El presente texto se reproduce con fines exclusivamente

Indicaciones y materiales para la enseñanza de la Constitución
Departamento de Derecho Político. UNED
El presente texto se reproduce con fines exclusivamente docentes,
para su uso por parte de profesores y alumnos
en el ámbito de la enseñanza de la Constitución
Francisco Rubio Llorente, “La jurisdicción constitucional en España”,
en F. Rubio Llorente, J. Jiménez Campo, Estudios sobre la jurisdicción
constitucional, Madrid: McGraw- Hill, 1998, págs. 1-29.
Extracto.
1. Introducción
La Constitución de 1978 consagra a la jurisdicción constitucional un breve Título (el
Noveno «Del Tribunal Constitucional») compuesto por sólo siete artículos. Su aprobación no dio lugar a grandes debates, pues sólo el Partido Comunista se mostró, si no
abiertamente hostil, sí al menos reticente. A diferencia de lo ocurrido cuando, con la
Constitución de 1931, se introdujo por primera vez en España un sistema de jurisdicción
constitucional, la tramitación de la Ley Orgánica necesaria para desarrollar las
previsiones constitucionales no tropezó tampoco con la oposición de ningún partido y
quedó conclusa cuando apenas habían transcurrido nueve meses desde la entrada en vigor del texto constitucional.
También en la puesta en práctica de la ley se procedió con presteza. Las dos Cámaras de
las Cortes, cuyas sesiones ordinarias habían terminado en diciembre de 1979 y no
debían reanudarse hasta el siguiente mes de febrero, fueron convocadas en sesión
extraordinaria el 30 de enero para elegir a los primeros magistrados, que fueron
nombrados por Reales Decretos de 22 de febrero y el Tribunal, aunque todavía
incompleto, pudo iniciar sus funciones el siguiente 14 de julio (...).
El Tribunal, (...) en cuanto «intérprete supremo de la Constitución» es «independiente
de los demás órganos del Estado y sometido sólo a la Constitución y a su propia Ley»
(art. 1.1 LOTC). Sus sentencias, que son inapelables, tienen valor de cosa juzgada y se
publican íntegramente en el diario oficial (...); las que declaren la inconstitucionalidad
de una norma con fuerza de ley y todas las que no se limiten a reconocer un derecho
subjetivo tienen plenos efectos frente a todos. Frente a las sentencias se pueden formular
votos particulares, que se publican junto con ellas (...). Las decisiones se adoptan
siempre por mayoría de quienes participan en la deliberación. En caso de empate decide
el voto del Presidente (...).
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2. Composición y organización del Tribunal
2.1. Composición
El Tribunal está integrado por doce jueces (magistrados) nombrados por el Rey. Cuatro
de ellos a propuesta del Congreso de los Diputados, otros cuatro a propuesta del
Senado, dos a propuesta del Gobierno y otros dos a propuesta del Consejo General del
Poder Judicial. Hay por consiguiente un claro predominio de las Cámaras
parlamentarias, cada una de las cuales elige, por mayoría de dos tercios, una tercera
parte de los Magistrados. Dentro de cada una de las Cámaras de las Cortes, son los
Grupos Parlamentarios los facultados para proponer candidatos a la elección.
Los nombrados han de ser en todo caso «juristas de reconocida competencia, con más
de quince años de ejercicio profesional» (...). Los nombramientos se hacen por un
período de nueve años y los Magistrados salientes no son inmediatamente reelegibles
(...) Como es obvio, en España como en todos los sistemas pluralistas, también la
orientación política o ideológica de los candidatos es relevante y la provisión de las
vacantes guarda siempre una cierta proporcionalidad con la fuerza parlamentaria de los
distintos partidos (...).
2.2. Organización
2.2.1. Pleno, Salas y Secciones
La LOTC (arts. 6 y 7) ha creado dentro del Tribunal Constitucional una serie de colegios decisorios distintos: en primer lugar el Pleno, integrado por la totalidad de sus
miembros y al que corresponde, junto a determinadas competencias jurisdiccionales
(procesos de inconstitucionalidad, conflictos de competencia, control previo de Tratados
internacionales e impugnacion por el Gobierno de las disposiciones reglamentarias de
las Comunidades Autónomas), el poder decisorio en último término sobre cuanto atañe
a la vida interna del Tribunal. En segundo término dos Salas, con competencias
exclusivamente jurisdiccionales (recurso de amparo), e integradas cada una de ellas por
seis magistrados. Por último las Secciones, que son colegios de tres magistrados a los
que compete el despacho de los asuntos ordinarios, es decir, de puro trámite, así como
el control de admisión de las demandas (...).
Este fraccionamiento del Tribunal en Pleno, Salas y Secciones no quiebra su condición
de órgano único, al que se imputa la doctrina, sea cual fuere el colegio del que
inmediatamente emana la decisión. De hecho cabe afirmar que el Tribunal se identifica
con el Pleno, en cuanto que éste puede recabar para sí en cualquier momento el
conocimiento de los asuntos atribuidos en principio a Salas o Secciones (...) y es el
órgano al que, según el artículo 13 LOTC, las Salas han de deferir la decisión cuando
deseen apartarse de la doctrina anteriormente establecida por el Tribunal (...).
2.2.2. Presidencia y Vicepresidencia
La Constitución (art. 160) se limita a prever la existencia de un Presidente del Tribunal,
que nombrará el Rey de entre sus miembros y a propuesta de éstos por un período de
tres años. La LOTC (art. 9) ha regulado el procedimiento de elección, ha limitado a una
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sola las posibilidades de reelección y ha creado una Vicepresidencia, que se provee del
mismo modo y con las mismas limitaciones que la Presidencia (...).
3. El lugar del Tribunal Constitucional entre los poderes del Estado
(...) Las decisiones del Tribunal Constitucional en el ejercicio de sus competencias,
obligan a todos los poderes del Estado (LOTC, art. 87.1). Esta fuerza vinculante se
proyecta sin embargo con especial intensidad sobre el resto de los órganos
jurisdiccionales, incluidos todos ellos en el ámbito de lo que la CE denomina Poder
Judicial. No obstante, el Tribunal Constitucional no está incluido en el marco de tal
Poder, que culmina en el Tribunal Supremo, con jurisdicción en todo el territorio
nacional y que es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, «salvo lo
dispuesto en materia de garantías constitucionales». La salvedad lleva naturalmente a
someter al control del Tribunal Constitucional, a través del recurso de amparo, las
decisiones del Tribunal Supremo; es cierto que esta sumisión se da sólo en lo relativo a
los derechos fundamentales, pero dado el lugar central que éstos ocupan en el
ordenamiento y la inclusión entre ellos del principio de igualdad y de los derechos
garantizados en el artículo 24 CE, son muy numerosas las decisiones del Tribunal
Supremo que pueden llevarse ante el Constitucional, incluso sin extremar el ingenio de
los abogados.
Esta estructura dual y en apariencia paradójica, puesto que en ella se someten las
decisiones del Tribunal calificado de Supremo al control de otro Tribunal que no se califica de tal, ha dado lugar a algunas disfunciones e incluso tensiones (...).
4. Las competencias del Tribunal Constitucional
La Constitución (art. 161) atribuye al Tribunal Constitucional una serie de competencias, a las que según el mismo precepto se pueden agregar otras mediante ley orgánica.
Aunque son varias las leyes de este género que hacen referencia a la competencia del
Tribunal, ninguna de ellas introduce un cambio significativo en el sistema que resulta de
la LOTC, que es el que a continuación se expone.
Las competencias que su Ley Orgánica atribuye al Tribunal y de cuyo alcance sólo éste
es juez (LOTC, art. 4) se agrupan en tres grandes sectores: control de constitucionalidad
de las leyes y de los Tratados internacionales, garantía de los derechos fundamentales y
solución de los conflictos «constitucionales», en la terminología de la Ley (...).
4.1. El control de constitucionalidad de las leyes y Tratados
Esta competencia, que como antes se indica ha de ser ejercida por el Tribunal en Pleno
(LOTC, art. 10.a. y d), se ejerce a través de tres vías procesales distintas. En primer
lugar a través de los que la LOTC llama «procedimientos de declaración de la
inconstitucionalidad», es decir del recurso y de la cuestión de inconstitucionalidad, de
una parte, y de la otra, del control previo de constitucionalidad de los Tratados
internacionales.
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La Ley Orgánica del Tribunal extendió a las llamadas Leyes Orgánicas un
procedimiento de control previo, análogo al previsto para los Tratados Internacionales.
Este procedimiento previo, utilizado sobre todo a partir del inicio de la segunda
legislatura (octubre de 1982) como una especie de veto suspensivo a disposición de la
minoría parlamentaria, fue suprimido por la Ley Orgánica 4/1985, que fue aprobada por
las Cortes el 6 de diciembre de 1984, pero que no entró en vigor en 1985 porque, como
cabe imaginar, también contra ella se interpuso un recurso previo (...).
4.1.1. Procedimientos de declaración de inconstitucionalidad
(...)
d) Los distintos procedimientos en particular
d.1) El recurso de inconstitucionalidad
El recurso ha de interponerse dentro de los tres meses siguientes a la fecha de
publicación de la norma impugnada (...). La legitimación corresponde (...) al Presidente
del Gobierno, al Defensor del Pueblo y a los Diputados o Senadores, en número no
inferior a cincuenta, así como (...) a los Gobiernos y Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas para impugnar normas estatales que «puedan afectar a su
propio ámbito de autonomía» (...).
El abundante uso que de este género de recursos se ha hecho en España debe ser
atribuido en parte al hecho de que es ésta la vía a través de la cual han de canalizarse las
disputas competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas cuando la
decisión objeto de disputa reviste forma de ley, una vía que tiene además para el Gobierno el atractivo nada desdeñable de que, de acuerdo con la CE (..), la interposición
del recurso provoca automáticamente la suspensión de la disposición impugnada, que el
Tribunal debe confirmar o levantar en el plazo de cinco meses (...).
d.2) Cuestiones de inconstitucionalidad
Esta vía indirecta o de control concreto de normas está abierta a todos los Jueces y
Tribunales que integran el Poder Judicial, cuya Ley Orgánica les impone la obligación
de plantearla cuando se dé la situación que prevé el artículo 163 de la CE, es decir,
cuando entiendan que puede ser contraria a la Constitución una norma con rango de Ley
y de cuya validez dependa el fallo, con independencia de que lleguen a ese
entendimiento directamente o a petición de las partes (...).
4.1.2. Control previo de constitucionalidad de los Tratados
Tras disponer que la ratificación de los Tratados que contengan cláusulas contrarias a la
Constitución no podrá hacerse sino tras la previa reforma de ésta, el artículo 95 CE abre
la posibilidad de que el Gobierno o cualquiera de las dos Cámaras de las Cortes puedan
pedir que el Tribunal Constitucional dictamine sobre la existencia o inexistencia de tal
contradicción (...).
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4.2. Conflictos constitucionales
La Constitución (art. 161.1.c) incluye entre las competencias necesarias del Tribunal
Constitucional la del conocimiento de los conflictos de competencia que se susciten
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, o entre éstas (...) La LOTC (Título IV)
ha agregado a estos conflictos de competencia (dentro de los cuales ha distinguido entre
positivos y negativos), los que se produzcan entre órganos constitucionales, que de
acuerdo con la terminología empleada por la Ley deben denominarse conflictos de
atribuciones. El conocimiento de los conflictos constitucionales, sea cual fuere su
especie, corresponde en todo caso al Pleno del Tribunal (LOTC, art. 101)
4.2.1. Conflictos de competencia
De acuerdo con la LOTC (art. 61.1), pueden ser objeto de un conflicto de competencia,
en primer lugar, las actuaciones de cualquier género (esto es, tanto las que dan lugar a
normas (disposiciones), como las que se plasman en actos concretos (actos o
resoluciones), que a juicio de quien plantea el conflicto, «no respetan el orden de
competencias establecido en la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las
correspondientes leyes orgánicas» (arts. 62 y 63.1). Si el conflicto lo plantea una
Comunidad Autónoma, esta violación del «orden de competencias», ha de afectar
además a las suyas propias.
En segundo lugar, el conflicto puede trabarse también con motivo de una «omisión»
(art. 61. l), expresión que parece designar en la LOTC dos situaciones distintas. De una
parte, la que se produce a consecuencia de la negativa del Estado y de una Comunidad
Autónoma a producir la disposición o acto que una persona física o jurídica ha
solicitado sucesivamente de ellos, negativa que al menos la primera de las
Administraciones solicitadas ha de fundar precisamente en la afirmación de que la
actuación que de ella se pide es competencia del ente al que el solicitante se dirige en
segundo lugar; de la otra, la que se origina en la negativa de una Comunidad Autónoma
a ejercer sus atribuciones propias, tras haber sido requerida para ello por el Estado. El
hecho de que en este segundo caso la «omisión» objeto del conflicto sea sólo la de la
Comunidad Autónoma (art. 71.1) y de que no sea necesario, para que el Estado pueda
dirigirse al Tribunal Constitucional, que aquélla haya justificado su inacción en la
afirmación expresa de su incompetencia, parecen indicar que con la introducción en la
LOTC de esta especie de conflicto de competencia se quiso sobre todo ofrecer al Estado
un medio adicional para forzar la actuación de las Comunidades.
Pese a esta heterogeneidad de objetos, que fundamenta la distinción entre los positivos y
los negativos, la LOTC dicta algunas reglas válidas para todo género de conflictos. Así
la que atribuye «plenos efectos frente a todos» a las sentencias que les ponen término
(art. 61.3.) y la que dispone (art. 61.2) que la iniciación del conflicto paralizará todos los
procesos en los que se impugnase la disposición, resolución o acto objeto del conflicto,
aunque es evidente que esta última no es aplicable a los conflictos en los que se discute
una omisión.
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a) Conflictos positivos
La regulación procesal de este género de conflictos, a la que la LOTC dedica seis
extensos artículos (arts. 62-67), ofrece una asimetría que sólo en parte deriva de la
Constitución. Es la Constitución (art. 161.2) la que determina que el planteamiento del
conflicto suspenda la eficacia de la disposición o la ejecución del acto cuando es el
Estado el que los impugna, un efecto que por el contrario no se produce cuando el
conflicto ha sido iniciado por una Comunidad Autónoma. Por el contrario no es la
Constitución, sino la Ley, la que da un tratamiento diferente al Estado y las
Comunidades en relación con la interposición del recurso, pues en tanto que aquél
puede acudir ante el Tribunal directamente (art. 62), éstas han de requerir previamente
al Estado (...). La legitimación para la interposición del conflicto corresponde en
exclusiva al Gobierno del Estado y a los órganos equivalentes de las Comunidades
Autónomas (...).
b) Conflictos negativos
Esta denominación cubre dos formas procesales muy distintas, que se corresponden con
las dos formas de «omisión» que antes hemos comentado: la que se produce frente al
administrado y la que se origina en la resistencia de una Comunidad Autónoma a llevar
a cabo la actuación que el Estado pide de ella. Como es evidente que esta segunda
«omisión» implica más un conflicto político que un conflicto competencial,
denominaremos así a este género de conflictos, para distinguirlos de los primeros. La
diferencia que entre ambos géneros existe aconseja también exponerlos separadamente,
aunque la exposición deba ser muy sumaria dada la escasa utilización (y utilidad) que
hasta ahora han tenido los conflictos negativos.
b.1) Conflictos frente al administrado
(...) La legitimación para el planteamiento del conflicto no corresponde en este caso a
los entes públicos (el Estado y una Comunidad Autónoma, o dos Comunidades
Autónomas) que en él se enfrentan, sino al tercero (una persona física o jurídica)
perjudicado por ese enfrentamiento. Es éste perjudicado, en efecto, el que tras solicitar
en vano a la Administración que aquella otra a la que se dirigió inicialmente le había
indicado como competente, puede acudir ante el Tribunal, para que sea éste el que, «si
entendiese que la negativa de las Administraciones implicadas se basa precisamente en
una diferencia de interpretación de preceptos constitucionales, o de los Estatutos de
Autonomía o de las leyes, orgánicas u ordinarias que delimitan los ámbitos de competencia del Estado y las Comunidades Autónomas» (art. 69.2) tenga por planteado el
conflicto y tras la breve tramitación que este mismo artículo prevé, dicte sentencia
declarando cuál es en el caso la Administración competente, a la que de nuevo habrá de
dirigirse el administrado, pues con la sentencia se reabren los plazos que se hubieren
agotado (art. 70.2) (...)
b.2) Conflictos políticos
La segunda forma de estos conflictos negativos (arts. 72 y 73 LOTC) es, como antes se
ha indicado, la que se produce cuando el Gobierno, tras haber requerido en vano a una
Comunidad Autónoma para que ésta haga uso «de las atribuciones propias de la competencia que (le) confieren su estatutos o una ley orgánica», se dirige al Tribunal para
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que éste conmine a la Comunidad a ejercitar la atribución en cuestión dentro del plazo
que el mismo Tribunal establezca.
4.2.2. Conflictos de atribuciones
Los órganos constitucionales que la propia LOTC enumera en su artículo 59.3, esto es,
el Gobierno, las dos Cámaras de las Cortes Generales y el Consejo General del Poder
Judicial, pueden solicitar del Tribunal Constitucional que anule por vicio de
incompetencia las actuaciones de cualquier otro de estos órganos que, a juicio del
demandante, implique el ejercicio de atribuciones que sólo a él competen (...).
4.3. Impugnación de normas infralegales de las Comunidades Autónomas
Aunque la Constitución (art, 153) atribuye a la jurisdicción contencioso-administrativa
el control de las disposiciones reglamentarias de las Comunidades Autónomas, la
LOTC, haciendo también en este punto una interpretación extensiva de lo dispuesto en
el artículo 161.2 de la propia Constitución, ha introducido en su Título V (arts. 76-77)
un procedimiento que permite al Gobierno impugnarlas también ante el Tribunal
Constitucional.
Como el motivo de la impugnación no puede ser en este caso ni la incompetencia de la
Comunidad Autónoma, que ha de residenciarse por la vía del conflicto, ni la simple
ilegalidad, que ha de ser atacada ante los Tribunales del orden contenciosoadministrativo, el único fundamento posible ha de ser en este caso una transgresión de
la Constitución que no sea la de la falta de competencia, es decir, un vicio del que también puede conocer la jurisdicción contencioso-administrativa (...).
4.4. Recurso de amparo
Desde el punto de vista cuantitativo, la obra más importante del Tribunal Constitucional
es la realizada a través del recurso de amparo, pues es esta vía la que canaliza más del
95 por 100 de los asuntos que ante él se llevan (...).
De acuerdo con la LOTC (art. 47), el recurso protege el principio de igualdad y los
derechos fundamentales que la Constitución garantiza en la Sección primera del
Capítulo Segundo del Título I. Por tanto no protege este recurso, a diferencia de lo que
ocurre en la República Federal de Alemania, todos los derechos fundamentales, pues
quedan excluidos de él los que figuran en la Sección Segunda del mismo Capítulo, salvo
el derecho a la objeción de conciencia que, como limitación del deber militar, se
consagra en el primer artículo (el 30) de los que integran esta Sección (...).
Los actos del poder frente a los que esa protección se otorga son, además de los actos
sin valor de ley de las Cortes Generales o de las Asambleas legislativas de las
Comunidades Autónomas (LOTC, art. 42), que constituyen una categoría residual, los
actos del Gobierno y de la Administración, tanto estatal como regional (LOTC, art. 43)
y los de los órganos judiciales (art. 44). Aunque, a diferencia de lo que sucede en la
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República Federal de Alemania, no cabe en esta vía el ataque directo frente a las leyes
(...).No pueden ser atacados a través del recurso de amparo los actos de entes privados,
pero el Tribunal ha hecho posible en la práctica la impugnación de algunas decisiones
privadas, sobre todo empresariales, considerando como acto lesivo la decisión judicial
que no remedió la violación del derecho fundamental producida en el seno de la relación
laboral.
En todo caso, sea cual sea el acto atacado, es indispensable, antes de acudir ante el
Tribunal Constitucional, agotar la vía judicial previa (art. 43 LOTC) o, en el caso de que
el objeto de la impugnación sea un acto (o una omisión) de un órgano judicial, todos los
recursos utilizables (art. 44 LOTC), con lo que el recurso de amparo se dirige siempre
(...) contra decisiones judiciales, aunque no sean éstas el objeto último del ataque.
La legitimación para interponer el recurso corresponde a las personas físicas o jurídicas,
privadas o públicas, que se hayan visto directamente afectadas por el acto. En el caso de
que el acto impugnado sea un acto sin valor de ley de las Cortes o de las Asambleas
legislativas, es esta afectación directa la que condiciona la legitimación, en todos los
demás ésta corresponde a quienes hayan sido parte en el previo proceso judicial (art. 46
LOTC). Pueden interponer también este recurso el Defensor del Pueblo y el Ministerio
Fiscal, instituciones que hasta el presente han hecho muy escaso uso de esta facultad
(...).
El procedimiento se inicia por un trámite de admisión, que no logra superar el 90 por
100 de las demandas y que resuelven las Secciones integradas por tres magistrados. La
necesidad de hacer frente de este modo a la enorme cantidad de recursos que llegan
hasta el Tribunal llevó a endurecer, mediante una reforma de la LOTC efectuada en
1988, las condiciones de admisibilidad (...).
Una vez admitido el recurso, al inicio de la tramitación, o en cualquier momento en el
curso de ésta, el Tribunal puede suspender la ejecución del acto impugnado cuando, de
llevarse ésta a cabo, «perdería el amparo su finalidad», aunque incluso cuando se da ese
supuesto puede denegarla si entiende que la suspensión puede causar perjuicios graves a
los intereses generales o a los derechos de terceros (art. 56 LOTC).
Concluida la tramitación (...) se dicta sentencia. Si ésta concede el amparo, además de
«reconocer el derecho según su contenido constitucionalmente garantizado», ha de
anular el acto lesivo y adoptar las medidas necesarias para restablecer y mantener al
recurrente en plenitud de su derecho (art. 55.1 LOTC) (...).
Los derechos cuya infracción real o supuesta más frecuentemente fundamenta los
recursos de amparo son los consagrados en los artículos 14 y 24 de la CE, es decir, el
principio de igualdad y sobre todo el conjunto de derechos procesales que garantiza el
segundo de estos preceptos (...).