,4
4,6
4,4
4,6
4,5
4,5
4,6
3,2
3,6
3,5
3,5
3,3
3,0
3,1
3,4
3,0
3,4
3,4
3,7
3,8
4,1
3,7
3,1
3,8
3,1
3,6
3,4
3,6
3,4
3,4
3,9
3,1
4,1
4,0
4,0
4,9
4,9
4,4
3,9
3,9
3,7
3,7
3,6
3,6
3,5
3,6
3,5
3,8
3,8
4,0
4,0
3,1
3,1
3,1
3,0
2,8
2,6
2,8
2,5
3,4
2,9
3,1
3,9
4,7
4,2
3,5
3,1
2,9
2,6
3,5
2,5
3,3
4,6
3,9
3,3
3,9
3,8
3,6
3,7
3,4
3,2
3,3
3,4
3,1
3,2
3,1
3,2
3,1
3,2
3,1
3,2
3,2
3,2
2,0
2,0
2,2
1,6
1,6
1,7
1,6
1,6
1,6
1,5
1,9
2,0
2,2
2,0
2,2
1,9
1,7
1,9
1,7
2,1
1,8
2,1
2,0
2,0
1,5
2,5
2,3
2,3
2,3
2,3
2,4
2,5
2,4
2,2
2,2
2,2
2,2
2,1
2,1
2,1
2,1
2,1
2,0
4,3
5,0
4,6
3,9
3,8
3,9
3,7
4,1
3,7
3,8
3,1
4,2
4,4
4,7
5,2
4,9
5,1
4,4
4,9
4,7
4,6
4,0
3,6
4,7
4,5
4,4
4,8
4,4
4,0
5,6
5,1
5,0
4,7
4,5
4,6
4,3
4,3
4,4
4,4
4,4
4,4
4,4
4,5
2,3
2,6
2,7
1,6
1,6
1,5
1,6
1,6
1,4
1,4
2,4
2,1
2,1
2,2
1,9
2,3
1,7
2,0
1,9
2,3
1,9
2,3
2,2
2,2
1,8
2,7
3,1
2,5
2,6
2,4
2,6
3,0
2,7
2,6
2,5
2,5
2,4
2,4
2,4
2,4
2,5
2,4
2,5
3,7
3,2
3,8
3,2
3,2
3,8
3,1
3,3
2,9
2,9
2,8
3,0
3,5
3,5
3,8
3,2
2,7
4,0
4,0
4,6
4,0
5,3
8,4
5,8
4,1
5,1
5,0
4,7
4,7
4,9
4,9
4,8
5,0
4,6
4,3
4,2
4,2
4,2
4,2
4,4
4,3
4,4
4,4
5,1
5,1
5,2
4,8
4,1
4,5
4,0
4,5
4,4
4,4
4,3
4,4
4,8
4,7
5,3
3,9
3,0
3,7
3,6
3,8
3,7
3,9
4,0
4,5
4,1
5,0
4,3
4,5
4,2
3,7
3,8
4,0
4,1
3,7
3,7
3,4
3,4
3,5
3,6
3,6
3,7
3,5
3,7
1,5
1,8
0,2
1,7
1,3
1,5
1,5
1,6
1,4
1,7
1,6
2,1
2,6
2,0
2,4
2,0
1,6
2,7
2,6
2,8
2,2
3,0
3,0
3,4
3,6
4,5
3,6
3,7
3,8
3,5
3,5
3,6
3,7
3,4
3,2
3,2
3,4
3,2
3,2
3,3
3,3
3,2
3,3
2,8
2,7
2,7
2,6
2,3
2,5
2,5
2,7
2,4
1,7
2,4
2,6
3,3
2,9
2,3
4,4
2,2
2,5
2,4
3,5
2,2
2,8
2,6
2,6
2,6
3,2
3,3
2,7
2,6
3,1
3,0
2,9
2,8
2,9
2,7
2,7
2,7
2,7
2,7
3,1
3,0
2,9
3,0
1,5
2,2
1,9
1,8
1,5
1,4
1,3
1,5
1,3
1,2
1,7
2,0
2,2
2,2
2,6
2,4
1,9
2,3
1,8
2,2
1,6
2,1
1,8
1,9
1,4
2,0
2,5
2,7
2,5
2,4
2,8
2,6
3,7
2,9
3,0
3,1
3,5
3,6
3,3
3,2
3,4
2,9
2,9
2,8
3,2
3,0
2,5
2,7
0,0
2,2
2,8
2,6
2,6
2,8
2,9
3,3
2,7
2,2
2,4
1,8
2,2
2,8
3,2
3,0
3,2
3,1
3,5
3,9
4,8
4,0
3,8
3,8
3,4
3,3
3,3
3,4
3,3
3,3
3,4
3,2
3,6
3,4
3,5
3,6
3,4
3,6
3,7
3,5
3,0
2,4
2,6
2,8
2,5
2,6
2,3
3,8
3,1
4,1
4,2
4,4
3,8
4,8
4,4
3,9
4,0
4,9
3,0
3,8
4,1
4,4
3,5
4,2
4,1
3,8
3,8
3,5
3,7
3,8
4,0
3,8
3,8
3,8
3,7
3,7
3,8
3,7
3,7
3,7
3,5
313
ANEXO V – ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA. EVOLUCIÓN, TENDENCIA Y CICLO. 1932-2001
XX - Anexo V. Estructura tributaria argentina. Evolución,
tendencia y ciclo. 1932-2001
Natalia Porto
L
a sección XX.1 de este anexo presenta la evolución de la estructura tributaria nacional, por grupos de impuestos, para el período 1932-2001. También se presenta
el índice de turbulencia tributaria para el mismo período. La sección XX.2 describe el
ciclo y la tendencia de la estructura tributaria argentina utilizando el filtro de HodrickPrescott. Este ejercicio se realiza para los grupos de impuestos analizados en la sección
XX.1 y también para impuestos agrupados en coparticipables y no coparticipables.
XX.1 - Evolución de la estructura tributaria
Tabla 137 – Estructura tributaria nacional 1932-2001
Año
Impuestos sobre
los Ingresos
Impuestos sobre
el Patrimonio
Impuestos sobre la
Producción, el
Consumo y las
Transacciones
Impuestos sobre
el Comercio
Seguridad Social
Exterior
Total
1932
6,94
1,72
27,55
45,81
17,98
100,00
1933
9,19
1,58
27,78
44,81
16,65
100,00
1934
9,43
1,94
28,92
43,17
16,54
100,00
1935
10,29
1,83
33,85
38,60
15,43
100,00
1936
9,81
2,28
35,93
36,27
15,71
100,00
1937
10,93
1,66
34,26
39,28
13,87
100,00
1938
13,06
1,80
34,81
35,96
14,37
100,00
1939
13,98
1,79
37,38
31,64
15,22
100,00
1940
14,85
1,63
39,34
27,59
16,59
100,00
1941
15,13
2,34
42,48
22,65
17,41
100,00
1942
19,82
2,42
42,18
18,36
17,22
100,00
1943
23,76
2,78
42,97
11,78
18,71
100,00
1944
31,54
2,58
39,78
8,64
17,45
100,00
1945
26,46
1,75
34,25
8,07
29,46
100,00
1946
24,52
2,17
31,14
12,44
29,72
100,00
1947
29,72
1,12
21,29
13,94
33,94
100,00
1948
29,02
1,23
21,61
9,99
38,15
100,00
1949
25,96
0,94
28,33
4,78
39,99
100,00
1950
25,66
5,03
29,94
3,52
35,84
100,00
1951
25,54
3,30
32,80
5,36
33,00
100,00
1952
28,14
3,75
31,74
3,20
33,17
100,00
1953
23,18
4,65
33,69
1,84
36,63
100,00
1954
21,66
4,34
33,50
2,33
38,17
100,00
1955
22,13
3,77
32,46
2,85
38,80
100,00
1956
25,18
2,71
29,79
2,98
39,34
100,00
1957
25,76
1,89
33,42
3,62
35,31
100,00
1958
26,77
2,04
32,30
4,56
34,32
100,00
1959
27,63
1,54
28,54
6,79
35,50
100,00
1960
26,01
5,90
33,56
4,34
30,18
100,00
1961
24,15
4,46
34,84
3,72
32,84
100,00
1962
20,02
3,20
34,46
12,44
29,89
100,00
1963
18,40
2,47
35,75
14,07
29,31
100,00
1964
14,99
2,02
29,50
17,68
35,80
100,00
1965
20,61
1,96
30,38
15,15
31,91
100,00
315
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Año
Impuestos sobre
los Ingresos
Impuestos sobre
el Patrimonio
Impuestos sobre la
Producción, el
Consumo y las
Transacciones
35,49
Impuestos sobre
el Comercio
Seguridad Social
Exterior
Total
1966
20,44
3,98
11,98
28,11
100,00
1967
18,04
5,49
29,07
15,71
31,70
100,00
1968
15,27
4,87
34,71
13,86
31,28
100,00
1969
15,79
5,06
35,41
13,83
29,92
100,00
1970
19,12
6,20
32,92
12,25
29,51
100,00
1971
14,56
5,75
33,45
13,11
33,13
100,00
1972
13,30
4,98
32,66
18,31
30,75
100,00
1973
14,16
5,24
30,17
15,57
34,87
100,00
1974
15,46
4,71
34,09
12,36
33,38
100,00
1975
8,44
0,53
36,35
14,22
40,46
100,00
1976
9,90
5,00
33,19
19,18
32,74
100,00
1977
12,94
6,65
42,50
11,52
26,39
100,00
1978
11,58
5,59
45,94
8,26
28,63
100,00
1979
8,08
5,05
45,50
9,25
32,13
100,00
1980
9,43
4,83
45,04
10,50
30,19
100,00
1981
10,86
5,24
56,00
11,77
16,13
100,00
1982
9,74
8,65
55,55
12,00
14,06
100,00
1983
7,83
7,39
51,91
17,36
15,50
100,00
1984
4,43
6,64
53,50
14,86
20,57
100,00
1985
6,16
7,10
44,95
18,88
22,92
100,00
1986
7,99
8,59
46,29
15,47
21,66
100,00
1987
10,26
8,78
42,79
12,61
25,57
100,00
1988
9,33
13,02
45,08
10,68
21,89
100,00
1989
10,97
13,26
36,06
24,13
15,58
100,00
1990
5,12
9,63
47,73
13,85
23,67
100,00
1991
4,85
13,00
49,86
6,87
25,41
100,00
1992
7,94
5,12
56,13
6,37
24,44
100,00
1993
11,55
1,84
54,76
6,64
25,21
100,00
1994
13,16
1,46
48,66
6,32
30,40
100,00
1995
14,98
1,24
51,14
4,53
28,12
100,00
1996
15,79
1,85
53,39
5,27
23,70
100,00
1997
17,14
1,27
53,99
5,78
21,82
100,00
1998
18,96
1,78
53,09
5,62
20,56
100,00
1999
21,00
2,12
52,52
4,88
19,47
100,00
2000
22,91
2,49
52,18
4,18
18,25
100,00
2001
23,43
8,34
46,66
3,67
17,90
100,00
Fuente: Afip (2001)
Tabla 138 – Índice de turbulencia en la estructura tributaria nacional. 1932-2001
Año
316
Impuestos sobre
los Ingresos
Impuestos sobre la
Impuestos sobre
Impuestos sobre
Producción, el Consumo
el Comercio
Seguridad Social
el Patrimonio
y las Transacciones
Exterior
Total
1933
2,25
0,15
0,22
1,00
1,33
1934
0,24
0,36
1,15
1,64
0,11
3,50
1935
0,85
0,10
4,93
4,57
1,11
11,57
1936
0,48
0,44
2,08
2,33
0,28
5,61
1937
1,13
0,62
1,67
3,00
1,85
8,26
1938
2,13
0,14
0,54
3,31
0,50
6,62
1939
0,92
0,02
2,57
4,32
0,85
8,68
1940
0,87
0,16
1,97
4,05
1,37
8,42
1941
0,29
0,71
3,13
4,95
0,82
9,89
1942
4,68
0,09
0,30
4,28
0,19
9,54
1943
3,95
0,35
0,80
6,59
1,49
13,18
1944
7,78
0,20
3,19
3,13
1,26
15,56
4,95
ANEXO V – ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA. EVOLUCIÓN, TENDENCIA Y CICLO. 1932-2001
Año
Impuestos sobre
los Ingresos
Impuestos sobre la
Impuestos sobre
Impuestos sobre
Producción, el Consumo
el Comercio
Seguridad Social
el Patrimonio
y las Transacciones
Exterior
Total
1945
5,08
0,83
5,53
0,57
12,01
24,02
1946
1,94
0,42
3,11
4,38
0,26
10,11
1947
5,20
1,06
9,86
1,50
4,21
21,83
1948
0,70
0,11
0,33
3,96
4,22
9,32
1949
3,06
0,29
6,72
5,21
1,84
17,11
1950
0,30
4,09
1,61
1,25
4,15
11,40
1951
0,12
1,73
2,85
1,84
2,84
9,38
1952
2,60
0,44
1,05
2,16
0,17
6,42
1953
4,96
0,91
1,95
1,36
3,46
12,63
1954
1,52
0,31
0,19
0,49
1,54
4,05
1955
0,46
0,57
1,04
0,52
0,63
3,22
1956
3,06
1,06
2,67
0,14
0,53
7,46
1957
0,57
0,82
3,63
0,64
4,02
9,69
1958
1,01
0,16
1,12
0,94
0,99
4,21
1959
0,86
0,50
3,76
2,23
1,18
8,53
1960
1,62
4,36
5,02
2,45
5,32
18,78
1961
1,87
1,44
1,28
0,62
2,65
7,86
1962
4,13
1,26
0,38
8,72
2,95
17,44
1963
1,62
0,73
1,30
1,63
0,58
5,86
1964
3,41
0,44
6,25
3,61
6,49
20,20
1965
5,62
0,06
0,87
2,53
3,89
12,98
1966
0,16
2,02
5,12
3,17
3,80
14,27
1967
2,41
1,51
6,42
3,73
3,59
17,67
1968
2,76
0,62
5,64
1,84
0,41
11,27
1969
0,51
0,19
0,70
0,04
1,37
2,81
1970
3,34
1,14
2,49
1,58
0,41
8,95
1971
4,57
0,45
0,53
0,86
3,63
10,03
1972
1,26
0,77
0,78
5,20
2,39
10,39
1973
0,86
0,26
2,50
2,73
4,12
10,46
1974
1,30
0,53
3,92
3,21
1,49
10,45
1975
7,02
4,18
2,26
1,86
7,08
22,40
1976
1,45
4,47
3,16
4,96
7,73
21,77
1977
3,04
1,65
9,31
7,66
6,34
28,01
1978
1,36
1,06
3,44
3,26
2,24
11,36
1979
3,50
0,55
0,44
0,99
3,50
8,97
1980
1,35
0,21
0,46
1,26
1,94
5,22
1981
1,43
0,40
10,96
1,27
14,06
28,13
1982
1,13
3,42
0,45
0,23
2,07
7,29
1983
1,91
1,26
3,64
5,36
1,45
13,61
1984
3,40
0,75
1,58
2,50
5,06
13,30
1985
1,73
0,45
8,55
4,02
2,35
17,10
1986
1,83
1,49
1,34
3,41
1,26
9,34
1987
2,27
0,19
3,50
2,86
3,91
12,73
1988
0,93
4,24
2,30
1,93
3,67
13,06
1989
1,65
0,24
9,02
13,45
6,32
30,67
1990
5,86
3,62
11,66
10,28
8,09
39,51
1991
0,26
3,37
2,14
6,98
1,74
14,49
1992
3,09
7,88
6,27
0,50
0,98
18,72
1993
3,61
3,28
1,37
0,27
0,77
9,31
1994
1,61
0,38
6,10
0,31
5,19
13,60
1995
1,81
0,22
2,49
1,80
2,28
8,60
1996
0,81
0,61
2,25
0,74
4,42
8,84
1997
1,35
0,58
0,60
0,51
1,88
4,93
1998
1,82
0,51
0,91
0,16
1,26
4,66
1999
2,04
0,34
0,56
0,73
1,09
4,77
2000
1,91
0,37
0,34
0,71
1,22
4,55
2001
0,52
5,85
5,52
0,51
0,34
12,75
Promedio
2,19
1,22
3,07
2,77
2,82
12,06
Fuente: Elaborado en base a Afip (2001)
317
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
XX.2 - Tendencia y ciclo en la estructura tributaria argentina. Aplicación
del filtro Hodrick-Prescott
Las series de tiempo tienden a fluctuar alrededor de una tendencia de largo plazo, dando
lugar a ciclos. Si el objetivo es analizar el ciclo, es necesario –una vez desestacionalizada
la serie- establecer una distinción entre la variación tendencial de una serie económica y
su variación cíclica. Un método para realizar esta descomposición cuando se trata de tendencias no determinísticas es el filtro de Hodrick y Prescott (1980). En las Figuras que
siguen se calculan ciclo y tendencia para la estructura tributaria argentina.186
XX.2.a - Ciclo y tendencia en la turbulencia de la estructura tributaria
En esta sección se analiza la serie del índice de turbulencia tributaria. En la Figura 93
se incluye la serie y la tendencia, mientras que en la Figura 94 se detrae de la serie de
datos la tendencia de Hodrick-Prescott de modo de aislar el componente cíclico.187
Figura 93 – Índice de turbulencia tributaria – Evolución y tendencia
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
1930
1940
1950
1960
T URBU
1970
1980
1990
2000
T URBUHP
Figura 94 – Índice de turbulencia tributaria - Ciclo
1.0
0.5
-0.5
-1.0
-1.5
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
T URBUCICLO
186
Para el parámetro λ -que penaliza la variabilidad en el componente de tendencia, de modo que cuanto
mayor es el valor, más suave es la tendencia- se adoptó el valor 100, que es el sugerido por los autores
para series de frecuencia anual.
187
TURBU es la serie de turbulencia, TURBUHP es la tendencia calculada con el filtro, TURBUCICLO
es el componente cíclico de la turbulencia. En las Figuras siguientes se utilizan denominaciones similares.
318
ANEXO V – ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA. EVOLUCIÓN, TENDENCIA Y CICLO. 1932-2001
XX.2.b - Ciclo y tendencia de los grupos de impuestos
Impuestos al Comercio Exterior
Figura 95 – Impuestos al Comercio Exterior
Evolución y tendencia
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1930
1940
1950
1960
1970
COM
1980
1990
2000
COMHP
Figura 96 – Impuestos al Comercio Exterior
Ciclo
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
-0.2
-0.4
-0.6
-0.8
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
COMCICLO
Impuestos a los Ingresos
Figura 97 – Impuestos a los Ingresos
Evolución y tendencia
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1930
1940
1950
1960
ING
1970
1980
1990
2000
INGHP
319
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 98 – Impuestos a los Ingresos
Ciclo
0.4
0.2
-0.2
-0.4
-0.6
-0.8
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
INGCICLO
Impuestos a la Producción, el Consumo y las Transacciones
Figura 99 - Impuestos a la Producción, el Consumo y las Transacciones
Evolución y tendencia
4.3
4.1
3.9
3.7
3.5
3.3
3.1
2.9
2.7
2.5
1930
1940
1950
1960
INT
1970
1980
1990
2000
INT HP
Figura 100 - Impuestos a la Producción, el Consumo y las Transacciones
Ciclo
0.3
0.2
0.1
-0.1
-0.2
-0.3
-0.4
-0.5
1930
1940
1950
1960
1970
INT CICLO
320
1980
1990
2000
ANEXO V – ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA. EVOLUCIÓN, TENDENCIA Y CICLO. 1932-2001
Impuestos Patrimoniales
Figura 101 – Impuestos Patrimoniales
Evolución y tendencia
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1930
1940
1950
1960
1970
P AT
1980
1990
2000
P AT HP
Figura 102 – Impuestos Patrimoniales
Ciclo
1.5
1.0
0.5
-0.5
-1.0
-1.5
-2.0
-2.5
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
P AT CICLO
Impuestos a la Seguridad Social
Figura 103 – Impuestos a la Seguridad Social
Evolución y tendencia
3.8
3.6
3.4
3.2
3.0
2.8
2.6
2.4
2.2
2.0
1930
1940
1950
1960
SEG
1970
1980
1990
2000
SEGHP
321
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 104 – Impuestos a la Seguridad Social
Ciclo
0.4
0.3
0.2
0.1
-0.1
-0.2
-0.3
-0.4
-0.5
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
SEGCICLO
XX.2.c - Ciclo y tendencia en los impuestos coparticipables y no coparticipables
Impuestos coparticipables
Figura 105 – Impuestos coparticipables
Evolución y tendencia
4.6
4.4
4.2
4.0
3.8
3.6
3.4
3.2
3.0
1930
1940
1950
1960
1970
COP
1980
1990
2000
COP HP
Figura 106 – Impuestos coparticipables
Ciclo
0.3
0.2
0.2
0.1
0.1
-0.1
-0.1
-0.2
-0.2
-0.3
1930
1940
1950
1960
1970
COP CICLO
322
1980
1990
2000
ANEXO V – ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA. EVOLUCIÓN, TENDENCIA Y CICLO. 1932-2001
Impuestos no coparticipables
Figura 107 – Impuestos no coparticipables
Evolución y tendencia
4.3
4.1
3.9
3.7
3.5
3.3
3.1
2.9
2.7
2.5
1930
1940
1950
1960
NOCOP
1970
1980
1990
2000
NOCOP HP
Figura 108 - Impuestos no coparticipables
Ciclo
0.3
0.2
0.1
-0.1
-0.2
-0.3
-0.4
-0.5
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
NOCOP CICLO
323
ANEXO VI – DESEMPEÑO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
XXI - Anexo VI. Desempeño comparado Impuesto al Valor
Agregado e Impuesto sobre los Ingresos Brutos
Luciano M. Di Gresia
E
l objetivo de este anexo es comparar el desempeño relativo del Impuesto sobre los
Ingresos Brutos (IIB) provincial con el Impuesto al Valor Agregado nacional
(IVA). Esta comparación resulta relevante dado que ambos son tributos que se aplican
de diferente manera sobre bases imponibles similares. La performance relativa permite
cuantificar el esfuerzo tributario de cada nivel de gobierno, realizándose adicionalmente una cuantificación a nivel de jurisdicciones subnacionales para el caso del IIB.
XXI.1 - Evolución comparada del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y el
Impuesto al Valor Agregado
En lo referido a la comparación entre el Ingresos Brutos y el IVA, se observa un comportamiento parejo de ambos tributo en el período 1960-1990 (Figura 109). En los primeros años del período de convertibilidad se registra un muy fuerte incremento en el
IVA (por aumento de alícuota y ampliación de la base imponible) que no tiene un correlato en el comportamiento del Ingresos Brutos de la misma magnitud. Luego, ambos
tributos se estabilizan en los máximos del período, para posteriormente caer abruptamente (en mayor medida el IVA) en los años 2001 y 2002 durante la salida de la convertibilidad.
Figura 109 – Evolución comparada IVA-Ingresos Brutos (porcentaje del PBI)
7%
6%
Impuesto al Valor Agregado
Impuesto sobre los Ingresos Brutos
4%
3%
2%
1%
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
0%
1960
Porcentaje del PBI
5%
325
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Una inspección más detallada de ambas series se obtiene al observar el cociente
entre la recaudación de IIB y el IVA. En la Figura 110 se destacan tres períodos diferenciados. Durante los años 1960 a 1990 se observa un mayor crecimiento del IIB respecto del IVA, con episodios de cambios abruptos como el año 1975. Luego, en los
años 1990 a 1993 se verifica un cambio notable en la relación, como consecuencia del
gran incremento del IVA. En el período posterior, de 1993 a 2002, el comportamiento
es similar al del primer período, registrándose un mayor crecimiento en el IIB que en el
IVA.
Figura 110 – Evolución del cociente de recaudación IIB / IVA
90%
80%
Cociente IIB / IVA
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
0%
El comportamiento descripto aporta cierta claridad sobre la discusión respecto a
los desempeños relativos de ambos tributos. Si la atención se centra solamente en el
período de convertibilidad, aparece el IVA como el impuesto de mejor comportamiento
en cuanto al producido de recaudación. No obstante, si se considera la información
desde 1960, se observa que los primeros tres años de la convertibilidad representan un
esfuerzo en incrementar el nivel de recaudación del IVA.188 Una vez producido el cambio, el comportamiento del IIB sigue siendo relativamente mejor.
XXI.2 - Cuantificaciones sobre la evolución del Impuesto sobre los Ingresos
Brutos
En esta sección se realizan cuantificaciones que pretenden ser de utilidad en las discusiones sobre política tributaria a nivel provincial en relación con el Impuesto sobre los
Ingresos Brutos. Se efectúan mediciones de la relación entre recaudación y nivel de
actividad, y del comportamiento procíclico. Adicionalmente, se analiza el grado de
aprovechamiento de la recaudación potencial del IIB a nivel provincial, empleándose
un modelo de frontera estocástica de eficiencia.
188
El incremento de la alícuota explica gran parte de este comportamiento. La alícuota pasó de 13% (3110-90) al 18% (31-3-92) y al 21% (1-4-95).
326
ANEXO VI – DESEMPEÑO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
XXI.2.a - Estimación de la relación recaudación con nivel de actividad
Estimación por datos de panel
Se dispuso de información que comprende las 24 jurisdicciones subnacionales (23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires) con datos para el período 1960-2002. En función
de esto se construyó un panel de datos y se realizó la estimación de la relación entre la
recaudación del IIB y el nivel de actividad189 empleándose un modelo logarítmico de
datos en panel con efectos aleatorios.190 Los resultados se presentan en la Tabla 139.
Tabla 139 – Resultados de las estimaciones de la relación
recaudación Ingresos Brutos con nivel de actividad
Modelo
Coeficiente
[1]
log(iibi,t) = α0 + α1 log(pbgt,i) + ut,i
α1 = 1.59
[2]
log(iibi,t) = β0 + β1 log(pbgt,i) + β2 Di,t + ut,i
β1 = 1.64
(*)
Significatividad
z = 42.57
p-value = 0.0000
z = 49.46
p-value = 0.0000
(*) La variable dummy incorporada resulta ser altamente significativa.
En la estimación se observa una relación entre recaudación y actividad de 1,59
(modelo [1]). Es decir, ante un incremento (decremento) de 1% en el PBG de una provincia, se produce una variación positiva (negativa) de 1,59% en la recaudación del
Ingresos Brutos. Este valor resulta estadísticamente mayor que la unidad, resultado
esperable dado que el Ingresos Brutos recae sobre una base imponible muy amplia (con
evolución similar al PBG) y refleja el comportamiento del contribuyente que incrementa su evasión en períodos recesivos y regulariza su situación mediante moratorias en
períodos expansivos.
En relación al segundo modelo que incorpora una variable dummy para los años
1975 y 1976,191 los resultados no cambian significativamente.192
Cabe aclarar que el coeficiente α1 podría ser interpretado como la elasticidadingreso del impuesto, siempre que no hubieran variado las alícuotas ni la definición de
la base imponible durante el período. Como esto no ocurrió y no se dispone de información completa para poder controlar estos cambios, entonces se hace referencia a la
relación entre recaudación y actividad. Es decir, el coeficiente indica de manera agregada qué fue lo que pasó con las alícuota, la base imponible y el grado de cobrabilidad
cuando varió el nivel de actividad. Un valor superior a la unidad puede indicar que
cuando se incrementa el nivel de actividad se produce alguna combinación de estos tres
189
Esta estimación podría ser considerada como la elasticidad-ingreso si las alícuotas y la definición de la
base imponible se hubieran mantenido constantes. Como esto no ocurre, esta estimación se denomina
“elasticidad ingreso aparente”.
190
Se implementó el test de Hausmann respecto de la aplicación de efectos aleatorios.
191
Los años 1975 y 1976 son atípicos dentro de la serie de recaudación de IIB por provincia. En 1975 se
efectuó un fallido intento de eliminación del impuesto, que se restituyó al año siguiente. Las series muestran una fuerte disminución de la recaudación en 1975 y una recaudación anormalmente alta en 1976, que
compensa la caída anterior. Si se considera el promedio de estos años, se encuentran valores normales para
la década del 70.
192
El valor de 1,64 queda comprendido dentro del intervalo de confianza al 95% obtenido para α1 en el
modelo [1].
327
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
comportamientos: alícuotas, definición de la base imponible y/o cambios en la evasión,
que en conjunto potencian el efecto del incremento del nivel de actividad.
Estimación por grupos de provincias
La estimación anterior representa el resultado promedio para el conjunto de provincias,
pero la realidad puede resultar heterogénea entre jurisdicciones. En función de esto se
procedió a realizar un segundo grupo de estimaciones de datos de panel para agrupamientos de las provincias. Los grupos fueron definidos de la siguiente manera.193
• Jurisdicciones Avanzadas: Ciudad de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba,
Mendoza y Buenos Aires.
• Jurisdicciones de Baja Densidad: Chubut, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego.
• Jurisdicciones Intermedias: Entre Ríos, Salta, San Juan, San Luis y Tucumán.
• Jurisdicciones Rezagadas: Catamarca, Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy,
La Rioja, Misiones y Santiago del Estero.
Las estimaciones para estos subpaneles en el período 1960-2002 se presentan en
la Tabla 140. Se observa que las jurisTabla 140 – Relación entre recaudación de
dicciones Avanzadas presentan los
Ingresos Brutos con nivel de actividad
menores valores de la relación recaudación-actividad mientras que el resto
Modelo 1
Modelo 2
de las jurisdicciones se encuentra por
Avanzadas
1,42
1,59
encima del promedio, incluso con un
Intermedias
1,84
1,80
valor superior a 2 para las provincias
Baja Densidad
1,80
1,81
Rezagadas
2,08
2,08
Rezagadas. Esto estaría indicando que
Total
1,59
1,64
ante un aumento del nivel de actividad, las provincias rezagadas realizan
un esfuerzo superior a las Avanzadas para incrementar la recaudación del tributo. Es
decir, pueden estar aumentando las alícuotas, ampliando la base imponible, y/o disminuyendo la evasión.
Evolución de la relación entre recaudación y nivel de actividad
Además de la heterogeneidad por jurisdicciones, resulta interesante analizar la evolución temporal de la estimación de la relación entre recaudación y nivel de actividad. Se
emplea una metodología de estimación de datos de panel de manera recursiva incorporando años adicionales a la muestra.194 Los resultados obtenidos se presentan en la
Figura 111, donde se observan los resultados para el modelo [1] y para el modelo [2]
que incluye la variable dummy para los años 1975 y 1976.
193
Siguiendo la clasificación según tamaño, densidad demográfica y nivel socio-económico de Nuñez
Miñana (1994). Ver Capítulo II.
194
Es decir, se estima de manera acumulativa. Por ejemplo, el valor presente en el año 1973 es resultado
de la estimación para las observaciones entre 1960 y 1973, mientras que el valor presente en el año 2000
es la estimación para las observaciones entre 1960 y 2000.
328
ANEXO VI – DESEMPEÑO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
Figura 111 – Evolución de la relación recaudación Ingresos Brutos con nivel de actividad
1.6
Modelo [1] (sin dummy)
Modelo [2] (con dummy)
1.5
1.4
1.3
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
1967
1964
1961
1.2
Se observa claramente una evolución creciente de la relación entre la recaudación
del IIB y el nivel de actividad a medida que se incorporan años a la estimación. Este
comportamiento se muestra de manera ininterrumpida desde mediados de la década del
70. En el período anterior se observa un comportamiento dispar entre la década del 60
(creciente) y la primera mitad de la década del 70 (decreciente). Notar que la irregularidad en la evolución de la elasticidad está determinada principalmente por la situación
atípica de los años 1975 y 1976.
Comparación relación recaudación actividad con el IVA
En cuanto a la estimación de la relación entre la recaudación del IVA y el nivel de actividad (comportamiento del PBI nacional), el
coeficiente es de 1,975 para el período 19562002 (empalmado el IVA con el Impuesto a
las Ventas). Este coeficiente resulta superior
al obtenido para el promedio de las provincias en el Ingresos Brutos. La estimación de
la relación para subperíodos de tiempo se
presenta en la Tabla 141.
Al igual que en el Ingresos Brutos, el
comportamiento es creciente a medida que
se incorporan años a la estimación de la relación.
Tabla 141 – IVA e Impuesto a las Ventas. Evolución de relación recaudación
con nivel de actividad
Período
1056-1970
1956-1975
1956-1980
1956-1985
1956-1990
1956-1995
1956-2000
1956-2002
Elasticidad ingreso
aparente
1,16
0,68
1,06
1,30
1,29
1,61
1,91
1,98
En la Figura 112 se comparan los resultados para ambos impuestos. Se observa una mayor variabilidad en el caso del IVA,
cuyo rango va desde un mínimo de 0,65 en el período 1956-1973 a un máximo de 1,98
en el período 1956-2002. Por otro lado, la elasticidad-ingreso del IVA pasa a ser superior a la del Ingresos Brutos a partir del inicio de la década de los 90. Como conclusión
puede inferirse que la elasticidad-ingreso del IVA se ha incrementado en mayor medida que la correspondiente al Ingresos Brutos.
329
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 112 – Comparación evolución de relación recaudación con nivel de actividad
IVA (empalme Impuesto a las Ventas) con Impuesto sobre los Ingresos Brutos
2,0
Imp uesto al Valor Agregado
1,8
Imp uesto sobre los Ingresos Brutos (modelo [1])
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
0,6
XXI.2.b - Estimación del comportamiento procíclico
Un análisis con fines similares al realizado en la sección anterior se efectúa respecto
del comportamiento procíclico que presenta el Ingresos Brutos. Se comparan los resultados con los obtenidos para el caso del IVA.
Medición del comportamiento procíclico del Ingresos Brutos
La obtención de una estimación del comportamiento procíclico de la recaudación del
Ingresos Brutos se realiza del siguiente modo. Se define el ciclo para una variable económica ajustando una tendencia a la evolución del logaritmo de la variable bajo análisis (recaudación de Ingresos Brutos ó PBG, en este caso). La diferencia entre el logaritmo de los valores observados y la tendencia estimada permite obtener el componente
cíclico de la serie. Para obtener la tendencia de una serie de tiempo, se utiliza frecuentemente el filtro de Hodrick-Prescott (1997).195 Calculando la diferencia entre los valores originales de la variable en logaritmo y la tendencia estimada por el filtro de
Hodrick-Prescott, se obtiene el componente cíclico.196 Luego para determinar el comportamiento procíclico se calcula el coeficiente de correlación entre los ciclos de la
recaudación de IIB y el PBG de la provincia.
195
Si la variable bajo estudio es yt y la tendencia es definida como gt, se procede a minimizar (eligiendo a
gt) la siguiente expresión:
⎧
T
T
⎫
t =1
⎭
φ = Min ⎨∑ ( yt − g t )2 + λ ∑ ((g t − g t −1 )(g t −1 − g t − 2 ))2 ⎬
{g t }Tt=−1
⎩ t =1
El método consiste en minimizar la varianza de y alrededor de g, sujeto a las restricciones de penalización
de las segundas diferencias de g. El parámetro de penalización λ controla la forma de la tendencia. Con un
λ más alto, más suave será la tendencia. No existe una clara regla para determinar el parámetro λ, no obstante los valores usuales empleados son: λ = 100 para datos anuales, λ = 1.600 para datos trimestrales, y λ
= 14.400 para datos mensuales. En este capítulo se utiliza λ = 100 de acuerdo a la periodicidad anual de
los datos.
196
Se estudiaron los componentes cíclicos mediante el test de Dickey y Fuller (incluyendo constante y sin
tendencia), rechazándose la hipótesis nula de raíces unitarias a niveles de significatividad de 1%, 5% y
10%.
330
ANEXO VI – DESEMPEÑO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
Se expone como ejemplo el caso del cálculo del comportamiento procíclico para
la provincia de Buenos Aires. En la Figura 113 se presenta la serie en logaritmos de
recaudación del IIB y su tendencia determinada por el filtro de Hodrick-Prescott.197
Figura 113 – IIB Provincia de Buenos Aires
Evolución y tendencia
8.5
log(IIB)
Tendencia HP(100)
8.0
7.5
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
4.5
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
4.0
En la Figura 114 se presenta la tendencia del PBG de Buenos Aires.
Figura 114 - PBG Provincia de Buenos Aires
Evolución y tendencia
11.8
ln(PBG)
Tendencia HP(100)
11.6
11.4
11.2
11.0
10.8
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
10.6
De las tendencias y valores observados se obtienen los componentes cíclicos de
ambas series que se muestran en la Figura 115.
197
El año 1975 presenta una recaudación anormalmente baja producto del intento fallido de eliminación
del impuesto.
331
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Figura 115 – Ciclo de IIB y ciclo de PBG en la
Provincia de Buenos Aires
0.6
Ciclo IIB
Ciclo PBG
0.4
0.2
-0.2
-0.4
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
-0.6
Finalmente se calcula el coeficiente de correlación entre ambas series. Para el caso
de la provincia de Buenos Aires tiene un valor de 0,43 y resulta significativo. Los resultados para todas las jurisdicciones se presentan la Tabla 142 donde se indican las 7 jurisdicciones con correlaciones significativas (evidencia de comportamiento procíclico).
Tabla 142 – Coeficientes de correlación entre ciclo de Ingresos Brutos y ciclo del PBG
Jurisdicción
Correlación
Buenos Aires
0,43
Catamarca
0,07
Ciudad de Bs.As.
0,23
Chaco
0,36
Chubut
0,11
Córdoba
0,22
Corrientes
0,04
Entre Ríos
0,41
Formosa
0,04
Jujuy
0,13
La Pampa
0,11
La Rioja
-0,20
Mendoza
0,04
Misiones
-0,17
Neuquén
0,18
Río Negro
0,18
Salta
0,46
San Juan
0,28
San Luis
0,13
Santa Cruz
0,23
Santa Fe
0,28
Santiago del Estero
0,48
Tierra del Fuego
-0,09
Tucumán
-0,01
Promedio
0,16
(*) Correlación significativa al 0,10
332
(*)
(*)
(*)
(*)
(*)
(*)
(*)
Significatividad (Pvalue)
0,00
0,66
0,14
0,02
0,51
0,15
0,82
0,01
0,81
0,42
0,47
0,21
0,78
0,27
0,26
0,25
0,00
0,06
0,40
0,14
0,07
0,00
0,59
0,97
ANEXO VI – DESEMPEÑO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
Comparación con el IVA nacional
En el caso del IVA el coeficiente de correlación entre los componentes cíclicos es de
0,59 (significativo), que resulta superior al valor máximo de las provincias (correspondiente a Santiago del Estero: 0,48). Este resultado es consistente con lo obtenido en las
mediciones de elasticidades ingreso que resultaron superiores en el IVA que en el IIB.
XXI.2.c - Estimación del grado de aprovechamiento del impuesto potencial
En esta sección se realiza una estimación del grado de aprovechamiento del impuesto
potencial mediante el método de frontera estocástica de producción aplicada sobre datos de panel. Este método provee estimadores de los parámetros de un modelo lineal
con residuos generados por una mezcla de dos componentes: un componente que tiene
una distribución estrictamente no negativa y otro componente con una distribución simétrica. Los estimadores así obtenidos son usados para calcular una frontera estocástica de producción, siendo el componente no negativo del término de error interpretado
como la medida de ineficiencia (en este caso va a ser la diferencia a un grado máximo
de aprovechamiento del impuesto potencial) para cada observación.
Existen tres factores que pueden generar una diferencia con el grado de aprovechamiento máximo del impuesto: el nivel de alícuota, la definición de la base imponible y el grado de cobrabilidad.
Adicionalmente, el concepto de aprovechamiento aquí empleado se refiere a un
criterio relativo entre las jurisdicciones. Dada la metodología empleada no pueden
identificarse factores que afecten a todas las jurisdicciones conjuntamente, generando
un sistemático menor aprovechamiento del impuesto potencial máximo. En la Figura
116 (donde los puntos representan la situación de cada jurisdicción respecto de las variables recaudación y PBG), esta situación se representa con la diferenciación entre la
frontera máxima A (que surge de la situación relativa de las jurisdicciones) y la frontera B (que surge de considerar algún factor desconocido que afecta de manera general la
recaudación). La Figura 116
Figura 116 – Ejemplo de estimación de frontera
muestra además la determinación del grado de “desRecaudación
Frontera B
aprovechamiento” como la
distancia entre la recaudaFrontera A
ción efectiva y la determinada por la frontera de
grado de
desaprovechamiento
acuerdo al nivel de PBG
que presenta la jurisdicción.
Tal como se ha definido la
frontera, en este caso el desaprovechamiento es relativo
al panel de muestra que se
PBG
dispone.
En la Tabla 143 se presentan los resultados por jurisdicciones para el promedio
del período 1960-2002. El valor mostrado corresponde al porcentaje de incremento de
la recaudación que lleva la situación sobre la frontera de eficiencia.
333
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 143 - Recaudación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos
Desaprovechamiento del impuesto potencial (1960-2002)
Estimación por frontera estocástica de producción
Jurisdicción
Buenos Aires
Ciudad de Bs.As.
Catamarca
Chaco
Chubut
Córdoba
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Desaprovechamiento
porcentual
8,70
5,83
11,95
4,82
16,02
6,79
10,41
5,36
7,79
6,72
5,22
14,24
7,00
8,61
11,32
8,96
9,91
8,29
11,04
9,29
8,11
8,05
10,06
7,34
Para el caso del agrupamiento de provincias ya presentado, los resultados se presentan en la Tabla 144.
Tabla 144 - Desaprovechamiento del impuesto potencial
por grupos de jurisdicciones
Jurisdicción
Avanzadas
Baja Densidad
Intermedias
Rezagadas
Desaprovechamiento
porcentual
7,29
10,11
8,36
9,06
Respecto de la evolución temporal del grado de eficiencia por jurisdicciones, se
obtiene la situación que se presenta en la Figura 117 por grupos de provincias. El año
1975 se encuentra remarcado debido a la situación particular de virtual eliminación del
334
ANEXO VI – DESEMPEÑO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
impuesto (el grado de “ineficiencia” crece mucho, aunque se trata de una variación
extrema de presión impositiva).
Figura 117 – Evolución del desaprovechamiento del impuesto potencial
Por grupo de provincias
100%
90%
80%
Rezagadas
Intermedias
70%
Baja Densidad
Avanzadas
60%
50%
40%
30%
20%
10%
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
0%
335
ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES
XXII - Anexo VII. Proyecciones fiscales
Luciano M. Di Gresia
Marcelo Garriga
Horacio L. P. Piffano
U
na modificación de las relaciones fiscales entre la Nación y las provincias requiere que esté fundada en proyecciones de gastos e ingresos que sean sostenibles en
el tiempo ya que, en caso contrario, los incentivos a violar los acuerdos surgirán inmediatamente.
Un primer paso en este sentido es proyectar en el tiempo las responsabilidades de
gastos y recursos del gobierno nacional y las provincias. Sin duda este es un ejercicio
muy difícil de llevar a cabo con algún grado de credibilidad. Hay muchas variables
sobre las que existe una fuerte incertidumbre acerca de su evolución futura. Los cambios ocurridos son muy dramáticos. Sin embargo, realizar este ejercicio con la información disponible es útil desde dos dimensiones: por un lado, revela ciertas dificultades financieras del Sector Público que ocurrirían en cualquier escenario que se plantee
(hay algunos problemas que perduran más allá de variaciones que se realicen en las
hipótesis de las proyecciones); y, por otro, es un punto de partida necesario para el diseño de un nuevo Régimen de Coparticipación de Impuestos y muestra los dilemas y
restricciones que surgen ante cualquier modificación de las relaciones fiscales entre la
Nación y las provincias.
Si bien existen debilidades en los supuestos que se utilizan como consecuencia de
la alta incertidumbre futura, hay resultados contundentes que no se modifican significativamente cuando se realiza un análisis de sensibilidad de los mismos (por ejemplo,
ante cambios en variables como el PBI).
XXII.1 - Criterios utilizados en las proyecciones
XXII.1.a - Escenario económico social
La evolución del nivel de actividad es uno de los factores fundamentales en las proyecciones de recursos y gastos. En los ejercicios
Tabla 145 – Proyección del PBI
de simulación aquí realizados se utiliza el esAño/s
Variación real
cenario de evolución del PBI presentado en la
2003 (*)
7,0%
Tabla 145. Respecto de la evolución del PBI
2004
(*)
6,0%
por provincias, se supone un comportamiento
2005-2006
4,0%
similar al del PBI nacional.
2007-2015
3,0%
Con referencia al comportamiento del nivel general de precios, las proyecciones se realizan en valores constantes del año 2002.
En consecuencia las variaciones porcentuales anuales de precios específicos, salarios y
tipo de cambio se utilizan en términos reales. En lo que respecta al tipo de cambio, se
337
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
supone un comportamiento decreciente en términos reales en el período 2004-2008, y
estable en 2009-2015.
Para la evolución de la balanza comercial se proyecta un crecimiento a largo plazo de 5% para las exportaciones y las importaciones. En referencia al mercado de trabajo, se supone una recuperación paulatina, utilizándose un crecimiento de 3% anual
en la población ocupada, compatible con una disminución paulatina de la tasa de desocupación. Esta información se utiliza en la proyección de los aportes personales, contribuciones patronales y el monto recaudado para el sistema de capitalización.
Para la estimación de gastos nacionales y provinciales se requiere la utilización de proyecciones demográficas. Se utilizó información del INDEC referida a
población estimada por rango de edades. Esa información se interpoló para los años
intermedios y, para el caso de las proyecciones provinciales, se combinó con las proyecciones de población por provincias.
XXII.1.b - Gastos nacionales y provinciales
En las proyecciones realizadas no se consideraron los gastos extra-presupuestarios que
deberían financiarse con los recursos que se tienen asignados específicamente para tal
fin. Los gastos que se excluyeron se detallan a continuación: 198
1. El gasto en Obras Sociales, dado que es un servicio provisto privadamente financiado con un impuesto de afectación específica.
2. El gasto en PAMI y Asignaciones Familiares, ya que constituyen transferencias o servicios provistos públicamente que, al igual que en el caso anterior, se
financian con un recurso de afectación específica. Solo se incluyeron los subsidios implícitos (en muchos casos medidos por el déficit corriente) de las ejecución de dichos gastos.
En cuanto a los criterios e indicadores que se utilizaron para realizar las proyecciones fueron los siguientes:
Administración General, Justicia y Defensa
Se proyectó en función de la tasa de crecimiento esperada de la población total.
Seguridad
Se proyectó en función de la tasa de crecimiento esperada de la población total y, adicionalmente, se ajustó el gasto en función de una meta de reducción de crímenes por jurisdicción. Se fijó una meta nacional promedio de reducción de la delincuencia y luego se computó para cada provincia una tasa de reducción de la distancia respecto a la meta.199
198
Ver Cuadernos de Economía de la Provincia de Buenos Aires N°15 (1996), para un análisis del gasto
de cada jurisdicción de acuerdo a la composición y tipo del mismo.
199
Este mecanismo de ajuste tiene ventajas y desventajas. La ventaja es que permite que las jurisdicciones
alcancen un mismo nivel de provisión del servicio público en cuanto a la prestación del servicio. La desventaja es que no tiene en consideración los diferentes niveles de eficiencia entre las jurisdicciones. Es por
ello que el uso de este criterio se realiza en forma acotada, con una variación máxima anual del 1% para
las situaciones más alejadas de la meta.
338
ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES
Educación Básica
Se proyectó en función del crecimiento esperado de la población en edad escolar (entre 5 y
14 años). Además se consideró una meta de cumplimiento de la Ley Federal de Educación,
en el sentido que las provincias más rezagadas puedan alcanzar un nivel de cobertura educativa de la población en edad escolar similar al promedio (grado de escolaridad).
Salud
Se proyectó en función de la tasa de crecimiento poblacional de los grupos que más
demandan este servicio. Para esto se consideraron esencialmente las personas mayores
de 65 años. Se incorporó una variable que refleja la situación relativa de las provincias
respecto del indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI).
Agua potable y Alcantarillado
Se proyecto en función de la tasa de crecimiento poblacional y se consideró una meta
promedio de cobertura de la población de cada jurisdicción de agua corriente y cloacas.
Vivienda y Urbanismo
Se proyecto en función de la tasa de crecimiento poblacional y se consideró una meta
promedio de reducción del nivel de hacinamiento por provincias.
Promoción y Asistencia Social
Se proyectó utilizando la tasa de crecimiento poblacional y el indicador de NBI.
Previsión Social
Se proyectó en función de la evolución demográfica de la población. Se supuso el mantenimiento del nivel de remuneraciones actuales en términos reales.
Programas de Empleo y Seguros de Desempleo
Se proyectó en función de la evolución de la tasa de desocupación y los niveles de informalidad esperados.
Otros Servicios Urbanos
Se proyectó en función a la tasa de crecimiento esperada de la población.
Gasto público en Servicios Económicos
Se proyectó en función de la tasa de crecimiento esperada de la población y del crecimiento del PBI considerándose una elasticidad de 0,25.
Servicios de la Deuda Pública
Se consideró que para el período analizado (2004/2015), dado que está pendiente el
proceso de renegociación de la deuda, el país (Nación y provincias) destinará al pago
339
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
de la deuda pública el 3% del PBI,200 mientras que para el año 2003 se utilizó el 2,5%.
Dentro de ese porcentaje las provincias se harán cargo de un monto como máximo
equivalente al 15% de la coparticipación.
XXII.1.c - Recursos nacionales
Seguidamente se presentan los criterios empleados para las estimaciones de recursos
nacionales.
Ganancias Sociedades
Se consideró la variación del PBI, manteniéndose inalterada la alícuota. La cobrabilidad
permanece constante en los niveles del año 2002. Se considera una variación exógena positiva de +50% en el año 2003, consistente con un incremento de aproximadamente 3.000
millones de pesos producto de la no aplicación del ajuste por inflación. Para el año 2004 se
aplica una variación exógena negativa de 10% para eliminar el efecto transitorio del no
ajuste por inflación del año anterior. El no ajuste por inflación tiene efecto positivo sobre la
recaudación en el ejercicio fiscal cuando los contribuyentes generaron la ganancia por la
variación en los precios. En el ejercicio fiscal siguiente, si los precios se estabilizaron, la
recaudación vuelve a niveles “normales”, aunque se mantiene un incremento por la estructura de anticipos que tiene el impuesto.
En el caso de eliminación de las Retenciones a las Exportaciones, se supone un efecto positivo sobre la recaudación de Ganancias producto de la mayor renta del sector exportador.
Ganancias Personas Físicas
Se consideró la variación del PBI del año anterior con la alícuota inalterada. La cobrabilidad permanece constante en los niveles del año 2002. Se consideran las mismas
variaciones exógenas establecidas para el caso anterior, consistentes con la no aplicación del ajuste por inflación. Para el caso de la eliminación de las Retenciones a las
Exportaciones se aplica un tratamiento similar que para Ganancias Sociedades.
Impuesto al Valor Agregado
Para todos los conceptos se mantiene inalterada la alícuota y la cobrabilidad permanece
constante en los niveles del año 2002. Para proyectar cada concepto se desagrega en
los siguientes ítems:
•
200
IVA DGI incluyendo Retenciones y Compra/Venta Ganado Bovino. Para la
proyección se considera la variación del PBI del año corriente y se mantiene
inalterada la alícuota. La cobrabilidad permanece constante en los niveles del
año 2002. Se considera una variación exógena para el año 2003 de 10% atribuidos a recuperación del consumo por encima de la variación del PBI (comportamiento consistente con lo verificado durante el año 2003).
Es un promedio aproximado de los valores de superávit primario que señalan distintos analistas de la
situación macroeconómica como requeridos para encarar un proceso razonable de renegociación de la
deuda.
340
ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES
•
IVA Aduanas incluyendo Retenciones se proyecta utilizándose la variación de
las importaciones del año corriente.
•
Devoluciones y Transferencias. Se considera la variación de las exportaciones
del año corriente.
•
Reintegros a la Exportación. Se mantuvo en valores constantes, el monto previsto en el año 2003 de 1.200 millones de pesos.
Adicionalmente se incorporó el efecto de la eliminación de los planes de competitividad (Decreto 730/01). El efecto sobre el IVA es de 121 millones de pesos anuales a
partir del año 2004 por crédito fiscal de contribuciones patronales.
Internos Coparticipados y Adicional sobre Cigarrillos
Se consideró la variación del PBI del año corriente. Se mantiene inalterada la alícuota. La
cobrabilidad permanece constante en los niveles del año 2002. Se aplicó una variación positiva de 20% en el año 2004 de acuerdo a las medidas tributarias de aumento de imposición al sector implementadas a fines de 2003.
Ganancia Mínima Presunta y Bienes Personales
Estos impuestos tiene como base imponible el valor de los activos y de los bienes que
se dispone, respectivamente. Como proxy para proyectar la evolución de la base imponible de ambos, se utilizan las variaciones previstas en el PBI. Se mantiene inalterada
la alícuota y la cobrabilidad permanece constante en los niveles del año 2002.
Para el caso de Ganancia Mínima Presunta, en la hipótesis con cambios, se incorpora el efecto de la eliminación de los planes de competitividad (Decreto 730/01). El
efecto es de 60 millones de pesos anuales a partir del año 2004 por la reimposición a
sectores actualmente exentos. Se supone la continuidad del tributo a partir del año
2008, cuando finaliza su vigencia.
Impuesto a las Transacciones Financieras
La base imponible de este impuesto son las transacciones desarrolladas dentro del sistema bancario. Como proxy se considera la variación de los depósitos bancarios, incorporando además una variación negativa (1% anual) producto de cambios en la operatoria bancaria de los agentes para minimizar el pago del tributo. Se mantiene inalterada la
alícuota durante todo el período de proyección.
Impuesto a los Combustibles
En este concepto se agrupan los siguientes tributos:
• El Impuesto a la Transferencia de Combustibles Líquidos.
• El Impuesto al Gasoil, Diesel-Oil, Kerosén y GNC.
• La Tasa al Gasoil establecida por el Decreto 976/01
341
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Se utiliza el PBI como proxy de la evolución de la base imponible. Se incorpora
una variación adicional previéndose un crecimiento de los precios internacionales del
petróleo.
Impuesto adicional de emergencia sobre el precio de los Cigarrillos
En este tributo se supone la continuación del Convenio con el sector que disminuyó la
alícuota de 21% a 7%. Se proyecta considerando la evolución del PBI. Se consideró un
incremento de 20% para el año 2004 producto de aumentos de imposición al sector.
Resto de impuestos nacionales
Se proyectan en base a las variaciones previstas del PBI.
Recursos de la Seguridad Social
Se desagregan en los siguientes conceptos:
• Aportes personales.
• Contribuciones patronales.
• Capitalización (que resta de lo anterior).
• Rezagos transitorios y otros.
Para los aportes personales y las contribuciones patronales se proyecta utilizando
la evolución prevista de la población ocupada, considerándose un incremento paulatino. Para el caso del concepto de capitalización, se supone una relativa normalización
del flujo de fondos en los años 2004 y 2005, que lleva el monto a valores similares a
los años 2000-2001.
Recursos del Comercio Exterior
Se incluyen los siguientes conceptos:
• Derechos de Importación.
• Derechos de Exportación.
• Tasa de Estadística.
En el caso de los Derechos de Importación se utiliza para su proyección la evolución prevista de las importaciones. Se considera que éstas tendrán un comportamiento
creciente por encima de la variación del PBI en los primeros 3 años, para luego crecer
a la misma tasa que el nivel de actividad de la economía. Para los Derechos de Exportación se considera la evolución proyectada de las exportaciones, con similar comportamiento que las importaciones. Adicionalmente se incorpora una disminución de los
precios internacionales para llevarlos a valores inferiores a los máximos históricos del
año 2003 (principalmente por el precio de la soja).
Recursos no tributarios
Se incluyen los siguientes recursos:
• Ingresos de operación.
342
ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES
•
•
•
Rentas de la propiedad (asociado al rendimiento de las reservas del
BCRA).
Transferencias corrientes.
Otros.
En todos los casos se utilizó para la proyección la variación prevista del nivel de
actividad. En el caso de las rentas de propiedad se agregó una variación exógena asociada a la evolución prevista del tipo de cambio.
XXII.1.d - Recursos provinciales
Para el caso del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, Sellos, Inmobiliario y Automotores se aplica la variación del PBI del año corriente (aplicándose valores de elasticidad),
manteniéndose inalteradas las alícuotas y los niveles de cobrabilidad.
En cuanto a las regalías, este concepto resulta importante para algunas provincias.
En orden de magnitud para el año 2003: Neuquén (814 mm$), Chubut (369 mm$),
Mendoza (302 mm$), Santa Cruz (299 mm$), Río Negro (121 mm$) y Tierra del Fuego (100 mm$). Para proyectar este recurso se utiliza el PBI con una elasticidad unitaria
y una variación exógena positiva que considera el incremento en el precio internacional
del petróleo por encima de una prevista caída del tipo de cambio en términos reales.
XXII.2 - Resultados de la proyección del status-quo
Los criterios presentados en las secciones anteriores permiten construir la estimación
de la situación fiscal del escenario denominado status-quo. Este escenario se corresponde con el mantenimiento de la estructura tributaria actual.
Como puede apreciarse Figura 118 - Resultado primario consolidado status quo
en la Figura 118, el resultado
5.0%
primario muestra cuales son
4.6%
4.5%
los recursos que podrían dis4.5%
4.3%
4.1%
3.9%
ponerse para el pago de la
4.0%
3.7%
3.6%
3.4%
deuda externa. Se observa que
3.3%
3.5%
3.2% 3.2%
3.0% 3.0%
se superan los tres puntos del
3.0%
producto, acordados con el
2.5%
FMI para ser destinados a los
2.0%
pagos externos, ascendiendo
1.5%
al 4,6% en el año 2015. Este
1.0%
escenario abriría un panorama
0.5%
auspicioso sobre la evolución
0.0%
de las finanzas públicas con2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
solidadas, en el que cabría
esperar que se destinen parte
de los recursos disponibles para atender otras necesidades urgentes.
Sin embargo este escenario tiene una baja probabilidad de cumplimiento. Difícilmente la estructura impositiva actual, con un fuerte sustento en las Retenciones a
las Exportaciones y el Impuesto a las Transacciones Financieras, sumada al resto de
343
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
los problemas estructurales no resueltos (inseguridad jurídica, congelamiento de tarifas, inexistencia de crédito, renegociación de la deuda, ausencia de un régimen transparente de transferencias intergubernamentales, etc.), permitan que la economía argentina mantenga un sendero de crecimiento del producto como el proyectado en la
Tabla 145. Resulta extremadamente difícil hacer una estimación más realista del PBI
en un escenario de tanta incertidumbre, pero en todo caso podría esperarse que la expansión actual debería tender a debilitarse si no se reestablecen los incentivos a la
inversión y se eliminan los recursos tributarios más distorsivos.
En la Tabla 146 y la Tabla 147 se presenta el detalle de las estimaciones fiscales
para el gobierno nacional y las provincias del escenario status quo.201
Tabla 146 – Proyección status quo – Gobierno nacional
Concepto
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
68.006
62.496
43.520
12.334
16.791
14.395
9.580
9.396
5.510
69.247
63.951
45.244
11.878
17.857
15.510
9.922
8.785
5.296
70.798
65.631
47.413
12.590
18.682
16.141
9.985
8.233
5.167
72.256
67.216
49.149
13.094
19.533
16.522
10.393
7.674
5.040
73.600
68.654
50.617
13.618
20.203
16.796
10.818
7.219
4.946
75.170
70.288
52.082
14.026
20.895
17.160
11.260
6.946
4.882
76.952
72.119
53.633
14.447
21.611
17.575
11.720
6.766
4.833
78.822
74.036
55.231
14.880
22.351
18.000
12.199
6.606
4.785
80.780
76.042
56.879
15.327
23.115
18.437
12.698
6.465
4.738
82.829
78.137
58.577
15.787
23.906
18.885
13.217
6.343
4.692
84.972
80.324
60.328
16.260
24.723
19.345
13.757
6.239
4.647
87.209
82.606
62.133
16.748
25.568
19.817
14.319
6.154
4.603
89.544
84.984
63.994
17.250
26.442
20.302
14.904
6.086
4.560
Gasto Total
59.248 61.056
I.Funcionamiento del Estado
7.497
7.284
II. Gasto Público Social
30.771 31.559
II.1. Educación, cultura, ciencia…
3.443
3.850
II.2. Salud
1.838
1.854
II.3. Agua potable y alcantarillado
160
195
II.4. Vivienda y urbanismo
II.5. Promoción y asistencia social
2.323
2.879
II.6. Previsión social
19.712 19.739
II.7. Trabajo
3.294
3.041
2.585
III.Gasto Público en Servicios Económicos 2.100
IV. Transferencias
18.880 19.628
RESULTADO PRIMARIO NACIONAL
8.759
8.192
En millones de pesos valores constantes a precios de 2002
62.654
7.361
32.086
3.850
1.874
197
2.909
20.403
2.852
2.639
20.569
8.145
64.163
7.438
32.710
3.866
1.894
199
2.940
21.062
2.749
2.693
21.322
8.092
65.565
7.517
33.347
3.882
1.914
201
2.971
21.717
2.663
2.742
21.959
8.035
66.962
7.596
33.981
3.898
1.934
203
3.002
22.366
2.577
2.792
22.594
8.208
68.395
7.676
34.610
3.914
1.954
205
3.034
23.011
2.491
2.842
23.267
8.557
69.846
7.757
35.234
3.930
1.975
208
3.066
23.651
2.405
2.894
23.961
8.976
71.319
7.839
35.858
3.950
1.996
210
3.098
24.285
2.320
2.946
24.675
9.461
72.806
7.922
36.473
3.971
2.017
212
3.131
24.909
2.234
3.000
25.412
10.023
74.309
8.005
37.078
3.992
2.038
214
3.164
25.523
2.148
3.054
26.172
10.662
75.829
8.090
37.675
4.012
2.059
217
3.197
26.128
2.062
3.109
26.955
11.380
77.452
8.175
38.349
4.033
2.081
219
3.231
26.724
2.062
3.166
27.762
12.092
Recursos Nacionales
Ingresos totales
I. Recursos tributarios
I.1 DGI
I.1.1 Ganancias
I.1.2 IVA neto
I.1.2 Resto
I.1 Seguridad Social
I.1 Comercio Exterior
II. Recursos no tributarios
Gastos Nacionales
Tabla 147 – Proyección status quo –Provincias y Ciudad de Buenos Aires
Concepto
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
33.332
11.338
3.114
18.880
34.763
12.018
3.117
19.628
36.219
12.499
3.151
20.569
37.503
12.999
3.182
21.322
38.571
13.389
3.223
21.959
39.686
13.791
3.302
22.594
40.872
14.204
3.401
23.267
42.094
14.630
3.503
23.961
43.352
15.069
3.608
24.675
44.650
15.521
3.716
25.412
45.986
15.987
3.827
26.172
47.364
16.467
3.942
26.955
48.783
16.961
4.061
27.762
31.928
8.158
21.167
9.670
3.847
225
1.033
1.572
4.442
378
2.603
1.404
32.329
8.264
21.383
9.714
3.909
229
1.052
1.596
4.509
374
2.682
2.434
32.709
8.372
21.589
9.758
3.973
233
1.071
1.621
4.578
355
2.749
3.509
33.142
8.482
21.842
9.818
4.045
237
1.090
1.647
4.658
347
2.819
4.361
33.578
8.593
22.102
9.878
4.119
242
1.110
1.673
4.740
340
2.883
4.993
34.023
8.707
22.368
9.939
4.195
246
1.131
1.700
4.823
333
2.949
5.664
34.476
8.822
22.638
10.001
4.273
250
1.152
1.728
4.908
326
3.016
6.396
34.938
8.940
22.913
10.063
4.353
255
1.173
1.756
4.993
319
3.086
7.155
35.455
9.060
23.238
10.125
4.454
260
1.195
1.785
5.109
311
3.157
7.898
35.982
9.182
23.571
10.187
4.558
265
1.217
1.814
5.226
303
3.230
8.668
36.520
9.306
23.909
10.250
4.665
269
1.240
1.845
5.345
295
3.305
9.467
37.068
9.432
24.254
10.313
4.774
275
1.264
1.876
5.467
287
3.382
10.296
37.639
9.561
24.618
10.376
4.886
280
1.288
1.907
5.591
290
3.460
11.144
10.162 10.626
En millones de pesos valores constantes a precios de 2002
11.654
12.454
13.028
13.871
14.953
16.131
17.359
18.691
20.129
21.676
23.235
Recursos Provinciales
Ingresos totales
I. Ingresos tributarios
II. Ingresos no tributarios y otros
III. Transferencias
Gastos Provinciales
Gasto Total
I.Funcionamiento del Estado
II. Gasto Público Social
II.1. Educación, cultura, ciencia…
II.2. Salud
II.3. Agua potable y alcantarillado
II.4. Vivienda y urbanismo
II.5. Promoción y asistencia social
II.6. Previsión social
II.7. Trabajo
III.Gasto Público en Servicios Económicos
RESULTADO PRIMARIO PROVINCIAL
En millones de pesos
RESULTADO PRIMARIO CONSOLIDADO
201
Se incorporan las transferencias de coparticipación suponiendo el mantenimiento de la situación efectiva al año 2003.
344
ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES
XXII.3 - Proyecciones consolidadas incluyendo cambios tributarios
XXII.3.a - Cambios tributarios
En esta proyección se propone la eliminación de dos tributos actualmente relevantes a
nivel nacional en cuanto a rendimiento tributario: el Impuesto a las Transacciones Financieras y las Retenciones a las Exportaciones.
Ambos tipos de imposición son abiertamente ineficientes al generar distorsiones
de precios y consecuentes costos en bienestar por cargas excedentes. En el caso del
Impuesto a las Transacciones Financieras, en primer lugar, genera efectos distorsivos diferenciales según las tecnologías de producción de cada rama de actividad;
en segundo lugar, afecta la competitividad de la producción nacional al tener un
sesgo pro-importación y anti-exportación; en tercer lugar, alienta la integración
vertical ineficiente por su efecto cascada; en cuarto lugar, incide negativamente en
el objetivo de bancarización de los flujos monetarios o financieros del sistema económico (un aspecto ligado no solamente al desarrollo del golpeado sistema financiero, luego del default y la crisis reciente, sino en las posibilidades para las administraciones tributarias de fiscalizar con mayor eficacia y eficiencia los sistemas de
recaudación); finalmente, encarece el crédito.
En el caso de las Retenciones a las Exportaciones, generan ineficiencias y costos
de bienestar y desalientan el mejoramiento de la balanza comercial. Este aspecto es
relevante hacia el futuro en vistas de los posibles pagos de los servicios de la deuda
externa que surjan luego de la reestructuración que se negocie con los acreedores. Cabe
aclarar que las Retenciones no son sostenibles a largo plazo como fuente de recursos
para el fisco, debido a que el diferencial de precios entre productos e insumos del sector exportador se va estrechando, por el reacomodamiento de los precios internos al
nuevo nivel de tipo de cambio.
En general, las Retenciones a las Exportaciones suelen surgir como consecuencia
de fuertes devaluaciones de la moneda nacional. Ellas se justifican normalmente en
aras de evitar transferencias de ingreso de muy corto plazo entre agentes económicos.
El Estado “regula” entonces el precio recibido por el exportador (y por ende el precio
interno del commodity) apropiándose del diferencial de precios entre el precio internacional del producto y el valor recibido por el productor. Esta situación dura un cierto
tiempo hasta que las causales de la devaluación se van superando y los precios relativos encuentran su nuevo equilibrio de más largo plazo.
En la proyección con cambios tributarios se supone una gradual desaparición
de las Retenciones en el período 2005-2007. Se supone una disminución de alícuota
de 20% en los años 2005 y 2006, 40% en el año 2007 y la desaparición a partir del
año 2008. Con respecto al Impuesto a las Transacciones Financieras se supone la
gradual desaparición en el período 2004-2006 por medio de una disminución de la
alícuota202 de 20% en los años 2004 y 2005, 40% en el año 2006 y la desaparición a
partir del año 2007.
202
La disminución del Impuesto a las Transferencias Financieras también puede realizarse mediante la
instrumentación de pagos a cuenta contra otros tributos (IVA y/o Ganancias), con las consiguientes venta-
345
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
XXII.3.b - Resultados de la proyección con cambios tributarios
En esta sección se presentan las proyecciones incluyendo cambios tributarios (Figura
119, Tabla 148 y Tabla 149).
Esta proyección tiene Figura 119 – Resultado primario consolidado con cambios
implícita la misma evolución del PBI que en el caso
5.0%
anterior, pero con un siste4.5%
ma impositivo menos distor4.0%
sivo, y probablemente más
3.3%
3.5%
3.1%
3.0%
propicio a la inversión, en el
2.8%
3.0%
2.7%
2.6%
2.5%
que se eliminan progresiva2.3%
2.5%
2.1%
2.0%
mente las Retenciones a las
1.8%
2.0%
1.6% 1.5%
Exportaciones y el Impuesto
1.5%
a las Transacciones Finan1.0%
cieras. La Figura 119 mues0.5%
tra que el superávit primario
0.0%
se reduce del 3% del PBI en
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
el año 2003 a un mínimo de
1,5% en el año 2008, para
luego comenzar a crecer hasta el 3,3% en el año 2015. En esta alternativa, en la
que se eliminan los impuestos distorsivos, la hipótesis de crecimiento del PBI se
estima que tiene una mayor probabilidad de ocurrencia. El problema es que en
este escenario Argentina tiene dificultades para afrontar el pago de los intereses
de la deuda no declarada en default y para alcanzar el 3% de superávit comprometido con el FMI.
Tabla 148 – Proyección escenario con cambios tributarios – Gobierno nacional
Concepto
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
68.006
62.496
43.520
12.334
16.791
14.395
9.580
9.396
5.510
68.173
62.876
44.169
11.878
17.857
14.435
9.922
8.785
5.296
67.957
62.790
45.859
12.968
18.857
14.034
9.985
6.945
5.167
67.527
62.487
46.529
13.891
19.863
12.775
10.393
5.565
5.040
65.937
60.991
46.262
14.880
20.788
10.593
10.818
3.911
4.946
66.569
61.687
48.505
15.787
21.883
10.835
11.260
1.922
4.882
68.588
63.755
50.016
16.260
22.631
11.125
11.720
2.019
4.833
70.679
65.893
51.575
16.748
23.403
11.423
12.199
2.119
4.785
72.845
68.106
53.183
17.250
24.202
11.730
12.698
2.225
4.738
75.088
70.396
54.842
17.768
25.028
12.046
13.217
2.337
4.692
77.412
72.765
56.555
18.301
25.882
12.372
13.757
2.454
4.647
79.819
75.216
58.321
18.850
26.765
12.706
14.319
2.576
4.603
82.313
77.753
60.144
19.415
27.677
13.051
14.904
2.705
4.560
Gasto Total
59.248 60.589
I.Funcionamiento del Estado
7.497
7.284
II. Gasto Público Social
30.771 31.559
II.1. Educación, cultura y ciencia y técnica 3.443
3.850
II.2. Salud
1.838
1.854
II.3. Agua potable y alcantarillado
160
195
II.4. Vivienda y urbanismo
II.5. Promoción y asistencia social
2.323
2.879
II.6. Previsión social
19.712 19.739
II.7. Trabajo
3.294
3.041
III.Gasto Público en Servicios Económicos 2.100
2.585
IV. Transferencias
18.880 19.162
RESULTADO PRIMARIO NACIONAL
8.759
7.583
En millones de pesos valores constantes a precios de 2002
61.694
7.361
31.800
3.850
1.874
197
2.909
20.403
2.567
2.639
19.895
6.263
62.504
7.438
32.188
3.866
1.894
199
2.940
21.062
2.227
2.693
20.185
5.022
62.738
7.517
32.410
3.882
1.914
201
2.971
21.717
1.726
2.742
20.070
3.199
64.503
7.596
33.073
3.898
1.934
203
3.002
22.366
1.670
2.792
21.042
2.066
65.949
7.676
33.733
3.914
1.954
205
3.034
23.011
1.614
2.842
21.698
2.639
67.413
7.757
34.388
3.930
1.975
208
3.066
23.651
1.559
2.894
22.374
3.266
68.899
7.839
35.042
3.950
1.996
210
3.098
24.285
1.503
2.946
23.072
3.946
70.400
7.922
35.686
3.971
2.017
212
3.131
24.909
1.447
3.000
23.792
4.689
71.916
8.005
36.322
3.992
2.038
214
3.164
25.523
1.392
3.054
24.535
5.496
73.450
8.090
36.950
4.012
2.059
217
3.197
26.128
1.336
3.109
25.301
6.370
75.056
8.175
37.624
4.033
2.081
219
3.231
26.724
1.336
3.166
26.092
7.257
Recursos Nacionales
Ingresos totales
I. Recursos tributarios
I.1 DGI
I.1.1 Ganancias
I.1.2 IVA neto
I.1.2 Resto
I.1 Seguridad Social
I.1 Comercio Exterior
II. Recursos no tributarios
Gastos Nacionales
jas en términos de lucha contra la evasión, pero junto con las dificultades de implementación para el organismo recaudador.
346
ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES
Tabla 149 – Proyección escenario con cambios tributarios – Provincias y CBA
Concepto
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
33.332
11.338
3.114
18.880
34.297
12.018
3.117
19.162
35.544
12.499
3.151
19.895
36.367
12.999
3.182
20.185
36.682
13.389
3.223
20.070
38.135
13.791
3.302
21.042
39.303
14.204
3.401
21.698
40.507
14.630
3.503
22.374
41.749
15.069
3.608
23.072
43.029
15.521
3.716
23.792
44.349
15.987
3.827
24.535
45.710
16.467
3.942
25.301
47.113
16.961
4.061
26.092
31.928
8.158
21.167
9.670
3.847
225
1.033
1.572
4.442
378
2.603
1.404
32.329
8.264
21.383
9.714
3.909
229
1.052
1.596
4.509
374
2.682
1.968
32.709
8.372
21.589
9.758
3.973
233
1.071
1.621
4.578
355
2.749
2.835
33.142
8.482
21.842
9.818
4.045
237
1.090
1.647
4.658
347
2.819
3.225
33.578
8.593
22.102
9.878
4.119
242
1.110
1.673
4.740
340
2.883
3.103
34.023
8.707
22.368
9.939
4.195
246
1.131
1.700
4.823
333
2.949
4.112
34.476
8.822
22.638
10.001
4.273
250
1.152
1.728
4.908
326
3.016
4.827
34.938
8.940
22.913
10.063
4.353
255
1.173
1.756
4.993
319
3.086
5.569
35.455
9.060
23.238
10.125
4.454
260
1.195
1.785
5.109
311
3.157
6.294
35.982
9.182
23.571
10.187
4.558
265
1.217
1.814
5.226
303
3.230
7.047
36.520
9.306
23.909
10.250
4.665
269
1.240
1.845
5.345
295
3.305
7.830
37.068
9.432
24.254
10.313
4.774
275
1.264
1.876
5.467
287
3.382
8.642
37.639
9.561
24.618
10.376
4.886
280
1.288
1.907
5.591
290
3.460
9.474
10.162
9.551
En millones de pesos valores constantes a precios de 2002
9.098
8.247
6.303
6.178
7.466
8.835
10.240
11.736
13.325
15.012
16.730
Recursos Provinciales
Ingresos totales
I. Ingresos tributarios
II. Ingresos no tributarios y otros
III. Transferencias
Gastos Provinciales
Gasto Total
I.Funcionamiento del Estado
II. Gasto Público Social
II.1. Educación, cultura, ciencia…
II.2. Salud
II.3. Agua potable y alcantarillado
II.4. Vivienda y urbanismo
II.5. Promoción y asistencia social
II.6. Previsión social
II.7. Trabajo
III.Gasto Público en Servicios Económicos
RESULTADO PRIMARIO PROVINCIAL
En millones de pesos
RESULTADO PRIMARIO CONSOLIDADO
En este punto surgen los dilemas más importantes que tiene hoy la política fiscal.
El escenario de status quo presentado en la sección XXII.2 muestra cierta holgura fiscal y una baja probabilidad de cumplimiento, ya que difícilmente la economía pueda
sostener el ritmo de crecimiento del producto con la estructura impositiva actualmente
en vigencia. En el escenario con cambios tributarios, la probabilidad de que el contexto
planteado se cumpla es más alta, pero aparecen dificultades que demandarían algún
tipo de ajuste para que sea sostenible en el tiempo el resultado de las finanzas públicas.
En este sentido cabe preguntarse: ¿es posible mantener los impuestos distorsivos que se
proponen eliminar? ¿Pueden aumentarse otros impuestos o crearse algunos nuevos?
¿Qué flexibilidad hay para reducir las erogaciones? ¿Qué rol juega el régimen de coparticipación para hacer más eficiente la relación gastos e impuestos a cada nivel de
gobierno?
La eliminación de las Retenciones y del Impuesto al Cheque implica una reducción de los ingresos tributarios del gobierno nacional de casi 15.000 millones de pesos
(valores corrientes año 2003). Esto representa poco más de un 20% de la recaudación
nacional. Se puede suponer, como se hizo en las proyecciones, que la eliminación de
estos tributos aumente la base imponible de otros impuestos ya vigentes, como Ganancias e IVA y permita recuperar ingresos fiscales por un valor estimado de 5.000 millones de pesos. Debe aclarase que estos dos últimos impuestos son coparticipables y que,
por lo tanto, la Nación solo recuperaría una fracción de ese monto. No obstante, aún en
la hipótesis más optimista no se recuperarían totalmente los ingresos que se pierden por
la eliminación de estos impuestos.
Las alternativas para alcanzar ciertos equilibrios fiscales deberían buscarse por el
lado de los gastos. Es muy difícil, en la situación actual y seguramente por los próximos
años, suponer que se pueda aumentar la presión tributaria en Argentina, en un contexto
en que deben generarse las condiciones mínimas para aumentar la inversión y el empleo.
Los esfuerzos deberán dirigirse a disminuir el gasto, a hacerlo más eficiente y a mejorar
la calidad del mismo. Esto no supone necesariamente la reducción de los servicios ofrecidos por el Sector Público en sentido amplio, sino que debe ajustarse el gasto eliminando sobre-costos, corrupción, erogaciones no justificadas, etc. También debe reducirse el
costo fiscal que implican los regímenes especiales de promoción de las actividades pro347
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
ductivas, las exenciones impositivas y la alta evasión fiscal. Si no se avanza en la reducción del gasto y en mejorar el desempeño de la gestión de recaudación de impuestos, es
posible que ocurra otra apropiación por parte del Estado de fondos privados.
XXII.4 - Incorporación de la propuesta de coparticipación a las proyecciones
Hasta el momento se ha analizado la proyección del desempeño consolidado del Sector
Público argentino. En esta sección se incorpora la propuesta de coparticipación presentada en el capítulo XIV, con el objetivo de observar la situación particular del gobierno
nacional y las provincias. Se trabaja sobre la propuesta que incluye los cambios tributarios y en base al resultado fiscal total (es decir, incorporando los pagos de servicios de
la deuda nacional y provincial).
XXII.4.a - Proyección de la situación fiscal del gobierno nacional y las provincias
En esta sección se aplican los lineamientos propuestos para el régimen de coparticipación descriptos en el capítulo XIV. La distribución primaria se determina como el promedio de la participación en el gasto entre el gobierno nacional y las provincias.203
Tabla 150 – Situación fiscal con esquema de coparticipación propuesto
En millones de pesos constantes de 2002
Concepto
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Recursos Nacionales no coparticipables
24.486 24.004 22.098 20.998 19.675 18.065 18.572 19.104 19.662 20.246
Recursos Nacionales coparticipables
43.520 44.169 45.859 46.529 46.262 48.505 50.016 51.575 53.183 54.842
Gasto Nacional
47.117 48.554 49.211 50.026 50.607 51.638 52.673 53.713 54.762 55.811
Recursos Provinciales propios
14.452 15.135 15.650 16.181 16.612 17.092 17.605 18.133 18.677 19.237
Gasto Provincial
34.687 35.839 36.360 36.938 37.488 38.050 38.624 39.211 39.856 40.515
Distribución primaria a provincias (1)
43,4% 43,4% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2%
Transferencias a provincias (2)
18.880 19.162 18.880 19.366 19.649 19.536 20.483 21.121 21.780 22.459
Resultado fiscal Gobierno Nacional
2.009
457
-134 -1.865 -4.319 -4.604 -4.568 -4.156 -3.697 -3.181
Resultado fiscal Provincias
-1.355 -1.542 -1.830 -1.391 -1.228 -1.422
-536
43
601
1.181
Resultado fiscal Consolidado
653 -1.085 -1.964 -3.257 -5.546 -6.027 -5.105 -4.112 -3.096 -2.000
(1) Prorrateador de primaria para provincias:
Año 2004 igual a participación efectiva año 2003
Período 2005-2015: promedio 2005-2015 de participaciones proyectadas en el gasto consolidado
(2) A partir del año 2005 la transferencia se determina multiplicando el coeficiente de distribución primaria por los recursos nacionales
coparticipables del año anterior. Adicionalmente se establece un mínimo en base al año 2003.
Figura 120 – Situación fiscal con esquema
de coparticipación propuesto
1.0%
0.5%
Resultado fiscal Gobierno Nacional
Resultado fiscal Provincias
Resultado fiscal Consolidado
0.0%
-0.5%
-1.0%
-1.5%
-2.0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
203
2014
21.498
58.321
57.912
20.409
41.877
42,2%
23.882
-1.975
2.415
439
La situación fiscal total
es presentada en la Tabla 150
y la Figura 120. El gobierno
nacional tiene una situación
relativamente holgada en los
años 2004 y 2005 que le permite obtener un superávit
acumulado de aproximadamente 2.500 millones de pesos (incluyendo pago de servicios de la deuda). La situación se complica a partir del
año 2006 que muestra un déficit de 1.800 millones, que
El promedio se calcula en la proyección para el período 2005-2015.
348
2013
20.858
56.555
56.861
19.814
41.188
42,2%
23.159
-2.608
1.786
-823
ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES
debería ser cubierto con el superávit anterior. Más adelante el déficit se agrava como
consecuencia de la eliminación plena de los impuestos distorsivos (Impuesto a las
Transacciones Financieras y Retenciones a las Exportaciones) que lleva a un desequilibrio máximo de 4.600 millones de pesos en el año 2008 (1,1% del PBI). Posteriormente la situación comienza a mejorar tendiéndose al equilibrio presupuestario. El déficit
acumulado en el período 2007-2014 es de casi 30.000 millones de pesos. Esto implicaría un esfuerzo de disminución del gasto nacional de 7% en el período 2007-2013, una
suba de recursos no coparticipables de 19% o un incremento de la recaudación de coparticipables del 7%. Una combinación de las tres vías de ajuste sería el camino más
factible para transitar y no parecería un objetivo inalcanzable en vista de los niveles de
derroche y de evasión actuales.
Respecto de la situación provincial se observa una dinámica de mejoramiento
constante a partir de una situación de déficit que persiste en el período 2003-2009. El
desequilibrio acumulado es de 9.300 millones. Posteriormente se pasa a una situación
superavitaria en el período 2010-2014 (superávit acumulado de 6.300 millones de pesos). Cabe aclarar que, como se apreciará seguidamente, existen heterogeneidades en
las situaciones particulares de cada jurisdicción que implicarán esfuerzos dispares en
cuanto a ajuste del gasto o incremento de recaudación propia. En el caso de las provincias pueden evaluarse alternativas de reformas tributarias tales como la creación de un
Impuesto provincial a las Ganancias (Personas Físicas), o de un Impuesto al Uso de los
Combustibles (para más detalles ver sección XXII.6).
XXII.4.b - Proyección de la situación fiscal por provincias
Bajo el esquema de coparticipación propuesto y en base a las proyecciones fiscales
realizadas, las transferencias a las provincias se presentan en la Tabla 151 mientras que
la situación fiscal (ingresos menos gastos) se presenta en la Tabla 152.
Tabla 151 – Transferencias a las provincias bajo esquema de coparticipación propuesto
Jurisdiccion
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumán
Tierra del Fuego
Ciudad de Bs.As.
Total
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
4.500
439
1.655
619
794
318
802
573
519
394
479
700
640
323
423
648
539
415
364
1.699
737
798
236
265
18.880
4.568
445
1.679
629
806
323
814
582
527
400
486
710
649
327
429
657
547
421
370
1.724
748
810
240
269
19.162
4.500
439
1.655
619
794
318
802
573
519
394
479
700
640
323
423
648
539
415
364
1.699
737
798
236
265
18.880
4.633
449
1.698
635
813
326
822
586
531
403
490
719
656
331
433
664
552
425
372
1.743
755
818
242
271
19.366
4.723
453
1.723
643
823
330
833
593
538
407
495
731
665
335
439
673
558
430
376
1.768
764
830
244
275
19.649
4.701
450
1.713
639
818
328
828
589
535
404
491
727
661
333
436
670
555
427
373
1.758
759
825
242
274
19.536
5.018
465
1.797
668
851
342
864
609
555
418
506
767
690
348
454
701
576
441
384
1.842
787
863
249
287
20.483
5.262
473
1.855
686
871
350
886
620
568
424
513
796
708
357
465
721
589
449
389
1.899
804
889
252
296
21.121
5.534
479
1.914
703
889
358
909
629
579
430
518
827
727
366
476
742
601
456
393
1.957
819
915
253
305
21.780
5.837
483
1.976
721
907
365
931
636
590
434
522
860
745
375
486
763
612
462
395
2.016
833
941
254
315
22.459
6.171
487
2.040
739
924
373
952
641
600
437
523
895
764
384
496
785
622
466
395
2.078
845
968
253
324
23.159
6.538
488
2.106
756
939
379
973
645
609
438
522
932
782
392
505
807
631
469
393
2.141
856
995
251
334
23.882
En millones de pesos constantes de 2002
349
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 152 – Situación fiscal provincias bajo esquema de coparticipación propuesto
Jurisdiccion
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumán
Tierra del Fuego
Ciudad de Bs.As.
Total
Total sin CBA
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
-1.544
55
-555
-122
-182
215
-253
-90
91
-79
58
152
-52
267
59
3
-38
-60
-14
-68
246
98
-12
471
-1.355
-1.827
-1.499
41
-575
-138
-210
195
-270
-111
90
-82
48
137
-74
217
30
-31
-52
-67
-34
-98
243
76
-27
650
-1.542
-2.192
-1.478
25
-603
-160
-241
182
-293
-137
75
-94
28
123
-99
192
19
-58
-69
-85
-56
-116
223
54
-46
783
-1.830
-2.613
-1.270
25
-566
-159
-243
181
-286
-141
80
-91
26
136
-100
177
23
-60
-67
-88
-67
-67
231
64
-57
928
-1.391
-2.319
-1.144
19
-553
-165
-255
179
-289
-152
79
-94
17
143
-109
164
24
-70
-71
-97
-80
-43
230
65
-71
1.043
-1.228
-2.271
-1.126
5
-575
-183
-282
177
-307
-174
67
-103
-0
140
-131
159
18
-93
-85
-114
-94
-53
214
48
-88
1.156
-1.422
-2.578
-766
8
-502
-170
-271
194
-285
-173
80
-97
0
184
-120
177
35
-81
-74
-114
-92
32
232
75
-96
1.287
-536
-1.823
-476
4
-456
-167
-274
206
-276
-181
84
-97
-8
216
-119
191
44
-80
-73
-121
-96
89
238
88
-109
1.416
43
-1.372
2011
-170
-2
-413
-166
-280
216
-269
-192
87
-99
-18
251
-121
203
53
-80
-73
-130
-103
144
241
102
-124
1.545
601
-944
2012
169
-10
-368
-165
-288
227
-264
-206
88
-102
-31
288
-123
215
61
-81
-74
-140
-112
202
243
115
-141
1.677
1.181
-496
2013
2014
542
-19
-320
-164
-298
238
-259
-222
89
-107
-46
327
-126
228
69
-81
-77
-153
-123
262
243
129
-160
1.813
1.786
-27
952
-31
-269
-164
-309
248
-254
-241
89
-113
-65
370
-130
241
77
-82
-80
-167
-136
323
241
143
-181
1.952
2.415
462
En millones de pesos constantes de 2002
Tal como se adelantó anteriormente, se observa la heterogénea situación fiscal de
las provincias.
En base a la variación de los porcentajes de distribución secundaria pueden identificarse las jurisdicciones ganadoras y perdedoras del esquema de coparticipación propuesto. Tal información se presenta en la Tabla 153.
Tabla 153 – Ganadores y perdedores del esquema de coparticipación propuesto
Jurisdicción
Buenos Aires
Mendoza
Córdoba
Ciudad de Bs.As.
Santa Fe
Tucumán
Salta
Misiones
Corrientes
Neuquén
Entre Ríos
Río Negro
2004
23,8%
3,7%
8,8%
1,4%
9,0%
4,2%
3,4%
3,4%
3,3%
1,7%
4,3%
2,2%
2014
27,3%
3,9%
8,8%
1,4%
9,0%
4,2%
3,4%
3,3%
3,2%
1,6%
4,1%
2,1%
Variación
14,7%
5,3%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
-3,4%
-3,4%
-3,8%
-4,1%
-5,7%
Jurisdicción
Chubut
Chaco
Jujuy
San Juan
Santiago del Estero
San Luis
Formosa
Catamarca
La Pampa
La Rioja
Santa Cruz
Tierra del Fuego
2004
1,7%
4,2%
2,7%
2,9%
3,9%
2,2%
3,0%
2,3%
2,1%
2,5%
1,9%
1,3%
2014
1,6%
3,9%
2,6%
2,6%
3,6%
2,0%
2,7%
2,0%
1,8%
2,2%
1,6%
1,1%
Variación
-5,8%
-6,5%
-7,1%
-7,4%
-8,1%
-10,5%
-11,0%
-12,0%
-12,0%
-13,8%
-14,5%
-15,8%
Respecto de la situación fiscal de las provincias (Tabla 152) luego de aplicado el
esquema de coparticipación propuesto, la pregunta relevante se refiere al esfuerzo fiscal que deberían realizar las jurisdicciones provinciales para alcanzar el equilibrio presupuestario. Se puede cuantificar el problema desde dos perspectivas: (i) en términos
del esfuerzo necesario de disminución del gasto, y (ii) en términos del esfuerzo para
incrementar la recaudación propia.
350
ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES
Tabla 154 – Disminución del gasto provincial para equilibrar la situación fiscal
(en porcentaje)
Jurisdiccion
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumán
Tierra del Fuego
Ciudad de Bs.As.
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
13,2
12,9
10,9
9,7
9,5
6,4
3,9
17,9
16,0
18,2
18,5
18,2
20,5
17,1
17,6
20,2
16,5
17,9
20,6
17,0
19,5
22,4
14,6
17,8
21,1
19,3
15,4
20,6
18,4
19,8
18,6
19,6
19,6
20,6
21,9
13,1
14,7
14,1
14,2
8,1
10,6
10,4
3,5
7,4
10,5
4,5
3,4
6,3
9,7
13,0
7,3
4,0
6,4
10,3
2011
2012
2013
2014
13,1
17,1
20,9
1,4
0,3
11,7
16,7
20,9
1,6
10,3
16,2
21,0
3,1
8,8
15,9
21,2
4,9
7,3
15,5
21,5
18,8
21,2
17,9
21,6
17,2
22,4
16,5
23,4
15,9
24,6
15,4
26,0
15,4
0,1
14,2
13,9
1,3
14,0
3,0
14,2
5,1
14,6
7,4
15,2
9,9
11,1
13,0
11,6
11,3
11,2
11,1
11,1
11,1
6,3
9,1
13,1
8,5
2,3
7,2
9,5
14,1
9,8
1,4
9,3
11,2
16,1
11,3
1,8
7,9
9,6
15,6
10,8
7,6
9,3
16,2
11,1
7,4
9,1
16,9
11,6
7,2
9,1
17,7
12,3
7,1
9,2
18,8
13,1
7,0
9,4
19,9
14,2
12,3
14,8
17,6
18,5
20,2
22,1
24,1
26,3
28,6
Tabla 155 – Incremento de los recursos propios provinciales necesarios
(en porcentaje)
Jurisdiccion
Buenos Aires
Catamarca
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumán
Tierra del Fuego
Ciudad de Bs.As.
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
32,8
88,0
162,0
2,4
1,4
28,8
84,6
160,4
7,1
24,8
81,5
159,7
13,9
20,9
78,7
159,8
21,7
17,0
76,3
160,6
61,6
204,0
57,8
206,9
54,7
213,1
51,8
221,1
49,2
230,9
46,8
242,4
55,6
0,4
50,4
48,8
7,0
48,2
15,9
48,3
26,3
49,0
38,2
50,3
51,4
45,8
53,2
47,2
45,6
44,8
44,2
43,8
43,7
25,9
44,9
47,3
16,6
5,0
29,1
46,0
50,5
19,4
3,1
37,5
53,7
57,5
22,3
3,7
31,7
45,6
55,6
21,2
30,4
43,3
57,2
21,4
29,4
41,9
59,4
22,3
28,6
41,3
62,2
23,5
27,9
41,3
65,5
25,0
27,3
41,9
69,3
26,7
35,6
43,6
52,6
55,8
61,2
67,6
74,4
81,8
89,7
26,9
25,5
21,0
18,3
17,4
11,5
6,9
51,1
90,0
153,3
51,4
100,2
169,1
46,3
95,4
163,6
43,7
95,6
165,6
44,1
103,0
177,4
37,3
92,5
165,4
69,6
155,3
72,5
183,7
68,0
183,2
66,5
191,8
68,6
212,7
50,5
55,5
52,1
52,0
34,9
44,9
43,5
14,5
37,8
39,2
8,6
7,9
26,0
48,6
47,7
14,1
9,0
17,5
29,1
La Tabla 154 muestra situaciones extremas de necesidad de ajuste del gasto, tal
como Tierra del Fuego, Formosa, Chaco y San Luis, con disminuciones de aproximadamente 20%. En el caso que el equilibrio presupuestario se busque por el lado de los
351
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
ingresos tributarios propios, el problema se agrava dada la baja participación del autofinanciamiento provincial, tal como se muestra en la Tabla 155.
XXII.5 - Descentralización de gastos204
Adicionalmente a la propuesta de coparticipación desarrollada en el capítulo XIV y las
modificaciones tributarias descriptas en la sección XXII.3.a, se analizan alternativas de
descentralización de gastos hacia los niveles subnacionales de gobierno, con el objeto
de mejorar la eficiencia. Los gastos que se propone descentralizar son los siguientes:
• Justicia y Seguridad a la Ciudad de Buenos Aires;
• Fondo de Incentivo Docente a todas las jurisdicciones;
• Gasto en Promoción y Asistencia Social a todas las jurisdicciones.
Estas medidas deberían ser instrumentadas mediante normas legales separadas de las
que regulan el régimen de coparticipación y estar acompañadas de la correspondiente transferencia de recursos. Al transferirse el mismo importe de gastos y de recursos, el impacto
sobre el resultado financiero del gobierno nacional y provincial es neutral. En el caso de las
erogaciones que se propone descentralizar, la transferencia de recursos necesaria es de
aproximadamente 5.000 millones de pesos anuales. Esto implicaría una modificación de la
distribución primaria de 10 puntos porcentuales a favor de las provincias. Una estimación
del costo por jurisdicción y su evolución temporal se presenta en la Tabla 156, suponiendo
el caso de que la descentralización se produjera en el año 2005.
Tabla 156 – Impacto sobre el gasto provincial de la propuesta de descentralización
Jurisdicción
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Buenos Aires
1.275,4
1.290,0
1.304,9
1.319,9
1.335,0
1.350,4
1.365,9
Catamarca
64,3
65,9
67,6
69,3
71,0
72,8
74,6
Córdoba
226,6
229,2
231,9
234,6
237,4
240,2
243,0
Corrientes
110,0
111,9
113,9
115,8
117,9
119,9
122,0
Chaco
171,6
174,7
177,8
181,0
184,2
187,5
190,9
Chubut
34,8
35,3
35,8
36,4
36,9
37,5
38,0
Entre Ríos
97,8
99,2
100,6
102,0
103,5
104,9
106,4
Formosa
97,6
99,8
102,0
104,2
106,5
108,9
111,3
Jujuy
118,6
121,0
123,5
126,0
128,5
131,1
133,7
La Pampa
29,1
29,5
29,9
30,3
30,7
31,1
31,6
La Rioja
42,2
43,4
44,7
46,0
47,3
48,7
50,1
Mendoza
107,9
109,2
110,6
112,0
113,4
114,8
116,3
Misiones
85,5
87,4
89,3
91,3
93,3
95,3
97,4
Neuquén
47,5
48,5
49,5
50,5
51,5
52,6
53,6
Río Negro
54,5
55,0
55,5
56,0
56,6
57,1
57,6
Salta
147,4
151,0
154,7
158,4
162,2
166,2
170,2
San Juan
69,4
70,7
72,0
73,3
74,6
76,0
77,3
San Luis
37,1
38,0
39,0
40,0
41,1
42,2
43,2
Santa Cruz
16,6
16,9
17,2
17,6
17,9
18,2
18,6
Santa Fe
307,4
310,1
312,9
315,7
318,5
321,4
324,3
Santiago del Estero
102,5
104,5
106,6
108,7
110,9
113,1
115,3
Tucumán
157,4
160,3
163,2
166,1
169,1
172,2
175,3
Tierra del Fuego
9,3
9,6
10,0
10,4
10,7
11,1
11,5
Ciudad de Bs.As.
1.780,7
1.798,0
1.815,4
1.833,0
1.850,8
1.868,8
1.887,0
Total
5.191,2
5.259,2
5.328,3
5.398,5
5.469,7
5.542,0
5.615,1
En millones de pesos constantes de 2002
Incluye: justicia y seguridad para la CBA, incentivo docente y promoción social para todas las jurisdicciones
204
Para más detalles ver documentos en www.depeco.econo.unlp.edu.ar
352
2012
1.381,5
76,5
245,8
124,1
194,3
38,6
107,9
113,7
136,4
32,0
51,5
117,7
99,5
54,7
58,1
174,3
78,7
44,4
18,9
327,2
117,6
178,4
12,0
1.905,4
5.689,4
2013
1.397,3
78,5
248,7
126,2
197,7
39,2
109,4
116,2
139,2
32,5
53,0
119,2
101,7
55,8
58,7
178,5
80,1
45,5
19,3
330,1
120,0
181,7
12,4
1.924,0
5.764,7
2014
1.413,3
80,4
251,6
128,4
201,2
39,8
110,9
118,8
142,0
32,9
54,5
120,7
103,9
57,0
59,2
182,9
81,6
46,7
19,6
333,0
122,3
184,9
12,8
1.942,8
5.841,3
ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES
XXII.6 - Reforma tributaria provincial
De acuerdo con un análisis de las ventajas y desventajas de cada tipo de impuesto asignable a los gobiernos provinciales y en armonía con el régimen tributario federal previsto por la Constitución Nacional,205 los principios de las teorías normativa y positiva
del federalismo fiscal y los patrones observados en los diseños tributarios subnacionales de acuerdo con la experiencia internacional,206 se proponen las siguientes reformas
del sistema tributario.
XXII.6.a - Sustitución del Impuesto sobre los Ingresos Brutos por un Impuesto a las
Ventas Minoristas
Se propone el Impuesto a las Ventas Minoristas como sustituto del Impuesto sobre los
Ingresos Brutos por su menor distorsión, no obstante su natural menor potencial de
rendimiento tributario. Además, posee otras ventajas: su fácil administración; la posible superación de la crítica usual sobre la imposibilidad de evitar gravar ciertos consumos intermedios, que resulta factible lograr a través de los acuerdos de intercambio
informativo entre las Direcciones de Renta provinciales y la AFIP (por el IVA nacional); su virtud de no requerir participación del nivel nacional de gobierno para establecer alícuotas compensatorias como sucede en la alternativa del IVA subnacional; permite separar fuentes entre niveles de gobierno (a diferencia del IVA compensatorio o
dual); aplica el criterio de destino y no requiere acuerdos interprovinciales ni compensaciones entre fiscos (aspecto relevante en una federación con libre tránsito de bienes
sin controles en frontera, a diferencia de su alternativa del IVA subnacional sujeto a
fraudes en los destinos); y, por su mayor virtud respecto al principio de correspondencia fiscal (en términos relativos con respecto a la alternativa del IVA subnacional).
XXII.6.b - El Impuesto provincial a las Ganancias (Personas Físicas)
Se propone implementar este impuesto por ampliar la base directa de financiamiento
del gobierno y mejorar la equidad del sistema tributario federal; por ser de muy reducido costo de administración para los fiscos provinciales al basarse en la liquidación del
Impuesto nacional a las Ganancias de Personas Físicas; por ser un tributo compatible
con el criterio de renta mundial aplicado en la gran mayoría de los países; por ser el
impuesto ampliamente utilizado en países federales y ser notoriamente ausente a nivel
subnacional en Argentina; por evitar una estructura del alícuotas progresivas no recomendable en impuestos subnacionales, pues se trata de un tributo con alícuota plana
(flat tax) que no distorsiona la progresividad del impuesto nacional concurrente, al admitir el mínimo no imponible; y, por ser un impuesto de alta virtud con respecto al
principio de correspondencia fiscal.
XXII.6.c - El Impuesto al Uso de Combustibles
Se recomienda por ser un tributo que puede ligarse al principio del beneficio, que resulta altamente propicio para ser manejado a nivel subnacional; por ser de sencilla ubicación o identificación del usuario (o identificación de la base); por estar relacionado
205
206
Ver Piffano (1998b).
Ver un tratamiento detallado en Piffano (2003a).
353
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
concurrentemente con el Impuesto nacional a los Combustibles y permitir el cruce de
información entre los fiscos provinciales y nacional; por su virtud en materia de correspondencia fiscal, ligado a su característica de asimilación a un cargo al usuario, al
ser ubicado en las bocas de expendio del combustible.
354
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
XXIII - Anexo VIII. Experiencia internacional
E
Atilio Elizagaray207
ste anexo tiene como objetivo el estudio comparativo de las experiencias internacionales, en cuanto a la estructura vertical del Sector Público, transferencias intergubernamentales y coordinación fiscal. La selección de países se ha hecho para contar
con un panorama amplio y poder obtener lecciones para Argentina. No obstante, es
necesario tener en cuenta que las experiencias de cada país son únicas al estar condicionadas y determinadas por factores políticos, culturales e históricos. Los países seleccionados son Alemania, Australia, Canadá, España, Estado Unidos y Suiza como
países desarrollados; y Brasil, México y Chile como países en desarrollo. Excepto Chile, todos los demás países de la muestra son federales.
XXIII.1 - Perspectiva general
XXIII.1.a - Gasto público: nivel, asignación y ejecución
El tamaño del Sector Público (medido como relación porcentual gasto-PBI), tanto en
países federales como unitarios, es mayor en los países desarrollados que en los países
en desarrollo. Para los países de la muestra, la relación gasto/PBI promedio es del 42%
para los primeros y 28% para los segundos.
Para estudiar el destino del gasto, es necesario observar sus tres finalidades principales: Educación, Salud y Bienestar Social. El gasto consolidado (la suma de los tres
niveles de gobierno) en Educación presenta una gran similitud (6% del PBI) en todos
los países de la muestra (Tabla 157). En las restantes finalidades del gasto, las diferencias se deben al nivel de desarrollo y no a la organización política. Los países desarrollados gastan entre dos y tres veces más en Salud y en Seguridad y Bienestar Social que
los países en desarrollo. Si se observa el gasto por niveles de gobierno, resulta casi tautológico decir que el gasto de los niveles inferiores de gobierno es mayor en los países
federales que en los países unitarios. Hecho que se repite tanto para el gasto total como
para su distribución por finalidades (Tabla 158). Si bien con variaciones entre países,
en general la provisión de la Educación Primaria y Media está en manos de los gobiernos subnacionales; la Educación Superior y parte del financiamiento de los otros dos
niveles educativos está en manos del nivel central.
Por el lado del gasto, las diferencias más notables entre los países de la muestra y
el caso argentino se refieren a la forma de ejecución y a su financiamiento. En cuanto a
su ejecución, en varios países de la muestra aparece una variada y significativa cantidad de gastos que son implementados bajo la forma de programas de ejecución conjun207
Participó como asistente de investigación Silvina Galarza. Se agradece el aporte y los comentarios de
Natalia Porto.
355
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
ta por los dos o tres niveles de gobierno. Así, por ejemplo, Estados Unidos tiene una
ejecución secular (desde comienzos del siglo XIX) con estos programas, en que el nivel central no sólo financia sino que participa en el diseño, ejecución y control en forma conjunta con los niveles inferiores de gobierno. Esta característica ha llevado a varios autores a usar el término “federalismo dual”. Un caso similar es Alemania, donde
se definen claramente ciertas funciones (Salud, Educación, Inversión en Universidades,
etc.) como “gastos compartidos” que deben ser ejecutados por dos o, a veces, los tres
niveles de gobierno. Si bien más en la norma que en los hechos, en varios países de
menor desarrollo se habla de “responsabilidades concurrentes” (Brasil) o de “ejecución
en cooperación” (México).
Tabla 157 – Gasto del Sector Público consolidado: total y por finalidades
(porcentaje del PBI)
Paises y años
Gastos totales
Paises desarrollados
Federales
Alemania (1983)
Australia (1987)
Canadá (1987)
Estados Unidos (1987)
Suiza (1984)
Educación
50,2%
39,1%
46,0%
37,1%
37,4%
Seguridad Social y
Bienestar
Salud
4,2%
5,5%
5,8%
5,1%
5,3%
8,0%
5,5%
6,0%
4,3%
5,9%
21,2%
9,6%
12,3%
9,0%
13,9%
Paises en desarrollo
Federales
Argentina (1997)
27,1%
3,9%
4,0%
7,7%
Unitarios
Chile (1987)
32,3%
4,9%
1,9%
8,8%
Fuente: Levin (1990) basado en Government Finance Statistics Yearbook, IMF (1989) y Caracterización y
evolución del Gasto Público Social, Secretaria de programación económica y regional (1999)
Tabla 158 - Gastos público y principales componentes por niveles de gobierno
(porcentaje del total)
Gastos totales
Educación
Seguridad Social y
Bienestar
Salud
Paises y años
Gob.
central
Gob.
estaduales
Gob.
locales
Gob.
central
Gob.
estaduales
16,2%
5,2%
15,3%
12,2%
22,6%
19,4%
4,2%
27,8%
37,5%
28,7%
4,7%
10,1%
68,4%
72,1%
37,5%
65,1%
43,6%
55,0%
7,9% 22,2%
9,6%
2,3%
75,6%
Gob.
locales
Gob.
central
27,4%
0,1%
25,0%
6,1%
51,7%
34,9%
72,4%
51,9%
49,7%
37,3%
57,1%
55,8%
Gob.
estaduales
Gob.
locales
Gob.
central
Gob.
estaduales
Gob.
locales
Otros
Gob.
central
Gob.
estaduales
Gob.
locales
Paises Desarrollados
Federales
Alemania (1998)
Australia (1998)
Canadá (2000)
España (1997)
Estados Unidos (1999)
Suiza (1999)
59,6%
56,7%
42,3%
67,6%
50,4%
52,6%
24,1%
38,1%
42,3%
20,2%
26,9%
28,0%
58,8%
65,8%
90,1%
39,3%
24,5%
7,6%
12,5% 15,1% 78,6%
47,4% 0,7% 90,3%
49,7% 0,7% 46,4%
59,7% 3,0% 94,1%
32,1% 10,9% 68,7%
25,0% 19,2% 76,7%
10,9% 10,5% 46,9%
8,3% 1,5% 51,9%
46,4% 7,3% 38,4%
3,7% 2,1% 65,5%
23,1% 8,2% 59,4%
14,8% 8,4% 43,1%
47,0%
30,0%
33,0%
37,9%
38,4%
14,1%
18,9%
32,6%
20,0%
10,3%
23,3%
20,4%
21,6%
Paises en desarrollo
Federales
Argentina (1997)
Brasil (1987) (*)
Méjico (1984) (*)
2,3% 45,0%
8,0% 60,0%
9,0%
Unitarios
93,8%
6,2% 81,7%
18,3% 98,1%
1,9% 100%
Fuente: Elaboración propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001) y a Caracterización y evoluvión del Gasto Público Social,
Secretaria de programación económica y regional (1999)
(*) No se cuentan con todos los datos.
Chile (1987)
356
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
XXIII.1.b - Distribución de recursos
Con el monto de los recursos de todas las fuentes disponibles por los gobiernos ocurre
algo similar a lo dicho sobre los gastos: independientemente de que sean unitarios o
federales, la presión tributaria (medida como recursos impositivos en relación al PBI)
en los países desarrollados es significativamente mayor que en los países en desarrollo.
Para los primeros varía entre 28% y 37% y para los segundos entre 18% y 30% (Tabla
159).
En cuanto a los principales impuestos vigentes en los países de la muestra también aparecen grandes diferencias. Nuevamente, la variable nivel de desarrollo prima
sobre la variable organización política de un país. Los impuestos de mayor rendimiento
en los países desarrollados son los impuestos sobre los Ingresos de Personas y Empresas. En cambio, los principales impuestos de los países en desarrollo son los Impuestos
domésticos sobre Bienes y Servicios (Tabla 160).
Si se observa la recaudación de impuestos por niveles de gobierno, en la mayoría
de los países está concentrada en el nivel central de gobierno. La excepción es Canadá,
único país en el que la recaudación de los gobiernos subnacionales y en particular de
sus provincias, es muy significativa. Dicha recaudación alcanzó en el año 2000 el 47%
de los recursos totales (Tabla 159). Por último, si se quisiera analizar solamente el nivel municipal de gobierno, se encuentra que su recaudación propia es, en la mayoría de
los casos, inferior al 10% de los recursos totales. Las dos excepciones son Estados
Unidos (con el Impuesto a la Propiedad) y Suiza (con los Impuestos a los Ingresos y a
la Propiedad), donde los municipios recaudan el 12% y 15% del total de recursos, respectivamente.
Tabla 159 – Recursos del Sector Público consolidado
Presión tributaria y principales impuestos (porcentaje del PBI)
Paises y años
Paises Desarrollados
Federales
Alemania (1998)
Australia (1998)
Canadá (2000)
España (1997)
Estados Unidos (1999)
Suiza (1999)
Ingresos impositivos Impuestos a los
(Presión tributaria)
Ingresos
37,3%
29,2%
36,6%
34,1%
28,1%
34,4%
10,5%
16,5%
17,8%
10,5%
13,8%
12,5%
Impuestos a la
Propiedad
0,9%
2,7%
3,7%
2,1%
3,0%
2,8%
Impuestos
domésticos sobre
Bienes y Servicios
10,1%
7,5%
8,5%
9,4%
4,4%
6,6%
Paises en desarrollo
Federales
Brasil (1998)
29,7%
5,0%
1,1%
12,4%
Méjico (1998)
18,1%
4,7%
0,3%
7,7%
Unitarios
Chile (2000) (**)
20,7%
4,4%
0,8%
11,7%
Fuente: Elaboración propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001)
(**) Corresponde al Sector Publico nacional y local
357
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 160 - Recursos públicos y principales componentes por nivel de gobierno
(porcentaje del total)
Paises y años
Ingresos impositivos
totales
Impuestos a los ingresos Impuestos a la propiedad
Gob.
Gob.
Central estaduales
Gob.
locales
Gob.
Gob.
Central estaduales
70,5%
77,5%
53,2%
83,0%
68,5%
64,9%
21,7%
19,2%
38,3%
7,5%
19,4%
20,6%
7,8% 43,4%
3,3% 100,0%
8,5% 63,9%
9,4% 85,7%
12,1% 82,7%
14,5% 24,8%
60,4%
69,5%
80,9%
39,6%
26,4%
14,5%
0,0%
4,2%
4,5%
96,2%
na
3,8%
Impuestos domésticos
sobre bs y ss
Otros
Gob.
locales
Gob.
Gob.
Central estaduales
Gob.
locales
Gob.
Gob.
Central estaduales
Gob.
locales
Gob.
Gob.
Central estaduales
Gob.
locales
38,2%
0,0%
36,1%
8,7%
15,8%
41,9%
18,5%
0,0%
0,0%
5,7%
1,5%
33,3%
1,2%
0,0%
0,0%
2,8%
9,9%
24,4%
49,5%
63,6%
22,1%
52,4%
8,3%
48,0%
49,3%
36,3%
77,9%
44,7%
81,8%
27,6%
62,4%
66,2%
40,5%
78,5%
16,8%
91,7%
36,0%
33,8%
59,4%
5,4%
66,7%
8,0%
1,6%
0,0%
0,1%
16,0%
16,5%
0,3%
97,6%
46,4%
70,6%
98,0%
98,8%
99,6%
0,0%
53,6%
26,2%
0,6%
1,2%
0,0%
2,4%
0,0%
3,2%
1,5%
0,0%
0,4%
34,2%
100,0%
100,0%
65,8%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
49,2%
2,2%
0,0%
50,8%
45,6%
51,7%
0,0%
52,2%
48,3%
85,8%
42,5%
99,4%
14,2%
52,8%
0,3%
0,0%
4,7%
0,3%
61,0%
92,5%
41,9%
39,0%
6,9%
45,6%
0,0%
0,6%
12,5%
100,0%
na
na
19,7%
na
80,3%
96,5%
na
3,5%
100,0%
na
0,0%
Paises Desarrollados
Federales
Alemania (1998)
Australia (1998)
Canadá (2000)
España (1997)
Estados Unidos (1999)
Suiza (1999)
Paises en desarrollo
Federales
Argentina (1989)
Brasil (1998)
Méjico (1998)
Unitarios
Chile (1988)
Fuente: Elaboración propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001)
na = no aplicable
XXIII.2 - Análisis por países
XXIII.2.a - Estados Unidos
Aspectos Institucionales
Durante los años de la Confederación (1781-1988) coexistieron en los Estados Unidos
un gobierno nacional y trece estados, en una relación muy particular. Los estados retenían casi todo el poder, tanto por el lado de las funciones como por el de los recursos.
El nivel central, prácticamente, no tenía capacidad para administrar fondos para financiar sus limitadas funciones. Como forma de compensación, por los llamados “Artículos de la Confederación”, la propiedad de las tierras públicas le fue otorgada al gobierno nacional. Los estados transferían escasos fondos para financiar el nivel central y
eran extremadamente recelosos de otorgar poder al gobierno nacional. Esta situación
cambió en 1788. Estados Unidos pasó a ser un país federal, regido por una Constitución, que dividía las funciones del gobierno entre un gobierno central soberano y estados soberanos. En cuanto a recursos, la Constitución de 1788 otorgó al Congreso Nacional poderes exclusivos en Impuestos al Comercio Exterior y poderes concurrentes
con los estados en, prácticamente, todas las materias imponibles.
Durante las primeras décadas del siglo XIX, las fuerzas del regionalismo económico se manifestaron de distintas formas y, una vez más, amenazaron la existencia del
Gobierno federal. La causa principal detrás de estas fuerzas era la expansión geográfica
del país (el número de estados creció de 17 a 23 entre 1816 y 1821). Los habitantes de
los nuevos territorios recelaban de la autoridad federal y querían libertad para luchar
por sus objetivos usando sus propios medios. La soberanía y la dignidad de los estados
merecían la más alta consideración, muy por encima del gobierno federal, que debía
mantener un tamaño mínimo compatible con el mantenimiento de la unidad nacional y
las relaciones con el resto del mundo.208 Si los estados tenían que cumplir una función
208
Alexis de Tocqueville escribió en 1830: “el gobierno federal ha perdido y seguirá perdiendo terreno
(...) y la continuidad del gobierno federal dependerá de un milagro” (en Maxwell, 1967).
358
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
que significaba una erogación, ésta debería ser financiada con recursos propios y no
con transferencias del nivel federal. La Nación no debería transferir los fondos sino los
poderes tributarios para recaudar esos fondos a los Estados. En palabras del Presidente
Pierce (1854, en Maxwell 1967) “el poder y honor de los Estados no se puede subordinar al poder del Gobierno federal”. Se hace referencia a esta postura como la “Doctrina
del Gobierno Federal Mínimo”.
La Guerra Civil (1861-1865) forzó un brusco cambio en la filosofía social. El gobierno federal debió asumir nuevos gastos y encontrar nuevas fuentes de financiamiento. Las barreras a que la Unión acrecentara sus poderes tributarios fueron levantadas,
dando lugar a la creación de Impuestos a los Ingresos, a las Herencias y a los Consumos Específicos. Finalizada la guerra, la mayoría de los nuevos impuestos fueron revocados, y por un largo período (1866-1893), el Tesoro Norteamericano arrojó significativos superávits. Con las finanzas de los estados saneadas, tanto la Unión como los estados se lanzaron en importantes actividades de inversión y regulatorias, que brindaron
oportunidades para el desarrollo económico.
Antes de la Primera Guerra Mundial las finanzas de la Unión y de los estados estaban en cierto equilibrio. El nivel central recaudaba principalmente impuestos indirectos
(a las importaciones, licores y cigarrillos) y, en menor medida, impuestos directos (a los
ingresos). El principal recurso de los Estados era el Impuesto Inmobiliario, siguiéndole
en importancia los Impuestos a la Herencia y a las Empresas. Las transferencias de la
Unión a los estados y de éstos a las municipalidades eran de muy poca significación. La
Primera Guerra Mundial rompió el delicado equilibrio de las finanzas intergubernamentales norteamericanas. De nuevo, junto con las mayores funciones y erogaciones de la
Unión, también crecieron sus poderes tributarios, y una vez finalizada la guerra, los gastos descendieron en una proporción mayor que los recursos.
La crisis de 1930 puso de manifiesto las falencias o debilidades del federalismo
fiscal norteamericano. Hasta ese momento, la filosofía del “Gobierno Federal Mínimo”
y las crecientes demandas sobre los estados habían producido un nivel central con superávits y gobiernos locales con significativas y persistentes insuficiencias financieras,
con una inadecuada distribución de funciones y recursos entre niveles de gobierno. Por
aquellos años, la atención del desempleo y los programas sociales eran funciones de los
estados, pero sólo la Unión contaba con recursos financieros. La discusión se dio otra
vez y mientras los argumentos bloqueaban la acción, el desempleo aumentó a los niveles más altos de la historia (26% en 1932). El impacto social del desempleo pudo más
que la división tradicional de responsabilidades y una nueva administración en Washington inició el camino de las reformas haciendo uso intensivo de las transferencias a
los Estados bajo distintos programas y esquemas de distribución, pero en su gran mayoría mediante transferencias condicionadas.
Es interesante observar como la evolución del federalismo norteamericano fue
más una respuesta ad-hoc a los shocks provocados por guerras o crisis económicas que
un resultado del diseño estratégico de un sistema de relaciones fiscales intergubernamentales. En palabras de Maxwell (1967): “la improvisación ha sido la norma”.
El federalismo norteamericano deja tres enseñanzas. La primera lección tiene que
ver con la distribución de funciones y recursos. La evolución de la sociedad origina
359
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
nuevas y crecientes demandas que son o deben ser provistas por los gobiernos subnacionales (tanto por razones de eficiencia como de equidad). Por el lado de los recursos,
al menos hoy, sólo el gobierno federal tiene capacidad para aumentar la recaudación
tributaria (por razones de eficiencia). Por lo tanto, quedan dos opciones: a) encontrar
un diseño impositivo que permita transferir poderes tributarios del gobierno central a
los gobiernos locales, o, en su defecto, b) encontrar un diseño de transferencias que,
cumpliendo requisitos de eficiencia y equidad, permita compensar los desequilibrios
verticales. La segunda lección se refiere a la posibilidad y oportunidad de una reforma
del federalismo. En una confirmación de la “hipótesis del desplazamiento” de Peacock
y Wiseman (1979) –como explicación del crecimiento del gasto público- el caso norteamericano parece demostrar que el diseño del federalismo es una respuesta ad-hoc a
cambios profundos en la sociedad, como son los shocks producidos por guerras o grandes crisis económicas. En el medio, sólo las reformas marginales aparecen con posibilidades de ser implementadas con éxito. La tercera lección se refiere a la soberanía de
los dos niveles superiores de gobierno: la tensión entre el gobierno federal y los estados
ha sido abierta y permanente a lo largo de la historia. El federalismo norteamericano
muestra una evolución ambivalente: si bien el nivel federal ha aumentado su rol (sobre
todo por el lado de los recursos), la doctrina del “Gobierno Federal Mínimo” en distintas formas y variantes siempre ha recordado la preeminencia de los estados por sobre el
gobierno federal.
Distribución del gasto
En Estados Unidos, como en la mayoría de los países industrializados, las actividades
relacionadas con la defensa, relaciones exteriores, comercio exterior, moneda, servicios
de telecomunicaciones y transporte interestatal, políticas migratorias, promoción de la
investigación y desarrollo son desempeñadas y/o reguladas por el gobierno central. En
tanto que los gobiernos municipales desarrollan las tareas de policía, bomberos, servicios sanitarios y transporte local. Por su parte, los estados asumen la responsabilidad
principal en materia de salud, educación y cultura, políticas económicas regionales y
bienestar social. Sin embargo, interesa señalar que en ciertas tareas asignadas al nivel
regional la responsabilidad de las mismas es compartida con los otros niveles de gobierno.209 Ejemplos de estas responsabilidades concurrentes se encuentran en la salud y
en los subsidios por desempleo, que son administrados a nivel estadual pero financiados por el gobierno federal; y en la educación primaria y secundaria, que es financiada
por los estados pero la provisión del servicio permanece mayormente a nivel local.
El gasto total consolidado en 1999 alcanzó un 38% del PBI, representando los
gastos del gobierno federal (incluidas las transferencias) un 19% del PBI, los gastos
estaduales un 10% del PBI y los locales un 9% del PBI.
209
Se hace referencia a una característica particular del federalismo en Estados Unidos, conocida como
“federalismo dual”. Algunas de las funciones importantes de los estados (programas de Educación y Salud) son prestadas por el estado y son cofinanciadas (vía transferencias condicionadas con fondos de contrapartida) por el nivel federal. Lo distintivo es que el nivel federal cofinancia pero además participa, en
forma conjunta con el estado, en el diseño, la supervisión de la ejecución y la evaluación del impacto de
los programas. El objetivo último del “federalismo dual” es coordinar de la mejor manera posible esfuerzos entre distintos niveles de gobierno para optimizar los resultados.
360
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Distribución de impuestos
Estados Unidos es un caso extremo de descentralización de poderes impositivos a los
gobierno subnacionales. Cada estado determina su propia política tributaria. De esta
forma, se intenta que las regiones soporten una mayor responsabilidad de sus gastos
dándoles acceso suficiente a fuentes independientes de ingreso. La descentralización le
confiere a cada gobierno una independencia fiscal máxima y control sobre la base y
tasas de sus impuestos. En este país se permite que distintos niveles de gobierno impongan impuestos sobre la misma base, tal es el caso del Impuesto a las Ganancias Personales y Corporativas, que es gravamen tanto federal como estadual. El ingreso total
consolidado en 1999 fue de un 28,1% del PBI, siendo lo recaudado por el gobierno
federal, los gobiernos estaduales y los gobiernos locales un 19%, 5% y 3% del PBI,
respectivamente. A diferencia de muchos países desarrollados no existe en Estados
Unidos un impuesto al consumo de base amplia a nivel nacional.
Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales
En Estados Unidos existió en la década del 70 un sistema de Coparticipación de Impuestos de la Nación a los estados y de la Nación a los gobiernos locales. Mientras estuvo en vigencia, el dinero era distribuido según una fórmula con ciertas restricciones
en su uso, que reflejaban las necesidades de gasto y la capacidad fiscal. En la actualidad no existe este tipo de sistema.
El federalismo fiscal en Estados Unidos se basa en una idea competitiva más que
cooperativa. El principio de subsidiariedad y beneficios recibidos provee un marco intelectual a este esquema. Las transferencias no tienen el objetivo de lograr la igualdad
horizontal sino que buscan asegurar estándares mínimos. Existen transferencias del
gobierno federal a los gobiernos locales pasando por los estados, y transferencias de los
estados a los gobiernos locales. Las más importantes son las transferencias en bloque
(para áreas particulares) y las transferencias específicas (para programas determinados). Las transferencias son distribuidas en función a distintos criterios que incluyen
medidas de necesidad de la comunidad, capacidad y costos de proveer servicios públicos, esfuerzo o capacidad recaudatoria y tamaño de la población. A su vez, la mayoría
de estas transferencias requieren fondos de contrapartida.210 Medicaid es un programa
médico asistencial, que es financiado a través de transferencias específicas con fondos
de contrapartida y sin tope.
En síntesis, las transferencias verticales en Estados Unidos no están destinadas a
compensar ni tienen impacto en los desequilibrios horizontales. Muchas de las transferencias a los niveles inferiores de gobierno dependen del cofinanciamiento por parte de
los estados y gobiernos locales (fondos de contrapartida). Esto tiende a incrementar los
recursos fiscales de los estados ricos. Por ello, la distribución regional de la capacidad
de recaudación influye fuertemente en la distribución regional del gasto.
210
El mayor número de transferencias se destina a Educación, Servicios Sociales, Salud, Transporte, Control de la Contaminación y Desarrollo Regional.
361
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Crédito y deuda
En Estados Unidos no se exige un presupuesto balanceado a nivel nacional. En cambio,
los gobiernos regionales y locales, si bien determinan sus propias políticas fiscales,
están restringidos por las Constituciones Estaduales a equilibrar sus presupuestos y
esto limita, en cierta forma, el endeudamiento. Estos gobiernos piden prestado para
financiar proyectos de capital y el gobierno federal subsidia al endeudamiento local y
estadual al exceptuar del Impuesto Federal al Ingreso a los Intereses pagados por bonos
estaduales y locales.
XXIII.2.b - Alemania
Aspectos Institucionales
La Constitución vigente en Alemania, aprobada en 1948, refleja no sólo las tradiciones
del país, sino también las imposiciones de los Aliados. Los tres objetivos de los Constituyentes fueron: prevenir el abuso de poder, alcanzar iguales condiciones de vida en
todos los Landers y lograr que los Landers tengan una activa participación en la toma
de decisiones del gobierno federal. El resultado fue una organización federal con una
trama de instituciones fuertemente integrada y centralizada. Es así como actualmente
todas las decisiones políticas de importancia son tomadas en forma conjunta por el gobierno federal y los Landers. También, muchas actividades de importancia son ejecutadas en forma conjunta por varios niveles de gobierno.
Es importante observar como los legisladores alemanes han sabido articular el objetivo de equidad con los objetivos y restricciones macroeconómicas. Como ejemplo,
se puede comparar el objetivo mencionado anteriormente (alcanzar iguales condiciones
de vida en todos los Landers) con la norma que sirve de verdadero marco en el cual
deben actuar los dos niveles superiores de gobierno. Dicha norma (1967) dice que la
Federación y los Landers deben tomar sus medidas económicas y fiscales de forma tal
que, en el marco de una economía de mercado, permitan alcanzar la estabilidad de precios, mantener un alto nivel de empleo y alcanzar el equilibrio externo, acompañado
por una adecuada y sostenida tasa de crecimiento de la economía.
Esta organización del federalismo dio excelentes resultados: por más de 40 años
Alemania ha sido ejemplo de una democracia con fuerte crecimiento económico y
equidad. No obstante, a partir de la reunificación, el federalismo alemán parece haber
entrado en una crisis resultante de la imposibilidad financiera de atender las necesidades de los nuevos Landers. El diseño de las instituciones, la toma de decisiones y el
cumplimiento de los objetivos de la Constitución del 1948 fueron posibles hasta fines
de los 80. Las fuertes asimetrías entre los Landers de este y del oeste (disparidades
económicas, culturales y políticas) hacen decir a Reiner-Olaf Schultze (2003) que “el
principio de la igualdad en las condiciones de vida no puede seguir manteniéndose”.
Distribución del gasto
En Alemania hay una división de tareas muy particular. A nivel central el énfasis está
puesto en la función administrativa, la asignación de recursos financieros y la formulación de políticas. Los gobiernos estaduales y locales están a cargo de la implementación y la administración de políticas. Por ello, la división de responsabilidades no se
362
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
encuentra completamente reflejada en la distribución del gasto público entre distintos
niveles de gobierno. La política social (incluida la Salud y la Educación) es implementada en todos los niveles de gobierno. Lo mismo es cierto para la Inversión en Infraestructura (caminos, comunicaciones y construcción) donde las responsabilidades son
compartidas. Además, existen objetivos supranacionales que son planeados y financiados conjuntamente entre los estados y el gobierno federal (funciones o gastos compartidos, como mejoras en la estructura de la economía y de la agricultura, protección de
costas, construcción de edificios para la universidad, etc.).
Distribución de impuestos
Alemania se caracteriza por tener un sistema tributario centralizado. Los estados no
poseen el poder de fijar tasas tributarias, las cuales son establecidas por el gobierno
federal. La única excepción es la tasa del Impuesto a los Negocios Locales, que puede
ser fijada por el nivel local. Sin embargo, los estados participan en la legislación impositiva a través de su voto en el Bundesrat (la asamblea legislativa representativa de los
estados) de modo que pueden influir la política tributaria colectivamente, pero no en
forma individual.211 En este país, las bases impositivas no se comparten entre los distintos niveles de gobierno. A nivel federal, los impuestos más importantes son los Internos, principalmente aquellos sobre el tabaco, la nafta y el alcohol. A nivel regional,
los más relevantes son los Impuestos al Automotor y a la Riqueza Neta. A nivel local,
además del Impuesto a la Propiedad, se aplica un Impuesto a los Negocios Locales.
Una característica particular del sistema tributario alemán es que las fuentes más importantes de ingresos son compartidas entre los distintos niveles de gobierno. Los llamados “impuestos compartidos” están formados por el Impuesto al Salario, al Ingreso
Personal y Corporativo, a los Dividendos e Intereses y al Valor Agregado. Estos impuestos se utilizan para financiar los “gastos compartidos”. Por su parte, los gobiernos
locales ceden una porción del Impuesto a los Negocios Locales a los estados y al gobierno federal.
Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales
En Alemania la redistribución de los “impuestos compartidos” se hace impuesto por
impuesto, en base a una fórmula específica que varía periódicamente según las responsabilidades de gastos de los distintos niveles de gobierno. Este tipo de coparticipación
puede enmarcarse en las de tipo específica por impuesto. La distribución vertical de los
“impuestos compartidos” para el año 1997 se presenta en la Tabla 161.
211
Toda ley que afecte los intereses de los estados debe pasar por el Bundesrat, que a diferencia de su
equivalente en otros países como Estados Unidos o Canadá, es una verdadera cámara representativa de los
intereses regionales, en el sentido de que sus miembros son designados por los gobiernos estaduales y
responden estrictamente a las pautas de sus respectivas autoridades regionales. El status del Bundesrat en
la legislación federal le ha dado a los estados alemanes una posición fuerte, que equilibra la pérdida de
soberanía de los estados en áreas específicas.
363
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Tabla 161 – Alemania. Distribución vertical de los “impuestos compartidos
Año 1997 (porcentaje del ingreso recaudado)
Impuestos compartidos
Gob. federal
Estados
Impuesto al Ingreso Personal
42,5
42,5
Impuesto al Ingreso Corporativo
50,0
50,0
IVA
50,5
49,5
Impuesto a los Negocios Locales
5,0
15,0
Fuente: Grundgesetz y Ministerio Federal de Finanzas
Gob. locales
15,0
0,0
0,0
80,0
La distribución horizontal del Impuesto al Ingreso, tanto personal como corporativo, entre regiones sigue un criterio devolutivo. La distribución regional del 75% del
IVA se hace en base per cápita (criterio redistributivo).
En Alemania se implementan tanto transferencias verticales como horizontales,
pudiendo ser condicionadas o no condicionadas. Las primeras implican un cofinanciamiento federal de proyectos específicos estaduales y operan en una red compleja de
cooperación interestadual. Entre las transferencias verticales se distinguen los ya mencionados “impuestos compartidos” y las transferencias grants in aids. Estos últimos
son otorgados a los estados para financiar inversiones regionales y locales en ciertas
áreas definidas previamente por ley federal o acuerdo entre la Nación y los estados.
Las transferencias no condicionadas se usan en su mayoría para ayudar a los estados
pobres de la federación. Estas se volvieron más importantes a partir de la unificación
entre Alemania Occidental y Oriental.
Por su parte, las transferencias horizontales están formados por:
• Los fondos transferidos a estados particulares a través del sistema de Coparticipación de Impuestos: hasta un 25% del IVA es usado para financiar
estados pobres.
• Un esquema horizontal de igualación interestadual sin la intervención del
gobierno central: las transferencias son recibidas por aquellos estados que
poseen una capacidad fiscal inferior a la promedio, a los que se les garantiza al menos el 95% de la capacidad fiscal promedio del conjunto de los
estados. Los pagos igualadores son realizados por los estados cuya capacidad fiscal excede el estándar, a través de contribuciones graduales. El
sistema funciona de forma tal que los pagos realizados por los estados financieramente fuertes siempre igualan los montos recibidos por los estados financieramente débiles.
• Transferencias suplementarias: que constituyen una variedad de transferencias verticales asimétricas realizadas por el gobierno central para favorecer a las regiones más pobres (por ejemplo, para financiar los costos del
proceso de unificación).
En síntesis, la principal característica de las relaciones intergubernamentales alemanas es su tendencia creciente a redistribuir recursos para alcanzar cierta uniformidad
entre estados. Hasta 1989, el federalismo fiscal alemán fue capaz de crear un alto grado
de homogeneidad en la provisión regional de servicios públicos, dado que no existían
grandes disparidades económicas entre los Landers. A partir de la unificación, el requerimiento constitucional de igualar las condiciones de vida ha originado persistentes
364
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
déficits, tanto en los Landers occidentales como en el gobierno federal. El costo fiscal
de la equidad interestatal parece ser tan alto que hasta resulta (materialmente) imposible de cumplir.
Crédito y deuda
En Alemania, según la Constitución, el gobierno federal y los estados son independientes en cuanto al manejo de sus presupuestos. La independencia presupuestaria de los
estados les da la habilidad de tomar préstamos pero no directamente del banco central
sino exclusivamente del mercado de capitales. El Tratado de Maastricht establece los
límites institucionales para el financiamiento del déficit (3% del PBI). La Constitución
alemana y más tarde el Tratado de Maastricht ponen un tope al endeudamiento del gobierno federal (60% del PBI) y el crédito sólo debe usarse para financiar el gasto público en inversión (regla de oro). Una restricción similar rige para el endeudamiento de
los gobiernos regionales. El endeudamiento de los gobiernos locales está ligado a sus
flujos de caja y está sujeto a control estatal. Los límites constitucionales al financiamiento por parte del Banco Central y la independencia de este último de la intervención federal y estadual, son los responsables de la baja inflación, la moneda fuerte y la
estabilidad financiera del Sector Público alemán. No obstante, es necesario aclarar que
estos resultados son posibles debido a que existe un fuerte consenso sobre la importancia de la disciplina fiscal. Sin embargo, ni las reglas constitucionales restrictivas ni las
políticas monetarias pudieron prevenir los significativos déficits del Sector Público
ocurridos desde 1990, consecuencia de los enormes gastos que demandó la unificación
del país.
XXIII.2.c - Canadá
Aspectos Institucionales
Cuatro provincias -Ontario, Québec, Nova Scotia y New Brunswick- organizaron la
Confederación en 1867. La división de funciones y recursos entre niveles de gobierno
se decidió en función de la tarea más urgente en ese momento: promover el desarrollo
de una economía agroexportadora mediante la inversión en ferrocarriles, caminos,
puentes, canales y puertos. Estas funciones y la principal fuente de recursos del momento, las tarifas y la imposición indirecta, fueron entonces, asignadas al gobierno federal. Funciones relativas a Educación y Bienestar Social y los recursos provenientes
de impuestos directos quedaron en manos de los gobiernos provinciales. Algunas municipalidades, con funciones relacionadas con la recolección de residuos y el mantenimiento de calles ya en 1867 cobraban el Impuesto Inmobiliario.
Como resultado de la distribución de funciones y recursos mencionada, las provincias presentaron significativos déficits. Las alternativas manejadas por la Confederación fueron: a) ceder o compartir con las provincias poderes sobre la imposición indirecta y/o b) transferir recursos directamente en la forma de subsidios. La solución fue
cerrar los déficits provinciales mediante subsidios desde el nivel central. La filosofía
social de la época fue determinante de la opción elegida: los ciudadanos y constituyentes de 1867 detestaban los impuestos directos, veían con temor el posible crecimiento
del gobierno y por ello, no quería transferir a las provincias poderes tributarios (que
pudieran aumentar en el futuro) ni tampoco otorgar subsidios directos. Como un mal
365
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
menor, optaron por lo segundo, pero con una cláusula: los subsidios eran otorgados en
concepto de “suma final y total” que excluía cualquier otro reclamo de las provincias
sobre la Confederación. En esos primeros años, los subsidios representaron entre un
50% y un 90% de los recursos provinciales. Al poco tiempo se puso en evidencia que
los recursos con que disponían las provincias eran insuficientes y la tensión por más
recursos se resolvió de manera ad-hoc: la Confederación otorgó a las provincias “transferencias especiales” por períodos de hasta diez años. Como estos recursos tampoco
alcanzaron, las provincias fueron, una a una, creando impuestos directos: a las Tierras,
a los Ingresos de Personas y Empresas y a las Herencias.
Durante la Primera Guerra Mundial, el gobierno federal dio un salto cuantitativo y
cualitativo en materia impositiva. Ante la creciente necesidad de fondos creó y aumentó impuestos indirectos (sobre Consumos Específicos y a las Ventas) e invadió lo que,
hasta ese momento, se pensaba eran bases imponibles exclusivas de las provincias al
crear Impuestos sobre las Rentas de Personas y de Empresas. Si bien nacieron con anterioridad (en 1913 con un programa de educación agrícola), durante 1920 las transferencias condicionadas con fondos de contrapartida se convierten en un elemento distintivo del federalismo canadiense. Muchas de estas transferencias, con base 50-50, se
generalizaron y, de hecho, operaron como programas de costos compartidos en Educación, Salud y Pensiones para la Vejez. Este último programa se convirtió pronto en el
de mayor monto y perduró hasta 1952.
La crisis de 1930 generó mayores tensiones en las relaciones financieras intergubernamentales en Canadá. Hubo dos hechos de gran significación. Primero, en su desesperación por obtener más recursos, los tres niveles de gobierno multiplicaron las
alícuotas de los ya existentes y crearon nuevos impuestos. Como consecuencia de los
casos de doble y triple imposición y de los problemas de administración tributaria, el
sistema impositivo se transformó en un caos. Segundo, el gobierno federal se vio obligado a hacer fuertes transferencias de recursos en la forma de préstamos y subsidios
directos para apoyar industrias, sostener los precios del trigo y del carbón, financiar a
productores agropecuarios y obras públicas, y subsidiar a los desocupados urbanos
(que hasta esos años, estaba a cargo de las provincias y las municipalidades). Además,
para evitar la quiebra y garantizar servicios mínimos, la Confederación también otorgó
fuertes subsidios a las provincias de menor desarrollo.
Con el objeto de salir del desorden, en 1937 el gobierno federal decidió formar
una comisión (Rowell-Sirois Commission on Dominion-Provincial Relations) para que
hiciera una propuesta de reforma del federalismo canadiense. En materia de gastos, la
Comisión recomendó que los subsidios para desempleados estuvieran exclusivamente a
cargo de la Confederación (esto se implementó en el seguro obligatorio de desempleo en
1941) y que el gasto social quedara, en su mayoría, bajo competencia provincial. En materia de recursos, la Comisión sugirió una nueva distribución, entre la Federación y las
provincias y entre las provincias mismas, dejando el Impuesto a los Ingresos de Personas
y Empresas como recurso exclusivo del nivel central. En cuanto a las transferencias para
compensar desequilibrios horizontales, la Comisión criticó los programas de costos compartidos. Propuso reemplazarlos por un sistema de transferencias no condicionadas que
pusiera a disposición de las provincias más pobres suficientes recursos para, con una presión impositiva media, poder prestar un nivel de servicios igual al promedio nacional. La
366
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
propuesta sostenía que el nivel efectivo del gasto era una decisión exclusiva de cada provincia. El monto de la transferencia sería igual a la diferencia (si la hubiese) entre el gasto estimado (según el promedio nacional) y la recaudación estimada (según tasas impositivas medias). Las ventajas, según la Comisión, de este mecanismo eran dos: a) preservaba la autonomía provincial en las decisiones sobre el monto y destino del gasto, y b) los
programas sociales requerían de una detallada administración descentralizada que era
más eficiente en manos provinciales. Por último, para compensar el avance sobre fuentes
tributarias provinciales, la Comisión recomendó que la Federación asumiera el pago de
las deudas provinciales cuyos servicios, en 1937, absorbían más del 20% de los recursos
provinciales.
Si bien el informe de la Comisión marcó un hito en la historia del federalismo canadiense, sus propuestas fueron sólo parcialmente implementadas. Dos hechos contribuyeron a tan pobres resultados: la Segunda Guerra Mundial (que motivó un rol creciente del nivel central, tanto en materia de gastos como de recursos); y el rechazo de
la reforma en su conjunto por parte de las tres provincias ricas (Ontario, Alberta y British Columbia, las únicas que no iban a recibir fondos con el sistema de transferencias
propuesto).
Terminada la Segunda Guerra Mundial, el gobierno federal tuvo que volver su
atención a la difícil situación financiera de las provincias. Se produjeron modificaciones en las relaciones financieras tanto por el lado de los recursos (las provincias recuperaron poderes tributarios sobre los Ingresos de Personas y Empresas) como por el
lado de los gastos (aumentaron los montos de las transferencias condicionadas y los
programas de costos compartidos para financiar la Educación, Salud, Bienestar Social
y Caminos). En 1957 tuvo lugar un cambio de gran significación. En línea con lo propuesto veinte años antes por la Comisión, la Confederación decidió crear un sistema de
distribución de recursos que permitía a las provincias más pobres disponer del nivel de
recursos de las provincias más ricas. Para ello, el gobierno federal transfería, por ejemplo, a una provincia X, la diferencia entre la recaudación per cápita promedio de los
tres impuestos de mayor recaudación de las dos provincias más ricas y la misma recaudación en la provincia X, multiplicada por el número de sus habitantes.
Dos aspectos son interesantes de destacar. Primero, este sistema de igualación tiene sentido y es viable financieramente por las características particulares de Canadá:
las provincias ricas pesan más (en términos de población y recursos) que las provincias
pobres. En el mismo sentido, resulta evidente lo absurdo de una propuesta de igualación al nivel de la provincia más rica, si por ejemplo en dicha situación se encontrara
sólo una provincia y además fuera pequeña. La excepción a este patrón es Québec, una
provincia chica pero rica, que siempre salió beneficiada con las transferencias del nivel
central, y que reiteradamente ha insinuado y manifestado sus intenciones independentistas. El segundo aspecto a destacar de este sistema hace a las transferencias para igualación, las que están separadas de las transferencias para estabilización y para otros
fines y son asignadas según un único criterio (capacidad fiscal). El sistema de transferencias no condicionadas para igualación fue el cambio más revolucionario en el federalismo canadiense de la posguerra. No obstante, las transferencias condicionadas continuaron siendo las de mayor significación: desde 1960 en adelante representaron entre
60% y 70 % del total de los recursos que el gobierno federal transfirió a las provincias.
367
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Las transferencias condicionales con fondos de contrapartida, una característica
del federalismo canadiense, presentan varios aspectos destacables. Son de adopción
voluntaria ya que la participación de una provincia depende de su decisión de aportar la
contraparte (que para algunos programas, es variable según los recursos de la provincia). Todas las provincias, excepto Québec durante algunos gobiernos, fueron gradualmente aumentando la cofinanciación de programas con el gobierno federal. No
obstante esta aceptación generalizada, muchas provincias y en distintos momentos, han
manifestado objeciones al sistema de transferencias condicionadas bajo el argumento
de la limitación de su soberanía al tener que aceptar la intromisión federal en la selección de los programas. Son también un mecanismo viable de acción conjunta entre el
gobierno federal y las provincias para prestar servicios de alta prioridad social. Gracias
a este mecanismo, Canadá presenta hoy uno de los estándares más altos del mundo en
indicadores de Salud, Educación y Bienestar Social.
Distribución del gasto
Canadá es un país altamente descentralizado, donde las provincias tienen el derecho de
sancionar leyes en áreas que son básicamente regionales. Existen sectores en donde las
provincias y el gobierno federal comparten responsabilidades, como ser, agricultura,
forestación, pesca y salud pública. En general la asignación del gasto sigue los patrones
dictados por la teoría. Una característica especial de Canadá es que es una de las federaciones más descentralizadas en relación con los acuerdos federales-provinciales y a
su vez es uno de los países mas centralizados en relación a los acuerdos provincialesmunicipales. A diferencia de su país vecino, el gobierno federal de Canadá es responsable de igualar la habilidad de los gobiernos provinciales de proveer niveles similares
de servicios públicos a niveles comparables de imposición.
El gasto federal se incrementó dramáticamente durante la Segunda Guerra Mundial luego retrocedió a sus niveles históricos, para estabilizarse desde la década de los
80 alrededor del 22% del PBI. Los gastos provinciales y locales crecieron más rápidamente que los gastos federales durante la posguerra y alcanzaron valores cercanos al
27% del PBI durante la década del 90.
Distribución de impuestos
En Canadá la creciente descentralización dio lugar a una rápida expansión del gasto en
las áreas asignadas a las provincias, como Salud y Bienestar. Esta expansión en los
gastos provinciales produjo un consecuente aumento en la imposición provincial. Las
provincias canadienses cuentan con un alto grado de independencia en materia de política tributaria pueden, al igual que sus pares estadounidenses, imponer impuestos sobre
bases ya gravadas por el gobierno federal, tal es el caso del Impuesto a las Ganancias
Personales y Corporativas. Estos impuestos son recaudados por una misma agencia y
luego lo recaudado es repartido entre la Nación y las provincias (excepto Québec). Las
provincias además gravan las ventas y los recursos naturales, los cuales deberían ser
gravados según la teoría a nivel nacional, para evitar las diferencias interprovinciales
resultantes de la contribución desigual de dichos recursos.
En el año 1995, los Impuestos a las Ganancias Personales y Corporativas, las cargas a la Seguridad Social y el Impuesto a las Ventas Generales constituyeron las fuen368
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
tes más importantes de financiamiento del gobierno federal. Los niveles inferiores de
gobierno obtienen sus recursos principalmente de Impuesto a las Ganancias Personales,
del Impuesto a la Propiedad y del Impuesto a las Ventas Generales.
Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales
En Canadá, a diferencia de Alemania, no existe un sistema horizontal de Coparticipación de Impuestos. En su lugar el gobierno federal realiza pagos igualadores con el
mismo efecto, pero el grado de igualdad no es tan alto como en el sistema alemán.
El gobierno central otorga transferencias a las provincias, tanto generales como
específicas. Las generales son trasferencias no condicionadas a aquellas provincias fiscalmente pobres y se conocen como “pagos igualadores”. Entre las transferencias específicas se encontraban dos programas que actualmente no están vigentes.212 Por un lado, el Programa de Financiamiento Establecido (Established Program Financing) era
otorgado a todas las provincias en base per cápita para programas de Salud y Educación. Por otro, el Plan Canadiense de Asistencia (Canadian Assistance Plan) era una
transferencia de fondos sin tope y con fondos de contrapartida a una tasa del 50%, dirigido al área de Seguridad Social. Los tres tipos de transferencias otorgados (pagos
igualadores y los dos planes) se distribuían en base a distintos criterios: capacidad, población y necesidad. Los gobiernos municipales son altamente dependientes de las
transferencias intergubernamentales provenientes de los gobiernos provinciales y en
menor medida del gobierno federal. La mayoría de los subsidios provenientes de las
provincias son transferencias condicionados para Educación, Salud, Servicios Sociales
y Transporte.
Crédito y deuda
En Canadá, a partir de la década del 70, el tamaño de la deuda pública aumentó rápidamente generando una carga muy pesada tanto a nivel federal como provincial. El
gobierno central y las provincias pueden endeudarse sin ninguna restricción constitucional formal. Las provincias, además, no tienen ninguna restricción del gobierno federal. No se les exige que equilibren sus presupuestos corrientes como sí sucede en Estados Unidos. Los gobiernos provinciales y el federal están sujetos a cierta disciplina de
mercado en la medida que sus deudas son calificadas por firmas de inversión internacionales. En los últimos años, muchas de estas calificaciones han sido degradadas debido a los grandes déficits y a la acumulación de la deuda pública. Los municipios, por
su parte, deben equilibrar sus presupuestos corrientes por requerimiento de las provincias. Los gastos municipales de capital que impliquen endeudamiento a largo plazo
deben ser aprobados por las provincias respectivas.
XXIII.2.d - Suiza
Aspectos institucionales
Suiza es una de los estados federales más antiguos del mundo. Su tradición se inició a
principios del siglo XII, cuando tres cantones formaron una unión para resistir las re212
Fueron reemplazados por un nuevo programa llamado “transferencias canadienses sociales y de salud”
(Canadian Health and Social Transfers).
369
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
glas de los Habsburgo. En 1815, la independencia suiza fue confirmada por el Congreso de Viena y se creó la Confederación Suiza. En 1848, se sancionó la Constitución
federal formal. Entre los elementos básicos del federalismo suizo se encuentra el hecho
de que los cantones son estados legalmente soberanos; las municipalidades tienen autonomía legal y poder político, aunque no sean completamente soberanas; la Confederación se basa en la idea de igualdad entre sus estados constituyentes, lo que se refleja
en el rol del Consejo de Estados (la cámara alta del Parlamento).
La Constitución establece la distribución vertical de las responsabilidades entre
los distintos niveles de gobierno. Cada autoridad tiene su propio presupuesto, aunque
éstos se encuentran relacionados a través de las transferencias intergubernamentales.
Tanto los ingresos como los gastos están restringidos por limitaciones impuestas por el
sistema político de democracia directa. Los votantes no sólo deben elegir sus representantes sino que además deciden sobre todo cambio constitucional propuesto y sobre
cambios específicos en la legislación (incluido proyectos que impliquen modificaciones en el financiamiento impositivo federal).
Distribución del gasto
Del mismo modo que en Alemania, en Suiza la cooperación entre autoridades y la delegación de las funciones ejecutivas a los niveles inferiores de gobierno, hace del federalismo fiscal un sistema complejo donde la verdadera importancia del rol de cada nivel de gobierno es difícil de precisar. Las leyes confieren a los cantones la responsabilidad en ciertas áreas, como ser Salud, Protección del Medio Ambiente, Cultura, la
Promoción de la Investigación, Ciencia y Arte, Educación Vocacional y Universidades.
Distribución de impuestos
Los cantones disponen de un alto grado de soberanía, limitado sólo parcialmente por la
Constitución. Cada nivel de gobierno recauda sus propios impuestos sobre una misma
base. La existencia de poderes impositivos competitivos entre los distintos niveles de
gobierno y la diversidad de los acuerdos fiscales federales generan problemas de coordinación, armonización y competencia impositiva entre cantones y municipalidades. El
resultado es un sistema impositivo complejo y poco transparente, que muestra diferencias significativas entre regiones, no sólo en relación a los impuestos gravados sino
también en relación a la base imponible y a las tasas impositivas de impuestos similares. Si bien la Constitución prohíbe la doble imposición en los cantones, la legislación
tardó en responder y recién en 1994 una ley federal armonizó todo lo referido a bases
impositivas, leyes penales impositivas y procedimientos legales. Los cantones y las
municipalidades son aún responsables de la determinación de las alícuotas y de las deducciones impositivas.
Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales
Suiza posee una fuerte tendencia a reducir las diferencias en la capacidad impositiva a
través de transferencias verticales asimétricas que pueden dividirse en tres categorías:
• Reembolso de parte de los derechos de aduanas, para que los cantones financien la construcción y el mejoramiento de caminos.
370
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
•
•
Participación específica por impuesto, la cual es redistribuida en función
de la recaudación del ingreso regional, la población y las necesidades fiscales relativas de los cantones.
Transferencias condicionadas (grants in aids). Estas transferencias son en
su mayoría con tope y con requerimientos de fondos de contrapartida. Algunas transferencias tienen la obligación de ser transferidas a las municipalidades (pass througth), a veces incluyen también subsidios de las provincias. Para estabilizar su propio presupuesto, la Confederación debe reducir frecuentemente las transferencias a los cantones en proporciones
iguales, lo que minimiza los efectos igualadores de los subsidios porque
los cantones pobres son los más perjudicados con este sistema. Además
hace inflexible al sistema de distribución y no permite que las prioridades
fijadas varíen entre regiones. Otra de las críticas que recibe el esquema de
transferencias específicas es que acentúa la rigidez presupuestaria de los
cantones e implica una ineficiente utilización de recursos. Por todo esto,
se inició un proyecto de reforma en 1996 cuyos objetivos son separar más
claramente las transferencias generales con objetivos de igualación de los
pagos con objetivos específicos y de control, buscando incrementar la eficiencia del sistema de transferencias.
Crédito y deuda
Cada nivel gobierno suizo es autónomo e independiente en lo que a procedimientos
presupuestarios respecta. El financiamiento a través de la creación de dinero está
prohibido por ley. Los referendums sobre temas financieros actúan como una restricción efectiva para el financiamiento por medio de préstamos y por medio de impuestos.
La regla de oro está firmemente establecida y permite el endeudamiento sólo para inversión. A nivel local, el endeudamiento está limitado por ley en la mayoría de los cantones, los cuales también aplican la regla de oro a sus municipalidades.
XXIII.2.e - Australia
Aspectos institucionales
Australia es un país que se separa de Inglaterra por la Commonwealth Act de 1900. Su
sistema constitucional es de naturaleza federal y fue diseñado siguiendo de cerca el
modelo norteamericano. Si bien el gobierno federal posee funciones exclusivas (Comunicación, Defensa, Relaciones Exteriores y Emisión de Moneda), muchas de las
tareas del estado moderno son funciones concurrentes. Todas las funciones o poderes
no atribuidos explícitamente al nivel federal son reservados para los estados. La particularidad casi única del federalismo australiano es que gran parte de las instituciones y
las prácticas que hacen al proceso de federalismo no están legisladas ni en la Constitución ni en sus reformas. Instituciones claves para el federalismo australiano, como la
Commonwealth Grants Commisión (en 1933), el Australian Loan Council (en 1927) y
el Consejo de Ministros (en 1999), son el resultado de acuerdos entre los representantes
del Gobierno federal y de los Estados.
371
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Distribución del gasto
Los principales componentes del presupuesto del gobierno central australiano son los
gastos en Salud (15%) y Bienestar y Seguridad Social (35%). El gasto en Defensa también constituye un ítem importante (7%), aunque su participación relativa al PBI ha
disminuido en las últimas décadas. El patrón de gasto público ha cambiado, debido a
que el gobierno central realiza transferencias a los gobiernos subnacionales para Educación, Salud, Transporte, Vivienda y Seguridad Social. Las funciones de los estados
resultan de los poderes constitucionales residuales de este nivel de gobierno. Los principales componentes del gasto son: Educación (29%), Salud (20%) y Servicios Públicos Generales (11%).
Los gobiernos locales desempeñan un rol importante en la provisión de servicios
de Transporte y Comunicación (28%) y en Vivienda y Servicios Comunitarios (19%).
Alrededor de 350 municipios operan empresas públicas para proveer servicios como
Agua, Electricidad y Transporte.
Distribución de impuestos
Si bien el sistema de financiamiento público de la Confederación australiana se basa en
la separación de fuentes tributarias, existe un importante desequilibrio vertical que se
cierra con significativas transferencias del nivel central a los niveles subnacionales de
gobierno (38% de los ingresos de los estados).
Las principales fuentes de ingreso del gobierno central son el Impuesto a las Ganancias Personales (50%), los Impuestos Internos, al Comercio Exterior y a las Ventas
(23%), los Impuestos a las Ganancias Corporativas (17%). Entre las fuentes de ingresos propios estaduales se encuentran el Impuesto a los Bienes y Servicios (15%) y el
Impuesto a la Propiedad (10%). Observando los recursos de los gobiernos municipales
aparece otro hecho distintivo del federalismo australiano: el Impuesto a las Propiedades Residenciales es el principal recurso de los gobiernos locales y su recaudación
constituye el 45% de los ingresos totales de este nivel de gobierno. También reciben
transferencias desde los estados y del gobierno central (16%).
Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales
La Federación australiana se caracteriza por poseer un fuerte desequilibrio vertical entre ingresos y gastos a nivel nacional y subnacional. El gobierno central recauda alrededor del 70% de los ingresos del Sector Público pero sólo ejecuta la mitad del gasto
público total. La brecha vertical resultante a nivel subnacional es compensada a través
de transferencias y adelantos provenientes del gobierno central. Las transferencias del
gobierno nacional desempeñan un rol más importante que en federaciones similares
como Estados Unidos y Canadá. Más del 50% de las transferencias son realizados en la
forma de pagos con objetivos específicos a los estados, que son utilizados por los mismos estados y también traspasadas por los estados hacia otros receptores (Universidades y los gobiernos locales). El resto lo constituyen los pagos de carácter general, en
su mayoría en la forma de transferencia de ingresos a los estados o gobiernos locales.
Las transferencias de propósito general son realizadas para financiar tanto gastos corrientes como de capital, usualmente sobre una base no condicionada.
372
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Los principales gastos financiados por pagos con fines específicos son Educación
(38%), Salud (30%), y Vivienda (6%). Los criterios de asignación de este tipo de transferencias varían: por patrones históricos, por las percepciones del gobierno central de
las necesidades (por ejemplo, los fondos para los hospitales son distribuidos sobre una
base per cápita ponderada por edad y sexo), en base per cápita (vivienda).
Las transferencias no condicionadas son pagos de carácter general y se realizan
con el objeto de compensar los desequilibrios horizontales entre estados. Por ello y en
lo que constituye una característica notable del caso australiano, existe desde 1933 un
organismo independiente y con fuerte poder político, la Commonwealth Grants Comisión. Esta Comisión busca asegurar la equidad horizontal entre estados, de acuerdo al
siguiente principio: cada estado debe poseer la capacidad de proveer el nivel de servicios estándar del estado tipo si realiza el mismo esfuerzo para incrementar los ingresos
de sus propias fuentes y realiza sus gastos con el mismo nivel de eficiencia. La Comisión hace sus recomendaciones en base a la determinación de un “índice de capacidad
fiscal relativa”, que se calcula a partir de indicadores objetivos que miden, para cada
estado, la capacidad (relativa) de recaudar impuestos y la necesidad de gastos. El índice para cada estado es actualizado anualmente y recalculado cada cinco años. Las recomendaciones de la Comisión son generalmente (aunque no automáticamente) adoptadas por el gobierno central y los estados.
Crédito y deuda
Otra de las características distintivas del federalismo fiscal australiano la constituye el
Consejo del Préstamo, un cuerpo encargado de coordinar y controlar el endeudamiento
del nivel central y los niveles subnacionales de gobierno en base a dos criterios: la situación fiscal del gobierno peticionante y el posible impacto macroeconómico de dicho
financiamiento. Este organismo fue creado en 1927 y al año siguiente fue incorporado
al texto constitucional. A partir de 1984, los gobiernos estaduales comenzaron a endeudarse para financiar su presupuesto y se hicieron responsables del refinanciamiento
de aquellos préstamos que previamente se obtuvieron en nombre del gobierno central.
Con el fin de mantener el control sobre el endeudamiento subnacional, se impusieron
límites globales al endeudamiento total del Sector Público, incluido el endeudamiento
de las empresas públicas y de los gobiernos locales. Si bien al principio fue exitoso, el
uso creciente de herramientas sofisticadas limitó el control del endeudamiento, al punto de terminar por abolirlo en 1992. En su reemplazo, el Consejo del Préstamo adoptó
procedimientos tendientes a introducir controles macroeconómicos transparentes sobre
toda la operatoria del Sector Público. En tal sentido, el gobierno central y los gobiernos
estaduales deben presentar al Consejo sus requerimientos netos de financiamiento para
el año siguiente. Si la estrategia fiscal de algún gobierno es cuestionada, el Consejo
puede pedirle al gobierno correspondiente la modificación de la misma. Este proceso
requiere de informes periódicos que permitan el monitoreo del financiamiento neto y la
deuda. La experiencia del Consejo del Préstamo ha sido ampliamente satisfactoria, dado que logró disciplinar a los niveles superiores de gobierno en materia de endeudamiento.
373
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
XXIII.2.f - España
Aspectos institucionales
La reforma de 1978 de la Constitución de España establece una nueva distribución del
poder territorial que da lugar al proceso descentralizador a favor de las comunidades (o
regiones) autónomas. La Constitución desarrolla los siguientes principios en materia de
descentralización: autonomía financiera, solidaridad, equilibrio económico entre regiones y coordinación con la hacienda estatal. También se alude a la prohibición de crear
barreras económicas interiores. Por su parte, se indica que el Fondo de Financiación
Interterritorial debe ser uno de los instrumentos de financiación del modelo para hacer
efectivo el principio de solidaridad interregional. Las Comunidades Autónomas se financian con impuestos cedidos por la Administración Central, sus propios impuestos y
la participación en los impuestos del Estado no cedidos. Además de las disposiciones
generales en materia de Comunidades Autónomas, la Constitución prevé la existencia
de dos regímenes fiscales territoriales específicos: las comunidades forales de Navarra
y el País Vasco.
La Ley Orgánica para la Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA),
aprobada en 1980, crea el Consejo de Política Fiscal y Financiera como órgano encargado de la coordinación y regulación de los recursos de las Comunidades.
Distribución del gasto
Las últimas dos décadas han sido testigo de un proceso de descentralización que abarcó
las áreas más importantes del Sector Público. El gobierno central tiene a su cargo los
gastos que, tradicionalmente, la literatura del federalismo fiscal asigna a este nivel de
gobierno. En el caso de los gobiernos subnacionales, España presenta ciertas particularidades ya que no todos los gobiernos inferiores del mismo nivel tienen las mismas
responsabilidades. Existen siete regiones cuyo tamaño excede al resto (Andalucía, Cataluña, Galicia, País Vasco, Islas Canarias, Navarra y Valencia). La diferencia en relación al gasto entre estos dos grupos de regiones es que las comunidades mayores asumen no sólo las funciones asignadas a este nivel de gobierno sino, además, responsabilidades en Educación y Salud; mientras que para el resto, el gobierno central es quien
administra tales servicios. Entre los servicios prestados por los municipios se encuentran los relacionados con el Aseo y Mantenimiento de Vía Pública, Parques, Bibliotecas, Protección Civil, Promoción de los Servicios Sociales, Prevención contra Incendios y Fomento del Deporte. Las comunas más grandes además deben proveer Transporte Urbano de Pasajeros y Protección Ambiental.
Las siguientes responsabilidades son asignadas a las provincias: a) coordinación
de los servicios municipales para garantizar un nivel adecuado; b) ayuda económica,
legal y técnica a aquellos municipios con poca capacidad económica y c) la provisión
de servicios supramunicipales.
Es importante aclarar que muchas responsabilidades nacionales son compartidas
con las regiones como ser Vivienda, Transportes y Servicios Sociales. Los gobiernos
locales intervienen en cierta medida en la provisión de estos servicios. Los gobiernos
regionales, provinciales y municipales comparten responsabilidades en materia cultural
y deportiva.
374
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Distribución de impuestos
El proceso de descentralización del gasto hizo necesaria la implementación de una mayor distribución de recursos hacia los niveles inferiores de gobierno, para que éstos
pudieran enfrentar sus nuevas funciones. Sin embargo, más por razones políticas e históricas que económicas, se pueden distinguir dos mecanismos de financiamiento dentro
de las regiones españolas. Las comunidades autónomas de Navarra y el País Vasco
poseen el sistema de financiamiento más ventajoso: el régimen foral. En el resto de las
regiones213 el sistema que rige es el régimen común, el cual se basa en la metodología
del “costo efectivo”.
El régimen común de financiamiento de las regiones españolas está formado por
tres bloques de recursos: el bloque de recursos suficientes, el bloque de recursos solidarios y el bloque de recursos autónomos. Este último se destina a financiar aquellos gastos extras que una región puede enfrentar cuando desea incrementar la cobertura de los
servicios que provee, tanto en términos de cantidad como de calidad. Entre los instrumentos de este bloque se encuentran los impuestos propios (Impuestos al Juego, a las
Tierras de Baja Productividad y algunos Impuestos al Medio Ambiente), las sobrecargas y el endeudamiento (ver crédito, deuda y presupuesto). Por su parte, el bloque suficiente cuenta con los recursos necesarios para cubrir el costo efectivo de los servicios
transferidos a las regiones. Este bloque está integrado por dos fuentes: los impuestos
cedidos (Impuesto a la Riqueza Neta, a las Transferencias de Inmuebles, a las Estampillas y a las Apuestas) y el porcentaje de participación en los ingresos del estado (ver
Coparticipación de Impuestos).
El régimen foral se basa en un acuerdo donde los dos territorios forales se hacen
cargo de los principales impuestos nacionales. Estas dos regiones deben transferir una
suma de lo recaudado al gobierno central como forma de pago de los servicios nacionales provistos en sus territorios. Estos gobiernos tienen una capacidad impositiva superior a la necesaria para financiar sus gastos, lo cual es exactamente lo contrario a lo que
sucede en el caso de las regiones comunes.
De los niveles inferiores de gobierno, sólo el municipal puede establecer impuestos propios. Las provincias dependen totalmente de las transferencias, excepto las de
los territorios forales. De los impuestos que pueden recaudar los municipios, algunos
son compulsivos como el Impuesto a la Propiedad, a los Negocios y a los Automotores; y otros voluntarios, como el Impuesto al Incremento del Valor de la Tierra Urbana.
Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales
Como ya se ha mencionado, el bloque de recursos suficientes está formado entre otros,
por el porcentaje de la participación en los ingresos del estado. Los ingresos coparticipables son distribuidos en base a criterios que consideran las necesidades de gasto en
relación a las responsabilidades asumidas por cada región, los esfuerzos fiscales y la
pobreza relativa de cada región. El problema de este régimen es que no fomenta la responsabilidad fiscal y crea dependencia del gobierno central. La consecuencia ha sido el
213
La Rioja, Canarias, Galicia, Asturias, Castilla y León, Aragón, Cataluña, Madrid, Castilla, Extremadura, Andalucía, Murcia, Valencia, Baleares y Cantabria.
375
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
enorme crecimiento de la deuda de las comunidades autónomas que, entre 1984 y
1997, aumentó más de 40 veces.
Con fondos del bloque de recursos solidarios del régimen de financiamiento común se otorgan transferencias condicionadas para proyectos de inversión. Estas transferencias se hacen con el motivo de mitigar las disparidades regionales en la dotación
de capital de los territorios y se distribuyen en su gran mayoría (87,5%) según la población. Otros instrumentos del bloque solidario, con el objetivo de lograr una mayor
igualdad horizontal, son los acuerdos de inversión y el Fondo Estructural Europeo. Las
regiones forales también reciben transferencias para financiar la Salud y los Servicios
Sociales y transferencias del Fondo Estructural Europeo.
Crédito y deuda
El endeudamiento de las regiones es un instrumento que pertenece al bloque de recursos autónomos. Sin embargo, para evitar problemas macroeconómicos relacionados al
crecimiento de la deuda, se han fijado restricciones. Las regiones sólo pueden endeudarse para financiar proyectos de inversión o cubrir transitoriamente necesidades del
tesoro; la suma de las cargas financieras (intereses y amortizaciones) relacionadas con
el endeudamiento no debe superar el 25% de los ingresos corrientes; y las regiones deben tener una autorización del gobierno central para endeudarse en el mercado de capitales extranjero y emitir títulos de deuda pública. Con el fin de cumplir las exigencias
del Tratado de Maastricht fue necesario agregar límites cuantitativos a la deuda y al
déficit.
XXIII.2.g - Chile
Aspectos institucionales
Chile es un país unitario y durante 50 años, desde la aprobación de su Constitución en
1925, dividió su territorio en provincias, departamentos y comunas. A partir de 1970
adoptó una nueva división política y administrativa: se crearon las regiones, por encima de las provincias y comunas y desapareció la categoría de departamento. Tanto la
Constitución de 1980 como la reforma constitucional de 1991 enfatizaron la descentralización de Nación a municipios, a pesar de que el propio estado se ha definido, desde
su independencia, como unitario y por ende, una parte importante de las responsabilidades en la ejecución de los gastos se concentra en el gobierno central.
A pesar de que cada uno de los niveles de gobierno del país presenta autoridades
que le son propias, sólo los gobiernos municipales poseen un grado destacado de autonomía del poder central (la Presidencia y los Ministerios). Las autoridades locales (alcalde y concejales) son elegidas por votación popular y los gobiernos comunales poseen, aunque limitada, capacidad para el manejo de los recursos. En cuanto a las regiones y provincias, sus autoridades son elegidas por el poder central y su papel administrativo corresponde en gran medida a un simple esfuerzo de coordinación de las entidades gubernamentales de la región.
376
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Distribución de gasto
Entre las principales actividades del gobierno central chileno se encontraban además de
las tradicionales, los servicios de Salud, Educación, Previsión Social, una parte sustantiva del Transporte, las obras de Infraestructura, Vivienda Social, Alumbrado Público,
Electricidad, Teléfonos, Aseo Público, etc. Las municipalidades, a partir de la descentralización han aumentado su participación en la ejecución de los gastos. En la reforma
municipal iniciada en 1979-1980 se le transfirieron nuevas responsabilidades en materia de Educación Básica y Media, Salud Primaria y Promoción del Empleo. Además las
municipalidades están encargadas de canalizar una gran cantidad de programas sociales
establecidos a nivel nacional, aunque muchas veces no realizan directamente el gasto,
como ser el subsidio único familiar y por maternidad y la pensión asistencial por invalidez y por ancianidad. Este traspaso de las responsabilidades dio lugar a un incremento
del nivel de gasto real municipal, aumentando su participación en el gasto público total
de un 4,7% en 1970 a un 11,3% en 1992. El nivel regional tiene como función principal la promoción del desarrollo económico, social y cultural de las distintas zonas de
país.
Cabe aclarar que la regulación del gasto público está fuertemente concentrada en
el gobierno central, destacándose la reglamentación y control financiero ejercido por el
Ministerio de Hacienda.
Distribución de impuestos
Todos los impuestos han sido y son aprobados y administrados en forma centralizada.
Ello se debe a las importantes ventajas de coordinación, fiscalización y recaudación
que se generan al proceder de esta manera. En 1979, como parte de la reforma, se
transfirieron más fuentes de recursos a las municipalidades, como el Impuesto Territorial, que es recaudado por la Nación y transferido a los municipios. Por ello, el gasto
público es financiado casi en su totalidad por el gobierno central. En el caso del gasto
regional, es financiado completamente por el gobierno central, dado que las regiones
no tienen recursos propios.
Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales
Tres son los mecanismos de transferencias de fondos: a) de la Nación a las regiones, b)
de la Nación a los municipios y c) entre municipalidades. Entre los primeros se destacan dos canales a través de los cuales el gobierno central transfiere fondos para la inversión regional. El primero de ellos se encuentra formado por los fondos sectoriales,
administrados en forma centralizada por cada Ministerio. La evaluación costobeneficio de las inversiones realizadas por este medio no está influenciada por intereses
políticos. El segundo canal de transferencia de la Nación a las regiones es el denominado Fondo Nacional de Desarrollo Regional que fue creado en 1976 y cuya utilización ha constituido un importante factor de ordenamiento de los criterios de asignación
de recursos públicos a nivel regional. La distribución de este fondo comprende tanto
consideraciones distributivas como elementos inherentes a los intereses específicos de
cada región. Este fondo fue financiado, en una primera instancia, íntegramente con
aportes fiscales, y a partir de 1985 con un préstamo del BID. Una tercera forma de financiamiento se inicio en 1992 y corresponde al Programa de Mejoramiento de In377
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
fraestructura Educacional, con fondos provenientes del Banco Mundial. Debido a la
implementación de todos estos programas y transferencias, en 1993 un 20% de la inversión real del gobierno central pasó a ser decisión regional.
Los mecanismos habituales de cesión de recursos desde el nivel central a las municipalidades han sido el aporte fiscal, la participación en la recaudación de ciertos impuestos del nivel central y el traspaso de tributos al nivel municipal (ver distribución de
impuestos). Los aportes fiscales pueden ser generales o específicos (para financiar un
gasto decidido por el nivel central de gobierno). Estos recursos financian en gran parte
los gastos de Educación y Salud en que incurren las municipalidades al administrar
estos servicios. El volumen que fluye a cada municipio depende de la asistencia de
alumnos a clase, entregándose un monto real fijo por alumno o, en el caso de Salud,
por atención médica. A pesar de que el gobierno central se comprometió a hacer un
aporte fijo, su magnitud se redujo, lo cual ha generado problemas de financiamiento a
los municipios. En 1979, se creó el Fondo Común Municipal que permite distribuir
recursos entre los municipios. Los recursos de este fondo provienen del Impuesto Territorial, de Patentes Comerciales y de Aportes de la Nación. Su redistribución se realiza en base aun indicador de pobreza relativa.
Una característica de gran relevancia del federalismo fiscal chileno es la focalización de las transferencias hacia los sectores marginados. Cuando se observa la evolución de la pobreza se puede inferir que las transferencias de recursos fiscales hacia las
regiones y municipios más pobres han tenido un fuerte impacto redistributivo.214
Crédito y deuda
En Chile, todo servicio público, institución fiscal, semifiscal, centralizada o descentralizada, empresa del estado y, en general, todo organismo autónomo creado por ley, deberá solicitar previamente la autorización del Ministerio de Hacienda para iniciar gestiones destinadas a obtener préstamos externos, asignación de créditos externos globales ya concedidos, o efectuar compras de bienes o servicios provenientes del exterior
con financiamiento o pagos a plazos. Una disposición semejante se aplica al crédito
público interno. Desde 1980, se prohíbe a los municipios contraer cualquier tipo de
endeudamiento externo o interno. Esta prohibición tiene como objeto evitar que el déficit presupuestario que presentaron las municipalidades en el pasado pudiese ser financiado con deuda que, por insolvencia de los municipios con déficit crónico, hubiera
tenido que pagar el gobierno central.
XXIII.2.h - Brasil
Aspectos Institucionales
En la que constituye su quinta Constitución, en 1946 Brasil adopta la forma de gobierno de una República Federal. Dicha constitución, basada en la de 1891, si bien incorpora lineamientos importantes del modelo norteamericano, también incorpora la demanda de movimientos sociales muy activos desde comienzos del siglo XX, como sin214
En 1970 el porcentaje de población en situación de pobreza alcanzaba el 45%, cifra que se redujo al
33% para el año 1992.
378
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
dicatos fuertes, un partido comunista muy activo y el populismo de Getulio Vargas
(1930-1946).
Distribución del gasto
La Constitución brasileña de 1988 asigna pocas funciones exclusivas a los distintos
niveles de gobierno. Reserva al gobierno federal las funciones tradicionales y le confiere a los estados y a los municipios la provisión de los servicios de Policía y Seguridad.
Sin embargo, para la mayoría del gasto público, la Constitución asigna responsabilidades concurrentes. La falta de claridad en dicha asignación contribuye a la duplicación y
a la ineficiente asignación de recursos en la provisión de bienes y servicios. La Tabla
162 presenta las funciones que, de hecho, prestan los distintos niveles de gobierno.
Tabla 162 – Brasil. Asignación del gasto por
niveles de gobierno. Año 1996
Gasto
Defensa
Asuntos exteriores
Comercio exterior
Politicas monetarias y financieras
Seguridad Social
Políticas sectoriales
Inmigración
Vías y aeropuertos
Recursos naturales
Protección ambiental
Educación
Salud
Asistencia Social
Policía
Agua y cloacas
Bomberos
Parques y recreación
Caminos Nacionales
Caminos Estaduales
Caminos Interestaduales
Caminos Locales
F= Federal S=Estadual L=Local
Fuente: Afonso y Ramundo (1996)
Responsabilidad
Responsabilidad
de la política y
de la provisión
control
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F,S
F,S
F,S
F
F
F
F,S
F
F,S
F,S
F,S
F,S,L
F,S,L
F,S
F,S,L
F,S
F,S,L
F,S
F,S,L
F
S,L
F,S
S
L
L
F
F
S
S
F
F,S
S
L
Muchas funciones
originalmente asumidas
por la Unión han sido
transferidas a los Estados. Esta tendencia es
una respuesta ad-hoc a
la delicada situación
presupuestaria federal,
producto de la descentralización de recursos
a los estados y las condiciones macroeconómicas adversas de principios de los 90.
379
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Distribución de impuestos
El proceso de descentralización de recursos se caracterizó por el traspaso de las fuentes
de recursos a los gobiernos locales y estaduales. La asignación actual difiere en varios
aspectos de las prescripciones tradicionales de la literatura de federalismo fiscal, especialmente en cuanto a impuestos indirectos. El gobierno federal cuenta con los siguientes recursos propios: el Impuesto a las Ganancias Personales y Corporativas, un IVA
selectivo (ambos sujetos a coparticipación), un Impuesto a la Propiedad Rural (compartido en un 50% con los municipios), distintos tipos de Contribuciones a la Seguridad
Social, Impuestos al Comercio Exterior y ciertos Impuestos a las Operaciones Financieras. Las últimas
Tabla 163 – Brasil. Asignación impositiva por
tres categorías no
niveles de gobierno. Año 1996
son
compartidas
Responsabilidad de:
con niveles inferioImpuestos
Definición de la Fijación de la
Administración
res de gobierno. A
base
tasa
Comercio exterior
F
F
F
los estados se les
Ganacias corporativas
F
F
F
asigna la capacidad
Ganacias de capital
F
F
F
de recaudar un IVA
Ganacias personales
F
F
F
de base amplia, un
Transferencias de propiedad
S,L
F,S,L
S,L
Vehículos
S
S
S
Impuesto a los AuPropiedad
L
L
L
tomotores y un ImPropiedad rural
F
F
F
puesto sobre las
Salario
F
F
F
Donaciones.
Los
IVA selectivo
F
F
F
IVA de base amplia
F,S
F,S
S
municipios pueden
Servicios municipales
F,L
F,L
L
recaudar los ImTarifas y royalties
F,S,L
F,S,L
F,S,L
puestos a las TransF= Federal S=Estadual L=Local
ferencias de InFuente: Afonso y Ramundo (1996)
muebles, un Impuesto a las Propiedades Urbanas y ciertas tarifas por servicios prestados. La Tabla 163
presenta la estructura de ingresos por nivel de gobierno.
Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales
El proceso de democratización y la consecuente tendencia a la descentralización se ven
reflejados en la creciente importancia de las transferencias no condicionadas, la Coparticipación de Impuestos y las transferencias en bloque. Los criterios de distribución de
los recursos coparticipados se encuentran fijados en la Constitución. Los dos canales
de Coparticipación Impositiva son el Fondo de Participación de los Estados y el Fondo
de Participación de los Municipios. El primero está constituido por el 21,5% de la recaudación de los tres impuestos federales más importantes (Ganancias Personales y
Corporativas y el IVA selectivo). La distribución del fondo entre los estados está fijada
por ley con coeficientes basados en criterios redistributivos. El fondo destinado a los
gobiernos locales está constituido con el 22,5% de lo recaudado por los tres mismos
impuestos federales. La forma de distribución es más compleja: un 10% a las ciudades
capitales de los estados; un 86,4% a municipios con una población menor a los 156.216
habitantes; y el 3,6% a los municipios restantes.
380
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Si bien el monto de los recursos transferidos ha disminuido en los últimos años,
las transferencias continúan siendo el principal vehículo del financiamiento federal a
programas de Educación, Salud y Bienestar Social. Entre las debilidades del sistema de
transferencias brasilero se encuentra la rigidez del presupuesto federal debido al hecho
que los coeficientes de distribución vertical están fijados por la Constitución. Por otra
parte, los coeficientes de distribución horizontal surgen de negociaciones políticas y no
presentan una relación clara ni objetiva con la capacidad y/o esfuerzos de recaudar impuestos o con las necesidades de gasto de los estados o municipalidades.
Crédito y deuda
La creciente preocupación por el aumento de la deuda estadual (se estima que para
1996 la deuda de los estados y de las entidades públicas bajo su control ascendieron a
un 17,5% del PBI) ha llevado a la creación de controles. Las regulaciones del Banco
Central prohíben hoy a los estados endeudarse con sus propios bancos. La emisión de
bonos estuvo prohibida durante la década del 90. A partir de 1996, con la negociación
de los acuerdos de deudas federales y estaduales se decidió: a) el reemplazo de la deuda estadual con los bancos y de los bonos por deuda con el tesoro (con una madurez de
30 años y una tasa real de interés del 6 % anual), b) la venta de activos estaduales por
un monto equivalente al 20% de la deuda, c) el compromiso de los estados a implementar programas tendientes a reducir el coeficiente de deuda a ingresos proyectados a
un máximo del 100%, y d) tomar como garantía de la reprogramación de los servicios
de la deuda los ingresos propios y compartidos de los estados.
XXIII.2.i - México
Aspectos institucionales
A pesar de que México es un país formalmente federal, el poder ejercido durante más
de medio siglo por un único partido político (el PRI), no sólo a nivel federal sino también a nivel estadual, produjo un fuerte proceso centralizador a nivel nacional. Este
sistema hegemónico comenzó a declinar cuando fuerzas políticas locales iniciaron el
cuestionamiento a la concentración de recursos y autoridad en el nivel nacional. El
proceso de descentralización comenzó a acelerarse en 1994 debido a la necesidad de
contrarrestar los niveles crecientes de deuda mantenidos por algunos estados, mejorar
la eficiencia y lograr racionalidad en la provisión de ciertos servicios públicos, como
por ejemplo, Bienestar Social, Educación, Salud y Transporte.
Los dos hechos más importantes de la historia política mexicana reciente son la
victoria en las elecciones para gobernador de partidos de la oposición a partir de 1989
y la pérdida por parte del partido dominante de la mayoría en la Cámara de Diputados
en 1997. Estos dos hechos afectaron el proceso político y los debates sobre el federalismo fiscal. Siete provincias, el gobierno del distrito federal y el 30% de las municipalidades estaban en 1997 controladas por distintos partidos opositores. Esta pluralidad
en los gobiernos locales aumentó los reclamos por la devolución de los recursos, por
una mayor descentralización, federalismo y autonomía de los gobiernos locales. La
pérdida de la mayoría de la Cámara de Diputados por el PRI facilitó la aprobación de
reformas tendientes a aumentar la descentralización.
381
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
Distribución del gasto
Debido a que la descentralización iniciada a fines de los 80 es incipiente, particularmente en Salud, el gobierno federal continúa desempeñando esas responsabilidades. La
mayor parte del gasto público y sus decisiones de asignación aún son llevadas a cabo
por el gobierno nacional. Las actividades de Defensa, Asuntos Exteriores y Seguridad
Social están bajo el dominio exclusivo del gobierno federal. Otras actividades son llevadas a cabo en cooperación con los gobiernos municipales y estaduales, por ejemplo,
Salud, Educación, Seguridad Social, Transporte y Administración.
Distribución de impuestos
La asignación de las potestades tributarias vigente está altamente centralizada en el
nivel superior de gobierno. En 1994, sólo el 3% de los ingresos impositivos totales y
aproximadamente el 34% de los ingresos no impositivos fueron recaudados por los
gobiernos estaduales y locales. La Nación puede recaudar impuestos sobre el comercio
exterior, la explotación de recursos naturales, la electricidad, la nafta, otros derivados
de petróleo y ciertos impuestos especiales. Los impuestos compartidos (elegibles para
ser coparticipados con los gobiernos locales) incluyen al Impuesto a las Ganancias, el
IVA, Impuestos Internos, a la Exportación de Petróleo, Derechos de Importación y el
Impuesto al Uso o Propiedad de Vehículos. Las fuentes más importantes de ingresos
propios de los estados son el Impuesto a la Transferencia de Inmuebles, el Impuesto a
los Automotores de más de 10 años, el Impuesto a los Salarios y algunos Impuestos
Indirectos sobre la Industria y el Comercio. En los municipios, el Impuesto a la Propiedad es el más importante y con él se recauda el 29% de los ingresos totales.
Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales
Los estados y los gobiernos municipales mexicanos obtienen gran parte de los recursos
para financiar sus gastos de las transferencias recibidas del gobierno federal, principalmente a través del acuerdo de Coparticipación Impositiva. En 1994, estas transferencias financiaron más de la mitad de los gastos estaduales y aproximadamente la mitad de los gastos municipales. El sistema de Coparticipación de Impuestos ha cambiado
considerablemente a partir de 1980, con una tendencia claramente redistributiva. La
continua revisión de la fórmula de distribución permitió incrementar la proporción de
ingresos destinados a los gobiernos estaduales. Los estados reciben la mayor parte del
ingreso a través del Fondo General de Participaciones. Los municipios hacen lo propio
a través del Fondo de Fomento Municipal. El primero se forma con el 19% del ingreso
federal elegible para coparticipación, de los cuales el 45% es distribuido en proporción
directa a la población de cada estado, otro 45% es distribuido en función de los coeficientes que reflejan la capacidad impositiva del estado y sus esfuerzos por incrementar
la recaudación. El restante 10% es asignado a los estados en relación inversa al ingreso
coparticipado per cápita (componente redistributivo). Los municipios reciben fondos
de la Coparticipación de Impuestos a través de dos mecanismos: a) el Fondo de Fomento Municipal (distribuido, en parte, en función de los esfuerzos por aumentar la
recaudación, y b) de lo recaudado por el impuesto a la extracción de petróleo (en compensación por los daños ambientales causados por estas actividades).
382
ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL
En los 90 se inicia el programa “Solidaridad”, consistente en transferencias específicas dirigidas a las regiones más pobres de país. En 1994 representaron el 0,8% del
PBI y comprendieron el financiamiento de 32 programas. Estas transferencias se realizan en el marco de un convenio de desarrollo social aprobado en 1989. “Solidaridad”
es un programa diseñado para promover la igualdad fiscal horizontal entre estados, esto
es, reducir las disparidades en ingreso o capacidad impositiva. Entre las críticas al programa se puede citar la falta de claridad en los criterios de distribución de las transferencias y la falta de una evaluación efectiva de los proyectos financiados.
Crédito y deuda
Desde 1988 los déficits de los gobiernos estaduales han crecido en forma sostenida (su
total alcanzó el 0,6% del PBI en 1994) y la deuda aumentó un 62% en términos reales.
Los factores que están detrás de este aumento de la deuda son la expansión de los gastos corrientes y de capital y el acceso al crédito doméstico a través del sistema bancario. Los municipios y los estados tiene la autoridad para emitir deuda en el mercado de
capitales doméstico, pero sólo el gobierno nacional puede endeudarse en mercados extranjeros. Los estados usualmente utilizan los recursos obtenidos de la coparticipación
para garantizar los préstamos que reciben del sistema bancario. El uso del crédito de
bancos comerciales domésticos tuvo un efecto adverso sobre el esfuerzo de los estados
para incrementar sus ingresos propios y controlar sus gastos.
383
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Índice
A
Asimetría · 282, 284, 291
Autonomía · 12, 47, 48, 49,
50, 51, 97, 176, 187, 263,
269, 270, 283, 288, 367,
370, 374, 376, 381
B
Bienes públicos · 13, 43, 44,
45, 47, 48, 51, 52, 53, 54,
55, 58, 61, 69, 73, 80, 83,
87, 90, 91, 97, 156, 157,
216, 217, 223, 227, 253,
254, 263, 264, 265, 281,
283
C
Carga excedente · 65, 67,
68, 85, 97, 279
Centralización · 45, 47, 49,
67, 80, 98, 99, 157, 189,
223, 244, 249, 280, 281,
283, 287, 288, 294
Ciclo · 57, 59, 63, 123, 132,
133, 134, 135, 136, 148,
204, 205, 222, 255, 286,
295, 315, 318, 319, 320,
321, 322, 323, 330, 332,
390, 395, 397
Competencia tributaria · 69
Convergencia · 39, 40, 137,
139, 142, 143, 145, 396
Coparticipación · 11, 12, 13,
72, 83, 84, 125, 153, 155,
156, 157, 158, 159, 160,
161, 162, 163, 164, 165,
166, 167, 168, 169, 170,
171, 172, 173, 174, 175,
176, 177, 178, 179, 180,
181, 182, 183, 184, 185,
186, 187, 189, 190, 193,
194, 198, 199, 206, 211,
213, 214, 215, 216, 217,
218, 219, 220, 222, 223,
224, 225, 226, 231, 233,
234, 237, 238, 239, 241,
249, 253, 254, 255, 256,
257, 258, 259, 260, 263,
264, 265, 266, 269, 270,
272, 274, 275, 283, 284,
285, 287, 288, 292, 293,
295, 298, 337, 340, 344,
347, 348, 349, 350, 352,
361, 363, 364, 369, 370,
372, 375, 377, 380, 382,
383, 385, 386, 387, 388,
393, 394, 395, 397
Correspondencia · 13, 48,
49, 50, 51, 57, 62, 148,
195, 216, 243, 249, 254,
265, 269, 270, 271, 281,
283, 287, 288, 353, 354,
392
D
Déficit · 14, 19, 59, 63, 90,
176, 186, 286, 297, 298,
300, 338, 348, 349, 365,
376, 378
Descentralización · 11, 12,
13, 43, 46, 47, 48, 49, 50,
51, 64, 65, 69, 80, 91, 97,
98, 99, 102, 103, 104,
105, 107, 109, 124, 137,
184, 195, 201, 218, 241,
242, 243, 244, 245, 246,
247, 248, 249, 250, 254,
256, 263, 264, 265, 266,
269, 271, 272, 273, 281,
283, 287, 288, 293, 352,
361, 368, 374, 375, 376,
377, 379, 380, 381, 382,
386, 390, 395, 396, 397
Distribución del ingreso ·
21, 23, 31, 33, 45, 54, 56,
74, 75, 78, 90, 125
Distribución primaria · 13,
159, 164, 165, 171, 172,
184, 188, 189, 190, 192,
193, 198, 213, 214, 216,
217, 218, 219, 222, 255,
257, 258, 266, 288, 298,
348, 352
Distribución secundaria · 13,
159, 164, 166, 171, 176,
188, 189, 190, 192, 198,
213, 217, 224, 226, 237,
255, 257, 259, 260, 293,
350
Distribuidores · 163, 169,
172, 175, 188, 191, 224
E
Economía positiva · 52
Eficiencia · 12, 41, 42, 43,
44, 45, 46, 47, 49, 52, 54,
55, 56, 57, 58, 60, 64, 65,
67, 71, 74, 75, 79, 85, 90,
97, 126, 195, 201, 242,
243, 244, 245, 246, 247,
248, 249, 254, 258, 263,
264, 265, 266, 281, 326,
333, 334, 338, 345, 352,
360, 371, 373, 381, 388
Elasticidad
ingreso · 327
Endeudamiento · 11, 41, 50,
58, 59, 60, 61, 62, 110,
192, 195, 201, 214, 216,
254, 255, 258, 263, 362,
365, 369, 371, 373, 375,
376, 378, 397
Erogaciones · 109, 110, 111,
112, 114, 115, 117, 118,
119, 237, 238, 239, 264,
265, 286, 347, 352, 359,
394
Externalidades · 43, 45, 47,
58, 69, 70, 74, 155, 258,
281
F
Federalismo fiscal · 12, 41,
46, 51, 52, 59, 63, 97, 98,
156, 216, 263, 264, 277,
280, 281, 287, 294, 353,
359, 361, 364, 370, 373,
374, 378, 380, 381, 385,
386, 389, 391
G
Gasto público · 11, 51, 55,
62, 69, 71, 75, 77, 80, 94,
95, 98, 99, 103, 104, 105,
107, 113, 116, 117, 123,
124, 126, 127, 128, 132,
136, 156, 157, 194, 211,
220, 221, 237, 256, 266,
283, 339, 355, 360, 363,
365, 372, 377, 379, 382,
390, 392, 393, 396
I
Impuestos · 11, 12, 13, 41,
42, 48, 49, 50, 51, 56, 57,
58, 60, 64, 67, 68, 69, 71,
72, 75, 83, 84, 85, 90, 91,
97, 99, 109, 113, 114,
150, 153, 155, 156, 157,
399
158, 159, 160, 161, 162,
163, 164, 165, 166, 167,
168, 169, 170, 171, 172,
173, 174, 175, 176, 177,
178, 179, 181, 183, 184,
185, 186, 189, 190, 193,
194, 198, 201, 202, 203,
205, 206, 211, 213, 214,
216, 218, 219, 223, 224,
225, 228, 231, 234, 239,
241, 253, 254, 255, 256,
257, 263, 264, 265, 266,
283, 285, 287, 288, 292,
298, 315, 319, 320, 321,
322, 323, 329, 337, 341,
342, 346, 347, 348, 349,
353, 357, 358, 359, 361,
363, 364, 365, 366, 367,
368, 369, 370, 371, 372,
373, 374, 375, 377, 378,
380, 381, 382, 385, 387,
388, 393, 394, 395
Indicadores · 15, 16, 21, 28,
30, 33, 34, 35, 37, 40, 58,
92, 99, 145, 155, 180,
195, 231, 270, 271, 338,
368, 373, 393, 396
Inestabilidad · 13, 185, 192,
211, 214, 215, 217, 218,
219, 222, 264, 284
L
Leviathan · 387, 388
M
Masa coparticipable · 13,
189, 193, 213, 257, 258,
288, 293, 298
P
Participación política · 12,
41, 42, 43, 45, 47, 65, 90,
125, 263
Poderes tributaries · 11, 12,
51, 64, 156, 158, 171,
284, 359, 360, 365, 367
Ponderación · 47, 180, 223,
226, 239
Prorrateadores · 170, 171,
176, 180, 182, 184, 224,
225, 226, 237, 239
400
Proyecciones · 14, 256, 260,
266, 337, 338, 345, 346,
347, 348, 349
R
Recaudación · 48, 57, 58,
63, 64, 65, 67, 68, 69, 72,
78, 84, 86, 88, 95, 149,
150, 157, 158, 159, 162,
163, 164, 171, 172, 176,
177, 179, 181, 183, 186,
189, 190, 192, 193, 195,
201, 202, 203, 205, 206,
208, 211, 213, 215, 220,
221, 224, 225, 226, 228,
230, 231, 241, 243, 245,
246, 247, 256, 257, 258,
301, 310, 326, 327, 328,
329, 330, 331, 333, 334,
340, 345, 347, 348, 349,
350, 357, 360, 361, 367,
371, 372, 377, 378, 380,
382
Recursos · 11, 12, 14, 37,
44, 48, 49, 50, 51, 56, 59,
63, 72, 83, 85, 91, 94, 95,
109, 112, 113, 114, 115,
119, 120, 121, 123, 136,
146, 147, 148, 149, 150,
151, 152, 153, 154, 155,
156, 157, 159, 172, 176,
177, 183, 186, 189, 193,
194, 195, 199, 212, 213,
214, 215, 216, 217, 218,
220, 222, 223, 224, 225,
226, 227, 231, 234, 241,
242, 248, 253, 254, 255,
257, 258, 260, 264, 265,
266, 269, 270, 272, 273,
274, 277, 278, 279, 281,
282, 283, 284, 285, 286,
287, 288, 291, 292, 294,
295, 298, 301, 311, 312,
313, 337, 338, 340, 342,
343, 344, 345, 349, 351,
352, 357, 358, 359, 361,
362, 364, 365, 366, 367,
368, 369, 371, 372, 374,
375, 376, 377, 378, 379,
380, 381, 382, 383, 393
Recursos no renovables ·
277, 284, 287, 294
Regalías · 261, 269, 270,
274, 277, 279, 280, 283,
284, 285, 286, 287, 288,
289, 290, 291, 294, 295,
343, 388
S
Salvataje · 59, 90
Sector Público · 12, 84, 97,
98, 99, 100, 102, 103,
104, 105, 106, 109, 110,
112, 117, 118, 119, 123,
124, 131, 132, 156, 157,
185, 187, 192, 201, 211,
212, 241, 263, 264, 269,
271, 272, 286, 297, 298,
299, 300, 337, 347, 348,
355, 356, 357, 365, 372,
373, 374, 388, 394, 395,
396
Superávit · 340, 346, 348,
349
T
Tendencia · 18, 98, 99, 109,
123, 124, 128, 132, 133,
134, 137, 138, 139, 146,
147, 148, 169, 170, 173,
201, 204, 205, 279, 285,
286, 289, 290, 291, 315,
318, 319, 320, 321, 322,
323, 330, 331, 364, 370,
379, 380, 382
Transferencias
intergubernamentales ·
11, 12, 41, 49, 51, 57,
58, 59, 62, 63, 64, 65,
67, 69, 71, 73, 74, 77,
78, 82, 83, 85, 95,
125, 219, 222, 256,
263, 264, 265, 344,
355, 361, 363, 369,
370, 372, 375, 377,
380, 382
Turbulencia · 13, 201, 202,
203, 204, 205, 206, 207,
208, 218, 264, 315, 316,
318
Este libro se terminó de imprimir
en el mes de marzo de 2004
Paideia
47 y 115 (1900) La Plata
República Argentina