Alemania: ¿Cuánto cuesta la Unidad?

centralizada de la RDA en una
economía de mercado será un
dato de sumo interés para
todos los países de Europa
del Este que se preparan para
tomar el mismo camino. De
alguna manera los 16
millones
de
alemanes
orientales son conejillos de
indias para los 160 millones o
más ciudadanos del Este de
Europa.
Sección:
Relaciones Económicas
Internacionales
Alemania:
¿Cuánto cuesta
la Unidad?
Joachim Knoop*
¿El fin de la euforia?
Alemania no ha festejado el
primer aniversario de su
reunificación después de 40
años de estar dividida en dos
Estados, y ya la euforia parece
haber dado lugar a una gran
frustración. Mientras los
ciudadanos de la antigua RDA
(República
Democrática
Alemana) se dan cuenta de que
para que llegue el bienestar
no basta con la introducción
del marco occidental, los de
la antigua RFA (República
Federal Alemana) comienzan
a sentir la unificación en sus
bolsillos. Es claro que la
unidad no saldrá gratis, ni
para unos, ni para otros.
Más allá de su significado
histórico y político, la
reunificación
alemana
despierta cada vez más interés
por
sus
implicaciones
económicas. Ello por dos
razones: primero, nunca
antes en la historia moderna se
había registrado que dos
sistemas económicos no sólo
diferentes,
sino
completamente opuestos, se
fundieran
en
uno
prácticamente de la noche a la
mañana. Y segundo, porque el
intento de reconversión de la
economía de planificación
* Programa FAUS de la Fundación Friedench Ebert, Alemania.
Cuando el primero de julio
de 1990 se realizó la
unificación
económica,
monetaria y social (la
introducción del marco
occidental en la RDA) y el tres
de octubre, con la adhesión de
la RDA a la RFA y la
unificación política, prevalecía
ampliamente
un
gran
optimismo sobre el futuro
económico del país. Ello se
tradujo en una victoria
contundente
del
partido
demócrata-cristiano
del
canciller Helmut Kohl, en
diciembre del año pasado.
Hoy en día, los ciudadanos del
Este
lo
reciben
con
manifestaciones y protestas, y
el partido socialdemócrata ya
recuperó la mayoría en el
Consejo Federal, la segunda
cámara del parlamento
alemán.
¿A qué se debe este cambio
de ánimo? Veamos primero
cuáles eran las condiciones y
los argumentos para realizar la
unificación de la manera en
que se hizo.
¿De una vez o gradualmente?
Las condiciones políticas para
la reunificación se generaron
fuera de Alemania y de una
manera
totalmente
imprevista. La perestroíka en
la URSS y la distensión entre
las superpotencias, crearon
el espacio para que, primero,
la gente se asilara en
las embajadas de la RFA en
los países del Este de Europa;
después,
empezaron
movilizaciones pacíficas en las
grandes ciudades de la RDA.
Cuando la URSS hizo saber
que no intervendría bajo
ninguna
circunstanciaba
situación se tornó insostenible
para las autoridades y, el 9
de noviembre de 1989, el
régimen del Partido Unificado
Socialista Alemán abrió el
muro de Berlín y con ello el
camino hacia la unificación.
Ante esta situación política se
abrieron dos alternativas:
sabiendo que la economía de
Alemania oriental no iba a ser
competitiva
a
nivel
internacional y que la
unificación política no era
posible sin la unificación
económica, unos abogaron por
mantener la separación política
por algún tiempo, garantizando
la introducción de un régimen
parlamentario y la cooperación
económica necesaria para
lograr que los niveles de
productividad se acercaran a
los de la RFA. El argumento
era, pues, mantener un
mercado protegido para evitar
un colapso económico de
gran magnitud.
Otros sostenían que ello iba
a conducir a una historia sin
fin de subsidios, que aplazaría
la unificación por lo menos 10
ó 15 años más -imposible ante
la presión de la población
oriental y las incertidumbres
en el contexto internacional
se optó por una apertura
brusca, dejando a las
fuerzas del mercado el
arreglo de la situación y
compensando los efectos
sociales inevitables con
transferencias masivas desde
el presupuesto occidental. Se
creía
además,
que
las
condiciones
marco
(disponibilidad de capital,
mano de obra calificada, el
mercado europeo oriental,
etc.) eran lo suficientemente
sólidas para asegurar que el
período de transición iba a ser
muy breve. Muy pronto se iba
a generar un crecimiento
económico auto sostenido,
muy similar al "milagro
alemán"
de
los
años
cincuenta.
Si prevaleció esta segunda
opción, ello se explica no sólo
porque el gobierno la defendía,
sino también porque las
circunstancias la impusieron:
en los primeros meses después
de la apertura, diariamente
casi
3.000
personas
cruzaron la frontera para
buscar trabajo en la RFA,
dejando sin opciones realistas
a los políticos, a no ser que
ellos quisieran arriesgar el
saneamiento de una economía
sin trabajadores.1
La herencia del socialismo
A un año de la unificación
(económica) siguen existiendo
tantas teorías y propuestas
políticas como economistas y
asesores, pues el desarrollo
parece confirmar tanto a los
defensores del mercado como a
los partidarios de un camino
alternativo. Veamos algunos
datos.
En términos estructurales,
la economía de Alemania
oriental correspondía al nivel
económico de la RFA de los
años sesenta, cuando el 60%
del
empleo
estaba
concentrado en los sectores
técnico-industriales y el 40%
en los sectores de servicios.
Hoy en día, esta relación es
exactamente inversa.
Durante los últimos 10 años
la inversión en la RDA fue
negativa;
la
economía
consumía su stock de capital y
sus recursos naturales
manteniendo una planta
física obsoleta y el medio
ambiente
con
niveles
extremos de contaminación.
Dada esta situación y debido a
la pérdida -por razones
políticas y económicas- de
sus únicos mercados en los
países del este, la producción
industrial de la RDA cayó en
sólo un año al 30% de su nivel
anterior a la unión. Para
alcanzar de nuevo las cifras de
1989, tendría que crecer en un
10% anual durante 7 años sin
tomar en cuenta que por
razones técnicas y de diseño,
la mayoría de los productos
industriales
no
serían
comerciables
internacionalmente.
Si bien en la RDA no había
inflación abierta, existía de
manera
encubierta
en
términos de escaseces; y si
bien no había desempleo
declarado, también existía a
gran escala en el sector no
productivo tanto en las
empresas como en la
administración pública. Todas
estas debilidades estructurales
salieron
a
flote
inmediatamente después de la
unificación.
La PEA que era de 9.7
millones en 1988 cayó a 8.6
millones en 1990. Se espera
que bajará a 4.8 millones a
finales del año en curso. Ello
se debe a que, el primero de
julio, venció la cláusula de
protección
laboral
obligatoria en las empresas
(estatales) de la antigua RDA,
contenida en el Tratado de
Unión Económica, Monetaria y
Social. Con ello la tasa de
desempleo
abierto,
actualmente del 9.5%, podrá
fácilmente subir al 30% o más.
En general, estos datos eran
conocidos antes de la
unificación, aunque no en su
1 Está claro que la situación en la URSS, i.e. el peligro de un golpe de estado militar, jugaba también un papel en esta decisión.
verdadera magnitud. Hoy en
día se calcula que la relación
de productividad entre las dos
Alema-nias es de 1 a 3, con lo
cual queda prácticamente una
sola alternativa: o el colapso
del
aparato
productivo
oriental o bien salarios de
miseria para sus trabajadores
quienes enfrentan el mismo
nivel de precios que sus
colegas occidentales.
del 13% y la tasa de inversión
del 22%.
Desde 1983 hasta mediados
de 1991, la economía de
Alemania occidental creó 2.25
millones de nuevos empleos,
reduciendo la tasa de
desempleo abierto del 10% al
5.5% ello a pesar de la
inmigración masiva desde los
países de Europa oriental.
Antes de la unificación la
prosperidad
económica
permitió al Estado realizar
una política de consolidación
presupuestaria sin cortes en
los servicios, reduciendo los
déficit y la necesidad de
crédito. Además, la reforma
tributaria
disminuyó
la
presión fiscal (lo que explica
la baja recaudación en 1990).
¿Del auge a la recesión?
La situación económica de la
RFA era totalmente contraria
antes de la reunificación. De
hecho, la RFA experimentó en
la década de los años ochenta
un auge económico sólo
comparable con los años de
la reconstrucción después
de
la
guerra.
CUADRO1
ÍNDICES ECONÓMICOS DE LA RFA1
1987
1,6
PIB a precios constantes
0,6
Precios al consumidor
3,6
Ingresos tributarios3
Déficit público/PIB4
-1,9
Balanza corriente/PIB
1988
1989
1990
1991
3,7
1,2
4,1
3,9
3,2
9,7
4,6
2,5
2,7
2-3
-2,1
+0,2
2,4
3,6
-3,1
3,5
2
-
-4,0
3,4
-
1 tasas de crecimiento, hasta 1990 sólo territorio de la RFA
2 junio de 1990, estimación para 1991:4,0%
3 Federación, Estados y Municipios
4 Déficit público incluido el Seguro Social, sin las empresas públicas
2
inversiones y transferencias
previsibles,
aunque no
cuantificables. Ya en aquellos
momentos
el
Partido
Socialdemócrata
levantaba
una voz de alerta al sostener
que el gobierno mentía al
ocultar
la
verdadera
magnitud de las necesidades
financieras relacionadas con la
unificación.
El colapso de la economía
alemana-oriental,
no
previsto
en
toda
su
magnitud,
la
alta
inestabilidad de las economías
de la URSS y los otros países de
Europa del Este, así como la
guerra del Golfo Pérsico
cambiaron totalmente el
panorama; poco después de
haber ganado las elecciones a
fines de 1990, el gobierno
admitió
que
se
había
equivocado y anunció un
aumento de los impuestos.
La política económica de la
unificación
Los objetivos de la política
económica de la unificación
eran, a grandes rasgos:
*La privatización o liquidación de
las empresas estatales "de propiedad
del pueblo" (casi 10.000);
Fuente: Ministerio de Hacienda
*La liberalización total de los
precios (con excepción de la vivienda);
Actualmente se estima que
las empresas alemanas
mantienen inversiones de
portafolio de más de 600 mil
millones de marcos (335
mil millones de US$); sólo
en 1990 las empresas y los
hogares compraron bonos de
renta fija y acciones por un
valor de 248 mil millones
de marcos (135 mil
millones de US$), 30 % más
que en el año anterior. La tasa
de ahorro de las familias era
*La
modernización
de
la
infraestructura de transporte y de
telecomunicaciones;
A fines de 1989, la situación
era tal, que el gobierno se
atrevió a afirmar (teniendo en
mira las elecciones del año
siguiente) que la unidad iba
a cumplirse sin la necesidad
de aumentar los impuestos. La
alta recaudación fiscal y el
potencial del mercado de
capitales
interno,
conjuntamente con la alta
liquidez de las empresas,
parecían
condiciones
suficientes
como
para
enfrentar los costos para
Sólo en 1990 la PEA aumentó en 775.000 por inmigración.
*La
modernización
de
la
administración pública y en general, la
creación de las condiciones marco para
la inversión privada;
*La compensación de los efectos
sociales a través de los sistemas de
seguro social y seguro contra el
desempleo, así como las medidas para
la capacitación de trabajadores y la
creación de empleo ("sociedades de
empleo")
Técnicamente
la
apertura del mercado oriental
y la introducción del marco
occidental implicaban un
programa-choque de ajuste
estructural, con el agravante
de una revaluación de la
moneda en más del 300% de
la noche a la mañana, pues con
la unificación monetaria la
economía oriental perdió la
posibilidad de adaptarse a los
efectos de la apertura con una
política
cambiaría
correspondiente.
Los costos directamente
relacionados
con
esta
política, principalmente en lo
que se refiere a inversión y
transferencias sociales, se
calculan en aproximadamente
150 mil millones de marcos
anuales para 1991 y 1992.
Dado el escaso aporte fiscal
procedente de la otrora
RDA, se deben hacer
transferencias desde la
antigua
RFA
aproximadamente US$1.200
per cápita.
Así será casi inevitable que
cambie considerablemente la
posición de la RFA frente a
otros países europeos que en
1990 -ya con los efectos
iniciales de la unificación
todavía mostraban
curso de 1990 de DM 300 mil
millones a DM 400 mil
millones. El endeudamiento
neto del presupuesto público
consolidado,
que
había
bajado a 26 mil millones en
1989, subió a 92 mil millones y
se prevé que llegue a 150 mil
millones en 1992. Sumando las
necesidades crediticias de las
empresas públicas occidentales
(correos,
ferrocarriles)
y
orientales, el endeudamiento
podrá superar fácilmente los
200 mil millones de marcos
anuales en el futuro inmediato.
El déficit público, que
alcanzará aproximadamente el
5,5 % del PIB en 1991, se
convierte en el principal dolor
de cabeza del gobierno y de
las autoridades monetarias.
La devaluación del marco
frente al dólar americano en
un 25% desde la guerra del
Golfo, refleja en parte los
temores de que pueda
repetirse el fenómeno de los
años 70 cuando la economía
alemana
se
encontraba
atrapada
por
una
"estanflación", o sea la
presencia al mismo tiempo de
recesión e inflación.
En realidad, la política
económica se encuentra en un
dilema difícil de manejar:
mientras la parte occidental
CUADRO 2
ÍNDICES FISCALES DE LA RFA 1990
País
Alemania
Gran Bretaña
Francia
Italia
Suecia
Gasto Público
/PIB
46,8
39,0
50,1
52,7
n.d.
Presión
Tributaria
22,5
30.1
23,5
26,0
42,3'
Deuda Pública
/PIB
44,6
36,1
46,7
99,9
n.d.
1 1989
Fuente: Ministerio de Hacienda
condiciones de partida no
tan desfavorables:
El presupuesto público fue
reajustado tres veces en el
transcurso de 119990
de la economía aconseja una
política monetaria y de
gastos restrictiva, la parte
oriental sufre de desempleo y
de una alta capacidad ociosa
que, bajo circunstancias
normales, llevaría a un gasto
público expansivo y una
política monetaria de "dinero
fácil".
Ante
las
presiones
inflacionarias existentes y para
mantener tasas reales de
interés altas (con el fin de
evitar una fuga de capitales
hacia
el
exterior),
las
autoridades
monetarias
insisten en una política
restrictiva, tanto por el lado
del gasto público como por el
lado monetario. De esta
manera, lo crucial se reduce a
una cuestión de tiempo: ¿Serán
las transferencias públicas
suficientes como para inducir
rápidamente un despegue de
la economía oriental que
motive a los inversionistas
privados a invertir grandes
cantidades a corto plazo? o
¿desaparecerán estos fondos,
ante las inmensas necesidades
de infraestructura, sin dejar un
efecto
duradero
que
fundamente un crecimiento
auto sostenido y que reduzca
rápidamente
las
necesidades
de
transferencias desde la parte
occidental?
Hoy en día es prácticamente
imposible
encontrar
argumentos
concluyentes
para tomar partido por uno u
otro interrogante. Ambos
parecen posibles. Todavía el
saldo neto de la evolución en
el mercado de trabajo es
negativo, pero ya han sido
creados miles de empleos y
las inversiones privadas
realizadas o planeadas son
sumamente considerables.
Sin embargo, el gran
atractivo de la economía
oriental-un gran número de
trabajadores calificados con
salarios muy por debajo del
nivel occidental- se ha
convertido ya en una ilusión.
Los sindicatos y la migración
masiva lograron que los
sueldos y salarios orientales
se
incrementaran
muy
rápidamente, hasta alcanzar
un 60% o un 70% de los
occidentales,
diferencias
perderán toda importancia. A
pesar de que hay conciencia
de que esto constituye un
freno para la recuperación
económica y una importante
fuente inflacionaria, es casi
inevitable que esto sea así
dentro de los límites de un
solo país.
La Treuhandanstalt, una
entidad fiduciaria creada para
manejar
las
empresas
públicas con fines de
privatización o liquidación,
aparte del escaso valor de
mercado de la planta física,
enfrenta
dos
obstáculos
fundamentales:
*La cuestión de la propiedad:
muchas empresas existían antes
déla guerra y fueron expropiadas
por el régimen socialista. Hoy en
día sus antiguos dueños o sus
herederos las reclaman, esto
conduce a procesos engorrosos de
verificación;
*Los subsuelos de muchas
empresas
industriales
están
altamente contaminados y deben
ser saneados por los nuevos
propietarios aun costo que es
imposible predecir con exactitud.
Los costos fiscales de la .
unidad
Es imposible cuantificar con
exactitud los costos de la
unificación para los próximos
años; en 1990 el presupuesto
fue aumentado sucesivamente
de 300 mil millones a 400 mil
millones; para los años 1991 y
1992 el gasto directamente
relacionado con la unificación
y generado básicamente en la
parte occidental alcanzará
aproximadamente 150 mil
millones de marcos anuales. A
ello se agregan los gastos
extraordinarios
por
participación en los costos de
la guerra del Golfo (15 mil
millones de marcos en 19901991) y la ayuda
para la Unión Soviética (15 mil
millones de marcos 1990-1994).
Es cierto que la separación
también tenía sus costos: tanto
la ciudad de Berlín como toda
la zona a lo largo de la frontera
con
la
RDA
vivían
prácticamente de subsidios
para incentivar la inversión;
la
RFA
pagó
sumas
cuantiosas a la RDA por el
uso de las vías de tránsito
hacia Berlín. Pero todas estas
sumas no guardan relación
con los montos requeridos
para la reconstrucción en los
nuevos Estados Federados.
¿De dónde provienen estos
fondos?
La alta capacidad del
mercado de capitales permite
financiar 115 mil millones de
marcos a través de bonos
públicos, constituyendo un
fondo para la unidad
alemana para los años
1990-1994 cuyos costos de
amortización son compartidos
por la Federación y los
Estados Federados. De esta
manera, una gran parte de
los costos es trasladada a los
contribuyentes futuros.
Sin embargo, para no
aumentar aún más el déficit
público, y consecuentemente
la presión sobre el mercado
de capitales, era inevitable
aumentar los impuestos. A
partir del primero de julio
de
este
año
los
contribuyentes pagan:
*Una "sobre tasa de solidaridad"
del 7.5% sobre el impuesto de renta;
*Un aumento del precio de la gasolina de 15 centavos de dólar por litro;
*Un aumento entre el 7y el 10%
del impuesto sobre las pólizas de seguros;
Con estos aumentos el fisco
espera generar 18 mil millones
de marcos en 1991, y 27.5
millones de marcos en 1992.
A partir de 1992, subirán los
precios para las llamadas
telefónicas y el impuesto al
tabaco; a partir de 1993 el
impuesto sobre el valor
agregado, actualmente del
14%, subirá en uno o dos
puntos. Otra fuente de
financiamiento más modesta
es el ahorro en los gastos
militares (10% hasta 1994) y
un intento más que realidad
la reducción de los subsidios.
Los contribuyentes actuales
y futuros notarán que la
unidad
alemana,
políticamente deseada desde
hace 40 años, se hace sentir
fuertemente en sus bolsillos.
El enlace de esta gran
experiencia
dependerá
básicamente
de
la
responsabilidad con que los
empresarios manejan
los
precios y las inversiones; los
sindicatos los sueldos y
salarios; los consumidores
sus gastos y ahorros; los
políticos el gasto público, y el
Banco Federal las variables
monetarias.
También
dependerá
del
contexto
internacional,
político
y
económico.
Para los economistas de los
países de Europa del Este, la
República Federal de Alemania
es algo así como un laboratorio
en el cual pueden observar el
uso de una gran variedad de
instrumentos para lograr lo que
ellos mismos están decididos a
hacer también: reestructurar
sus economías con la ayuda de
las fuerzas del mercado y la
política coordinada de todos
los niveles del Estado.
Sin embargo, desde este
punto de vista, la RFA es un
laboratorio
de
lujo,
difícilmente al alcance de
aquellos países que además
de los problemas económicos
enfrentan problemas políticos
y sociales sumamente graves.