No se pierda este interesante y detallado análisis de un aspecto

La regulación europea de comunicaciones electrónicas
Jorge Pérez Martínez y Jesús Labrador Gómez
Tribuna
No se pierda este interesante y detallado análisis de un aspecto crucial en el desarrollo de la Sociedad de
la Información.
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Desde Red.es se promueve el grupo de investigación y análisis de estrategia pública de las
telecomunicaciones en España, GAPTEL. Grupo integrado por profesionales que provienen de diferentes
ámbitos curriculares, pero que en todos los casos desarrollan su actividad profesional, de forma directa
o indirecta, dentro del sector de las telecomunicaciones y Sociedad de la Información, y que está
destinado a aportar conocimiento y análisis del sector. En este artículo se presenta la visión de Gaptel
sobre el marco regulatorio europeo.
El marco regulatorio vigente
La regulación de las comunicaciones electrónicas viene dada actualmente por un conjunto de cinco
directivas de la Comisión Europea: una directiva general o directiva marco y otras cuatro directivas
relativas al acceso e interconexión de redes, la normativa de autorizaciones, el servicio universal y los
derechos de los usuarios, y el tratamiento de los datos personales. Las cinco directivas fueron aprobadas
en el año 2002 y entraron en vigor en todos los Estados Miembros en julio de 2003 tras ser transpuestas a
la legislación nacional.
A la hora de fijar obligaciones a las empresas con poder significativo en el
mercado (PSM) o mantener las obligaciones existentes, la directiva marco
establece que las autoridades nacionales de regulación (ANR) deberán
definir los mercados relevantes apropiados con arreglo a principios del
derecho de la competencia, a partir de un procedimiento de análisis de
mercado. Para ayudar a las ANR en su tarea de análisis la Comisión
publicó en 2002 unas directrices y una recomendación que define una lista
de 18 mercados como punto de partida para el análisis de los mercados.
Dicho análisis constituye en la práctica el núcleo de la regulación, ya que
determina las medidas o remedios a imponer a los operadores con PSM,
conocidas como medidas ex ante.
El propósito de las directivas era servir de referencia legislativa para la
transición desde un régimen de monopolio en telecomunicaciones a un régimen de competencia entre
operadores. Cuando un sector es plenamente competitivo, no se aplica una legislación sectorial específica
sino los principales generales de derecho de la competencia, conocidos como regulación ex post, ya que
sólo se actúa a posteriori si se produce un problema de competencia.
La propuesta de revisión de la Comisión Europea
Con el objetivo de analizar la aplicación practica de las directivas, se ha abierto a finales de 2005 un
proceso de revisión de las mismas. La Comisión Europea presentó en junio de 2006 su propuesta de
cambios e invitó a las partes implicadas a manifestar su opinión en una consulta pública, con fecha límite
para la respuesta el 27 de octubre de 2006. La Comisión tiene previsto publicar la versión definitiva de su
propuesta durante el año 2007. Tal propuesta deberá ser aprobada por el Parlamento Europeo y ser
transpuesta a la legislación de los Estados Miembros, por lo que no se espera que entre en aplicación
práctica antes del año 2010. Resulta por tanto claro que el nuevo marco regulatorio decidirá el desarrollo
de las telecomunicaciones no sólo en la presente década sino en la próxima década, en la que se
consolidarán la convergencia digital (telecomunicaciones, audiovisual e Internet), cuyos efectos ya se
empiezan a percibir en la actualidad.
En línea con intervenciones recientes de la Comisaria Viviane Reding, la
Comisión plantea dos áreas fundamentales en su propuesta de cambios: un
nuevo enfoque para la gestión del espectro radioeléctrico y la modificación
del procedimiento de notificación de mercados relevantes para reducir la
carga burocrática.
La visión general de la Comisión en su propuesta es que el marco vigente,
basado en medidas ex ante sobre los operadores históricos se ha revelado
adecuado para fomentar la competencia y la inversión y por tanto debe
seguir vigente tras la revisión. Es por ello que sólo propone pequeños
cambios en el procedimiento de análisis de mercado. Por un lado se
reducen el número de mercados de 18 a 12, al eliminar todos los mercados
minoristas menos el de acceso a la red telefónica desde redes fijas. Por
otro lado se simplifica el procedimiento de notificación de análisis de mercado y de medidas ex ante por
parte de las ANR, ya que el procedimiento actual ha producido retrasos generalizados. Finalmente, se
refuerza el derecho de la Comisión frente a los análisis de las ANR, al extenderse a las medidas ex ante.
En lo que respecta a la gestión del espectro radioeléctrico, la Comisión confirma los principios ya
adelantados en una comunicación en septiembre de 2005, para la aplicación de un enfoque de mercado
para la gestión del espectro radioeléctrico en Europa. Tal enfoque supone por un lado la posibilidad de
comerciar con los derechos sobre el espectro (lo que se conoce mercado secundario del espectro), así
como la neutralidad tecnológica y de servicio. El último punto supone que una banda de frecuencias
asignada a un operador pueda ser utilizada para cualquier servicio y con cualquier tecnología, a diferencia
del régimen actual que impone un servicio y/o tecnología. La visión de GAPTEL Desregular para
fomentar la innovación e inversión y eliminar la incertidumbre
El enfoque y las propuestas presentadas por la Comisión tienen un marcado carácter continuista. La
situación actual del sector de las telecomunicaciones difiere en gran medida de la que caracterizaba al
sector cuando se diseñó el vigente marco regulador. El paso de la situación de monopolio a la de
competencia configuró los principios del actual marco. Las herramientas utilizadas en la fase de
liberalización sobre los ex-monopolios (orientación a costes de precios mayoristas, control de precios
minoristas, obligación de apertura de infraestructuras a la competencia) han servido para el desarrollo de
competencia con la aparición de operadores alternativos. Superada esta fase, ahora es el turno de la
competencia en infraestructuras.
La Comisión plantea entre sus objetivos, confirmados en el programa estratégico
i2010 la promoción de la inversión y la innovación en nuevas tecnologías e
infraestructuras. A estos efectos, la Comisión no analiza adecuadamente en su
propuesta la implicación de regular nuevas redes y el modelo de competencia que
se desarrolla. En general, el modelo propuesto por la Comisión implica un traslado
de las obligaciones existentes para servicios tradicionales a los nuevos servicios y
aplicaciones que se puedan desarrollar. Por el contrario, para incentivar la
inversión en nuevas redes, se requiere un tratamiento regulatorio diferente del
aplicado para facilitar el acceso a las redes existentes de los operadores incumbentes, que permita crear un
clima de confianza para la inversión.
Resulta por tanto sorprendente que una regulación creada para el paso del monopolio a la competencia se
pretenda seguir aplicando en situaciones y redes completamente nuevas creadas ya en situación de
competencia, lo que sin duda conduce a la perpetuación de la regulación sectorial que debe considerarse
un signo del fracaso del modelo. La experiencia en el mercado americano ha mostrado claramente como
una estrategia de desregulación ha supuesto un claro incentivo para la inversión en infraestructuras. Esta
situación contrasta con la que se vive en la Unión Europea en la que los planes de despliegue de nueva
infraestructura se encuentran en la mayor parte de los casos condicionados por la incertidumbre creada
por las actuales condiciones regulatorias.
Para hacer frente a la nueva situación, el criterio del grupo es que, una vez alcanzada la competencia
efectiva, la regulación ex ante debe desaparecer como principio general para dejar paso al derecho de la
competencia que se aplica a todos los sectores económicos liberalizados. Tras un periodo de transición
desde el marco actual (en el que sólo se mantendría la regulación sobre los mercados de interconexión,
terminación y acceso a los pares de cobre), los elementos que quedarían sujetos a la regulación sectorial
deberían reducirse a cuestiones muy específicas del sector: espectro radioeléctrico, gestión de recursos
(numeraciones, direcciones IP) e Interconexión e interoperabilidad de redes y servicios. Clarificar el
entramado regulatorio
La revisión del marco regulatorio debe aprovecharse para clarificar el papel de los
diferentes organismos que actualmente toman parte en la compleja regulación del
sector de las comunicaciones electrónicas. La evolución del sector ha llevado a
que actualmente sean diferentes organismos los que pueden tomar decisiones,
elaborar reglamentos o aplicar normativa o legislación que afectará directamente a
los agentes que operan en el sector.
Este complejo entramado de reguladores, legisladores y organismos introduce inseguridad en las
decisiones que toman los agentes. Si decisiones aprobadas por un regulador son cuestionadas por otro
regulador, si las decisiones tomadas por un organismo no son tenidas en cuenta por otros reguladores, o si
las decisiones tomadas al nivel nacional son cuestionadas a nivel europeo,
será cada vez más complejo poder tomar decisiones relacionadas con la
evolución del negocio. En un mercado que precisa del dinamismo y la
flexibilidad del mercado de comunicaciones electrónicas, la situación de
solapamiento, confusión, e incluso competencia entre diferentes organismos
reguladores no puede mantenerse.
Por otro lado, la Comisión Europea considera únicamente a las ANR como autoridad competente en la
toma de decisiones relativas a los mercados relevantes. Puesto que las decisiones de las ANR se basan
exclusivamente en consideraciones de mercado y competencia, estas decisiones afectan al desarrollo de
políticas públicas de comunicaciones electrónicas en los Estados Miembros, que tienen en cuenta otros
factores, como son las políticas sociales, la protección de derechos de ciudadanos, la no exclusión, el
fomento de infraestructuras, etc., que son igualmente principios compartidos por la Comisión. En este
contexto, es preciso clarificar el papel de las ANR y su relación con las autoridades políticas en la
consecución de las políticas públicas en el campo de las telecomunicaciones y la Sociedad de la
Información, las cuales son competencia de los gobiernos de los Estados Miembros.
Separar las políticas sociales del desarrollo de mercados en competencia.
Los objetivos sociales que persiguen garantizar o facilitar el acceso a los servicios de comunicaciones
electrónicas a colectivos desfavorecidos o en riesgo de exclusión, son objetivos compartidos por la
sociedad. No obstante, al igual que otras políticas sociales, deben enmarcase dentro de políticas generales
de bienestar social y no como parte integrante de la regulación de un sector económico como las
telecomunicaciones. Este criterio afectaría directamente a la regulación del servicio universal, que debería
desaparecer como tal y sustituirse por políticas públicas (de carácter social o económico) que cumplan
con los objetivos fijados.
Gestionar de modo eficiente el espectro radioeléctrico.
La apertura gradual del mercado es fundamental para el éxito del mercado secundario del espectro y se
debe garantizar la no fragmentación excesiva del espectro y la protección contra la interferencia.
Por otro lado, los mecanismos de neutralidad tecnológica y de servicios, aunque muy necesarios, deberán
introducirse de una forma progresiva, considerando previamente las ventajas y beneficios que en cada
caso puedan aportar y evitando las distorsiones en el equilibrio competitivo entre los diferentes agentes.
Conviene reseñar que el 2010 es demasiado tarde como fecha de implementación del nuevo marco del
espectro. Hay decisiones de los agentes inversores que no pueden ser pospuestas. En concreto, se puede
señalar la liberalización de uso como el aspecto más urgente y debe estar en vigor lo antes posible
(despliegue de UMTS en 900 Mhz). Armonizar la regulación en Europa
La armonización de la legislación y la formación de operadores paneuropeos, si bien se encuentran entre
los objetivos básicos del marco regulatorio, no han experimentado gran avance por el momento y no es
probable que se garantice dicho avance durante el proceso de revisión. La aplicación práctica del marco,
que se deja bajo el control de las ANR, revela importantes divergencias entre los Estados Miembros. En
lo que se refiere al análisis de mercados, aunque las ANR han identificado mercados similares, las
medidas ex ante adoptadas, así como el tratamiento de los servicios convergentes difieren de un Estado a
otro.
Por otro lado, existen otros aspectos como las autorizaciones y la gestión de recursos en las que todavía
existen apreciables diferencias entre Estados miembros. Habría que considerar asimismo qué papel juegan
entre otros aspectos tales como: la fiscalidad del sector, el acceso a contenidos, los derechos y la
protección de usuarios y consumidores. Tal problemática tendrá que ser abordada por la revisión del
marco regulatorio. Conclusión
La regulación ex ante que ha venido aplicando hasta el momento la Comisión Europea ha cumplido su
función durante la fase de liberalización sobre los ex-monopolios, permitiendo pasar de la situación de
monopolio a la de competencia. Sin embargo, ha llegado el momento de pasar a una regulación ex post
que fomente las inversiones en infraestructuras.
En cualquier caso, lo cierto es que, dada la relevancia que la revisión del marco regulatorio europeo tiene
en el sector, es seguro que éste será un tema que se seguirá debatiendo en los próximos meses.
Jorge Pérez Martínez y Jesús Labrador Gómez. GAPTEL Descargar archivo de audio (13:01 min /
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