Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta

Grupo Funcional Gobierno
Secretaría de la Función Pública
Evaluación de Políticas Públicas
Evaluación de la Política de Combate a la Corrupción 11-0-27100-07-0059
GB-109
Introducción
Las políticas públicas generalmente se definen desde el punto de vista de la “decisión” del
gobierno para dar solución a problemas que surjan en la sociedad y que podrán dar
satisfacción a los ciudadanos en el cumplimiento a sus demandas.
El gobierno da solución a problemas sociales mediante la definición de una política pública,
a efecto de cumplir con su función primordial que es la de atender los problemas de la
comunidad. La política puede ser analizada como la búsqueda del establecimiento de
políticas públicas sobre determinados temas, o de influir en ellas. Parte fundamental del
quehacer del gobierno se refiere al diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas, por
lo que su “análisis se concentra en estudiar y explicar los procesos concretos de actuación
de los poderes públicos para generar propuestas de solución a problemas sociales; esto es
lo que hace que el análisis ponga énfasis en su futura aplicabilidad para hacer eficaces las
prácticas gubernamentales”. 1/ Analizar, valorar y juzgar los resultados de una política a fin
de mejorar su calidad nos lleva a la práctica de la evaluación que incluye actividades
técnicas de análisis y de observación.
La evaluación de las políticas públicas es desde hace años una preocupación central de los
gobiernos, ya que aparece ligada a aspectos de transparencia democrática. Los poderes
públicos necesitan asimilar los problemas que intentan resolver sus políticas y éstas
constituyen toma de posición entre diferentes programas de aquellos que se ajustan mejor
a los objetivos perseguidos y para hacer la selección es necesario evaluar las alternativas de
acuerdo con sus resultados previstos.
Como tal, la evaluación constituye un instrumento integrado en el análisis de las políticas
públicas de carácter multidisciplinario encaminado a estimar la eficacia de las políticas
públicas. La evaluación motiva una capacidad crítica frente a las acciones de gobierno con la
exigencia y garantía de superar cualquier juicio sobre la acción de las máximas garantías;
toda acción u omisión del Estado tiene consecuencias en la sociedad, pueden resolver,
aumentar o disminuir un problema y para saberlo es necesario evaluar los efectos. Es por
ello que la evaluación se integra de una nueva cultura en la comprensión de la acción
pública, por lo que se puede definir como “una investigación con rigor metodológico de las
ciencias sociales para valorar el origen, diseño, gestión, implementación y efectos netos de
la acción pública con el objeto de establecer una relación causa-efecto para mejorar las
*
Consúltese índice al final del texto.
1/
Salcedo, Roberto (Comp.). Evaluación de políticas públicas. Siglo XXI-Biblioteca Básica de Administración Pública. 2011,
p. 25.
1
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
prácticas gubernamentales, apoyar la toma de decisiones y las futuras decisiones sobre la
generación de nuevas políticas públicas.” 2/
Es necesario establecer un equilibrio entre el análisis político y la propia reflexión
metodológica y epistemológica, por lo que la evaluación establece sus fundamentos para
ser más confiable si parte de un esquema integral que consista en el estudio evaluatorioretrospectivo y analítico-prospectivo del diseño y gestión (ex ante), implementación (in
tempo) y evaluación (ex post) de las políticas para abordar y atender un problema de la
agenda pública, y construir una opinión sobre el resultado observado. 3/
La Auditoría Superior de la Federación ha emprendido nuevas metodologías para robustecer
la estrategia de evaluación gubernamental a fin de realizar una valoración objetiva de las
políticas públicas, con base en el análisis de su problemática, diseño, rendición de cuentas, y
los resultados de la política, con el propósito de conocer el impacto de la situación
gubernamental; bajo este contexto se presenta el documento denominado 59 “Evaluación
de la Política de Combate a la Corrupción”, a cargo de la Secretaría de la Función Pública.
Para el estudio de la política pública de combate a la corrupción se consideró desarrollar los
siete apartados siguientes:
1.
Marco conceptual.- Se hace referencia a las definiciones institucionales sobre la
corrupción y se presentan las disposiciones establecidas en las Convenciones
Internacionales Anticorrupción de las cuales México es Estado Parte; esto a fin de
determinar los subprocesos que integran los procesos de: prevención, detección,
procuración de justicia (investigación) e impartición de justicia (sanción).
2.
Problemática.- En este apartado se hace un análisis del diagnóstico que el Gobierno
Federal planteó en los documentos de planeación de mediano plazo del periodo 19832012 para enfrentar la corrupción, con base en los cuatro procesos señalados en los
convenios internacionales anticorrupción; asimismo, se presenta la evolución del
problema por atender y las diferentes etapas en que se ha presentado en el periodo de
treinta años.
3.
Diseño de la política pública.- El análisis del diseño consideró cuatro ámbitos: el
normativo, la planeación de mediano plazo; el presupuestario, y el institucional.
En el diseño normativo se valoró si en México se cuenta con la armonización legislativa
adecuada para sustentar e implantar las acciones contra la corrupción, y de esta
manera también atender las disposiciones establecidas por las Convenciones
Internacionales Anticorrupción. El análisis del diseño de la planeación de mediano plazo
presentó los aspectos que fueron considerados en las prioridades nacionales y
sectoriales para el combate a la corrupción, a fin de ser atendidas mediante los
objetivos y estrategias establecidas por los diversos actores que han intervenido a lo
largo del periodo en la política pública.
2/
Ibíd., p. 29.
3/
Ibíd., p. 60.
2
Grupo Funcional Gobierno
En el diseño presupuestario se analizó la existencia de programas presupuestarios que
permitieran operacionalizar las prioridades nacionales y sectoriales en el combate a la
corrupción y determinar el costo de las acciones implementadas para el efecto dentro
del periodo de evaluación. El diseño institucional analizó las atribuciones que otorga la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal a las instituciones para realizar y
coordinar las acciones en el combate a la corrupción, a fin de conocer el grado de
competencia con que han contado las instituciones para enfrentar este flagelo.
4.
Rendición de cuentas.- En este apartado se presenta un análisis de la forma en que el
Gobierno Federal reporta en los documentos de rendición de cuentas los resultados de
las acciones propuestas para disminuir el problema de la corrupción. Para este
propósito se analizaron la Cuenta Pública, los Informes de Ejecución del Plan Nacional
de Desarrollo y los Informes de Labores de la Secretaría de la Función Pública y sus
antecesoras del periodo 1983-2012. El análisis se efectuó por los procesos definidos
para el estudio de la política pública.
5.
Fiscalización.- En el marco del control externo como parte integrante de la política
pública se analizaron las acciones que la Auditoría Superior de la Federación ha
realizado en los últimos 12 años, donde se muestra que se ha privilegiado el enfoque
preventivo y, como resultado de las revisiones efectuadas, ha identificado 17 áreas de
opacidad y riesgo que es necesario atender para cerrar espacios a la corrupción.
6.
Resultados de la política pública.- Se presentan los resultados de la evaluación
mediante los procesos de prevención, detección, procuración de justicia (investigación)
e impartición de justicia (sanción) de la política de combate a la corrupción, así como el
impacto de las acciones realizadas y el costo-beneficio de esta política.
7.
Consideraciones.- Se asientan las consideraciones finales de la evaluación de la política
pública y las consideraciones de prospectiva que señalan las sugerencias de aquellos
aspectos que permitan mejorar la política de combate a la corrupción, considerando la
reforma de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal efectuada el 2 de
enero de 2013, para otorgar nuevas atribuciones a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público que anteriormente correspondían a la Secretaría de la Función Pública.
3
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
1.
El marco conceptual
1.1.
Definiciones oficiales de corrupción
Desde la década de los ochenta el gobierno mexicano puso en la agenda nacional el tema
del combate a la corrupción y realizó reformas al marco jurídico mexicano para salvaguardar
la legalidad, honradez, lealtad, parcialidad, economía y eficacia con que hay que servir a los
intereses del pueblo, sin que se estableciera ninguna definición por el Gobierno Federal
sobre qué es la corrupción, haciendo únicamente referencia a los efectos que ella provoca.
Así, el Gobierno Federal indicó que, en términos políticos y sociales, la corrupción cuestiona
las bases mismas del Estado democrático y de Derecho; desvía el producto del desarrollo
hacia las manos de unos cuantos; produce efectos perjudiciales sobre la equidad y la
eficiencia en la asignación de recursos; distorsiona la relación entre gobernantes y
gobernados, provoca irritación permanente y cuando está asociada a la impunidad, mina la
confianza de los ciudadanos en las instituciones, lastimando la estructura social.
El concepto mismo de corrupción es definido por el Poder Ejecutivo Federal en el Programa
Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012
como:
“La conducta que se desvía de la función pública reglamentada debido a una consideración
de índole privada o para obtener beneficios pecuniarios o de rango; o la violación de reglas
por consideraciones de carácter privado. Se refiere a la ejecución de acciones que
contradicen el ordenamiento legal del Estado y que se desvían de los criterios normativos
establecidos.” 4/
El ejercicio hermenéutico de la definición que otorga el Programa Nacional de Rendición de
Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012 muestra que, en primer
término, se refiere a los sujetos (servidores públicos y privados) que se relacionan con la
función pública, ya que la definición se acota a “La conducta que se desvía de la función
pública reglamentada debido a una consideración de índole privada o para obtener
beneficios pecuniarios o de rango; o la violación de reglas por consideraciones de carácter
privado”; y en segundo término, a la violación que se efectúe al marco jurídico, ya que se
indica que “Se refiere a la ejecución de acciones que contradicen el ordenamiento legal del
Estado y que se desvían de los criterios normativos establecidos.”
En este contexto, la definición se circunscribe en el ámbito teórico al enfoque legalista que
define a la corrupción como “aquella conducta que se desvía de los deberes formales de
una función pública debido a beneficios privados (personales, familiares o de grupo),
pecuniarios o de status.”
4/ Secretaría de la Función Pública, Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción
2008-2012, página 69.
4
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Este enfoque tiene ciertas ventajas; en primer lugar, permite distinguir entre lo que debe
considerarse como corrupto de lo que no, ya que las leyes, a diferencia de las normas
sociales, están escritas y no son relativas. La definición supone que la corrupción existe
independientemente de los juicios morales de la población.
Además, permite ubicar las condiciones de la corrupción: el tipo de conducta (desviada de
los deberes formales de un papel público), las motivaciones de la perpetración de dicha
conducta (beneficio privado) y el ámbito de la corrupción (público). Los aspectos legales
permiten seguir el fenómeno de la corrupción en el tiempo, ya que las modificaciones
legales, a diferencia de los cambios sociales, son perfectamente verificables.
En un sentido general, la corrupción se entiende como el abuso del cargo para obtener una
ventaja indebida. En el campo de la auditoría gubernamental, el abuso se encuentra
explícitamente señalado en las normas internacionales de la Organización Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).
Al respecto, la norma internacional de auditoría de la INTOSAI: ISSAI 1240, señala:
“Se entiende por abuso toda conducta deficiente o impropia en comparación con la que una
persona prudente consideraría razonable y necesaria en una actividad comercial atendiendo
a las circunstancias. El concepto también engloba los casos de utilización ilegítima de la
autoridad o del cargo para favorecer intereses económicos personales o de familiares o
socios comerciales. El abuso no implica necesariamente la existencia de fraude o la
infracción de leyes y regulaciones, de estipulaciones contractuales o de condiciones de
concesión de subvenciones, sino que representa una desviación del concepto de decoro que
está relacionado con los principios generales de la buena gestión financiera del sector
público y de conducta de los servidores públicos”.
El Estado Mexicano suscribió tres convenciones internacionales para enfrentar el problema
de la corrupción 5/ y en ninguna de ellas se precisa cuál es el concepto de la corrupción, sólo
en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (Convención de Mérida), 6/ se
establece el concepto por medio de la tipificación de los 11 actos que, en lo fundamental,
están asociadas a las conductas que sanciona el Título Décimo de los Delitos Cometidos por
Servidores Públicos del Código Penal Federal Mexicano.
5/ En los antecedentes de las convenciones se establece que la corrupción afecta la estabilidad y seguridad de las sociedades
al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia comprometen el desarrollo sostenible y el
imperio de la ley; la corrupción se ha convertido en un fenómeno trasnacional que afecta a todas las sociedades y
economías. Por lo cual, es esencial la cooperación internacional de los Estados parte para prevenir y combatir este
problema, así como para tomar las medidas apropiadas contra las personas que cometan actos ilícitos en el ejercicio de las
funciones públicas.
6/ La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción tipifica 11 actos de corrupción: soborno de funcionarios
públicos nacionales; soborno de funcionarios públicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales
públicas; malversación o peculado, apropiación indebida u otras formas de desviación de bienes por un funcionario
público; tráfico de influencias; abuso de funciones; enriquecimiento ilícito; soborno en el sector privado; malversación o
peculado de bienes en el sector privado; blanqueo del producto de los delitos de corrupción; encubrimiento, y obstrucción
de la justicia.
5
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Especificar el concepto de corrupción es, sin duda, uno de los problemas más importantes
que enfrenta su estudio dado que no existe una definición única que permita establecer con
claridad los referentes del presente trabajo. En el cuadro siguiente se agrupan los diferentes
conceptos de la corrupción que la Auditoría Superior de la Federación logró integrar.
DEFINICIONES OFICIALES SOBRE LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO
Fuente
Programa Nacional de Rendición
de Cuentas, Transparencia y
Combate a la Corrupción 20082012.
Definición
Conducta que se desvía de la función pública reglamentada debido a una
consideración de índole privada o para obtener beneficios pecuniarios o de rango; o
la violación de reglas por consideraciones de carácter privado. Se refiere a la
ejecución de acciones que contradicen el ordenamiento legal del Estado y que se
desvían de los criterios normativos establecidos.
Secretaría de la Función Pública
ISSAI 1240 de la Organización
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).
Abuso del cargo para obtener una ventaja indebida. En el campo de la auditoría
gubernamental, el abuso al que nos hemos referido se encuentra explícitamente
señalado en las normas internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
Se entiende por abuso toda conducta deficiente o impropia en comparación con la
que una persona prudente consideraría razonable y necesaria en una actividad
comercial atendiendo a las circunstancias.
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (Convención de Mérida).
La corrupción se tipifica en 11 actos indebidos: el soborno de funcionarios públicos
nacionales; extranjeros en el sector privado; la malversación o peculado,
malversación o peculado de bienes en el sector privado, el tráfico de influencias, el
abuso de funciones, el enriquecimiento ilícito, el lavado de dinero, el encubrimiento
y la obstrucción de la justicia.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en Programa Nacional de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012, de la Secretaría de la Función Pública; ISSAI 1240 de la
Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), y la Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción (Convención de Mérida).
La Auditoría Superior de la Federación considera que las definiciones de la INTOSAI y la ONU
son las que presentan una idea más acabada de la corrupción, pues consideran:
 El abuso entendido como toda conducta impropia en una actividad pública o privada
atendiendo a las circunstancias, el cual representa una desviación del concepto de
decoro que está relacionado con los principios generales de la buena gestión
financiera del sector público y de conducta de los servidores públicos.
 La utilización ilegítima de la autoridad o del cargo para favorecer intereses
económicos personales, de familiares, o de socios comerciales.
6
Grupo Funcional Gobierno
 Los actos indebidos en que incurren los servidores públicos son: el soborno de
funcionarios públicos nacionales; extranjeros en el sector privado; la malversación o
peculado, el tráfico de influencias, el abuso de funciones, el enriquecimiento ilícito,
el lavado de dinero, el encubrimiento y la obstrucción de la justicia.
1.2.
Procesos establecidos para enfrentar la corrupción
Para efectuar el estudio de la corrupción la Auditoría Superior de la Federación consideró
utilizar los procesos que, en el ámbito internacional y nacional, se aplican para enfrentar a la
corrupción: prevención, detección, procuración de justicia (investigación) e impartición de
justicia (sanción). Estos procesos fueron definidos con base en las argumentaciones
presentadas en las convenciones internacionales anticorrupción y las definiciones que se le
solicitaron a la Secretaría de la Función Pública (SFP).
Prevención
La Secretaría de la Función Pública informó a la Auditoría Superior de la Federación que el
proceso de prevención se “orienta a evitar actos de corrupción mediante una
administración más efectiva”, 7/ sin que estableciera cuáles son las acciones que se
desarrollan en este proceso; ante ello, la Auditoría Superior de la Federación realizó el
análisis hermenéutico del contenido de las convenciones internacionales anticorrupción,
con lo cual determinó que en el proceso de prevención existen seis subprocesos:
armonización legislativa, y convenciones internacionales; control de la gestión; servicio
profesional de carrera; protección del patrimonio nacional; uso racional del gasto, y
rendición de cuentas y transparencia de la gestión pública. En el cuadro siguiente se
muestran los elementos que contiene cada subproceso:
DISPOSICIONES ESTABLECIDAS EN LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES ANTICORRUPCIÓN, DEL PROCESO DE PREVENCIÓN
Subprocesos
Armonización
Convenciones
les.
legislativa y
internaciona-
Convención Interamericana contra la
Corrupción de la Organización de los Estados
Americanos (1996)
Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción (2003)
Artículo II
Artículo 1
Artículo 5
2. Promover, facilitar y regular la
cooperación entre los Estados Partes a fin de
asegurar la eficacia de las medidas y
acciones para prevenir, detectar, sancionar y
erradicar los actos de corrupción en el
ejercicio de las funciones públicas y los actos
de corrupción específicamente vinculados
con tal ejercicio.
1. Cada Parte tomará las
medidas necesarias para
establecer que es un delito
punible bajo su ley el que
cualquier
persona
intencionalmente
ofrezca,
prometa o efectúe un pago
indebido u otra ventaja, sea
directamente o a través de
intermediario, a un servidor
público extranjero en su
beneficio o en el de un
tercero, a fin de que ese
funcionario actúe o deje de
1. Cada Estado Parte, de conformidad
con los principios fundamentales de su
ordenamiento jurídico, formulará y
aplicará o mantendrá en vigor
políticas coordinadas y eficaces contra
la corrupción que promuevan la
participación de la sociedad y reflejen
los principios del imperio de la ley, la
debida gestión de los asuntos públicos
y los bienes públicos, la integridad, la
transparencia y la obligación de rendir
cuentas.
Artículo VII
Legislación interna
Los Estados Partes que aún no lo hayan
hecho adoptarán las medidas legislativas o
7/
Convención para Combatir el
Cohecho de Servidores
Públicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales
Internacionales de la
Organización para la
Cooperación y el Desarrollo
Económico (1997)
3. Cada
evaluar
Estado Parte procurará
periódicamente
los
Información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública mediante el oficio núm. UCGP/209/1001/2012 del 30
de mayo de 2012.
7
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
DISPOSICIONES ESTABLECIDAS EN LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES ANTICORRUPCIÓN, DEL PROCESO DE PREVENCIÓN
Subprocesos
Convención Interamericana contra la
Corrupción de la Organización de los Estados
Americanos (1996)
de otro carácter que sean necesarias para
tipificar como delitos en su derecho interno
los actos de corrupción descritos en el
Artículo VI.1. y para facilitar la cooperación
entre ellos, en los términos de la presente
Convención.
Convención para Combatir el
Cohecho de Servidores
Públicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales
Internacionales de la
Organización para la
Cooperación y el Desarrollo
Económico (1997)
hacer, en cumplimiento de sus
deberes oficiales, con el
propósito de obtener o
mantener un negocio o
cualquiera
otra
ventaja
indebida, en la realización de
negocios internacionales.
Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción (2003)
instrumentos jurídicos y las medidas
administrativas pertinentes a fin de
determinar si son adecuados para
combatir la corrupción.
Artículo 20
Enriquecimiento ilícito
Con sujeción a su constitución y a los
principios fundamentales de su
ordenamiento jurídico, cada Estado
Parte considerará la posibilidad de
adoptar las medidas legislativas y de
otra índole que sean necesarias para
tipificar como delito, cuando se
cometa
intencionalmente,
el
enriquecimiento ilícito, esto es, el
incremento
significativo
del
patrimonio de un funcionario público
respecto de sus ingresos legítimos que
no pueda ser razonablemente
justificado por él.
Control en la gestión pú-blica.
Artículo III
A los fines expuestos en el Artículo II de esta
Convención, los Estados Partes convienen en
considerar la aplicabilidad de medidas,
dentro
de
sus
propios
sistemas
institucionales, destinadas a crear, mantener
y fortalecer:
1. Normas de conducta para el correcto,
honorable y adecuado cumplimiento de las
funciones públicas. Estas normas deberán
estar orientadas a prevenir conflictos de
intereses y asegurar la preservación y el uso
adecuado de los recursos asignados a los
funcionarios públicos en el desempeño de
sus funciones.
9. Órganos de control superior, con el fin de
desarrollar mecanismos modernos para
prevenir, detectar, sancionar y erradicar las
prácticas corruptas.
Servicio profesional de carrera.
Artículo 8
Artículo 6
Para combatir de manera
eficaz el cohecho de los
servidores
públicos
extranjeros,
cada
Parte
tomará
las
medidas
necesarias, dentro del marco
de sus leyes y reglamentos,
para el mantenimiento de
libros y registros contables, la
publicación
de
estados
financieros, las normas de
contabilidad y auditoría, para
prohibir el establecimiento de
cuentas no registradas y el
mantenimiento de doble
contabilidad
o
de
transacciones
inadecuadamente
identificadas, el registro de
gastos no existentes, el
registro de cargos con
identificación incorrecta de su
objeto, así como el uso de
documentos falsos por parte
de las compañías sujetas a
dichas leyes y reglamentos,
con el propósito de cohechar
a
servidores
públicos
extranjeros u ocultar dicho
cohecho.
2. Cada Estado Parte otorgará al
órgano (encargado de prevenir la
corrupción)
la
independencia
necesaria, de conformidad con los
principios fundamentales de su
ordenamiento jurídico, para que
puedan desempeñar sus funciones de
manera eficaz y sin ninguna influencia
indebida.
Artículo 9
2. Cada Estado Parte adoptará
medidas apropiadas para promover la
transparencia y la obligación de rendir
cuentas en la gestión de la hacienda
pública. Esas medidas abarcarán,
entre otras cosas:
c) Un sistema de normas de
contabilidad y auditoría, así como la
supervisión correspondiente;
d) Sistemas eficaces y eficientes de
gestión de riesgos y control interno.
Artículo 7
Cada Estado Parte, (…) procurará
adoptar sistemas que:
b)
Incluirán
procedimientos
adecuados de selección y formación
de los titulares de cargos públicos que
se
consideren
especialmente
vulnerables a la corrupción, así como,
8
Grupo Funcional Gobierno
DISPOSICIONES ESTABLECIDAS EN LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES ANTICORRUPCIÓN, DEL PROCESO DE PREVENCIÓN
Subprocesos
Convención Interamericana contra la
Corrupción de la Organización de los Estados
Americanos (1996)
Convención para Combatir el
Cohecho de Servidores
Públicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales
Internacionales de la
Organización para la
Cooperación y el Desarrollo
Económico (1997)
Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción (2003)
cuando proceda, la rotación de esas
personas a otros cargos.
d)
Promoverán
programas
de
formación y capacitación que les
permitan cumplir los requisitos de
desempeño correcto, honorable y
debido de sus funciones y les
proporcionen
capacitación
especializada y apropiada para que
sean más conscientes de los riesgos de
corrupción inherentes al desempeño
de sus funciones.
Protección
nacional.
del
patrimonio
Artículo 9. Contratación pública y
gestión de la hacienda pública
1. Cada Estado Parte, adoptará las
medidas necesarias para establecer
sistemas apropiados de contratación
pública, basados en la transparencia,
la competencia y criterios objetivos de
adopción de decisiones, que sean
eficaces, entre otras cosas, para
prevenir la corrupción. Esos sistemas,
en cuya aplicación se podrán tener en
cuenta valores mínimos apropiados,
deberán abordar, entre otras cosas.
a) La difusión pública de información
a
procedimientos
de
relativa
contratación pública y contratos,
incluida información sobre licitaciones
e información pertinente u oportuna
sobre la adjudicación de contratos, a
fin de que los licitadores potenciales
dispongan de tiempo suficiente para
preparar y presentar sus ofertas;
b) La formulación previa de las
condiciones de participación, incluidos
criterios de selección y adjudicación y
reglas de licitación, así como su
publicación;
c) La aplicación de criterios objetivos y
predeterminados para la adopción de
decisiones sobre contratación pública
a fin de facilitar la ulterior verificación
de la aplicación correcta de las reglas
o procedimientos.
2. Cada Estado Parte, de conformidad
con los principios fundamentales de su
ordenamiento jurídico, adoptará
medidas apropiadas para promover la
transparencia y la obligación de rendir
cuentas en la gestión de la hacienda
pública. Esas medidas abarcarán,
entre otras cosas:
c) Un sistema de normas de
contabilidad y auditoría, así como la
supervisión correspondiente.
9
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
DISPOSICIONES ESTABLECIDAS EN LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES ANTICORRUPCIÓN, DEL PROCESO DE PREVENCIÓN
Convención Interamericana contra la
Corrupción de la Organización de los Estados
Americanos (1996)
Subprocesos
Uso racional del gasto.
Convención para Combatir el
Cohecho de Servidores
Públicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales
Internacionales de la
Organización para la
Cooperación y el Desarrollo
Económico (1997)
Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción (2003)
Artículo 9
2. Cada Estado Parte adoptará
medidas apropiadas para promover la
transparencia y la obligación de rendir
cuentas en la gestión de la hacienda
pública. Esas medidas abarcarán,
entre otras cosas:
a) Procedimientos para la aprobación
del presupuesto nacional;
b) La presentación oportuna de
información sobre gastos e ingresos.
Rendición de cuentas y
transparencia de la gestión
pública.
Artículo 1
La finalidad de la presente Convención
es:
c) Promover la integridad, la
obligación de rendir cuentas y la
debida gestión de los asuntos y los
bienes públicos.
Artículo 9
2. Cada Estado Parte adoptará
medidas apropiadas para promover la
transparencia y la obligación de rendir
cuentas en la gestión de la hacienda
pública. Esas medidas abarcarán,
entre otras cosas:
a) Procedimientos para la aprobación
del presupuesto nacional;
b) La presentación oportuna de
información sobre gastos e ingresos.
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con la información contenida en la Convención Interamericana contra la Corrupción de la
Organización de los Estados Americanos; la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones
Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, y la Convención de las Naciones Unidas contra
la Corrupción
La prevención considera las acciones que los Estados dirigen para evitar los actos de
corrupción mediante el establecimiento de los ordenamientos que reflejen los principios del
imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos y de los bienes públicos, la integridad, la
transparencia y la obligación de rendir cuentas.
En el proceso preventivo, las acciones anticorrupción están relacionadas con seis
subprocesos:
a)
10
Armonización legislativa y convenciones internacionales: incluye las actividades
para lograr la armonización legislativa nacional con las convenciones
internacionales para prevenir, detectar, investigar y sancionar la corrupción, así
como su seguimiento.
Grupo Funcional Gobierno
b)
Control de la gestión pública: establece los controles interno, externo y social
que eviten desviaciones en la gestión pública y establezcan medidas
preventivas y correctivas para garantizar el cumplimiento de los objetivos y
metas institucionales, la eficacia y eficiencia operacional, la confiabilidad de la
información financiera y el cumplimiento de políticas, leyes y normas.
c)
Servicio civil de carrera: considera la profesionalización de los servidores
públicos para la adecuada selección, contratación, retención, promoción y
separación de empleados públicos, especialmente en aquéllos cargos que se
consideren vulnerables a la corrupción.
d)
Protección del patrimonio nacional: constituye el mantenimiento y
preservación de los bienes muebles e inmuebles del Gobierno Federal, así
como sistemas apropiados de contratación pública, basados en la
transparencia, la competencia, las mejores condiciones en precio, calidad,
financiamiento y oportunidad que permitan prevenir la corrupción.
e)
Uso racional de gasto: señala que la adecuada planeación, programación y
presupuestación de los ingresos y egresos públicos son condición indispensable
para evitar actos discrecionales de los servidores públicos, que desvíen de su
propósito los recursos presupuestarios. Asimismo, permiten garantizar la
eficacia, eficiencia y economía de la gestión pública en la obtención de los
resultados que demanda la ciudadanía.
f)
Rendición de cuentas y transparencia de la gestión pública: por medio de la
rendición de cuentas, el gobierno informa a la sociedad de sus resultados
mediante los diferentes informes que emiten las instituciones. La transparencia
abre la información al escrutinio público para que la ciudadanía la revise,
analice y, en su caso, la utilice para evaluar la gestión gubernamental.
Detección
Para el proceso de la detección, la Secretaría de la Función Pública indicó que éste se define
como: “descubrir o recoger evidencias o pruebas de las conductas irregulares de los
servidores públicos. La detección se refiere a hacer más efectivos los mecanismos de
revisión”; 8/ sin embargo, la dependencia no precisó cuáles serían las acciones que deberían
ser consideradas en este proceso.
Para ello, la Auditoría Superior de la Federación revisó las convenciones internacionales
anticorrupción para determinar las acciones que se considerarían en el proceso de
detección; como resultado, se determinó que existen cuatro subprocesos: sistemas de
inteligencia; desarrollo de auditorías; el monitoreo del patrimonio de los servidores públicos
y la denuncia ciudadana. En el cuadro siguiente se muestran las disposiciones asociadas a
cada subproceso.
8/
Idem.
11
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
DISPOSICIONES ESTABLECIDAS EN LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES ANTICORRUPCIÓN, DEL PROCESO DE DETECCCIÓN
Subprocesos
Convención Interamericana
contra la Corrupción de la
Organización de los Estados
Americanos (1996)
Convención para Combatir el
Cohecho de Servidores Públicos
Extranjeros en Transacciones
Comerciales Internacionales de la
Organización para la
Cooperación y el Desarrollo
Económico (1997)
Artículo 12
Las Partes cooperarán para
aplicar
un
programa
de
seguimiento sistemático que
monitoree y promueva la plena
aplicación de la presente
Convención.
Sistemas de inteligencia.1/
Desarrollo de auditorías.
Artículo 8
Para combatir de manera eficaz
el cohecho de los servidores
públicos extranjeros, cada Parte
tomará las medidas necesarias,
dentro del marco de sus leyes y
reglamentos,
para
el
mantenimiento de libros y
registros
contables,
la
publicación
de
estados
financieros, las normas de
contabilidad y auditoría, para
prohibir el establecimiento de
cuentas no registradas y el
mantenimiento
de
doble
contabilidad o de transacciones
inadecuadamente identificadas,
el registro de gastos no
existentes, el registro de cargos
con identificación incorrecta de
su objeto, así como el uso de
documentos falsos por parte de
las compañías sujetas a dichas
leyes y reglamentos, con el
propósito
de
cohechar a
servidores públicos extranjeros u
ocultar dicho cohecho.
Internas
Externas
Monitoreo del patrimonio de
los servidores públicos.
12
Artículo IX
Convención de las Naciones Unidas contra
la Corrupción (2003)
Artículo 52. Prevención y detección de
transferencias
del producto del delito.
Cada Estado Parte considerará la
posibilidad de establecer, de conformidad
con su derecho interno, sistemas eficaces
de divulgación de información financiera
para los funcionarios públicos pertinentes y
dispondrá sanciones adecuadas para todo
incumplimiento del deber de declarar.
Cada Estado Parte considerará asimismo la
posibilidad de adoptar las medidas que
sean necesarias para permitir que sus
autoridades competentes compartan esa
información
con
las
autoridades
competentes de otros Estados Parte, si ello
es necesario para investigar, reclamar o
recuperar el producto de delitos tipificados
con arreglo a la presente Convención.
Artículo 9
2. Cada Estado Parte adoptará medidas
apropiadas para promover la transparencia
y la obligación de rendir cuentas en la
gestión de la hacienda pública. Esas
medidas abarcarán, entre otras cosas:
c) Un sistema de normas de contabilidad y
auditoría, así como la supervisión
correspondiente;
d) Sistemas eficaces y eficientes de gestión
de riesgos y control interno.
Artículo 20
Enriquecimiento ilícito.
Enriquecimiento ilícito.
Con
sujeción
a
su
Constitución y a los
principios fundamentales
de
su
ordenamiento
jurídico, los Estados Partes
que aún no lo hayan hecho
adoptarán las medidas
necesarias para tipificar en
su legislación como delito,
el
incremento
del
Con sujeción a su constitución y a los
principios
fundamentales
de
su
ordenamiento jurídico, cada Estado Parte
considerará la posibilidad de adoptar las
medidas legislativas y de otra índole que
sean necesarias para tipificar como delito,
cuando se cometa intencionalmente, el
enriquecimiento ilícito, esto es, el
incremento significativo del patrimonio de
un funcionario público respecto de sus
Grupo Funcional Gobierno
DISPOSICIONES ESTABLECIDAS EN LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES ANTICORRUPCIÓN, DEL PROCESO DE DETECCCIÓN
Subprocesos
Denuncias ciudadanas.
Convención Interamericana
contra la Corrupción de la
Organización de los Estados
Americanos (1996)
Convención de las Naciones Unidas contra
la Corrupción (2003)
patrimonio
de
un
funcionario público con
significativo
exceso
respecto de sus ingresos
legítimos
durante
el
ejercicio de sus funciones y
que
no
pueda
ser
razonablemente justificado
por él.
ingresos legítimos que no pueda ser
razonablemente justificado por él.
Artículo III
Artículo 13
A los fines expuestos en el
artículo
II
de
esta
Convención, los Estados
Partes
convienen
en
considerar la aplicabilidad
de medidas, dentro de sus
propios
sistemas
institucionales, destinadas a
crear,
mantener
y
fortalecer:
Cada Estado Parte adoptará medidas
adecuadas, dentro de los medios de que
disponga y de conformidad con los
principios fundamentales de su derecho
interno, para fomentar la participación
activa de personas y grupos que no
pertenezcan al sector público, como la
sociedad civil, las organizaciones no
gubernamentales y las organizaciones con
base en la comunidad, en la prevención y la
lucha contra la corrupción.
mecanismos para estimular
la participación de la sociedad civil y de las
organizaciones
no
gubernamentales en los
esfuerzos destinados a
prevenir la corrupción, es el
primer punto de detección
de la corrupción.
FUENTE:
Convención para Combatir el
Cohecho de Servidores Públicos
Extranjeros en Transacciones
Comerciales Internacionales de la
Organización para la
Cooperación y el Desarrollo
Económico (1997)
Cada Estado Parte adoptará medidas
apropiadas para garantizar que el público
tenga conocimiento de los órganos
pertinentes de lucha contra la corrupción
mencionados en la presente Convención y
facilitará el acceso a dichos órganos,
cuando proceda, para la denuncia, incluso
anónima, de cualesquiera incidentes que
puedan considerarse constitutivos de un
delito tipificado con arreglo a la presente
Convención.
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con la información contenida en la Convención Interamericana contra la
Corrupción de la Organización de los Estados Americanos; la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos
Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, y la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.
1/
En las acciones vinculantes con la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional
(Convención de Palermo) se establece en su artículo 7 que autoridades encargadas de combatir el blanqueo de dinero
(incluidas, cuando sea pertinente con arreglo al derecho interno, las autoridades judiciales), sean capaces de cooperar e
intercambiar información a nivel nacional e internacional de conformidad con las condiciones prescritas en el derecho
interno y, a tal fin, considerará la posibilidad de establecer una dependencia de inteligencia financiera que sirva de centro
nacional de recopilación, análisis y difusión de información sobre posibles actividades de blanqueo de dinero.
En el proceso de detección, las convenciones internacionales anticorrupción indican que las
acciones están dirigidas a descubrir y recoger evidencias para combatir la corrupción
mediante la implantación de sistemas de inteligencia, el desarrollo de auditorías, el
monitoreo del patrimonio de los servidores públicos y las denuncias ciudadanas.
a)
Sistemas de Inteligencia: los sistemas permiten analizar las tendencias de la
corrupción en el territorio, así como las circunstancias en que se cometen los
delitos de corrupción, y consideran la posibilidad de desarrollar y compartir
13
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
estadísticas e información con miras a establecer, en la medida de lo posible
normas, metodologías y acciones coordinadas para combatirla eficazmente.
b)
Desarrollo de auditorías: las auditorías internas tienen por objeto examinar las
operaciones, cualesquiera que sea su naturaleza, de las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal, los otros dos poderes de la
unión y los órganos constitucionalmente autónomos, con el propósito de
verificar si los estados financieros presentan razonablemente la situación
financiera; si la utilización de los recursos se ha realizado en forma eficiente; si
los objetivos y metas se lograron de manera eficaz y congruente, y si en el
desarrollo de las actividades se han cumplido las disposiciones aplicables. Las
auditorías son efectuadas por la entidad responsable del control interno.
Las auditorías de carácter externo tienen por objeto evaluar los resultados de la
gestión financiera de las entidades fiscalizadas; comprobar si se observó lo
dispuesto en el Presupuesto, la Ley de Ingresos y demás disposiciones legales
aplicables, así como verificar el cumplimiento de los objetivos y las metas de los
programas federales, conforme a normas y el principio de posterioridad. Las
auditorías de carácter externo son realizadas por la Entidad de Fiscalización
Superior de la Federación.
c)
Monitoreo del patrimonio de los servidores públicos: con el monitoreo del
patrimonio de los servidores públicos se pretende establecer sistemas para la
declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que
desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley, que
permitan identificar y detectar el enriquecimiento ilícito, el cual se muestra por
el incremento significativo del patrimonio de un funcionario público respecto
de sus ingresos legítimos que no pueda ser razonablemente justificado por él.
d)
Denuncias ciudadanas: es un instrumento de detección temprana de los actos
de corrupción, en la prestación irregular de un bien o servicio público, y son
determinados por la ciudadanía o por la contraloría social.
Procuración de justicia (Investigación)
La Secretaría de la Función Pública informó a la Auditoría Superior de la Federación que la
procuración de justicia “se relaciona con la acreditación de los delitos cometidos con las
pruebas periciales competentes”, 9 sin que la dependencia aportara mayores elementos para
definir qué acciones se desarrollan en este proceso.
Siguiendo el mismo procedimiento utilizado en los procesos anteriores, la Auditoría Superior
de la Federación revisó las convenciones internacionales anticorrupción y determinó que en
el proceso de procuración de justicia se realizan las acciones de investigación en los ámbitos
administrativo y penal para recabar las evidencias que acreditan la probable responsabilidad
9/
14
Idem.
Grupo Funcional Gobierno
de los servidores públicos. En el cuadro siguiente se muestran los aspectos de investigación
de los delitos de los servidores públicos.
DISPOSICIONES ESTABLECIDAS EN LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES ANTICORRUPCIÓN, DEL PROCESO DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA
Subprocesos
Administrativa
Convención Interamericana
contra la Corrupción de la
Organización de los Estados
Americanos (1996)
Convención para Combatir el Cohecho de
Servidores Públicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales Internacionales de
la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (1997)
Artículo 5
La investigación y persecución del cohecho a
un servidor público extranjero estarán sujetas
a las reglas y principios de cada Parte. No
estarán influidas por consideraciones de
interés económico nacional, por el efecto
potencial sobre sus relaciones con otro
Estado ni por la identidad de las personas
físicas o morales involucradas.
Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción (2003)
La Convención tipifica 11 tipos de delito, los cuales
se encuentran vinculados con los procesos de
procuración e impartición de justicia, ya que cada
delito se deberá investigar para posteriormente
ser sancionado.
Artículo 15
Soborno de funcionarios públicos nacionales.
Cada Estado Parte adoptará las medidas
legislativas y de otra índole que sean necesarias
para tipificar como delito, cuando se cometan
intencionalmente:
Penal
Artículo 4
1. Cada Parte tomará las medidas necesarias
para establecer jurisdicción sobre el cohecho
de un servidor público extranjero cuando el
delito sea cometido en todo o parte en su
territorio.
a) La promesa, el ofrecimiento o la concesión a un
funcionario público, en forma directa o indirecta,
de un beneficio indebido que redunde en su
propio provecho o en el de otra persona o entidad
con el fin de que dicho funcionario actúe o se
abstenga de actuar en el cumplimiento de sus
funciones oficiales.
Artículo 16
Soborno de funcionarios públicos extranjeros y de
funcionarios de organizaciones internacionales
públicas.
1. Cada Estado Parte adoptará las medidas
legislativas y de otra índole que sean necesarias
para tipificar como delito, cuando se cometan
intencionalmente, la promesa, el ofrecimiento o la
concesión, en forma directa o indirecta, a un
funcionario público extranjero o a un funcionario
de una organización internacional pública, de un
beneficio indebido que redunde en su propio
provecho o en el de otra persona o entidad.
Artículo 17
Malversación o peculado, apropiación indebida u
otras formas de desviación de bienes por un
funcionario público.
Cada Estado Parte adoptará las medidas
legislativas y de otra índole que sean necesarias
para tipificar como delito, cuando se cometan
intencionalmente, la malversación o el peculado,
la apropiación indebida u otras formas de
desviación por un funcionario público, en
beneficio propio o de terceros u otras entidades,
de bienes, fondos o títulos públicos o privados o
cualquier otra cosa de valor que se hayan confiado
al funcionario en virtud de su cargo.
Artículo 18
Tráfico de influencias.
Cada Estado Parte considerará la posibilidad de
15
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
DISPOSICIONES ESTABLECIDAS EN LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES ANTICORRUPCIÓN, DEL PROCESO DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA
Subprocesos
Convención Interamericana
contra la Corrupción de la
Organización de los Estados
Americanos (1996)
Convención para Combatir el Cohecho de
Servidores Públicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales Internacionales de
la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (1997)
Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción (2003)
adoptar las medidas legislativas y de otra índole
que sean necesarias para tipificar como delito,
cuando se cometan intencionalmente:
a) La promesa, el ofrecimiento o la concesión a un
funcionario público o a cualquier otra persona, en
forma directa o indirecta, de un beneficio indebido
con el fin de que el funcionario público o la
persona abuse de su influencia real o supuesta
para obtener de una administración o autoridad
del Estado Parte un beneficio indebido que
redunde en provecho del instigador original del
acto o de cualquier otra persona.
Artículo 19
Abuso de funciones.
Cada Estado Parte considerará la posibilidad de
adoptar las medidas legislativas y de otra índole
que sean necesarias para tipificar como delito,
cuando se cometa intencionalmente, el abuso de
funciones o del cargo, esto es, la realización u
omisión de un acto, en violación de la ley, por
parte de un funcionario público en el ejercicio de
sus funciones, con el fin de obtener un beneficio
indebido para si mismo o para otra persona o
entidad.
Artículo 20
Enriquecimiento ilícito.
Con sujeción a su constitución y a los principios
fundamentales de su ordenamiento jurídico, cada
Estado Parte considerará la posibilidad de adoptar
las medidas legislativas y de otra índole que sean
necesarias para tipificar como delito, cuando se
cometa intencionalmente, el enriquecimiento
ilícito, esto es, el incremento significativo del
patrimonio de un funcionario público respecto de
sus ingresos legítimos que no pueda ser
razonablemente justificado por él.
Artículo 21
Soborno en el sector privado.
Cada Estado Parte considerará la posibilidad de
adoptar las medidas legislativas y de otra índole
que sean necesarias para tipificar como delito,
cuando se cometan intencionalmente en el curso
de actividades económicas, financieras o
comerciales:
a) La promesa, el ofrecimiento o la concesión, en
forma directa o indirecta, a una persona que dirija
una entidad del sector privado o cumpla cualquier
función en ella, de un beneficio indebido que
redunde en su propio provecho o en el de otra
persona, con el fin de que, faltando al deber
inherente a sus funciones, actúe o se abstenga de
actuar.
Artículo 22
16
Grupo Funcional Gobierno
DISPOSICIONES ESTABLECIDAS EN LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES ANTICORRUPCIÓN, DEL PROCESO DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA
Subprocesos
Convención Interamericana
contra la Corrupción de la
Organización de los Estados
Americanos (1996)
Convención para Combatir el Cohecho de
Servidores Públicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales Internacionales de
la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (1997)
Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción (2003)
Malversación o peculado de bienes en el sector
privado
Cada Estado Parte considerará la posibilidad de
adoptar las medidas legislativas y de otra índole
que sean necesarias para tipificar como delito,
cuando se cometan intencionalmente en el curso
de actividades económicas, financieras o
comerciales, la malversación o el peculado, por
una persona que dirija una entidad del sector
privado o cumpla cualquier función en ella, de
cualesquiera bienes, fondos o títulos privados o de
cualquier otra cosa de valor que se hayan confiado
a esa persona por razón de su cargo.
Artículo 23
Blanqueo del producto del delito.
1. Cada Estado Parte adoptará, de conformidad
con los principios fundamentales de su derecho
interno, las medidas legislativas y de otra índole
que sean necesarias para tipificar como delito,
cuando se cometan intencionalmente:
i) La conversión o la transferencia de bienes, a
sabiendas de que esos bienes son producto del
delito, con el propósito de ocultar o disimular el
origen ilícito de los bienes o ayudar a cualquier
persona involucrada en la comisión del delito
determinante a eludir las consecuencias jurídicas
de sus actos;
ii) La ocultación o disimulación de la verdadera
naturaleza, el origen, la ubicación, la disposición,
el movimiento o la propiedad de bienes o del
legítimo derecho a éstos, a sabiendas de que
dichos bienes son producto del delito.
Artículo 24
Encubrimiento.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 23 de la
presente Convención, cada Estado Parte
considerará la posibilidad de adoptar las medidas
legislativas y de otra índole que sean necesarias
para tipificar como delito, cuando se cometan
intencionalmente tras la comisión de cualesquiera
de los delitos tipificados con arreglo a la presente
Convención pero sin haber participado en ellos, el
encubrimiento o la retención continua de bienes a
sabiendas de que dichos bienes son producto de
cualesquiera de los delitos tipificados con arreglo a
la presente Convención.
Artículo 25
Obstrucción de la justicia.
Cada Estado Parte adoptará las medidas
legislativas y de otra índole que sean necesarias
para tipificar como delito, cuando se cometan
intencionalmente:
a) El uso de fuerza física, amenazas o intimidación,
o la promesa, el ofrecimiento o la concesión de un
17
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
DISPOSICIONES ESTABLECIDAS EN LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES ANTICORRUPCIÓN, DEL PROCESO DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA
Subprocesos
Convención Interamericana
contra la Corrupción de la
Organización de los Estados
Americanos (1996)
Convención para Combatir el Cohecho de
Servidores Públicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales Internacionales de
la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (1997)
Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción (2003)
beneficio indebido para inducir a una persona a
prestar falso testimonio o a obstaculizar la
prestación de testimonio o la aportación de
pruebas en procesos en relación con la comisión
de los delitos tipificados con arreglo a la presente
Convención.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con la información contenida en la Convención Interamericana
contra la Corrupción de la Organización de los Estados Americanos; la Convención para Combatir el Cohecho de
Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico, y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.
En la procuración de justicia, se realiza la investigación, tramitación y sustanciación de las
responsabilidades administrativas y penales que, en su caso, hayan cometido los servidores
públicos, para lo cual en el presente estudio se dividen en dos aspectos:
a) Ámbito administrativo: los procedimientos y recursos son realizados por los contralores
internos, los titulares de las áreas de auditoría y de quejas y responsabilidades en las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como las
instituciones equivalentes de los poderes legislativo y judicial, y en los órganos
constitucionalmente autónomos.
b) Ámbito penal: corresponde a la Procuraduría General de la República, mediante la
intervención del Ministerio Público de la Federación, quien es responsable de investigar
y perseguir los delitos del orden federal cometidos por servidores públicos.
Las intervenciones administrativas o penales tendrán como fin la obtención de pruebas y la
realización de otros actos necesarios para facilitar los procesos y actuaciones para el juicio
de los actos de corrupción.
Impartición de justicia (Sanción)
Respecto de la Impartición de Justicia, la Secretaría de la Función Pública informó a la
Auditoría Superior de la Federación que está definida como “Preservar el ejercicio de una
justicia pronta, expedita e imparcial, comprometida con la sociedad, con la cual se
contribuya al continuo desarrollo de la nación; 10/ no obstante, la dependencia no indicó
ninguna acción que identificara con mayor detalle las conductas ilícitas de los servidores
públicos.
10/
18
Idem.
Grupo Funcional Gobierno
En razón de lo anterior se revisaron las convenciones internacionales anticorrupción y se
identificó que la impartición de justicia (sanción) se realiza en el ámbito administrativo y
penal. A continuación se presenta el cuadro con los textos identificados.
DISPOSICIONES ESTABLECIDAS EN LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES ANTICORRUPCIÓN, DEL PROCESO DE IMPARTICIÓN
DE JUSTICIA
Subprocesos
Convención Interamericana
contra la Corrupción de la
Organización de los Estados
Americanos (1996)
Convención para Combatir el Cohecho de
Servidores Públicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales Internacionales
de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (1997)
Administrativa
Artículo 3
4. Cada Parte procurará imponer sanciones
civiles o administrativas complementarias a
una persona sujeta a sanciones por el
cohecho de un servidor público extranjero.
Penal
Artículo 3
1. El cohecho a un servidor público
extranjero será sancionado mediante
sanciones de carácter penal eficaces,
proporcionadas y disuasivas. El rango de las
sanciones será comparable a aquéllas que se
apliquen al cohecho de servidores públicos
de esa parte e incluirán en el caso de
personas físicas, la privación de libertad
suficiente para permitir la asistencia legal
mutua efectiva y la extradición.
FUENTE:
Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción (2003)
Las sanciones penales se consideran
en los artículos 15 al 25 donde se
identifican los actos ilícitos de soborno
a funcionarios públicos; de soborno a
funcionarios públicos extranjeros y de
organizaciones
internacionales
públicas; malversación o peculado;
tráfico de influencia; abuso de
funciones; enriquecimiento ilícito;
soborno en el sector privado;
malversación o peculado de bienes en
el sector privado; blanqueo del
producto del delito; encubrimiento y
obstrucción de la justicia.
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con la información contenida en la Convención Interamericana contra la
Corrupción de la Organización de los Estados Americanos; la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos
Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, y la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.
Conforme a las Leyes Mexicanas, la Auditoría Superior de la Federación identificó que en el
proceso de Impartición de Justicia se imponen las sanciones a los servidores públicos que
incurran en responsabilidad por incumplimiento de las obligaciones que les son
mandatadas. Las sanciones pueden ser de tipo administrativo o penal.
a) Sanciones administrativas: 11/ consisten en amonestación privada o pública; suspensión
del empleo, cargo o comisión por un período no menor de tres días ni mayor a un año;
destitución del puesto; sanción económica, e inhabilitación temporal para desempeñar
empleos, cargos o comisiones en el servicio público, y la destitución cuando existan
causas graves.
11/
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, artículo 13.
19
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
b) Sanciones penales: 12/
•
Por el ejercicio indebido del ejercicio público, se impondrá penas de tres días a siete
años de prisión y multas de treinta a trescientas veces el salario mínimo diario
vigente en el Distrito Federal;
•
Por abuso de autoridad, se impondrá de uno a nueve años de prisión y multas de
cincuenta hasta cuatrocientos días de salario mínimo y la destitución e inhabilitación
de uno a nueve años para desempeñar empleo, cargo o comisión públicos;
•
Por la desaparición forzada de personas, se impondrá una pena de cinco a cuarenta
años de prisión;
•
Por la coalición de servidores públicos, 13/ se impondrán de dos a siete años de
prisión y multa de treinta a trescientas veces el salarios mínimo vigente;
•
Por uso indebido de atribuciones y facultades se impondrán de seis a doce años de
prisión, y de cien a trescientos días de multa, así como la destitución e
inhabilitación de dos a doce años para el desempeño de empleo y cargos públicos;
•
Por concusión, 14/ se impondrá de tres a doce años de prisión y multa de treinta
hasta quinientas veces el salario mínimo, la destitución e inhabilitación de dos a
doce años;
•
Por intimidación se impondrá de dos a nueva años de prisión, multa por un monto
de treinta a trescientas veces el salario mínimo y la destitución e inhabilitación de
dos a nueve años;
•
Por ejercicio abusivo de funciones, se impondrán de tres a doce años de prisión,
multa de treinta a quinientas veces el salario mínimo e inhabilitación de dos a doce
años;
•
Por delito de cohecho, se impondrán de tres meses a catorce años de prisión y de
treinta a mil días de multa, así como destitución e inhabilitación de dos a catorce
años;
•
Por cohecho a servidores públicos extranjeros se le impondrán hasta mil días de
multa y podrá decretar su suspensión o disolución tomando en consideración el
12/
Código Penal Federal, Título Décimo, Delitos Cometidos por Servidores Públicos, Capítulo II. Ejercicio indebido de
servicio público.
13/
Cometen el delito de coalición de servidores públicos, los que teniendo tal carácter se reunen para tomar medidas
contrarias a una ley o reglamento, impedir su ejecución o para hacer dimisión de sus puestos con el fin de impedir o
suspender la administración pública en cualquiera de sus ramas. No cometen este delito los trabajadores que se
coaliguen en ejercicio de sus derechos constitucionales o que hagan uso del derecho de huelga.
14/
Se comete el delito de concusión cuando el servidor público que con el carácter de tal y a título de impuesto o
contribución, recargo, renta, rédito, salario o emolumento, exija, por sí o por medio de otro, dinero, valores, servicios o
cualquiera otra cosa que sepa no ser debida, o en mayor cantidad que la señalada por la Ley.
20
Grupo Funcional Gobierno
grado de conocimiento de los órganos de administración respecto del cohecho en la
transacción internacional y el daño causado o beneficio obtenido;
•
Por peculado, se le impondrán de tres meses hasta catorce años de prisión, multas
de treinta a quinientos días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal y
destitución de tres meses a catorce años para desempeñar otro empleo, cargo o
comisión públicos; y
•
Por enriquecimiento ilícito, se impondrá de tres meses a catorce años de prisión,
multa de treinta a quinientas veces el salario mínimo y la destitución e inhabilitación
de tres meses a catorce años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión
públicos.
Los procesos de prevención, detección, procuración de justica (investigación) e impartición
de justicia (sanción), y los subprocesos descritos fueron considerados por la Auditoría
Superior de la Federación como los hilos conductores para analizar la problemática; el
diseño; la rendición de cuentas; la fiscalización y los resultados de la política pública, así
como para establecer la prospectiva de la política pública; como se mostrará en los
apartados siguientes:
2.
Problemática
En este apartado se analizó el diagnóstico que el Gobierno Federal planteó en los
documentos de planeación de mediano plazo del periodo 1983-2012 para enfrentar la
corrupción, con base en los cuatro procesos señalados en los convenios internacionales
anticorrupción: prevención detección, procuración de justicia (investigación) e impartición
de justicia (sanción).
Prevención
El análisis de los documentos de planeación de mediano plazo mostró que en treinta años
los principales factores que se asocian a la corrupción son: la falta de control de la gestión
pública; la carencia de un servicio civil de carrera para los servidores públicos, y una escasa
racionalidad en la aplicación del gasto; asimismo, evidenció que el Gobierno Federal no
definió ninguna área de oportunidad en materia de la armonización legislativa con los
convenios internacionales anticorrupción y con la protección del patrimonio nacional, como
se muestra en el cuadro siguiente:
21
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
PROBLEMÁTICA DEL PROCESO DE PREVENCIÓN EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PERIODO 1983-2012
Subprocesos
Armonización
legislativa con
los convenios
internacionales
anticorrupción
Control de la
gestión
pública
22
Periodo
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2006
2007-2012
En los documentos normativos de la planeación de mediano plazo no se definió ninguna problemática sobre
la armonización legislativa a nivel federal, estatal y municipal para prevenir, detectar, investigar y sancionar
los actos de corrupción.
Falta
de
mecanismos eficaces de control,
vigilancia
e
inspección.
Falta
de
un
sistema
para
unificar
las
funciones
de
control
y
seguimiento administrativo
Predominio de la
normativa
en
materia
de
control
e
inspección
del
ejercicio
del
gasto
público
federal y su
congruencia
presupuestal, así
como las de
control de los
servidores
públicos y del
registro de sus
declaraciones de
bienes
patrimoniales.
La
falta
de
controles
eficaces permitió
la existencia de
empresas
públicas que no
eran estratégicas
o prioritarias.
Falta
de
instrumentación
de mecanismos
de control preventivos
para
garantizar
mayores niveles de
eficiencia,
eficacia,
transparencia y
honestidad en la
Administración
Pública Federal.
Importantes
limitaciones de los
órganos de control,
en cuanto a su
independencia, su
capacidad técnica y
sus
actuales
atribuciones,
que
influyen en su poca
efectividad
y
credibilidad.
No
existe
una
entidad
de
fiscalización
superior, que cuente
al mismo tiempo con
las más amplias
facultades de control
y fiscalización, y que
tenga preeminencia
e
independencia
respecto a las dependencias
o
entidades
gubernamentales
supervisadas.
El órgano que ejerce
el control externo de
la
administración
pública se ha enfrentado
a
serias
limitaciones
que
restringen el alcance
y la oportunidad de
sus
acciones,
reducen
su
capacidad
para
revisiones contables
y legales de la cuenta
pública de años
pasados y limitan su
independencia
respecto al órgano
interno de control en
el fincamiento de
responsabilidades.
En lo que atañe al
órgano interno de
control, su falta de
independencia
respecto al ente
Los mecanismos e
instancias
de
control existentes
no habían sido
orientados
a
detectar
específicamente
prácticas de corrupción, sino a
verificar
el
cumplimiento
estricto
de
la
normatividad
Se
carece
de
mecanismos que
permitan controlar
y
mejorar
los
procesos,
de
sistemas
de
trabajo
y
organizacionales
para transparentar
y hacer eficiente la
prestación de los
servicios públicos y
se ha puesto un
gran énfasis en la
vigilancia formal y
el
enfoque
correctivo, lo que
ha
ocasionado
pérdidas irreparables de recursos.
Si
bien
la
participación ciudadana se ha
incrementado en
los últimos años
por medio de
mecanismos como
la
con-traloría
social
y
los
sistemas de quejas
y denuncias, éstos
han
sido
insuficientes
y
limitados
para
atender
debidamente los
intereses de la
sociedad.
Es innegable la
necesidad
de
fortalecer
los
sistemas
de
control y rendición
de cuentas para
inhibir actos de corrupción y mejorar
los
servicios
públicos.
Los órganos de
inspección,
verificación
y
control no han
consolidado
los
objetivos
anticorrupción que se
les han asignado,
ya que no han desarrollado
de
manera suficiente
su capacidad para
prevenir conductas
irregulares
y
orientar a los
servidores públicos
para reducir las
faltas
por
ignorancia.
Los mecanismos e
instancias
de
control existentes
no
están
orientados
a
detectar
específicamente
prácticas de corrupción, y se
abocan
primordialmente
a
verificar el cumplimiento estricto de
la normatividad.
Los mecanismos
que permi-tirían
controlar
y
mejorar
sistemáticamente los
procesos
de
trabajo
y
Grupo Funcional Gobierno
PROBLEMÁTICA DEL PROCESO DE PREVENCIÓN EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PERIODO 1983-2012
Subprocesos
Periodo
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2006
fiscalizado
condiciona y limita
su capacidad de
acción
en
esta
materia.
Las revisiones de los
de
órganos
contraloría se han
circunscrito
preponderantemente a verificar la
observancia de la
normatividad
presupuestal y del
ejercicio del gasto,
pero no a medir y
evaluar
el
desempeño
de
instituciones
y
servidores públicos,
ni a comprobar los
resultados
o
la
repercusión
social
del gasto en la
población
beneficiaria.
Servicio civil de
carrera
Ante la dinámica
de desarrollo, se
impuso un fuerte
crecimiento del
gasto público, sin
un
establecer
equilibrio adecuado entre las
necesidades para
atender y los
recursos reales
disponibles.
De esta manera,
como parte de
los lineamientos
para
asegurar
eficiencia,
honradez
y
control en la
ejecución
del
gasto, se enunció
la instauración
del servicio civil
de
carrera
considerando
que la estabilidad
y
seguridad de los
empleos de los
trabajadores de
base
quedará
En la planeación
nacional no se
estableció
ninguna
problemática sobre
el servicio civil de
carrera.
En la planeación de
mediano plazo se
señaló
que
es
necesario
avanzar
con rapidez y eficacia
hacia la prestación
de
servicios
integrados al público
que eviten trámites,
ahorren tiempo y
gastos e inhiban
discrecionalidad
y
corrupción.
La profesionalización
del servicio público
permitirá
dar
continuidad a los
programas
de
trabajo. Se deberá
contar con un código
claro de ética del
servidor público y
pro-mover esquemas
de
remuneración,
promoción e incentivos basados en el
mérito y la capacidad
profesional.
Además de fomentar
la
dignidad
y
2007-2012
organizacionales
para transparentar
y hacer eficiente la
prestación de los
servicios públicos
son
deficientes,
además de que
subsiste el enfoque
correctivo, lo que
sigue ocasionando
grandes pérdidas
de recursos.
En el PND 20012006,
no
se
establecen
objetivos específicos ni programas
relacionados con la
profesionalización
de los servidores
públicos de la APF
ni con el servicio
civil de carrera.
Se planteó como
estrategia
la
implementación
del servicio civil de
carrera de los
cuerpos policiales
para atender los
problemas
de
inseguridad
pública y combatir la
corrupción y el
abuso de poder en
los
mismos,
ocasionados por
débiles programas
de inspección y
supervisión; falta
de preparación y
capacidad
operativa de los
La corrupción es
un inhibidor de la
eficacia y eficiencia
del gobierno en la
provisión
de
bienes
públicos.
Las acciones de
supervisión
y
control
han
descuidado
el
mejoramiento de
procesos y no se
ha
consolidado
una
verdadera
cultura de servicio
a la comunidad en
la función pública.
Es
necesario
combatir
frontalmente
la
corrupción
con
acciones
que
castiguen
los
conflictos
de
interés, el tráfico
de influencias, la
desviación
de
recursos públicos y
el
clientelismo,
entre
otras
prácticas. Para ello
23
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
PROBLEMÁTICA DEL PROCESO DE PREVENCIÓN EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PERIODO 1983-2012
Subprocesos
Periodo
1983-1988
1989-1994
garantizada, lo
que promoverá
mayores grados
de
responsabilidad,
diligencia
y
rendimiento; en
conjunto con la
simplificación y
organización de
la estructura del
sector público.
Protección del
patrimonio
nacional
Uso racional
del gasto
2001-2006
2007-2012
profesionalización de
la función pública, se
debe proveer al
servidor público de
los
medios
e
instrumentos
necesarios
para
aprovechar
su
capacidad
productiva y creativa en el servicio a la
sociedad.
cuerpos policiales,
así
como
de
atención en la
selección
y
supervisión
de
éstos; deficientes e
inexistentes
niveles
de
capacitación; así
como la carencia
de programas de
actualización.
se debe considerar
la
profesionalización
y
sentido
de
pertenencia
al
servicio
público
para mejorar el
rendimiento de las
estructuras
orgánicas de la
APF.
Los ingresos son
limitados y pueden
aumentar sólo gradualmente, y los
objetivos
del
desarrollo nacional
requieren de un
mayor gasto público,
el gasto social y el de
infraestructura, se
especificó
una
política permanente
de austeridad y
racionalización de los
componentes
no
prioritarios del gasto
público.
La serie de crisis
recurrentes que se
observaron
durante las últimas
décadas radica en
una muy débil
formación
de
ahorro
interno,
tanto
público
como privado. Ello
ha limitado el
potencial
de
crecimiento y le ha
impreso
un
carácter marcadamente volátil.
Los requerimientos
en los próximos
años son considerables.
Es
necesario
incrementar
los
recursos
destinados a mejorar
los servicios de
educación y salud
aso-ciados a la
transición demográfica y a la
cambiante estructura
de
los
asentamientos
humanos, al gasto
social
para
el
abatimiento de la
pobreza
y
el
desarrollo
de
capacidades a la
inversión pública,
especialmente en
infraestructura, a
la seguridad, la
mejoría de los
servicios públicos,
la protección al
medio ambiente y
para el apoyo a los
fondos
de
pensiones de los
trabajadores
Se
requiere
fortalecer
una
cultura
de
evaluación del desempeño, así como
de
ingreso
y
permanencia en el
servicio
público
basados en el
mérito.
En los documentos normativos de la planeación de mediano plazo no se definió ninguna problemática sobre
la protección y preservación del patrimonio nacional.
Ante la caída de
otras fuentes de
la
demanda,
presiones en el
mercado
de
trabajo y al
imperativo
de
crear empleos; el
gasto público se
incrementó de
manera
significativa,
como el excesivo
crecimiento de
los subsidios y
transferencias.
A ello contribuyó
también la falta
de precisión en
las prioridades y
los problemas en
la programación
e indisciplina en
el ejercicio del
presupuesto
y
diversos
fenómenos de
corrupción
y
desperdicio.
La dinámica de
desarrollo
impuso un fuerte
crecimiento del
24
1995-2000
La
constante
inestabilidad de
precios, impuso
costos sociales
elevados,
haciendo
necesario
un
equilibrio
económico, que
entre
otros
factores, fue el
desarrollo de una
política de gasto
público
que
determinó
el
nivel
de
las
erogaciones de
acuerdo con la
disponibilidad de
financiamiento
no inflacionario.
Uno
de
las
vertientes de la
política de gasto
público
tuvo
como una de sus
vertientes
asegurar
la
mayor eficiencia
posible en el
ejercicio y la
honestidad más
escrupulosa en el
manejo de los
El gasto público
tendrá
una
orientación
prioritaria hacia el
desarrollo social y la
inversión en sectores
estratégicos.
El
objetivo será no sólo
destinar una mayor
cantidad
de
recursos,
sino
también lograr un
uso más eficiente de
los mismos.
El
gasto
en
desarrollo social se
La dependencia de
los
ingresos
federales
de
recursos
petroleros
todavía
representa uno de
los
principales
riesgos para el
desempeño
económico
a
mediano
plazo.
Relacionado a ello,
la
productividad
tributaria
del
sistema
resulta
insuficiente frente
a las necesidades
de financiamiento
Grupo Funcional Gobierno
PROBLEMÁTICA DEL PROCESO DE PREVENCIÓN EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PERIODO 1983-2012
Subprocesos
Rendición de
cuentas
y
transparencia
de la gestión
pública
Periodo
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2006
2007-2012
gasto público, sin
establecer
un
equilibrio
adecuado entre
las necesidades
para atender y
los
recursos
reales
disponibles.
fondos públicos.
La asignación del
gasto
y
su
ejercicio eficiente
deben apoyar la
modernización
económica
y
social, mediante
su congruencia
con
las
prioridades de la
estrategia para
avanzar en la
satisfacción de
las demandas de
mejores
condiciones de
vida.
concentrará en los
sectores de salud,
educación, vivienda
y combate a la
pobreza.
que nos exige el
desarrollo.
El
principal
instrumento
del
Gobierno de la
República
para
reducir
las
desigualdades
y
construir un mejor
país es el gasto
público.
Es
imperativo que, en
esta perspectiva,
se gaste mejor y en
forma
transparente,
y
que el gasto se
oriente
a
efectivamente
las personas, a las
familias y a las
comunidades que
más lo necesitan.
Desconfianza de la
población de la
aplicación de los
recursos
públicos
con legalidad, transparencia, honestidad
y eficiencia.
No se contaba con
un organismo para
coordinar
las
políticas y acciones
para pre-venir y
combatir
la
corrupción
y
fomentar
la
transparencia en el
ejercicio de las
atribuciones de las
dependencias
y
entidades de la
APF.
La divergencia
entre el gasto e
ingreso
tuvo
como resultado
la ampliación del
déficit
presupuestal y
del
endeudamiento
del
sector
público
tanto
interno
como
externo.
En los documentos normativos de la
planeación de mediano plazo no se
definió ninguna problemática sobre
este proceso.
Para
ello
es
necesario alcanzar
una mayor eficacia
y equidad en la
utilización de los
recursos públicos
requiere elevar los
criterios
de
transparencia
y
eficiencia en los
mecanismos
presupuestales.
Carencia
de
mecanismos para
controlar y mejorar
los procesos, y los
sistemas
de
trabajo
y
organización para
transparentar
y
hacer eficiente la
prestación de los
servicios públicos.
La percepción de la
sociedad sobre la
falta
de
transparencia del
gobierno no había
mejorado respecto
a los últimos diez
años.
Falta
de
transparencia
y
rendición
de
cuentas del gasto
público
para
asegurar que los
recursos se utilicen
de forma eficiente.
Ausencia de la
difusión de las
sanciones
administrativas y
penales que las
autoridades
competentes
aplican a los malos
servidores
públicos.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas de
Mediano Plazo del periodo de 1983-2012.
25
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
De acuerdo con el análisis efectuado, en el periodo 1983-2012 los mecanismos e instancias
de control existentes presentaron un enfoque correctivo, ya que no se orientaron a detectar
específicamente las prácticas de la corrupción, sino a verificar el cumplimiento estricto de la
normatividad. Además, la falta de controles preventivos eficaces impidió alcanzar niveles de
eficiencia, eficacia, transparencia y honestidad en la Administración Pública Federal (APF).
Los órganos de control no habían desarrollado las capacidades para prevenir conductas
irregulares ni para consolidar los objetivos anticorrupción que se les asignó; aunado a su
falta de independencia definido a su relación jerarquizada al interior del ejecutivo federal.
Las debilidades presentadas en el control no permiten evitar desviaciones en la gestión
pública, ni establecer medidas preventivas y correctivas para garantizar el cumplimiento de
los objetivos y metas de las instituciones.
En cuanto al servicio civil de carrera los diagnósticos muestran que en treinta años no se ha
logrado la profesionalización del servidor público y, por ende, su estabilidad y seguridad de
permanencia en el empleo, lo que ha incidido en el rendimiento de las estructuras orgánicas
de la APF.
En el periodo de análisis, el Gobierno Federal ha insistido en la necesidad de una reforma
presupuestaria para incrementar la calidad del gasto público y su impacto en la población,
así como en la implantación del Sistema de Evaluación del Desempeño a fin de asignar el
presupuesto con base en los resultados de la gestión e identificar la eficiencia en la
asignación y ejercicio del gasto público en cada dependencia y entidad.
Por otra parte, no definir ninguna problemática sobre la armonización legislativa para
prevenir, detectar, investigar y sancionar los actos de corrupción, en el marco de los
convenios internacionales anticorrupción, originó que no se impulsaran los cambios
legislativos para homologar la legislación nacional con los ordenamientos internacionales;
además, implicó que no se efectuara la coordinación ni la institucionalización de prácticas
anticorrupción entre las diversas dependencias gubernamentales e instituciones públicas y
privadas; así como monitorear y evaluar el desempeño del Gobierno Federal en esta
materia.
Los planes y programas del periodo 1983 a 2012 no describieron la problemática en materia
de la protección del patrimonio nacional, respecto del número de muebles e inmuebles que
integran el patrimonio inmobiliario, ya que se dio por sentado que las disposiciones
legislativas establecidas en la Ley General de Bienes Nacionales eran suficientes para que la
Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales (CABIN), ahora Instituto de Administración y
Avalúos de Bienes Nacionales (INDAABIN) órgano desconcentrado de la Secretaría de
Función Pública (SFP), atendiera estos asuntos.
26
Grupo Funcional Gobierno
Detección
En el proceso de detección, el análisis de los documentos de planeación de mediano plazo
mostró que en los treinta años que comprendió el presente estudio no se logró que la
ciudadanía participara de manera permanente y coordinada en los tres órdenes de gobierno
en el combate de la corrupción, por medio de quejas y denuncias, y que no se definió
ninguna problemática en materia de los sistemas de inteligencia, así como en el monitoreo
del patrimonio de los servidores públicos, como se muestra en el cuadro siguiente.
27
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
PROBLEMÁTICA DEL PROCESO DE DETECCIÓN EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PERIODO 1983-2012
Periodo
Subprocesos
Sistemas
inteligencia
de
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2006
2007-2012
En los documentos normativos de la planeación de mediano plazo no se definió ninguna problemática sobre la
implantación de sistemas de inteligencia para prevenir, detectar, investigar y sancionar las prácticas corruptas.
Desarrollo de auditorías
Auditorías
internas
Falta de auditorías
directas
a
las
dependencias de la
APF.
Auditorías
externas
Las
auditorías
externas
son
efectuadas
por
despachos externos
y son de carácter
contable.
Monitoreo del
patrimonio de
los
servidores
públicos
Los funcionarios o
emplea-dos
públicos,
bajo
protesta de decir
verdad,
realizan
una manifestación
de los bienes que
poseen.
Ausencia de la
participación
ciudadana
mediante
las
contralorías
sociales.
En
los
documentos normativos de la
planeación
de
mediano plazo no
se definió ninguna
problemática
sobre las auditorías internas y
externas.
En los documentos
normativos de la
planeación
de
mediano plazo no
se definió ninguna
problemática sobre
las
auditorías
internas.
Falta de auditorías
dirigidas
a
los
aspectos
sustantivos de la
actividad pública y
de los resultados
que se deben obtener.
No se cuenta con
una
auténtica
instancia
de
fiscalización
superior.
En los documentos
norma-tivos de la
planeación de mediano plazo no se
definió
ninguna
problemática sobre
las
auditorías
externas.
En los documentos
normativos de la
planeación de mediano plazo no se
definió
ninguna
problemática sobre
las
auditorías
internas y externas.
En los documentos normativos de la planeación de mediano plazo no se definió ninguna
problemática sobre el monitoreo del patrimonio de los servidores públicos.
Las
contralorías Desconfianza de la
sociales
y
los sociedad respecto
sistemas de quejas de las instituciones
y
denuncias de gobierno y a la
resultan insuficien- actuación de las
tes y limitados para autoridades.
atender
a
la Falta
de
ciudadanía.
participación ciudaLa ausencia de un dana
en
la
entorno
de prevención
y
confianza
para combate de la
facilitar
la corrupción
por
participación de los medio
de
servidores públicos denuncias.
y de la ciudadanía
para advertir y
denunciar
conductas
irregulares.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas de Mediano
Plazo del periodo de 1983-2012.
Denuncia
ciudadana
(Contraloría
social)
No se contaba con
contralorías
sociales.
Falta
de
oportunidad en la
atención de las
denuncias
y
sugerencias de los
ciudadanos.
No se contaban
con mecanismos
para que la sociedad
se
pronunciara respecto
de
la
actuación de los
funcionarios.
Ineficiente
seguimiento de las
quejas y denuncias
La carencia de la participación de la ciudadanía en el combate de la corrupción por medio de
la denuncia, se explica, en el diagnóstico presentado por la planeación de mediano plazo de
1983 a 2012, por la falta de oportunidad en su atención, la falta de mecanismos mediante
los cuales la sociedad pudiera pronunciarse, como las contralorías sociales, y las limitaciones
28
Grupo Funcional Gobierno
de los sistemas de quejas y denuncias existentes, además de influir la desconfianza de la
sociedad respecto de las instituciones del gobierno y la actuación de las autoridades.
El análisis también mostró que en treinta años no se consideró como un problema en el
combate a la corrupción la falta de acciones de inteligencia para combatirla, mediante la
articulación de sistemas homologados de información en todo el país y en los tres órdenes
de gobierno, lo que limitó el establecimiento de protocolos para prevenir, detectar,
investigar y sancionar las prácticas indebidas en la APF.
En el monitoreo de los servidores públicos, sólo en el periodo 1983-1988, en el marco de la
renovación moral de la sociedad, se consideró como una problemática que los funcionarios
o empleados públicos, de nivel medio no realizaran una manifestación de los bienes que
poseen.
Por lo que se refiere a las auditorías internas, en el periodo 1983-1988 se evidenció que no
se efectuaban revisiones a las dependencias de la APF; y, en el periodo 2001-2006, se
consideró que no estaban dirigidas a los aspectos sustantivos de la actividad pública. En el
caso de las auditorías externas, destaca el hecho de que en el periodo 1995-2000 se hizo
patente la falta de una instancia de fiscalización superior que garantizara mejor probidad y
transparencia en el uso de los recursos públicos.
Procuración de justicia (Investigación)
En el proceso de procuración de justicia (investigación), el análisis demostró que en los
documentos de planeación de mediano plazo no se presentó una problemática en el ámbito
administrativo, salvo en el periodo de 1983-1988; mientras que en el ámbito penal se
identificó que se presentaron normas y procedimientos tradicionales, inoperantes e
ineficientes, las funciones y actividades del Ministerio Público y de la Policía Judicial en la
fase de averiguación previa (proceso de investigación) que se armonizara con las
necesidades de la defensa social y las debidas garantías de los inculpados.
En el proceso de procuración de justicia en el ámbito administrativo en los documentos de
planeación de mediano plazo no se identificó la problemática sobre delitos o actos de
corrupción de servidores públicos, salvo en el periodo 1983-1988. En el ámbito penal se
mostró que en el período de 1983-1988, se presentaron normas y procedimientos
tradicionales, inoperantes e ineficientes, sin una eficiencia en las funciones y actividades del
Ministerio Público y de la Policía Judicial en la fase de averiguación previa que armonice con
las necesidades de la defensa social y las debidas garantías de los inculpados.
De esta manera, en el periodo de 1989 a 2012, la problemática identificada en la planeación
de mediano plazo determinó una constante en la percepción de la población de ineficacia
en la procuración de justicia debido a la inconsistencia jurídica, trámites innecesarios que
dan origen a actos de corrupción, de discrecionalidad y de abuso de poder sobre la gestión
judicial, así como la carencia de una cultura jurídica en la población.
29
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
En el cuadro siguiente se muestra la problemática identificada en el periodo de análisis:
PROBLEMÁTICA DEL PROCESO DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PERIODO 1983-2012
Periodo
Subprocesos
Ámbito
administrativo
1983-1988
1995-2000
2001-2006
2007-2012
En los documentos de planeación de mediano plazo no se identificó la problemática sobre el
ámbito administrativo en la procuración de justicia, sobre delitos o actos de corrupción de
servidores públicos.
Ámbito penal
Falta de resolución La
falta
de La ineficacia en la El
sistema
de
de controversias por programas
de procuración
de procuración
e
la vía de la le- simplificación
y justicia se manifestó impartición
de
galidad,
trámites difusión
de
las en impunidad, y justicia continúa con
inneces-rios que son normas
y corrupción por la graves rezagos que
origen
de
co- procedimientos que inconsistencia
limitan la eficacia
rrupción,
de rigen la actividad de jurídica ante las con
que
se
discrecionalidad y de las procuradurías en instancias judiciales desempeñan y que
abuso de poder de la relación con los nacionales
y se traducen en una
gestión
judicial; ciudadanos,
así tribunales interna- mayor des-confianza
escasos
sis-temas como de las vías de cionales; además se de los ciudadanos
conciliatorios para defensa con que presenta
una frente
a
las
orientar a las partes, estos
últimos inestabilidad laboral instituciones
y deficiencia de cuentan en caso de del personal, lo que encargadas
de
todos aquellos re- una
actuación genera un parcial protegerlos.
cursos
humanos, indebida.
incumplimiento de La percepción de la
funciones y múltiples población
financieros,
a
la
conductas ilegales, respuesta de la
tecnológicos
y
materiales
que
algunas de ellas autoridad ante la
tienen que ver con la
atentatorias de los denuncia de delitos
aplicación
del fuero común se
del
derechos humanos.
ha deteriorado en el
derecho; así como la
tiempo. Asimismo, la
carencia de una
no-denuncia ocurre
cultura jurídica de la
población.
principalmente por
la baja eficacia que
percibe la población
del
sistema
de
justicia.
Todo esto se refleja
en el incremento de
los
niveles
de
impunidad y de
inseguridad,
así
como
en
la
disminución de los
niveles de confianza
del ciudadano, que
ante la comisión de
un delito que afecte
a su integridad,
asume
que
el
responsable no será
sancionado por la
autoridad.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas de Mediano Plazo
del periodo de 1983-2012.
30
El país presenta
inoperantes
e
ineficientes
normas
y
procedimientos
tradicionales en
materia
de
procuración
y
administración
de justicia, y que
se re-quiere un
examen
sobre
las funciones y
actividades del
Ministerio
Público y de la
Policía Judicial
en la fase de
averiguación
previa
que
armonice
las
necesidades de
la defensa social
con las debidas
garantías de los
inculpados.
1989-1994
Grupo Funcional Gobierno
Impartición de justicia (Sanción)
En el proceso de impartición de justicia la problemática identificada en los documentos de
planeación de mediano plazo sobre las sanciones administrativas y penales determinó que
en el periodo 1983-1988, el Código Penal Federal no precisaba las obligaciones de los
servidores públicos, así como las sanciones a las que se harían acreedores en caso de un
incumplimiento en el desempeño de su trabajo; para el periodo 1989-2012 no se especificó
la problemática sobre las sanciones administrativas en la impartición de justicia, sobre
delitos o actos de corrupción de servidores públicos. La problemática, identificada en el
diagnóstico de los documentos de mediano plazo, demostró en las sanciones penales una
constante en la carencia de mecanismos de control para que los agentes del Ministerio
Público actúen en los términos que fija la ley, tanto en la fase de averiguación previa como
durante el proceso; presentando una falta de eficacia acusatoria del Ministerio Público de la
Federación, así como la de sus auxiliares (Policía Judicial y peritos) en las sentencias
condenatorias; así como de un desconocimiento de parte de la población de las distintas
etapas del procedimiento penal.
En el cuadro siguiente se muestra la problemática identificada en el periodo de análisis:
31
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
PROBLEMÁTICA DEL PROCESO DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PERIODO 1983-2012
Periodo
Subprocesos
Sanciones
administrativas
Sanciones
penales.
1983-1988
El Código Penal
Federal
no
precisaba
las
obligaciones de
quienes
detentaban
un
cargo público, así
como las sanciones a que se
harían
acreedores por
incumplimientos
a las disposiciones
administrativas y
legales
del
ámbito
administrativo y penal.
1989-1994
1995-2000
2001-2006
2007-2012
En los documentos de planeación de mediano plazo no se identificó la problemática sobre las
sanciones administrativas en la impartición de justicia, sobre delitos o actos de corrupción de
servidores públicos.
Se presenta ineficacia
para
atender la
seguridad y justicia
públicas, así como
una
falta
de
vigilancia, y expedita
pro-curación
de
justicia, así como el
cumplimiento
escrupuloso de las
legislaciones penal y
procesal.
Existe
desconocimiento sobre las formas de
participación de las
víctimas,
los
ofendidos o sus
causa-habientes, en
las distintas etapas
del
procedimiento
penal,
para
el
ejercicio
de
sus
derechos, a efecto
de que se logre
plenamente
la
reparación del daño
o la reivindicación
del
derecho
conculcado.
Asimismo, se carecen
de mecanismos de
control para que los
agentes del Ministerio Público y de la
Policía
Judicial
actúen en los términos que fija la ley,
tanto en la fase de
averiguación previa
como durante el
proceso.
Se ha producido un
desequilibrio
entre
las
funciones, el
presupuesto y el
personal que tiene
asignados
la
institución
del
Ministerio Público de
la
Federación;
asimismo,
la
disminución
del
personal en áreas
sustantivas, y de la
falta de eficacia acusatoria del Ministerio
Público
de
la
Federación, así como
la de sus auxiliares
(Policía Judicial y
peritos),
en
las
sentencias
condenatorias.
La falta de un sistema
jurídico que responda
a
las
realidades
sociales, económicas
y políticas del país. En
parti-cular,
la
investigación y la
persecución
del
delito y la impartición
de justicia, sin que se
presenten al Poder
Judicial
elementos
para
hacer
más
eficiente su labor; así
como la carencia de
factores de equilibrio
entre los pode-res de
la
Unión
que
permitan
cerrar
definitivamente
espacios
a
la
discrecionalidad.
En el Poder Judicial
se manifiesta la
concentración
de
atribuciones
administra-tivas no
jurisdiccionales en el
Pleno de la Suprema
Corte,
como
el
nombramiento
y
adscripción de los
jueces de Distrito y
magistrados
de
circuito; determinar
el número, materia y
ubicación de los
órganos jurisdiccionales;
practicar
visitas de inspección
a
los
órganos
jurisdiccionales
federales, e imponer
sanciones administrativas
a
los
servidores públicos
judiciales.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas de Mediano Plazo del
periodo de 1983-2012.
32
Grupo Funcional Gobierno
3.
Diseño de la política pública
Para el estudio del diseño de la política pública del combate a la corrupción, la Auditoría
Superior de la Federación consideró hacer el análisis en cuatro ámbitos: el normativo; el de
planeación de mediano plazo; el presupuestario, y el institucional en la APF, para cada
período sexenal de 1983 a 2012.
En el diseño normativo, se valoró si en México se cuenta con las disposiciones jurídicas para
sustentar y operacionalizar las acciones contra la corrupción.
En el análisis del diseño de la planeación de mediano plazo, se evaluó si el tema del combate
a la corrupción fue considerado en las prioridades nacionales y sectoriales en los objetivos,
metas, estrategias y líneas de acción que se establecieron para el efecto y si se contó con los
referentes necesarios para su posterior evaluación.
En el diseño presupuestario, se consideró necesario analizar si existen los programas
presupuestarios que permitan operacionalizar las prioridades nacionales y sectoriales en el
combate a la corrupción y determinar el costo de las acciones implementadas para el
efecto.
En el diseño institucional, se propuso analizar las estructuras orgánicas de las instituciones
responsables de ejecutar las acciones en el combate a la corrupción para determinar si éstas
cuentan con la estructura suficiente para realizar las tareas que les son encomendadas.
Dado que la Secretaría de la Función Pública no proporcionó una clasificación legislativa que
permita definir el marco jurídico de acción para enfrentar la corrupción, la Auditoría
Superior de la Federación se dio a la tarea de compilar el marco jurídico existente y
clasificarlo conforme a los procesos de prevención; detección; procuración de justicia
(investigación), e impartición de justicia (sanción), establecidos en los tratados
internacionales anticorrupción, con la finalidad de determinar las acciones realizadas en
esta materia por el Estado Federal Mexicano y determinar, como fin último, el
establecimiento de disposiciones jurídicas para sustentar y operacionalizar las funciones,
actividades y programas contra la corrupción.
3.1.
Diseño normativo
Prevención
Convenciones Internacionales Anticorrupción y Armonización Legislativa
Las convenciones establecen que uno de los aspectos para enfrentar la corrupción es la
expedición de leyes para establecer el marco jurídico del objeto y los sujetos obligados. El
objeto está asociado al diseño de los aspectos que serán de observancia obligatoria y los
actos de legalidad. Los sujetos definen quiénes serán considerados servidores públicos
obligados a cumplir con las disposiciones que se dicten y, en su caso, sancionarlos por el
incumplimiento u omisión en que hayan incurrido.
33
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
El análisis del marco legal permitió determinar que, previo a la suscripción de México a los
tratados internacionales anticorrupción, la legislación federal ya contaba con disposiciones
que permitían cumplir con estos tratados, pues en el artículo 133 Constitucional se
establece que la Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y
todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el
Titular del Ejecutivo Federal, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la
Unión. 15/
México participa en el ámbito internacional en el establecimiento de medidas para combatir
la corrupción en el marco de tres convenios:
La Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de los Estados
Americanos (OEA) de 1996, primer instrumento jurídico regional que promueve y facilita la
cooperación para combatir la corrupción entre sus Estados Parte, considera dos objetivos:
promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar,
investigar, sancionar y erradicar la corrupción; y promover, facilitar y regular la cooperación
entre las naciones que pertenecen a la convención, a fin de asegurar la eficacia de las
medidas y acciones contra la corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos
vinculados con tal ejercicio. La convención dispone que los países integrantes adoptarán
medidas legislativas para tipificar como delitos los actos de corrupción siguientes:
 El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público
o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u
otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra
persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio
de sus funciones públicas.
 El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o
a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u
otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario
público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier
acto en el ejercicio de sus funciones públicas.
 La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones
públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de
obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero.
 El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los
actos que se refiere la convención.
 La participación como autor, coautor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier
otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la
comisión de cualquiera de los actos que refiere la convención.
15/ Para regular la celebración de tratados y acuerdos en el ámbito internacional; así como acuerdos entre dependencias u
organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal con órganos gubernamentales
extranjeros u organizaciones internacionales, se publicó en 1992 la Ley Sobre la Celebración de Tratados.
34
Grupo Funcional Gobierno
Además, se dispuso que entre aquellos Estados Parte que hayan tipificado el delito de
soborno transnacional, éste será considerado un acto de corrupción para los propósitos de
la Convención.
La Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico de 1997 tiene los objetivos de eliminar la competencia desleal
generada por gratificaciones extraoficiales; castigar o penalizar a las empresas y a las
personas que prometan, ofrezcan, encubran u otorguen pagos a servidores públicos
extranjeros, con el fin de favorecer y beneficiar sus negocios; e impulsar el intercambio de
información y la cooperación jurídica internacional para combatir el cohecho transnacional.
La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción de 2003, conocida como la
Convención Mérida, considera los objetivos de promover y fortalecer las medidas para
prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción; promover, facilitar y apoyar
la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y lucha contra la
corrupción, incluida la recuperación y aseguramiento de activos; así como promover la
integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes
públicos; y prevenir y detectar movimientos de fondos producto de la corrupción, facilitar su
decomiso y restituirlos a sus legítimos propietarios, ya sean particulares o públicos.
Las reformas de 1982 al Título Cuarto Constitucional permitieron contar con avances en la
materia, las modificaciones a los artículos 108 de los sujetos a las responsabilidades por el
servicio público, 109 a la naturaleza de dichas responsabilidades y las bases de la
responsabilidad penal por enriquecimiento ilícito, 111 y 112 para exigir las
responsabilidades políticas y la naturaleza de las sanciones penales, así como las bases para
no confundir su aplicación con represalias políticas, 113 para establecer la naturaleza de las
sanciones administrativas y los procedimientos para aplicarlas, y 114 para prever los plazos
de prescripción y exigir responsabilidades a los servidores públicos. 16/ Para complementar
las disposiciones anteriores se reformó el artículo 74 para que la Cámara de Diputados
tuviera la facultad de declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores
públicos que hubieren incurrido en delito en términos del artículo 111 constitucional.
En congruencia con las disposiciones Constitucionales, se promulgó la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos 17/ para definir los sujetos de responsabilidad
en el servicio público; las obligaciones; las responsabilidades y sanciones administrativas, así
como los procedimientos para aplicar las sanciones, y en su caso, declarar la procedencia
del procesamiento penal de los servidores públicos que gozan de fuero y obligó a llevar el
registro patrimonial de los servidores públicos.
Con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se
buscó proveer a las autoridades competentes los elementos jurídicos necesarios que
16/ En concordancia con la iniciativa, el 28 de diciembre de 1982, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el
Decreto de reformas y adiciones al Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
17/ Con la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se abrogó la Ley Responsabilidades de los Funcionarios
y Empleados de la Federación del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados que fuera promulgada el 27 de
diciembre de 1979.
35
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
contribuyan para que éstas ejercieran de manera eficaz su potestad disciplinaria, y les
permitiera investigar y sancionar con oportunidad las conductas que atenten contra la
correcta prestación del servicio público. Así, se incluyeron como autoridades competentes
para aplicar la Ley, entre otras, a los contralores internos y a los titulares de las áreas de
auditoría, de quejas y de responsabilidades de los órganos internos de control de las
dependencias, órganos administrativos desconcentrados y de la Procuraduría General de la
República, así como en las entidades paraestatales y los órganos constitucionalmente
autónomos.
Con el análisis realizado por la Auditoría Superior de la Federación a las constituciones
Políticas de las 31 entidades federativas, se identificó que en 21, 18/ se dispuso que los
servidores públicos serán sujetos de responsabilidad penal cuando: tengan fuero (previa
declaración de procedencia) y cometan hechos delictivos del orden común en los términos
de la Legislación Penal, durante el tiempo de su encargo y, por el enriquecimiento ilícito por
sí o por interpósita persona que aumente sustancialmente su patrimonio, adquiera bienes o
se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. En las
10 entidades federativas restantes, no se identificó disposición alguna en materia de
combate a la corrupción. 19/
Se determinó que aun cuando en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y
en las leyes Federales de Responsabilidades de los Servidores Públicos y de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos se sentaron las bases jurídicas
para sancionar la corrupción, no se ha concluido la armonización del marco jurídico respecto
de las disposiciones establecidas en las convenciones internacionales anticorrupción en la
legislación federal, como entre los tres órdenes de gobierno para que dicha política tenga
una mayor cobertura en su marco de actuación, considerando que no se cuenta con
disposición legal alguna que establezca al responsable de dar seguimiento al cumplimiento
de los compromisos contraídos por el Estado Mexicano en los referidos tratados.
De igual forma, no se encontró evidencia de que la Secretaría de la Función Pública en
coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores y la Secretaría de Gobernación
hubiera realizado algún estudio para determinar el marco jurídico aplicable para realizar la
armonización legal, así como tampoco con los tres órdenes de gobierno, tanto en las
constituciones locales como en las leyes Estatales.
A continuación se muestra el marco legal en materia de prevención, determinado por la
Auditoría Superior de la Federación, con base en lo establecido por los Tratados
Internacionales Anticorrupción:
18/ Aguascalientes, Baja California, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Nayarit,
Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Yucatán.
19/ Baja California Sur, Colima, Durango, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Querétaro, Veracruz y
Zacatecas.
36
Grupo Funcional Gobierno
MARCO LEGAL DE LOS SUBPROCESOS DE LA PREVENCIÓN
Marco jurídico normativo
Subprocesos
1983-1988
Armonización legislativa y convenciones
internacionales.
1989-1994
1995-2000
2001-2006
2007-2012
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Tema: tratados internacionales, artículo 133 (1934).
Tema: responsabilidades de los servidores públicos, Artículos 74, Titulo Cuarto, artículos 108 al 114, y 134 (1982).
Ley sobre la Celebración de Tratados,
artículo 1° (1992).
Convención Interamericana
contra la Corrupción de la
Organización de los Estados
Americanos (1996).
Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción
(2003).
Convención para Combatir el
Cohecho
de
Servidores
Públicos
Extranjeros
en
Transacciones Comerciales
Internacionales
de
la
Organización
para
la
Cooperación y el Desarrollo
Económico (1997).
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, artículos 2, 46, 47, 53, 54,
55, 56, 64 y 79 a 90 (1982).
Control en la gestión
pública.
Constituciones Políticas de
21 entidades federativas
(en las cuales la ASF
identificó la incorporación
de medidas para sancionar
a los servidores públicos por
enrique-cimiento ilícito).
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos, artículos 2, 7, 8, 13, 14, 16, 21, (2002).
De 1983 a 2012 en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se ha delegado en las extintas SECOGEF, SECODAM y actualmente SFP las facultades
para organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental (control interno); artículos 32 Bis, fracción I, 37, fracciones I y II.
16 entidades federativas no han adoptado el Modelo de Normas Generales de Control Interno.
Ley General de Desarrollo Social, artículo 69 (2004)
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 17; 41, Apartado A fracción V y 123, apartado B, fracciones VII y VIII.
Servicio profesional
de carrera.
Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal, artículos 1°, 2, 5 y 13, Fracciones I a VII (2003).
Protección del patrimonio nacional.
La Ley General de Bienes Nacionales promulgada el 8 de enero de 1982, fue derogada el
20 de mayo de 2004, artículo segundo transitorio de la Ley General de Bienes Nacionales
(2004).
Ley General de Bienes Nacionales, artículos 1°, fracciones I, II,
22, 23 y 32, último párrafo (2004).
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, artículos 2 y 26 (2000).
Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, artículos 27, 28, 30 y 32 (2000).
Ley Federal Anticorrupción
en Contrataciones Públicas,
artículo 1°, fracciones I, II y
III (2012).
Uso
racional
gasto.
del
Ley de Planeación, artículo 1° (1983).
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículos 1°; 5, 6, 7 y 13; Sexto
Transitorio (1976), ley abrogada en 2006 con la promulgación de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, artículo segundo transitorio.
Rendición de cuentas
y transparencia de la
gestión pública.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 6 y 79 (1999)
No existían leyes en la materia.
Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria,
artículos 1°, fracción LI, 4, 5,
16, 25, fracción III y 111,
penúltimo párrafo, (2006).
Ley General de Contabilidad
Gubernamental art2, 19, 34,
36, 38, 54 y Sexto
Transitorio (2008).
Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información
Pública
Gubernamental,
artículos 1°, 3, 4, 7 y 33 (2002).
Ley General de Contabilidad
Gubernamental, artículos
1°, 2, 52 a 55, (2008).
Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria,
artículos 1, 45 y 88 (2006).
FUENTE:
Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la
Federación, artículos 1°, 15,
fracción II, 37, párrafo
cuarto; 85, fracción VIII,
(2008).
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el análisis de las Disposiciones establecidas
en las leyes federales publicadas en el Diario Oficial de la Federación del periodo 1983-2012; así como de la
consulta de las Constituciones Políticas de las Entidades Federativas.
37
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
En razón de lo anterior, se determinó que el Estado sentó las bases legales en materia de
prevención de la corrupción; sin embargo, no se ha concluido la armonización del marco
jurídico respecto de las disposiciones establecidas en las convenciones internacionales
anticorrupción en la legislación federal, como entre los tres órdenes de gobierno para que
dicha política pública tenga una mayor cobertura en su marco de actuación, a fin de afirmar
la existencia de una política pública estructurada en su diseño jurídico y programático,
conforme a lo dispuesto en los tratados internacionales anticorrupción.
Control de la Gestión Pública
El control de la gestión pública está integrado por los controles interno, externo y social los
cuales se llevan a cabo antes, durante y después de realizada la gestión gubernamental, y lo
efectúan áreas de las propias estructuras orgánicas del Gobierno Federal y el Poder
Legislativo.
De 1983 a 2012, el control interno, por mandato de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, se ha delegado en las extintas SECOGEF, SECODAM y, en la Secretaría de la
Función Pública (SFP), para organizar y coordinar el sistema de control y evaluación
gubernamental (control interno); expedir las normas para regular los instrumentos y
procedimientos de control de la APF, así como para requerir de las dependencias
competentes, la expedición de normas complementarias para el ejercicio del control
administrativo, y vigilar su cumplimiento.
La SFP señala que el control interno 20/ es un proceso integral efectuado por la gerencia y el
personal, y está diseñado para enfrentar los riesgos y dar una seguridad razonable de que
en la consecución de la misión de la organización, se alcanzarán los objetivos orientados a
promover la eficacia, eficiencia y economía de las operaciones, programas y proyectos;
medir la eficacia en el cumplimiento de los objetivos; prevenir desviaciones y promover la
adecuada y transparente aplicación de los recursos; obtener información veraz, confiable y
oportuna; propiciar el cumplimiento del marco legal y normativo, y salvaguardar, preservar
y mantener los recursos públicos.
En ese contexto, y sustentado en la Ley Orgánica de la APF, la SFP emitió en 2006 las
Normas Generales de Control Interno en el Ámbito de la Administración Pública Federal, con
objeto de que se adoptaran en las dependencias, órganos administrativos desconcentrados
y entidades de la APF, y de la PGR a fin de coadyuvar al cumplimiento de sus metas y
objetivos, y prevenir los riesgos que puedan afectar el logro de éstos y daños al erario
federal.
Dichas Normas, de acuerdo con la SFP se transformaron en el Modelo de Normas Generales
de Control Interno (NGCIE) para los Estados, y que de implementarse lograrán que las
20/ Acuerdo por el que se emiten las disposiciones en materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de
Aplicación General en Materia de Control Interno, publicado el 27-07-2012, así como el 11-07-2011 y 12-07-2010, las
cuales tienen por objeto dictar las disposiciones que las dependencias y entidades paraestatales de la Administración
Pública Federal y la Procuraduría General de la República deberán observar para la reducción y simplificación de la
regulación administrativa en materia de control interno, con la finalidad de aprovechar y aplicar de manera eficiente los
recursos y los procedimientos técnicos con que cuentan dichas instituciones.
38
Grupo Funcional Gobierno
dependencias responsables establezcan y, en su caso, actualicen las políticas,
procedimientos y sistemas específicos de control interno, así como un impulso gradual a la
cultura del autocontrol y autoevaluación.
Al respecto, se identificó que 15 de las 31 entidades federativas 21/ y el Distrito Federal
adoptaron las Normas Generales de Control Interno; sin embargo, no se encontró evidencia
de disposición legal alguna para que se establezcan en el ámbito estatal.
Por su parte, la Contraloría Social constituye una práctica de transparencia y rendición de
cuentas, que contribuye al combate de la corrupción en la gestión pública; así como a lograr
los objetivos y estrategias que en materia de política social que establece el Plan Nacional
de Desarrollo, ya que conforme a lo dispuesto por la Ley General de Desarrollo Social, la
Contraloría Social es el mecanismo de los beneficiarios, para que de manera organizada,
verifiquen el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos
asignados a los programas de desarrollo social. 22/
En cuanto al control externo, se ejerce de manera posterior a la gestión financiera del
gobierno, por medio de instituciones independientes de las entidades fiscalizadas; en
nuestro país esta tarea es llevada a cabo por la Auditoría Superior de la Federación, órgano
técnico de la Cámara de Diputados, que fiscaliza los recursos federales asignados a los
Poderes de la Unión, los entes públicos constitucionalmente autónomos, estados y
municipios y los particulares que ejerzan recursos federales. 23/
La revisión externa a los controles internos que realiza la Auditoría Superior de la Federación
busca promover una actuación proactiva para el establecimiento de sistemas depurados y
conforme a las mejores prácticas gubernamentales; de esta manera, se propicia la
eficiencia, eficacia y economía en la gestión pública y, como resultado de lo anterior,
coadyuva a reducir los espacios a posibles actos indebidos.
Los controles interno, social y externo son complementarios, ya que permiten tener una
seguridad razonable de que las actividades de las dependencias y entidades se están
desarrollando conforme a los procedimientos establecidos, lo que permite coadyuvar a que
las operaciones se desarrollen con eficacia, eficiencia y economía, obtener información
veraz, confiable y oportuna, propicia el cumplimiento del marco legal y normativo, así como
salvaguardar, preservar y mantener los recursos públicos.
21/ Baja California, Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Nayarit,
Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Yucatán.
22/ El 11 de abril de 2008 se publicó el Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos para la promoción y operación de la
Contraloría Social en los programas federales de desarrollo social.
23/ El 14 de julio de 1999, el Constituyente Permanente reformó los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de crear la Entidad de Fiscalización Superior la Federación, esto es, la Auditoría
Superior de la Federación, las reformas fueron aprobadas el 20 de diciembre de 2000. La Ley de Fiscalización Superior de la
Federación que entró en vigor en diciembre de 2000, señala que al órgano técnico de la Cámara de Diputado encargado de
la revisión de la Cuenta Pública se le denominará: Auditoría Superior de la Federación.
39
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Servicio Profesional de Carrera
Desde 2003, se cuenta con la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal, que tiene por objeto establecer las bases para la organización,
funcionamiento y desarrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las
dependencias de la APF Centralizada, con la finalidad de garantizar la igualdad de
oportunidades en el acceso a la función pública con base en el mérito, y con el fin de
impulsar el desarrollo de la función pública para beneficio de la sociedad.
El Sistema comprende los rangos de Director General, Director de Área, Subdirector de
Área, Jefe de Departamento, y Enlace; así como los niveles de adjunto, homólogo o
cualquier otra denominación que se les otorguen; 24/ y está integrado por siete subsistemas:
1) Planeación de Recursos Humanos; 2) Ingreso; 3) Desarrollo Profesional; 4) Capacitación y
Certificación de Capacidades; 5) Evaluación del Desempeño; 6) Separación y, 7) Control y
Evaluación. 25/
Su instrumentación la regularía la SFP y su operación a cargo de cada una de las
dependencias de la APF Centralizada. Asimismo, con la expedición de la ley, se precisó
concretar una institución sólida, confiable, honesta, transparente y de alta calidad que
dotara de un cuerpo eficaz de servidores públicos y garantizara continuidad en la operación
de los programas de gobierno. Estos servidores, al contar con los conocimientos técnicos
necesarios y encontrarse ubicados en el cargo de acuerdo con su perfil y capacidad,
contribuirán a consolidar el sistema democrático.
No obstante, el marco legal en la materia no generalizó la obligación de instrumentar el
Servicio Profesional de Carrera en los organismos descentralizados y entidades del sector
paraestatal, el Poder Legislativo y Judicial Federal y los órganos constitucionalmente
autónomos.
Protección del Patrimonio Nacional
Con la finalidad de promover que en las dependencias y entidades de la APF se utilizaran
eficientemente los recursos, se propuso 26/ administrar con pertinencia y calidad los
inmuebles federales y de todos los bienes que integran el patrimonio federal, con el
propósito de lograr un efectivo control, protección y administración del patrimonio nacional
para combatir la corrupción.
24/ Quedarán excluidos del Sistema el personal que presta sus servicios en la Presidencia de la República, la Secretaría de
Relaciones Exteriores, los rangos de Secretarios de despacho, Jefes de Departamento Administrativo, Subsecretarios,
Oficiales Mayores, Jefe o Titular de Unidad, cargos homólogos a esos y sus gabinetes de apoyo; los miembros de las
fuerzas armadas, del sistema de seguridad pública y seguridad nacional, y personal docente de los modelos de educación
preescolar, básica, media superior y superior; de las ramas médicas, paramédica y grupos afines; los asimilados a un
sistema legal de servicio civil de carrera; y los contratados por honorarios en las dependencias.
25/ Artículo 13 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal.
26/ Exposición de motivos de la iniciativa de reforma a la Ley General de Bienes Nacionales presentada por el Ejecutivo
Federal al Congreso de la Unión el 14 de diciembre de 2002.
40
Grupo Funcional Gobierno
El objetivo de la Ley General de Bienes Nacionales (LGBN) 27/ es establecer los bienes que
constituyen el patrimonio de la Nación; las normas para la adquisición, titulación,
administración, control, vigilancia y enajenación de los inmuebles federales y los de
propiedad de las entidades; las normas generales a que se sujetará el registro, afectación,
disposición final y baja de los bienes muebles al servicio de las dependencias, la PGR y las
unidades administrativas de la Presidencia de la República; y establece las facultades y
responsabilidades conferidas a la SFP en materia inmobiliaria; los órganos internos de
control en las dependencias, la Procuraduría General de la República, las entidades
administrativas de la Presidencia de la República y las entidades, vigilarán que el
responsable inmobiliario cumpla con las funciones a que se refiere este artículo 28/ así como
en el Poder Legislativo y Judicial de la Federación.
En 2000 se publicaron las leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público (LAASSP) y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM), en
el periodo 2001-2012 se efectuaron diversas modificaciones con el propósito de evitar el
favoritismo y los sobornos en los procesos de adjudicación de contratos públicos, reforzar
los controles de la obra pública, y realizar los trámites de manera electrónica con el
desarrollo del “COMPRANET”. 29/
De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la
colusión en los procesos de licitación tiene lugar cuando las empresas que compiten para
suministrar bienes o servicios se ponen de acuerdo previamente a fin de concertar sus
ofertas, generalmente con el fin de conseguir que el comprador pague más.
En ese contexto, la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas 30/ tiene el
objetivo de establecer las responsabilidades y sanciones que deban imponerse a las
personas físicas y morales, de nacionalidad mexicana y extranjeras, por las infracciones en
que incurran con motivo de su participación en las contrataciones públicas de carácter
27/ Ley General de Bienes Nacionales publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 2004.
28/ Artículo 32.- “Las dependencias, la Procuraduría General de la República, las unidades administrativas de la Presidencia de
la República y las entidades que tengan destinados inmuebles federales o que, en el caso de estas últimas, cuenten con
inmuebles dentro de su patrimonio, tendrán un responsable inmobiliario (…) encargado de la administración de los
recursos (…), y tendrá entre otras, las funciones siguientes:
”(…) III.- Programar, ejecutar, evaluar y controlar la realización de acciones y gestiones con el fin de coadyuvar a la
regularización jurídica y administrativa de los inmuebles, a la formalización de operaciones, al óptimo aprovechamiento de
dichos bienes y a la recuperación de los ocupados ilegalmente (…); V.- Constituirse como coordinador de las unidades
administrativas de las dependencias, la Procuraduría General de la República, la Presidencia de la República o las
entidades de que se trate, así como enlace institucional con la Secretaría, para los efectos de la administración de los
inmuebles; VI.- Coadyuvar con la Secretaría en la inspección y vigilancia de los inmuebles destinados, así como realizar
estas acciones en el caso de los que son propiedad de las entidades (…); y XII.- Gestionar los recursos necesarios para el
cabal cumplimiento de las responsabilidades a su cargo. Los órganos internos de control de las dependencias, la
Procuraduría General de la República, las unidades administrativas de la Presidencia de la República y las entidades,
vigilarán que el responsable inmobiliario cumpla con las funciones a que se refiere este artículo.”
29/ El CompraNet es el sistema electrónico de información pública gubernamental sobre adquisiciones, arrendamientos y
servicios, integrado entre otra información, por los programas anuales en la materia, de las dependencias y entidades; el
registro único de proveedores; el padrón de testigos sociales; el registro de proveedores sancionados; las convocatorias a
la licitación y sus modificaciones; las invitaciones a cuando menos tres personas; las actas de las juntas de aclaraciones, del
acto de presentación y apertura de proposiciones y de fallo; los testimonios de los testigos sociales; los datos de los
contratos y los convenios modificatorios; las adjudicaciones directas; las resoluciones de la instancia de inconformidad que
hayan causado estado, y las notificaciones y avisos correspondientes.
30/ Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2012.
41
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
federal previstas en el ordenamiento legal de referencia, regular el procedimiento para
determinar las responsabilidades, aplicar sanciones, y establecer las autoridades federales
competentes para interpretar y aplicar esta ley.
Con lo anterior queda de manifiesto que el Gobierno Federal consideró e implementó
medidas para establecer sistemas de contratación pública, basados en la transparencia, la
competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones para prevenir la corrupción.
Uso Racional del Gasto
Con la finalidad de llevar una adecuada planeación y presupuestación en el gasto de los
recursos con que cuenta el Estado y con objeto de que dichos recursos tengan una
distribución clara de que su aplicación será para lograr los propósitos nacionales, sectoriales
y, con ello evitar su distracción para fines personales o en beneficio de terceros, se
establecieron mecanismos para incentivar y elevar la calidad del servicio público, y cerrar
espacios de corrupción, al prever condiciones para garantizar la eficacia del quehacer
gubernamental; se reguló el Sistema de Evaluación del Desempeño, con objeto de que
permitiera valorar el desempeño de los programas, verificando el cumplimiento de metas y
objetivos y en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en 2006, que
sustituye a la abrogada Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal de 1976,
se establece que las dependencias y entidades identificaran, la eficacia, eficiencia, economía
y calidad en la APF. Para ello, se emitieron los lineamientos correspondientes para regular la
formulación de los indicadores señalados y su registro en matrices de indicadores para
resultados. Con estas acciones se pretendió contar con elementos para evaluar los
resultados de la gestión y asignar el presupuesto con base en los resultados obtenidos.
Rendición de Cuentas y Transparencia de la Gestión Gubernamental
En materia de transparencia, se estableció que el derecho a la información será garantizado
por el Estado, por lo que toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad,
órgano y organismo federal, estatal y municipal es pública y sólo podrá ser reservada
temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. 31/
En concordancia con lo anterior, en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental se propuso garantizar el acceso de toda persona a la
información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales
autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal, a efecto de
transparentar la gestión pública mediante la difusión de la información que generan los
sujetos obligados; 32/ así como para favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de
manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados.
31/ Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 6, fracción I.
32/ La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, define como Sujetos Obligados a: el
Poder Ejecutivo Federal, la Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República; el Poder Legislativo
Federal, integrado por la Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores, la Comisión Permanente y cualquiera de sus
órganos; el Poder Judicial de la Federación y el Consejo de la Judicatura Federal; los órganos constitucionales autónomos;
los tribunales administrativos federales, y cualquier otro órgano federal.
42
Grupo Funcional Gobierno
Los sujetos obligados pondrán a disposición del público la información referente a su
estructura orgánica, las facultades de cada unidad administrativa, la remuneración mensual
por puesto, las metas y objetivos de las unidades administrativas; los servicios que ofrecen,
los trámites, requisitos y formatos, el presupuesto asignado, los informes de su ejecución,
los resultados de las auditorías y las contrataciones realizadas.
El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) es un órgano de la APF con
autonomía operativa, presupuestaria y de decisión. Este organismo sería el encargado de
promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información, resolver sobre la
negativa a las solicitudes de acceso a la información y proteger los datos personales en
poder de las dependencias y entidades. 33/
La autonomía le permite al IFAI decidir sobre los mecanismos que utilizará para establecer
los criterios de clasificación, desclasificación y custodia de la información reservada y
confidencial; vigilar y, en caso de incumplimiento, hacer las recomendaciones a las
dependencias y entidades para que se de cumplimiento al artículo 7 y las demás
atribuciones que le confiere la ley.
En 2012 se presentó una iniciativa para otorgar al instituto autonomía constitucional a fin de
desvincularlo de la APF y ampliar sus facultades para resolver recursos de revisión de acceso
a la información pública de los tres poderes de la unión, así como, promover acciones de
inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en contra de leyes de
carácter federal, estatal, del Distrito Federal, así como de tratados internacionales
celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado, que vulneren el derecho al
acceso a la información pública y protección de datos personales.
Para la rendición de cuentas, el Gobierno Federal estableció que todos los ejecutores del
gasto, con base en el Sistema de Evaluación del Desempeño, consolidarán la información
sobre la gestión financiera y sobre el cumplimiento de los programas presupuestarios en la
Cuenta Pública bajo protesta de decir verdad.
La Cuenta Pública tiene un sólo objetivo que es informar cómo se ejecutó el mandato
llamado presupuesto. La Cuenta Pública debe permitir comprobar que los recursos se
ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas, y conforme a los
criterios y programas aprobados. En este documento se deben explicar los motivos,
situaciones y resultados que implican las decisiones de política y la aplicación de los
recursos.
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se dispuso que la Entidad de
Fiscalización Superior de la Federación fiscalizará en forma posterior los ingresos y egresos;
el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de
los entes públicos federales; así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los
programas federales. También se dispuso que sin perjuicio del principio de anualidad, la
entidad de fiscalización superior de la Federación podrá solicitar y revisar, de manera
casuística y concreta, información de ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública en
33/ Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, Capítulo II, del Instituto, artículo 33.
43
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
revisión, sin que por este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta
nuevamente la Cuenta Pública del ejercicio al que pertenece la información solicitada, así
como también, sin perjuicio del principio de posterioridad, en las situaciones excepcionales
que determine la Ley, derivado de denuncias, podrá requerir a las entidades fiscalizadas que
procedan a la revisión, durante el ejercicio fiscal en curso, de los conceptos denunciados y le
rindan un informe. 34/
En la Ley General de Contabilidad Gubernamental de 2008, se dispuso transparentar la
información financiera relativa a la aplicación de recursos públicos en los distintos órdenes
de gobierno, por lo que estableció los criterios generales para la contabilidad
gubernamental y la emisión de información financiera de los tres órdenes de gobierno, a
efecto de lograr su adecuada armonización, 35/ que facilitaría el registro y la fiscalización de
los activos, pasivos, ingresos y gastos con la finalidad de medir la eficacia, economía y
eficiencia del gasto e ingresos públicos, la administración de la deuda pública, así como las
obligaciones contingentes y el patrimonio del Estado; se precisó el contenido de la Cuenta
Pública a efecto de que el Poder Legislativo de cada orden de gobierno contara con mejores
elementos para fiscalizar el gasto público y diera seguimiento a los registros contables del
gasto. 36/
Dicho ordenamiento legal fue reformado en diciembre de 2012, con objeto de
transparentar y armonizar la información financiera relativa a la aplicación de recursos
públicos en los distintos órdenes de gobierno; se dispuso que la presentación de la
información financiera del Gobierno Federal se sujetará a lo dispuesto en esta Ley y las leyes
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación; así como que en las cuentas públicas se reportarán los esquemas
bursátiles y de coberturas financieras de los entes públicos.
Detección
En esta materia, para el periodo 1983-2006 no se identificaron disposiciones que
establezcan sistemas de inteligencia que prevean, detecten y combatan la corrupción. A
partir de 2009 se dispuso de este tipo de sistemas para la política pública de seguridad
pública y contra el lavado de dinero en 2012; en la Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pública se propuso que la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia
formulará estrategias de coordinación en materia de combate a la corrupción y con la
promulgación de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita.
34/ Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 79.
35/ Armonización: la revisión, reestructuración y compatibilización de los modelos contables vigentes a nivel nacional, a partir
de la adecuación y fortalecimiento de las disposiciones jurídicas que las rigen, de los procedimientos para el registro de las
operaciones, de la información que deben generar los sistemas de contabilidad gubernamental, y de las características y
contenido de los principales informes de rendición de cuentas.
36/ El 31 de diciembre de 2008 se publicó en el DOF el Decreto por el que se expidió la Ley General de Contabilidad
Gubernamental y se derogaron diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,
vinculadas en esta materia.
44
Grupo Funcional Gobierno
En relación con el desarrollo de auditorías internas, las atribuciones fueron conferidas a las
extintas SECOGEF y SECODAM, así como a la Secretaría de la Función Pública, y a la Cámara
de Diputados para realizar auditorías externas sobre la gestión financiera del Estado, con
motivo de la revisión de la Cuenta Pública.
Respecto al monitoreo del patrimonio de los servidores públicos sólo se establecen
disposiciones para recibir y verificar las declaraciones patrimoniales de los servidores
públicos y en la denuncia ciudadana se identifican las disposiciones aplicables en la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal.
A continuación se muestra el marco legal en materia de detección, determinado por la
Auditoría Superior de la Federación, con base en lo establecido por los tratados
internacionales anticorrupción:
MARCO LEGAL DE LOS SUBPROCESOS DE LA DETECCIÓN
Marco jurídico normativo
Subproceso
1983-1988
Sistemas de inteligencia.
1989-1994
1995-2000
2001-2006
No se identificó mandato legal expreso para establecer sistemas de inteligencia en materia de combate a la
corrupción.
2007-2012
Ley General del Sistema
Nacional de Seguridad
Pública, artículo 25,
fracción XVII (2009).
Ley Federal para la
Prevención
e
Identificación
de
Operaciones
con
Recursos de Procedencia
Ilícita,
artículos
8,
fracción IV, y 47 (2012).
Desarrollo de auditorías.
Internas
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
De 1983 a 2012 en la Ley Orgánica de la APF se ha delegado en las extintas SECOGEF, SECODAM, hoy Secretaría de la Función Pública, las
facultades de establecer las bases generales para la realización de auditorías en las dependencias y entidades de la APF, artículo 37,
fracciones IV, VII y VIII.
Externas
Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, con
la promulgación de la Ley de Fiscalización Superior de
la Federación de 2000, se abrogó este ordenamiento
legal (1978).
Ley de Fiscalización Superior de la Federación
artículos 55, 63, 74, (2000).
Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de
la Federación, artículos 8,
12 y 15, (2009).
Monitoreo del patrimonio de los
servidores públicos.
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, artículos 78 (1982), 79 (1992) y 35 de la Ley de Resonsabilidades Administativas
(2002).
Denuncias ciudadanas.
Ley Orgánica de la APF 32, bis, fracción XVI (1982), 37, fracción XVI (1994), 30 bis, fracción IX (1994).
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, artículos 63,
66 (2009).
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el análisis de las Disposiciones establecidas en las leyes federales publicadas en el Diario
Oficial de la Federación del periodo 1983-2012.
Con lo anterior, se determinó que el Estado ha realizado esfuerzos en materia de detección
para el combate a la corrupción; a partir de 2007, sentó las bases en la legislación a efecto
de establecer sistemas de inteligencia en seguridad pública para prevenir e identificar
45
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
operaciones con recursos de procedencia ilícita en 2012, mediante el desarrollo de
auditorías internas y externas, el monitoreo de la situación patrimonial de los servidores
públicos, y el proceso de denuncia ciudadana, como se describe a continuación:
Sistemas de inteligencia
En la Ley General de Sistema Nacional de Seguridad Pública, se sentaron las bases para
formular estrategias de coordinación en materia de combate a la corrupción, protección de
personas, atención a víctimas y ofendidos de delitos. 37/
Por otra parte, en la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, promulgada en octubre de 2012, se dispuso que la Unidad
Especializada en Análisis Financiero de la PGR, coadyuvará con otras áreas competentes de
la Procuraduría, en el desarrollo de herramientas de inteligencia con metodologías
interdisciplinarias de análisis e investigación de las distintas variables criminales,
socioeconómicas y financieras, para conocer la evolución de las actividades relacionadas con
los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita y medir su riesgo regional y
sectorial; también se dispuso que sin perjuicio de la información y documentación que la
SHCP esté obligada a proporcionar a la PGR, en caso de que la SHCP, con base en la
información que reciba y analice en términos de la presente ley, conozca de la comisión de
conductas susceptibles de ser analizadas o investigadas por las instancias encargadas del
combate a la corrupción, deberá comunicar a dichas instancias, de acuerdo con la
competencia que les corresponda, la información necesaria para identificar actos u
operaciones, así como personas presuntamente involucradas con recursos de procedencia
ilícita. Cabe destacar que en el artículo primero transitorio de dicho ordenamiento legal, se
previó que entrará en vigor a los nueve meses siguientes al día de su publicación en el DOF
(17 de julio de 2013).
Desarrollo de Auditorías
De acuerdo con las disposiciones en materia de detección de la corrupción, la Auditoría
Superior de la Federación identificó que para el desarrollo de auditorías internas, de 1983 a
2012 en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se ha delegado en las extintas
SECOGEF y SECODAM, así como en la SFP, las facultades de establecer las bases generales
para la realización de auditorías en las dependencias y entidades de la APF, así como para
realizar, por sí o a solicitud de la SHCP o de la coordinadora del sector correspondiente,
auditorías y evaluaciones a las dependencias y entidades de la APF.
En el caso de la SFP, esta dependencia tiene facultades para inspeccionar y vigilar,
directamente o mediante los órganos de control, que las dependencias y entidades de la
APF cumplan con las normas y disposiciones en materia de sistemas de registro y
contabilidad, contratación y remuneraciones de personal, contratación de adquisiciones,
arrendamientos, servicios, y ejecución de obra pública, conservación, uso, destino,
37/
46
Artículo 25, fracción XVII, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Grupo Funcional Gobierno
afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y demás activos y
recursos materiales de la APF.
En lo concerniente a las auditorías externas, con la promulgación de la Ley de Fiscalización
Superior de la Federación (LFSF) se faculta a la Auditoría Superior de la Federación a
efectuar revisiones a los tres Poderes de la Unión, a los órganos federales
constitucionalmente autónomos y, en general, a todas las instituciones públicas que ejercen
recursos federales, incluyendo a estados, municipios, e inclusive particulares; así como para
fincar directamente responsabilidades resarcitorias y aplicar multas y sanciones, y solicitar,
en situaciones excepcionales, información a los Poderes y entes auditados. Con la
promulgación de dicho ordenamiento legal, se abrogó la Ley Orgánica de la Contaduría
Mayor de Hacienda publicada en el DOF el 29 de diciembre de 1978.
Para cumplir su mandato, la Auditoría Superior de la Federación realiza auditorías de
desempeño y de cumplimiento financiero, las primeras para el cumplimiento final de los
objetivos y metas fijados en los programas federales, conforme a los indicadores
estratégicos y de gestión establecidos en el Presupuesto de Egresos y tomando en cuenta el
Plan Nacional de Desarrollo, los planes sectoriales, los planes regionales, los programas
operativos anuales, los programas de las entidades fiscalizadas, entre otros.
Las de Cumplimiento Financiero evalúan si la captación, recaudación, administración,
custodia, manejo, ejercicio y aplicación de los recursos federales, incluyendo subsidios,
transferencias y donativos, y si los actos, contratos, convenios, mandatos, fondos,
fideicomisos, prestación de servicios públicos, operaciones o cualquier acto que las
entidades fiscalizadas, celebren o realicen, relacionados con el ejercicio del gasto público
federal, se ajustaron a la legalidad y no causaron daños o perjuicios, o ambos, en contra de
la Hacienda Pública Federal o, en su caso, del patrimonio de los entes públicos federales o
de las entidades paraestatales federales.
Posteriormente, en 2009, con las modificaciones a la Constitución, se promulgó la Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, en la que se ratificaron las
atribuciones para realizar las revisiones externas, y se lleva a rango Constitucional la
facultad otorgada al Congreso de la Unión para legislar en materia de contabilidad
gubernamental, y la verificación del cumplimiento de los objetivos contenidos en los
programas públicos mediante auditorías de desempeño.
Monitoreo del Patrimonio de los Servidores Públicos
Respecto del monitoreo del patrimonio de los servidores públicos, la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos ordenó a las entonces SECOGEF, SECODAM y a
partir de 2002 en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas a la SFP llevar el
registro de la situación patrimonial de los servidores públicos de las dependencias y
entidades de la APF. No obstante, en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal no
se dotó de facultades a las referidas dependencias para llevar a cabo el seguimiento de la
evolución de la situación patrimonial de los servidores públicos.
47
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Se estableció que la información relacionada con las declaraciones de situación patrimonial
de los servidores públicos tendrá valor probatorio cuando lo solicite el Ministerio Público o
la autoridad judicial, en el ejercicio de sus respectivas atribuciones, el servidor público
interesado o bien cuando la propia Secretaría lo requiera, con motivo de la sustanciación de
procedimientos administrativos de responsabilidades.
Denuncias ciudadanas
Desde 1982 a 2012, en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se dispone que
a la entonces SECOGEF, SECODAM y a la SFP sólo les correspondía atender las quejas e
inconformidades que presentaran los particulares con motivo de convenios o contratos que
celebraran con las dependencias y entidades de la APF, salvo los casos en que otras leyes
establezcan procedimientos de impugnación diferentes.
En la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se dispuso que las quejas que
se presenten por supuestas irregularidades o por el incumplimiento de las obligaciones de
los agentes del ministerio público de la Federación, de la Policía Federal Ministerial, o los
oficiales ministeriales y peritos serán tramitadas por la Visitaduría General.
Procuración de justicia (Investigación)
La procuración de justicia (investigación) se encuentra orientada a la acreditación de los
delitos cometidos con las pruebas competentes. En este proceso, la investigación se realizó
en el ámbito administrativo-penal, como se muestra en el cuadro siguiente:
MARCO LEGAL DE LOS SUBPROCESOS DE LA PROCURACIÓN DE JUSTICIA
Subprocesos
Marco jurídico normativo
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2006
2007-2012
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Tema:
Sanciones, artículo 109, fracciones II y III.
Tema:
Responsabilidades de los servidores públicos, Titulo Cuarto, artículos 108 al 114, 74 y 134 (1982).
Ámbito
Administrativo
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, artículo 37, fracción XVII (2003)
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, artículos 7 y 53 (1982).
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de Servidores Públicos, Capítulo
II, artículos 10 a 34 (2002).
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 109, fracciones II y III (1982)
Ley Orgánica de la
Procuraduría General de
la República, artículo 4
(2009).
Ámbito Penal
Código Penal Federal, Título Décimo
FUENTE:
48
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el análisis de las Disposiciones establecidas en las leyes
federales publicadas en el Diario Oficial de la Federación del periodo 1983-2012.
Grupo Funcional Gobierno
Con lo anterior, se identificó que en materia de procuración de justicia en el combate a la
corrupción, el marco legal federal considera disposiciones específicas en el proceso de
investigación para sustentar y acreditar los delitos cometidos en el ámbito administrativo y
penal.
Administrativa
En el artículo 109, fracción III, Constitucional se establece que se aplicarán sanciones
administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus
empleos, cargos o comisiones.
Las reformas de 1982 al Título Cuarto Constitucional permitieron contar con avances en de
los sujetos a las responsabilidades por el servicio público, artículo 108; a la naturaleza de
dichas responsabilidades y las bases de la responsabilidad penal por enriquecimiento ilícito,
artículo 109, para exigir las responsabilidades políticas y la naturaleza de las sanciones
penales, así como las bases para no confundir su aplicación con represalias políticas,
artículos 111 y 112, para establecer la naturaleza de las sanciones administrativas y los
procedimientos para aplicarlas, artículo 113, y para prever los plazos de prescripción y exigir
responsabilidades a los servidores públicos, artículo 114. 38/ Para complementar las
disposiciones anteriores se reformó el artículo 74 a fin de que la Cámara de Diputados
tuviera la facultad de declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores
públicos que hubieren incurrido en delito en términos del artículo 111 constitucional.
En materia de procuración de justicia, por lo que corresponde a la parte administrativa, la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 109 que se
expedirán las leyes de responsabilidades de servidores públicos y las demás normas
conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en respondabilidad.
En el mismo sentido la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de Servidores
Públicos establece en su artículo 7 que será responsabilidad de los sujetos de la Ley
ajustarse en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, a las obligaciones previstas
en ésta, a fin de salvaguardar los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia que rigen en el servicio público.
En dicho ordenamiento legal se estableció que para la investigación, tramitación,
sustanciación y resolución, en su caso, de los procedimientos y recursos establecidos en la
presente Ley, serían autoridades competentes los contralores internos y los titulares de las
áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades de los órganos internos de control de
las dependencias y entidades de la APF y de la Procuraduría General de la República.
En 2003, de acuerdo con la reforma de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
a la Secretaría de la Función Pública se otorgaron facultades para conocer e investigar las
conductas de los servidores públicos, que puedan constituir responsabilidades
38/ En concordancia con la iniciativa, el 28 de diciembre de 1982, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto de
reformas y adiciones al Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
49
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
administrativas; aplicar las sanciones que correspondan en los términos de ley y, en su caso,
presentar las denuncias correspondientes ante el Ministerio Público, prestándose para tal
efecto la colaboración que le fuere requerida.
Penal
Por lo que respecta al aspecto penal, el artículo 21 Constitucional establece que la
investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales
actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función y que la
seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y
los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución
para hacerla efectiva; en el artículo 102, apartado A, se establece que incumbe al Ministerio
Público de la Federación, la persecución, ante los tribunales, de todos los delitos del orden
federal; y, por lo mismo, a él le corresponderá solicitar las órdenes de aprehensión contra
los inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos.
Asimismo, en la fracción II del artículo 109 se establece que la comisión de delitos por parte
de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación
penal.
En el Código Penal Federal se establece en su Título Décimo que son delitos cometidos por
Servidores Públicos, el ejercicio indebido de servicio público; abuso de autoridad;
desaparición forzada de personas; coalición de servidores públicos; uso indebido de
atribuciones y facultades; concusión; intimidación; ejercicio abusivo de funciones; tráfico de
influencia; cohecho; cohecho a servidores públicos extranjeros; peculado, y enriquecimiento
ilícito. 39/ También se establece que se impondrán las mismas sanciones previstas para el
delito de que se trate a cualquier persona que participe en la perpetración de alguno de los
delitos previstos en este Título o el subsecuente. En el mismo ordenamiento legal se prevé
que a los servidores públicos que cometan estos delitos se les impondrán penas como la
privación de la libertad, sanción económica, destitución e inhabilitación para desempeñar
empleos, cargos o comisiones públicas, así como el decomiso de bienes cuya legal
procedencia no se logre acreditar.
Por otra parte, el 29 de mayo de 2009, se publicó en el DOF el Decreto mediante el cual se
expidió la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su artículo 4 se
estableció que al Ministerio Público le compete investigar y perseguir los delitos del orden
federal; vigilar la observancia de la constitucionalidad y legalidad en el ámbito de su
competencia, sin perjuicio de las atribuciones que legalmente correspondan a otras
autoridades jurisdiccionales o administrativas; requerir informes, documentos, opiniones y
elementos de prueba en general a las dependencias y entidades de la administración
pública de los tres órdenes de gobierno, y a otras autoridades, organismos públicos
autónomos, incluso constitucionales, y personas que puedan suministrar elementos para el
debido ejercicio de sus atribuciones, así como promover la pronta, expedita y debida
procuración e impartición de justicia.
39/ Artículos 214; 215; 215-A; 216; 217; 218; 219; 220; 221; 222; 222 bis; 223 y 224 del Código Penal Federal.
50
Grupo Funcional Gobierno
Impartición de justicia (Sanción)
El propósito de la impartición de justicia (sanción) está dirigido a preservar el ejercicio de
una justicia pronta, expedita e imparcial, comprometida con la sociedad, imponiendo
sanciones administrativas y penales a los servidores públicos por los actos indebidos de los
servidores públicos, como se muestra en el cuadro siguiente:
MARCO LEGAL DE L0S SUBPROCESOS DE LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA
Subprocesos
Ámbito Administrativo
Marco jurídico normativo
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2006
2007-2012
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1983).
Tema: sanciones administrativas, artículos 108, 109 y 110.
Tema: Creación del Consejo de la Judicatura Federal, artículo 94, párrafo primero (1994
Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos,
artículos 3 y 18 (2002).
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, artículo 37 (2003)
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1983).
Tema: sanciones penales: artículo 21, párrafos segundo y tercero.
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, artículos, 81,
fracción XII (1995).
Ámbito Penal
Código Penal Federal, artículos 214 a 224 (1983).
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el análisis de las Disposiciones establecidas en las leyes federales
publicadas en el Diario Oficial de la Federación del periodo 1983-2012.
En el marco de la impartición de justicia, se identificó que la legislación existente establece
disposiciones y mecanismos para aplicar las sanciones que resulten por actos indebidos u
omisiones en que incurran los servidores públicos en el desempeño del servicio público, en
materia administrativa y penal.
Administrativa
En materia de impartición de justicia, por lo que corresponde a las sanciones administrativas
en los artículos 108 y 109 Constitucionales se establece que los servidores públicos serán
responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas
funciones, y que el Congreso de la Unión, así como las Legislaturas de los Estados, dentro
del ámbito de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los
servidores públicos y las demás normas conducentes para sancionar a quienes, teniendo
este carácter, incurran en responsabilidad.
En su artículo 110 se establece que las sanciones en que incurran los servidores públicos por
los actos u omisiones en el desempeño de sus respectivas funciones consistirán en la
destitución del servidor público, en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos,
cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público, así como la suspensión,
inhabilitación y la sanción económica.
Por lo anterior, en el ámbito de la impartición de justicia, el Congreso y las legislaturas de los
Estados serán los encargados de expedir las leyes para sancionar a los servidores públicos
51
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
responsables de actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas
funciones y, de ser el caso, se proceda a la destitución del servidor público y a su
inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier
naturaleza en el servicio público.
Con las reformas constitucionales de 1994, se creó el Consejo de la Judicatura Federal, que
tiene entre otras atribuciones la de vigilar el cumplimiento, y en su caso, aplicar las
sanciones que correspondan a los servidores públicos, cuando se detecta alguna anomalía
en el ejercicio de sus funciones.
En concordancia con la Constitución, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Públicos establece en su artículo 3 que la Secretaría de la Función Pública, en
el ámbito de su competencia, es la autoridad facultada para aplicar la presente ley, para lo
cual prevé en su artículo 18 que cuando por la naturaleza de los hechos denunciados o la
gravedad de las presuntas infracciones la SFP debe instruir el procedimiento disciplinario,
requerirá al contralor interno, al titular del área de responsabilidades o al titular del área de
quejas el envío del expediente respectivo, e impondrá, en su caso, las sanciones
administrativas correspondientes.
La ejecución de las sanciones administrativas se llevará a cabo de inmediato, una vez que
sean impuestas por la SFP, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades en
los Poderes Legislativo; Judicial y los Órganos Constitucionalmente Autónomos, conforme se
disponga en la resolución respectiva.
Asimismo, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece en su artículo 37
que a la Secretaría de la Función Pública le corresponde el despacho entre otros asuntos el
conocer e investigar las conductas de los servidores públicos, que puedan constituir
responsabilidades administrativas; aplicar las sanciones que correspondan en los términos
de ley y, en su caso, presentar las denuncias correspondientes ante el Ministerio Público,
prestándose para tal efecto la colaboración que le fuere requerida.
Penal
En el ámbito penal, el Código Penal Federal establece en su Título Décimo que son delitos
cometidos por Servidores Públicos, el ejercicio indebido de servicio público; abuso de
autoridad; desaparición forzada de personas; coalición de servidores públicos; uso indebido
de atribuciones y facultades; concusión; intimidación; ejercicio abusivo de funciones; tráfico
de influencia; cohecho; cohecho a servidores públicos extranjeros; peculado, y
enriquecimiento ilícito. 40/ También se establece que se impondrán las mismas sanciones
previstas para el delito de que se trate a cualquier persona que participe en la perpetración
de alguno de los delitos previstos en este Título o el subsecuente. En el mismo
ordenamiento legal se prevé que a los servidores públicos que cometan estos delitos se les
impondrán penas como la privación de la libertad, sanción económica, destitución e
inhabilitación para desempeñar empleos, cargos o comisiones públicas, así como el
decomiso de bienes cuya legal procedencia no se logre acreditar.
40/ Artículos 214; 215; 215-A; 216; 217; 218; 219; 220; 221; 222; 222 bis; 223 y 224 del Código Penal Federal.
52
Grupo Funcional Gobierno
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 21,
párrafos segundo y tercero, que: El ejercicio de la acción penal ante los tribunales
corresponde al Ministerio Público. La ley determinará los casos en que los particulares
podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial; y que la imposición de las penas, su
modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial.
Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece como atribución
del Consejo de la Judicatura Federal sobre la responsabilidad de servidores públicos
incluyendo aquellas que se refieran a la violación de los impedimentos previstos en el
artículo 101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 41/ por parte de los
correspondientes miembros del Poder Judicial de la Federación, salvo los que se refieran a
los miembros de la Suprema Corte de Justicia.
Con lo anterior se determinó que, en materia de impartición de justicia, el marco legal
vigente establece las sanciones a las que serán acreedores los servidores públicos conforme
a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y por lo que respecta al
ámbito penal, las sanciones se establecen en el Título Décimo del Código Penal Federal.
Del análisis realizado al diseño jurídico normativo de la política pública del combate a la
corrupción, se concluye que, no obstante, el manifiesto interés del Estado Mexicano para
contrarrestar el problema de la corrupción, mediante los esfuerzos realizados para
fortalecer e incorporar en la legislación federal disposiciones jurídicas que sustenten y
operacionalicen las funciones, actividades y programas en el combate a la corrupción, con la
finalidad de prevenir, detectar, procurar e impartir justicia en la materia, y al mismo tiempo
con esto, atender los compromisos derivados de las convenciones internacionales
anticorrupción en los que el Estado Mexicano es parte, no se ha concluido con su
armonización en la legislación federal, como entre los tres órdenes de gobierno, para que
dicha política pública contribuya con una mayor cobertura en su marco de actuación y
permita combatir la corrupción en toda su amplitud.
41/ Artículo 101.-los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito, los
respectivos secretarios, y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal
Electoral, no podrán, en ningún caso, aceptar ni desempeñar empleo o encargo de la Federación, de los Estados, del
Distrito Federal o de particulares, salvo los cargos no remunerados en asociaciones científicas, docentes, literarias o de
beneficencia.
Las personas que hayan ocupado el cargo de Ministro de la Suprema Corte de Justicia, Magistrado de Circuito, Juez de
Distrito o Consejero de la Judicatura Federal, así como Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral, no podrán,
dentro de los dos años siguientes a la fecha de su retiro, actuar como patronos, abogados o representantes en cualquier
proceso ante los órganos del Poder Judicial de la Federación.
Durante dicho plazo, las personas que se hayan desempeñado como Ministros, salvo que lo hubieran hecho con el
carácter de provisional o interino, no podrán ocupar los cargos señalados en la fracción VI del artículo 95 de esta
Constitución.
Los impedimentos de este artículo serán aplicables a los funcionarios judiciales que gocen de licencia.
53
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
3.2.
Diseño de la planeación de mediano plazo
En el análisis del diseño de la planeación de mediano plazo se valoró si el tema del combate
a la corrupción en sus cuatro procesos fue considerado en las prioridades nacionales y
sectoriales en cuanto a la definición de objetivos, metas, estrategias y prioridades que se
establecieron para el efecto y la forma en que deberían conducirse los operadores de la
política pública.
Prevención
En materia de prevención, en el periodo 1983-2012 el Gobierno Federal decidió dar
prioridad como temas de la agenda nacional al control de la gestión pública a efecto de
instrumentar normas y procedimientos dirigidos a prevenir la discrecionalidad y el abuso de
autoridad y mejorar la regulación, la gestión, los procesos y los resultados; el servicio civil de
carrera que permita la profesionalización de los servidores públicos, en un marco de
transparencia y legalidad; el uso racional de gasto para garantizar su buen uso y aplicación; y
la rendición de cuentas y transparencia de la gestión pública para atender los problemas
que identificó en los mismos documentos de planeación de mediano plazo como elementos
que motivan la corrupción. Las prioridades se muestran en el cuadro siguiente:
54
Grupo Funcional Gobierno
DISEÑO DE LA PLANEACIÓN DE MEDIANO PLAZO DEL PROCESO DE PREVENCIÓN 1983-2012
Subproceso
Armonización
legislativa
y
cumplimiento
de
las
convenciones
internacionales
Control de la
gestión pública
Periodo
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2006
2007-2012
Reforzar el control
interno; instrumentar
normas y procedimientos dirigidos a prevenir
la discrecionalidad y el
abuso de autoridad.
Promover
el
cumplimiento y la
armonización de la
legislación
en
el
ámbito nacional con
los
instrumentos
internacionales
en
materia de combate a
la corrupción.
Vigilar
el
cumplimiento de las
Convenciones
Anticorrupción en la
APF.
Fortalecimiento
del
control inter-no como
medio para mejorar la
regulación, la gestión,
los procesos y los
resultados.
No se consideró en el diseño de la planeación de mediano plazo.
Fortalecimiento de los
mecanismos
de
control y vigilancia de
la
administración
pública.
Consolidación de los
órganos de gobierno
como instancias de
decisión ágil y eficiente.
Dar mayor fortaleza e
independencia a los
órganos internos de
control y perfeccionar
las
medidas
de
sanción, actualizar el
marco
jurídico
administrativo pa-ra
transformar
a
la
dependencia
encargada del control
interno en un órgano
de promoción de la
modernización
y
desarrollo de la APF.
Establecer
la
independencia de los
OIC para que no
fueran juez y parte en
la lucha contra corrupción.
Fortalecer la contraloría
social, con objeto de
que
las
acciones
públicas
y
sus
resultados
sean
fiscalizados
por
la
propia sociedad.
Reformas al marco
regulatorio
de
aplicación obligatoria
a toda la APF.
Establecer programas
de mejora continua en
los procesos, organización y desempeño
de las instituciones y de
los servidores públicos.
Fortalecimiento de los
programas
de
supervisión y vigilancia
de
la
gestión
institucional.
Servicio civil de
carrera
Instauración
del
servicio civil de carrera
y
la
capacitación
permanente
del
personal federal.
Profesionalización
de
sus integrantes para
lograr una verdadera
transformación integral
de la fuerza de trabajo y
el otorgamiento de la
autoridad.
Reforzar
los
mecanismos de control externo para
garantizar el correcto
uso de los recursos
públicos en los fines
que
aprobará
la
Cámara de Diputados.
Establecer las bases de
la profesionalización.
Fomentar
la
profesionalización del
servidor público con
una cultura ética y de
servicio a la sociedad.
Establecer
mecanismos de capacitación para que
quienes ingresen al
servicio público en la
APF por medio del
Servicio Profesional de
Carrera, conozcan las
disposiciones
en
materia de responsabilidades
administrativas.
Fortalecimiento de los
valores éticos de los
servidores públicos.
55
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Periodo
Subproceso
Protección
del
Patrimonio
Nacional
Uso
racional del
gasto
Rendición
de Cuentas
y
transparencia de
la gestión
pública
1983-1988
1989-1994
No se consideró en el diseño de la planeación de
mediano plazo.
Reglamentar
estrictamente
el
ejercicio presupuestal
para evitar dispendio.
Se
utilizaran
los
programas operativos
como
instrumento
básico de gestión
presupuestal, su estructura incluirá la
desagregación
en
detalle de las metas y
la
presupuestación
adecuada en base a los
costos, esto permitirá
dar transparencia a la
utilización de recursos
y será la base de un
sistema de control que
prevenga desviaciones
y corrupción.
Las empresas públicas
tendrán que responder
a los principios de
probidad
y
transparencia en el
manejo de los recursos
que la sociedad les ha
encomendado para su
administración,
y
apoyar la consecución
de
los
objetivos
nacionales.
Promover
que
los
servidores
públicos
cuiden y utilicen los
recursos públicos con
responsabilidad.
1995-2000
2001-2006
2007-2012
Las dependencias y
entidades de la APF,
podrán formar parte
del Sistema Electrónico
de
Contrataciones
Gubernamentales que
la
SECODAM
ha
emprendido
para
llevar a cabo la
sistematización
del
proceso
de
adquisiciones
de
bienes,
arrendamientos, servicios y obras públicas,
el cual permitirá la
interacción de sus unidades
compradoras
con los proveedores,
por medio de comunicaciones
remotas,
computadoras
personales y líneas
telefónicas
Sistema
Electrónico
de
Contrataciones
Gubernamentales.
Reforzar
los
mecanismos de control
externo
para
garantizar el correcto
uso de los recursos
públicos en los fines
que
aprobará
la
Cámara de Diputados.
Administrar
con
pertinencia y calidad los
bienes inmuebles de la
APF.
Realizar un proyecto
de reforma a las Leyes
de
Adquisiciones,
Arrendamientos
y
Servicios del Sector
Público, y de Obras Públicas
y
Servicios
Relacionados con las
Mismas, que incorpore
las mejores prácticas
internacionales
en
materia
de
contrataciones
públicas, convirtiéndolo
de un sistema de
procesos al de una
herramienta
estratégica de eficiencia
del
gasto
público.
Transparentar
los
procesos de licitación de
Obra
Pública
y
Adquisiciones,
con
énfasis
en
las
instituciones con altos
montos de recursos asignados.
Lograr
mejores
condiciones
económicas y de servicios en
las adquisiciones de la
SECODAM y que la
sociedad
pueda
conocerlas.
Hacer
eficiente
y
transparente el proceso
de
contratación
COMPRANET.
Establecer mecanismos
de coordinación con las
autoridades
de
los
estados y municipios del
país, a fin de garantizar
el buen uso y aplicación
de los recursos federales
que se les transfieren.
Impulsar la calidad en la
gestión pública.
Consolidar el SED y
adoptar un modelo de
diseño del presupuesto
basado en resulta-dos
que
facilite
la
rendición de cuentas y
genere los incentivos
para que la APF
cumpla las metas.
Ejercicio eficiente y
eficaz
del
gasto
público.
Coordinar y establecer
mecanismos para la
transparencia y la
rendición de cuentas
de
los
gobiernos
estatales y municipales
en el ejercicio de los
recursos federales.
Se
exigirá
el
cumplimiento
escrupulosó
de
las
responsabilidades de los
servidores
públicos,
claridad y transparencia
en sus acciones.
Perfeccionar
los
mecanismos
de
rendición de cuentas;
abrir canales para
conocer la opinión
pública y poder así
identificar
puntos
débiles susceptibles de
mejora y con ello
cerrar espacios a la
corrupción.
Brindar credibilidad y
transparencia de la
gestión
pública
mediante el acceso a la
información
gubernamental, con objeto de
mostrar el desempeño
de las instituciones, el
cumplimiento de los
objetivos y programas
de trabajo establecidos.
Garantizar
la
transparencia,
la
rendición de cuentas a
fin de cerrar espacios a
la irregularidad y la
corrupción.
Mejorar la rendición
de cuentas mediante la
generación y difusión
de información sobre
el
desempeño
institucional y el de la
APF en su conjunto.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas de Mediano Plazo del
periodo de 1983-2012.
56
Grupo Funcional Gobierno
Armonización legislativa y cumplimiento de las convenciones internacionales
México empezó a suscribir convenios internacionales anticorrupción a partir de 1996,
posteriormente dio por sentado que las disposiciones legislativas instituidas en el artículo
133 constitucional constituiría la armonización, pero es a partir de 2007-2012 cuando el
Gobierno Federal decide iniciar la armonización de la legislación en el ámbito con los
instrumentos internacionales en materia de combate a la corrupción, así como vigilar el
cumplimiento de las Convenciones Anticorrupción en la APF.
Control de la Gestión Pública
En el control de la gestión pública desde 1983 se propuso el fortalecimiento de los
mecanismos de control y vigilancia de la administración pública, posteriormente en 1995 se
previó dar independencia de los Órganos Internos de Control (OIC), a fin de que no fueran
juez y parte en la lucha contra corrupción. A partir de 2001 se previó fortalecer la
contraloría social con objeto de que los resultados de la administración pública sean
fiscalizados por la sociedad.
Servicio Civil de Carrera
Respecto del servicio civil de carrera, en el periodo de 1983 a 2012, se transitó de considerar
las bases de la profesionalización a la implantación de mecanismos de capacitación para
quienes ingresen al servicio público, por medio del Servicio Profesional de Carrera, y que el
servidor público conozca las disposiciones en materia de responsabilidades administrativas
que regulan su actuación.
Protección del Patrimonio Nacional
Por otra parte, la protección del patrimonio nacional no se estableció en los planes y
programas del periodo 1983-1994. A partir de 1995 se previó que las dependencias y
entidades de la APF podrían formar parte del Sistema Electrónico de Contrataciones
Gubernamentales, en el periodo 2007-2012 se definió realizar un proyecto de reforma a las
Leyes que incorpore las mejores prácticas internacionales en materia de contrataciones
públicas, convirtiéndolo de un sistema de procesos al de una herramienta estratégica de
eficiencia del gasto público.
Asimismo, en el periodo de 2001 a 2006 se señaló como objetivo administrar con
pertinencia y calidad los bienes inmuebles de la APF, pero no se previó en los documento de
planeación nacional, debido a que se dio por sentado que las disposiciones legislativas
establecidas en la Ley General de Bienes Nacionales eran suficientes para que la SECOGEF y
después SFP, atendiera las acciones de administración de los bienes inmuebles de la APF.
Uso racional del gasto
En relación con el uso racional del gasto, en los últimos 30 años el Gobierno Federal
consideró la estrategia de reglamentar el ejercicio del gasto para evitar su dispendio,
promover que los servidores públicos cuiden y utilicen los recursos públicos con
responsabilidad. Asimismo, propuso la evaluación de los resultados obtenidos en el ejercicio
57
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
del gasto público mediante la consolidación del Sistema de Evaluación del Desempeño, a fin
de canalizar más recursos a los programas que brinden mayor bienestar con la provisión de
bienes y servicios.
Rendición de cuentas y transparencia de la gestión Pública
Respecto de la rendición de cuentas y transparencia de la gestión pública, en el periodo de
1983 a 2012 el Gobierno Federal propuso en sus objetivos pasar de la adopción de
mecanismos y políticas que garanticen el cumplimiento de sus objetivos y la moralidad en su
administración y la transparencia en el manejo de los recursos de la sociedad; al
establecimiento de un sistema de rendición de cuentas donde los responsables de ineficacia
o corrupción pudieran ser identificados para garantizar la transparencia, a fin de que la
sociedad realice el escrutinio de la gestión pública y con ello se cierren espacios a la
irregularidad y la corrupción.
Detección
Los documentos de planeación de mediano plazo mostraron que los temas que ocuparon la
agenda pública en materia de detección fueron principalmente el desarrollo de auditorías, a
fin de vigilar que las instituciones y servidores públicos atendieran las normas a efecto de
realizar el buen funcionamiento de la APF, con el propósito último de detectar la desviación
del presupuesto en los fines para los cuáles fue creado, con objeto de sancionar actos
indebidos; el monitoreo del patrimonio de los servidores públicos por medio de las
declaraciones patrimoniales, y la denuncia ciudadana para detectar a los servidores públicos
que incurran en actos indebidos.
DISEÑO DE LA PLANEACIÓN DE MEDIANO PLAZO DEL PROCESO DE DETECCIÓN 1983-2012
Sistemas de
Inteligencia
Periodo
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2006
No se identificó objetivos en la planeación de mediano plazo específico para establecer sistemas de
inteligencia.
Desarrollo
de
las
auditorías
No se identificó en los
temas de planeación
nacional.
Subproceso
58
Desarrollar las acciones
de evaluación de la
gestión
pública,
en
términos de calidad,
desempeño
y
de
resultados.
Implantación
de
programas
más
eficientes de auditoría
y supervisión.
Fortalecer
a
la
Contaduría Mayor de
Hacienda de la Cámara
de Diputados para que
coadyuvara a reforzar
el control y fiscalización
de
los
recursos
aprobados
en
el
Presupuesto
de
Egresos.
Se previó continuar con
las auditorías de control,
seguimiento y evaluación
de la gestión, a fin de
vigilar
que
las
instituciones y servidores
públicos
atiendan
cabalmente las normas
para
el
buen
funcionamiento de la
APF.
2007-2012
Establecer un esquema
de
coordinación
interinstitucional para
investigaciones
por
actos de corrupción
como parte de la estrategia nacional contra la
corrupción y el lavado
de dinero.
Ampliar la cobertura e
impacto
de
la
fiscalización en la APF y
la PGR e implementar
el
programa
cero
observaciones
para
abatir la recurrencia de
infracciones
normativas que derivan en
observaciones de la
práctica de auditorías.
Grupo Funcional Gobierno
Subproceso
Monitoreo
del
patrimonio de
los
servidores
públi-cos
Denuncia
ciudadana
1983-1988
La PGR es responsable
de vigilar que los
ministerios
públicos
federales reciban las
Declaraciones
de
Situación Patrimonial
de
los
servidores
públicos.
1989-1994
No se identificó en los
temas de planeación
nacional.
No se identificó en los
temas de planeación
nacional.
Acciones
para
la
instalación de buzones
de sugerencias.
Periodo
1995-2000
Diseñar esquema y
realizar acciones a
efecto de que en las
declaraciones
patrimoniales
las
dependencias
y
entidades participen en
el
proceso
de
integración y captura.
Fortalecer las áreas de
recepción de quejas y
denuncias.
2001-2006
Impulsar la presentación
de
declaraciones
patrimoniales por medio
de medios electrónicos,
con objeto de facilitar el
registro, la revisión y el
análisis de la información
correspondiente.
2007-2012
Fortalecer
la
verificación de las
declaraciones
de
situación patrimonial
de
los
servidores
públicos, mediante un
esquema de revisión
preventiva de oficio.
Facilitación y recepción
de quejas, denuncias e
inconformidades.
Establecer un sistema
eficiente
de
seguimiento y atención
oportuna de las quejas,
denuncias y peticiones
ciudadanas; definir e
imple-mentar políticas
de manejo y confidencialidad de la
información
relacionada con las
denuncias en contra de
servidores públicos por
actos de corrupción.
Instaurar
mecanismos
Fortalecer las acciones
Desarrollar
operativos
Impulsar acciones en
para que la sociedad se
preventivas, impulsar la
mediante el programa
materia
de
pronunciara respecto de
participación
ciu“usuario simulado”, a fin
participación
dadana en las acciones
de detectar y combatir
ciudadana, y legalidad y
la actuación de los
de prevención y control
prácticas de corrupción
servidores públicos.
continuar
con
el
de la gestión pública.
mediante la denuncia
Programa de usuario
ciudadana.
simulado
en
el
combate
a
la
Crear
y
mejorar
corrupción.
mecanismos que faciliten
Fortalecer el marco
la denuncia pública de
normativo y el proceso
los funcionarios que
para
fomentar
la
incurran en prácticas
denuncia y generar un
ilícitas.
instrumento
jurídico
adecuado
para
la
protección
de
denunciantes
y
fomentar la participación ciudadana en
la
prevención
y
combate del delito.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas de Mediano Plazo del
periodo de 1983-2012.
Sistemas de inteligencia
En el periodo 1983-2006, los planes nacionales de desarrollo y los programas de mediano
plazo no consideraron como tema de la agenda nacional desarrollar “Sistemas de
inteligencia” que permitan detectar a servidores públicos que normalmente recurren a
prácticas ilegales en el desarrollo de sus funciones; únicamente en el periodo de 2007-2012
se vislumbró establecer un esquema de coordinación interinstitucional para investigaciones
por actos de corrupción como parte de la estrategia nacional contra el lavado de dinero.
Desarrollo de auditorías
En el periodo de 1989 al 2012, el Gobierno Federal mantuvo en la planeación de mediano
plazo el desarrollo de auditorías de la gestión pública; para vigilar que las instituciones y
59
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
servidores públicos atiendan cabalmente las normas para el buen funcionamiento de la APF.
También se programó fortalecer a la entonces Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara
de Diputados para que coadyuvara a reforzar el control y fiscalización de los recursos
aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
En el último periodo 2007-2012, además de ampliar la cobertura e impacto de la
fiscalización en la APF y la PGR, se propuso el programa cero observaciones para abatir la
recurrencia de infracciones normativas que derivan en observaciones de la práctica de
auditorías.
Monitoreo del patrimonio de los servidores públicos
Respecto del monitoreo del patrimonio de los servidores públicos, con excepción del
periodo 1989-1994, los documentos de planeación de mediano plazo solo previeron la
designación del responsable para la recepción de las declaraciones de situación patrimonial
de los servidores públicos y diseñar esquemas para que dependencias y entidades
participen en el proceso de integración y captura de las declaraciones patrimoniales;
además de impulsar la presentación de declaraciones patrimoniales por medios
electrónicos, hasta fortalecer la verificación de las declaraciones de situación patrimonial de
los servidores públicos, mediante un esquema de revisión preventiva de oficio.
En la planeación de mediano plazo se plateó atender el mandato de la Ley Federal de
Responsabilidades de Servidores Públicos relativo a llevar el registro y seguimiento de la
evolución de la situación patrimonial de los servidores públicos de las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal, así como de los órganos jurisdiccionales a
que se refieren las fracciones VII a IX del artículo 3º, mediante el diseño de esquemas
electrónicos para facilitar la revisión y análisis, sin que se especificaran los aspectos del
seguimiento de la evolución del patrimonio, por lo que estos aspecto seguiría siendo
estratégico para detectar el enriquecimiento ilícito de los servidores públicos del Gobierno
Federal.
Denuncias ciudadanas
En el periodo de 1989-2012, el Gobierno Federal previó instaurar mecanismos para que la
sociedad se pronunciara respecto de la actuación de los servidores públicos por medio
buzones de quejas, posteriormente se propuso fortalecer y facilitar la recepción de quejas y
denuncias hasta establecer un sistema eficiente de seguimiento y atención oportuna de las
quejas, denuncias y peticiones ciudadanas; así como definir e implementar políticas de
manejo y confidencialidad de la información relacionada con las denuncias en contra de
servidores públicos por actos de corrupción.
A partir del periodo de 2001-2006 se planteó instrumentar operativos mediante el
“Programa de usuario simulado”, a fin de prevenir, detectar y combatir prácticas de
corrupción por medio de la denuncia ciudadana.
60
Grupo Funcional Gobierno
Procuración de justicia (Investigación)
Durante los últimos treinta años, en materia de procuración de justicia (investigación), la
planeación de mediano plazo estableció acciones para investigar las presuntas
responsabilidades administrativas y penales que en su caso hayan cometido los servidores
públicos como se muestra en el cuadro siguiente:
DISEÑO DE LA PLANEACIÓN DE MEDIANO PLAZO DEL PROCESO DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA 1983 -2012
Periodo
Subproceso
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2006
2007-2012
No se consideró en los
documentos
de
planeación de mediano
plazo.
Atender las denuncias y las
sugerencias
de
los
ciudadanos,
castigar el
incumplimiento con todo el
peso de la ley se combatirá
a fondo la ineficiencia y la
corrupción
Seguimiento exhaustivo a
quejas
y
denuncias,
mediante una más ágil y
moderna comunicación
de las unidades de
captación con los OIC, y
con las autoridades específicas
de
las
que
dependen las áreas de
servicio.
Investigación y atención de
quejas
y
denuncias
presentadas
por
la
ciudadanía.
Establecer un sistema
eficiente de seguimiento
y atención oportuna de
las quejas, denuncias y
peticiones
ciudadanas,
cuya
característica
principal sea la sencillez y
funcionalidad.
Ámbito
Administrativo
El
Programa
de
Descentralización de la
APF se indicó que la PGR
sería responsable de
supervisar y vigilar la
correcta integración y
desarrollo de las averiguaciones previas.
Ámbito Penal
Fortalecer los mecanismos
de
participación
y
colaboración de la comunidad,
y
en
la
desconcentración
de
justicia con la creación y
reubicación de los centros
de atención y decisión, a fin
de que la pro-curación de
justicia fuera más expedita,
segura y ágil en beneficio
de la sociedad.
Abatir el rezago de las
averiguaciones previas;
cumplir los plazos en
averiguación previa y
procesos;
desarrollar
procedimientos
y
métodos especia-lizados
de investigación policial;
fortalecer el programa de
segui-miento y control en
la integra-ción de las
averiguaciones pre-vias.
Modernizar la institución
del Ministerio Público;
descentralizar la justicia
mediante mecanismos de
coordinación entre los
diferentes órdenes de
gobierno.
Establecer mecanismos
que garanticen la calidad
de la intervención del
Ministerio Público en los
procesos.
Atender
las
quejas,
denuncias
e
inconformidades
que
presente la ciudadanía e
informar con oportunidad
el resultado de las mismas.
Reducir el rezago en la
integración
de
averiguaciones
previas,
incorporando
nuevas
tecnologías informáticas;
especializar y capacitar al
personal; y promover el
cumplimiento
de
los
compromisos
adquiridos
por los tres órdenes de gobierno en cuanto al
intercambio
de
información,
diseño
y
ejecución de operativos
conjuntos.
Coordinación entre las
procuradurías de justicia de
las entidades federativas y
la PGR, para la definición de
proyectos y programas
conjuntos.
Definir e implementar
políticas de manejo y
confidencialidad de la
información relacionada
con las denuncias en
contra de servidores
públicos por posibles
actos de corrupción.
Unificar, regular y dar
seguimiento
a
las
instancias y procedimientos para la atención
y respuesta de quejas,
denuncias y peticiones
ciudadanas en la APF.
Elevar la calidad y eficacia
en la integración de la
averiguación
previa.
Impulsar la investigación
ministerial a fin de
asegurar
que
los
Ministerios
Públicos
posean los conocimientos
generales
y
especializados, así como
las habilidades y valores
que exigen la pronta y
adecuada integración de
las
averiguaciones
previas.
Explotar la información
delictiva que surge de los
procesos de investigación
ministerial y policial y
tenerla a disposición bajo
un
sistema
de
información criminal.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas de Mediano Plazo del
periodo de 1983-2012.
61
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Administrativo
En cuanto a las responsabilidades administrativas del periodo de 1989-2012, el Gobierno
Federal estableció objetivos y acciones de investigación y atención de quejas y denuncias
presentadas por la ciudadanía; establecer un sistema eficiente de seguimiento y atención
oportuna de las quejas, denuncias y peticiones ciudadanas, así como unificar, regular y dar
seguimiento a las instancias y procedimientos para la atención y respuesta de quejas,
denuncias y peticiones ciudadanas en la APF.
Penal
Respecto de las responsabilidades penales, en los planes y programas de mediano plazo del
periodo 1983-2012 se estableció supervisar y vigilar la correcta integración y desarrollo de
las averiguaciones previas; reducir el rezago en la integración de averiguaciones previas y
elevar la calidad y eficacia en la integración de la averiguación previa.
Asimismo, se propusieron acciones para modernizar la institución del Ministerio Público;
descentralizar la justicia mediante mecanismos de coordinación entre los diferentes
órdenes de gobierno hasta impulsar la investigación ministerial, a fin de asegurar que los
Ministerios Públicos posean los conocimientos generales y especializados, así como las
habilidades y valores que exigen la pronta y adecuada integración de las averiguaciones
previas.
Impartición de justicia (Sanción)
En el proceso de impartición de justicia (sanción), la planeación de mediano plazo sólo
propuso acciones en el ámbito administrativo, debido a que el Poder Judicial de la
Federación es soberano. Por lo que no se incluye en los documentos de planeación y
programación; los principales elementos propuestos en la documentación de planeación del
Poder Ejecutivo se muestran en el cuadro siguiente:
62
Grupo Funcional Gobierno
DISEÑO DE LA PLANEACIÓN DE MEDIANO DEL PROCESO DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA PLAZO 1983 -2012
Periodo
Subproceso
Sanciones
administrativas
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2006
2007-2012
No se consideró en los
documentos
de
planeación de mediano
plazo.
Se atenderá a las
denuncias y a
las
sugerencias
de
los
ciudadanos. Se castigará
el incumplimiento con
todo el peso de la ley y se
combatirá a fondo la
ineficiencia
y
la
corrupción.
Sancionar
conductas
indebidas y actos ilegales
en el desempeño del
servicio público.
Sancionar las prácticas de
corrupción e impunidad.
Difundir las sanciones
que se aplican a los
servidores públicos que
incurren en comportamientos ilícitos.
Sancionar
las
irregularidades que den
lugar al fincamiento de
responsabilidades en los
términos de las Leyes
Federal
de
Responsabilidades de los
Servidores Públicos y de
Presupuesto,
Contabilidad y Gasto
Público Federal.
Perfeccionar las medidas
de prevención y sanción
que
con-tribuyan
a
combatir con eficacia la
corrupción.
Sanciones
penales
No se considera en los planes y programas de mediano plazo.
Se
reforzarán
los
ordenamientos y los
procedimientos
para
detectar y sancionar
conductas irregulares de
los servidores públicos
dando a conocer a la
sociedad los resultados de
los procedimientos una
vez
que
han
sido
concluidos y con pleno
respeto a los derechos de
los inculpados.
Coordinación
de
acciones
entre
los
ámbitos administrativo y
penal para sancionar
actos de corrupción.
Coadyuvar
con
el
Ministerio Público de la
Federación a efecto de
propiciar el ejercicio de
la acción penal en los
casos denunciados por
la SFP, a fin de que se
sancionen los actos de
corrupción.
Promover y coordinar
acciones con los demás
poderes de la Unión,
otros órdenes de gobierno, el sector privado
y sociedad civil, para la
adopción de acciones
que contribuyan a mejorar las políticas de
transparencia
y
rendición de cuentas.
Promover
la
colaboración con los
poderes Legislativo y
Judicial
de
la
Federación, así como
con
las
entidades
federativas con el propósito
de
dar
cumplimiento a las
Convenciones
Anticorrupción.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas de Mediano Plazo del periodo de
1983-2012.
Sanciones administrativas
Respecto de las sanciones administrativas, los planes nacionales de desarrollo y los
programas de mediano plazo establecieron acciones para castigar el incumplimiento con
todo el peso de la Ley y se combatiera a fondo la ineficiencia y la corrupción; sancionar las
irregularidades que den lugar al fincamiento de responsabilidades en los términos de las
Leyes Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal, y difundir las sanciones que se aplican a los servidores
públicos que incurren en comportamientos ilícitos, para incrementar la percepción del
riesgo.
63
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Sanciones penales
En relación con las sanciones penales fue a partir del periodo de 2007-2012 cuando el
Gobierno Federal estableció promover y coordinar acciones con los demás poderes de la
Unión, y otros órdenes de gobierno, a fin de tomar medidas apropiadas para dar
cumplimiento a las Convenciones Anticorrupción en el ejercicio del servicio público.
3.3.
Diseño presupuestario
Se determinó que, aun cuando en los Planes Nacionales de Desarrollo y los programas
sectoriales de mediano plazo se indicaron objetivos, estrategias y líneas de acción para la
política de combate a la corrupción, éstas no pudieron ser operacionalizadas en programas
presupuestarios anuales que permitieran medir sus resultados.
Lo anterior se debió principalmente a que, entre 1976 y 1996, el presupuesto por programas
que ordenaba la derogada Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal no
contó con una estructura programática alineada con los planes nacionales de desarrollo y
los programas sectoriales de mediano plazo; además, en ese período no se incluyó ningún
programa presupuestario para registrar los recursos públicos que se emplearon en el
combate a la corrupción.
En el período de 1997 a 2000 se instrumentó la Nueva Estructura Programática para corregir
la insuficiencia del presupuesto por programas para medir los resultados de la gestión
pública, pero de nueva cuenta no se incluyó un programa presupuestario para el combate a
la corrupción, las acciones se registraban bajo los programas de clasificación O “Actividades
de apoyo a la función pública y el mejoramiento de la gestión”, pero dado que no existía
ninguna disposición legal que obligara a registrar los resultados, éstos no se reportaron. El
gasto de los programas O “Actividades de apoyo a la función pública y el mejoramiento de la
gestión” corresponden al gasto sustantivo de la SFP.
De 2007 a 2012, con el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) prevaleció la asignación
del gasto al programa O “Actividades de apoyo a la función pública y el mejoramiento de la
gestión”, pero ahora las disposiciones normativas del Manual de Programación y de la
Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) exime, en razón de la modalidad del tipo de
programa presupuestario, a la SFP y a los Órganos Internos de Control (OIC) de la obligación
de formular MIR y, por tanto, de reportar con los indicadores el cumplimiento de la política
de combate a la corrupción.
Dadas las limitaciones referidas, se analizaron las etapas por las que ha transitado la
programación, presupuestación y evaluación de los recursos la Secretaría de la Contraloría
General de la Federación (SECOGEF), Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo
(SECODAM) y la SFP. Los resultados mostraron que el gasto promedio anual de la SFP fue de
1,828.8 millones de pesos en términos reales, 42/ mayor en 144.9% respecto del efectuado
por la SECOGEF y en 0.7% que el de la SECODAM debido a que se fue incrementando las
estructuras orgánicas de las dependencias.
42/ Cifras a precios constantes.
64
Grupo Funcional Gobierno
Presupuesto por programas y obtención de resultados
En diciembre de 1976 se abrogó la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la
Federación de 1935 43/ y se expidió la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal para racionalizar la gestión pública al implantar la presupuestación por programas
fundados en costos, de acuerdo con los objetivos y metas de cada entidad gubernamental,
en los que deberían señalarse los responsables de su ejecución.
El establecimiento del presupuesto por programas permitió fusionar las actividades de
planificar, programar y presupuestar en un sólo proceso que permitió formular los
programas, elaborar el presupuesto para lograr los objetivos del gobierno federal. Además,
al prever el control de la ejecución, la verificación de las obras públicas y la medición de los
resultados, el presupuesto por programas hizo posible fincar responsabilidades en caso de
que la gestión administrativa no se ajustara a lo programado y no se alcanzaran los
objetivos.
El presupuesto por programas requería que existiera un sistema de planeación que
permitiera la orientación de los programas con la implantación de objetivos y metas con
perspectiva nacional e integral, por lo que se estableció el Sistema Nacional de Planeación
Democrática en 1985, que es un conjunto de relaciones que vinculan a las dependencias y
entidades de la APF, estatal y municipal y a los organismos e integrantes de los sectores
social y privado.
En este contexto, de 1976 a 1988, a los Presupuestos de Egresos de la Federación (PEF) se
les denominó presupuestos con orientación programática. A partir de que se implementó el
presupuesto por programas, la estructura programática tuvo modificaciones, la última
modificación fue en el presupuesto de 1989. Sin embargo, en la estructura programática del
presupuesto de 1989, la asignación del gasto no tenía relación directa con el Plan Nacional
de Desarrollo ni con los programas sectoriales, debido a que no consideraba categorías para
los mismos.
Reforma del Sistema Presupuestario
El presupuesto por programas representó un avance en la manera de presupuestar, pero no
dio todos los resultados que se pretendían, porque se concentró más en cuantificar los
procesos que los resultados (se establecieron metas anuales relacionadas con actividades
específicas) y dejó en segundo término la evaluación del efecto social o económico de las
actividades.
En 1996 se llevó a cabo la Reforma al Sistema Presupuestario (RSP) que buscó incorporar al
presupuesto una serie de técnicas de gestión, como la planeación estratégica, los
indicadores de desempeño y la administración por objetivos. La RSP definió una Nueva
43/ La Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la Federación, en vigor desde 1935 a 1976, no permitía determinar la
eficiencia de la gestión presupuestal, porque se basaba en un proceso empírico, mecánico y unitario de presupuestación
que asignaba los recursos atendiendo únicamente al objeto específico del gasto, y no permitía localizar las duplicaciones
de funciones de erogaciones y funciones, ni incluía el control de avances ni la evaluación de resultados, y sólo permitía
fincar responsabilidades respecto del mal manejo de los recursos autorizados.
65
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Estructura Programática (NEP) que alineaba las funciones estratégicas del Gobierno Federal
con los programas y los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
La NEP tuvo como propósito constituirse en el instrumento de la programación
presupuestaria para ordenar las acciones y los recursos de la gestión gubernamental, y
relacionarlos con los resultados a alcanzar, lo que permitiría evaluar el impacto de estas
acciones gubernamentales en el ámbito social y productivo. 44/
La NEP se constituyó en el antecedente de la construcción del Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED) con el propósito de evaluar de forma objetiva si los ejecutores cumplían
eficientemente con las responsabilidades asignadas. La NEP y el SED desarrollarían
indicadores para evaluar la gestión en términos de calidad, costo, eficiencia, equidad,
pertinencia e impacto.
Sistema Nacional de Indicadores 2001-2006
En el PND 2001-2006 45/ se estableció continuar con la Reforma Presupuestaria iniciada en
1997; sin embargo, se sustituyó el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), que
inicialmente formó parte de dicha reforma, por el Sistema Nacional de Indicadores que
midiera el avance del PND en cada uno de sus objetivos y estrategias, así como el
fortalecimiento de los mecanismos de rendición de cuentas y la evaluación de la APF.
Aun cuando en el PND 2001-2006 se estableció que se crearía el Sistema Nacional de
Indicadores, el Ejecutivo Federal no definió reglas para su creación y operación, ni previó
acciones para continuar con el SED iniciado en la administración anterior. En su lugar, a
partir de 2003 el Ejecutivo Federal estableció en el decreto de Presupuesto de Egresos de la
Federación: “la administración por resultados”, como eje de evaluación del cumplimiento de
los objetivos, programas y estrategias del PND. 46/
Sistema de Evaluación del Desempeño 2007-2012
De acuerdo con el documento “Sistema de Evaluación del Desempeño” formulado por la
SHCP en junio de 2008, 47/ el SED tiene dos componentes:
1. “La evaluación de las políticas públicas y programas presupuestarios, mediante el cual se
verificará el grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores
estratégicos y de gestión.
2. “La gestión para la calidad del gasto, mediante el cual se impulsará la puesta en marcha
de acciones que incidan en el funcionamiento y resultados de las instituciones públicas, a
44/ Unidad de Política Presupuestal de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Reforma al Sistema Presupuestario,
México, primera edición, 1999-2000.
45/ Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Diario Oficial, 31 de mayo de 2001, p. 4.
46/ H. Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria. Iniciativa que reforma los artículos 13, 19 y 38 de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal, y 16 y 31 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación. Número 1686-II,
jueves 17 de febrero de 2005.
47/ Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Sistema de Evaluación del Desempeño, México, junio de 2008.
66
Grupo Funcional Gobierno
fin de que éstas eleven sustancialmente su eficiencia y eficacia; modernicen y mejoren la
prestación de los servicios a su cargo; y, promuevan la productividad en el desempeño
de sus funciones y la reducción de su gasto de operación.”
Los componentes del SED se presentan a continuación:
Componentes del Sistema de Evaluación del Desempeño
Plan Nacional de Desarrollo
6 años dentro de una perspectiva que abarca de 20 a 25 años
Vinculación con el Plan
Nacional de
Desarrollo y sus
Programas
•Indicadores
•Metodología de Marco
Lógico
•Nueva organización del
proceso presupuestario
•Asignación de recursos con
base en resultados
Presupuesto basado en
Resultados (PbR)
Objetivos Estratégicos
Evaluación de
Políticas Públicas y
Programas
Presupuestarios
Sistema de Evaluación del
Desempeño
Gestión para la cali
(SED)
dad
del gasto
Programa de Mediano Plazo
(PMP)
Programa Anual de Evaluación
(PAE)
Compromisos de mejora
FUENTE: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Sistema de Evaluación del Desempeño 2007.
Como se muestra, los componentes del SED permitirían alcanzar el Presupuesto basado en
Resultados (PbR); el componente de evaluación se vale del Programa Anual de Evaluación
(PAE), en tanto que el de gestión se basa en el Programa de Mediano Plazo (PMP).
La evaluación de los programas debe considerar el análisis de la pertinencia y el logro de los
objetivos y metas de los programas presupuestarios, así como su eficiencia, eficacia, calidad,
resultados, impacto y sostenibilidad, de acuerdo con los artículos 45, 85, 78, 110 y 111 de la
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH).
La gestión para la calidad del gasto está prevista en los artículos 45 y 61 de la LFPRH, con el
fin de promover un ejercicio más eficiente y eficaz del gasto, una efectiva rendición de
67
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
cuentas, y racionalizar el gasto en actividades administrativas y de apoyo sin afectar el
cumplimiento de programas.
Por otra parte, para cumplir con los objetivos de la política pública del PND 2007-2012, la
Secretaría de la Función Pública instrumentó el Programa Nacional de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción (PNRCTCC) 2008–2012, como un programa de
carácter especial y de observancia obligatoria para la APF, con el propósito de tener una
cultura social de rendición de cuentas, combate a la corrupción y respeto a la legalidad.
En el artículo tercero del Decreto de creación del PNRCTCC 2008-2012, se estableció que:
“Las dependencias y entidades de la APF, la Procuraduría General de la República y las
unidades de la Presidencia de la República, de conformidad con las disposiciones jurídicas
aplicables, elaborarán sus respectivos programas anuales, mismos que servirán de base para
la integración de sus anteproyectos de presupuesto, a efecto de que se prevean los recursos
presupuestarios necesarios para el eficaz cumplimiento de los objetivos y metas del
programa, en concordancia con las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.”
Sin embargo, en los Presupuestos de Egresos de la Federación de cada año del periodo
2000-2011, no se identificó ningún programa presupuestario cuyos recursos estuvieran
vinculados con el combate a la corrupción.
Ante la falta de vinculación del gasto con los objetivos de mediano plazo, la ASF analizó la
tendencia de los recursos ejercidos por las secretarías encargadas de estas acciones:
Contraloría General de la Federación 1983-1994, Contraloría y Desarrollo Administrativo
1995-2002, y Función Pública 2003-2011, como se muestra a continuación:
68
Grupo Funcional Gobierno
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con la información de la Cuentas de la Hacienda Pública Federal, Ejercicio
Programático Económico del Gasto Devengado del Gobierno Federal, Funciones: Contraloría General de la Federación; Contraloría y
Desarrollo Administrativo, y Función Pública, del periodo 1983–2011.
1/
Las cifras fueron actualizadas a precios de 2011 con los Índices Nacionales de Precios emitidos por Banco de México.
2/
Para el presupuesto ejercido por la Secretaría de la Función Pública no se consideraron los recursos del Fideicomiso del Bicentenario
que comprendieron el periodo 2007-2011.
TMCA:
Como se muestra en la gráfica, la gestión de la entonces SECOGEF, en el periodo que
comprende de 1983 a 1994, tuvo una erogación acumulada de 8,961.5 millones de pesos,
en términos reales en el periodo 1995 -2002 la extinta SECODAM erogó 14,730.0 millones
de pesos, los cuales fueron mayores en 64.4% que el de la SECOGEF. Durante 2003-2011 la
SFP ejerció un total 16,459.3 millones de pesos, los cuales fueron mayores en 83.7% que lo
ejercido por la SECOGEF.
De acuerdo con los datos reportados en Cuenta Pública en el período 2003-2011, la
erogación acumulada de recursos por parte de la SFP totalizó 16,459.3 millones de pesos,
monto mayor en 11.7% que el ejercido por la SECODAM de 14,730.0 millones de pesos. Este
incremento se explica porque se adicionaron programas para la mejora de la gestión, la
atención de los compromisos internacionales.
Asimismo, con base en análisis de las estructuras de las tres dependencias referidas, el
comportamiento ascendente del gasto entre una y otra secretaría se explica
fundamentalmente por la adición de nuevas funciones, que se reflejaron en las
modificaciones de la estructura orgánica de cada una de las dependencias.
69
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Con las reformas realizadas a los reglamentos interiores de la SECOGEF, SECODAM y SFP,
que conllevan a modificar las estructuras orgánica básica, se demuestra que la SECOGEF
tuvo adscritas a 13 unidades administrativas, mientras que la estructura de SECODAM fue
de 41, siendo así mayor en 46.1% que la de la SECOGEF.
Por lo que se refiere a la SFP, su estructura orgánica básica se conformó con 31 unidades
administrativas durante el periodo 2003-2011, la cual fue mayor en 63.2% que de la
SECODAM; y en 138.5% que la de la SECOGEF.
El gasto promedio anual de la SFP fue de 1,828.8 millones de pesos, mayor en 145.0%,
respecto del efectuado por la SECOGEF y menor en 0.7% que el de la SECODAM, como se
muestra en el cuadro siguiente:
GASTO PROMEDIO ANUAL EFECTUADO POR LA SECOGEF, LA SECODAM Y LA SFP
(Millones de pesos)
SECOGEF
1
SECODAM
2
SFP
3
(2/1)
746.6
1,841.3
1,828.8
146.6
Diferencia porcentual
(3/1)
145.0
(3/2)
(0.7)
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con los promedios del presupuesto
ejercido por las tres dependencias.
El presupuesto ejercido por la SFP de 2001 a 2006, de acuerdo con la Cuenta Pública, en su
apartado “Análisis del Ejercicio del Presupuesto Programático Devengado”, se explica
porque se registraron a lo largo de dicho periodo dos aspectos que se mantuvieron
constantes: la realización de auditorías a la obra pública de las dependencias y entidades de
la APF; y las erogaciones derivadas de los pagos destinados a los peritos valuadores
encargados de formular los avalúos que solicitaron las dependencias y entidades de la APF.
3.4.
Diseño institucional
El análisis del diseño orgánico, con base en las facultades que la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal confiere en el periodo 1983 – 2012, mostró que, en el
proceso de prevención, existe consenso en reconocer al control interno y externo como la
base para evitar desviaciones en el uso de los recursos del servicio público, así como
reforzar las normas, políticas y lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos,
desincorporación de activos, servicios y obras públicas de la APF.
También destaca la importancia que se ha otorgado al Sistema de Servicio Profesional de
Carrera en la Administración Pública Federal, en los términos de la ley de la materia, para
elevar la competencia en la prestación de servicios o en la generación de bienes públicos;
así como a establecer normas que refuercen la planeación y presupuestación de los ingresos
y del gasto público para evitar desvíos en los recursos, por lo cual se puede concluir que las
instituciones que participan con acciones para prevenir la corrupción reconocen todos estos
atributos y se les ha dotado de las atribuciones para continuar aplicando estos mecanismos.
70
Grupo Funcional Gobierno
En el proceso de detección, el análisis de las facultades permitió demostrar que a partir de
agosto de 2011 éstas existen para efectuar el desarrollo de auditorías y monitorear la
evolución del patrimonio de los servidores públicos como dos aspectos fundamentales en el
combate a la corrupción; sin embargo, evidenció debilidades en dos aspectos
fundamentales para el combate: primera, no existen facultades para dar seguimiento a los
tratados internacionales suscritos en la materia; y segunda, a lo largo del periodo no se han
establecido disposiciones que obliguen a implantar los servicios de inteligencia para tener
mayor asertividad en el combate a la corrupción.
En los procesos de procuración e impartición de justicia, el análisis demostró que las
dependencias que participan en el combate a la corrupción cuentan con las facultades para
investigar las conductas de los servidores públicos, que puedan constituir responsabilidades
administrativas; aplicar las sanciones que correspondan en los términos de ley y, en su caso,
presentar las denuncias correspondientes ante el Ministerio Público, o bien la acción penal
ante los tribunales.
Prevención
La revisión de las atribuciones conferidas a las extintas secretarías de la Contraloría General
de la Federación (SECOGEF), de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) y la
actual Secretaría de la Función Pública (SFP) evidenció que, en el periodo 1983-2012, se
dotó de facultades para evitar los actos de corrupción mediante el establecimiento de los
ordenamientos que obligan a instaurar el control interno para prevenir y, en su caso,
corregir desviaciones sobre el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales, la
eficiencia en la operación y el cumplimiento de políticas, leyes y normas.
El análisis también mostró que a lo largo del periodo no se han otorgado facultades para dar
seguimiento a las convenciones contra la corrupción que ha suscrito el Estado Mexicano lo
cual es un aspecto importante si se considera que se ha reconocido que la corrupción
trasciende internacionalmente y, por tanto, se requieren acciones para promover y facilitar
la cooperación internacional.
En el cuadro siguiente se muestran las disposiciones que les fueron otorgadas a dichas
dependencias para cumplir con las acciones preventivas en la materia.
71
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
FACULTADES OTORGADAS A LAS DEPENDENCIAS DE LA APF Y AL IFAI PARA REALIZAR ACCIONES DEL PROCESO DE PREVENCIÓN
EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PERIODO 1983-2012
Disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Subprocesos
SECOGEF
Armonización
legislativa
convenciones internacionales.
y
Control de la gestión pública.
Servicio civil de carrera.
Protección
nacional.
del
SFP
No aplicaba.
No aplicaba.
No se consideró.
Planear, organizar y coordinar el Sistema Nacional de Control.
Organizar y coordinar el sistema de
control gubernamental.
Organizar y coordinar el sistema de control gubernamental.
Expedir las normas que regulen los
instrumentos y procedimientos de
control de la Administración Pública
Federal.
Expedir las normas que regulen los
instrumentos y procedimientos de control de la
APF.
Organizar y coordinar el desarrollo
administrativo
integral
en
las
dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, a fin de
que los recursos humanos, patrimoniales
y los procedimientos técnicos de la
misma, sean aprovechados y aplicados
con criterios de eficiencia.
Organizar
y
coordinar
el
desarrollo
administrativo integral en las dependencias y
entidades de la APF, a fin de que los recursos
humanos, patrimoniales y los procedimientos
técnicos de la misma, sean aprovechados y
aplicados con criterios de eficiencia.
Expedir normas de control para la APF.
Dirigir, organizar y operar el Sistema de Servicio
Profesional de Carrera en la APF en los
términos de la ley de la materia, dictando las
resoluciones conducentes en los casos de duda
sobre la interpretación y alcances de sus
normas.
No se consideró.
No se consideró.
Establecer normas en materia de adquisiciones, arrendamientos, desincorporación
de activos, servicios y obras públicas de la
APF.
Establecer
normas,
políticas
y
lineamientos
en
materia
de
adquisiciones,
arrendamientos,
desincorporación de activos, servicios y
obras públicas de la APF.
Establecer normas, políticas y lineamientos en
materia de adquisiciones, arrendamientos, desincorporación de activos, servicios y obras
públicas de la APF.
Conducir la política inmobiliaria de la
APF, salvo por lo que se refiere a las
playas, zona federal marítimo terrestre,
terrenos ganados al mar o cualquier
depósito de aguas marítimas y demás
zonas federales.
Conducir la política inmobiliaria de la APF salvo
por lo que se refiere a las playas, zona federal
marítima terrestre, terrenos ganados al mar o
marítimas y demás zonas federales, cualquier
depósito de aguas.
Llevar el registro público de la propiedad
inmobiliaria federal y el inventario
general correspondiente.
Llevar el registro público de la propiedad
inmobiliaria federal y el inventario
general correspondiente.
Inspeccionar el ejercicio del gasto público
federal y su congruencia con los presupuestos de egresos; vigilar el cumplimiento, por parte de las dependencias y
entidades de la APF, de las disposiciones
en materia de presupuestación, ingresos,
financiamiento,
inversión,
deuda,
patrimonio, fondos y valores; autorizar
las estructuras orgánicas y ocupacionales
de las dependencias y entidades de la
APF y sus modificaciones.
Llevar el registro público de la propiedad
inmobiliaria federal y el inventario general
correspondiente.
Llevar el registro público de la propiedad
inmobiliaria federal y el inventario general
correspondiente.
Organizar y coordinar el sistema de control y
evaluación gubernamental.
Inspeccionar el ejercicio del gasto público
federal y su congruencia con los presupuestos
de egresos; vigilar el cumplimiento, por parte
de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, de las
disposiciones en materia de presupuestación,
ingresos, financiamiento, inversión, deuda,
patrimonio, fondos y valores; aprobar y
registrar las
estructuras
orgánicas
y
ocupacionales de las dependencias y entidades
de la APF y sus modificaciones.
patrimonio
Uso racional del gasto.
SECODAM
Planear, organizar y coordinar el Sistema de
Control y Evaluación Gubernamental.
Inspeccionar el ejercicio del gasto público
federal y su congruencia con los
presupuestos de egresos; comprobar el
cumplimiento, por parte de las dependencias
y entidades de la Administración Pública
Federal de las obligaciones derivadas de las
disposiciones
en
materia
de
presupuestación, ingresos, financiamiento,
inversión, deuda, patrimonio y fondos y
valores de la propiedad o al cuidado del
Gobierno Federal.
IFAI
Rendición
de
cuentas
y
transparencia de la gestión
pública.
No se consideró.
No se consideró.
La obligación de los órganos del Estado, de
poner a disposición de los ciudadanos
información que les permitiera tener un
conocimiento directo de las funciones,
acciones, resultados, estructura y recursos
asignados. Con excepción de la información
reservada o confidencial prevista en esta ley,
los sujetos obligados deberían poner a
disposición permanente del público la
información, y actualizarla.
FUENTE: Elaborado por la ASF con base en las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal vigentes en el periodo 1983 – 2012 y Ley Orgánica del
Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos.
72
Grupo Funcional Gobierno
Con el análisis del diseño de las estructuras orgánicas básicas y no básicas de la SECOGEF,
SECODAM y la SFP reportadas en sus reglamentos interiores publicados en el DOF, se
demostró su crecimiento en el periodo 1989-2011, como se detalla en el cuadro que se
presenta a continuación:
ESTRUCTURA ORGÁNICA BÁSICA Y NO BÁSICA DE LA SECOGEF, SECODAM Y DE LA SFP
Unidad Administrativa
Secretario
Subsecretarías
Oficial Mayor
Unidades Especiales
Direcciones Generales
Contraloría Interna
Direcciones Generales Adjuntas
Direcciones de Área
Unidad de Asuntos Jurídicos
Unidad de Comisarios
Unidad de Comunicación Social
Coordinaciones
Secretarías Ejecutivas
Total
FUENTE:
SECOGEF
Básica
1
2
1
0
8
1
0
0
0
0
0
0
0
13
No básica
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
0
0
2
SECODAM
Básica
1
2
1
6
8
1
0
0
0
0
0
0
0
19
No básica
0
0
0
0
0
0
10
8
1
0
0
2
1
22
SFP
Básica
1
3
1
12
13
1
0
0
0
0
0
0
0
31
No básica
0
0
0
0
0
0
22
26
1
0
0
1
0
50
Elaborado por la ASF con base en el Reglamento Interior de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, publicado en el
Diario Oficial del 16 de enero de 1989; en el Reglamento Interior de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación,
publicado en el Diario Oficial del 16 de julio de 2001; y en el Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, publicado en
el Diario Oficial el 15 de abril de 2009.
La estructura orgánica básica de la SECODAM fue de 19 unidades administrativas, que
representaron 46.1% más que las 13 unidades administrativas con que contaba la SECOGEF,
principalmente por la creación de 6 unidades especiales.
La estructura orgánica básica de la SFP contó con 31 unidades administrativas que
representaron 63.2% más que las 19 unidades administrativas de la SECODAM,
principalmente porque se estableció una nueva subsecretaría; se crearon 6 nuevas unidades
especiales, para totalizar 12; y las Direcciones Generales pasaron de 8 a 13.
Las 31 unidades administrativas que integraron la estructura orgánica básica de la SFP
representaron 1.4 veces más que las 13 unidades administrativas de la SECOGEF.
Para complementar el análisis de la estructura orgánica de la SFP, se revisó la integración de
su plantilla de personal de 2011, y se determinó que el aumento de las unidades
administrativas se reflejó principalmente en los mandos medios y superiores. La relación de
los mandos medios y superiores respecto de los operativos mostró que existen en promedio
dos personas de mando por un operativo, como se muestra en el cuadro siguiente:
73
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, 2011
Categoría
Mandos superiores
Mandos medios
Grupo jerárquico
1
0.1
Subsecretarios
3
0.2
Oficial mayor
1
0.1
Jefes de unidad
22
1.2
Directores generales
13
0.7
Directores generales adjuntos
85
4.8
Subtotal
125
7.0
Directores de área
256
14.4
Subdirectores
496
27.9
Jefes de departamento
289
16.2
1,041
1,166
58.5
65.5
Enlaces
322
18.1
Operativos
291
613
1,779
16.4
34.5
100.0
1.9
n.a.
(a) Total de mandos medios y superiores
(b) Total de operativos
Total
Proporción (a)/(b)*100
(%)
Participación
Secretario
Subtotal
Operativos
Núm. de plazas-puesto
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en el Informe de Rendición de Cuentas 2006-2012 de la
Secretaría de la Función Pública.
n.a. No aplica.
El crecimiento de los mandos medios y superiores muestra una prioridad de las acciones
directivas orientadas a la organización, coordinación y elaboración de las políticas y
estrategias de la dependencia, respecto del personal que lleve a cabo la operación de dichas
políticas.
Lo anterior se confirmó con la auditoría número 1184 "Secretaría de la Función Pública en
la Gestión del Control", 48/ donde se revisaron las estructuras orgánicas de 30 áreas
administrativas, las plazas asignadas y las vacantes que no están cubiertas por cada área,
determinando que en 16 áreas administrativas, por cada plaza a nivel operativo hay dos o
más plazas de nivel de mando: jefes de departamento, subdirectores o directores; y con la
auditoría número 172 "Órganos Internos de Control" 49/ se mostró que la SFP no elaboró los
perfiles de puesto para los servidores públicos responsables de los Órganos Internos de
Control (OIC) en la APF, a fin de identificar las aptitudes y capacidades que les permita el
mejor desempeño de sus funciones.
Por lo expuesto, se concluye que la SFP contó con una estructura orgánica mayor que la de
las dependencias que le antecedieron, y que el incremento en su estructura privilegió las
acciones directivas más que las necesidades operativas de las unidades administrativas que
la integran; lo anterior constituyó, entre otros, un factor para que la operación se viera
limitada para lograr la eficacia y eficiencia de la SFP.
48/ Auditoría Superior de la Federación, Informe de Resultados de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010.
49/ Auditoría Superior de la Federación, Informe de Resultados de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009.
74
Grupo Funcional Gobierno
Detección
En el proceso de detección, el análisis de las facultades de las dependencias de la
administración pública mostró que éstas han prevalecido en el periodo 1983–2012, para
realizar las auditorías y registrar el patrimonio de los servidores públicos.
Las auditorías son un instrumento que permite detectar las prácticas corruptas y con ello se
vigila si la gestión financiera se realizó conforme a las disposiciones de la normativa y la
eficacia, eficiencia y economía con que se realizaron las acciones para el cumplimiento de
los objetivos y metas propuestos en la planeación de mediano plazo.
En el control externo se otorgaron atribuciones al Poder Legislativo para que por conducto
de la Auditoría Superior de la Federación se lleve la fiscalización de la Cuenta Pública de
manera posterior al término de cada ejercicio fiscal; tiene carácter externo y por lo tanto se
efectúa de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o
fiscalización que realicen las instancias de control competente.
Las facultades han prevalecido para recibir y registrar las declaraciones patrimoniales que
deben presentar los servidores públicos de la APF, y verificar y analizar su contenido
mediante las investigaciones que fueren pertinentes de acuerdo con las disposiciones
aplicables; sin embargo, hasta hace cinco años se han realizado funciones para monitorear y
dar seguimiento a la evolución del patrimonio de todos los servidores públicos y sus
familiares para detectar el incremento significativo del patrimonio de un funcionario público
respecto de sus ingresos legítimos que no pueda ser razonablemente justificado por él. Éste
es un aspecto relevante porque permitiría establecer sistemas de seguimiento sobre los
ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas y
con ello, identificar y detectar el enriquecimiento ilícito.
Otro aspecto que se ha mostrado es que no se le otorgan facultades a las dependencias para
desarrollar e implantar servicios de inteligencia a fin de detectar, sancionar y erradicar las
prácticas corruptas. Su implantación permitiría analizar las tendencias de la corrupción en el
territorio, así como las circunstancias en que se cometen los delitos de corrupción, y
consideran la posibilidad de desarrollar y compartir estadísticas e información con miras a
establecer, en la medida de lo posible normas, metodologías y acciones para combatirla.
En los cuadros siguientes se muestran los mandatos otorgados a las dependencias en el
proceso de detección.
75
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
FACULTADES OTORGADAS A LAS DEPENDENCIAS DE LA APF PARA REALIZAR ACCIONES DEL PROCESO DE DETECCIÓN
EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PERIODO 1983 -2012
Disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Subprocesos
SECOGEF
Servicios
inteligencia.
Desarrollo
auditorías.
de
SECODAM
SFP
No se consideró.
No se consideró.
No se consideró.
Establecer las bases generales y los
lineamientos para la práctica de auditorías
internas y externas.
Establecer las bases generales para la
realización de auditorías en las dependencias
y entidades de la APF, así como realizar las
auditorías que se requieran a las
dependencias y entidades en sustitución o
apoyo de sus propios órganos de control.
Establecer las bases generales para la
realización de auditorías en las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal,
así como realizar las auditorías que se
requieran a las dependencias y entidades en
sustitución o apoyo de sus propios órganos de
control.
Practicar auditorías financieras, legales, de
operación, de control de gestión, y de fondos y
valores.
Vigilar el cumplimiento de las normas de
control y fiscalización así como asesorar y
apoyar a los órganos de control interno de
las dependencias y entidades de la APF.
Vigilar el cumplimiento de las normas de
control y fiscalización así como asesorar y
apoyar a los órganos de control interno de las
dependencias y entidades de la APF.
Inspeccionar y vigilar, directamente o por
medio de los órganos de control, que las
dependencias y entidades de la APF cumplan
con las normas y disposiciones en materia de:
sistemas de registro y contabilidad,
contratación y remuneraciones de personal,
contratación
de
adquisiciones,
arrendamientos, servicios, y ejecución de obra
pública, conservación, uso, destino, afectación,
enajenación y baja de bienes muebles e
inmuebles, almacenes y demás activos y
recursos materiales de la Administración
Pública Federal.
Inspeccionar y vigilar, directamente o
mediante de los órganos de control, que las
dependencias
y
entidades
de
la
Administración Pública Federal cumplan con
las normas y disposiciones en materia de:
sistemas de registro y contabilidad, contratación y remuneraciones de personal, contratación de adquisiciones, arrendamientos,
servi-cios, y ejecución de obra pública,
conservación, uso, destino, afectación,
enajenación y baja de bienes muebles e
inmuebles, almacenes y demás activos y
recursos materiales de la APF.
Inspeccionar y vigilar, directamente o
mediante de los órganos de control, que las
dependencias y entidades de la APF cumplan
con las normas y disposiciones en materia de
sistemas de registro y contabilidad,
contratación y remuneraciones de personal,
contratación de adquisiciones, arrendamientos, servicios, y ejecución de obra pública,
conservación, uso, destino, afectación,
enajenación y baja de bienes muebles e
inmuebles, almacenes y demás activos y
recursos materiales de la APF.
Recibir y registrar las declaraciones
patrimoniales que deban presentar los
servidores públicos de la APF, y verificar y
practicar
investigaciones
que
fueren
pertinentes de acuerdo con las leyes y
reglamentos.
Recibir y registrar las declaraciones
patrimoniales que deban presentar los
servidores públicos de la APF, y verificar su
contenido mediante las investigaciones que
fueren pertinentes de acuerdo con las
disposiciones aplicables.
Recibir y registrar las declaraciones
patrimoniales que deban presentar los
servidores públicos de la Administración
Pública Federal, y verificar su contenido
mediante las investigaciones que fueren
pertinentes de acuerdo con las disposiciones
aplicables.
Atender las quejas que presenten los
particulares con motivo de
acuerdos,
convenios o contratos que celebren con las
dependencias y entidades de la APF, salvo los
casos en que otras leyes establezcan
procedimientos de impugnación diferentes.
Atender las quejas e inconformidades que
presenten los particulares con motivo de
convenios o contratos que celebren con las
dependencias y entidades de la APF, salvo los
casos en que otras leyes establezcan
procedimientos de impugnación diferentes.
Atender las quejas e inconformidades que
presenten los particulares con motivo de
convenios o contratos que celebren con las
dependencias y entidades de la APF, salvo los
casos en que otras leyes establezcan
procedimientos de impugnación diferentes.
de
Monitoreo
del
patrimonio de los
servidores públicos.
Denuncia ciudadana.
FUENTE: Elaborado por la ASF con base en las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal vigentes en el periodo 1983 – 2012, así como
en las leyes orgánicas de los organismos autónomos.
En el ámbito de control externo se otorgaron a la Entidad de Fiscalización Superior las
facultades que se citan en el siguiente cuadro:
76
Grupo Funcional Gobierno
FACULTADES OTORGADAS A LA EXTINTA CONTADURÍA MAYOR DE HACIENDA Y A LA ASF PARA REALIZAR ACCIONES DE DETECCIÓN
EN EL PERIODO 1983 -2012
Disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda y en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación
Proceso
Detección
Desarrollo
auditorías.
de
CMH
ASF
Revisará la Cuenta Pública del Gobierno
Federal y la del Departamento del Distrito
Federal, ejerciendo funciones de contraloría.
La fiscalización de la Cuenta Pública se lleva a cabo de manera posterior al término de cada
ejercicio fiscal; tiene carácter externo y por lo tanto se efectúa de manera independiente y
autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización que realicen las instancias de
control competentes.
Para revisar la Cuenta Pública del Gobierno
Federal y la del Departamento del Distrito
Federal,
establecerá
las
normas,
procedimientos, métodos y sistemas de
auditoría, y promoverá la elaboración de los
manuales correspondientes para su aplicación
interna.
La revisión de la Cuenta Pública del Gobierno
Federal y la del Departamento del Distrito
Federal, comprenderá la conformidad de las
partidas de ingresos y de egresos, además se
extenderá a una revisión legal, económica y
contable del ingreso y del gasto públicos, y
verificará la exactitud y la justificación de los
cobros y pagos hechos, de acuerdo con los
precios y tarifas autorizados o de mercado, y
de las cantidades erogadas.
FUENTE:
Establecer los lineamientos técnicos y criterios para las auditorías y su seguimiento,
procedimientos, investigaciones, encuestas, métodos y sistemas necesarios para la revisión y
fiscalización de la Cuenta Pública.
Practicar auditorías, mediante visitas o inspecciones, solicitando información y
documentación durante el desarrollo de las mismas para ser revisada en las instalaciones de
las propias entidades fiscalizadas o en las oficinas de la ASF. Igualmente, siempre y cuando
haya terminado el ejercicio fiscal, solicitar información preliminar a las entidades fiscalizadas,
para la planeación de la revisión de la Cuenta Pública antes de aperturar formalmente las
auditorías.
Las observaciones, que emita la ASF, podrán derivar en acciones promovidas, incluyendo
solicitudes de aclaración, pliegos de observaciones, promociones de intervención de la
instancia de control competente, promociones del ejercicio de la facultad de comprobación
fiscal, promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, denuncias de hechos y
denuncias de juicio político, así como recomendaciones y recomendaciones al desempeño.
Elaborado por la ASF con base en las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la extinta Contaduría Mayor de Hacienda y en Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación.
Procuración de justicia (Investigación)
En la procuración de justicia (investigación), el análisis demostró que las instituciones en el
ámbito administrativo y penal, a lo largo del periodo 1983–2012, han contado con las
facultades para realizar la investigación, tramitación, sustanciación y resolución de las
responsabilidades administrativas y penales que, en su caso, hayan cometido los servidores
públicos.
En el ámbito administrativo los procedimientos y recursos establecidos se han realizado por
las extintas SECOGEF, SECODAM y la SFP por medio de los contralores internos y los
titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades de los órganos internos
de control en las dependencias y entidades de la APF, los poderes legislativo y judicial de la
federación y los órganos constitucionalmente autónomos, ya que cuentan con facultades
para conocer e investigar las conductas de los servidores públicos, que puedan constituir
responsabilidades administrativas y, en su caso, presentar las denuncias correspondientes
ante el Ministerio Público.
En este proceso se les otorgan facultades para atender las quejas e inconformidades que
presenten los particulares con motivo de convenios o contratos que celebren con las
dependencias y entidades de la APF, salvo los casos en que otras leyes establezcan
procedimientos de impugnación diferentes.
77
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
En el ámbito penal las facultades se le otorgan a la Procuraduría General de la República,
por medio de Ministerio Público de la Federación para investigar y perseguir los delitos del
orden federal cometidos por los servidores públicos.
Las intervenciones administrativas o penales tienen la finalidad de obtener pruebas y la
realización de otros actos necesarios para facilitar los procesos y actuaciones referentes a la
investigación o juzgamiento de actos de corrupción.
A continuación se muestra el cuadro las atribuciones correspondientes.
FACULTADES A LAS DEPENDENCIAS DE LA APF Y A LA PGR PARA ACCIONES DEL PROCESO DE PROCURACIÓN DE JUSTICA
EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PERIODO 1983 -2012
Disposiciones contenidas en las leyes orgánicas de la Administración Pública Federal y de la Procuraduría General de la
República
Subprocesos
Ámbito administrativo.
SECOGEF
SECODAM
SFP
Conocer e investigar los
actos,
omisiones
o
conductas de los servidores
públicos para constituir
responsabilidades
administrativas; aplicar las
sanciones
que
correspondan en los términos que
las leyes señalen y, en su
caso, hacer las denuncias
correspondientes ante el
Ministerio Público, prestándose para tal efecto la
colaboración requerida.
Conocer e investigar las conductas
de los servidores públicos, que
puedan constituir responsabilidades
administrativas; aplicar las sanciones
que correspondan en los términos
de ley y, en su caso, presentar las
denuncias correspondientes ante el
Ministerio Público, prestándose para
tal efecto la colaboración que le
fuere requerida.
Conocer e investigar las conductas de los servidores
públicos, que puedan constituir responsabilidades
administrativas;
aplicar
las
sanciones
que
correspondan en los términos de ley y, en su caso,
presentar las denuncias correspondientes ante el
Ministerio Público, prestándose para tal efecto la
colaboración que le fuere requerida.
PGR
Corresponde al Ministerio Público de la Federación:
Investigar y perseguir los delitos del orden federal.
Recibir denuncias o querellas sobre acciones u omisiones que puedan constituir delito, así como ordenar a la policía que
investigue la veracidad de los datos aportados mediante informaciones anónimas, en términos de las disposiciones
aplicables.
Ámbito penal.
Practicar las diligencias necesarias para la acreditación del cuerpo del delito y la probable responsabilidad del indiciado en
términos de lo dispuesto por el Código Federal de Procedimientos Penales, en coordinación con sus auxiliares y otras
autoridades de los tres órdenes de gobierno, de conformidad con las disposiciones aplicables, los protocolos de actuación
que se establezcan, y los convenios de colaboración e instrumentos que al efecto se celebren.
Obtener elementos probatorios para la acreditación del cuerpo del delito y la probable responsabilidad del indiciado, así
como solicitar a particulares su aportación voluntaria y, cuando se requiera de control judicial, solicitar al órgano
jurisdiccional la autorización u orden correspondientes para su obtención.
Determinar el ejercicio de la acción penal o la reserva de la averiguación previa, conforme a las disposiciones aplicables.
FUENTE:
78
Elaborado por la ASF con base en las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal vigentes en el periodo
1983 – 2012, así como en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Grupo Funcional Gobierno
En el ámbito de los poderes Legislativo y Judicial, las leyes orgánicas otorgan a las
contralorías internas y la Visitaduría Judicial facultades para investigar, sustanciar y
determinar las responsabilidades administrativas, así como denunciar ante la autoridad
penal los ilícitos que hubieran cometido los servidores públicos adscritos a su organización.
Lo mismo ocurre en los órganos constitucionalmente autónomos: Instituto Federal
Electoral, Comisión Nacional de Derechos Humanos, Banco de México, Instituto Nacional de
Estadística y Geografía, y los Tribunales Agrarios, ya que sus reglamentos interiores facultan
a sus contralorías internas a realizar las investigaciones, sustanciar los procedimientos,
sancionar administrativamente y denunciar ante la autoridad competente los asuntos
penales.
Impartición de justicia (Sanción)
En el periodo 1983–2012, en el proceso de impartición de justicia (sanción), el análisis
mostró que en el ámbito administrativo las instituciones han contado con facultades para
aplicar las sanciones de responsabilidad administrativa que correspondan en los términos
de ley y, en su caso, presentar las denuncias correspondientes ante el Ministerio Público,
prestándose para tal efecto la colaboración que le fuere requerida.
En el ámbito penal la constitución señala en el artículo 94 que se deposita el ejercicio del
Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral,
en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito del Poder Judicial
de la Federación. La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la
Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal Electoral, está a
cargo del Consejo de la Judicatura Federal.
En la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación se otorgan facultades para ejercer
impartición de justicia y define el papel primordial que lo constituye el ser intérprete final
de los principios y valores contenidos en la carta federal y, en este sentido, controlar la
regularidad constitucional de los actos y disposiciones de las autoridades. Por estas razones,
el Poder Judicial Federal representa el guardián indiscutible de la Constitución, el protector
de los derechos fundamentales y el regulador que dirime las controversias tanto entre
particulares como entre poderes, generando entre ellos un equilibrio que es necesario para
el sano desarrollo de la vida nacional. Asimismo, busca este control de los actos de las
autoridades y de la regularidad constitucional de las disposiciones por ellos emitidas,
contribuye a definir el papel que cada una de las instituciones políticas tiene y, por tanto, a
definir las relaciones generales del derecho con la política.
A continuación se presenta el cuadro que muestra las facultades otorgadas a las
instituciones para aplicar las sanciones que correspondan en el combate a la corrupción.
79
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
FACULTADES OTORGADAS A LAS DEPENDENCIAS DE LA APF Y AL PODER JUDICIAL PARA REALIZAR ACCIONES DEL PROCESO DE IMPARTICIÓN
DE JUSTICA EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PERIODO 1983 -2012
Disposiciones contenidas en las leyes orgánicas de la Administración Pública Federal y el Poder Judicial.
Subprocesos
Ámbito
administrativo.
SECOGEF
SECODAM
SFP
Conocer e investigar los actos, omisiones o
conductas de los servidores públicos para
constituir responsabilidades administrativas;
aplicar las sanciones que correspondan en los
términos que las leyes señalen y, en su caso,
hacer las denuncias correspondientes ante el
Ministerio Público, prestándose para tal efecto la
colaboración requerida.
Conocer e investigar las conductas de
los servidores públicos, que puedan
constituir
responsabilidades
administrativas; aplicar las sanciones
que correspondan en los términos de
ley y, en su caso, presentar las
denuncias correspondientes ante el
Ministerio Público, prestándose para
tal efecto la colaboración que le
fuere requerida.
Conocer e investigar las conductas de
los servidores públicos, que puedan
constituir
responsabilidades
administrativas; aplicar las sanciones
que correspondan en los términos de
ley y, en su caso, presentar las
denuncias correspondientes ante el
Ministerio Público, prestándose para
tal efecto la colaboración que le fuere
requerida.
Poder Judicial
La Suprema Corte de Justicia de la Nación es el máximo tribunal de México y cabeza del Poder Judicial de la Federación. Le
corresponde defender el orden establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mantener el equilibrio
entre los diversos poderes y órganos de gobierno, y solucionar, de modo definitivo, asuntos judiciales de gran relevancia social, a
través de las resoluciones jurisdiccionales que dicta.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es el órgano jurisdiccional del Poder Judicial de la Federación especializado
en materias electorales, con excepción de las acciones de inconstitucionalidad contra leyes electorales federales o locales (que
corresponden a la Suprema Corte), que tiene por finalidad resolver las impugnaciones electorales y la protección de derechos
políticos.
Ámbito penal.
Los Tribunales Unitarios de Circuito es de su competencia los juicios de amparo promovidos contra actos de otros tribunales
unitarios de circuito, que no constituyan sentencias definitivas; la apelación de los asuntos conocidos en primera instancia por los
Juzgados de Distrito; el recurso procesal de denegada apelación; la calificación de los impedimentos, excusas y recusaciones de los
Jueces de Distrito, excepto en los juicios de amparo; los conflictos de competencia entre los Jueces de Distrito sujetos a su
jurisdicción, excepto en los juicios de amparo; y los demás asuntos que les encomienden las leyes.
Los Tribunales Colegiados de Circuito es de su competencia los juicios de amparo directo contra sentencias definitivas, laudos o
contra resoluciones que pongan fin al juicio por violaciones cometidas en ellas o durante la secuela del procedimiento; los recursos
que procedan contra los autos y resoluciones que pronuncien los Jueces de Distrito, Tribunales Unitarios de Circuito o el superior
del tribunal responsable; el recurso de queja; el recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas en la audiencia
constitucional por los Jueces de Distrito, Tribunales Unitarios de Circuito o por el superior del tribunal responsable, y cuando se
reclame un acuerdo de extradición dictado por el Poder Ejecutivo a petición de un gobierno extranjero, o cuando se trate de los
casos en que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia haya ejercitado la facultad prevista en el sexto párrafo del artículo 94 de la
Constitución Política; los recursos de revisión que las leyes contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contenciosoadministrativo federales y del Distrito Federal; los conflictos de competencia que se susciten entre Tribunales Unitarios de Circuito
o Jueces de Distrito de su jurisdicción en juicios de amparo; los impedimentos y excusas que en materia de amparo se susciten
entre Jueces de Distrito, y en cualquier materia entre los magistrados de los Tribunales de Circuito; los recursos de reclamación; y
los demás asuntos que expresamente les encomiende la ley o los acuerdos generales emitidos por la Suprema Corte.
Ámbito penal
Los Juzgados de Distrito actúan como Jueces de primera instancia en Juicios Ordinarios Federales. (Competencia concurrente). En
materia de amparo, conocen de los juicios de amparo indirecto. Pueden estar especializados en determinadas materias (penal,
administrativa, civil y del trabajo) o conocer de todas ellas.
El Consejo de la Judicatura Federal es el órgano encargado de la administración, vigilancia, disciplina y de la carrera judicial del
Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte y el Tribunal Electoral. Su función primordial es el de vigilar al
encargado de impartir justicia esté ajeno a responsabilidades administrativas que lo distraigan de la resolución de conflictos y
concentrar dichas responsabilidades en un órgano especializado.
Sin embargo, una de las actividades más importantes de éste órgano es vigilar el comportamiento, y en su caso aplicar las
sanciones correspondientes a los servidores públicos cuando se detecte alguna anomalía en el ejercicio de sus funciones.
FUENTE: Elaborado por la ASF con base en las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal vigentes en el periodo
1983–2012, así como en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Para reforzar las sanciones en el ámbito administrativo se cuenta con el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), el cual tiene a su cargo dirimir las controversias que
se susciten entre la APF y los particulares, así como imponer sanciones a los servidores
públicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas
80
Grupo Funcional Gobierno
para su organización, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus
resoluciones.
A finales del año 2000, el Congreso de la Unión aprobó el cambio de nombre de la Ley
Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación y del Tribunal Fiscal de la Federación, por los
de Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (LOTFJFA) y de
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA); se le otorga competencia para
conocer de los juicios que se promuevan contra las resoluciones que pongan fin a un
procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente en los términos de
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, así como para conocer demandas contra
resoluciones negativas fictas configuradas en las materias que son de la competencia de
este tribunal; se otorgan facultades al pleno para determinar las regiones, número y sede de
las salas y su jurisdicción territorial, así como la forma de integrar jurisprudencia al resolver
contradicciones de las resoluciones de las secciones o de las salas regionales; y se modifica
la competencia territorial de las salas regionales, ahora competentes para conocer del
juicio, aquellas en donde se encuentre la sede de la autoridad demandada.
El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es un tribunal administrativo e
independiente dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, con la organización y
atribuciones que se le confieren para resolver de forma imparcial, completa y oportuna, las
controversias establecidas en su ley orgánica que se presenten entre los particulares y las
autoridades administrativas, generadas por la dinámica de la acción gubernamental.
La autonomía e independencia de juicio con que cuenta el tribunal y que es
permanentemente respetada, constituye la voluntad de autolimitar los excesos del poder
por parte de los gobernantes y contribuye a dar seguridad jurídica y confianza en el
desempeño del Gobierno Federal.
El 12 de junio de 2009, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Decreto por
el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo (LFPCA) y de la LOTFJFA, cuyo artículo segundo transitorio
establece que el TFJFA “a la fecha de entrada en vigor del presente Decreto, iniciará el
desarrollo e instrumentación del Sistema de Justicia en Línea (por medio) del cual se
substanciará el Juicio en Línea". El artículo tercero transitorio establece que el TFJFA
“deberá realizar las acciones que correspondan, a efecto de que el Juicio en Línea, inicie su
operación a los 18 meses contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto”, el
11 de diciembre de 2010.
El 3 de junio de 2011 se emitió una nueva Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa, cuyas competencias se establecen en el artículo 14, como encargada de
conocer de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos
administrativos y procedimientos.
La nueva reforma establece que las resoluciones se considerarán definitivas cuando no
admitan recurso administrativo, o cuando la interposición de éste sea optativa. Además,
dispone que el Tribunal conozca de los juicios que promuevan las autoridades para que
81
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que
dichas resoluciones sean de las materias señaladas en el artículo 14 y de su competencia.
Por lo que se refiere al ámbito penal, se fortaleció la independencia del poder judicial para
impartir justicia y se establecieron políticas, normas y lineamientos orientados a regular la
administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial.
El 31 de diciembre de 1994, el Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos
reformó el artículo 94 de la Constitución Política 50/ que implicó la creación del Consejo de la
Judicatura Federal con objeto de aplicar las políticas, normas y lineamientos orientados a
regular la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial, con
excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal Electoral,
coadyuvando a la impartición de justicia ejercida por medio de los Juzgados de Distrito,
Tribunales Colegiados y Tribunales Unitarios de Circuito.
El Consejo de la Judicatura Federal surge como un órgano integrante del Poder Judicial, con
la misma jerarquía que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pero con funciones
distintas y con el objetivo fundamental de garantizar la independencia de los jueces y
magistrados federales.
Los motivos de su creación son variados, pero el principal es que la administración de los
órganos jurisdiccionales estuviera a cargo de una entidad independiente, especializada e
integrada al Poder Judicial, buscando así que el encargado de impartir justicia (los ministros
y magistrados) esté ajeno a responsabilidades administrativas que lo distraigan de la
resolución de conflictos y concentrar dichas responsabilidades en un órgano especializado.
La reforma constitucional de 1994 estuvo precedida por aspectos externos e internos,
siendo el primero la necesidad de realizar reformas institucionales para fortalecer la
autonomía del poder judicial frente al poder político; el aspecto interno, se refiere a la
manifiesta concentración de atribuciones administrativas no jurisdiccionales del Pleno de la
Suprema Corte, como el nombramiento y adscripción de los jueces de Distrito y magistrados
de circuito; formular el proyecto de presupuesto del Poder Judicial; decidir el otorgamiento
de licencias y llevar la dirección de las defensoría de oficio; determinar el número, materia y
ubicación de los órganos jurisdiccionales; practicar visitas de inspección a los órganos
jurisdiccionales federales, e imponer sanciones administrativas a los servidores públicos
judiciales; y resolver los conflictos de trabajo que se presentaran entre los trabajadores y el
Poder Judicial
Con las reformas de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación del 26 de mayo de
1995 se precisó que la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder
Judicial, con excepción de la Suprema Corte de Justicia, están a cargo del Consejo de la
Judicatura Federal. 51/ El Consejo se integró con siete consejeros y funcionaría en Pleno o
50/ Forma parte de los artículos constitucionales alusivos a la organización, estructura y atribuciones del Poder Judicial.
51/ Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, Diario Oficial de la Federación del 26 de mayo de 1995.
82
Grupo Funcional Gobierno
mediante comisiones, debiendo existir en todos los casos las de administración, carrera
judicial, disciplina, creación de nuevos órganos y la de adscripción. 52/
Las atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal, entre otras, son: expedir los
reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera judicial, de escalafón y régimen
disciplinario del Poder Judicial de la Federación; suspender en sus funciones a los
magistrados de circuito y jueces de distrito que aparecieren involucrados en la comisión de
un delito, y formular denuncia o querella contra ellos en los casos que proceda; resolver
sobre las quejas administrativas y sobre la responsabilidad de servidores públicos. 53/
Además, está facultado para investigar y determinar las responsabilidades y sanciones a los
servidores públicos y empleados del propio Consejo, de los tribunales de circuito y juzgados
de distrito; y realizar visitas extraordinarias o integrar comités de investigación, cuando
estime que se ha cometido una falta grave o a solicitud del pleno de la Suprema Corte de
Justicia.
De acuerdo con el artículo 88 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el
Consejo está integrado por la Visitaduría Judicial, la Contraloría del Poder Judicial de la
Federación, la Unidad de Defensoría del Fuero Federal, y el Instituto de la Judicatura.
La Visitaduría Judicial cuenta, entre otras, con las atribuciones de inspeccionar el
funcionamiento de los tribunales de circuito y de los juzgados de distrito, y supervisar las
conductas de sus integrantes; y efectuar visitas extraordinarias de inspección, a solicitud del
Consejo de la Judicatura Federal, cuando se presuma de irregularidades cometidas por los
magistrados de circuito o juez de distrito.
La Contraloría del Poder Judicial de la Federación, le corresponde vigilar el cumplimiento de
las normas de control; llevar, con excepción del relativo a la Suprema Corte de Justicia, el
registro y seguimiento de la evolución de la situación patrimonial de los servidores públicos
del Poder Judicial de la Federación; e inspeccionar y vigilar el cumplimiento de las normas y
disposiciones relativas a los sistemas de registro y contabilidad, contratación y pago de
personal, contratación de servicios y recursos materiales del Poder Judicial de la Federación.
La Unidad de Defensoría del Fuero Federal presta el servicio gratuito y obligatorio de
defensa del fuero federal, y designa a los defensores de oficio mediante el concurso de
oposición. El Instituto de la Judicatura tiene a su cargo la investigación, formación,
capacitación y actualización de los miembros del Poder Judicial de la Federación; y la
impartición de programas para fortalecer los conocimientos y habilidades de sus miembros.
El 11 de junio de 1999, se reformó el artículo 100 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, que determina la naturaleza jurídica del Consejo de la Judicatura Federal
como órgano del Poder judicial con independencia técnica, de gestión y para emitir
resoluciones.
52/ Idem.
53/ Idem.
83
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Con las reformas se dispone que las decisiones del consejo son definitivas e inatacables, por
lo que no procede juicio ni recurso alguno en contra de las mismas, salvo las que se refieran
a la designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces, las cuales
pueden ser revisadas por la Suprema Corte de Justicia; también se precisa que el consejo
elaborará el presupuesto del Poder Judicial, excepto el de la Suprema Corte de Justicia.
4.
Rendición de cuentas
En el periodo 1983 – 2012, el Gobierno Federal reportó en la Cuenta Pública, en los
Informes de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y en los Informes de Labores de la
Secretaría de la Función Pública las acciones de la gestión gubernamental, sin que en todos
los casos se presente una secuencia que permita valorar los avances contra la corrupción.
En los informes de rendición de cuentas también incluye información sobre la gestión de las
unidades responsables sin que se muestre su incidencia en la política de combate a la
corrupción. Los reportes en la mayoría de los casos no comparan los resultados con metas
anuales o datos universales que permitan valorar la cobertura de las acciones de gobierno
en el combate a la corrupción. La información que cuenta con metas sólo muestra los
cumplimientos de la gestión anual, pero no los resultados.
En la Cuenta Pública no se reportan resultados o acciones de los programas “O” Actividades
de apoyo a la función pública y el mejoramiento de la gestión”, debido a que no tienen la
obligación legal de ajustarse a las disposiciones del SED para evaluar los resultados de la
dependencia con base en metas e indicadores.
A continuación se presenta una síntesis de los resultados reportados en el periodo de
análisis. La ASF agrupó los resultados conforme a los procesos de prevención, detección,
procuración de justicia (investigación) e impartición de justicia (sanción) para explicar su
contenido
Prevención
En los documentos de rendición de cuentas del Gobierno Federal no se presenta ningún
aspecto que muestre los avances en la armonización legislativa nacional con las
convenciones internacionales; únicamente se informa sobre la asistencia a reuniones de los
organismos internacionales, sin informar de sus resultados.
En el control de la gestión pública, los informes de rendición de cuentas refieren sus
acciones a la formulación de los lineamientos para los Órganos Internos de Control (antes
contralorías internas) en lo relativo a: el control y seguimiento del gasto público federal, la
capacitación de los servidores públicos adscritos a los OIC, los programas de trabajo de las
auditorías, y la supervisión de los Órganos de Vigilancia y Control.
Los reportes no hacen ninguna referencia sobre el estado que guarda el control interno de
las dependencias y entidades ni de los OIC, respecto del cumplimiento de las mismas
Normas de Control Interno promovidas a partir del año 2000 por la SECODAM, a efecto de
identificar posibles riesgos que motiven actos de corrupción.
84
Grupo Funcional Gobierno
En el servicio civil de carrera, los informes se dan a partir de la publicación de la Ley del
Servicio Profesional de Carrera en 2003, para indicar las gestiones realizadas para instaurar
cada uno de los subsistemas que lo integran, así como de las sesiones efectuadas por el
consejo consultivo y presentan la numeralia de los servidores públicos que forman parte del
Servicio Profesional de Carrera, señalando el cumplimiento global de la meta de los
servidores públicos con el servicio de carrera, sin asociarlos con la totalidad de los
trabajadores de la APF.
En la protección del patrimonio, en la Cuenta Pública y en el Informe de Ejecución del Plan
Nacional de Desarrollo no se hace ninguna mención respecto del patrimonio inmobiliario,
sólo en el Informe de Labores se detallan las acciones realizadas por el INDAABIN, en
relación con el registro del patrimonio inmobiliario, las acciones de avalúos y
justipreciaciones, la emisión de normas valuatorias, la asignación de espacios a instituciones
públicas y el programa de regularización de la propiedad a favor del Gobierno Federal, sin
presentar indicadores sobre la óptima utilización y aprovechamiento de los inmuebles, así
como del estado que guardan los edificios públicos.
Respecto de las compras que efectúa el Gobierno Federal, en los tres documentos se hace
referencia a las acciones que se realizan por medio del COMPRANET para transparentar los
procesos de adquisiciones.
En el uso racional del gasto, los reportes de rendición de cuentas informan de las acciones
del control presupuestario y de las medidas de austeridad, así como de las etapas previas a
la implantación del Sistema de Evaluación del Desempeño. Con la aprobación de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se instaura de manera obligatoria la
evaluación del desempeño para todos los ejecutores del gasto público y, por tanto, se
informa sobre los avances en la implantación del SED y la elaboración de las Matrices de
Indicadores para Resultados (MIR).
Los reportes no señalan que la implantación del SED para lograr una asignación por
resultados permitirá cerrar espacios a la corrupción al contar con un mejor control
presupuestario.
En la rendición de cuentas y transparencia de la gestión pública, los reportes destacan el
cumplimiento de las dependencias y entidades sobre las obligaciones que mandata la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Asimismo, se
informa sobre los informes trimestrales y semestrales que son remitidos a la Cámara de
Diputados para cumplir con diversas disposiciones legales en la materia; los informes
detallan la situación de las finanzas públicas y el cumplimiento de las metas de los
principales programas presupuestarios de los grupos funcionales, pero en estos informes no
se indica de los avances del combate a la corrupción.
En el cuadro siguiente se presenta la síntesis de los aspectos reportados en los instrumentos
de rendición de cuentas del periodo 1983-2012, en el proceso de prevención.
85
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
RENDICIÓN DE CUENTAS DEL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PROCESO DE PREVENCIÓN, 1983-2012
1983-2012
SUBPROCESO
CUENTA DE LA HACIENDA PÚBLICA
FEDERAL
Armonización
legislativa
conven-ciones internacionales
y
Control de la gestión pública
Servicio civil de carrera
Protección
nacional
del
patrimonio
INFORME DE EJECUCIÓN DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO
INFORME DE LABORES
No se reportan acciones.
No se reportan acciones.
A partir de 2000, se informa
sobre
la
asistencia
de
representantes de México a las
reuniones de los organismos
internacionales, pero no sobre
los resultados del cumplimiento
de los compromisos contraídos.
Se establecieron los sistemas de
Contraloría Social (SICS) y de
Evaluación de la Participación y la
Transparencia (SEPAT), y se
continuó con la operación del
Sistema de Control y Evaluación
Gubernamental.
Se operó el Sistema Integral de
Contraloría Social y el Sistema de
Seguimiento de Asuntos de Alto
Riesgo; se efectuó Capacitación de
instancias o consejos de Contraloría
Social en los Centros Estratégicos
Comunitarios, como parte de la
Estrategia
Nacional
de
Microrregiones; y de servidores
públicos,
beneficiarios
de
programas sociales y población
abierta en temas de control y
vigilancia de recursos públicos
federales.
El servicio civil de carrera se reportó
a partir de 2001 con la gestión en el
proyecto y su diseño. Es en 2004
con la instauración del Servicio
Profesional de Carrera de la APF
(2003), que se reportaron las
actualizaciones del portal del SPC,
en materia de reclutamiento,
selección e ingreso, evaluación,
inducción,
capacitación
y
formación, promoción y ascenso,
remuneración e incentivos, gestión
organizacional y separación.
Los reportes presentan
la
numeralia de los servidores
públicos que forman parte del
Servicio Profesional de Carrera
señalando el cumplimiento global
de la meta de los servidores
públicos con el servicio de carrera.
A partir de 2001, se avanzó en la
consolidación de la vertiente
regional del Sistema de Control y
Evaluación Gubernamental; y se
reforzó el Modelo de Dirección y
Evaluación de los Órganos de
Vigilancia y Control (MIDO), por
medio del cual
se realiza la
evaluación del desempeño de los
Órganos de Vigilancia y Control
(OVC).
El servicio civil de carrera reportó
resultados a partir de 2004, debido a
que la Ley del SPC se promulgó en
2003, donde se exponen las
gestiones realizadas en cada uno de
los subsistemas del SPC, así como el
número de sesiones efectuadas por
el Consejo Consultivo del Sistema
del SPC.
A partir de 1995, el servicio civil
de carrera se reportó en el
informe de labores de la SFP,
sobre la gestión realizada en el
proceso conceptual y los criterios
del diseño de los componentes
del servicio. En el periodo de
2001-2012 se reportó la gestión
en el proyecto, diseñó e
instauración
del
Servicio
Profesional de Carrera de la APF,
que con la publicación del Ley y
el Reglamento del Servicio
Público de Carrera, se señalaron
acciones de gestión al interior de
la dependencia y al exterior con
las dependencias y entidades,
mediante los Comités Técnicos
de Profesionalización y Recursos
Humanos,
encargadas
de
implementar la Ley.
En el periodo 2006-2011 se
publicaron 172,418 licitaciones
públicas y se emitieron 156,235
procedimientos de contratación.
En el periodo 2007-201O se
habilitaron 40,493 proveedores, se
adjudicaron 177,017 obras, y se
publicaron 138,638 procedimientos
de contratación.
Se reportan las acciones de la
actividad inmobiliaria nacional,
en función de las metas
establecidas anualmente.
Se reportan las acciones de
avalúos y justipreciaciones, así
como la emisión de normas
valuatorias.
También se reportan acciones
sobre la asignación de espacios a
instituciones públicas y el
programa de regularización de la
propiedad a favor del gobierno
federal.
86
Grupo Funcional Gobierno
RENDICIÓN DE CUENTAS DEL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PROCESO DE PREVENCIÓN, 1983-2012
1983-2012
SUBPROCESO
Uso racional del gasto
CUENTA DE LA HACIENDA PÚBLICA
FEDERAL
INFORME DE EJECUCIÓN DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO
Hasta 2007 se reportaron acciones
de control presupuestario mediante
auditorías.
Se
informaron
las
acciones
realizadas dentro de las estrategias
para cumplir los objetivos del PND,
las cuales se relacionan con de los
sistemas de control informáticos del
gasto.
Se
informó
sobre
el
establecimiento de los sistemas
de control informáticos del gasto.
La implantación de la Nueva
Estructura Programática (NEP) en el
periodo 1995-2000.
La creación del Sistema de
Información Básica (indicadores
de gestión de programas
regionales) en el periodo 19891994.
La consolidación de la Nueva
Estructura Programática (NEP) en
1999. Para el periodo 2000-2006, se
iniciaría la aplicación del Sistema
Nacional de Indicadores.
A partir de 2008 se informa sobre
las acciones para participar en la
implantación del SED, tales como
las revisiones de las MIR, sin que se
precise como se mejora la calidad
del gasto con base en los
resultados.
Reporte de avances en la
implantación y consolidación del
Sistema
de
Evaluación
del
Desempeño (SED), la funcionalidad
de la MIR y la metodología del
Marco Lógico.
Así como la capacitación y revisión
de las MIR.
Rendición
de
cuentas
y
transparencia de la gestión
pública
Se reportaron resultados sobre la
gestión del Acuerdo Nacional para
la Transparencia y el Combate a la
Corrupción, al que se sumaron 83
organismos sociales y en cuyo
marco se asignaron 17 acuerdos de
colaboración
específicos
que
comprenden compromisos y un
esquema
para
dar
puntual
seguimiento a cada uno de ellos; así
como de la publicación en el DOF de
los Reglamentos de la LFTAIPG, y
del Instituto Federal de Acceso a la
Información.
Es en el periodo 2007-2012 que se
continuó con la implementación de
los Programas Operativos de
Transparencia y Combate a la
Corrupción (POTCC) sobre los cuales
aumentó a 238 el número de
instituciones de la APF que los
instrumentaron, sin embargo, la
gestión realizada no permite
identificar el impacto sobre el
combate a la corrupción.
De 2003 a 2011. el IFAI recibió
735,170 solicitudes de información,
el 91.5% fue atendido, 6.5% se
reportó en proceso de atención, y el
2.0% no se había cubierto su costo.
FUENTE:
A partir de 1995-2000, la SECODAM
implemento la operación del
Sistema
Electrónico
de
Contrataciones Guber-namentales
(COMPRANET); el Sistema Nacional
de Quejas, Denuncias y Atención a la
Ciudadanía. Es en el periodo 20012006 que se establece los Programas
Operativos para la Transparencia y
el Combate a la Corrupción con una
cobertura de 161 dependencias y
entidades de la APF, en materia de
rendición
de
cuentas
y
transparencia. Sin embargo, se
reportaron sólo acciones de gestión
en términos cualitativos, sin
especificar de qué manera estas
acciones permitieron combatir la
corrupción.
INFORME DE LABORES
El establecimiento de los
Convenios Únicos de Desarrollo.
La implantación de la Nueva
Estructura Programática (NEP) en
el periodo 1995-2000.
Reporte de avances en la
implantación y consolidación del
Sistema de Evaluación del
Desempeño
(SED),
la
funcionalidad de la MIR y la
metodología del Marco Lógico.
Se reportó durante el periodo
2001-2006 información respecto
de los Programas Operativos de
Transparencia y Combate a la
Corrupción (POTCC) y los
Acuerdos de Transparencia como
dos
de
las
estrategias
instrumentadas por la CITCC.
Asimismo, para 2007-2012 se
reportó que mediante el Sistema
de Control e Informe Financiero,
se presentaron Informes sobre la
Gestión Pública, así como los
informes
programáticos,
presupuestales y contables de la
Cuenta de la Hacienda Pública
Federal del ejercicio fiscal 2010 y
los informes trimestrales sobre la
Situación Económica de las
Finanzas Públicas y la Deuda
Pública.
Aun cuando el POTCC y los
informes presentados acerca de
la Gestión Pública, las acciones
reportadas no han permitido
conocer cómo estas acciones han
contribuido al combate a la
corrupción.
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el análisis de la Cuenta Pública, el Informe de Ejecución del
Plan Nacional de Desarrollo y los Informes de Labores de la SECOGEF, SECODAM y SFP, del periodo 1983-2012.
87
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Detección
El análisis de los reportes presentados en los documentos de rendición de cuentas del
Gobierno Federal mostró que para los sistemas de inteligencia se reportaron acciones
referidas a un documento técnico de interoperabilidad de los sistemas informáticos
automatizados de control de gestión, sin explicar el fin que persiguen en el combate a la
corrupción; así como a la aplicación del programa “Usuario simulado”, el cual opera
mediante la denuncia ciudadana. Estos dos aspectos no reflejan un sistema de inteligencia
que obtenga información a partir de la recolección, procesamiento, diseminación y
explotación de información, para la toma de decisiones en materia de corrupción.
Respecto del desarrollo de auditorías, los reportes indican el número de auditorías
realizadas para evaluar la eficacia y eficiencia de las dependencias y entidades en el
cumplimiento de sus objetivos, metas e indicadores y señalan que como resultado de las
revisiones practicadas se identificaron casos de presunta responsabilidad sin otorgar mayor
información sobre este último aspecto.
También se informa del número de contralorías internas disponibles para ejecutar el
programa anual de auditorías, y con el apoyo de auditorías externas para que éstas
verifiquen la transparencia de la información financiera de las entidades paraestatales, los
organismos descentralizados y los fideicomisos públicos no paraestatales, sin que se indique
el estado que guarda la administración pública sobre las áreas de riesgo identificadas con las
revisiones.
Asimismo, se reportan los recursos de las recuperaciones derivadas de las labores de los OIC
y de la Unidad de Operación Regional. De 1983 a 1993 sólo se reportaron estimaciones; de
1995 a 2006 los montos agregados de recuperaciones, ahorros e ingresos; y a partir de 2007
lo correspondiente a cada concepto desagregado.
En cuanto al monitoreo de los servidores públicos, en la Cuenta Pública la información se
reporta a partir de 2001, fecha en que se estableció el sistema electrónico de declaraciones
patrimoniales, e incluye el número de declaraciones presentadas y la clasificación por
modificación patrimonial, inicio de cargo, puesto o comisión, y de conclusión. El Informe de
Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo no hace referencia alguna a las declaraciones.
Los informes de labores de la SFP reportan el número de declaraciones presentadas y la
clasificación por modificación patrimonial, inicio de cargo, puesto o comisión, y de
conclusión desde 1983. A partir del 2000 se informa sobre las acciones de seguimiento de la
situación patrimonial de los servidores públicos, y de los casos que fueron turnados a las
áreas de responsabilidades por enriquecimiento ilícito.
Respecto de las denuncias ciudadanas, los reportes se presentan a partir de 1989 en los
informes de labores y de 2001 en la Cuenta Pública. En el Informe de Ejecución del Plan
Nacional de Desarrollo únicamente se reportó durante el periodo 2001-2006.
En los tres documentos se reportan las gestiones realizadas por la dependencia mediante el
Sistema Electrónico de Atención Ciudadana para el control, seguimiento y evaluación de las
88
Grupo Funcional Gobierno
peticiones, quejas o denuncias ciudadanas en contra de los servidores públicos. Sin
embargo, la información presentada no da cuenta sobre el número de quejas y denuncias
turnadas al área investigadora.
En el cuadro siguiente se presenta la síntesis de los aspectos reportados en los instrumentos
de rendición de cuentas del periodo 1983-2012, en el proceso de detección.
RENDICIÓN DE CUENTAS DEL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PROCESO DE DETECCIÓN, 1983-2012
SUBPROCESO
Sistemas de Inteligencia
Desarrollo de auditorías
CUENTA DE LA HACIENDA
PÚBLICA FEDERAL
No se reportaron acciones o
resultados en el periodo de
estudio.
Se reportó que para medir y
abatir los índices de corrupción se
realizaron auditorías directas de
alto impacto para que la
fiscalización se enfocara a evaluar
la eficiencia y eficacia en el
cumplimiento de las metas,
objetivos e indicadores de las
dependencias y entidades de la
APF, de estos actos dieron origen
a la identificación de casos con
presunta responsabilidad sin
mayor especificidad en la
información reportada.
1983-2012
INFORME DE EJECUCIÓN DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO
Es el periodo de 2007-2012 que se
reportó información relacionada
con la elaboración del Documento
Técnico de Interoperabilidad de los
Sistemas Automatizados de Control
de Gestión. En este documento se
establecieron las directrices que
deberán observar las instituciones
de la APF para habilitar la
comunicación entre sus Sistemas
Automatizados de Control de
Gestión; sin embargo, no se
especifica de que manera el
Sistema permita combatir a la
corrupción.
Es en el periodo de 2001-2006 que
se reportó el universo de
contralorías internas, que ascendió
a 212, mientras
que en las
auditorías externas se continuó
desarrollando el Programa Anual de
Auditorías Externas a efecto de una
mayor
transparencia
en
la
información
financiera
que
reportan
las
entidades
paraestatales,
órganos
desconcentrados y fideicomisos
públicos no paraestatales de la APF,
coadyuvando
a
dar
mayor
certidumbre a la sociedad en
cuanto a la gestión de la
administración.
INFORME DE LABORES
Es a partir de 2006 que se reportó como
parte de los mecanismos de Inteligencia
para el combate a la corrupción de la
Secretaría de la Función Pública la
estrategia
de
Usuario
Simulado,
atendiendo las denuncias ciudadanas de
forma inmediata y deteniendo en
flagrancia a los servidores públicos que
incurren en actos ilícitos.
Sin embargo, dicho programa opera en
función de las denuncias ciudadanas y no
como resultado de trabajos de inteligencia
que procuran identificar áreas susceptibles
de corrupción en los distintos trámites y
servicios de la APF, por lo cual no se puede
conocer el grado de avance de las acciones
de combate a la corrupción con los
resultados de dicho programa.
En el periodo 1995-2000, se reportó
información
concerniente
con
las
auditorías gubernamentales, así como de
las externas; los resultados se reportan en
términos del número de auditorías y
observaciones generadas, sin reportar el
impacto de las auditorías y en que
contribuyen a combatir la corrupción en la
APF.
Asimismo informa sobre el Programa Cero
Observaciones, con el cual informa sobre
las acciones en 35 instituciones de la APF.
No se cumplió la meta del indicador del
programa.
Aun cuando una de las acciones
sustantivas de la SFP son las
auditorías, en los informes de
ejecución del PND del periodo
1983-2012 no se reportaron
acciones que permitan identificar el
avance en el combate a la
corrupción mediante este esquema.
Monitoreo del patrimonio de
los servidores públicos
Se reportó a partir de 2001,
cuando se estableció el Sistema
Electrónico de Presentación de
Declaraciones
Patrimo-niales
(DECLARANET); los reportes
indican
el
número
de
declaraciones, clasificándolas por
modificación patrimonial; de
No se reportaron resultados en el
informe de ejecución en el periodo
de estudio.
Con la promulgación de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores
Públicos en 1983, se tiene la obligación de
presentar la declaración anual de situación
patrimonial, por lo que la dependencia
durante el periodo reportó el número de
declaraciones presentadas, clasificadas en
sus tres modalidades, inicial, de
89
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
RENDICIÓN DE CUENTAS DEL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PROCESO DE DETECCIÓN, 1983-2012
SUBPROCESO
CUENTA DE LA HACIENDA
PÚBLICA FEDERAL
inicio de un cargo, puesto o
comisión dentro de la APF, y de
conclusión.
1983-2012
INFORME DE EJECUCIÓN DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO
INFORME DE LABORES
modificación anual y por conclusión de
encargo. Asimismo, para el periodo 20072012, señaló el número de revisiones de
evolución
patrimonial:
iniciadas,
concluidas, remitidos a las áreas de
responsabilidades por enriquecimiento
inexplicable y archivadas por falta de
elementos.
Denuncias ciudadanas
En el periodo de 2001-2012 se
Es a partir del periodo de 2001Es a partir de 1989 que se reporta en los
reportó la gestión realizada
2006 que se reportó la atención
informes de labores las gestiones
ciudadana mediante los sistemas
mediante el Sistema Electrónico
realizadas por la dependencia en la
Electrónico de Atención Ciudadana
de Atención Ciudadana (SEAC) y
atención ciudadana mediante el Sistema
(SEAC) y de Atención Telefónica a la
el Sistema de Atención Telefónica
Electrónico de Atención Ciudadana (SEAC),
Ciudadanía (SACTEL), donde se
a la Ciudadanía (SACTEL) sobre el
para el control, seguimiento y evaluación
gestiona el número de quejas y
número de quejas y denuncias
de peticiones, quejas o denuncias,
denuncias atendidas. En 2011 sólo
ciudadanas
recibidas,
por
respecto a presuntas irregularidades de los
se reportaron páginas de internet
servidores públicos, sin especificar alguna
presuntas irregularidades de
para conocer algún aspecto de la
meta programada o por alcanzar; así como
servidores públicos, seguimientos
gestión gubernamental.
de irregularidad sobre trámites y
el Sistema de Atención Telefónica
servicios, solicitudes a diversas
(SACTEL), reportando el número de
autoridades, sugerencias para
peticiones ciudadanas, quejas, denuncias,
mejorar trámites y servicios, así
sugerencias,
solicitudes
y/o
como reconocimientos a servicios
reconocimientos recibidos.
o servidores públicos.
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el análisis de la Cuenta Pública, el Informe de Ejecución del Plan
Nacional de Desarrollo y los Informes de Labores de la SECOGEF, SECODAM y SFP, del periodo 1983-2012.
Procuración de justicia (investigación)
Las acciones se clasifican en los ámbitos administrativo y penal. En el administrativo los
reportes del Gobierno Federal hacen referencia al Sistema Nacional de Quejas, Denuncias y
Atención Ciudadana respecto de los presuntos actos de corrupción, así como de los
resultados obtenidos mediante el Programa Usuario Simulado; sin embargo, la información
no aporta elementos sobre el proceso que llevan las quejas y denuncias para determinar el
estado de trámite ni los asuntos remitidos a las áreas de responsabilidades para su sanción
correspondiente. Esta parte del proceso es importante porque es donde se determina la
relevancia de las quejas y se investiga la probable responsabilidad de los servidores públicos
inculpados por la ciudadanía.
En el ámbito penal, los reportes se han circunscrito a presentar el proceso de inicio,
investigación y resolución de las averiguaciones previas que se detonan a partir de la
denuncia ante el Ministerio Público. Sin embargo, esta información se presenta en forma
agregada sin especificar los procesos en contra de los servidores públicos que permita
determinar las conductas indebidas en las que incurren.
En el cuadro siguiente se presenta la síntesis de los aspectos reportados en los instrumentos
de rendición de cuentas del periodo 1983-2012, en el proceso de procuración de justicia.
90
Grupo Funcional Gobierno
RENDICIÓN DE CUENTAS DEL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PROCESO DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA, 1983-2012
1983-2012
SUBPROCESO
CUENTA DE LA HACIENDA PÚBLICA
FEDERAL
Ámbito administrativo
En el periodo de análisis se
reportaron los resultados obtenidos
de:
El Sistema Nacional de Quejas,
Denuncias y Atención a la
Ciudadanía.
Sistema Electrónico de Atención
Ciudadana –SEAC, que es el sistema
con el cual registra las peticiones
ciudadanas, incluidas las quejas.
INFORME DE EJECUCIÓN DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO
En este período reportó
principalmente los siguiente:
la
SFP
- Atención de quejas y denuncias
sobre
presuntos
actos
de
corrupción.
- Reportó los resultados obtenidos
del Programa Usuario Simulado.
En este período la PGR reportó las
siguientes acciones:
- Integración y resolución de
averiguaciones previas en el
ámbito federal
- Ejecución de órdenes de
investigación, localización y
presentación,
aprehensión,
reaprehensión y comparecencia.
- Implementación de mecanismos
tendentes a evitar prácticas
lesivas de los encargados de la
procuración de justicia.
- Atención de quejas y denuncias
en contra de servidores públicos
de la dependencia
- No
se
reportan
metas
alcanzadas.
Sin embargo, no se reportó
información sobre los delitos
cometidos por servidores públicos
de la APF y de la procuraduría.
FUENTE:
SECOGEF, SECODAM y la SFP reportaron en
los informes anuales; principalmente datos
relativos al registro de quejas y denuncias
captadas, atendidas y resueltas por diversas
dependencias y entidades.
De 1989 a 2000, se informó sobre el
fortalecimiento de la atención de quejas y
denuncias con el Sistema Nacional de
Atención Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL).
Sin embargo, no se informa sobre la forma de
resolución de las quejas y denuncias
procesadas.
Sin embargo, no se informa sobre la
forma de resolución de las quejas y
denuncias procesadas.
Ámbito penal
INFORME DE LABORES
No se reportó información sobre los
delitos cometidos por servidores
públicos de la APF y de la procuraduría.
De 2000-2012, la PGR destacó lo siguiente:
- Reuniones
de
coordinación
y/o
colaboración con instituciones públicas y
privadas para el acercamiento de
información y recabar los elementos
necesarios para el esclarecimiento de los
hechos probablemente constitutivos de
delito.
- Número de averiguaciones previas
iniciadas y despachadas contra servidores
públicos de la APF.
Asimismo, la PGR reportó las siguientes
acciones para combatir la corrupción dentro
de la procuraduría:
- Atención de quejas y denuncias.
- Realización de evaluaciones técnico
jurídicas.
- Visitas de inspección y de supervisión.
- Vistas e instrucciones.
- Averiguaciones previas iniciadas y
consignadas contra servidores públicos
de la PGR.
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el análisis de la Cuenta Pública, el Informe de Ejecución del Plan
Nacional de Desarrollo y los Informes de Labores de la SECOGEF, SECODAM y SFP, del periodo 1983-2012.
Impartición de justicia (sanción)
En este proceso se sancionan las conductas indebidas de los servidores públicos en el
ámbito administrativo y penal. En el primero, el Gobierno Federal reportó las sanciones
impuestas a los servidores públicos de la APF y la PGR, presentando la información en
términos de las sanciones aplicadas: suspensiones, amonestaciones, inhabilitaciones,
destituciones, así como las sanciones económicas.
91
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Asimismo informa sobre el número de sanciones firmes y revocadas por la autoridad
competente y refiere que la difusión de los servidores públicos sancionados se encuentra en
el Registro de Servidores Públicos Sancionados (RSPS). Sin embargo, la información no
incluye los montos recuperados por concepto de las sanciones económicas impuestas por la
comisión de conductas indebidas.
En el ámbito penal, no se presenta ningún seguimiento de las sanciones impuestas por el
Poder Judicial de la Federación a los servidores públicos de la APF y de la PGR que
incurrieron en prácticas indebidas, y por tanto información sobre la percepción del riesgo
para inhibir los actos de corrupción.
En el cuadro siguiente se presenta la síntesis de los aspectos reportados en los instrumentos
de rendición de cuentas del periodo 1983-2012, en el proceso de impartición de justicia.
92
Grupo Funcional Gobierno
RENDICIÓN DE CUENTAS DEL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL PROCESO DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA, 1983-2012
1983-2012
SUBPROCESO
Sanción administrativa
CUENTA DE LA HACIENDA PÚBLICA
FEDERAL
INFORME DE EJECUCIÓN DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO
En las cuentas públicas se incluyó
información relativa a las sanciones
administrativas
impuestas
a
servidores públicos de la APF y la
PGR.
amonestaciones;
suspensiones;
inhabilitaciones;
destituciones; y
económicas.
Durante el periodo de análisis se
informó sobre la emisión de las
siguientes sanciones administrativas
en contra servidores públicos de la APF
y PGR:
amonestaciones;
suspensiones;
inhabilitaciones;
destituciones; y
económicas.
Informó sobre el comportamiento de
las sanciones firmes que impuso la
dependencia, así como de la
superación de la meta de 2012 en esta
materia.
Reportó los resultados obtenidos del
Registro de Servidores Públicos
Sancionados (RSPS) de la APF y de la
PGR que incumplen con sus
obligaciones.
Sanción penal
FUENTE:
5.
SECOGEF, SECODAM y la SFP no
informa sobre las sanciones penales
impuestas a los servidores públicos
derivadas de la presentación de
elementos al Ministerio Público.
La PGR reporta sobre el porcentaje
de sentencias condenatorias en
materia de delitos del fuero federal.
Sin embargo, no informó resultados
sobre sanciones penales en contra
de servidores públicos de la APF ni
de la procuraduría como parte del
combate a la corrupción.
SECOGEF, SECODAM y la SFP no
informa sobre las sanciones penales
impuestas a los servidores públicos
derivadas de la presentación de
elementos al Ministerio Público.
No se reportó información sobre las
sanciones penales emitidas en contra
de servidores públicos de la APF y PGR,
en materia de corrupción.
INFORME DE LABORES
En el presente periodo se
reportaron
las
sanciones
impuestas a servidores públicos
que
incumplen
con
sus
obligaciones en el desempeño de
su cargo o comisión. La
información se desagrega por
dependencia y tipo de sanción:
a)
administrativas:
amonestaciones
públicas y privadas,
suspensiones,
inhabilitaciones,
destituciones; y
b)
económicas: número
y monto de las
sanciones
- Relación de sanciones firmes
y revocadas por dependencia
y tipo de sanciones.
- Difusión de la relación de
nombres de los servidores
públicos
que
fueron
sanciones
La SFP informa sobre la
formulación y presentación de
denuncias,
querellas
y
propuestas de declaratoria ante
la PGR.
En dichos registros se observa la
siguiente información:
Número de denuncias penales
por dependencia según número
de
personas
y
montos
involucrados.
Sin embargo, no informa sobre
las sanciones penales impuestas
a los servidores públicos
derivadas de la presentación de
elementos al poder Judicial de la
Federación.
No se reportó información sobre
las sanciones penales emitidas
en contra de servidores públicos
de la APF y PGR, en materia de
corrupción.
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el análisis de la Cuenta Pública, el Informe de Ejecución del Plan
Nacional de Desarrollo y los Informes de Labores de la SECOGEF, SECODAM y SFP, del periodo 1983-2012.
Fiscalización
En el contexto de la política pública de combate a la corrupción, la fiscalización superior es
un factor determinante en el uso racional y eficiente de los recursos públicos, ya que
fomenta el ejercicio de mejores prácticas de gobierno y promueve una actuación
institucional enfocada en la consecución de los bienes y servicios proyectados para
93
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
satisfacer las necesidades de los ciudadanos; y se sustenta en los artículos 73, 74 y 79 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen las funciones de
fiscalización de la Cámara de Diputados, por medio de la Auditoría Superior de la
Federación.
Por su naturaleza, la labor de fiscalización que desarrolla la Auditoría Superior de la
Federación se ubica en el marco del control externo, ya que se ejerce de manera posterior a
la gestión financiera de los recursos federales asignados tanto a los Poderes de la Unión, a
los entes públicos constitucionalmente autónomos, estados y municipios, como a los
particulares, por medio de una institución totalmente independiente de las entidades
fiscalizadas.
El control externo a cargo de la entidad de fiscalización superior de la Federación es
complementario del control interno que efectúan las propias estructuras orgánicas del
Gobierno Federal, para vigilar la aplicación del gasto federal, políticas y programas públicos,
así como la actuación de las dependencias gubernamentales y funcionarios públicos.
La Auditoría Superior de la Federación es la última instancia encargada de realizar auditorías
a los fondos públicos; no hay ninguna dependencia, organismo o institución por encima de
ella; en este sentido, es la autoridad máxima del país en materia de supervisión y
fiscalización de los recursos públicos, por lo que sus decisiones, señalamientos y
observaciones son finales y las dependencias públicas se ven obligadas a responder a ellas.
La entidad de fiscalización superior busca promover un desempeño público de conductas
honestas, responsables y transparentes, la implementación de medidas preventivas y
correctivas, la adopción de estándares internacionales y prácticas de buen gobierno y la
sanción, conforme a la ley, de conductas irregulares o dolosas en el ejercicio de los recursos
públicos. 54/
Las revisiones de la Auditoría Superior de la Federación sirven para prevenir actos
irregulares y, en su caso, detectar, investigar y sancionar las conductas indebidas de los
servidores públicos; por ello, en el periodo 2000-2010 se incrementó en más de tres veces el
número de auditorías, al pasar de 312 en 2000 a 1,031 en 2010; y se crearon las auditorías
de desempeño (en 2000) y las forenses (en 2009), a fin de complementar las de regularidad
y de revisar con mayor diligencia los sectores con mayor cantidad de observaciones.
En el cuadro siguiente se detallan los universales de la participación de la entidad de
fiscalización superior en los cuatro procesos de la política pública de combate a la
corrupción: prevención, detección, procuración de justicia (investigación) e impartición de
justicia (sanción).
54/
94
En los artículos 74, fracción IV, y 79, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2,
fracciones VI y VIII, 3, 4, 14, fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII, 16, fracciones IV, V, VI, VII, X, XII y XXI, 21, 24, 25 y demás
relativos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, se faculta a la ASF para fiscalizar los programas y su
ejecución; los ingresos y los egresos; si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, y si los
actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen, se ajustan a la
legalidad, y si no han causado daños y perjuicios en contra del Estado en su Hacienda Pública Federal o al patrimonio de
los entes públicos federales.
Grupo Funcional Gobierno
UNIVERSALES DE LA PARTICIPACIÓN DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN EN LA POLÍTICA PÚBLICA DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN, 2000-2010
200
0
Concepto
2001
200
2
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Total del
periodo
TMCA
1/
(%)
Prevención
Recomendaciones y recomendaciones al desempeño
3,1
83
3,118
2,50
5
2,295
3,064
4,269
6,655
7,620
6,295
5,909
6,935
51,848
8.1
312
355
336
338
424
627
754
962
987
945
1,031
7,071
12.7
110.0
Detección
Auditorías
Áreas de opacidad
En el periodo se identificaron 17 áreas de opacidad.
Investigación
2/
0
0
5
31
342
431
555
1,632
1,111
1,374
1,893
7,374
PO
3/
24
13
80
169
324
272
316
1,159
1,053
972
1,296
5,678
49.0
SA
4/
671
413
336
540
221
143
357
384
211
382
439
4,097
(4.2)
22
13
20
19
19
15
27
76
71
63
100
445
16.3
23
0
0
1
3
2
4
2
10
34
98
177
15.6
21
n.c.
PRAS
PEFCF
DH
5/
6/
7/
Sanción
Multas
7/
Recuperaciones 2001-2010 (millones de pesos)
FUENTE:
TMCA:
n.c.
n.d.
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4
17
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
59,441.7
n.c.
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con datos de los Informes del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de 2000 a 2010.
Tasa media de crecimiento anual.
No cuantificable.
No disponible.
1/
TMCA =
2/
3/
4/
5/
6/
7/
Promoción de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias.
Pliego de Observaciones.
Solicitud de Aclaración.
Promoción del Ejercicio de Comprobación Fiscal. De 2002 a 2004 la acción se denominaba “Solicitud de Intervención de la Instancia Recaudadora (SIIR).
Denuncia de Hechos. Incluye 17 denuncias de los años 1998 y 1999.
En 2009 se impusieron a los presidentes municipales de dos municipios de Baja California Sur, uno de Tlaxcala y uno de Aguascalientes ya que no atendieron los requerimientos multas
información solicitados por la Auditoría Superior de la Federación por un importe de 149.4 miles de pesos, con motivo de revisión de la Cuenta Pública de 2008, en términos de lo dispuesto por
artículo 32 de la LFRCF.
Con motivo de la revisión de la Cuenta Pública de 2010 se inició el procedimiento para la imposición de 17 multas por no haber atendido en el plazo establecido los requerimientos de informac
correspondiente a servidores públicos de dos instituciones públicas de Educación Superior y dos entidades de la APF, así como una sociedad civil, cinco organizaciones sociales y siete empresas.
A continuación se presentan los resultados de la fiscalización en los cuatro procesos de la
política pública de combate a la corrupción: prevención, detección, procuración de justicia
(investigación) e impartición de justicia (sanción).
Prevención
Las recomendaciones y recomendaciones al desempeño 55/ son las acciones realizadas por la
Auditoría Superior de la Federación, para la prevención de debilidades o deficiencias en los
mecanismos de operación y los sistemas de control administrativo, la identificación de
operaciones o bienes no registrados o registrados erróneamente, que no impliquen un daño
o perjuicio a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de la entidad fiscalizada. Se
55/
La recomendación es una sugerencia de carácter preventivo que la Auditoría Superior de la Federación formula a la
entidad fiscalizada o instancia competente para fortalecer los procesos administrativos, los sistemas de control y el
cumplimiento de metas y objetivos. Se utiliza en todo tipo de auditorías, excepto en las auditorías sobre el desempeño.
La recomendación al desempeño es una sugerencia de carácter preventivo que la entidad de fiscalización superior
formula a la entidad fiscalizada o instancia competente para fortalecer su desempeño, la actuación de los servidores
públicos y el cumplimiento de metas, objetivos y la elaboración o fortalecimiento de indicadores estratégicos, de gestión
y de servicios. Se utiliza sólo en las auditorías sobre el desempeño.
95
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
promueven para evitar la discrecionalidad en la toma de decisiones y propiciar el cabal
cumplimiento de las disposiciones normativas, así como para desalentar la comisión de
ilícitos.
En este sentido, las recomendaciones y recomendaciones al desempeño se convierten en
sugerencias de carácter preventivo que la Auditoría Superior de la Federación formula a la
entidad fiscalizada o instancia competente para reforzar sus procesos administrativos y
sistemas de control, así como fortalecer su desempeño, la actuación de los servidores
públicos y el cumplimiento de metas, objetivos y la elaboración o fortalecimiento de
indicadores estratégicos, de gestión y de servicios.
Entre 2000 y 2010, la entidad de fiscalización superior de la Federación formuló 51,848
recomendaciones y recomendaciones al desempeño. En ese periodo, estas acciones
tuvieron un crecimiento medio anual de 8.1%, al pasar de 3,183 acciones en 2000 a 6,935
recomendaciones en 2010.
Las recomendaciones y recomendaciones al desempeño formuladas se orientaron a
fortalecer los mecanismos de operación y control de las entidades fiscalizadas; promover la
elaboración, actualización o simplificación de la normativa; asegurar la confiabilidad de los
registros presupuestales y contables; impulsar reformas a la legislación; fomentar el
cumplimiento de los objetivos y metas; fortalecer los mecanismos de operación en términos
de la eficacia, la eficiencia y la economía del gasto público federal; alentar la implantación y
utilización de sistemas de medición del desempeño; fomentar el óptimo aprovechamiento;
aumentar la calidad de los bienes y la prestación de los servicios, y fortalecer los
mecanismos de control.
Detección
En materia de detección, en el periodo 2000-2011, las acciones realizadas por la Auditoría
Superior de la Federación para advertir y coadyuvar a evitar actos de corrupción fueron la
ejecución de 7,071 auditorías, de las cuales 5,398 (76.3%) fueron de regularidad; 1,083
(15.3%), de desempeño, 56/ 531 (7.5%), especiales, 43 (0.6%), de seguimiento y 16 (0.3%) de
situación excepcional, como se muestra en el cuadro siguiente:
56/
96
Incluye 95 auditorías financieras y de cumplimiento con enfoque de desempeño de 2010.
Grupo Funcional Gobierno
AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN, 2000-2010
Total del
Concepto
Desempeño
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
periodo
(a)
(b)
(c)
(d)
(e)
(f)
(g)
(h)
(i)
(j)
(k)
(l)
24
Desempeño a la APF
24
30
30
24
24
24
24
44
44
51
51
Estados y Municipios
Regularidad
Financieras
y
de
Cumplimiento
Inversiones Físicas
Sistemas
Estados y Municipios
72
190
228
23.9
18.3
64
61
102
119
129
8
129
126
72
76
411
75.6
286
260
249
312
522
615
716
693
708
780
5,398
11.7
155
134
129
127
145
155
176
200
199
325
361
2,106
8.8
23
54
60
50
88
80
92
101
127
119
130
924
18.9
2
10
3
1
2
0
0
2
20
0.0
77
88
68
78
285
347
415
365
39
52
Seguimiento
72
312
355
336
262
280
2,337
13.8
2
9
11
350.0
40
44
531
3.6
43
(26.0)
56
52
44
57
54
62
9
13
9
8
2
2
3
1
2
0
2
6
2
16
(6.5)
424
627
754
962
987
945
1,031
7,071
12.7
Situación Excepcional
FUENTE:
1,083
257
31
Total
205
672
Forenses
Especiales
191
TMCA 1/
338
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con datos de los Informes del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta
Pública 2000-2010 de la Auditoría Superior de la Federación.
TMCA:
Tasa media de crecimiento anual.
1/
TMCA=
De 2000 a 2010, las auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación se
incrementaron a una tasa promedio anual de 12.7%, al pasar de 312 auditorías en 2000 a
1,031 revisiones en 2010. Para hacer más eficaz la fiscalización, la Auditoría Superior de la
Federación incrementó en 8.5 veces las auditorías de desempeño, al pasar de 24 en el 2000
a 205 en 2010; asimismo, implementó en 2009 las auditorías forenses, 57/ de las cuales se
han practicado 11.
Al 2010, la Auditoría Superior de la Federación ha realizado 2,748 auditorías a estados y
municipios, el 38.9% de las 7,071 auditorías realizadas por la entidad fiscalizadora, con el
propósito de verificar y evaluar si los recursos públicos federales recibidos por las entidades
federativas y los municipios, ya sea mediante reasignaciones hechas por las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal o a través de los Ramos Generales 33 y 39, se
ejercieron de conformidad con lo dispuesto por la legislación y normatividad aplicables. Las
revisiones se enfocan sobre aspectos financieros, programáticos, presupuestales, de obra
57/
Consisten en la revisión y el análisis pormenorizado y crítico de los procesos, hechos y evidencias derivados de la
fiscalización, para la detección o investigación por la presunción de un ilícito, con el propósito de documentar las
conclusiones con pruebas válidas y suficientes.
97
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
pública y de legalidad, entre otros. Las materias por fiscalizar se eligen considerando la
importancia relativa de los recursos federales asignados a cada entidad federativa y
municipio, así como el interés de la diputación.
Las auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación se han enfocado a
revisar los temas de la agenda nacional, a efecto de tener mayor impacto con las acciones
de fiscalización e incidir en la mejora de las políticas públicas.
En los últimos diez años, como consecuencia de la fiscalización, la Auditoría Superior de la
Federación ha identificado 17 áreas de opacidad y riesgo en el Estado que es prioritario
atender mediante acciones puntuales para cerrar espacios a la corrupción, avanzar en los
procesos de transparencia y rendición de cuentas, contribuir al desarrollo institucional y
promover el buen gobierno. Las áreas son las siguientes:
1. Eficiencia recaudatoria
Ante los retos y demandas sociales, y la impostergable necesidad de un sano financiamiento
del desarrollo del país, se requiere de decisiones consecuentes para mejorar la eficiencia
recaudatoria del Estado Federal Mexicano, para lo cual resulta necesario dotar de mayores
facultades a estados y municipios, ampliar el padrón de contribuyentes, combatir
decididamente la evasión y la elusión fiscal, eliminar el sector informal de la economía y el
contrabando, simplificar y mejorar la progresividad del marco regulatorio impositivo,
otorgar certidumbre jurídica al contribuyente, establecer una política fiscal de largo plazo
que propicie certeza a las inversiones, elimine tratamientos preferenciales y mejore la
recuperación de los créditos fiscales.
2. Fideicomisos, Fondos, Mandatos y Contratos Análogos
Existe la apremiante necesidad de continuar impulsando una mayor transparencia en la
operación de estos instrumentos, fortalecer los controles y supervisión de su administración
y operación, y obligar, sin excepciones, a la rendición de cuentas del uso y destino de los
recursos públicos a ellos transferidos, incorporando los resultados de su ejercicio y los
remanentes en las cuentas públicas anuales respectivas. Adicionalmente, se considera
conveniente regular estas figuras jurídicas, precisando los casos en que sea legalmente
válido constituirlos, determinando el destino de los recursos remanentes en caso de
extinción, aplicando sanciones por irregularidades relacionadas con la opacidad financiera y
obligando a que sus estados financieros sean dictaminados por auditores externos.
3. Educación Pública, en sus componentes de calidad y cobertura
La Auditoría Superior de la Federación ratifica su convicción de que la educación constituye
el medio idóneo para superar los obstáculos que presenta el desarrollo del país. Esto supone
dar vigencia al mandato constitucional de universalidad de la educación, mediante una
política de largo plazo que privilegie la calidad, la adecuada cobertura de los servicios y el
mejoramiento de la infraestructura educativa del país.
En tanto no se modifique integralmente el Sistema Educativo Nacional, la corrupción y la
ineficiencia seguirán presentándose de una manera o de otra. La formación de los
98
Grupo Funcional Gobierno
ciudadanos debe incluir los valores fundamentales de la cultura democrática, y del respeto a
la legalidad, a los derechos humanos y a la preservación del medio ambiente.
4. Pensiones y jubilaciones
Es urgente para el Estado Federal Mexicano avanzar hacia políticas públicas integrales en
materia de pensiones y jubilaciones que consideren factores de universalidad, equidad,
sostenibilidad financiera y creación de reservas suficientes, las cuales resulten de estudios
técnicos actuariales que señalen expectativas de vida, años de trabajo y nivel de
aportaciones de patrones y trabajadores.
5. Recursos federales transferidos a Entidades Federativas, Municipios y Delegaciones
La transferencia de recursos federales a esos órdenes de gobierno es una de las áreas de
mayor opacidad, que requiere de la actualización de las reglas de operación de los fondos
del Ramo General 33 y, consecuentemente, de la Ley de Coordinación Fiscal. De igual forma,
es indispensable la homologación de los marcos jurídicos y normativos de las entidades
federativas con el del ámbito federal en materias de fiscalización superior, y de
presentación, revisión y aprobación de la cuenta pública.
Asimismo, se deberá establecer el principio de anualidad en el ejercicio del gasto para todos
los fondos; definir mecanismos que privilegien una distribución más equitativa de los
recursos entre la población marginada y las comunidades rurales; incorporar factores que
estimulen la eficacia y premien la eficiencia y transparencia en su ejercicio; construir un
sistema de indicadores de resultados que permita evaluar el desempeño; instrumentar un
programa de desarrollo institucional que fortalezca las capacidades técnicas y
administrativas; hacer públicos los informes del resultado de la fiscalización de las cuentas
públicas en las entidades federativas; e impulsar una mayor participación social en la
distribución y aplicación de estos recursos.
6. Proyectos de infraestructura productiva de largo plazo (PIDIREGAS)
Al término de 2008, en el marco de la reforma energética efectuada se decidió absorber la
deuda de Petróleos Mexicanos derivada de los PIDIREGAS, con el fin de equilibrar la
situación financiera del organismo. Adicionalmente, en la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria se incorporó la prohibición a Petróleos Mexicanos de continuar
realizando inversiones mediante este esquema. De acuerdo con ello, a partir del ejercicio
fiscal de 2009 deberá mantenerse una estrecha vigilancia del cumplimiento de estas
disposiciones y medir su impacto futuro en las finanzas públicas. En el caso de la Comisión
Federal de Electricidad, deberán permanecer activos los procedimientos de supervisión,
control y evaluación financiera y operativa de los PIDIREGAS con el fin de evaluarlos y
establecer la procedencia de aplicar el mismo tratamiento que se utilizó para el caso de
Petróleos Mexicanos.
7. Recursos destinados a Procesos Electorales
Todos los asuntos vinculados con los procesos electorales deben formar parte de un nuevo
marco jurídico electoral de carácter integral que permita ordenar los procesos existentes y
99
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
evitar el desvío de recursos públicos en los tres órdenes de gobierno. Se requiere avanzar en
la fiscalización de recursos en materia electoral. Entre otras medidas para fortalecer el
Estado de Derecho en esta materia, se deberá analizar una iniciativa de ley para los partidos
políticos que los obligue a rendir cuentas a los ciudadanos y a sus propios militantes, y a
transparentar de manera pública y obligatoria los considerables recursos que manejan.
8. Sistema Contable Gubernamental
En la actualidad, el sistema contable gubernamental del Estado Federal Mexicano registra
inadecuadamente, como partidas de gasto, los bienes que se adquieren, lo que ocasiona
que dichos activos no se reflejen en el patrimonio público. La ausencia de sistemas
apropiados que regulen y ordenen la función administrativa del ingreso, del gasto y del
patrimonio, impide que los procesos de registro y control de los recursos sean desarrollados
con la transparencia y rigor requeridos.
La instrumentación de la Ley General de Contabilidad Gubernamental deberá cuidar que las
normas y lineamientos contables se formulen con la debida claridad, tomando en
consideración las limitaciones de aquellos municipios con poca capacidad administrativa
para aplicar registros contables técnicamente avanzados. De igual forma, se estima
necesario que el manual que se diseñe al efecto incluya, con precisión y sencillez, cuentas,
instructivos y guías contabilizadoras que permitan un adecuado registro, en términos
presupuestarios de ingreso-gasto, y en términos patrimoniales y acumulativos de los
activos, pasivos y hacienda pública.
9. Sistemas de Evaluación del Desempeño
Existen problemas estructurales en todos los niveles de la administración pública que
impiden crear las condiciones necesarias para una evaluación del desempeño con garantía
de calidad. Entre las principales limitaciones se encuentran: objetivos de programas públicos
que, en muchas ocasiones, son de carácter múltiple y contradictorio; inadecuada
correlación de los objetivos globales con los objetivos específicos y metas correspondientes;
ausencia de objetivos y metas pertinentes y medibles en términos de resultados alcanzados,
eficacia, eficiencia y economía, y exceso de indicadores irrelevantes. Se requiere avanzar
hacia la construcción de sistemas para evaluar la acción pública, con objeto de que, a partir
de datos fiables sobre los resultados, se rindan cuentas y se informe a los ciudadanos sobre
el uso de los recursos y el grado de cumplimiento de los objetivos y metas. Lo anterior
permitiría complementar los procesos de planeación, dar viabilidad al presupuesto basado
en resultados y mejorar la calidad del gasto.
10. Donativos de recursos públicos
Los resultados que ha generado la ASF reflejan la necesidad de establecer una instancia
única, responsable de autorizar la entrega de donativos, de instrumentar normas y reglas
claras para su otorgamiento, así como de diseñar y operar un sistema para su registro,
control y seguimiento, con el propósito de abatir la discrecionalidad existente, y dar orden y
transparencia al origen y aplicación de estos fondos públicos.
100
Grupo Funcional Gobierno
11. Mejora regulatoria
La magnitud de recursos económicos y financieros que comprende esta asignatura y su
impacto en la productividad nacional obliga a impulsar acciones firmes para combatir el
exceso de trámites, ya que este fenómeno propicia un alto grado de corrupción y opacidad
en la administración pública. En consecuencia, es prioritario llevar a cabo una simplificación
regulatoria integral en los tres órdenes de gobierno, con base en la identificación y
eliminación de los trámites innecesarios y de aquellos donde se registra la mayor incidencia
de actos de corrupción y discrecionalidad.
12. Remuneraciones de los Servidores Públicos
La existencia de regímenes distintos de remuneraciones, y en algunos casos de excepción,
complica, confunde y refleja una alta opacidad y un exceso de discrecionalidad en materia
de remuneraciones, debido a la falta de criterios universales en toda la administración
pública. La política pública en materia de remuneraciones a servidores públicos tiene que
considerar la generalidad de las normas aplicables, con el fin de que prevalezcan los
principios de universalidad, legalidad, justicia y equidad.
13. Preservación del Medio Ambiente
Ante la difícil situación del medio ambiente en México, se requiere de un adecuado
esquema normativo regulatorio y de la instrumentación de una política integral de
desarrollo ecológico que oriente el mejoramiento y preservación ambiental, mediante
programas y proyectos sustentables de corto, mediano y largo plazos, con un
financiamiento que lo haga posible y con un marco jurídico que sancione, con firmeza, todos
los incumplimientos.
14. Subejercicios presupuestales
Deben impulsarse acciones que faciliten la plena disposición de los recursos autorizados, así
como establecer una adecuada regulación sobre aquellos que eventualmente no sean
ejercidos, acotando la discrecionalidad que existe en su aplicación, y obligando a los
ejecutores de gasto de los tres órdenes de gobierno a que invariablemente reintegren los
recursos no ejercidos a la Tesorería de la Federación, para evitar su desvío, o bien para
inhibir la acumulación de disponibilidades, con el fin de que puedan ser efectivamente
utilizados en la satisfacción de necesidades prioritarias y estratégicas del país y de la
población.
15. Disponibilidades de recursos
Se requiere de acciones normativas que sólo permitan aumentos de disponibilidades
cuando efectivamente correspondan a fines específicos que alienten el desarrollo de la
población y se sujeten al control legislativo, para garantizar la rendición de cuentas
correspondiente. Si fuere necesario, debería corregirse esta situación mediante reformas a
la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y las previsiones
correspondientes en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
101
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
16. Discrecionalidad de los servidores públicos
Para avanzar en la atención de esta área de riesgo, es indispensable reformar y fortalecer
los esquemas normativos vigentes, con el fin de contar con marcos legales que limiten las
facultades discrecionales de actuación y decisión de los servidores públicos, así como de una
simplificación administrativa y una mejora regulatoria que acoten la discrecionalidad que
vulnera la eficacia, eficiencia y economía de la gestión pública.
17. Regulación y supervisión del Estado
Una inadecuada e insuficiente regulación y supervisión del Estado impacta en la economía y
en la sociedad, genera distorsiones en los objetivos, propósitos y metas de las políticas
públicas, propicia la discrecionalidad en las decisiones y autorizaciones, e invita a la
negligencia, al dispendio, a la ineficiencia y al mal uso de los recursos públicos. Con el
objetivo de impulsar la transparencia y la rendición de cuentas en todos los ámbitos de la
gestión pública, es imperativa la atención inmediata de esta área de alto riesgo, mediante la
aplicación de programas, acciones y mecanismos puntuales orientados a fortalecer las
atribuciones de los entes públicos encargados de las funciones de regulación y supervisión
de las actividades y procesos que han sido delegados a particulares, teniendo como
premisa, que ello es, desde cualquier perspectiva, una responsabilidad insoslayable del
Estado Federal Mexicano.
La atención integral que se les otorgue a las 17 áreas sensibles tendrá como resultado un
gasto público más eficiente, abatir la corrupción, disminuir los subejercicios presupuestales,
así como las disponibilidades excesivas de recursos y la discrecionalidad en el manejo de los
mismos, preservar el patrimonio nacional, liberar recursos para programas prioritarios,
solucionar problemas estructurales e identificar oportunidades para mejorar el desempeño
de las instituciones públicas, todo lo cual fortalecerá la gestión gubernamental en aras de
consolidar la confianza de la sociedad.
Procuración de justicia (Investigación)
Como resultado de la fiscalización de las Cuentas Públicas de 2000 a 2010, la Auditoría
Superior de la Federación formuló 17,771 acciones que requirieron de la investigación para
acreditar los actos irregulares de los servidores públicos presuntamente responsables: 7,374
(41.5%) Promociones de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias (PRAS); 5,678
(31.9%) Pliegos de Observaciones: 4,097 (23.1%) Solicitudes de Aclaración; 445 (2.5%);
Promociones del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal (PEFCF), y 177 (1.0%)
Denuncias de Hechos.
Las PRAS formuladas por la presunción del incumplimiento de disposiciones normativas en
el desempeño del empleo, cargo o comisión de los servidores públicos aumentaron a una
tasa media anual de 110.0%, de 5 promociones en 2002 a 1,893 en 2010. Al 30 de
septiembre de 2012, se tenía concluidos 5,797 (96.5%) de las 6,010 PRAS emitidos en el
periodo de 2007 a 2010.
102
Grupo Funcional Gobierno
En el periodo 2000 – 2010, los Pliegos de Observaciones (PO) se incrementaron en tasa
media anual de 49.0%, al pasar de 24 en 2000 a 1,296 pliegos en 2010, por presuntos daños
o perjuicios o ambos, ocasionados a la Hacienda Pública Federal. Al 30 de septiembre de
2012, se tenía concluidos 2,573 (56.3%) de los 4,480 PO emitidos en el periodo de 2007 a
2010.
Las Solicitudes de Aclaración promovidas por la entidad de fiscalización superior de la
Federación para requerir a las entidades fiscalizadas o instancias competentes la
documentación que aclare y soporte las operaciones y los montos no justificados, no
comprobados o no aclarados durante la revisión, tuvieron un decremento medio anual de
4.2%, al pasar de 671 solicitudes en 2000 a 439 acciones en 2010.
En el periodo 2000-2010, las Promociones del Ejercicio de la Facultad de Comprobación
Fiscal (PEFCF) crecieron en promedio anual 16.3%, de 22 en 2000 a 100 en 2010. Con las
PEFCF se informó a la autoridad tributaria sobre una posible evasión fiscal o la presunción
de errores aritméticos, omisiones u otros que aparezcan en las declaraciones, solicitudes o
avisos fiscales, a efecto de que en el ámbito de su competencia llevara las investigaciones
correspondientes.
En el periodo 2000-2010, las denuncias presentadas por la Auditoría Superior de la
Federación al Ministerio Público Federal aumentaron a una tasa media anual de 15.6%, al
pasar de 23 en 2000 a 98 en 2010.
De acuerdo con el reporte denuncias penales presentadas por la Auditoría Superior de la
Federación, “Estado de las Denuncias”, de las 177 denuncias presentadas con motivo de la
revisión de las Cuentas Públicas de 2000 a 2010, el 82.5% (146) se encontraban en
averiguación previa; el 6.2% (11) fueron consignadas; 4.5% (8) se acumularon a otras
investigaciones del Ministerio Público; 3.4% (6) se declararon en reserva, y el 3.4% restante
(6) la autoridad correspondiente resolvió el No Ejercicio de la Acción Penal.
A efecto de fortalecer la investigación de los asuntos con presunta responsabilidad, con
motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2009, la Auditoría Superior de la Federación
incorporó en su estructura a las auditorías forenses que consisten en la revisión y el análisis
pormenorizado y crítico de los procesos, hechos y evidencias derivados de la fiscalización,
para la detección o investigación por la presunción de un ilícito, con el propósito de
documentar con pruebas válidas y suficientes las conclusiones derivadas de los hallazgos e
irregularidades detectadas, apoyándose cuando así se requiera, con la tecnología y
herramienta forense para el desarrollo de sus investigaciones. En el bienio 2009-2010 la
Auditoría Superior de la Federación ejecutó 11 auditorías de este tipo.
Impartición de justicia (Sanción)
Como resultado de las acciones promovidas por la ASF con motivo de la revisión de las
cuentas públicas del periodo período 2001 – 2010, al 30 de septiembre de 2012 se han
recuperado 59,441.7 millones de pesos en favor de la Hacienda Pública Federal, como se
muestra en el cuadro siguiente:
103
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
RESUMEN DE RECUPERACIONES OBTENIDAS POR LA AUDITORÍA SUPERIOR
DE LA FEDERACIÓN CON MOTIVO DE LA REVISIÓN DE LAS CUENTA PÚBLICA 2001-2010
(Datos al 30 de septiembre de 2012)
Concepto
Poder Ejecutivo
Poder Judicial
Poder Legislativo
Órganos Autónomos
Instituciones Públicas de Educación Superior
Recursos Federales Transferidos a Entidades Federativas,
Municipios y Delegaciones 1/
Total
Millones de pesos
25,245.9
289.6
113.4
378.6
32.7
33,381.5
59,441.7
Part. (%)
42.5
0.5
0.2
0.6
n.s.
56.2
100.0
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Informe para la Honorable Cámara de Diputados del
estado que guarda la solventación de observaciones y acciones promovidas a las entidades fiscalizadas.
1/
Se incluyen 1,166.9 millones de pesos que las Entidades de Fiscalización Suprior Locales reportaron como
recuperaciones de auditorías practicadas en coordinación con la ASF.
Las recuperaciones realizadas por la Auditoría Superior de la Federación se concentraron en
las provenientes de los recursos transferidos a estados y municipios con 33,381.5 millones
de pesos (56.2%) y de la APF con 25,245.9 millones de pesos (42.5%), las cuales en conjunto
absorben 58,627.4 millones de pesos que representan el 98.7% de los 59,441.7 millones de
pesos recuperados.
A este respecto, en el periodo de análisis, la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior
de la Federación (CVASF), en cumplimiento de sus atribuciones, ha revisado los productos
de la fiscalización superior, con lo que ha identificado diversas áreas de oportunidad para
mejorar la labor fiscalizadora de la ASF. 58/
Para atender las áreas de oportunidad definidas por la comisión, la entidad de fiscalización
superior de la Federación ha formulado Programas de Mejora para concretar, en forma
ordenada y sistemática, la expectativa que comparten la CVASF y la ASF de contribuir al
mejoramiento del proceso de fiscalización superior; a la consecución de las metas y
objetivos de los programas; a la utilización eficiente, eficaz y honesta de los recursos
públicos, así como a la transparencia y rendición de cuentas del gobierno frente a la
sociedad. Destacan por su importancia las acciones siguientes:
•
Para incrementar los elementos técnicos de la fiscalización superior, la ASF
incorporó en su normativa institucional, las mejores prácticas de auditoría,
establecidas por la Organización de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)
en sus estándares internacionales (ISSAI), en consecuencia, para fiscalizar la Cuenta
Pública, la ASF aplica con rigor y consistencia los principios, las normas, el esquema
operativo y la metodología establecidos en su marco normativo.
•
La ASF mantiene la certificación de su Sistema de Gestión de la Calidad, conforme a
la Norma Internacional ISO 9001:2008, que comprende los procesos de Planeación
de Auditorías, Desarrollo de Auditorías, Integración del Informe del Resultado,
58/ Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, Conclusiones derivadas del Análisis al Informe del
Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 y Recomendaciones para la Auditoría Superior de la
Federación.
104
Grupo Funcional Gobierno
Seguimiento de Observaciones y Acciones, Fincamiento de Responsabilidades
Resarcitorias y de Administración.
•
Se ha incrementado el número de auditorías orientadas a evaluar el desempeño de
entes y programas estratégicos, con la finalidad de contar con mensajes integrales
sobre los temas de la agenda nacional, a fin de que la Cámara de Diputados cuente
con mayor información para la toma de decisiones sobre la asignación
presupuestaria.
•
En consecuencia, se presentan las conclusiones de la fiscalización realizada a cada
grupo funcional y al gasto federalizado para atender así la petición de la CVASF de
avanzar en la construcción de una opinión global sobre la ejecución de las
principales políticas públicas y programas presupuestarios, y la actuación de las
instituciones de la APF.
•
En 2010, la colaboración de la ASF con las EFSL entró en una nueva etapa, que se
enmarca en el inicio del proceso de desarrollo del Sistema Nacional de Fiscalización,
el cual busca coordinar los esfuerzos de las instituciones de fiscalización superior,
auditoría y control, para apoyar una creciente eficiencia en la gestión
gubernamental y promover el cumplimiento de los objetivos de las políticas
públicas, el manejo honesto de los recursos públicos, la transparencia y la rendición
de cuentas.
•
En el Informe del Resultado se incluyó un análisis de la recurrencia de las
irregularidades, vinculadas con la cuantificación monetaria de las observaciones
para ubicar la magnitud del problema.
•
La ASF llevará al cabo el análisis correspondiente para informar a la Comisión de
Vigilancia de la ASF los casos específicos en los que ha detectado, en las
observaciones efectuadas, el exceso de discrecionalidad existente, así como las
medidas correctivas correspondientes.
En suma, las actividades señaladas permiten fortalecer el control externo realizado
mediante la fiscalización superior. Ésta privilegia el enfoque preventivo para superar las
debilidades de las dependencias y entidades fiscalizadas, sin dejar de promover ante las
instancias correspondientes las sanciones a que haya lugar por las conductas ilícitas
detectadas con las revisiones, dadas las atribuciones de la Auditoría Superior de la
Federación.
Sin embargo, es necesario precisar que la fiscalización que se ejerce en el control externo,
debe transitar en forma coordinada a un estadio superior que permita articular los
resultados de la fiscalización con el control interno y la contraloría social e integrarse a una
política de Estado de combate a la corrupción.
105
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
6.
Resultados de la política pública
En este apartado se presentan los principales resultados de la política de combate a la
corrupción para el periodo 1983-2012, en función de la información disponible por la SFP y
de acuerdo con las fechas de implementación de las actividades realizadas por el gobierno
federal para este propósito. Los resultados se presentan por cada uno de los cuatro
procesos definidos por las convenciones internacionales anticorrupción: prevención,
detección, procuración de justicia (investigación) e impartición de justicia (sanción).
6.1.
Prevención
Armonización legal con los tratados internacionales
La SFP estableció como mecanismo de control de avances de los compromisos de las
convenciones internacionales las Fichas de Línea de Acción, ya que forman parte de las
metas del PNRCTCC 2008-2012; en la correspondiente a la línea de acción 5.4.2. “Promover
el cumplimiento y la armonización de la legislación en el ámbito nacional con los
instrumentos internacionales en materia de combate a la corrupción” estableció como
resultados esperados “armonizar la legislación a nivel nacional aplicable, a partir de las
recomendaciones internacionales que ha suscrito el Estado Mexicano, en materia de
prevención y combate a la corrupción.”
En la Ficha de Línea de Acción 5.4.2., la dependencia registró las acciones para promover el
diseño y la promulgación de la Ley Federal Anticorrupción en la Contratación Pública en las
compras públicas y de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, así como un par de reformas, una a la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y otra al Código Penal Federal.
También reportó la creación de un grupo de trabajo de la SFP para atender la evaluación de
la Fase II de evaluación de la OCDE.
En cuanto a la armonización contable, la SFP acreditó su participación en la Primera y
Segunda Reunión Anual de Armonización Contable, la realización de un cuestionario a las 32
entidades federativas para determinar su avance en esta materia, con lo que determinó que
29 entidades federativas reportaron la publicación, en sus respectivos medios locales, de las
listas de cuentas alineadas al plan de cuentas; clasificadores presupuestarios y/o catálogo
de bienes, entre otras acciones.
Estas acciones muestran que la SFP promovió diversas reformas a la legislación federal, a fin
de cumplir con las recomendaciones de las convenciones internacionales; sin embargo, no
acreditan la promoción de la armonización de la legislación en el ámbito nacional con los
instrumentos internacionales en materia de combate a la corrupción.
106
Grupo Funcional Gobierno
Cumplimiento de las convenciones internacionales para el combate a la corrupción
La SFP estableció como mecanismos de seguimiento de las convenciones internacionales
para el combate a la corrupción un Grupo de Alto Nivel encargado de preparar las reuniones
de seguimiento de la OEA y la OCDE, así como las Fichas de Línea de Acción del PNRCTCC
2008-2012, con las cuales se da seguimiento a las líneas de acción e indicadores del
programa referido. 59/
Con la revisión de las fichas correspondientes a la estrategia 5.4. “Vigilar el cumplimiento de
las Convenciones Anticorrupción en la Administración Pública Federal” del PNRCTCC 20082012, se constató que en ellas se registran las acciones realizadas, pero éstas carecen de
una programación que permita identificar los compromisos por atender. Asimismo, el
personal de la ASF, requirió a la SFP los mecanismos de control de los compromisos y
sugerencias realizados por los grupos de trabajo de las convenciones internacionales, en los
que se identifiquen los aspectos que se deben cumplir de manera obligatoria y los asuntos
que únicamente constituyen acciones de mejora. Al respecto, la dependencia señaló que no
cuenta con un tablero de control de las actividades de los compromisos de las convenciones
internacionales anticorrupción. 60/
La SFP también señaló que en los informes derivados del cumplimiento de los compromisos
adquiridos en el marco de las convenciones internacionales anticorrupción se señalan las
acciones y resultados obtenidos. Los informes referidos son los siguientes:
Informes finales OCDE (FASE I, II y III)
1.
2.
3.
4.
Reporte Fase 1, 2000
Reporte Fase 2, 2003-2004
Reporte de seguimiento, Fase 2-bis, 2005-2006
Reporte Fase 3, 2011
Informes finales OEA
5.
6.
7.
Informe Primera Ronda, 2005
Informe Segunda Ronda, 2007
Informe Tercera Ronda, 2010
Informes ONU
8.
Informe de Programa Piloto de Naciones Unidas, 2007.
La Auditoría Superior de la Federación revisó los Informes Finales para México de la primera
a la cuarta rondas de evaluación realizadas por la OEA a la Convención Interamericana
contra la corrupción y de la primera a la tercera fases realizadas por la OCDE a la Convención
para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones comerciales
internacionales.
59/
Acta Administrativa Circunstanciada de Auditoría núm. 002/CP2011 del 22 de noviembre de 2011; y oficio
UCGP/209/2214/2012 del 24 de agosto de 2012.
60/
Idem.
107
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Como resultado, la Auditoría Superior de la Federación concluyó que las evaluaciones se
realizan con una periodicidad irregular, lo cual impide conocer el avance anual en el
cumplimiento de los compromisos internacionales; que no se han evaluado todos los
compromisos establecidos por el Estado Federal Mexicano; que se han cumplido 11 de los
45 compromisos contraídos con la OCDE, y que se han cumplido 6 de los 53 compromisos
evaluados por la OEA.
En los informes finales se establece que México ha realizado diversas acciones que le han
permitido incluso transmitir sus prácticas a otros países de la región; sin embargo, se
han recibido 54 recomendaciones que le han servido para atender plenamente 3 de los 29
aspectos comprometidos. 61/
En el caso de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, al 2011 no se había
establecido un mecanismo de seguimiento por parte de la ONU, por lo cual en 2007 la SFP
preparó un informe de Programa Piloto. Como resultado del Programa Piloto, en 2011 se
formalizó el Mecanismo de Examen de la Aplicación de la Convención de Naciones Unidas
contra la Corrupción.
Durante el tercer periodo de sesiones del Grupo de Examen de la Aplicación de la
Convención de las Naciones Unidas, realizado en junio de 2012, se definió que México será
evaluado por Perú y Azerbaiyán en el 2013. Los temas que serán analizados en dicha
evaluación corresponden a las acciones realizadas para atender los capítulos III
“Penalización y Aplicación de la Ley” y IV “Cooperación Internacional” de la Convención de
las Naciones Unidas Contra la Corrupción. 62/
En complemento del análisis del cumplimiento de las convenciones internacionales, con la
auditoría número 58 “Combate a la corrupción” practicada a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (SHCP), la Auditoría Superior de la Federación constató que en 2011, la
Unidad de Asuntos Internacionales de Hacienda (UAIH) de la SHCP, no dio seguimiento al
cumplimiento de los acuerdos y compromisos relacionados con la política de la hacienda
pública contenidos en las tres convenciones internacionales suscritas por México contra la
Corrupción.
En materia de lavado de dinero, de acuerdo con los resultados de la auditoría 58 “Combate
a la corrupción”, la Auditoría Superior de la Federación constató que en complemento de los
61/
Las recomendaciones formuladas, se orientan fundamentalmente a: fortalecer la implementación de normas jurídicas
relacionadas con el combate a la corrupción, fortalecer mecanismos de participación ciudadana, fortalecer las
capacidades con acciones de capacitación de los servidores públicos, seleccionar y desarrollar procedimientos e
indicadores para verificar el seguimiento de las recomendaciones establecidas, fortalecer los sistemas de contratación
de servidores públicos, fortalecer los sistemas de adquisiciones de bienes y servicios, diseñar e implementar campañas
de concientización, reformar el artículo 222, fracción II, para precisar el aspecto de espontaneidad de la comisión del
delito, considerar la convención para los propósitos de extradición, fortalecer las mecanismos interinstitucionales del
país, tales como la adopción e implementación del Sistema Nacional de Fiscalización, elaborar información estadística
más detallada relativa a las investigaciones por hechos de corrupción, agilizar la toma de decisiones en los casos
investigados, fortalecer la coordinación interinstitucional para hacer efectivos los cobros de los procedimientos
resarcitorios, y contar con una plataforma electrónica que permita analizar la información de las declaraciones
patrimoniales y realizar análisis de evolución patrimonial.
62/
Oficio UCGP/209/2214/2012, de fecha 24 de agosto de 2012, remitido por la Unidad de Control de la Gestión Pública de
la Subsecretaría de Control y Auditoría de la Gestión Pública de la SFP.
108
Grupo Funcional Gobierno
acuerdos establecidos en la OEA y en la ONU, para cumplir con las acciones tendientes a
combatir el lavado de dinero, México se incorporó al Grupo de Acción Financiera Contra el
Blanqueo de Capitales (GAFI), para contar con estándares internacionales en esta materia. El
GAFI definió dichos estándares con la emisión de 40 recomendaciones para evitar el lavado
de dinero, de éstas, 16 se relacionan con el combate a la corrupción.
La situación al 2011 de las 16 recomendaciones del GAFI relacionadas con el combate a la
corrupción es la siguiente: 3 (18.8%) están cumplidas; 7 (43.7%) se encuentran mayormente
cumplidas; 4 (25.0%) se han cumplido parcialmente, y las 2 restantes (12.5%) no se han
cumplido, lo que significa que las acciones realizadas no han permitido cumplir cabalmente
13 recomendaciones (81.2%) del total. 63/
La Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la SHCP no acreditó las acciones realizadas en
2011 para impulsar el cumplimiento de las 3 recomendaciones que todavía no están
cumplidas y que son de su ámbito de competencia, las cuales representan el 75.0% de las 4
recomendaciones bajo su responsabilidad.
En atención a la reunión de presentación de resultados preliminares, la UIF presentó el
"Séptimo Informe de Avance de la Evaluación Mutua junio de 2012" que remitió al GAFISUD
en el cual reporta que ya se atendieron las recomendaciones del GAFI. No obstante,
también informó que: "Es importante destacar (…), aún no existe un pronunciamiento por
parte de dicho organismo al respecto.”
En dicho informe se señala que una de la recomendaciones más importantes es la
correspondiente a la formulación de una ley para evitar el lavado de dinero, sobre lo cual se
reportó que: “la Iniciativa de Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones
con Recursos de Procedencia Ilícita fue aprobada por la Cámara de Senadores el 28 de abril
de 2011 y más recientemente por la Cámara de Diputados el 30 de abril de 2012.
Actualmente, la Iniciativa fue turnada nuevamente a la Cámara de Senadores, ya que en la
Cámara de Diputados se incorporaron algunos cambios que deben ser analizados y, en su
caso, aprobados por la cámara de origen. Se prevé que la misma pueda ser aprobada en
definitiva durante el siguiente periodo ordinario de sesiones que inicia el 1 de septiembre
de 2012 y concluye el 15 de diciembre del mismo año.” 64/
El 17 de octubre de 2012 se publicó en el DOF la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita con el objeto de proteger
el sistema financiero y la economía nacional, estableciendo medidas y procedimientos para
prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, por
medio de una coordinación interinstitucional, que tenga como fines recabar elementos
útiles para investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia
63/
Las calificaciones que el Grupo de Acción Financiera Contra el Blanqueo de Capitales (GAFI) asigna se clasifican de la
manera siguiente: cumplida, cuando se observa plenamente la recomendación con respecto a todos los criterios
esenciales; mayormente cumplida, cuando hay deficiencias menores cumpliéndose plenamente con la gran mayoría
de los criterios esenciales; parcialmente cumplida, cuando el país ha tomado cierta acción de peso y cumple con
algunos de los criterios esenciales; y no cumplida, cuando hay importantes deficiencias y se incumple con una gran
mayoría de los criterios esenciales.
64/
Séptimo Informe de Avance de la Evaluación Mutua de México, Seguimiento Intensificado, junio 2012.
109
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
ilícita, los relacionados con estos últimos, las estructuras financieras de las organizaciones
delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento. 65/
Por lo que hace a la extradición, con la auditoría 57 “Combate a la corrupción”, la Auditoría
Superior de la Federación constató que para la Convención de la OEA, la Procuraduría
General de la República (PGR) participó en los trabajos de la Tercera Ronda, cuyos temas de
revisión fueron mayormente de su competencia (prevención del soborno de funcionarios
públicos nacionales y extranjeros, soborno transnacional, enriquecimiento ilícito y
extradición). 66/
En la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE), la PGR participó desde el inicio de este proceso colaborando
en los temas de su competencia en la integración de la respuesta al Cuestionario de la Fase
3 y Preguntas Complementarias; en la realización de la visita in situ a nuestro país por parte
del equipo examinador; en la elaboración de los comentarios al proyecto de informe
preliminar de nuestro país, así como en la atención de la reunión citada, en la cual se
presentó y adoptó el informe final de México.” 67/
Las acciones programadas en 2011 por la PGR contribuyeron en la implantación de las
disposiciones establecidas en la Convención en materia del combate del cohecho de
servidores públicos, como instancia competente en la investigación y persecución de delitos
de ese tipo.
En el caso de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, “Convención de
Mérida", la PGR colaboró en los asuntos de su competencia para la participación de México
en la IV Conferencia de los Estados Parte que se celebró del 22 al 24 de octubre de 2011 en
Marrakech, Marruecos; cabe señalar que en 2012 inició el proceso de evaluación a México
sobre la Aplicación de la Convención de la ONU. 68/
Control de la gestión pública
•
Interno
De igual manera que los OIC vigilan la operación de las dependencias y entidades de la APF,
la SFP realiza visitas de inspección a éstos para constatar la debida atención y trámite de los
asuntos de su competencia, así como al seguimiento de las medidas preventivas, o en su
caso, correctivas que deriven de las mismas. 69/
Los documentos de rendición de cuentas sobre la operación de los Órganos de Internos de
Control (OIC) no permiten evaluar la eficacia del combate a la corrupción, ya que con las
65/
De acuerdo con el artículo primero transitorio, la Ley entrará en vigor a los nueve meses siguientes al día de su
publicación en el DOF.
66/
Oficio OM/CAOM/0271/2012 del 20 de agosto de 2012, remitido por la Procuraduría General de la República.
67/
Idem.
68/
Idem.
69/
Secretaría de la Función Pública, Reglamento Interior, artículo 9, fracciones XVIII y XIX.
110
Grupo Funcional Gobierno
visitas de inspección realizadas por la SFP en el periodo 2004-2011, se determinó como
principal problemática de los OIC la inactividad de los expedientes, fallas en su integración,
falta de congruencia de las acciones determinadas, inadecuada fundamentación de las
irregularidades determinadas, fallas en las formalidades para la notificación y problemas
con la ejecución de las sanciones.
Con el análisis del registro de las deficiencias detectadas durante las visitas de supervisión a
los Órganos Internos de Control en el periodo 2004-2011, 70/ se determinaron 10,471
deficiencias en su operación; en el cuadro siguiente se detallan las principales deficiencias
debido a la atomización de los conceptos:
DEFICIENCIAS DETECTADAS DURANTE LAS VISITAS DE INSPECCIÓN A LOS OIC, 2004-2011
Total de
deficiencias
Deficiencia
Total
10,471
Otras
7,995
2/
Part.
(%)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011 1/
100.0
2,156
1,701
1,669
1,664
1,705
1,159
346
71
76.4
1,979
1,566
1,321
1,125
1,055
697
211
41
Inactividad de los
expedientes
799
7.6
139
95
133
175
132
95
25
5
Integración
expedientes
641
6.1
9
18
85
130
208
154
27
10
Congruencia de las
acciones
354
3.4
0
1
42
96
126
60
25
4
Fundamentación
de las actua-ciones
259
2.5
2
0
38
59
63
58
31
8
Formalidades
notificación
de
230
2.2
0
0
30
55
68
56
18
3
Ejecución
sanción
de
193
1.8
27
21
20
24
53
39
9
0
FUENTE:
1/
2/
de
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por la Secretaría de la Función Público con oficio
UCGP/209/ 2578 /2012 del 22 de noviembre de 2012.
Cifras al primer semestre de 2011.
Incluyen 77 conceptos, entre los que destacan: deficiencias por referencia de actuaciones; resolución (motivación); formalidad en actuaciones;
acuerdos de trámite; formalidad en actuaciones (firma de acuerdos); notificación (audiencia de ley); citatorio (motivación); clasificación de
peticiones; y resolución (tiempo).
Las principales deficiencias con las que operaran los OIC, determinadas con las visitas de
inspección de la propia SFP, se refieren a la inactividad de los expedientes, con 799
irregularidades que representan el 7.6% de las 10,471 deficiencias totales; integración de los
expedientes, con 641 deficiencias, el 6.1%; falta de congruencia de las acciones
determinadas, con 354 irregularidades, el 3.4%; inadecuada fundamentación de las
70/
Información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública con el oficio UCGP/209/ 2578 /2012 del 22 de
noviembre de 2012.
La Secretaría de la Función Pública no proporcionó los datos correspondientes al periodo 1983-2003 e informó que por
lo que se refiere a la información de los años de 1983 al 2003, la actual Dirección de Visitaduría de Órganos de Vigilancia
y Control, dependiente de la entonces Subsecretaría de Atención Ciudadana y Normatividad, se integró a la
Coordinación General de Órganos de Vigilancia y Control, con motivo de las reformas al Reglamento Interior del 15 de
abril de 2009.
111
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
actuaciones realizadas, con 259 deficiencias, el 2.5%; fallas en las formalidades para la
notificación, con 230 irregularidades, el 2.2%; y problemas con la ejecución de la sanción,
con 193 irregularidades, el 1.8%.
En conjunto los seis tipos de deficiencias representaron el 23.6% del total de deficiencias
encontradas en las operaciones de los OIC; el 76.4% restante corresponde a 7,995
deficiencias que la SFP denomina como "otras", debido a la diversidad de conceptos en que
las desagrega.
Los OIC con los mayores números de deficiencias correspondieron a los sectores de
Educación, con 1,535; Hacienda, con 1,340; Salud, con 1,156; y Comunicaciones y
Transportes, con 809. En conjunto, los OIC de estos sectores tuvieron el 46.2% del total de
las deficiencias registradas en el periodo 2004-2011, como se muestra en el cuadro
siguiente:
DEFICIENCIAS DETECTADAS DURANTE LAS VISITAS DE INSPECCIÓN A LOS OIC, 2004-2011
Total de
deficiencias
Inactividad de
los
expedientes
Integración de
expediente
Congruencia
de las
acciones
Fundamentación
de las actuaciones
Formalidades
de notificación
Ejecución
de
sanción
Otras
Total
10,471
799
641
354
259
230
193
7,995
Part. (%)
100.0
7.6
6.1
3.4
2.5
2.2
1.8
76.4
OIC/Sector
Educación
1,535
110
92
46
43
30
36
1,178
Hacienda
1,340
94
67
43
35
30
12
1,059
Salud
1,156
72
76
52
35
27
18
876
Entidades no
sectorizadas
850
73
49
27
11
19
19
652
Comunicaciones
809
64
47
23
12
17
14
632
Agricultura
622
41
51
20
15
6
8
481
Desarrollo Social
570
42
30
20
16
16
9
437
Economía
486
46
35
18
6
6
8
367
Medio Ambiente
450
30
41
16
15
11
12
325
Gobernación
443
53
32
17
20
14
10
297
Energía
429
37
30
9
11
9
7
326
Reforma Agraria
409
30
23
16
6
9
10
315
Seguridad Pública
355
43
7
11
6
6
6
276
Trabajo
309
25
26
9
12
9
5
223
Turismo
240
7
15
10
8
9
9
182
Procuraduría
163
8
8
5
6
9
4
123
Relaciones
Exteriores
149
15
7
10
1
2
4
110
Defensa
80
2
1
0
0
0
2
75
Consejería
38
3
2
0
0
1
0
32
Presidencia
38
4
2
2
1
0
0
29
Marina
0
0
0
0
0
0
0
0
Función Pública
0
0
0
0
0
0
0
0
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por la Secretaría de la Función Público
con oficio UCGP/209/ 2578 /2012 del 22 de noviembre de 2012.
Los OIC en el Consejo de la Judicatura, Presidencia y la SEDENA son los que presentaron
menos deficiencias; en el caso de Marina y Función Púbica no se llevaron a cabo visitas de
supervisión por parte de la SFP.
112
Grupo Funcional Gobierno
La importancia del número de deficiencias de los OIC fue observada por la Auditoría
Superior de la Federación en la revisión realizada con motivo de la fiscalización superior de
la Cuenta Pública 2009. 71/ Como resultado, en 2010 y 2011, la SFP llevó a cabo un análisis
para determinar la posible metodología para desarrollar el catálogo que permitiera
convertirse en un documento de apoyo para la toma de decisiones por las áreas sustantivas
de la SFP. La metodología consistiría de 7 pasos específicos, mismos que se presentaron
como un programa de actividades para que las áreas sustantivas de la SFP pudieran analizar
e identificar las principales áreas de oportunidad en la operación de los OIC en cuanto a su
materia. 72/
Para el ejercicio 2010, la Dirección de Visitaduría de Órganos de Vigilancia y Control de la
SFP registró 346 deficiencias en las visitas de inspección a los OIC, que significan el 20.6%
respecto de las 1,676 observaciones determinadas en promedio en el periodo 2004-2009.
Las cifras reportadas en 2011 son al primer semestre del año, razón por la que no se
consideraron como referencia, no obstante, confirman la tendencia a la baja del número de
observaciones a los OIC.
No obstante, en la auditoría 52 “Gestión Sancionatoria”, practicada por la Auditoría Superior
de la Federación con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2011, la entidad de
fiscalización superior de la Federación revisó a cuatro OIC (Pemex Refinación, IMSS, Policía
Federal y CFE), con lo cual se verificó que los procedimientos administrativos de
responsabilidad presentan inactividad en sus diversas etapas por periodos que van de 100
hasta 1,200 días y, en consecuencia, tardan en emitir su resolución hasta cuatro años.
Asimismo, se identificaron sanciones económicas por 459.4 millones de pesos que fueron
impugnadas y ganadas por los servidores públicos sancionados, debido a que los OIC no
motivaron ni fundamentaron las irregularidades imputadas y, en otros casos, les
prescribieron sus facultades sancionatorias por no realizar las gestiones correspondientes
en los plazos establecidos; entre ellos destacan dos sanciones en PEMEX Refinación por
212.6 millones de pesos. 73/
•
Contraloría Social
La rendición de cuentas del periodo 1983-2012, en materia de la contraloría social, no
permite evaluar la contribución de sus resultados en el combate a la corrupción, ya que se
realiza de manera cualitativa, pues se informa sobre las acciones realizadas para normar la
operación de dicha contraloría, pero no de su impacto en la disminución de actos de
corrupción.
71/
En la revisión efectuada por la Auditoría Superior de la Federación con motivo de la fiscalización superior de la Cuenta
Pública se constató que el concepto de "Otras" la SFP las desagrego a su vez en 77 deficiencias, ante la falta de un
catálogo de observaciones que le permitiera realizar un análisis de las principales fallas en la operación de los OIC.
72/
Con el oficio SCAGP/200/84/2011 del 28 de marzo de 2011, el Subsecretario de Control y Auditoría de la Gestión Pública
de la Secretaría de la Función Pública (SFP), proporcionó a la Auditoría Superior de la Federación copia de la atenta nota.
CGOVC/016/2011 de fecha 25 de marzo de 2011, de la Coordinación General de Órganos de Vigilancia y Control.
73/
Auditoría núm. 52 “Gestión sancionatoria”, practicada por la ASF con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2011.
113
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
A partir de 1988, el Gobierno Federal ha considerado necesaria la participación ciudadana
en el combate a la corrupción, mediante la adopción de esquemas de contraloría social. 74/
En el contexto de la política social establecida en el periodo 1988-1994, de promover la
“corresponsabilidad” de los beneficiarios en la vigilancia de los programas sociales a los que
pertenecían, la Contraloría Social surgió el 5 de febrero de 1991 75/ con el propósito de
servir como mecanismo de control preventivo para evitar la desviación de los recursos
destinados a los programas sociales federales de orden estatal y municipal.
Para cumplir con ese propósito, se consideró que la Contraloría Social funcionaría en dos
niveles: uno donde vigilaría los programas de beneficio social coordinados con estados y
municipios, y otro en el que supervisaría los programas a cargo de las dependencias y
entidades de la APF.
La revisión de los Informes de Labores de 1991 a 2012 de la SFP evidenció que la rendición
de cuentas, en materia de la contraloría social, es de carácter cualitativo, relativa a las
acciones realizadas para normar la operación de dicha contraloría, y no se reporta
información sobre la contribución de sus resultados en el combate a la corrupción.
A continuación se presentan la acciones más representativas reportadas en relación con la
contraloría social. Entre 1991 y 1994, destaca la implementación del Sistema Integral de
Contraloría Social (SICS) 76/ en programas sociales a cargo de los estados, municipios y
dependencias de la APF, con el propósito de contribuir al fortalecimiento del Sistema
Nacional de Control y Evaluación de la Gestión Pública, promover la transparencia en el
manejo de los recursos públicos, prevenir actos de corrupción y elevar la confianza de la
ciudadanía en la gestión gubernamental.
En el periodo 1995-2000, se adecuaron los esquemas de la Contraloría Social a las
necesidades operativas y de control del Fondo de Desarrollo Social Municipal (FDSM), ya
que se convirtió en el eje central de los programas de atención y beneficio social
74/ La “Contraloría Social" se entiende como el conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las
personas, de manera organizada o independiente, en un modelo de derechos y compromisos ciudadanos, con el propósito
de contribuir a que la gestión gubernamental y el manejo de los recursos públicos se realicen en términos de
transparencia, eficacia y honradez, así como para exigir la rendición de cuentas a sus gobernantes. La contraloría tiene
como misión lograr que el gobierno y la ciudadanía trabajen de forma corresponsable en la vigilancia y evaluación de la
gestión pública, como mecanismo de control preventivo, esta vigilancia es relevante en la aplicación de recursos y
operación de programas de desarrollo social, para garantizar que sus beneficios lleguen íntegramente a la población
objetivo.
75/ La “Contraloría Social" surge en 1991 por iniciativa de la SECOGEF, para supervisar a nivel nacional, la aplicación de los
recursos del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) conjuntamente con la Secretaría de Programación y
Presupuesto (SPP), a la que estaba adscrito el PRONASOL, fija el marco normativo, los lineamientos generales de la
Contraloría Social en los Programas de Solidaridad, así como su esquema de instrumentación a fin de que la ciudadanía
beneficiaria participara en forma organizada en la vigilancia y control de las obras y acciones realizadas con recursos
federales. El 20 de enero de 2004, el Poder Legislativo le proporcionó su fundamento legal como parte de la Ley General
de Desarrollo Social.
76/ El Sistema Integral de Contraloría Social (SICS) está integrado por los componentes siguientes: programas de información a
la ciudadanía; diseño de modelos de organización ciudadana; creación de espacios de comunicación directa gobiernociudadanía; capacitación a servidores públicos y ciudadanos; instalación y mejora de Sistemas de Atención a la Ciudadanía;
y evaluación social del impacto de las acciones y programas.
114
Grupo Funcional Gobierno
desarrollados en los estados y municipios. 77/ Asimismo, se otorgaron a las vocalías de
control y vigilancia de nuevas funciones, para que promovieran ante la población la
participación de la comunidad en la vigilancia, control y evaluación de la correcta aplicación
de los recursos. 78/
Se promovió la constitución y capacitación de 12,076 Consejos o instancias de Control Social
en los centros estratégicos comunitarios de las Micro Regiones de los estados de
Aguascalientes, Campeche, Colima, Chiapas, Guanajuato, Hidalgo, México, Michoacán,
Morelos, Nayarit, Sonora, Veracruz, y Yucatán. En este periodo, 31 de los 70 programas de
desarrollo social contaban con contralorías sociales.
Se realizó una evaluación de los programas de Jornaleros Agrícolas, Escuelas de Calidad,
Apoyo al Empleo, Micro Regiones, 3X1 para Migrantes y Oportunidades, en las 31 entidades
federativas, para conocer el nivel de operación del SICS, la participación de la ciudadanía en
los programas de beneficio social y el grado de satisfacción de la misma. Como resultado se
concluyó que el 35.0% de los beneficiarios de estos programas realizó acciones de
Contraloría Social, el 44.0% participó en actividades relacionadas con su operación y el 6.0%
presentó alguna queja o denuncia.
En el periodo 2007-2012, se establecieron los "Lineamientos para la promoción y operación
de la Contraloría Social en los programas de desarrollo social", con el propósito de
establecer las bases para promover y operar la contraloría social en los programas federales
de desarrollo social, asignando funciones específicas a las distintas instancias
gubernamentales involucradas en la operación de los programas.
Dichos lineamientos se complementaron con el Manual para la Promoción y Operación de la
Contraloría Social en los programas federales, el cual establece los documentos rectores de
la contraloría social en cada programa federal: el Esquema, 79/ Guía Operativa 80/ y
Programa Anual de Trabajo de Contraloría Social. 81/
Los reportes de la SFP muestran que al mes de junio de 2012, de los 70 programas federales
de desarrollo social registrados en la APF, el 58.6% (41 programas) contaban con el esquema
de Contraloría Social validado por la SFP y el 41.4% (29 programa) no lo tenía.
De los 29 programas de desarrollo social sin Contraloría Social, 17 (58.6%) son del Ramo 11
Educación Pública; 6 (20.7%) de Ramo 12 Salud, 3 (10.3%) del Ramo 20 Desarrollo Social, 2
77/ Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de mayo de 1995.
78/ Idem.
79/
El esquema de contraloría social es la estrategia conforme a la cual se realizarán las actividades de promoción de
contraloría social que deben ejecutar las Instancias Normativas y las Representaciones Federales, las cuales se agrupan
en: difusión, capacitación y asesoría, seguimiento, y actividades de coordinación.
80/
La Guía Operativa es el documento que señala los procedimientos que deben seguir las Representaciones Federales,
para promover y dar seguimiento a la contraloría social en el programa federal.
81/
En el Programa Estatal de Trabajo se establecen las acciones de promoción de contraloría social a cargo de la
Representación Federal y, en su caso, por los gobiernos de las entidades federativas o de los municipios. Se compone
por la descripción de las 8 actividades, la asignación del responsable de cada una de éstas, la definición de la unidad de
medida y metas de cada actividad, así como la calendarización de fechas para su cumplimiento.
115
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
(6.9%) del ramo 6 Hacienda y Crédito Público; y 1 (3.5%) del ramo 16 Trabajo y Previsión
Social.
En el Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción
(PNRCTCC) 2008-2012, se estableció el indicador "Programas Federales que aplican
esquemas de contraloría", que permite medir el porcentaje de programas federales que
implementan esquemas de Contraloría Social, cuya meta para el 2012 fue que el 50.0% de
los programas federales contaran con la contraloría social. Sobre el particular, los 41
programas con esquemas de Contraloría Social representan el 58.6% de los 70 programas
federales de desarrollo social registrados en la APF, lo que significa 8.6 puntos porcentuales
más que la meta establecida en el PNRCTCC 2008-2012.
Participación ciudadana en el combate a la corrupción
En la planificación nacional, durante el periodo 1983-1990, no se dispuso de alguna
estrategia, objetivo o línea de acción respecto de los consejos de participación ciudadana,
sólo se establecieron diversos mecanismos de participación social como el sistema de
quejas, denuncias y atención ciudadana, así como el sistema de atención y resolución de
inconformidades.
Para complementar las acciones de la Contraloría Social señaladas en el apartado anterior, a
partir de 1989 la SECOGEF implementó un sistema telefónico denominado Sistema de
Atención Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL) con servicio las 24 horas de los 365 días del
año, con el propósito de atender a la ciudadanía en la presentación telefónica de peticiones
relacionadas con la actuación de los servidores públicos y la prestación de los servicios
federales, así como en el desahogo de consultas sobre la gestión de trámites y servicios. 82/
En 2007, para incrementar la efectividad de este servicio, se lanzó una campaña de difusión
por radio y televisión a fin de dar a conocer el número de larga distancia gratuito 01 800
FUNCION (3-8-6-2-4-6-6) para los ciudadanos que residen fuera del Distrito Federal y su área
metropolitana.
El seguimiento del Sistema de Atención Telefónica dejó de existir en 2011, 83/ ya que como
resultado del Programa Nacional de Reducción del Gasto Público, se cancelaron los recursos
para este servicio y con las reformas al Reglamento Interior de la SFP, publicadas en el DOF
el 3 de agosto de 2011, la Unidad de Atención Ciudadana se desintegró y a ninguna área se
la asignaron atribuciones para atender el sistema con lo cual dejarían de recibirse 135,623
llamadas telefónicas anuales, considerando el resultado de 2011.
La SFP instauró en 2000 el Sistema Electrónico de Atención Ciudadana (SEAC), 84/ con el
objetivo de controlar, dar seguimiento y evaluar el desahogo de las peticiones ciudadanas
82/
Los números dispuestos para atención telefónica fueron del interior de la República Mexicana, el teléfono es el 01 800
00 14 800; en el Distrito Federal 30 03 20 00 y en Estados Unidos 1 888 594 33 72)
83/
Sexto Informe de Labores de la Secretaría de la Función Pública, septiembre de 2012, pág. 82.
84/
El Sistema Electrónico de Atención Ciudadana que sustituye al Sistema Nacional de Quejas y Denuncias, se instaló en
215 órganos internos de control. Su aplicación ha permitido el seguimiento a las quejas y denuncias así como el brindar
a los usuarios información del avance del trámite de las mismas.
116
Grupo Funcional Gobierno
en los Órganos Internos de Control para el seguimiento de las quejas y denuncias, mediante
una visión preventiva, en pro de la transparencia y el combate a la corrupción. Los
resultados del SEAC, reportados a partir de 2003 en la Cuenta Pública son los siguientes:
REGISTROS DEL SISTEMA ELECTRÓNICO DE ATENCIÓN CIUDADANA (SEAC), 2003-2011
Concepto
2003
(Abs)
(%)
2004
(Abs)
(%)
2005
(Abs)
(%)
2006
(Abs)
(%)
2007
(Abs)
(%)
2008
(Abs)
(%)
2009
(Abs)
(%)
2010
(Abs)
(%)
2011
(Abs)
(%)
Total
39,358
100.0
27,725
100.0
27,147
100.0
26,958
100.0
22,247
100.0
37,938
100.0
44,248
100.0
45,923
100.0
42,773
100.0
Quejas y
denuncias
por
presuntas
con-ductas
irregulares
de servidores
públicos
Solicitudes
de aten-ción
a diversas
au-toridades
Seguimientos
de irregularidad por
defi-ciencias
en la prestación de
trámites y
servicios
públicos federales
Sugerencias
y reconocimientos
Sugerencias
para mejorar
trámites y
ser-vicios
En proceso
de captación
14,047
35.7
11,164
40.3
12,431
45.8
12,261
45.5
10,861
48.8
19,235
50.7
22,787
51.5
23,241
50.6
23,878
55.8
10,043
25.5
7,206
26.0
6,343
23.4
6,448
23.9
4,828
21.7
8,422
22.2
10,486
23.7
10,501
22.9
8,418
19.7
5,744
14.6
6,072
21.9
5,461
20.1
5,307
19.7
4,512
20.3
6,867
18.1
7,920
17.9
7,464
16.2
6,020
14.1
1,665
4.2
682
2.4
958
3.5
941
3.5
670
3.0
1,403
3.7
3,055
6.9
4,509
9.8
4,457
10.4
6,628
16.9
2,074
7.5
1,910
7.0
1,961
7.3
1,376
6.2
2,011
5.3
0
0.0
0
0.0
0
0.0
1,231
3.1
527
1.9
44
0.2
40
0.1
0
0.0
0
0.0
0
0.0
208
0.5
0
0.0
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información de la Cuenta Pública de los años 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2007, 2008, 2009,
2010 y 2011.
El incremento de la atención ciudadana creció en promedio 1.0%, al pasar de 39,358
solicitudes en 2003 a 42,773 en 2011, donde la mayor participación en el total fue de las
quejas y denuncias por presuntas conductas irregulares de servidores públicos, con un
incremento de 20.1 puntos porcentuales, al pasar de 35.7% (14,047) en 2003 a 55.8%
(23,878) en 2011.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se estableció el objetivo de desarrollar una
cultura cívico-política que promueva la participación ciudadana en el diseño y evaluación de
las políticas públicas, con el propósito de promover, de forma ordenada y metódica, el
capital social requerido para que sean los propios ciudadanos quienes identifiquen las
117
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
necesidades específicas de su entorno, ubiquen posibles soluciones, conozcan las mejores
formas para gestionar los recursos y se acerquen a los programas de gobierno para
solventar los rezagos de su comunidad.
En correspondencia con lo anterior, el Programa Nacional de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción (PNRCTCC) 2008-2012, se fijó el objetivo de
institucionalizar los mecanismos de vinculación y participación ciudadana en el combate a la
corrupción y la mejora de la transparencia y de la legalidad, y se establecieron dos
indicadores, los cuales tuvieron los resultados siguientes:
Indicador
Unidad de medida
Cumplimiento de los lineamientos
para garantizar la participación
ciudadana en acciones de prevénción y combate a la corrupción en
la APF.
Porcentaje de dependencias y
entidades de la Administración
Pública Federal que cumplen con
los lineamientos para garantizar
la participación ciudadana en
acciones de prevención y
combate a la corrupción en la
APF.
Porcentaje de Organizaciones de
la Sociedad Civil que participan
en monitoreo de la gestión
pública para contribuir a la
transparencia y al combate a la
corrupción
Organizaciones de la Sociedad
Civil que participan en el
monitoreo de la gestión pública
para contribuir a la transparencia
y al combate a la corrupción. 1/
Línea base
Avance
2011
Ene - Dic
Avance total
Dic 2008- Dic 2011
Meta 2012
N.E.
N.E.
N.E.
100.0%
N.E.
14.3%
25.5%
50.0%
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Informe Anual de Seguimiento del Programa Nacional de
Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2011, Enero – diciembre 2011, de la Secretaría de la función
Pública.
N.E.
No existe, ya que se trata de una nueva medición.
1/
Se considerarán aquellas organizaciones inscritas en el Registro Federal de Organizaciones de la Sociedad Civil enfocadas a
actividades cívicas (2,093 al 8 de diciembre de 2008), de acuerdo a la Ley Federal de Fomento a las Actividades de las
Organizaciones de la Sociedad Civil.
La SFP no registró resultados en el indicador “Cumplimiento de los lineamientos para
garantizar la participación ciudadana en acciones de prevención y combate a la corrupción
en la Administración Pública Federal”. No obstante, se identificó que en 2011 la
dependencia emitió la Guía de Participación Ciudadana como instrumento directriz de la
participación ciudadana en la prevención de la corrupción en la APF.
El principal resultado de implementar esta Guía fue que 45 programas de desarrollo social
de la APF desarrollaron un Ejercicio de Rendición de Cuentas a la sociedad respectivamente,
donde participaron 218 actores sociales de diversa índole (organizaciones de la sociedad
civil, universidades, organismos empresariales, organizaciones de productores, entre otras).
Sin que se mostrara el porcentaje de dependencias y entidades de la APF que cumplieron
con los lineamientos para garantizar la participación ciudadana en acciones de prevención y
combate a la corrupción, como lo señala el indicador. A 2012, la SFP desarrolló una fórmula
para medir el indicador de cumplimiento de los lineamientos, cuyo resultado fue 93.0% de
acuerdo con la ficha del indicador.
118
Grupo Funcional Gobierno
Por lo que se refiere al indicador “Organizaciones de la sociedad civil que participan en el
monitoreo de la gestión pública para contribuir a la transparencia y al combate a la
corrupción” en 2011, la SFP informó que se obtuvo la participación de 300 actores sociales
en el monitoreo de la gestión pública; se impulsó la creación de Observatorios Ciudadanos
del Gasto Público en doce municipios adicionales, cada uno a cargo de una organización de
la sociedad civil diferente. Se emitió la consulta a la sociedad civil para la rendición de
cuentas del Gobierno Federal, con la participación de 54 actores sociales, lo que mostró un
cumplimiento del indicador de 25.5% del 50.0% que se tiene programado. Para 2012, se
logró la participación de 1,023 actores sociales, con lo que el resultado del indicador fue de
48.9%.
Cabe hacer mención que en los registros proporcionados por la SFP se identificaron 240
dependencias y entidades que participaron en las evaluaciones realizadas mediante la Guía
de Participación Ciudadana 2011; sin embargo, no se precisó el número de instancias que
existen, de qué tipo son, cuáles son sus funciones, en qué campos de la política pública se
inscriben, en específico del combate a la corrupción, y si funcionan o no para los objetivos
que fueron creadas.
Servicio Profesional de Carrera
El Servicio Profesional de Carrera es un elemento clave para la profesionalización de los
servidores públicos, fomenta la eficiencia y eficacia de la gestión pública, lo que se puede
traducir en una mejora en los servicios que se ofrecen a la ciudadanía, reduciendo la
opacidad y posibles prácticas de corrupción. Este servicio permite administrar los recursos
humanos de las instituciones sujetas a la Ley del Servicio Profesional de Carrera y garantizar
su ingreso, desarrollo y permanencia en la APF mediante el mérito y la igualdad de
oportunidades; en un marco de transparencia y legalidad. 85/
A partir de 1982, el Gobierno Federal sentó las bases administrativas del Servicio Profesional
de Carrera (SPC) mediante la regulación de los puestos, tabuladores y prestaciones de la
administración pública y dictaminación sobre estructuras ocupacionales.
En la planeación nacional de 1995-2000 se especificó que la profesionalización de los
servidores públicos le permitiría dar continuidad a los programas de trabajo del gobierno, y
con la implementación del Programa de Modernización de la Administración Pública Federal
(PROMAP) 1995-2000 se definió como una de las prioridades la dignificación del servidor
público y el establecimiento del Servicio Civil de Carrera. Sin embargo, a 2002 el 82.0% de
las instituciones no publicaban las plazas vacantes para el ingreso al servicio público federal,
por no ser una práctica normada en la Administración Pública Federal Centralizada. 86/
Por ello, en 2003 se promulgó la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal, 87/ cuyo propósito fue establecer las bases para la organización,
85/
Página de internet de la Secretaría de la Función Pública, www.spc.gob.mx
86/
Secretaría de la Función Pública, Programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal
2004-2006, México, 16 de agosto de 2005.
87/
Diario Oficial de la Federación, 10 de abril de 2003, última reforma publicada 9 de enero de 2006.
119
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
funcionamiento y desarrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las
dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada, 88/ y con la modificación al
Reglamento Interior de la SFP en ese año, le otorgaron las facultades para coordinar la
implantación de dicho servicio. Sin embargo, en la ley no se estableció un mandato expreso
para que los organismos descentralizados y las entidades del sector paraestatal
implementen el SPC. 89/
De acuerdo con lo establecido en el artículo cuarto transitorio de la Ley del Servicio
Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, 90/ el sistema debió operar en
su totalidad en un periodo que no excediera de tres años a partir de la entrada en vigencia
de la ley, por lo que la plena operación del servicio debió lograrse en 2006, situación que no
se concretó, debido a que el SPC todavía continúa en fase de consolidación en la
instrumentación de planes individuales de carrera y trayectorias de ascenso y promoción,
así como la instauración de metas e indicadores para evaluar el propio sistema, en su
esquema de evaluación y control.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se señala la estrategia 4.3, que consiste en
“Profesionalizar el servicio público para mejorar el rendimiento de las estructuras orgánicas
de la APF”, donde se establece que para mejorar el servicio profesional de carrera se
requiere de criterios, metodologías y herramientas de evaluación y operación que sean
ágiles, transparentes, sólidas, flexibles, descentralizadas y aceptadas por las dependencias.
Con la revisión de la información del Registro Único de Servidores Públicos (RUSP) de la SFP,
del reporte “Universo de servidores públicos de la Administración Pública Federal” y de los
Informes de Labores de la dependencia, se identificó el total de servidores públicos de la
APF y los incorporados al SPC del periodo de 2004 a 2012, 91/ con lo cual se determinó el
porcentaje de cobertura del SPC, como se muestra en la gráfica siguiente:
88/
Artículo 2 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal.
89/
En la Exposición de motivos de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, se había
considerado que: “Los órganos rectores del servicio que determinen las entidades paraestatales, se coordinarán con la
Unidad y la Comisión Intersecretarial previstas en esta ley para fijar los lineamientos particulares aplicables”, situación
que ya no se incluyó en el texto final de la promulgación de la Ley, sin que se identificará en los dictámenes o en las
discusiones el motivo por el cual no se haya establecido como obligatoria la Ley del SPC para el sector paraestatal, es
posible que se considere el motivo de conservar la autonomía e independencia del sector, pero sin privarlo de la
profesionalización que implica el establecimiento del servicio de carrera.
90/
Diario Oficial, 10 de abril de 2003, última reforma publicada el 9 de enero de 2006.
91/
Se considera los registros a partir de 2004 establecidos en el Registro Único de Servidores Públicos (RUSP) de la SFP.
120
Grupo Funcional Gobierno
SERVIDORES PÚBLICOS DE LA APF E INCORPORADOS AL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA, 2004-2012
1/
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información del Registro Único de
Servidores Públicos (RUSP), del reporte “Universo de servidores públicos de la
Administración Pública Federal” y de los Informes de Labores de la SFP mediante oficio
núm. SFP/408/1090/2010 del 6 de noviembre de 2012.
1/
Cifras al cierre de cada año, y a octubre para 2012. Las cifras del total de servidores
públicos corresponden a los registros de la Secretaría de la Función Pública con base en los
reportes que les remiten las dependencias y entidades, por lo cual pueden ser incompletas.
En el caso de 2009 el IMSS no le reportó información a la Secretaría.
En 2004, año en que empezó la operación el SPC, la APF tenía una plantilla de 1,312,809
servidores públicos de los cuales 30,281 (2.3%) formaban parte del SPC; en 2012, la plantilla
ascendió a 1,592,304 servidores públicos de los cuales 29,932 pertenecían al servicio (1.9%).
Asimismo, en las auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación se
identificó que la SFP no diseñó, ni instrumentó indicadores para medir y evaluar el
cumplimiento de los principios rectores del SPC, consistentes en legalidad, eficiencia,
objetividad, calidad, imparcialidad, equidad, competencia por mérito y equidad de género.
Al respecto, la Auditoría Superior de la Federación, como acción prioritaria de su
encomienda y con una visión institucional, ha adoptado la línea estratégica de fomentar el
desarrollo del Servicio Civil de Carrera en el Gobierno Federal, promover la eficiencia y la
eficacia de la acción pública, y la implantación de mejores prácticas gubernamentales. De
esta manera ha sido puntual la revisión de la Auditoría Superior de la Federación a la
implementación de este sistema en la administración pública, como se muestra a
continuación:
121
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
SERVICIOS DE CARRERA FISCALIZADOS, POR CUENTA PÚBLICA, 2000-2012
Denominación
Cuenta Pública
Ámbito
Servicio Exterior Mexicano
2000
Poder Ejecutivo
Secretaría de Relaciones
Exteriores (SRE)
Servicio Profesional Electoral
2000
Instituto Federal Electoral
(IFE)
2001 y 2005
Órgano
Constitucionalmente
Autónomo
Poder Ejecutivo
Sistema Integral de
Profesionalización del INEGI 1/
2001
Poder Ejecutivo
Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática (INEGI)
Servicio Civil de Carrera del Instituto
Federal de Defensoría Pública
2001
Poder Judicial
Consejo de la Judicatura Federal
(CJF)
Servicio de Carrera de Procuración de
Justicia Federal
2002
Poder Ejecutivo
Procuraduría General de la
República (PGR)
Servicio Profesional Agrario
2003
Poder Ejecutivo
Procuraduría Agraria
(PA)
Servicio Civil de Carrera Policial
2004
Poder Ejecutivo
Policía Federal Preventiva (PFP)
Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal
2005
Poder Ejecutivo
Secretaría de la Función Pública
(SFP)
Sistema de Carrera Judicial
2006
Poder Judicial
Consejo de la Judicatura Federal
(CJF)
Auditoría de Desempeño al Programa
de Carrera Magisterial
2007
Poder Ejecutivo
Secretaría de Educación Pública
(SEP)
Servicio Profesional
Jurisdiccional
Carrera
2008
Organismos Autónomos
Sistema de Servicio Profesional de
Carrera de la Administración Pública
Federal
2010
Poder Ejecutivo
Secretaría de la Función Pública
Carrera Policial
2011
Poder Ejecutivo
Policía Federal Preventiva
(PFP-SSP)
Carrera ministerial y pericial
2011
Poder Ejecutivo
Procuraduría General de la
República (PGR)
Servicio Fiscal de Carrera
de
Dependencia o entidad
Servicio de Administración
Tributaria
(SAT)
Tribunales Agrarios
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización
Superior de la Cuenta Pública 2000-2006.
1/
Evaluado antes de que el INEGI se constituyera como un órgano constitucionalmente autónomo.
Con motivo de las auditorías realizadas al SPC, se identificó, en términos generales, que
éstos se encuentran en su fase de implementación, y tuvieron observaciones
fundamentalmente en los procesos de ingreso y capacitación, y no se ha logrado el diseño
de la formación profesional de los servidores públicos y la evaluación del desempeño.
La fiscalización de los servicios civiles de carrera en el Gobierno Federal ha permitido
detectar debilidades en el diseño y operación de los servicios, tales como deficiencias en la
difusión de las convocatorias, por lo que no se atraen a todos los aspirantes potenciales;
122
Grupo Funcional Gobierno
complejidad y falta de criterios claros en el proceso de selección, lo que aumenta la
posibilidad de discrecionalidad y da menos certeza a los aspirantes; el marco normativo no
regula con claridad el procedimiento administrativo para presentar inconformidades a causa
de las evaluaciones del desempeño; carece de un número fehaciente de plazas reservadas al
Servicio Profesional de Carrera, lo que minimiza los incentivos para que los servidores
públicos opten por el esquema de carrera profesional.
Una parte importante del Servicio Profesional de Carrera en el ámbito policial y de la
seguridad pública es el control de confianza; por ello, en el Programa Nacional de Seguridad
Pública 2001-2006 se estableció la estrategia de combatir la corrupción mediante el
establecimiento de un sistema de control de confianza, capacitación continua y evaluación
de permanencia.
Posteriormente en el Programa Sectorial de Procuración de Justicia 2007-2012 se estableció
el objetivo de abatir la impunidad y transparentar la actuación ministerial mediante la
consolidación de los mecanismos que permitieran un riguroso proceso de control de
confianza en la selección y evaluación del personal.
Asimismo, en el PNRCTCC 2008-2012 se definió la estrategia 6.2. “Desarrollar un riguroso
proceso de control de confianza en la selección y evaluación de los servidores públicos”,
como parte del desarrollo de estrategias de inteligencia e investigación para el combate a la
corrupción.
No fue sino hasta 10 años después de planteada la necesidad de establecer un sistema de
control de confianza que en 2010 se creó el Centro Nacional de Certificación y Acreditación
(CNCA) para fungir como instancia normativa, reguladora y responsable de la certificación y
acreditación de los Centros de Evaluación y Control de Confianza; las acciones rectoras de
dicho centro son:
•
Homologar la operación, formación del personal y aplicación de los procesos de
evaluación a cargo de los Centros de Evaluación.
•
Verificar el apego de la aplicación de los procesos de evaluación al Modelo Nacional y
normativa emitida por este Centro.
•
Dar seguimiento a los programas de evaluación y acciones orientadas al fortalecimiento
de los Centros en referencia.
De acuerdo con las “Fichas de línea de acción del PNRCTCC 2008-2012”, 92/ los resultados de
las evaluaciones de control de confianza comenzaron a reportarse en 2010, ya que el CNCA,
encargado de certificar y acreditar a los Centros Federales y Estatales de de Evaluación de
Control de Confianza, inició operaciones formales en ese año.
En 2010, los Centros Federales evaluaron a 20,465 elementos, lo que representó el 95.4% de
la meta a alcanzar de 21,457 evaluaciones; asimismo, los Centros de Evaluación de
92/
Proporcionadas por la Secretaría de la Función Pública mediante el Acta Circunstanciada 002/CP2011 del 22 de
noviembre de 2012.
123
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Confianza Estatales realizaron 36,893 evaluaciones, lo que significó el 8.6% del universo de
428,490 de servidores públicos a evaluar.
En 2011, los Centros Federales evaluaron a 26,798 elementos, lo que representó 107.8% de
la meta por alcanzar de 24,866 evaluaciones; a nivel estatal los Centros de Evaluación de
Confianza Estatales realizaron 56,300 evaluaciones, lo que significó el 13.1% del universo de
428,490 de servidores públicos a evaluar.
Cabe resaltar que los resultados reportados corresponden a los registros del CNCA, con base
en las evaluaciones realizadas por los Centros Federales y Estatales de Control de Confianza;
sin embargo, en dicha información no se desagrega el tipo de evaluación de control de
confianza (evaluaciones de nuevo ingreso o de permanencia), ni por el tipo de personal
evaluado (sustantivo o administrativo).
Por otra parte, aun cuando la CNCA inició operaciones en 2010, las evaluaciones de control
de confianza ya se venían realizando en las instituciones que participan en la prevención,
investigación y persecución de los delitos; 93/ para ello, la SFP recopiló la información
correspondiente para reportar los avances en el cumplimiento de los cuatro indicadores
establecidos en el PNRCTCC 2008-2012, los cuales reportan cifras diferentes que las de los
Centros Federales, debido a que la información corresponde a las evaluaciones de
permanencia; los respectivos resultados se presentan a continuación:
93/
124
Secretaría de Seguridad Pública, la Procuraduría General de la República, la Policía Federal y los Centros del Sistema
Nacional Penitenciario.
Grupo Funcional Gobierno
INDICADORES DEL PROGRAMA NACIONAL DE RENDICIÓN DE CUENTAS, TRANSPARENCIA Y COMBATE
A LA CORRUPCIÓN 2008-2012, PARA LA APLICACIÓN DE LAS EVALUACIONES DE CONTROL DE CONFIANZA
2009 1/
Indicador
Núm. de
personal
(a)
% de
persona
l
=(a)/(e)
2010
Núm.
de
persona
l
(b)l
Avance
2011
META
2012
2009-2011
% de
personal
Núm. de
personal
% de
personal 2/
Núm. de
personal
=(b)/(e)
(c)
=(c)/(e)
(d)=(a)+(b)+(c)
% de
personal
2/
(d)/(e)
Núm. de
personal
(e)
Aplicación de las evaluaciones de control de
confianza para la permanencia en las instituciones
que participan en la prevención, investigación y
persecución de los delitos (SSP).
2,632
23.1
3,164
27.7
6,761
59.3
12,557
110.1
11,407
Aplicación de las evaluaciones de control de
confianza para la permanencia en las instituciones
que participan en la prevención, investigación y
persecución de los delitos (PGR).
6,640
34.6
3,025
15.8
5,718
29.8
15,383
80.2
19,181
Aplicación de las evaluaciones de control de
confianza para la permanencia en la Policía Federal.
10,193
92.7
13,209
120.1
15,551
141.4
38,953
354.1
11,000
Aplicación de las evaluaciones de control de
confianza para la permanencia de custodios en
centros penitenciarios federales.
196
29.0
109
16.1
150
22.2
455
67.4
675
FUENTE:
1/
2/
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con la información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública
mediante oficio núm. UCGP/209/ 2578 /2012 del 22 de noviembre de 2012.
Aun cuando el Centro Nacional de Certificación y Acreditación de los Centros de Evaluación de Control de Confianza inició
operaciones en 2010, las cifras reportadas de los indicadores para 2009 corresponde con las evaluaciones reportadas directamente
a la SFP por parte de la SSP, PF, PGR, y los Centros Penitenciarios Federales.
Cálculos realizados por la Auditoría Superior de la Federación con base en las cifras reportadas por la Secretaría de la Función
Pública.
De acuerdo con los resultados de los indicadores presentados por la SFP, a 2011 la SSP
evaluó a 12,557 elementos para determinar su permanencia en el servicio público, lo que
significó el 110.1% de la meta a alcanzar de 11,407; en el caso de la Policía Federal a 2011 se
realizaron 38,953 evaluaciones de control de confianza por lo cual se rebasó la meta de
11,000 elementos a evaluar en 254.1%; respecto de los Centros Penitenciarios Federales, a
2011 se alcanzó el 67.4% (455) de la meta programada a 2012 de 675 evaluaciones de
control de confianza; y en el caso de la PGR a 2011 se evaluó a 15,383 elementos, lo que
significó el 80.2% de la meta a alcanzar a 2012 de 19,181. 94/
Cabe resaltar que de los cuatro indicadores reportados por la SFP, las evaluaciones de
control de confianza se han orientado en mayor medida a los elementos de la PF y la SSP; no
así para los elementos de la PGR y los Centros Penitenciarios Federales.
94/
La información proporcionada por la SFP con las “Fichas de línea de acción” del Programa Nacional de Rendición de
Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012, se sustenta en los resultados reportados por las
dependencias y entidades que coordina la SFP para la operación del Programa; sin embargo las cifras presentadas no
corresponden con los resultados contenidos en los informes de resultados de la revisión de la Cuenta Pública 2011, de la
auditoría núm. 21 "Sistema Nacional Penitenciario” y de la auditoría número 47 “Servicio de Carrera Policial y Pericial”,
porque en dichos informes la información se presenta por el tipo de evaluaciones de control de confianza (evaluaciones
de nuevo ingreso o de permanencia), así como del tipo de personal evaluado (sustantivo o administrativo).
125
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal 95/ se publicó
31 años después de planteada la necesidad de profesionalizar el servicio público en 1983;
sin embargo, ésta no estableció un mandato expreso para que los organismos
descentralizados y las entidades del sector paraestatal de la APF implementen el SPC;
asimismo, aun cuando el Servicio Profesional de Carrera (SPC) debió operar en su totalidad
en 2006, todavía continúa en fase de consolidación. Por otra parte, la cobertura del SPC
respecto del total de servidores públicos de la APF disminuyó en 0.4 puntos porcentuales, al
pasar de 2.3% en 2004 a 1.9% en 2012.
Por su parte, las evaluaciones de control de confianza han mostrado una limitada cobertura
para constituirse en un elemento eficaz contra el combate a la corrupción, ya que aun
cuando se cumplieron las metas federales al 2012, en el periodo 2010-2011 los Centros de
Evaluación de Control de Confianza Estatales atendieron al 21.7% de los servidores públicos
por evaluar en ese orden de gobierno.
Protección del patrimonio nacional
El control inmobiliario del patrimonio nacional no ha formado parte sustantiva del combate
a la corrupción, ya que al 2010 la SFP y el INDAABIN no acreditaron el cumplimiento de los
objetivos del Sistema de Administración Inmobiliaria Federal y Paraestatal de lograr la
administración eficaz, el óptimo aprovechamiento del patrimonio inmobiliario federal y
paraestatal, y promover la seguridad jurídica del patrimonio; los componentes del Sistema
de Información Inmobiliaria Federal y Paraestatal: “Inventario Nacional de Bienes Inmuebles
Federales”, “Catastro de la Propiedad Federal” “Registro Público de la Propiedad Federal
(RPPF)” y “Centro de Documentación e Información del Patrimonio Inmobiliario Federal y
Paraestatal (CEDOC)” están desvinculados entre sí e impiden la sistematización armónica de
la información para la operación del Sistema de Administración Inmobiliaria Federal y
Paraestatal.
La Auditoría Superior de la Federación, con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2000,
2006, 2007, 2008, 2009 y 2010, analizó la situación del patrimonio mueble e inmueble del
país, como se detalla en el cuadro siguiente.
95/
126
Diario Oficial de la Federación, 10 de abril de 2003, última reforma publicada 9 de enero de 2006.
Grupo Funcional Gobierno
AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN
DEL PATRIMONIO NACIONAL, 2000-2010
Cuenta
Pública
2000
Auditoría
Evaluación de las Acciones Relacionadas
con el Registro y Regularización del
Patrimonio Nacional; así como con la
Valuación Inmobiliaria, Comisión Nacional de Avalúos de Bienes Nacionales
(CABIN)
Objetivo
Evaluar la eficacia, eficiencia y economía con que la Comisión de
Avalúos de Bienes Nacionales ha llevado a cabo sus funciones
relacionadas con el patrimonio inmobiliario federal consistentes en:
a)
b)
c)
El registro de la propiedad inmobiliaria federal.
El La regularización jurídica y administrativa de los inmuebles
federales.
Valuación y justipreciación inmobiliaria.
2006
Evaluación de la Protección Jurídica,
Registro Contable, Administración y
Disposición Final de los Bienes Muebles
de la Administración Pública Federal
Centralizada (SFP)
Evaluar la eficacia y eficiencia en la aplicación de las normas para la
protección jurídica, administración y disposición final de bienes
muebles, así como en su registro y control contable y financiero; y la
economía de los recursos presupuestarios ejercidos.
2007
Auditoría de Desempeño al Sistema de
Administración Inmobiliario Federal en
la Administración Pública Federal
Centralizada (INDAABIN-SFP)
Fiscalizar la gestión financiera de los recursos públicos federales
aplicados en la administración, registro y protección del patrimonio
inmobiliario federal, para verificar el cumplimiento de los objetivos y
metas.
Registro y Control de las Concesiones,
Permisos y Autorizaciones sobre el Uso
y Aprovechamiento de Inmuebles
Federales (INDAABIN-SFP)
Evaluar el desempeño en términos de la eficacia en el cumplimiento
del objetivo de optimizar el uso, control y aprovechamiento de los
inmuebles federales; la eficiencia en el registro y control de las
concesiones, permisos y autorizaciones otorgadas sobre el uso y
aprovechamiento de inmuebles federales; y la economía en la
aplicación de los recursos federales utilizados en los procesos de
registro, optimización, control y aprovechamiento de los inmuebles
federales.
2009
Bienes Muebles e Inmuebles de la
Cámara de Diputados, Cámara de
Diputados del H. Congreso de la Unión
Fiscalizar la gestión financiera de los recursos públicos federales
aplicados por la Cámara de Diputados, para verificar el cumplimiento
de los objetivos y metas en la administración de los bienes muebles e
inmuebles.
2009
Bienes Muebles e Inmuebles de la
Cámara de Senadores, Cámara de
Senadores del H. Congreso de la Unión
Fiscalizar la gestión financiera de los recursos públicos federales
aplicados por la Cámara de Senadores, para verificar el cumplimiento
de los objetivos y metas en la administración de los bienes muebles e
inmuebles.
2010
Sistema de Administración Inmobiliaria
Federal y Paraestatal (SFP)
Fiscalizar el cumplimiento de los objetivos y metas relativos a la
administración del patrimonio inmobiliario federal y paraestatal.
2010
Sistema de Administración Inmobiliaria
Federal y Paraestatal (INDAABIN)
Fiscalizar el cumplimiento de los objetivos y metas relativos a la
administración del patrimonio inmobiliario federal.
2008
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en los Informes de Resultados del periodo 2000-2010.
La Auditoría Superior de la Federación ha revisado constantemente el tema de la protección
al patrimonio nacional, tanto en la SFP como en los organismos creados para su control, la
Comisión Nacional de Avalúos de Bienes Nacionales (CABIN), actualmente Instituto de
Administración y Avalúos de Bienes Nacionales (INDAABIN). Las deficiencias relevantes en
esta materia son, entre otras, las siguientes.
127
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
En cuanto al patrimonio inmobiliario se determinó que en el 2000, el 50.1% (50,015) de los
inmuebles no disponía con documento de propiedad y sólo el 11.2% (11,213) contaba con la
autorización para utilizar los mismos.
La CABIN no integró el Sistema Nacional de Información Inmobiliaria, por lo cual no se había
llevado a cabo la regularización jurídica y administrativa del patrimonio inmobiliario.
Asimismo, se determinaron deficiencias en la valuación y justipreciación de los inmuebles.
No existían cifras confiables respecto a los gastos erogados por la APF por concepto de
arrendamientos; sin embargo, en 2000, el Gobierno Federal arrendó 1,287 inmuebles por
un monto de 796,767.5 miles de pesos.
En 2007, se concluyó que de los 11,507 inmuebles que integraban el inventario del
patrimonio inmobiliario de la APF Centralizada, el 30.0% (3,448 inmuebles) carecía de algún
dato o documento que acreditara la propiedad del Gobierno Federal, y el 60.8% (7,000
inmuebles) no contaba con el documento que demostrara su inscripción en el Registro
Público de la Propiedad Federal.
El INDAABIN careció de mecanismos para verificar el avance en el cumplimiento de los
programas de regularización administrativa y jurídica presentados por las dependencias de
la APF Centralizada, correspondientes a un universo de 6,679 inmuebles irregulares. 96/
La SFP no realizó auditorías o acciones específicas para la inspección y vigilancia del
cumplimiento de las disposiciones en materia de sistemas de registro y contabilidad del
patrimonio inmobiliario de la APF Centralizada, ni de adquisiciones, arrendamientos,
conservación, uso, destino, aseguramiento e inventario de inmuebles.
En 2008, se determinó una diferencia por 6,331 concesiones en las cifras reportadas sobre
las concesiones otorgadas por las dependencias, de 31,263 a 37,594, sin que se hubiese
tenido evidencia de los movimientos que integran dicha discrepancia.
El Sistema de Inventario Nacional de Bienes Inmuebles Federales (SINBIF) no emitía reporte
alguno del contenido de la información de la base de datos, lo que limitaba su consulta.
Asimismo, debido a las deficiencias que presentaba en su operación el Registro Público de la
Propiedad Federal, no fue posible verificar el número de inmuebles federales que se
encuentran inscritos en el registro citado.
Respecto del control de los bienes inmuebles, en 2008 el INDAABIN no contaba con las
normas para la integración y actualización del Sistema de Información Inmobiliaria Federal y
Paraestatal, y las tres entidades que integran el Poder Judicial de la Federación no se
coordinaron con el INDAABIN, a efecto de registrar el número total de inmuebles a su cargo.
En 2010, la Auditoría Superior de la Federación se abstuvo de emitir una opinión, ya que con
la información proporcionada por el INDAABIN, sobre los 26,190 inmuebles de la APF, no se
acreditó el cumplimiento de los objetivos de la política pública, relativos a lograr la
96/
128
De los inmuebles irregulares el 58.0% (3,871 inmuebles) carecían del documento que acreditaran su incorporación en el
patrimonio inmobiliario federal, y el 42.0% (2,808 inmuebles) no contaba con la asignación por parte del INDAABIN.
Grupo Funcional Gobierno
administración eficaz, el óptimo aprovechamiento del patrimonio inmobiliario federal y
paraestatal, y promover la seguridad jurídica del patrimonio, como lo establece la Ley
General de Bienes Nacionales.
En la auditoría de 2010 a la SFP, se demostró que los componentes del Sistema de
Información Inmobiliaria Federal y Paraestatal (SIIFP) estaban desvinculados entre sí e
impedían la sistematización armónica de la información de los 26,190 inmuebles de la APF
que integraban el Sistema de Administración Inmobiliaria Federal y Paraestatal de cada uno
de los componentes del SIIFP: “Inventario Nacional de Bienes Inmuebles Federales”,
“Catastro de la Propiedad Federal”, “Registro Público de la Propiedad Federal (RPPF)” y
“Centro de Documentación e Información del Patrimonio Inmobiliario Federal y Paraestatal
(CEDOC).”
En 2010, los Órganos Internos de Control en las dependencias y entidades de la APF
realizaron 7 auditorías a igual número de dependencias y entidades, y no se informó sobre
el estado de la vigilancia efectuada a los responsables inmobiliarios de las 282 dependencias
y entidades restantes de la APF.
Respecto de los bienes muebles, la auditoría de 2006, demostró que el 67.5% del valor de
los bienes muebles de las dependencias de la APF Centralizada se concentró en 5
Secretarías: Defensa Nacional, 19.7%; Marina, 18.3%; Educación Pública, 15.5%;
Comunicaciones y Transportes, 7.3%; y Medio Ambiente y Recursos Naturales, 6.7%.
El registro contable de los bienes muebles se realizaba con desfase de entre 1 y 9 años. En la
autorización de los libros principales de contabilidad de las 21 dependencias de la APF
Centralizada, se determinó que 6 de ellas remitieron a la SHCP su Diario, Mayor, y de
Inventarios y Balances; 8 remitieron sólo sus libros Diario y Mayor; y 7 no remitieron libro
alguno.
El INDAABIN no estableció indicadores para evaluar el cumplimiento del objetivo del
Sistema de Administración Inmobiliaria, de lograr la administración eficaz y el óptimo
aprovechamiento y preservación del patrimonio inmobiliario de la APF Centralizada.
En las auditorías de 2009, se revisaron tanto los bienes muebles como los inmuebles y
evidenciaron que la Cámara de Diputados dispuso de un inventario inmobiliario de cuatro
inmuebles, los cuales se encuentran inscritos en el Registro Público de la Propiedad Federal
y están registrados en el Sistema de Información Inmobiliaria Federal y Paraestatal.
La Cámara de Diputados no dispuso de información para acreditar la existencia del catastro
y centro de documentación e información relativos a los inmuebles a su cargo, ni de los
expedientes que integraran la información de sus cuatro inmuebles. El inventario
inmobiliario de la Cámara de Diputados no se encuentra valorado, por lo que no fue posible
verificar su conciliación con el valor registrado en la contabilidad de 667.2 millones de
pesos.
El levantamiento del inventario físico no incluyó el total de los bienes reportados en la base
de datos del inventario físico, ya que no se dispuso de la evidencia documental del
129
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
levantamiento físico de los 262 vehículos reportados en la relación del “Parque Vehicular al
31 de diciembre de 2009.”
La Cámara de Senadores dispuso de un inventario inmobiliario integrado por 13 inmuebles:
7 (53.8%) de su propiedad; 5 (38.5%) arrendados, y 1 (7.7%) en comodato. Los 7 bienes de
su propiedad se encontraban debidamente registrados. Sin embargo, no se dispuso de
evidencia sobre la realización de acciones para regularizar el uso del inmueble de “La
Ciudadela”, en el que se localiza un mercado de artesanías, ni para actualizar el convenio de
colaboración con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), para el uso del
inmueble del Instituto Belisario Domínguez.
Respecto de la administración de los bienes muebles, la Cámara de Senadores no concilió el
levantamiento físico del inventario con el registro contable, ya que existen diferencias entre
los datos consignados entre la base de datos de bienes informáticos y el reporte auxiliar
contable, y tampoco se conciliaron las altas, bajas y cambios en el inventario de los bienes
informáticos.
Planeación-presupuestación
Con la revisión de la Cuenta Pública del periodo 2001 a 2010, se verificó que no se
estableció ningún programa presupuestario para registrar el gasto destinado al combate a la
corrupción. En el periodo 2007-2012 los recursos se asignaron en el programa O
“Actividades de apoyo a la función pública y el mejoramiento de la gestión”, por lo cual, la
SFP y los Órganos Internos de Control (OIC) quedaron exentos de la obligación de formular
MIR y de reportar sus actividades con base en indicadores que permitieran medir la
efectividad de la política de combate a la corrupción, para que en función de los resultados
obtenidos se les asignaran recursos en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
En el periodo 1983-2012, la SHCP estableció diversos mecanismos de control
presupuestario, desde el presupuesto por programas hasta el Sistema de Evaluación del
Desempeño; sin embargo, no se han definido programas específicos para registrar los
recursos económicos y las acciones dedicadas al combate a la corrupción, por lo cual no es
factible determinar la efectividad de las asignaciones de la SFP y de la APF en esta materia.
Con el análisis de los Planes Nacionales de Desarrollo y los programas sectoriales de
mediano plazo del periodo 1983-2012, se determinó que si bien se establecieron objetivos,
estrategias y líneas de acción para la política de combate a la corrupción, éstos no pudieron
operacionalizarse en programas presupuestarios específicos que permitieran medir sus
resultados.
La Auditoría Superior de la Federación, con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2001,
2005, 2007, 2008, 2009 y 2010, analizó el Sistema de Evaluación del Desempeño, como se
detalla en el cuadro siguiente:
130
Grupo Funcional Gobierno
AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
AL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO, 2001-2010
Cuenta
Pública
Auditoría
Objetivo
2001
Evaluación de las Acciones Realizadas
en el Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED)
Revisar la implementación y operación del Sistema de Evaluación del
Desempeño, a fin de determinar si ha sido un instrumento útil y
funcional para medir el desempeño de la APF.
Sistema de Evaluación del Desempeño.
Administración por Resultados de los
Recursos Públicos
Evaluar el enfoque de administración por resultados establecido en el
Presupuesto de Egresos de la Federación para la ejecución de los
programas y presupuestos de las dependencias y entidades de la APF,
así como la construcción de indicadores que identifiquen la eficiencia,
los costos, la calidad de los bienes y servicios, y el impacto social del
ejercicio del gasto público.
Auditoría de Desempeño sobre el
Cumplimiento de los Convenios de
Desempeño de los Centros Públicos de
Investigación
Fiscalizar la gestión financiera de los recursos públicos federales
aplicados en los Convenios de Desempeño celebrados con los Centros
Públicos de Investigación, para verificar el cumplimiento de los
objetivos y metas.
Sistema de Evaluación del Desempeño
Fiscalizar la gestión financiera de los recursos públicos federales
aplicados por la APF, para verificar el cumplimiento de objetivos y
metas, respecto de mejorar la calidad en la asignación y ejecución del
gasto, mediante la evaluación de resultados.
2009
Auditoría de Desempeño al Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social
Fiscalizar la gestión financiera de los recursos públicos federales
aplicados en la evaluación de los programas sociales y en la medición
y análisis de la pobreza, para verificar el cumplimiento de sus
objetivos.
2010
Sistema de Evaluación del Desempeño
Fiscalizar el cumplimiento de los objetivos y las metas del Sistema de
Evaluación del Desempeño (SED).
2005
2007
2008
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en los Informes de Resultados del periodo 2001-2010.
La Auditoría Superior de la Federación determinó, principalmente, las deficiencias
siguientes: en la revisión de la Cuenta Pública 2001, que la única norma que obligadamente
establece la aplicación del SED corresponde al artículo 88 del Presupuesto de Egresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal del año 2001.
El SED no operó en todos su componentes. De sus cinco componentes (indicadores de
desempeño, convenios y bases de desempeño, SIE, encuestas a beneficiarios y auditorías de
resultados), sólo se registraron avances en la implementación de los dos primeros. Sin
embargo, la falta de articulación y alineación de los indicadores de desempeño propició su
multiplicidad y desequilibrio entre el número de indicadores estratégicos y el de gestión, y
se determinó que por cada indicador estratégico existe uno de gestión.
La SHCP y la SECODAM no validaron en forma conjunta los distintos tipos de indicadores de
desempeño de las dependencias y entidades, por lo que no se logró articular ni alinear los
indicadores estratégicos enfocados a evaluar los objetivos estratégicos con los de gestión,
orientados a medir procesos que confluyen para el alcance de los objetivos estratégicos.
En la revisión de 2005, se determinó que el Informe de Resultados integrado por la SHCP y la
SFP tuvo una cobertura de 140 (53.4%) dependencias y entidades con 651 (64.6%)
indicadores, de las 262 dependencias y entidades de la APF y órganos autónomos que
definieron 1,008 indicadores en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio
131
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Fiscal de 2005. El informe no identificó la eficiencia, los costos y la calidad en la
Administración Pública Federal y el impacto social del ejercicio del gasto público.
La evaluación de la Auditoría Superior de la Federación mostró que de los 1,008 indicadores
incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2005, sólo
218 (21.6%) fueron clasificados por las dependencias y entidades de la APF, de los cuales 87,
que significaron el 8.6% del total, fueron congruentes con la definición de su clasificación.
En la auditoría de 2007, se verificó que el CONACYT no estableció parámetros para evaluar
el cumplimiento del objeto de los Convenios de Desempeño suscritos por los 24 centros
públicos de investigación que coordina, en términos de alcanzar mayores metas y
resultados, y de promover un ejercicio eficiente y eficaz de los recursos públicos, ni para
evaluar la economía con que los centros llevaron a cabo sus actividades relacionadas con los
Convenios de Desempeño.
El CONACYT no dispuso de información sobre el presupuesto de 2007 asociado a los
indicadores establecidos en los Convenios de Desempeño, lo que no permitió verificar el
ejercicio de los recursos vinculados con los resultados obtenidos.
En la revisión de 2008, la Auditoría Superior de la Federación determinó que en el Acuerdo
por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación del
Desempeño, la SHCP y la SFP determinaron que la implantación del SED sería gradual y
selectiva; por lo que establecieron la obligación de elaborar la Matriz de Indicadores para
Resultados, de 2 (11.1%) de las 18 modalidades de programas presupuestarios incluidos en
el PEF de 2008, como elemento metodológico para definir los indicadores base del
funcionamiento del SED, razón por la que en 2008 no se concluyó la implantación del SED,
contrario a lo establecido en el artículo Sexto Transitorio de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria.
Con la auditoría de 2009, se determinó que a ese año el CONEVAL no había enviado a
consideración de la SHCP y de la Cámara de Diputados, por conducto de la Auditoría
Superior de la Federación, los indicadores de resultados, gestión y servicios de los
programas sociales para que emitan las recomendaciones que en su caso estimen
pertinentes, en términos de lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley General de Desarrollo
Social (LGDS), y durante la auditoría remitió a la Cámara de Diputados, por conducto de la
Auditoría Superior de la Federación, los indicadores de tres programas, que significan el
2.1% de los 145 programas incluidos a 2009 en el inventario de programas sociales.
Asimismo, el CONEVAL elaboró un plan de trabajo en el que se estableció que el envío de los
indicadores de resultados, gestión y servicios de la totalidad de los programas sociales
incluidos en el inventario de programas sociales concluirá en el segundo semestre de 2012.
En la auditoría 101 “Sistema de Evaluación del Desempeño” practicada por la Auditoría
Superior de Federación con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2010, se constató que
respecto del propósito de ampliar la cobertura del gasto asignado a programas
presupuestarios con matriz de indicadores en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación del 2012, para 2010 permanecieron sin cambio las modalidades S, U, B, E, F, G y
132
Grupo Funcional Gobierno
P en cuanto a la obligación de elaborar MIR, y el gasto asignado a dichos programas se
presenta en el cuadro siguiente:
PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS CON OBLIGACIÓN DE ELABORAR MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS
Y SU PRESUPUESTO, 2010
Núm.
Modalidad de Programas
Presupuestarios
Programas Presupuestarios
Núm.
%
PEF 2010
Millones de Pesos
%
Con obligatoriedad de MIR en 2010
1
2
3
4
5
6
7
Subtotal
S
U
B
E
F
G
P
117
114
6
137
22
35
34
465
10.8
10.5
0.6
12.7
2.0
3.2
3.1
43.0
242,468.1
159,272.0
55,553.6
556,242.9
6,453.1
21,957.8
36,631.7
1,078,579.2
7.0
4.6
1.6
16.2
0.2
0.6
1.1
31.4
616
57.0
2,361,377.7
68.6
1,081
100.0
3,439,956.91/
100.0
Sin obligatoriedad de MIR en 2010
8
R,K,L,O,M,J,C,I,D,T,A,H,N,Y,
Z, y W
Gasto Neto Total
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información del Presupuesto de Egresos de la
Federación 2010.
1/
Considera el presupuesto aprobado a: Ramos Autónomos; Ramo 40; Ramos Administrativos; Ramos Generales;
Entidades Sujetas a Control Presupuestario Directo; menos el Neteo (aportaciones ISSSTE del Gobierno Federal y
Poderes y Ramos Autónomos; y transferencias a las entidades de control directo en la APF) por el monto
correspondiente a 263,624.8.
La Auditoría Superior de la Federación identificó 1,081 programas presupuestarios de las 23
modalidades en 2010, de los cuales 465 (43.0%) están obligados a elaborar MIR y su
presupuesto, 1,078,579.2 millones de pesos, representa el 31.4 % de los 3,439,956.9
millones de pesos del Gasto Neto Total del PEF de ese año; lo cual significa que para
alcanzar la meta del 70% para el 2012 hace falta 38.6% del presupuesto de programas
presupuestarios con obligación de formular MIR.
En esa auditoría, la Auditoría Superior de la Federación determinó que la SHCP reportó en la
Cuenta Pública 2010 que: “La consolidación del SED avanza de conformidad con la estrategia
que establecieron la SHCP y la SFP, así como el CONEVAL, de conformidad con sus
atribuciones, y que consiste en las tres fases siguientes:
”1. Concluir la implantación del SED en la APF en 2008.
”2. Consolidar el PbR y el SED en las dependencias y entidades de la APF, a partir de 2009 y
hasta 2012.
133
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
”3. Apoyar, en su caso, a los gobiernos locales en la implantación y consolidación del PbR y
el SED.”
Sobre este particular, la auditoría concluyó que la SHCP no acreditó el grado de avance
alcanzado en 2010 en la consolidación del PbR y el SED en la APF que le permitiera
contribuir a cumplir con la estrategia establecida en el PND 2007-2012, de mejorar la
calidad del gasto público mediante un Presupuesto basado en Resultados y un permanente
Sistema de Evaluación del Desempeño en toda la APF.
Respecto del gasto federalizado, la Auditoría Superior de la Federación desde la revisión de
la Cuenta Pública 2009 señaló que éste no cuenta con indicadores para evaluar la eficacia y
eficiencia en la aplicación de los recursos asignados, como se detalla en el cuadro siguiente:
PRESUPUESTO EJERCIDO Y PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS, 2009
(Millones de pesos)
Grupo funcional
Desarrollo Social
Presupuesto
Número
total
de PP
PP sin indicadores
Presupuesto
Número
PP con indicadores
Presupuesto
Número
1,071,518.1
297
576,336.3
233
495,181.8
64
Desarrollo Económico
972,978.3
341
685,785.6
272
287,192.7
69
Gasto Federalizado
929,167.8
367
929,167.8
367
Gobierno (sin Hacienda y Crédito Público)
189,876.3
169
151,446.3
151
38,430.0
18
Hacienda y Crédito Público
354,735.6
125
333,477.3
116
21,258.3
9
2,676,213.3
1,139
842,062.8
160
Total
3,518,276.1
1,299
FUENTE: Elaborado por la ASF con base en la información presentada por la SHCP en la Cuenta Pública, 2009, México, 2010.
PP:
Programas presupuestarios.
De la información referida se deduce que 1,139 (87.7%) de los PP no dispusieron de
indicadores y mediante ellos se ejerció el 76.1% del presupuesto (2,676,213.3 millones de
pesos). Por medio de los 160 PP (12.3%) que sí cuentan con indicadores se erogó el restante
23.9% (842,062.8 millones de pesos).
Cabe destacar que el gasto federalizado (929,167.8 millones de pesos) absorbió poco más
de la cuarta parte (26.4%) del gasto ejercido en 2009 (3,518,276.1 millones de pesos), sin
que tuviera ningún indicador que le permitiera evaluar la eficacia y eficiencia de dicho gasto,
lo cual significa que en la rendición de cuentas del gasto federalizado prevalece una elevada
opacidad.
Consolidación de una política de Estado en materia de información y transparencia
En 1983, el Gobierno Federal señaló la necesidad de transparentar la actividad pública, sin
embargo, aun cuando realizó diversas acciones con este propósito, la transparencia de los
procesos administrativos no ha obtenido los resultados esperados, en términos de que ésta
134
Grupo Funcional Gobierno
contribuya a abatir la corrupción y elevar la confianza de la sociedad en las instituciones
gubernamentales. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental se promulgó en junio de 2002, 19 años después de ese señalamiento, con la
cual se creó al Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, el cual
cumplió con el objetivo de vigilar, regular y promover acciones entre los 245 sujetos
obligados de la APF para que atendieran las obligaciones de transparencia y acceso a la
información pública gubernamental.
En los planes nacionales de desarrollo de 1983 a 2000, se enfatizó en la obligación de
informar y explicar respecto del ejercicio de la autoridad y el cumplimiento de sus
responsabilidades; transparentar los procedimientos y trámites que se realizan ante las
dependencias y entidades; promover la transparencia en los procesos de compras
gubernamentales y regular el ejercicio presupuestal, a efecto de que la ciudadanía estuviera
bien informada de los propósitos, políticas y de los trabajos realizados. Asimismo, el
Ejecutivo Federal expresó su compromiso de proponer y adoptar medidas efectivas para
cumplir y regular, oportuna y suficientemente, el derecho de acceso a la información. Hasta
1994, la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF), ahora SFP, no
reportó resultados en esta materia.
Las acciones de transparencia implementadas por el gobierno Federal desde 1995 se dividen
en tres vertientes: la utilización de mecanismos electrónicos para evitar el trato directo o
posibles negociaciones entre los servidores públicos y la ciudadanía y poner a disposición de
todos los usuarios la información pública; la publicación de información focalizada, 97/ así
como la creación de un instituto que garantizara el derecho al acceso a la información.
En la primera vertiente, en 1995, el Gobierno Federal empezó realizar acciones para
transparentar los procesos administrativos por medio de la utilización de sistemas
electrónicos, tales como el Sistema Electrónico de Contrataciones Gubernamentales
(COMPRANET), 98/ y el Sistema de Trámites Electrónicos Gubernamentales (TRAMITANET). 99/
En los documentos de rendición de cuentas, el Gobierno Federal informó sobre 625,231
licitaciones realizadas con el COMPRANET, el cual al 2011, cubre a todas las dependencias y
97/
En la Memoria Documental de Transparencia Focalizada, se indica que la difusión de información focalizada forma parte
de la política de transparencia de segunda generación, en la cual el gobierno establece la obligación de publicar diversa
información con la intención de incidir en la conducta de los ciudadanos y con ello prevenir riesgos, solucionar
problemas de interés público o incidir positivamente en la toma de decisiones de los ciudadanos con respecto a los
bienes, productos y servicios que utiliza en su vida cotidiana.
98/
Por medio de COMPRANET, las empresas pueden revisar desde sus oficinas las convocatorias y las bases de las
licitaciones, así como las notas aclaratorias y avisos modificatorios, cuando estos existan, sin necesidad de acudir a la
unidad compradora.
Este sistema es totalmente transaccional y permite realizar, contrataciones electrónicas, organizar y clasificar la
información histórica de los procedimientos para su seguimiento y evaluación, así como recibir de manera ágil
cotizaciones en línea, entre otras.
99/
El TRAMITANET tiene como objetivo proporcionar a los ciudadanos, por medio de la página de internet, tres servicios
principales: 1) Brindar información sobre los trámites del Gobierno Federal (normatividad, requisitos, oficinas y horarios
de atención; 2) Presentar sus quejas y denuncias a través de Internet y 3) Realizar trámites en forma electrónica, con lo
cual además de facilitar a los ciudadanos su interacción con el gobierno y evitarles desplazamientos y tiempos de espera
en las ventanillas públicas, se evita el contacto con los servidores públicos y con ello, se inhibe la corrupción y
discrecionalidad.
135
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
entidades de la APF, a las administraciones de las 32 entidades federativas y a 788 de los
2,446 municipios del país.
En 2002, se puso en operación el Sistema de Trámites Electrónicos Gubernamentales. En el
periodo 2001-2006 las dependencias y entidades de la APF incorporaron 1,928 trámites y
servicios gubernamentales en línea, mediante portales de Internet, centros de atención
telefónica, kioscos y ventanillas de atención al ciudadano.
En la segunda vertiente, a finales de 2000, el Gobierno Federal creó la Comisión
Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción (CITCC), 100/ a fin de
promover y coordinar estrategias y acciones integrales que permitieran reducir riesgos de
corrupción, así como incrementar la transparencia en la gestión pública.
Entre las estrategias desarrolladas por la CITCC destacan los Programas Operativos para la
Transparencia y el Combate a la Corrupción (POTCC), los cuales se aplicaron en 238 (89.8%)
de las 265 dependencias y entidades de la APF. La evaluación del cumplimiento de los
POTCC se realizó de 2004 a 2006 con el Indicador de Seguimiento de Transparencia (IST), 101/
que en esos años pasó de 699 puntos en 2004 a 779 puntos en 2006. Cabe señalar que la
SFP no informó sobre las causas por las cuales 27 entidades no formularon sus POTCC. De
2007 a 2010 el IST modificó la escala para medir de 1 a 10, el indicador pasó de 9.3 puntos
en 2007 a 8.8 puntos en 2010.
Para complementar la evaluación de las acciones del gobierno en esta materia, en el
Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción
(PNRCTCC) 2008-2012 se establecieron tres indicadores, los cuales tuvieron los resultados
siguientes:
100/ Se publicó en el Diario Oficial el ACUERDO por el que se abroga el diverso por el que se crea la Comisión para la
Transparencia y el Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal, como una comisión intersecretarial de
carácter permanente, el 19 de diciembre de 2011.
101/ El Indicador de Seguimiento de Transparencia mide el nivel de avance que llevan a cabo las dependencias y entidades
públicas en materia de transparencia y combate a la corrupción, con una escala de cero a mil puntos, donde 1000
significa el cumplimiento total de las metas y 0 significa su cumplimiento nulo.
136
Grupo Funcional Gobierno
RESULTADOS DE LOS INDICADORES DEL PROGRAMA NACIONAL DE RENDICIÓN DE CUENTAS, TRANSPARENCIA Y COMBATE
A LA CORRUPCIÓN 2008-2012 EN MATERIA DE TRANSPARENCIA, 2009-2011
Indicador
PNRCTCC 2008-2012
Línea Base
Cumplimiento de todos los criterios de
calidad establecidos en los lineamientos
para portales institucionales de internet de
la APF.
Resultados
Meta 2012
2009
2010
2011
2008
65%
15.5%
12.9%
43.2%
N.E.
100%
n.d.
70.2%
96.7%
N.E.
100%
n.d.
n.d.
n.d.
40%
Proyección
Publicación de información focalizada en
las
páginas
electrónicas
de
dependencias y entidades de la APF
las
1/.
Cumplimiento de lo establecido por el
artículo sexto de la Constitución de los
Estados Unidos Mexicanos por parte de las
dependencias y entidades de la APF. 2/.
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en el Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y
Combate a la Corrupción 2008-2012.
1/
La información focalizada es aquella que contribuye a la toma de las decisiones de los ciudadanos respecto a bienes privados o públicos. Su
publicación corrige asimetrías de información en los mercados y pueden llegar a ser herramientas de regulación. Se adoptarán criterios
específicos que permitan la plena identificación de la información focalizada.
2/ El artículo sexto constitucional establece: “Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito
Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:
I.
Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo
podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes.
En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.
II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las
leyes.
III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus
datos personales o a la rectificación de éstos.
IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciaran
ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicaran en los medios
electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.
VI. Las leyes determinaran la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos
que entreguen a personas físicas o morales.
VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las
leyes.”
N.E.
No especificado.
n.d.
No disponible.
Los resultados muestran que si bien el 96.7% de las dependencias y entidades de la APF
reportan la información focalizada establecida por la SFP, sólo el 43.2% lo hace bajo los
criterios diseñados para tal efecto. 102/
102/
Los lineamientos para los portales de internet establecen criterios de accesibilidad, de arquitectura de información, de
tecnología, de calidad de contenidos, a fin de contar con sitios Web institucionales homogéneos y con aplicaciones
más accesibles al ciudadano para la consulta de información pública de su interés.
137
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
En 2011, como resultado de la diversidad de la información presentada, la SFP modificó el
Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Transparencia (MAAGT), 103/
para homologar la forma en que las dependencias y entidades del Gobierno Federal
deberán presentar su información focalizada.
Respecto del tercer indicador, la SFP señaló en el Informe Anual de Seguimiento del
Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción
2011, Avances y Resultados, que “elaboró una metodología denominada ‘Métrica para
Evaluar el Cumplimiento de la Fracción V del Artículo 6° de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos’. Sin embargo, esta metodología no se incorporó en la versión
final del Manual de Transparencia y por lo tanto, durante 2010 no se logró evaluar el
cumplimiento por parte de las dependencias y entidades de la APF de la fracción V del
artículo sexto Constitucional”, lo cual ya se había observado por la ASF en la auditoría núm.
172 “Órganos Internos de Control”, que la Auditoría Superior de la Federación practicó con
motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2009.
En la tercera vertiente, con la publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, 104/ se creó el Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública Gubernamental (IFAI), como un órgano de la APF encargado de
promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información, resolver sobre la
negativa a las solicitudes de acceso a la información y proteger los datos personales en
poder de las dependencias y entidades. En 2010, con la publicación de la Ley Federal de
Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares, 105/ el IFAI cambió su
denominación a Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, con lo
cual se le otorgaron facultades para vigilar el cuidado de los datos de los particulares en
poder de las instituciones.
Para determinar el funcionamiento del IFAI, en la revisión de la Cuenta Pública 2010, la ASF
realizó la Auditoría núm. 154 “Acceso a la Información Pública Gubernamental”, con la cual
identificó que en el periodo 2005-2010, el Instituto cumplió con el objetivo de vigilar,
regular y promover acciones entre los 245 sujetos obligados de la APF para que atendieran
las obligaciones de transparencia y acceso a la información pública gubernamental, ya que
registró las 1,048,938 solicitudes de acceso a la información recibidas por la APF. Éstas
crecieron 19.5%, en promedio anual, al pasar de 50,127 a 122,138; y las presentadas ante
los otros sujetos obligados aumentaron, en promedio anual, 14.5%, al pasar de 45,894 a
90,443.
Con motivo de la atención de las 1,048,938 solicitudes de información, los ciudadanos
interpusieron 32,107 recursos de revisión, que representaron el 3.1% del total de solicitudes
presentadas, por lo que, en el periodo 2005-2010, el ciudadano estuvo de acuerdo en el
96.9% de los casos con la respuesta que se le proporcionó.
103/
La SFP publicó el MAAGT en el Diario Oficial de la Federación del 12 de julio de 2010. En éste se incorporó un apartado
específico para promover la publicación de información socialmente útil o focalizada, capaz de facilitar la toma de
decisiones de los ciudadanos y prevenir problemas públicos.
104/
Diario Oficial de la Federación del 11 de junio de 2002.
105/
Diario Oficial de la Federación del 5 de julio de 2010.
138
Grupo Funcional Gobierno
De los 8,160 recursos de revisión interpuestos en 2010, el IFAI emitió 1,863 resoluciones con
instrucción, de las que la APF cumplió el 74.0% (1,379) dentro del plazo legal; el 24.6% (459)
lo hizo fuera del plazo; el 0.8% (15) no las cumplió porque se otorgó amparo al sujeto
obligado; el 0.1% (1) se incumplió sin justificación y se informó a la instancia de control
competente, y el 0.5% (9) estaba en proceso.
En 2010, el IFAI evaluó 241 portales de obligaciones de transparencia de la APF, los que
registraron una calificación promedio de 85.1% en el indicador de obligaciones de
trasparencia: en 105 (43.6%) fue “sobresaliente”, al obtener más de 90.0 puntos; 114
(47.3%), “satisfactorio”, de 70.6 a 89.9 puntos; y 22 (9.1%), “no satisfactorio”, con menos de
70.0 puntos.
Conclusiones del apartado de prevención de la corrupción
A 2011, la SFP no ha dado seguimiento a la armonización legislativa establecida en la
Convención contra la Corrupción de la Organización de los Estados Americanos, para
homologar la legislación federal con la estatal y con los estándares internacionales, ya que
las acciones realizadas por la dependencia se circunscribieron a promover el diseño y la
promulgación de la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas y de la Ley para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, así como un
par de reformas, una a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos, y otra al Código Penal Federal.
En materia de armonización, la SFP sólo ha participado en el proceso de la armonización
contable derivado de la promulgación de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
Por tanto, la SFP no ha cumplido con su atribución de dar seguimiento a los compromisos de
las convenciones internacionales anticorrupción, ya que carece de mecanismos de control
que le permitan identificar la situación de cada uno de dichos compromisos, así como de
cada una de las recomendaciones formuladas durante las revisiones realizadas por la OCDE
y la OEA.
Por su parte, si bien en 2011 la Unidad de Asuntos Internacionales de Hacienda (UAIH) de la
SHCP, no dio seguimiento al cumplimiento de los acuerdos y compromisos relacionados con
la política de la hacienda pública contenidos en las tres convenciones internacionales
suscritas por México contra la Corrupción, la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de esa
dependencia, ha venido atendiendo 16 de las 40 recomendaciones para evitar el lavado de
dinero que se relacionan con el combate a la corrupción establecidas por el Grupo de Acción
Financiera Contra el Blanqueo de Capitales (GAFI).
En esta materia, 12 años después de que México se adhirió al GAFI, el 17 de octubre de
2012 se promulgó la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita con el objeto de proteger el sistema financiero y la economía
nacional, estableciendo medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u
operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, mediante una coordinación
interinstitucional, que tenga como fines recabar elementos útiles para investigar y perseguir
los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con estos
139
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
últimos, las estructuras financieras de las organizaciones delictivas y evitar el uso de los
recursos para su financiamiento.
La operación de los Órganos Internos de Control (OIC) no permite combatir eficazmente la
corrupción, ya que con las visitas de inspección realizadas por la SFP en el periodo 20042011, se determinó como su principal problemática la inactividad de los expedientes, fallas
en su integración, falta de congruencia de las acciones determinadas, inadecuada
fundamentación de las irregularidades determinadas, fallas en las formalidades para la
notificación y problemas con la ejecución de las sanciones.
En materia de contraloría social, la rendición de cuentas del periodo 1983-2012 no permite
evaluar la contribución de sus resultados en el combate a la corrupción, ya que se realiza de
manera cualitativa, pues se informa sobre las acciones realizadas para normar la operación
de dicha contraloría, pero no de su impacto en la disminución de actos indebidos. No
obstante, a junio de 2012, la SFP reportó que 41 programas contaban con esquemas de
Contraloría Social, 58.6% de los 70 programas federales de desarrollo social de la APF.
Respecto de los consejos de participación ciudadana, durante el periodo 1983-1990, en la
planificación nacional no se dispuso de alguna estrategia, objetivo o línea de acción, sólo se
establecieron diversos mecanismos de participación social como el sistema de quejas,
denuncias y atención ciudadana, así como el sistema de atención y resolución de
inconformidades. Por ello, a partir de 1989 la SECOGEF implementó un sistema telefónico
denominado Sistema de Atención Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL) con servicio las 24
horas de los 365 días del año; sin embargo, como resultado del Programa Nacional de
Reducción del Gasto Público se cancelaron los recursos para este servicio y con las reformas
al Reglamento Interior de la SFP, publicadas en el DOF el 3 de agosto de 2011, la Unidad de
Atención Ciudadana se desintegró y a ninguna área se la asignaron atribuciones para
atender el sistema con lo cual dejarían de recibirse 135,623 llamadas telefónicas anuales,
considerando el resultado de 2011.
La atención ciudadana por medio del SACTEL creció en promedio 1.0%, al pasar de 39,358
solicitudes en 2003 a 42,773 en 2011, donde la mayor participación en el total fue de las
quejas y denuncias por presuntas conductas irregulares de servidores públicos, con un
incremento de 20.1 puntos porcentuales, al pasar de 35.7% (14,047) en 2003 a 55.8%
(23,878).
La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, se publicó 31
años después de planteada la necesidad de profesionalizar el servicio público en 1983; sin
embargo, ésta no estableció un mandato expreso para que los organismos descentralizados
y las entidades del sector paraestatal de la APF implementen el Servicio Profesional de
Carrera; asimismo, aun cuando el Servicio Profesional de Carrera debió operar en su
totalidad en 2006, todavía continúa en fase de consolidación. Por otra parte, la cobertura
del SPC respecto del total de servidores públicos de la APF disminuyó en 0.4 puntos
porcentuales, al pasar de 2.3% en 2004 a 1.9% en 2012.
Respecto del control de confianza requerido en algunos servicios de carrera, no fue sino
hasta 10 años después de planteada la necesidad de establecer un sistema de control de
140
Grupo Funcional Gobierno
confianza que en 2010 se creó el Centro Nacional de Certificación y Acreditación (CNCA)
para fungir como instancia normativa, reguladora y responsable de la certificación y
acreditación de los Centros de Evaluación y Control de Confianza. Las evaluaciones de
control de confianza también han mostrado una limitada cobertura para constituirse en un
elemento eficaz contra el combate a la corrupción, ya que aun cuando se cumplieron las
metas federales al 2012, en el periodo 2010-2011 los Centros de Evaluación de Control de
Confianza Estatales evaluaron al 21.7% (93,193) de los 428,490 servidores públicos a evaluar
en ese orden de gobierno.
En cuanto a la protección del patrimonio nacional, al 2010 la SFP y el INDAABIN no
acreditaron el cumplimiento de los objetivos del Sistema de Administración Inmobiliaria
Federal y Paraestatal de lograr la administración eficaz, el óptimo aprovechamiento del
patrimonio inmobiliario federal y paraestatal, y promover la seguridad jurídica del
patrimonio; carecieron de una contabilidad y de sistemas de control patrimonial confiables,
lo cual ocasiona que no se disponga de registros e inventarios integrales del patrimonio
público ni de mecanismos apropiados para su preservación, y tuvieron problemas de
coordinación con los otros Poderes de la Unión en el registro de los bienes muebles e
inmuebles que pertenecen al Estado Federal Mexicano.
En relación con la calidad del gasto, en el periodo 2001 a 2010, no se estableció ningún
programa presupuestario para registrar el gasto destinado al combate a la corrupción y
evaluar los resultados de las acciones realizadas en esta materia. En el periodo 2007-2012
los recursos se asignaron en el programa O “Actividades de apoyo a la función pública y el
mejoramiento de la gestión”; sin embargo, este tipo de programa no tiene la obligación de
formular MIR ni de reportar sus actividades con base en indicadores que permitan medir la
efectividad de la política de combate a la corrupción, para que en función de los resultados
obtenidos se les asignaren recursos presupuestarios en el Presupuesto de Egresos de la
Federación.
En el SED, no se ha logrado establecer la asignación del presupuesto con base en los
resultados, ya que la implantación ha sido gradual y carece de evaluaciones de los
resultados de los programas presupuestarios que sirvan de base para tal propósito, lo cual
no permite cerrar espacios a la corrupción mediante la efectividad del gasto público.
En materia de transparencia, en 1983 el Gobierno Federal señaló la necesidad de
transparentar la actividad pública; sin embargo, aun cuando realizó diversas acciones con
este propósito, la transparencia de los procesos administrativos no ha obtenido los
resultados esperados, en términos de que ésta contribuya a abatir la corrupción y elevar la
confianza de la sociedad en las instituciones gubernamentales. La Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental se promulgó 19 años
después en junio de 2002, y con ella se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública Gubernamental (IFAI), el cual cumplió con el objetivo de vigilar, regular y promover
acciones entre los 245 sujetos obligados de la APF para que atendieran las obligaciones de
transparencia y acceso a la información pública gubernamental.
141
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
6.2.
Detección
En la detección de la corrupción se presentan los resultados que ha obtenido el Gobierno
Federal en el cumplimiento de las convenciones internacionales; la inteligencia y
coordinación de acciones; la realización de las auditorías por parte de los OIC y la SFP; la
declaración de situación patrimonial; el Programa de Usuario Simulado, y las auditorías por
parte de la ASF.
Inteligencia y coordinación para detectar actos de corrupción por parte de servidores
públicos
La política pública de combate a la corrupción ha operado sin coordinación entre las
dependencias y entidades públicas, ya que la SFP sólo ha suscrito mecanismos de
coordinación con 5 de las 316 existentes; asimismo, la secretaría carece de coordinación con
los otros poderes de la Unión y con los órganos constitucionalmente autónomos. La SFP no
ha realizado trabajos de inteligencia para detectar a servidores públicos que normalmente
recurren a prácticas ilegales en el desarrollo de sus funciones.
A este respecto , la SFP señaló que “con la finalidad de desarrollar estrategias coordinadas
de inteligencia e investigación para el combate a la corrupción, la SFP ha llevado a cabo la
suscripción de diversos convenios de colaboración con otras dependencias de la APF, lo cual
ha permitido establecer mecanismos que contribuyan a combatir con mayor eficacia dicho
delito”. 106/
La Auditoría Superior de la Federación revisó los tres convenios referidos por la SFP, con lo
cual constató que estableció las bases para realizar acciones coordinadas con las secretarías
de Gobernación, en el marco de la Ley de Seguridad Nacional; Seguridad Pública, y Hacienda
y Crédito Público, por medio del Servicio de Administración Tributaria (SAT) para asuntos
aduaneros. Asimismo, la SFP proporcionó el convenio macro suscrito con las 32 entidades
federativas del país, entre otros aspectos, para cumplir los compromisos de las
convenciones anticorrupción.
La Auditoría Superior de la Federación constató que, respecto de los otros poderes de la
Unión y los órganos constitucionalmente autónomos, la SFP sólo cuenta con convenios con
el Banco de México y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para intercambiar
información de servidores públicos inhabilitados, en el primer caso, y para la guarda y
custodia de declaraciones patrimoniales, en el segundo.
En el caso de la PGR, con la auditoría 57 “Combate a la corrupción”, la Auditoría Superior de
la Federación constató que en 2011, la procuraduría no dispuso de las estrategias
coordinadas de inteligencia e investigación para el combate a la corrupción con la Secretaría
de la Función Pública (SFP), en los términos establecidos en el objetivo 5 “Establecer
mecanismos de coordinación para el combate a la corrupción en la Administración Pública
106/ Proporcionada por la Secretaría de la Función Pública con el oficio UCGP/209/ 2578 /2012 de fecha 22 de noviembre de
2012.
142
Grupo Funcional Gobierno
Federal” del Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la
Corrupción (PNRCTCC) 2008-2012.
Como resultado de los trabajos de auditoría, la PGR proporcionó un programa de trabajo
suscrito por servidores públicos de alto nivel, para formalizar con la SFP o con la
dependencia correspondiente, las acciones aplicables en materia de combate a la
corrupción, a partir del ejercicio 2012, por lo que la observación se consideró solventada.
Respecto de la SHCP, con la auditoría 58 “Combate a la corrupción” la Auditoría Superior de
la Federación constató que en 2011, la dependencia no contó con el convenio de
coordinación con la SFP para desarrollar estrategias coordinadas de inteligencia e
investigación para el combate a la corrupción, lo cual no permitió que la dependencia
globalizadora coadyuvara a cumplir con el objetivo 5 "Establecer mecanismos de
coordinación de acciones para el combate a la corrupción en la Administración Pública
Federal" del Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la
Corrupción (PNRCTCC) 2008-2012.
Como resultado, la Auditoría Superior de la Federación emitió una recomendación para que
la SHCP establezca mecanismos de colaboración con la Secretaría de la Función Pública, a
efecto de desarrollar estrategias coordinadas de inteligencia para el combate a la
corrupción, en los términos que establezcan los instrumentos de planeación de mediano
plazo.
Para controlar los resultados de las acciones del PNRCTCC 2008-2012, la SFP estableció las
“Fichas de línea de acción del PNRCTCC 2008-2012”, 107/ en la correspondiente al desarrollo
de estrategias coordinadas de inteligencia e investigación para el combate a la corrupción se
reportó que las acciones se orientaron únicamente al establecimiento de un esquema de
coordinación interinstitucional, a fin de investigar actos de corrupción.
En relación con los resultados de las acciones de inteligencia, la SFP señaló que como
resultado del cumplimiento de la presente estrategia, durante el periodo del 2008 al 2011
se obtuvieron los siguientes resultados: 108/
• Con la finalidad de desarrollar estrategias coordinadas de inteligencia e investigación
para el combate a la corrupción, la SFP ha suscrito diversos convenios de colaboración
con dependencias de la APF.
• El Consejo Nacional de Seguridad Pública, en su Primera Sesión Extraordinaria del 16 de
diciembre de 2011, estableció metas y compromisos específicos para que cada entidad
cuente con los recursos requeridos para fortalecer su capacidad de atención y concluir
las evaluaciones de personal en activo a enero de 2013.
107/ Proporcionada por la Secretaría de la Función Pública mediante el Acta Circunstanciada 002/CP2011 del 22 de
noviembre de 2012.
108/ Proporcionada por la Secretaría de la Función Pública mediante oficio UCGP/209/1001/2012 del 30 de mayo de 2012.
143
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
• Dentro de las acciones para consolidar la operación del Comité Técnico del Consejo de
Seguridad Nacional, se llevaron a cabo las siguientes: se concluyó el diseño de la Base de
Datos en Materia de Compras de Seguridad Nacional; se elaboró el Catálogo
Multiusuario que inicialmente incorporó las partidas referidas al Clasificador por Objeto
del Gasto a partir de las cuales se identificarían los bienes, arrendamientos y servicios
con descripciones y características homologadas; se puso en operación el módulo para el
registro de proveedores en materia de seguridad nacional; el Consejo de Seguridad
Nacional a solicitud del Comité Técnico, aprobó las modificaciones de las Reglas de
Operación de este órgano colegiado para incorporar a su objetivo la materia de obra
pública y servicios relacionados con la misma, así como para cambiar su integración a
efecto de incorporar al Titular de la Coordinación de Administración de la Oficina de la
Presidencia de la República y sustituir al Oficial Mayor de la Secretaría de la Defensa
Nacional por el Director General de Administración, en atención a la estructura orgánica
de dicha dependencia.
• Asimismo, con el propósito de fortalecer las acciones desarrolladas por el Comité desde
su creación en 2007 y atendiendo a las reformas a sus Reglas de Operación en 2011, se
ajustó la configuración de la Base de Datos en materia de Seguridad Nacional para
vincular los productos, arrendamientos, servicios, obra pública y servicios relacionados
con la misma, con criterios y estrategias de seguridad nacional determinadas por las
instancias en él representadas y, con ello, acreditar que por su finalidad intrínseca
encuadran en el régimen de excepción previsto en los artículos 41, fracción IV, y 42,
fracción IV, de las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público
y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, respectivamente.
• Con base en lo anterior, los registros correspondientes a 544 productos que se tenían
capturados al mes de noviembre de 2010 fueron sujetos a un proceso de revisión, a fin
de estandarizar y homologar las descripciones para acreditar sus naturaleza y finalidad
intrínseca y estar en posibilidad de integrar el catálogo previsto en la Regla Quinta, inciso
a), de las Reglas de Operación. Por lo que corresponde al Registro General de
Proveedores en materia de Seguridad Nacional, a la fecha el Comité ha aprobado la
incorporación de 207 proveedores, previo análisis de su solvencia técnica, económica y
capacidad de respuesta.
• Durante el ejercicio 2009, se rediseñó el procedimiento de evolución patrimonial,
teniendo como principal propósito, establecer la metodología para llevar a cabo la
investigación derivada del análisis de la situación patrimonial de los servidores públicos a
fin de verificar la evolución de su patrimonio.
• En 2010 se llevaron a cabo gestiones para la contratación de un sistema denominado
“Sistema de Alertas sobre Declaraciones Patrimoniales de los Servidores Públicos de la
APF”, que se consolidó en 2011.
Los resultados señalados por la SFP no indican la cantidad de servidores públicos y personas
detectadas, capturadas, y procesadas derivada de acciones de inteligencia concretas, a fin
de evitar que normalmente recurran a prácticas ilegales en el desarrollo de sus funciones.
Lo informado por la dependencia sólo se refiere a las acciones que realizó a fin de fortalecer
144
Grupo Funcional Gobierno
la capacidad de evaluación de la confianza del personal de seguridad pública; registrar los
proveedores y establecer bases de datos de compras de seguridad nacional.
Desde la revisión de la Cuenta Pública 2009, la Auditoría Superior de la Federación ya había
precisado que “aún cuando la SFP señaló que ha realizado diversas acciones de coordinación
con las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, Gobernación, Seguridad Pública y la
Procuraduría General de la República para investigar a personas políticamente expuestas en
delitos de cohecho, cohecho internacional y delitos electorales, no acreditó la formulación
de estrategias coordinadas de inteligencia para combatir la corrupción en las dependencias
y entidades de la APF relacionadas con la seguridad pública; ni que diseñó mecanismos de
control que le permitan contar con información para aplicar anualmente los indicadores
establecidos en el objetivo 5 ‘Establecer mecanismos de coordinación de acciones para el
combate a la corrupción en la APF’, del Programa Nacional de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012.”
Investigación mediante la fiscalización 109/
En el periodo de 1983 a 2012, se realizaron 157,956 auditorías en las entidades y
dependencias de la APF. Aun cuando de 1983 a 2000 se incrementó el número de las
auditorías en 17.4%, al pasar de 34,933 en el periodo 1983-1988 a 41,007 en el periodo
1995-2000; en los dos siguientes periodos los actos de fiscalización decrecieron en 53.6%
hasta llegar a 19,030 auditorías de 2007 a 2012. La SFP no ha logrado disminuir el número
de observaciones recurrentes derivadas de los actos de fiscalización debido a que no ha
determinado las causas reales de dichas observaciones.
Con los registros proporcionados por la Secretaría de la Función Pública (SFP), se determinó
que en el periodo de 1983-2012 se practicaron 157,956 auditorías, como se detalla en
cuadro siguiente:
109/ En el apartado se muestran las auditorías internas practicadas por la Secretaría de la Función Pública y las Contralorías
internas. Las auditorías externas se presentarán en el apartado 5.1. Auditoría Superior de la Federación.
145
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
AUDITORÍAS, SEGUIMIENTOS Y VISITAS DE INSPECCIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL,
ASÍ COMO LAS SANCIONES IMPUESTAS DERIVIDAS DE ESTOS ACTOS DE CONTROL, 1983-2012
Actos de
control/sanciones
Total
OIC
SFP
Periodos
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2006
2007-2012
Total
34,933
33,731
41,007
29,255
19,030
34,933
34,933
33,731
31,035
41,007
34,763
28,421
22,663
18,089
13,266
156,181
136,660
Seguimientos
0
2,696
6,244
5,758
4,823
19,521
2/
0
0
0
0
0
0
834
0
941
275
1,775
275
0
0
0
834
666
1,500
158
4,094
12,228
14,485
8,520
39,485
1/
Auditorías
UCAOP
UAG
3/
4/
Sanciones derivadas
de auditoría
157,956
FUENTE: Elaborado por la ASF con base en la información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública
con el oficio núm. UCPG/209/2578/2012 del 25 de noviembre de 2012.
1/
2/
3/
4/
OIC: Órganos Internos de Control en las dependencias de la APF.
SFP: Secretaría de la Función Pública.
UCAOP: Unidad de Control y Auditoría a Obra Pública, actos efectuados desde abril de 2009, ya que la unidad
se creó en abril de ese año.
UAG: Unidad de Auditoría Gubernamental.
El número total de auditorías realizadas por los OIC y la SFP disminuyó en 45.5% en el
periodo 1983-2012, al pasar de 34,933 en el periodo 1983-1988 a 19,030 en el periodo
2007-2012. Se determinó que aun cuando en los programas de mediano plazo se establecía
como objetivos fortalecer la fiscalización, en la práctica se redujo el número de revisiones a
casi la mitad. Cabe señalar, que hasta el periodo 1995-2000 se incrementó el número de
auditorías en 17.4%, de 34,933 en el periodo 1983-1988 a 41,007 en el periodo 1995-2000.
Al comparar las auditorías con las sanciones derivadas de las mismas, se determinó que
mientras el número de auditorías disminuyó en 45.5% el número de sanciones creció en
5,292.4%; sin embargo, cerca de la mitad de las observaciones se volvieron recurrente; por
ello, en el PNRCTCC 2008-2012 se estableció el Programa Cero Observaciones, como se
detalla más adelante.
En los documentos de rendición de cuentas de la dependencia se informó que realizó
auditorías directas; de diagnóstico, al sistema de servicios personales; de adquisiciones, a las
importaciones directas, así como a los fondos y valores, pero no se incluyó información
cuantitativa que permita identificar el detalle de las mismas.
Con el propósito de identificar la efectividad de las auditorías para detectar servidores
públicos que ameritan sanción por infracción de la normativa, se determinó el número de
sanciones por auditoría por sector en el periodo de 1992 a 2012, debido a que fue el
146
Grupo Funcional Gobierno
periodo para el que la SFP dispuso de información. Los resultados de este análisis se
muestran en el cuadro siguiente.
SANCIONES POR AUDITORÍA PRACTICADA POR LOS OIC Y LA SFP, POR SECTOR, 1992-2012
Sector
OIC en la APF
1/
UCAOP
2/
UAG
3/ 4/
Total
Sanciones por
incumplimiento a
la norma
Sanciones
por auditoría
Energía
20,414
94
62
20,570
4,253
0.2
Hacienda
19,836
5
70
19,911
4,600
0.2
Educación
12,436
9
102
12,547
3,625
0.3
Comunicaciones
8,332
88
72
8,492
4,486
0.5
Desarrollo Social
6,391
1
30
6,422
3,130
0.5
Salud
6,075
10
78
6,163
1,699
0.3
Ciencia y Tecnología
5,720
56
5,776
185
0.03
Entidades No Sectorizadas
4,826
38
38
4,902
6,359
1.3
Agricultura
4,226
1
35
4,262
2,172
0.5
Economía
4,095
27
4,122
1,007
0.2
Trabajo
2,193
9
2,202
469
0.2
Reforma Agraria
2,083
15
2,098
1,024
0.5
Medio Ambiente
1,935
7
21
1,963
1,836
0.9
Gobernación
1,408
1
19
1,428
1,027
0.7
Turismo
1,325
12
11
1,348
312
0.2
Procuraduría
1,163
1
6
1,170
1,182
1.0
Función Pública
1,166
1
1,167
165
0.1
Defensa
771
2
773
116
0.2
Relaciones Exteriores
695
5
700
63
0.1
Seguridad Pública
662
7
677
923
1.4
Presidencia
295
295
25
0.1
Marina
114
114
4
0.03
8
Consejería
93
93
10
0.1
Total APF
106,254
275
1,500
108,029
38,672
0.4
98.3
0.3
1.4
100.0
Part. (%)
FUENTE:
1/
2/
3/
4/
Elaborado por la ASF con base en la información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública con el oficio núm.
UCPG/209/2578/2012 del 25 de noviembre de 2012.
OIC: Órganos Internos de Control en las dependencias de la APF.
UCAOP: Unidad de Control y Auditoría a Obra Pública, actos efectuados desde abril de 2009, ya que la unidad se creó en abril
de ese año.
Incluye 834 auditorías realizadas por la UAG que no se identificaron en que sector se realizaron Sistema de
Información Periódica.
Ejercicio sin registro de Programa Anual de Trabajo de los Órganos Internos de Control del Sector
Durante los ejercicios de 1992 a 2005, el Órgano Interno de Control de la Secretaría de Marina no informó a esta Secretaría los
resultados del desarrollo de sus Programas Anuales de Trabajo, por cuestiones de seguridad nacional.
UAG: Unidad de Auditoría Gubernamental.
En promedio se registraron 0.4 sanciones por auditoría realizada en la APF; los sectores con
mayor número de revisiones fueron: Energía, Hacienda y Educación y se encuentran por
debajo de este promedio. En esta situación sobresale Ciencia y Tecnología que tiene el nivel
más bajo de sanciones por auditoría y se encuentra en el lugar 8 de las dependencias y
entidades más auditadas con 5,776 revisiones.
En contraste, los sectores con mayor número de sanciones por auditoría y que en términos
porcentuales fueron las menos revisadas, son la Secretaría de Seguridad Pública, la
147
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Procuraduría General de la República, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales y la Secretaría de Gobernación, lo cual denota que a mayor percepción de riesgo
mediante las auditorías, se registran menores sanciones a los servidores públicos.
De las 108,029 auditorías practicadas, el 56.9% (61,520) se concentraron en los sectores
Energía con 20,570 auditorías; Hacienda con 19,911 actos de autoridad; Educación con
12,547; y en Comunicaciones 8,492 auditorías. En tanto que los sectores menos fiscalizados
fueron el de Seguridad Pública con 677 auditorías; Presidencia con 295; Marina 114 y la
Consejería con 93 auditorías.
En 2008, la SFP instrumentó el Programa Cero Observaciones, el cual se concibió como una
estrategia para identificar y resolver la causa raíz de las infracciones normativas que se
traducen en observaciones de auditoría recurrentes. A fin de cumplir con el propósito antes
señalado, en el PNRCTCC 2008-2012 se estableció el indicador “Observaciones recurrentes
de las dependencias y entidades de la APF determinadas por las diversas instancias de
fiscalización”, mismo que registró los resultados que se presentan a continuación:
RESULTADOS DEL INDICADOR OBSERVACIONES RECURRENTES DEL PROGRAMA NACIONAL DE RENDICIÓN
DE CUENTAS, TRANSPARENCIA Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN, 2009-2011
Indicador/Cálculo
PNRCTCC 2008-2012
Línea Base
Observaciones recurrentes de las
dependencias y entidades de la
APF determinadas por las diversas instancias de fiscalización. 1/
El
cálculo
del
indicador
corresponde al cociente de las
observaciones recurrentes entre
el total de observaciones
Resultados
Meta 2012
2009
2010
2011
Total periodo
40%
59.6%
51.0%
45.7%
52.5%
9,641
16,171
6,909
13,552
6,375
13,959
22,925
43,682
50.6%
año 2007
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en el Programa Nacional de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012, y los Informes Anuales de Seguimiento del Programa Nacional de
Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2009-2011, Avances y Resultados.
1/
Las observaciones recurrentes son infracciones normativas detectadas en las auditorías realizadas por las diversas instancias
de fiscalización (Sistema de la Función Pública, Auditoría Superior de la Federación, Comisión Nacional Bancaria y de Valores,
Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, Coordinadoras Sectoriales, Tesorería de la Federación), que inciden en el mismo
concepto observado en el ejercicio inmediato anterior y que se encuentran registradas en el Sistema de Información
Periódica.
En el periodo 2009-2011, el indicador de observaciones recurrentes tuvo un porcentaje de
52.5%, al determinar que de 22,925 de las 43,682 observaciones se referían a los mismos
señalamientos normativos de años anteriores. Al 2011, el indicador establecido por la SFP
alcanzó un porcentaje de 45.7%, lo que significa un avance de 4.9 puntos porcentuales,
respecto de la línea base de 2007, no obstante todavía faltaron 5.7 puntos porcentuales
para alcanzar la meta al 2012. Estos resultados se explican porque no se ha logrado
determinar las causas raíz de las observaciones recurrentes derivadas de las auditorías, así
como por la falta de profesionalización de los servidores públicos.
148
Grupo Funcional Gobierno
De acuerdo con el Informe de Labores de 2011, el Programa Cero Observaciones, se
instrumentó en 41 entidades de la APF, por lo que las observaciones recurrentes que se
pretenden abatir corresponden sólo a éstas y no a la totalidad de la APF, lo cual ya había
sido señalado por la Auditoría Superior de la Federación en la auditoría 172 “Órganos
Internos de Control”, practicada con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2009, en la
que se determinó, entre otros aspectos, lo siguiente: “Si bien la SFP instrumentó el
Programa Cero Observaciones (PCO) para abatir la recurrencia de infracciones normativas,
el haberlo implementado en términos de participación voluntaria, originó que impactara en
41 instituciones, que representan el 13.7% de las 299 dependencias y entidades de la APF,
en lugar de toda la APF y la PGR como fue establecido en la línea de acción 2.1.7 del
Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción
2008-2012.
”El PCO no ha logrado incidir en la reducción del resultado del indicador ‘Observaciones
recurrentes de las dependencias y entidades de la APF determinadas por las diversas
instancias de fiscalización’, establecido en el Programa Nacional de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012, ya que en 2009 se obtuvo un nivel de
recurrencia del 59.6%, pues de 16,171 observaciones determinadas por las distintas
instancias de fiscalización, 9,641 registraron este comportamiento. Este resultado se
encuentra 9 puntos porcentuales por arriba de la línea base establecida en el programa
sectorial, 50.6% para 2007.
”Las principales observaciones recurrentes, que se refieren al incumplimiento de programas
de trabajo, metas, objetivos o proyectos, crecieron 51.6%, de 122 observaciones en 2008 a
185 en 2009; y las de incumplimiento en la entrega de bienes y servicios para la consecución
de proyectos, aumentaron 591.7%, al pasar de 12 observaciones en 2008 a 83 en el 2009.
”El PCO tuvo en 2009 una efectividad del 53.7%, ya que en 22 (53.7%) de las 41
dependencias y entidades del programa se logró reducir la incidencia de observaciones
recurrentes, y en 17 dependencias se alcanzó la meta de reducir en 7.0% el número de
observaciones recurrentes, lo que refleja una efectividad de 41.5% en este concepto.”
En cuanto a las recuperaciones, la SFP no reporta en los documentos de rendición de
cuentas los recursos derivados de las auditorías realizadas; en cambio, en el apartado de las
sanciones administrativas sí se incluye la información sobre las recuperaciones de recursos
determinadas por ese motivo.
Por otra parte, con la revisión de los Informes de Labores de la SFP, la Auditoría Superior de
la Federación identificó que durante el periodo 1983-2012 se recuperó un monto de
48,737.3 millones de pesos por afectaciones al erario público detectadas con las auditorías
practicadas por esa dependencia, como se muestra en el cuadro siguiente:
149
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
RECUPERACIONES, 1983-2012
(Millones de pesos)
Año
1983-1993
OIC
Concepto
Entidades
Total
Federativas
n.e.
n.e.
n.e.
19941/
425.0
n.d.
425.0
19951/
2,513.0
n.d.
2,513.0
1996
n.d.
n.d.
n.d.
2,066.0
n.d.
2,066.0
2,934.5
n.d.
2,934.5
2,295.6
n.d.
2,295.6
2,246.1
n.d.
2,246.1
2,246.1
n.d.
2,246.1
3,952.9
n.d.
3,952.9
2,522.7
n.d.
2,522.7
1,905.2
n.d.
1,905.2
1,661.3
n.d.
1,661.3
1,884.2
n.d.
1,884.2
1,966.8
n.d.
1,966.8
2,256.0
306.1
2,562.1
2,994.5
350.8
3,345.3
3,254.8
654.3
3,909.1
7,160.6
1,017.3
8,177.9
1,698.1
425.4
2,123.5
45,983.4
2,753.9
48,737.3
1997
1/
1998
1/
1999
1/
2000
1/
2001
1/
2002
1/
20031/
2004
1/
2005
1/
2006
1/
2007
2/
2008
2/
2009
2/
2010
2/
2011
2/
2012
2/
Total
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con
información de los Informes de Labores de la Secretaría de la
Función Pública del período de 1983 a 2012.
1/
Montos que consideran recuperaciones, ahorros e ingresos.
2/
Montos por concepto de recuperaciones.
n.e.
No especificado debido a que se reportaron estimaciones de
las probables recuperaciones.
n.d.
No disponible.
Durante el período 1983-1993, la SECOGEF reportó en sus informes de labores estimaciones
de probables recuperaciones, lo cual no permite cuantificar el monto real de dichas
recuperaciones.
De 1994 a 2006, la SECODAM y la SFP reportaron de forma consolidada las recuperaciones,
ahorros e ingresos obtenidos por la actuación de los Órganos Internos de Control, por lo
cual no es factible identificar los montos correspondientes a las recuperaciones.
150
Grupo Funcional Gobierno
En el periodo de 2007-2012, la SFP reportó en sus Informes de Labores de forma
desagregada las recuperaciones obtenidas por los OIC por un monto de 19,330.8 millones
de pesos. A partir de 2008 a la fecha, las contralorías internas de las entidades federativas
reportaron en dichos informes el monto de 2,753.9 millones de pesos por concepto de
recuperaciones.
Declaraciones de situación patrimonial
La declaración de situación patrimonial 110/ no ha sido un instrumento efectivo para
combatir la corrupción, ya que sólo los servidores públicos de mando medio y superior (el
19.5% al 2012) están obligados a presentarla, y la SFP, ha llevado el registro y análisis de
dichas declaraciones, sin efectuar en todos los casos el seguimiento de la evolución
patrimonial; a partir de 2007 la dependencia diseño el sistema de alertas para detectar
incrementos sustanciales e injustificados del patrimonio de los servidores públicos, y en
2011 se ampliaron sus facultades para verificar su evolución patrimonial.
Con la promulgación de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos de
1982, se estableció la obligación de presentar declaración de situación patrimonial bajo la
protesta de decir verdad para los servidores públicos siguientes:
•
En el Congreso de la Unión: las Cámara de Diputados y Senadores; Oficiales Mayores,
Tesoreros y Directores de las Cámaras, y Contador Mayor de Hacienda.
•
En el Poder Ejecutivo Federal: todos los funcionarios, desde jefes de departamento
hasta el Presidente de la República.
•
En la Administración Pública Paraestatal: los directores y subdirectores generales;
gerentes y subgerentes generales; directores, gerentes, subdirectores y servidores
públicos equivalentes de los órganos descentralizados, empresas de participación
estatal mayoritaria y sociedades y asociaciones asimiladas y fideicomisos públicos.
•
En el Departamento del Distrito Federal: todos los funcionarios.
•
En la Procuraduría General de la República y en la Procuraduría General de Justicia del
Distrito Federal, todos los funcionarios.
•
En el Poder Judicial Federal y en el Poder Judicial del Distrito Federal: Ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Tribunal Superior de Justicia; jueces,
secretarios y actuarios.
110/ De acuerdo con los artículos 81 y 83 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y las reformas
hasta el 13 de junio de 2003, la declaración de situación patrimonial es la manifestación bajo protesta de decir verdad
de la información patrimonial que los servidores públicos obligados a ello deben presentar dentro de los sesenta días
naturales siguientes a la toma de posesión de su cargo comisión; dentro de los treinta días naturales siguientes a la
conclusión del encargo; y durante el mes de mayo de cada año para informar sobre los bienes muebles e inmuebles, que
constituyan las modificaciones al patrimonio del servidor público. En todo caso se indicará el medio por el que se hizo la
adquisición.
El objetivo de la declaración es que la autoridad competente pueda verificar la evolución del patrimonio de los
servidores públicos y la congruencia entre sus ingresos lícitos y sus egresos.
151
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
•
En los Tribunales Administrativos y de Trabajo: magistrados y miembros de la junta y
secretarios.
•
En la Secretaría: todos los servidores públicos de confianza.
Con esta ley sólo se obligó a presentar la declaración a servidores públicos de puestos
equivalentes a jefes de departamento y de mayor jerarquía, aun cuando en el artículo
108 111/ constitucional se establece que los servidores públicos son todas las personas que
desempeñan un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la
Unión, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o en la APF o en el Distrito Federal, así
como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue
autonomía.
En la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se establece que la
dependencia encargada del control y seguimiento de la evolución de la situación
patrimonial de los servidores públicos es la Secretaría de la Función Pública (antes SECOGEF
y SECODAM). 112/ Respecto del control, en el año 2000 la SECODAM (actual SFP) instituyó el
sistema electrónico Declaranet con el cual modernizó la presentación de las declaraciones
patrimoniales. Desde entonces los servidores públicos realizan su declaración de situación
patrimonial por esta vía.
Con la revisión de los informes de labores y de los reportes del sistema DeclaraNetplus, 113/
se determinó la cobertura de las declaraciones patrimoniales presentadas ante la SFP,
respecto del total de servidores públicos de la APF en el periodo de 2004-2012, debido a
que no se dispuso de información anterior, como se muestra en el cuadro siguiente:
111/ El artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece: “Para los efectos de las
responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección
popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados
y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la
Unión, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así
como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán
responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.
”El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos
graves del orden común.
”Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores
de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables por
violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.
”Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este
artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo,
cargo o comisión en los Estados y en los Municipios.”
112/ Artículo 79 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, reforma publicada en el DOF el 21 de julio
de 1992.
113/ Proporcionados por la Secretaría de la Función Pública con el Oficio UCGP/209/2578/2012 del 22 de Diciembre de 2012.
152
Grupo Funcional Gobierno
COBERTURA DE LAS DECLARACIONES DE SITUACIÓN PATRIMONIAL PRESENTADAS, 2004-2012
Concepto
2004
2005
2006
2007
2008
Total de servidores públicos de
la APF
1,312,809
1,263,476
1,284,630
1,268,178
1,543,341
Total de declaraciones
presentadas
288,566
234,292
216,468
241,328
Servidores públicos sin
declaración
1,024,243
1,029,184
1,068,162
Cobertura de servidores
públicos con declaración (%)
22.0
18.5
Porcentaje de servidores
públicos sin declaración (%)
78.0
81.5
FUENTE:
Nota:
1/
2009
2012
1/
2010
2011
813,695
1,198,096
1,617,112
1,592,304
258,930
277,297
281,169
293,130
310,415
1,026,850
1,284,411
536,398
916,927
1,323,982
1,281,889
16.9
19.0
16.8
34.1
23.5
18.1
19.5
83.1
81.0
83.2
65.9
76.5
81.9
80.5
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con la información proporcionada mediante oficio UCGP/209/ 2578 /2012 del
22 de diciembre de 2012, los Informes de labores y del sistema de DeclaraNetplus de la Secretaría de la Función Pública de los años
de 2004 a 2012.
En el periodo 2004-2006 en el sistema RUSP de la SFP, solo se reportaban puestos ocupados. En el periodo 2007-2009 comienzan a
reportarse todos los puestos registrados, y en el periodo 2010-2012, el RUSP se fusiona con el padrón de servidores públicos
obligados a presentar declaración patrimonial.
Dato a septiembre de 2012.
En 2011, la APF contaba con una plantilla de 1,617,112 servidores públicos, de los cuales
293,130 (18.1%) presentaron su declaración patrimonial, lo cual revela que 1,323,982
(81.9%) servidores públicos no estaban sujetos a control o monitoreo de su patrimonio. Esta
cobertura disminuyó en 3.9 puntos porcentuales respecto de la de 2004, donde se tenía una
plantilla de 1,312,809 servidores públicos de los cuales el 22.0% (288,566) reportó su
declaración patrimonial.
En cuanto al seguimiento de la evolución de la situación patrimonial, la Auditoría Superior
de la Federación constató que la SFP llevó el registro y control de las declaraciones, pero no
efectuó el análisis de su evolución, debido a que la dependencia no contaba con
atribuciones para realizar esta actividad.
Con la revisión de los Reglamentos Interiores de la Secretaría de la Función Pública de
agosto de 2011 y anterior, se determinó que hasta julio de 2011 correspondía a la Dirección
General de Responsabilidades y Situación Patrimonial “llevar el registro y el análisis de la
situación patrimonial de los servidores públicos, recibiendo para ello las declaraciones
respectivas”. 114/ En agosto de 2011, en el nuevo Reglamento Interior de la Secretaría de la
Función Pública, se adicionó el artículo 75 BIS para encomendar a la Dirección General
Adjunta de Evolución Patrimonial “practicar y ordenar de oficio las investigaciones derivadas
del análisis de la situación patrimonial de los servidores públicos, a fin de verificar la
evolución de su patrimonio.” 115/
Sobre el particular, la SFP señaló que “en cumplimiento de sus facultades y con el fin de
reforzar la capacidad de investigación financiera y patrimonial para identificar y determinar
posibles incrementos injustificados en el patrimonio de los servidores públicos, la DGII
114/ Artículo 51, fracción II, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública vigente hasta julio de 2011.
115/ Artículo 75 BIS, fracción I, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública vigente desde agosto de 2011.
153
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
[Dirección General de Información e Integración], desde el año 2009 actúa en coordinación
y coadyuvancia con áreas sustantivas de la SFP en la integración de expedientes de
evolución patrimonial, desarrollando perfiles financieros para detectar probables
inconsistencias en el patrimonio de servidores públicos sin que estos se clasifiquen
específicamente como políticamente expuestos.” 116/
A partir de 2010, la SFP gestionó la contratación de un sistema denominado “Sistema de
Alertas sobre Declaraciones Patrimoniales de los Servidores Públicos de la APF”, para que en
la elaboración de expedientes de evolución patrimonial se integren los perfiles financieros
de los servidores públicos, con el propósito de que las áreas sancionadoras de la
dependencia cuenten con elementos que les permitan realizar acciones conducentes a
implementar sanciones administrativas y, en su caso, penales, al detectar incongruencias en
la declaración patrimonial. 117/
Como resultado de las investigaciones realizadas con el nuevo sistema de alertas, la SFP
reporta que a junio de 2012 de un total de 24 expedientes de servidores públicos, en 17
casos identificó inconsistencias y las remitió al área de responsabilidades de la dependencia
para que realizara las acciones legales conducentes, y en los 7 expedientes restantes al
concluir el análisis correspondiente no se detectaron inconsistencias en el haber de los
servidores públicos. 118/
No obstante, con la revisión de los informes de labores de 2007 a 2012 se constató que la
SFP reportó que inició el análisis de la evolución patrimonial de 198 servidores públicos que
fueron denunciados por probable enriquecimiento ilícito. Como resultado de estas acciones,
en esos años se remitieron 35 casos a las áreas de responsabilidades, como se muestra en el
cuadro siguiente:
EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN PATRIMONIAL DE LAS DECLARACIONES PATRIMONIALES 2007-2012
Concepto
Total de declaraciones
2007
Total
2012 1/
2008
2009
2010
2011
241,328
258,930
277,297
281,169
293,130
310,415
1,662,269
n.d.
n.d.
107
33
58
n.d.
198
43
58
55
54
24
24
258
1
n.d.
2
8
7
17
35
n.d.
n.d.
53
46
17
7
123
Revisión de evolución
patrimonial
Iniciados
Concluidos
Remitidos por
enriquecimiento
inexplicable
Archivados por falta de
elementos
FUENTE:
1/
n.d.
Informe de Labores de la Secretaría de la Función Pública, 2007-2011.
Dato al mes de septiembre de 2012, proporcionado mediante oficio UCGP/209/2578/2012 del 22 de diciembre
de 2012.
No disponible
116/ Oficio UCGP/209/2578/2012 del 22 de diciembre de 2012.
117/ Idem.
118/ Idem.
154
Grupo Funcional Gobierno
En el Informe de Labores de 2007 se informó que la Secretaría estaba desarrollando un
sistema informático para utilizar los datos de las declaraciones de situación patrimonial que
los servidores públicos sujetos a investigación hayan presentado en archivo electrónico
desde 2002; sin embargo, en los informes de los años siguientes no se presentó información
sobre las evaluaciones realizadas con dicho sistema para detectar casos de enriquecimiento
ilícito.
Recepción de las quejas y denuncias de la ciudadanía
La SFP registró 608,058 quejas y denuncias recibidas de 1983 a junio de 2012,
principalmente en las entidades no sectorizadas, las secretarías de Educación, de Hacienda y
Crédito Público, Energía, y Seguridad Pública, y en la Procuraduría General de la República.
Las quejas y denuncias se incrementaron en 146.4%, al pasar de 48,932 en el periodo 19831988 a 120,573 en el periodo 2007-2012, como se muestra en el cuadro siguiente:
Con el análisis de los informes de gobierno y de labores del periodo 1983-2012 se determinó
que la SFP recibió las quejas y denuncias que se muestran en el cuadro siguiente.
QUEJAS Y DENUNCIAS RECIBIDAS POR LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, 1983-2012
Concepto
Quejas y denuncias
Periodos
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2006
2007-2012
48,932
209,852
145,673
83,028
120,573
Total
608,058
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la
Secretaría de la Función Pública con el oficio núm. UCPG/209/2578/2012 del 25 de noviembre de 2012;
así como el Segundo Informe de Labores correspondiente a 2008, pág. 47, y Sexto Informe de Labores,
de 2012, pág. 247.
La dependencia señaló que a partir de 2001 las quejas, denuncias y peticiones sobre los
trámites y servicios captados se registrarían en el Sistema Electrónico de Atención
Ciudadana (SEAC) que constituye la única fuente oficial de información en esta materia, y
que a partir de 2012 se registran en el Sistema Integral de Atención Ciudadana (SIAC). 119/
Con base en este sistema, la SFP informó que recibió 209,227 quejas y denuncias, en el
periodo 2001-2012, cifra que difiere en 5,626 registros respecto de lo asentado en los
informes de labores de 2008 y 2012, los cuales contienen 203,601 quejas y denuncias.
Con el propósito de identificar las dependencias donde se recibieron la mayor cantidad de
quejas y denuncias durante este periodo, se utilizó la información del sistema remitida por
la SFP, como se muestra en el cuadro siguiente.
119/ Oficio UCGP/209/2578/2012 del 22 de diciembre de 2012.
155
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
QUEJAS Y DENUNCIAS RECIBIDAS POR LA SECRETARÍA
DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, POR SECTOR, 2001-2012
Sector
Quejas
Total
209,227
100.0
Entidades no sectorizadas
39,460
18.9
Educación
27,879
13.3
Hacienda
24,717
11.8
Energía
22,478
10.7
Seguridad pública
13,677
6.5
Procuraduría
11,105
5.3
Salud
10,330
4.9
Comunicaciones
9,616
4.6
Medio ambiente
9,002
4.3
Gobernación
8,325
4.0
Desarrollo social
7,187
3.5
Economía
5,992
2.9
Reforma agraria
5,905
2.8
Agricultura
4,870
2.3
Trabajo
2,699
1.3
Defensa
2,256
1.1
Relaciones exteriores
1,282
0.6
Turismo
1,267
0.6
Ciencia y tecnología
788
0.4
Presidencia
392
0.2
Marina
0
n.c.
Función pública
0
n.c.
Consejería
0
n.c.
FUENTE:
n.c.
Participación (%)
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en
información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública con el
oficio núm. UCPG/209/2578/2012 del 25 de noviembre de 2012.
No cuantificable.
Las dependencias y entidades con mayor número de quejas y denuncias recibidas de 2001 a
2012 fueron las entidades no sectorizadas, las secretarías de Educación, de Hacienda y
Crédito Público, Energía, y Seguridad Pública, así como la Procuraduría General de la
República, las cuales en conjunto representaron el 66.6% (139,316) de las 209,227 quejas y
denuncias reportadas.
Las quejas y denuncias contra servidores públicos de la SFP se reciben en la Contraloría
Interna de la dependencia, así como en la Dirección General Adjunta de Quejas y Denuncias;
de acuerdo con la información disponible por estas áreas, en el periodo 2006-2012 se
recibieron 4,709 quejas y denuncias en contra de servidores públicos de la SFP.
156
Grupo Funcional Gobierno
Cabe señalar que a pesar de la importancia del Sistema de Atención Telefónica (SACTEL)
para atender a la ciudadanía, éste dejó de existir en 2011 debido a la cancelación de
recursos por el Programa Nacional de Reducción del Gasto Público, y porque con las
reformas al Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública se extinguió la Unidad
de Atención Ciudadana, lo cual restringió la posibilidad de la población para poner sus
quejas y formular sus denuncias.
Programa de Usuario Simulado
El Programa Usuario Simulado es un mecanismo de detección de corrupción de alcance
limitado, ya que su eficacia depende de la denuncia ciudadana y no de acciones de
inteligencia para ubicar a los servidores públicos que recurrentemente realizan prácticas
indebidas en el desarrollo de sus actividades.
En el año 2001, la SECODAM (actual SFP) implementó el Programa Usuario Simulado (PUS)
para detectar, contener y disminuir las prácticas de corrupción e impunidad de los
servidores públicos en la APF mediante la denuncia ciudadana y la aplicación de sanciones
correspondientes a servidores públicos a los que se les comprobara la comisión de
conductas indebidas.
Respecto de los resultados de periodo 2001-2007, la SFP señaló que “no dispone de
registros de estas actividades correspondientes a años anteriores a la vigencia del PNRCTCC
2008-2012, ya que la Estrategia de Usuario Simulado se implementó en el año 2001 (…)
estaba enfocada en la verificación de la probidad, diligencia y apego a la normatividad con
que se desarrollaban diversos trámites, mucho más que en la implementación de operativos
que derivaran en una sanción administrativa y/o penal, objetivo primordial perseguido
durante el rediseño de la estrategia, en septiembre de 2008.
“Del análisis de los Informes de Labores de la SFP correspondientes a los años 2001-2008, se
observa que la estrategia privilegiaba la ejecución de verificaciones, antes que la de
operativos de Usuario Simulado, aunado al hecho de que no todas las verificaciones
derivaban en procedimientos administrativos y que a su vez, éstos detonaban en muy pocos
procedimientos penales, razón por la cual no es posible proporcionar los resultados
obtenidos de los operativos del usuario simulado de 1983 al 2012 en el esquema planteado
por la Auditoría Superior de la Federación”. 120/
A partir de septiembre de 2008, fecha en la que la referida estrategia fue reorientada a
efecto de que todos los operativos de Usuario Simulado que se llevaran a cabo debían dar
origen a procedimientos administrativos y/o penales, enfocando los esfuerzos para que
todo servidor público involucrado en prácticas corruptas detectado mediante la estrategia,
tenga una sanción no sólo en el ámbito administrativo sino también en el penal. 121/ Los
resultados obtenidos por este programa, en el periodo 2008 a 2011, son los siguientes:
120/ Oficio UCGP/209/2578/2012 del 22 de diciembre de 2012.
121/ Ibid.
157
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
RESULTADOS DEL PROGRAMA USUARIO SIMULADO 2008-2011
Año
Dependencia / Entidad
Total de
dependencias
Operativos
realizados
Servidores públicos
Procesados
(a)
Sancionados
(b)
Total de
SP’s
de la APF
(c)
%
Efectividad
(b)/(a)
Representatividad
de los SP’s
sancionados
(b)/(c)
Total
45
67
82
69
n.a.
84.1%
n.a.
2008 1/
• LyFC
1
2
2
1
1,543,341
50.0%
0.0001%
2009
• LyFC
• SCT
12
16
21
17
813,695
81.0%
0.0021%
• SEMARNAT
• CNA
• IMSS
• RAN
• ISSSTE
• SEDESOL
• PGR
• PA
• CFE
• INM
• ISSSTE
• CONAMED
14
18
22
21
1,198,096
95.5%
0.0018%
• INER
• PGR
• PA
• SAT
• PEP
• INEA
• STPS
• COLBACH
• HGM
• PMI
• IMSS
• SAGARPA
• IMSS
• RAN
18
31
37
30
1,617,112
81.1%
0.0019%
• TELECOMM
• PA
• INCAN
• SEP
• INBAL
• PROFECO
• PGR
• CFE
• STPS
• PF
• ISSSTE
• SEPOMEX
• CNA
• OPORTUNIDADES
• SEDESOL
• INEA
2010
2011
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con la información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública mediante oficio núm.
UCGP/209/2578/2012 del 22 de noviembre de 2012.
1/
Considera los operativos realizados durante el último trimestre de 2008.
n.a.
No aplica.
SP’s:
Servidores públicos.
LyFC: Luz y Fuerza del Centro; SEMARNAT: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; IMSS: Instituto Mexicano del Seguro Social; ISSSTE: Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; PGR: Procuraduría General de la República; CFE: Comisión Federal de Electricidad; SCT: Secretaría de
Comunicaciones y Transportes; CNA: Comisión Nacional del Agua; RAN: Registro Agrario Nacional; SEDESOL: Secretaría de Desarrollo Social; PA: Procuraduría
Agraria; INM: Instituto Nacional de Migración; INER: Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias; STPS: Secretaría del Trabajo y Previsión Social; HGM:
Hospital General de México; CONAMED: Comisión Nacional de Arbitraje Médico; SAT: Servicio de Administración Tributaria; INEA: Instituto Nacional para la
Educación de los Adultos; COLBACH: Colegio de Bachilleres; SAGARPA: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; TELECOMM:
Telecomunicaciones de México; INCAN: Instituto Nacional de Cancerología de México; INBAL: Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura; SEP: Secretaría de
Educación Pública; PROFECO: Procuraduría Federal del Consumidor; PF: Policía Federal; SEPOMEX: Servicio Postal Mexicano; PEP: Pemex Exploración y
Producción; PMI: Pemex Comercio Internacional.
158
Grupo Funcional Gobierno
De 2009 a 2011, la SFP incrementó el número de operativos de usuario simulado en 93.8%,
al pasar de 16 en el primer año a 31 en el segundo. Aun cuando la dependencia modificó la
estrategia del programa, su efectividad de 2008 a 2011, fue del 84.1%, al registrar la sanción
de 69 de los 82 servidores públicos procesados.
En el periodo 2008-2011 se sancionó a los servidores públicos por 10 delitos: cohecho,
extorsión, abuso de autoridad, portación de arma de fuego de uso exclusivo del ejército,
ejercicio indebido de funciones, fraude, robo, fraude equiparado, acoso sexual y obstrucción
de las vías de comunicación y abandono de material postal; sin embargo, en la información
proporcionada por la SFP no fue posible identificar cuántos servidores públicos se
sancionaron por cada uno de los 10 delitos, a fin de determinar cuál fue el más recurrente.
Asimismo, existieron 7 tipos de sanciones derivadas de los delitos cometidos, los cuales
fueron la inhabilitación; sanción económica; destitución; suspensión temporal del empleo,
cargo o comisión; auto de formal prisión, y amonestación pública; sin embargo, la SFP no
identificó qué sanción correspondió a cada delito, así como el número total de servidores
públicos acreedores a cada uno de los 7 tipos.
Con el análisis de los informes de labores de la SECODAM y la SFP correspondientes a los
años 2001-2011, se determinó que la estrategia atiende la denuncia ciudadana y no a
acciones de inteligencia. Esta situación fue señalada por la Auditoría Superior de la
Federación en la auditoría 1184 “Secretaría de la Función Pública en la Gestión del Control”
practicada con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2010, en la cual se observó: que
“la selección y realización de estos operativos no dependen de la SFP, ya que éstos se
detonan de alguna denuncia ciudadana en las que se involucran servidores públicos y en la
cual se solicita el apoyo al área encargada de realizar el operativo. Asimismo, se detectó que
se trata de una actividad y no de un programa estratégico, ya que carece de un presupuesto
para el desarrollo de sus operaciones, no tiene metas y objetivos de largo plazo y no se
puede medir y valorar el avance para el cumplimiento de sus objetivos.”
Conclusiones del apartado de detección de la corrupción
La SFP no ha realizado trabajos de inteligencia para detectar a servidores públicos que
normalmente recurren a prácticas ilegales en el desarrollo de sus funciones. Cabe señalar
que el 60.9% (96,414) de las sanciones administrativas impuestas (158,352) por la
dependencia y los OIC fueron por incumplimiento en la presentación de la declaración de
situación patrimonial y por quejas y denuncias. La política pública de combate a la
corrupción ha operado sin coordinación entre las dependencias y entidades de la APF, ya
que la dependencia sólo ha suscrito mecanismos de coordinación con 5 de las 316
existentes; asimismo, la secretaría carece de coordinación con los otros Poderes de la Unión
y con los órganos constitucionalmente autónomos.
En el periodo de 1983 a 2012, se realizaron 157,956 auditorías en las entidades y
dependencias de la APF. Aun cuando de 1983 a 2000 se incrementó el número de las
auditorías en 17.4%, al pasar de 34,933 en el periodo 1983-1988 a 41,007 en el periodo
1995-2000; en los dos siguientes periodos los actos de fiscalización decrecieron en 53.6%
159
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
hasta llegar a 19,030 auditorías de 2007 a 2012. Las auditorías generaron el 24.9% de las
sanciones administrativas impuestas por la dependencia en el periodo 1983-2012.
La SFP no ha logrado disminuir significativamente el número de observaciones recurrentes
derivados de los actos de fiscalización debido a que no ha determinado todas las causas
reales de dichas observaciones. En el periodo 2009-2011, el indicador de observaciones
recurrentes tuvo un porcentaje de 52.5%, al determinar que 22,925 de las 43,682
observaciones determinadas se referían a los mismos señalamientos normativos de años
anteriores.
La SFP, durante el periodo 1983-2012, recuperó 48,737.3 millones de pesos por afectaciones
al erario público detectadas con las auditorías practicadas.
La declaración de situación patrimonial no ha sido un instrumento efectivo para combatir la
corrupción, ya que sólo los servidores públicos de mando medio y superior (el 19.5% al
2012) están obligados a presentarla, y la SFP ha llevado el registro y análisis de dichas
declaraciones, sin efectuar en todos los casos el seguimiento de la evolución patrimonial; a
partir de 2007 la dependencia diseñó el sistema de alertas para detectar incrementos
sustanciales e injustificados del patrimonio de los servidores públicos. De 2007 a 2012, éste
fue el principal motivo de las sanciones administrativas determinadas por la dependencia.
En 2011 se ampliaron sus facultades para verificar su evolución patrimonial.
En cuanto a la denuncia ciudadana, la SFP registró 608,058 quejas y denuncias recibidas de
1983 a junio de 2012, principalmente en las entidades no sectorizadas, las secretarías de
Educación, de Hacienda y Crédito Público, Energía, y Seguridad Pública, y en la Procuraduría
General de la República. Éstas se incrementaron en 146.4%, al pasar de 48,932 en el periodo
1983-1988 a 120,573 en el periodo 2007-2012. Las quejas y denuncias representaron el
44.0% (69,666) del total de sanciones impuestas (158,352) de 1983 a 2012.
Cabe señalar que a pesar de la importancia del Sistema de Atención Telefónica (SACTEL)
para atender a la ciudadanía, éste dejó de existir en 2011 debido a la cancelación de
recursos por el Programa Nacional de Reducción del Gasto Público, y porque con las
reformas al Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública se extinguió la Unidad
de Atención Ciudadana, lo cual restringió la posibilidad de la población para poner sus
quejas y formular sus denuncias.
El Programa Usuario Simulado es un mecanismo de detección de corrupción de alcance
limitado, ya que su eficacia depende de la denuncia ciudadana y no de acciones de
inteligencia para ubicar a los servidores públicos que recurrentemente realizan prácticas
indebidas en el desarrollo de sus actividades. De 2009 a 2011, la SFP incrementó el número
de operativos de usuario simulado en 93.8%, al pasar de 16 en el primer año a 31 en el
segundo. Aun cuando la dependencia modificó la estrategia del programa, su efectividad de
2008 a 2011 fue del 84.1%, al registrar la sanción de 69 de los 82 servidores públicos
procesados.
160
Grupo Funcional Gobierno
6.3.
Procuración de justicia
En este apartado se presentan los resultados de la atención de las quejas y denuncias en
contra de los servidores públicos por parte de la SFP, la cual constituye la procuración de
justicia administrativa; asimismo, se incluyen los resultados de las averiguaciones previas y
las acciones del Tribunal Fiscal, que corresponden a la procuración de justicia
administrativa.
La procuración de justicia es un aspecto fundamental en el combate a la corrupción, pues es
el proceso donde se acreditan los delitos cometidos por parte de los servidores públicos a
fin de que se imponga la sanción correspondiente. Ésta se divide en dos ámbitos, el
administrativo y el penal. En el primero, por medio de la atención de las quejas y denuncias
presentadas, se acreditan las irregularidades cometidas por los servidores públicos, a fin de
turnar el caso al área de responsabilidades para que determine la sanción de tipo
administrativo respectiva; en el segundo, la Procuraduría General de la República (PGR)
investiga las denuncias que le son presentadas para acreditar los delitos cometidos con las
pruebas periciales competentes, determinar el ejercicio de la acción penal o no y, en su
caso, consignar el asunto al juez correspondiente para que se imponga la sanción respectiva.
Investigaciones administrativas
•
Atención de quejas y denuncias de actos indebidos de servidores públicos
La atención de las quejas y denuncias de la ciudadanía por parte de la SFP denota una
percepción de impunidad, ya que de las 209,227 quejas y denuncias recibidas de 2001 a
2012, el 15.0% (31,401) se turnó al área de responsabilidades, el 60.4% (126,430) de las
quejas y denuncias son concluidas por falta de elementos, otro 12.7% (26,651) se declaró
con incompetencia o improcedencia, el 11.8% (24,609) se encontraba en investigación y
0.1% (136) fueron atraídas por la Secretaría de la Función Pública.
Con la información disponible del periodo 2001-2012, 122/ se determinó que el estado de
atención de las quejas y denuncias recibidas era el que se muestra en el cuadro siguiente.
122/ En el apartado “recepción de quejas de la ciudadanía” se señaló que: “La SFP carece de información sistematizada de las
quejas y denuncias recibidas durante el periodo de 1983 a 2000, por lo cual se utilizó como fuente diversos informes de
gobierno. A partir de 2001, las quejas, denuncias y peticiones sobre los trámites y servicios captados se registrarían en el
Sistema Electrónico de Atención Ciudadana (SEAC) que constituía la única fuente oficial de información en esta materia,
en 2012 se registran en el Sistema Integral de Atención Ciudadana (SIAC).”
161
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
ESTADO DE TRÁMITE DE LAS QUEJAS Y DENUNCIAS RECIBIDAS
POR LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, 2001-2012
Sector
Total
En
investigación
Recibidas
Falta de
elementos
Concluidas
Envío a
Improceresponsadencia
bilidades
Incompetencia
Atracción
de la SFP
Total
209,227
24,609
126,430
14,233
31,401
12,418
136
184,618
100.0
11.8
60.4
6.8
15.0
5.9
0.1
88.2
39,460
4,305
24,965
1,502
5,490
3,167
31
35,155
Educación
27,879
4,966
13,836
5,427
2,638
1,003
9
22,913
Hacienda
24,717
1,144
19,122
800
2,617
995
39
23,573
Energía
22,478
1,776
13,656
1,652
3,113
2,277
4
20,702
Seguridad pública
13,677
2,505
8,018
677
2,144
329
4
11,172
Procuraduría
11,105
165
6,198
1,292
2,615
829
6
10,940
Salud
10,330
1,380
5,631
364
2,584
365
6
8,950
Comunicaciones
9,616
1,446
5,517
231
1,912
495
15
8,170
Medio ambiente
9,002
697
6,469
324
1,013
496
3
8,305
Gobernación
8,325
2,486
3,652
179
1,718
285
5
5,839
Desarrollo social
7,187
978
4,146
408
1,380
274
1
6,209
Economía
5,992
312
4,132
213
1,013
322
0
5,680
Reforma agraria
5,905
521
3,507
190
883
801
3
5,384
Agricultura
4,870
756
2,521
251
931
406
5
4,114
Trabajo
2,699
231
1,545
427
434
61
1
2,468
Defensa
Relaciones
exteriores
2,256
391
1,492
54
178
141
0
1,865
1,282
274
640
41
283
44
0
1,008
Turismo
Ciencia y
tecnología
1,267
64
720
116
325
40
2
1,203
788
43
529
34
130
52
0
745
392
169
134
51
0
36
2
223
Marina
0
0
0
0
0
0
0
0
Función pública
0
0
0
0
0
0
0
0
Consejería
0
0
0
0
0
0
0
0
Part. (%)
Entidades no
sectorizadas
Presidencia
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la Secretaría
de la Función Pública con el oficio núm. UCPG/209/2578/2012 del 25 de noviembre de 2012.
De 2001 a 2012, la SFP recibió un total de 209,227 quejas y denuncias, de las cuales el 88.2%
(184,618) ya fue concluida su atención y el 11.8% (24,609) están en proceso de atención.
Las dependencias y entidades con mayor número de quejas y denuncias recibidas fueron las
entidades no sectorizadas, las secretarías de Educación, de Hacienda y Crédito Público,
Energía, y Seguridad Pública, así como la Procuraduría General de la República, las cuales en
162
Grupo Funcional Gobierno
conjunto absorbieron el 66.6% (139,316) de las 209,227 quejas y denuncias recibidas. En
estas unidades responsables se turnó a responsabilidades el 13.4% (18,617) quejas y
denuncias y se declaró la falta de elementos en el 61.6% (85,795) de las 139,316 quejas y
denuncias recibidas.
Las quejas y denuncias contra servidores públicos de la SFP se reciben en la Contraloría
Interna de la dependencia, así como en la Dirección General Adjunta de Quejas y Denuncias,
de acuerdo con la información disponible por estas áreas; a continuación se presentan los
resultados del periodo 2006-2012.
ESTADO DE TRÁMITE DE LAS QUEJAS Y DENUNCIAS RECIBIDAS POR LA CONTRALORÍA INTERNA
DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, 2006-2012
Sector
1/
2/
Concluidas
Falta de
elementos
Incompetencia
Envío a
responsabilidades
Improcedencia
Envío a
auditoría
Atracción
de la SFP
Total
Total
4,709
464
1,544
950
220
1,525
6
0
4,245
Part. (%)
100.0
9.9
32.7
20.2
4.7
32.4
0.1
0.0
90.1
Contraloría
Interna 1/
3,771
333
1,029
864
42
1,497
6
0
3,438
938
131
515
86
178
28
Dirección
Gral. Adjunta
de Quejas y
Denuncias 2/
FUENTE:
Recibidas
En
investigación
807
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la Secretaría de la Función
Pública con el oficio núm. UCPG/209/2578/2012 del 25 de noviembre de 2012.
La información de la Contraloría Interna comprende de 2009 a 2011.
La información de la Dirección General Adjunta de Quejas y Denuncias considera el periodo diciembre 2006 al 30 de
septiembre de 2012.
En el periodo 2006–2012 se recibieron 4,709 quejas y denuncias en contra de servidores
públicos de la SFP, de las cuales el 90.1% (4,245) ya se encontraban concluidas, y 9.9% (464)
estaban en proceso.
De las quejas y denuncias concluidas, sólo el 4.7% (220) se envió a las áreas de
responsabilidades; el 65.1% (3,069) de las quejas y denuncias recibidas en contra de los
servidores públicos de la SFP fue concluido por falta de elementos o por improcedencia; el
20.2% (950) por incompetencia, y el 0.1% (6) se turnó al área de auditoría.
163
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
•
Denuncias de la Procuraduría Fiscal de la Federación
La Auditoría Superior de la Federación, con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2011,
practicó la auditoría 58 “Combate a la corrupción”, con la cual determinó que, en el periodo
2007 – 2011, la SHCP, por medio de la Procuraduría Fiscal de la Federación, denunció a 12
servidores públicos adscritos a esa dependencia ante el Ministerio Público Federal por los
delitos tipificados en el Código Penal Federal.
De acuerdo con el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
corresponde al Procurador Fiscal de la Federación, entre otros aspectos, denunciar ante el
Ministerio Público de la Federación los hechos que puedan constituir delitos de los
servidores públicos de la Secretaría en el desempeño de sus funciones y allegarse de los
elementos probatorios del caso. 123/
Al respecto, se determinó que en el ejercicio fiscal de 2011 se presentaron ante el
Ministerio Público de la Federación 7 denuncias por delitos cometidos por servidores
públicos de la SHCP y de 2007 a 2010 se presentaron otras 5, como se muestra en el cuadro
siguiente:
123/ En el artículo 10, fracción XXVIII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se establece
que compete al Procurador Fiscal de la Federación: “denunciar o querellarse ante el Ministerio Público de la Federación
de los hechos que puedan constituir delitos de los servidores públicos de la Secretaría en el desempeño de sus
funciones, allegarse de los elementos probatorios del caso, darle la intervención que corresponda al Órgano Interno de
Control en la Secretaría y a la Secretaría de la Función Pública; denunciar o querellarse ante el Ministerio Público
competente de los hechos delictuosos en que la Secretaría resulte ofendida o en aquéllos en que tenga conocimiento o
interés, coadyuvar en estos casos con el propio Ministerio Público, en representación de la Secretaría, y formular la
petición de sobreseimiento del proceso penal u otorgar el perdón legal, siempre y cuando las áreas competentes de la
Secretaría que tengan injerencia o interés en el asunto de que se trate manifiesten no tener objeción en su
otorgamiento”.
164
Grupo Funcional Gobierno
DENUNCIAS QUE PUDIERAN CONSTITUIR DELITOS DE SERVIDORES PÚBLICOS
DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, 2007-2011
Año
Normatividad
infringida
Artículo
Número de
denuncias
Delito
Estado Actual
2007
Código
Federal
Penal
250, fracción I.
Usurpación de Funciones
1
Subtotal
Concluido/NEAP
1/
1
2008
Código
Federal
Penal
247, fracción I.
Falsedad de Declaraciones
Subtotal
1
Averiguación
reserva
Previa
en
1
2009
Código
Federal
Código
Federal
Penal
399
Daño en propiedad ajena
Penal
214, fracción VI.
Ejercicio
Indebido
Servicio Público
Código
Federal
Penal
250, Fracción II.
Usurpación de profesión
1
del
1
1
Subtotal
Averiguación
Previa
en
integración
Averiguación
Previa
en
integración /proceso por 1
inculpado
Sentencia condenatoria
3
2010
0
0
Subtotal
2011
Código Penal
Federal
214, fracción IV.
Ejercicio
Indebido
Servicio Público
del
1
Averiguación
integración
Previa
en
Código Penal
Federal
Código Penal
Federal
214, fracción VI.
Ejercicio
Indebido
del
Servicio Público
Falsificación de documento y
uso de documento falso
1
Averiguación
Previa
integración
En
proceso
(3)
Averiguación
Previa
integración (2)
en
244
y
246
fracción VII.
Subtotal
Total
5
y
en
7
12
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.
1/
NEAP: Declaración del Ministerio Público del No Ejercicio de la Acción Penal.
Las 12 denuncias que pudieran constituir delitos de servidores públicos de la SHCP en el
periodo 2007-2010, se refieren a siete delitos tipificados en el Código Penal Federal:
usurpación de funciones; falsedad de declaraciones; daño en propiedad ajena; ejercicio
indebido del servicio público; usurpación de profesión, y falsedad de documento y uso de
documento falso.
De las 12 denuncias presentadas, la Auditoría Superior de la Federación constató que 6 se
encontraban en averiguación previa en integración; 3 en proceso; 1 en averiguación previa
en reserva; 1 en sentencia condenatoria, y 1 concluida por declaración del No Ejercicio de la
Acción Penal.
Por lo que respecta a los importes monetarios que representaron dichas denuncias a favor
del erario público, la SHCP manifestó que no se cuenta con sentencias que condenen la
reparación del daño por la naturaleza de los delitos denunciados.
165
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Investigaciones penales
•
Averiguaciones previas determinadas contra servidores públicos de la APF y la PGR
En el periodo 2007-2011, conforme a sus facultades de recibir denuncias o querellas sobre
acciones u omisiones que puedan constituir delito, así como investigar los delitos en que
incurran lo servidores públicos adscritos a la PGR y servidores públicos ajenos a la
Procuraduría y contra la administración de justicia previstos en el Código Penal Federal, 124/
la PGR registró un total de 16,190 averiguaciones previas iniciadas en contra de los
servidores públicos de la APF y de los servidores públicos de la PGR, como se detalla a
continuación:
AVERIGUACIONES PREVIAS DETERMINADAS PARA SERVIDORES PÚBLICOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
Y DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, 2007-2011
Determinadas
Entidad
A.P.
Iniciadas
Acumuladas
(a)
Consignadas
Incompetencias
NEAP
Reserva
(b)
(c)
(d)
(e)
Total
(a+b+c+d+e)
(f)
1. Total
16,190
1,096
1,734
3,860
3,268
3,117
13,075
2. APF
14,313
1,011
1,478
3,609
2,814
2,968
11,880
88.4
92.2
85.2
93.5
86.1
95.2
90.9
1,877
85
256
251
454
149
1,195
11.6
7.8
14.8
6.5
13.9
4.8
9.1
Participación (%)
(2)/(1)*100
3. PGR
Participación (%)
(3)/(1)*100
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con la información proporcionada por la Procuraduría General de la
República mediante los oficios OM/CAOM/0271/2012 del 20 de agosto de 2012 y OM/CAOM/325/2012 del 5 de octubre de
2012.
NEAP
No Ejercicio de la Acción Penal.
A.P.
Averiguaciones Previas.
APF
Administración Pública Federal.
PGR
Procuraduría General de la Republica.
De las 16,190 averiguaciones iniciadas por la PGR en el periodo 2007-2011, el 11.6% (1,877)
correspondió a servidores públicos de la procuraduría y el 88.4% (14,313) a servidores
públicos de la APF; del total de averiguaciones se concluyó la atención de 80.8% (13,075), y
el restante 19.2% (3,115 averiguaciones) quedó en investigación; de las 3,860
124/ En el Título Décimo "Delitos Cometidos por Servidores Públicos" del Código Penal Federal se establece que éstos son:
ejercicio indebido de servicio público; abuso de autoridad; desaparición forzada de personas; coalición de servidores
públicos; uso indebido de atribuciones y facultades; concusión; intimidación; ejercicio abusivo de funciones; tráfico de
Influencia; cohecho; cohecho a servidores públicos extranjeros; peculado; y enriquecimiento Ilícito.
166
Grupo Funcional Gobierno
averiguaciones que fueron resueltas por incompetencia, 125/ el 6.5% (251) fue de la PGR y el
93.5% (3,609) de la APF; y de las 3,268 averiguaciones que fueron resueltas por No Ejercicio
de la Acción Penal, 126/ las de la PGR significaron el 13.9% (454) y las de la APF el 86.1%
(2,814). El total de las 16,190 averiguaciones previas iniciadas por delitos cometidos por
servidores públicos representan el 1.0% del total de los 1,617,112 de servidores públicos en
la APF en 2011.
En el periodo 2007-2011, la PGR inició un total de 14,313 averiguaciones previas en contra
de servidores públicos de la Administración Pública Federal, como se muestra en el
siguiente cuadro:
AVERIGUACIONES PREVIAS INICIADAS Y DETERMINADAS POR LA PGR DE SERVIDORES PÚBLICOS
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, 2007-2011
Año
A.P.
Iniciadas
2007
Determinadas
Acumuladas
(a)
Consignadas
(b)
Incompetencias
(c)
NEAP
(d)
Reserva
(e)
Total
(a+b+c+d+e)
(f)
2,061
61
219
538
574
571
1,963
2008
2,516
67
271
712
624
666
2,340
2009
2,731
89
321
797
622
626
2,455
2010
3,481
703
354
742
540
647
2,986
2011
3,524
91
313
820
454
458
2,136
Total
14,313
1,011
1,478
3,609
2,814
2,968
11,880
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con la información proporcionada por la Procuraduría General de la
República mediante el oficio OM/CAOM/325/2012 del 5 de octubre de 2012.
NEAP:
No Ejercicio de la Acción Penal.
A.P.
Averiguaciones Previas.
De las 14,313 averiguaciones previas iniciadas, 11,880 (83.0%) se despacharon y 2,433
(17.0%) se registraron como pendientes. De las averiguaciones previas despachadas en
3,609 (30.4%) se declaró incompetencia; 2,968 (25.0%) se quedaron en reserva; en 2,814
(23.7%) se determinó el no ejercicio de la acción penal; 1,478 (12.4%) se consignaron 127/, y
las 1,011 (8.5%) restantes se acumularon a otras averiguaciones previas.
125/ Las averiguaciones previas despachadas por incompetencia, son las que por razón de materia o jurisdicción, el Agente
del Ministerio Público Federal deja de conocer del asunto y lo remite a la autoridad competente.
126/ Las averiguaciones previas despachadas por no ejercicio de la acción penal, son en las que se determinó que no existía
delito que perseguir; o bien hay alguna causa posterior que impide consignar el expediente, como sería una causa de no
antijurídicas en el acto.
127/ Las averiguaciones previas despachadas consignadas con detenido son aquellas donde se dieron los supuestos de
fragancia del inculpada; las averiguaciones previas despachadas consignadas sin detenido, corresponden a las
averiguaciones en que el Agente del Ministerio Público Federal ejercita la acción penal sin detenido.
167
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Asimismo, de las 14,313 Averiguaciones Previas iniciadas en contra de los servidores
públicos de la APF, únicamente 226 (1.6%) fueron remitidas por la SFP.
En el periodo de análisis 2007-2011, se iniciaron 1,877 averiguaciones previas por la
probable comisión de actos ilícitos por servidores públicos de la PGR, como se muestra en el
cuadro siguiente:
AVERIGUACIONES PREVIAS DETERMINADAS POR LA PGR RESPECTO
DE SUS SERVIDORES PÚBLICOS, 2007-2011
Año
A.P.
Iniciadas
2007
Determinadas
Acumuladas
(a)
Consignadas
(b)
Incompetencias
(c)
NEAP
(d)
Reserva
(e)
Total
(a+b+c+d+e)
(f)
357
18
59
55
112
40
284
2008
264
18
45
43
77
27
210
2009
297
21
57
41
89
23
231
2010
354
11
52
57
92
35
247
2011
605
17
43
55
84
24
223
Total
1,877
85
256
251
454
149
1,195
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con la información proporcionada por la Procuraduría General de la
República mediante los oficios OM/CAOM/0271/2012 del 20 de agosto de 2012 y OM/CAOM/325/2012 del 5 de octubre de
2012.
NEAP: No Ejercicio de la Acción Penal.
A.P. Averiguaciones Previas.
De las 1,195 averiguaciones previas determinadas, el 38.0% (454) fue declarado por No
Ejercicio de la Acción Penal (NEAP), ya que no existía delito que perseguir; y el 21.0% (251)
fue despachado por incompetencia del Agente del Ministerio Público Federal. En conjunto,
estas averiguaciones representaron el 59.0% (705) del total reportado en el periodo 20072011.
En el periodo 2007-2011, las averiguaciones previas iniciadas presentan un aumento del
69.5%, al pasar de 357 en 2007 a 605 en 2011; mientras que las averiguaciones consignadas
mostraron una reducción del 27.1%, de 59 en el primer año a 43 en el segundo.
Los 256 servidores públicos de la PGR que fueron consignados representaron el 14.8% de
los 1,734 servidores públicos consignados en total; los 1,478 servidores públicos de la APF,
significaron el 85.2%. Asimismo, las 1,877 averiguaciones previas iniciadas en periodo
representaron el 9.3% del total de servidores públicos de la procuraduría en 2011.
En 2011 las averiguaciones previas que se iniciaron en contra de servidores públicos de la
PGR fueron principalmente por cinco delitos, que representaron el 63.6% (416) del total de
168
Grupo Funcional Gobierno
654 delitos: abuso de autoridad; abuso de confianza; abuso sexual; acceso ilícito de
sistemas, y amenazas.
En la revisión de la Cuenta Pública 2010, la Auditoría Superior de la Federación practicó la
auditoría 1169 “Procuración de Justicia Federal”, con la cual se determinó que en general de
cada 100 averiguaciones previas despachadas por el MPF, 34 se consignaron ante los
órganos jurisdiccionales para el ejercicio de la acción penal y 66 no se consignaron; de cada
100 averiguaciones previas consignadas, 61 recibieron sentencia judicial, 33 se encontraban
sujetas a proceso judicial, y 6 fueron devueltas al MPF por deficiencias en la integración del
expediente. De cada 100 averiguaciones previas sentenciadas, 94 se emitieron con sentido
condenatorio y 6 con sentido absolutorio. Esta cifra es 50.0% mayor a la registrada en 2006,
debido a que en ese año se devolvieron 4 expedientes de cada 100 por el motivo señalado.
Por cada 100 sentencias otorgadas por los órganos jurisdiccionales, en 2006 se obtenían 96
sentencias condenatorias y 4 absolutorias, mientras que en 2010 se obtuvieron 94
condenatorias contra 6 absolutorias, lo que significó una progresión adversa para fines de
sanción de los delitos cometidos. En 2006, de cada 100 sentencias emitidas por los órganos
jurisdiccionales, el MPF impugnó 57, y de cada 100 resoluciones emitidas al respecto, 71
confirmaron la sentencia, 21 la modificaron y 8 la revocaron; en tanto que para 2010 la
razón de impugnaciones fue de 47, mientras que de cada 100 resoluciones emitidas al
respecto, 69 confirmaron la sentencia, 22 la modificaron y 9 la revocaron.
Conclusiones del apartado de procuración de justicia
En el ámbito administrativo, la atención de las quejas y denuncias de la ciudadanía por parte
de la SFP y de su contraloría interna no ha consolidado una percepción de la confianza y
credibilidad, ya que de las 213,936 quejas y denuncias recibidas de 2001 a 2012, el 14.8%
(31,621) se turnó al área de responsabilidades y el 59.8% (127,974) fue concluido por falta
de elementos, otro 7.1% (15,183) se declaró con incompetencia, un 6.5% (13,943) se
terminó por improcedencia, el 0.1% (136) fue atraído para investigación por parte de la SFP,
6 casos se enviaron a auditoría para investigación y el 11.7% restante (25,073) se
encontraba en investigación.
En el ámbito penal, la conclusión de las Averiguaciones Previas por parte de la Procuraduría
General de la República (PGR) también incrementa en la sociedad la percepción de
impunidad, ya que de las 16,190 averiguaciones iniciadas en contra de servidores públicos
de la APF y de la PGR, el 10.7% (1,734) fue consignados y el 20.2% (3,268) fue concluido por
No Ejercicio de la Acción Penal. De las 16,190 averiguaciones iniciadas por la PGR en el
periodo 2007-2011, el 11.6% (1,877) correspondió a servidores públicos de la procuraduría y
el 88.4% (14,313) a servidores públicos de la APF; de las 3,860 averiguaciones que fueron
resueltas por incompetencia, el 6.5% (251) fue de la PGR y el 93.5% (3,609) de la APF; y de
las 3,268 averiguaciones que fueron resueltas por No Ejercicio de la Acción Penal, las de la
PGR significaron el 13.9% (454) y las de la APF el 86.1% (2,814). El total de las 16,190
averiguaciones previas iniciadas por delitos cometidos por servidores públicos representa el
1.0% del total de los 1,617,112 servidores públicos en la APF en 2011.
169
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
En la revisión de la Cuenta Pública 2010, la Auditoría Superior de la Federación determinó
que en general de cada 100 averiguaciones previas despachadas por el MPF, 34 se
consignaron ante los órganos jurisdiccionales para el ejercicio de la acción penal y 66 no se
consignaron; de cada 100 averiguaciones previas consignadas, 6 fueron devueltas al MPF
por deficiencias en la integración del expediente. Esta cifra es 50.0% mayor a la registrada
en 2006, ya que en ese año se devolvieron 4 expedientes de cada 100 por el motivo
señalado.
6.4.
Impartición de justicia
En este apartado se presentan los resultados de las sanciones administrativas y penales a
que se hicieron acreedores los servidores públicos que incurrieron en actos indebidos, las
sanciones administrativas firmes por sentencia de autoridad competente y las
recuperaciones por concepto de las sanciones económicas determinadas.
La impartición de justicia es la culminación de la procuración de justicia, donde se
acreditaron los delitos con las pruebas periciales necesarias, ya que es el proceso donde se
determinan e imponen las sanciones en función del delito cometido. Las sanciones pueden
ser de tipo administrativo cuando las faltas realizadas se circunscriben en el marco de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; en cambio, las
sanciones penales responden a violaciones del Código Penal Federal.
Sanciones administrativas a servidores públicos
De 1983 a 2012, la SFP y los Órganos Internos de Control impusieron 158,352 sanciones a
servidores públicos de la APF, de las cuales 87.8% (138,976) fue administrativa y 12.2%
(19,376) económica por un monto de 67,922.9 millones de pesos. Al 2011, el Servicio de
Administración Tributaria (SAT) contaba con 11,968 créditos fiscales de asuntos remitidos
por la SFP por 33,927.0 millones de pesos (49.9%) del monto y ningún cobro efectuado en
ese año.
De las sanciones administrativas impuestas de 1983 a 2012 el 68.3% (94,880) fueron no
graves y el 31.7% (44,096) sí lo fueron. Las primeras se distribuyeron de la manera siguiente:
40.7% (38,639) fueron suspensiones; 28.6% (27,133), amonestaciones públicas; 27.0%
(25,606) amonestaciones privadas; y 3.7% (3,502) a apercibimientos. En tanto, de las
segundas 60.8% (26,821) correspondieron a inhabilitaciones y 39.2% (17,275), a
destituciones.
En este apartado se presentan las sanciones administrativas impuestas por la Secretaría de
la Función Pública (SFP) y los Órganos Internos de Control (OIC) en las dependencias y
entidades de la APF, así como las determinadas por las instancias de control competentes
en los órganos constitucionalmente autónomos, las cámaras de diputados y senadores, y el
Poder Judicial de la Federación.
Debido a la disponibilidad de información, las sanciones de la APF se presentan para el
periodo 1983-2012, y en los órganos constitucionalmente autónomos, las cámaras de
diputados y senadores, y el Poder Judicial de la Federación para el periodo 2007-2012, con
fecha de corte al mes de octubre del año en curso.
170
Grupo Funcional Gobierno
La SFP y los OIC reportaron, con base en su Registro de Servidores Públicos Sancionados
(RSPS), que en el periodo 1983-2012 impusieron 158,352 sanciones a servidores públicos de
la APF, como se detalla en el cuadro siguiente:
SANCIONES IMPUESTAS POR LA SFP Y LOS OIC, 1983-2012
Sanciones
Periodos
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2006
2007-2012
Total
Total
5,389
27,891
37,275
34,501
53,296
158,352
Administrativas
4,709
25,828
31,383
28,674
48,382
138,976
3.4
18.6
22.6
20.6
34.8
Amonestación
privada
1,696
4,459
4,023
2,322
13,106
25,60
Amonestación
pública
149
3,168
4,667
7,552
11,597
27,13
1,833
7,347
8,505
7,370
13,584
38,63
Part. (%)
Suspensión
100.0
66
4,032
7,106
7,894
7,723
26,82
Otras
965
6,822
7,082
3,536
2,372
20,77
Económicas
680
2,063
5,892
5,827
4,914
19,37
1,104.1
9,189.6
5,699.8
19,578.4
Inhabilitación
Monto
(Millones de
Pesos)
FUENTE:
32,351.0
67,922.
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la
Secretaría de la Función Pública con el oficio UCPG/209/2578/2012 del 25 de noviembre de 2012.
De las 158,352 sanciones, el 87.8% (138,976) fueron administrativas, y 12.2% (19,376)
fueron económicas, por un monto de 67,922.9 millones de pesos. El número de sanciones
creció 10 veces en los cinco periodos analizados, al pasar de 5,389 en el primer periodo a
53,296 sanciones en el último periodo.
Dos terceras partes (68.3%) 94,880 de las sanciones administrativas que se impusieron de
1983 a 2012 fueron no graves, en tanto que la otra tercera parte (31.7%) sí se considera
grave. Las sanciones no graves se distribuyeron de la manera siguiente: el 40.7% (38,639)
correspondieron a suspensiones; el 28.6% (27,133), a amonestaciones públicas; 27.0%
(25,606) a amonestaciones privadas; y el 3.7% (3,502) a apercibimientos. En el caso de las
sanciones graves, el 60.8% (26,821) correspondieron a inhabilitaciones, y el 39.2% (17,275),
a destituciones.
Cabe destacar que los tipos de sanción administrativa que más se incrementaron de 1983 a
2012 fueron graves, específicamente las inhabilitaciones las cuales pasaron de 66 en el
periodo 1983-1988 a 7,723 en el periodo 2007-2012.
Las sanciones económicas se incrementaron 7.2 veces, al pasar de 680 en el periodo 19831988 a 4,914 en el periodo 2007-2012. El monto de las sanciones económicas aumentó 29.3
171
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
veces, al pasar de 1,104.1 millones de pesos en el primer periodo a 32,351.0 miles de pesos
en el último periodo.
Los sectores en los que más se impusieron sanciones de 1983 a 2012, se muestran en el
cuadro siguiente:
SANCIONES IMPUESTAS POR LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y LOS ÓRGANOS INTERNOS DE CONTROL, 1983-2012
Administrativas
Económicas
Núm.
Amonestación
privada
Amonestación
pública
Suspensión
Inhabilitación
Otras 1/
Núm.
Monto
(Millones de
Pesos)
138,976
25,606
27,133
38,639
26,821
20,777
19,376
100.0
18.4
19.5
27.8
19.3
15.0
100.0
14,417
1,797
2,820
4,479
3,427
1,894
Gobernación
Procuraduría
Hacienda
16,576
4,359
1,889
6,482
1,723
2,123
16,170
14,482
1,673
2,249
3,769
3,638
4,092
2,700
2,842
3,768
Comunicaciones
12,905
1,403
2,203
4,384
Energía
Educación
Seguridad
Pública
11,211
10,349
1,846
2,323
1,875
1,872
10,689
3,682
Desarrollo
Social
Agricultura
Salud
Medio
Ambiente
Economía
Reforma
Agraria
Trabajo
Turismo
Función
Pública
6,604
Relaciones
Exteriores
Ciencia
Tecnología
Defensa
Presidencia
Consejería
Marina
Sector
Total
Part. (%)
Entidades no
sectorizadas
FUENTE:
n. s.
1/
y
Total
Part. (%)
67,922.90
158,35
2
100.0
4,474
6,091.0
18,891
11.9
962
1,979.4
17,538
11.1
3,794
2,127
350
1,388
596.0
5,642.4
16,520
15,870
10.4
10.0
2,555
2,360
2,301
10,613.5
15,206
9.6
3,489
2,492
2,457
2,090
1,544
1,572
1,647
1,843
28,664.0
4,111.8
12,858
12,192
8.1
7.7
2,436
3,209
980
382
958
275.9
11,647
7.4
1,346
1,359
1,125
2,111
663
1,662
1,849.1
8,266
5.2
5,610
4,827
978
814
777
1,280
1,653
1,001
1,031
957
1,171
775
880
839
1,115.7
1,064.1
6,490
5,666
4.1
3.6
3,918
748
691
1,111
618
750
642
412.3
4,560
2.9
4,028
950
853
812
873
540
467
2,428.2
4,495
2.8
2,841
401
775
669
568
428
458
486.2
3,299
2.1
1,432
1,096
270
198
268
329
329
259
243
194
322
116
190
95
117.5
720.4
1,622
1,191
1.0
0.8
456
130
35
82
139
70
56
1,114.7
512
0.3
393
147
81
68
50
47
38
20.6
431
0.3
339
71
65
79
73
51
57
17.0
396
0.3
308
267
30
28
91
112
14
4
43
62
7
6
54
52
7
11
88
28
2
4
32
13
0
3
48
17
2
2
49.8
2.7
0.2
550.4
356
284
32
30
0.2
0.2
n. s.
n. s.
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la Secretaría de la Función
Pública con el oficio núm. UCPG/209/2578/2012del 25 de noviembre de 2012.
No significativo.
Incluye 17,275 destituciones y 3,502 apercibimientos.
Los servidores públicos de las entidades no sectorizadas (11.9%), las secretarías de
Gobernación (11.1%), de Hacienda y Crédito Público (10.0%) y de Comunicaciones y
Transportes (9.6), así como la Procuraduría General de la República (10.4%), en conjunto,
recibieron 84,025 sanciones, el 53.0% del total de la APF. En cambio las dependencias con
menor registro de sanciones fueron Defensa Nacional y Marina, que junto con la Presidencia
de la República y la Consejería Jurídica, tuvieron en total 702 sanciones, el 0.4%.
172
Grupo Funcional Gobierno
Las sanciones económicas se concentraron en las entidades no sectorizadas y las secretarías
de Comunicaciones y Transportes, Educación Pública, Desarrollo Social, Hacienda y Crédito
Público, y Energía, que en conjunto, sus servidores públicos recibieron 13,315 sanciones, el
68.7% de las 19,376 sanciones económicas.
Las entidades no sectorizadas y las dependencias con los mayores montos de sanción
fueron, en orden de importancia monetaria, las secretarías Energía, Comunicaciones y
Transportes, Hacienda y Crédito Público y Educación Pública, que en conjunto fueron
sancionadas con 55,122.7 millones de pesos, 81.2% del total de 67,922.9 millones de pesos,
en 11,653 sanciones, lo que significa que cada servidor público en promedio fue multado
con 4.7 miles de pesos.
Respecto del origen y las causas de las sanciones administrativas y económicas impuestas
fueron las que se muestran en la tabla siguiente:
ORIGEN DE LAS SANCIONES IMPUESTAS POR LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y LOS ÓRGANOS INTERNOS DE CONTROL,
1983-2012
Sanciones
1983-1988
1989-1994
Periodos
1995-2000
2001-2006
2007-2012
Total
Total
5,389
27,891
37,275
34,501
53,296
Origen
5,389
27,891
37,275
34,501
53,296
158,352
3.4
17.6
23.5
21.8
33.7
100.0
4,694
12,169
18,646
16,024
18,133
69,666
158
4,094
12,228
14,485
8,520
39,485
3
1,778
46
10
24,911
26,748
534
9,850
6,355
3,982
1,732
22,453
Part. (%)
Queja o denuncia
Auditoría
Situación
patrimonial
Otros
FUENTE:
158,35
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la Secretaría de la
Función Pública con el oficio núm. UCPG/209/2578/2012 del 25 de noviembre de 2012.
En todos los casos se observaron incrementos importantes en el origen de las sanciones
impuestas por la SFP; sobresale el caso de las sanciones originadas por problemas con la
declaración de situación patrimonial, la cual pasó de 3 casos en el periodo 1983-1988 a
24,911 anomalías en el periodo 2007-2012. Las sanciones determinadas por motivo de
quejas y denuncias fueron 69,666 casos, que representan el 44.0% del total y 76.4% más
que las originadas por motivo de las auditorías de la dependencia.
Las causas de las sanciones administrativas y económicas impuestas fueron las que se
muestran en la tabla siguiente:
173
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
CAUSAS DE LAS SANCIONES IMPUESTAS POR LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y LOS ÓRGANOS INTERNOS DE CONTROL,
1983-2012
Sanciones
Causa
Part. (%)
Negligencia
Situación
patrimonial
Incumplimiento
normativo
1983-1988
1989-1994
Periodos
1995-2000
2001-2006
2007-2012
Total
5,389
27,891
37,005
36,312
53,296
159,893
3.4
17.5
23.1
22.7
33.3
100.0
4,730
13,727
25,456
20,867
18,043
82,823
289
1,780
37
10
25,715
27,831
239
3,238
4,448
8,571
5,239
21,735
Otros
131
9,146
7,064
6,864
4,299
27,504
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información proporcionada por la Secretaría de la
Función Pública con el oficio núm. UCPG/209/2578/2012 del 25 de noviembre de 2012.
Se determinó que 82,823 (51.8%) fueron por negligencia de los servidores públicos; 27,831
(17.4%), por la falta de presentación en tiempo y forma de la declaración de situación
patrimonial; y las 49,239 (30.8%) restantes, por incumplimientos normativos y otros
motivos.
En cuanto al cobro de las sanciones económicas, la SFP reportó en el Sexto Informe de
Gobierno que “las sanciones económicas se convierten en créditos fiscales y es la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público la responsable de su cobro”, razón por la cual no informa
sobre los recursos cobrados. Por lo anterior, la Auditoría Superior de la Federación revisó la
“Cartera de créditos Fiscales a diciembre de 2011” del SAT, con lo cual verificó que al 2011
contaba con 11,968 créditos fiscales de asuntos remitidos por la SFP, por un monto de
33,927.0 millones de pesos. Asimismo, con la revisión del documento “Recuperaciones”
correspondiente al periodo enero diciembre de 2011 se verificó que en ese año el SAT no
registró cobros correspondientes a los créditos fiscales de la SFP. 128/
En relación con las sanciones impuestas en el periodo 2007-2012 por las Contralorías
Internas del Poder Legislativo, el Poder Judicial y los Organismos Constitucionalmente
Autónomos a los servidores públicos, se presentan en el siguiente cuadro:
128/ Información proporcionada por el Servicio de Administración Tributaria con oficio 103-06-2012-276 del 6 de junio de
2012.
174
Grupo Funcional Gobierno
SANCIONES IMPUESTAS POR LAS CONTRALORÍAS INTERNAS DEL PODER LEGISLATIVO, EL PODER JUDICIAL
Y LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALMENTE AUTÓNOMOS, 2007-2012
ADMINISTRATIVAS
Económicas
Sector
Núm.
(a)
Total
Organismos
constitucionalmente
autónomos
Banco de México
Comisión Nacional de los
Derechos Humanos
Instituto Federal Electoral
Instituto Nacional de
Estadística y Geografía
Tribunal Superior Agrario
Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y
Administrativa
Poder Judicial
Consejo de la Judicatura
Federal
Poder legislativo
Cámara de Diputados
Cámara de senadores
FUENTE:
n.d.
Amonestación
Privada
(b)
Amonestación
Pública
(c)
1,184
16
139
Suspensión
(d)
Inhabilitación
(e)
Destitución
(f)
Apercibimientos
(g)
Núm.
TOTAL
(a)+(h)=(i)
(h)
(i)
1,234
128
223
25
653
50
7
0
0
3
3
1
0
0
7
35
0
8
17
9
1
0
2
37
202
0
52
18
109
23
0
20
222
n. d.
n. d.
n. d.
n. d.
n. d.
n. d.
n. d.
n. d.
n. d.
13
2
10
0
1
0
0
0
13
9
0
4
2
3
0
0
0
9
773
12
45
31
32
0
653
20
793
140
5
0
2
20
0
56
1
64
2
0
0
0
0
6
2
146
7
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con la información proporcionada por la Dirección General de Auditoría de BANXICO
mediante oficio núm. A80.JFCM.305/2012; OIC de la CNDH mediante oficio núm. OIC/5002/12; Sub Contraloría de Asuntos jurídicos del IFE
mediante oficio núm. CGE/SAJ-C/297/2012; Contraloría Interna del Tribunal Superior Agrario mediante oficio núm. TSA-CI/975/2012;
Contraloría Interna del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, mediante oficio núm. 10-C.I.1697/2012; Contraloría del Poder
Judicial de la Federación, mediante oficio núm. CPJF-2385/2012; Contraloría Interna de la Cámara de Senadores, mediante el oficio núm.
CI/LXII/054/2012 y Contraloría Interna de la Cámara de Diputados, mediante oficio núm. CI/642/12.
No disponible.
En el periodo 2007-2012, las Contralorías Internas del Poder Legislativo, el Poder Judicial y
los Organismos Constitucionalmente Autónomos impusieron 1,234 sanciones, de las cuales
95.9% (1,184) fueron administrativas, y 4.1% (50) fueron económicas aunque no reportaron
los montos de las sanciones.
El 79.1% (936) de las sanciones administrativas que se impusieron de 2007 a 2012 fueron no
graves, en tanto que el restante 20.9% (248) sí se considera grave. Las sanciones no graves
se distribuyeron de la manera siguiente: el 69.8% apercibimientos, con 653 casos; el 14.8%
amonestaciones públicas, con 139 registros; el 13.7% a suspensiones, con 128 casos; y el
1.7% restante se registró en amonestaciones privadas, con 16 casos. Respecto de las
sanciones graves, el 89.9% correspondió a inhabilitaciones, con 223; y el 10.1% a
destituciones, con 25 casos. El Instituto Federal Electoral fue el organismo que reportó el
mayor número de sanciones que culminaron en suspensiones, inhabilitaciones y
destituciones de servidores públicos. El 4.1% del total fueron sanciones económicas, con 50
casos.
Los tipos de sanción administrativa que mostraron mayor incidencia, durante el periodo de
2007 a 2012, fueron los apercibimientos públicos y privados; en segundo término, las
175
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
inhabilitaciones mostraron mayor recurrencia; y por último, las amonestaciones púbicas y
las suspensiones. Dichas sanciones se encuentran previstas en el Código Penal Federal en su
Título Décimo y en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos en su Título segundo.
Respecto de las sanciones económicas, éstas han mostrado una recurrencia mínima debido
a que las faltas cometidas por servidores públicos de los organismos autónomos
corresponden al ejercicio de las funciones del servidor público en las cuales no se percibe
una conducta dolosa; en cuanto a las sanciones económicas, son originadas por una
afectación al erario público o por un acto ilícito en el cual interviene un factor económico.
En el caso del Poder Judicial de la Federación, además de la Contraloría Interna, se cuenta
con la Secretaría Ejecutiva de Disciplina, la cual tiene facultades para practicar las
investigaciones que le encomiende el Pleno o la Comisión de Disciplina a fin de determinar
la responsabilidad de los servidores públicos y empleados de los tribunales de circuito y
juzgados de distrito, mediante los procedimientos establecidos en la Ley, reglamentos y
acuerdos que emita el Pleno en materia disciplinaria. A continuación, se presentan las
sanciones administrativas determinadas para los servidores públicos del órgano
jurisdiccional durante el periodo 1995-2012, por la disponibilidad de la información.
SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS A SERVIDORES PÚBLICOS DEL ÓRGANO JURISDICCIOINAL
DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, 1995-2012
Aper.
Amon.
Aper.
Amon.
Servidores públicos
Priv.
Priv.
Púb.
Púb.
Susp.
Inhab.
Dest.
Total
516
90
70
161
121
35
53
7
1,053
Jueces de Distrito
198
36
26
54
41
3
14
2
374
Magistrados de Circuito
122
36
19
44
31
5
7
0
264
Secretarios de Juzgado
103
9
6
25
13
14
14
4
188
Actuarios Judiciales
40
2
6
13
13
2
7
0
83
Secretarios de Tribunal
30
3
7
17
11
6
4
1
79
21
4
5
8
10
1
5
0
54
2
0
1
0
2
4
2
0
11
Defensores
Públicos
Federales
Oficiales Judiciales
FUENTE:
San.
Econ.
Total
Consejo de la Judicatura Federal, Reporte de Servidores Públicos Sancionados por parte de la Secretaría
Ejecutiva de Disciplina, 1995-2012.
En el periodo 1995-2012, se impusieron 1,053 sanciones, de las cuales 99.3% (1,046) fueron
administrativas, y 0.7% (7) fueron económicas; sin embargo, no se reportó el monto de las
sanciones.
176
Grupo Funcional Gobierno
La Secretaría Ejecutiva de Disciplina del Poder Judicial de la Federación determinó que el
91.6% de las sanciones administrativas que se impusieron a los servidores públicos y
empleados de los tribunales de circuito y juzgados de distrito de 1995 a 2012 fueron no
graves, en tanto que el restante 8.4% sí se considera grave. Las sanciones no graves se
distribuyeron de la manera siguiente: el 49.0% a apercibimientos privados, con 516 casos; el
15.3% a amonestaciones públicas, con 161 sanciones; el 11.5% a suspensiones, con 121
registros; el 8.5% a amonestaciones privadas, con 90 casos, y el 6.6% a apercibimientos
públicos, con 70 asuntos. Respecto de las sanciones graves, el 5.0%, correspondió a 53
destituciones, y el 3.4% restante, a 35 inhabilitaciones. Las sanciones económicas
representaron el 0.7%, con 7 casos.
Por tipo de servidor público sancionado, los jueces de distrito registraron el 35.5%, con 374
sanciones; los magistrados de circuito tuvieron el 25.1%, con 264 sanciones; los secretarios
de juzgado el 17.8%, con 188 sanciones; el 21.6% restante, 227 sanciones fueron para los
secretarios de tribunal, los defensores públicos federales y los oficiales judiciales.
Con la revisión del Reporte de las Sanciones emitidas contra servidores públicos del Poder
Judicial de la Federación, se determinó que de marzo de 2009 a marzo de 2011, se emitió el
11.1% (117) de las sanciones del periodo 1995-2011, debido en 86 casos a la falta de
profesionalismo (72); dilación en la resolución (8); y falta de imparcialidad en el desempeño
de la función judicial (6). Los otros 31 asuntos fueron por notoria ineptitud (4); falta de
respeto al superior o insubordinado (4); ejercicio indebido de funciones (4); abandono de
funciones (4); notorio descuido (3); deshonestidad (2); abuso de poder (2); dilación en el
proceso (2); disposición de numerario para su beneficio (2); ejercer otro empleo prohibido
por la ley (2); hostigamiento laboral (1); y hostigamiento sexual (1).
Para que las sanciones sean efectivas deben estar firmes. De acuerdo con el “Informe Anual
de Seguimiento del Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a
la Corrupción 2011", una sanción administrativa se considera firme cuando no es
impugnada, o bien, cuando es impugnada y la autoridad confirma la validez de la resolución
mediante la cual se impone la sanción, esto es, cuando se hace efectiva.
Con el propósito de analizar cuántas de las sanciones administrativas impuestas por la
Secretaría de la Función Pública y los Órganos Internos de Control a los servidores públicos
son firmes, se utilizaron los resultados del indicador de “efectividad de las sanciones
administrativas a servidores públicos de la Administración Pública Federal” establecido en el
Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción
(PNRCTCC) 2008-2012.
En el PNRCTCC 2008-2012 se estableció una meta para el 2012 del 77.0% de sanciones
firmes, partiendo de una base del 70.0% como dato estimado para 2008. Debido a que el
indicador se mide desde 2008, a continuación se presentan los resultados en el periodo
2008-2012.
177
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
EFECTIVIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS A SERVIDORES PÚBLICOS
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, 2008-2012
Años
Concepto
Total
2008
2009
2010
2011
2012
893
2,448
4,268
2,659
541
10,809
Sanciones firmes
725
2,293
4,122
2,481
4871/
10,108
Efectividad de las sanciones (%)
81.2
93.7
96.6
93.3
90.0
93.5
Meta del PNRCTCC 2008-2012
n.e.
n.e.
n.e.
n.e.
77.0
n.c.
Diferencia
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
13.0
n.c.
Total de Sanciones firmes y
revocadas
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con la información publicada en el Sexto
Informe de Labores de la SFP, 2012.
1/
Cifras de enero a junio de 2012.
n.e.
No especificado.
n.c.
No cuantificable.
Los resultados del indicador “efectividad de las sanciones administrativas a servidores
públicos de la Administración Pública Federal” muestran que al año siguiente que inició la
medición en 2008 la SFP rebasó la meta propuesta para 2012, pues la efectividad de las
sanciones sobrepasa el 90.0%. Sin embargo, la medición realizada por la dependencia no
corresponde con lo establecido en la definición presentada en el “Informe Anual de
Seguimiento del Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la
Corrupción 2011", ya que no se consideraron las sanciones no impugnadas.
Por lo anterior, la Auditoría Superior de la Federación realizó el cálculo del indicador
incluyendo las sanciones no impugnadas, con los resultados siguientes:
178
Grupo Funcional Gobierno
EFECTIVIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS A SERVIDORES PÚBLICOS
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, 2008-2012
Años
Concepto
Total
2008
2009
2010
2011
2012
10,815
8,305
8,440
9,626
10,057
47,243
893
2,448
4,268
2,659
541
10,809
9,922
5,857
4,172
6,967
9,516
36,434
725
2,293
4,122
2,481
487 2/
10,108
10,647
8,150
8,294
9,448
10,003
46,542
Efectividad de las sanciones
98.4
98.1
98.3
98.2
99.5
98.5
Meta del PNRCTCC 2008-2012
n.e.
n.e.
n.e.
n.e.
77.0
n.c.
Diferencia
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
22.5
n.c.
Total de Sanciones
Sanciones impugnadas
1/
Sanciones no impugnadas
Sanciones firmes
Sanciones firmes y no impugnadas
FUENTE:
1/
2/
n.e.
n.c.
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con la información publicada en el Sexto Informe de Labores de la
Secretaría de la Función Pública, 2012.
Se refiere a la suma de las sanciones firmes y revocadas reportadas en el Sexto informe de Labores de la Secretaría de la
Función Pública, 2012.
Cifras de enero a junio de 2012.
No especificado.
No cuantificable.
Con la corrección del indicador se determinó que la efectividad de las sanciones
administrativas impuestas por la SFP en el periodo 2008-2012 osciló entre 98.1% y 99.5%, ya
que de las 47,243 sanciones administrativas emitidas por la SFP, el 98.5% (46,542) de las
sanciones permanecieron firmes o no se impugnaron.
Con el análisis de las bases de datos de las sanciones impuestas por la SFP y los OIC, se
determinó que de las 46,542 (98.5%) que permanecieron firmes por sentencia de la
autoridad correspondiente y no fueron impugnadas, un total de 24,750 (52.4%) fueron
causadas por la falta de presentación de la declaración patrimonial, situación que no se
puede impugnar; 14,919 (31.6%) derivaron de la negligencia en la prestación de los servicios
públicos, lo cual tampoco se puede impugnar, y 7,574 (16.0%) por incumplimiento
normativo. Cabe destacar que de las 46,542 sanciones, 10,108 (21.7%) se confirmaron por
sentencia judicial.
En el “Informe Anual de Seguimiento del Programa Nacional de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción 2011”, la SFP reportó que: “la meta comprometida
fue ampliamente superada en 2009 (por el 92.0%) 129/ para el periodo de enero a diciembre
de 2010 se estableció una meta anual del 90.0% de sanciones efectivas a servidores públicos
de la APF que presentaran comportamientos ilegales de acuerdo con la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP). Para 2011, también
129/ El porcentaje de firmeza obtenido durante el primer semestre de 2009 indica que éste se incrementó en 10.8 puntos
porcentuales respecto al dato anual de 2008 cuando fue de 81.2%.Tercer Informe de Labores de la Secretaría de la
Función Pública 2009.
179
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
se superó dicha meta teniendo como resultado del indicador el 94.0% de avance, esto es,
del total de 2,053 sanciones realizadas en ese año, 1,930 quedaron firmes.”
Se determinaron diferencias entre la base de datos proporcionada a la Auditoría Superior de
la Federación, el Sexto Informe de Labores de la Secretaría de la Función Pública 2012 y el
Informe Anual de Seguimiento del Programa Nacional de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción 2011, las cuales se explican por las fechas de corte
del sistema informático utilizado por la SFP para entregar la información de cada uno de los
informes señalados, debido a que se va actualizando de acuerdo con las resoluciones
emitidas por las instancias correspondientes en los casos en los que se impugna la sanción
administrativa impuesta por la secretaría o por los OIC.
Sanciones penales a servidores públicos
Con el análisis de la documentación proporcionada, se determinó que la SFP y la PGR
desconocen la cantidad de servidores públicos que son sancionados penalmente, ya que no
dan seguimiento a las consignaciones que la PGR realiza al Poder Judicial de la Federación
para la impartición de la justicia a los servidores públicos a los que durante las
averiguaciones previas se les comprobó la comisión de delitos que contravienen el Código
Penal Federal.
Para analizar las Averiguaciones Previas en las que se determinó la consignación por la
comisión de delitos por parte de los servidores públicos de la APF, se solicitó a la
Procuraduría General de la República (PGR) la información correspondiente al periodo 19832012. Sin embargo, la procuraduría señaló que debido a que se encuentra en proceso de
cargar la información al nuevo sistema informatizado, sólo puede proporcionar la
información a partir de 2007. Por lo anterior, se utilizaron los datos de las consignaciones
determinados en la auditoría 57 “Combate a la corrupción.” 130/
En dicha auditoría, la Auditoría Superior de la Federación determinó que en el periodo 20072011 la PGR inició 16,190 Averiguaciones Previas por conductas probablemente
constitutivas de delitos por parte de servidores públicos, de las cuales 14,313 (88.4%) fueron
en contra de los servidores públicos de la APF y 1,877 (11.6%) en contra de servidores
públicos de la PGR.
De las 16,190 Averiguaciones Previas de la APF iniciadas en el periodo 2007-2011, se
consignaron 1,734 averiguaciones que representan el 10.7% del total. De éstas, el 85.2%
(1,478) fue de servidores públicos de la APF y el 14.8% (256) correspondió al personal de la
PGR.
En la auditoría 57 “Combate a la corrupción”, la Auditoría Superior de la Federación
constató que la PGR desconoce cuántos servidores públicos de las Averiguaciones Previas
consignadas han tenido sanción y cuál es la condena.
130/ En la auditoría 57 se revisó cómo la PGR resolvió las Averiguaciones Previas que inició en contra de los servidores
públicos tanto de la APF como de la PGR, con el propósito de procurar justicia en los casos de la presunta
responsabilidad de los servidores públicos.
180
Grupo Funcional Gobierno
En cuanto a la sanción penal de las 1,478 Averiguaciones Previas de servidores públicos de la
APF, la SFP, la dependencia señaló que: “En este sentido, derivado del cumplimiento de la
presente estrategia [la estrategia 5.2], durante el periodo del 2008 al 2011 se obtuvieron los
siguientes resultados:
•
”Se fortaleció el proceso para la debida integración de expedientes de presunta
responsabilidad penal, en donde, si bien no corresponde al 100% al área penal; la
asesoría y orientación jurídica que ésta brinda a las áreas remisoras, resulta
fundamental para que las denuncias cursen con éxito todas las etapas del
procedimiento penal hasta la imposición de sanciones firmes, esto es, sentencias
condenatorias que indudablemente por su carácter represivo, inhiben el actuar
indebido de los servidores públicos.
•
”En la presente administración, poco más del 90% de las determinaciones ministeriales
han sido orientadas a ejercitar acción penal ante los jueces competentes (consignar a
los probables responsables, para que sean procesados) teniendo como base el
constante ejercicio de la actividad denominada coadyuvancia al ministerio público.”
Sin embargo, la SFP no proporcionó la evidencia documental que acreditara que conoce la
sanción penal de las 1,478 Averiguaciones Previas iniciadas a servidores públicos que
cometieron actos indebidos en el periodo 2007-2011, ni sobre la difusión que debió
realizarse conforme a lo establecido en el PNRCTCC 2008-2012.
Con la revisión de los documentos de rendición de cuentas del periodo 1983-2012, la
Auditoría Superior de la Federación verificó que la SFP no informa sobre los servidores
públicos sancionados penalmente, con excepción de los considerados en el indicador
“Efectividad de los operativos de Usuario Simulado para el combate a la corrupción en la
Administración Pública Federal”, cuya unidad de medida es el “Porcentaje de operativos de
usuario simulado donde se hayan detectado casos de corrupción que derivan en sanción”, el
cual fue establecido en el PNRCTCC 2008-2012 e inició su medición a partir de 2008.
De acuerdo con el Informe de Labores de 2012 de la SFP y con el reporte “Resultados de la
estrategia de usuario simulado, 2008-2012”, de 2007 a 2011 la dependencia presentó 226
denuncias penales ante la PGR, de las cuales, en 33 se incluyó a 82 servidores públicos de los
que se sancionó a 69, el 84.1%.
Respecto de la difusión de las sanciones administrativas y penales que las autoridades
competentes impongan a los malos servidores públicos, en los términos que ordena el Plan
Nacional de Desarrollo 2007-2012, la Auditoría Superior de la Federación, con la revisión de
los documentos de rendición de cuentas y de la página de internet de la Secretaría de la
Función Pública, como responsable de la coordinación de la política del combate a la
corrupción, constató que no se informa sobre las sanciones penales impuestas a los
servidores públicos, por lo que se incumple este mandato. Lo anterior contrasta con las
sanciones administrativas en las cuales se cuenta con el Registro de Servidores Públicos
Sancionados, el cual es un mecanismo de acceso público incluido en la página de internet de
la SFP.
181
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Conclusiones del apartado de impartición de justicia
De 1983 a 2012, la SFP y los Órganos Internos de Control impusieron 158,352 sanciones
administrativas a servidores públicos de la APF, de las cuales 87.8% (138,976) fueron
administrativas y 12.2% (19,376) fueron económicas por 67,922.9 miles de pesos. Al 2011, el
Servicio de Administración Tributaria (SAT) contaba con 11,968 créditos fiscales de asuntos
remitidos por la SFP, por un monto de 33,927.0 millones de pesos, de los cuales en ese año
el SAT no registró cobros.
La SFP y los OIC determinaron que dos terceras partes (68.3%) de las sanciones
administrativas que se impusieron de 1983 a 2012 fueron no graves, en tanto que la otra
tercera parte (31.7%) sí se considera grave. Las sanciones no graves se distribuyeron de la
manera siguiente: el 40.7% (38,639) correspondieron a suspensiones; el 28.6% (27,133), a
amonestaciones públicas; 27.0% (25,606) a amonestaciones privadas; y el 3.7% (3,502) a
apercibimientos. En tanto, en el caso de las sanciones graves, el 60.8% (26,821)
correspondieron a inhabilitaciones y el 39.2% (17,275), a destituciones.
En el periodo 1995-2012, la Secretaría Ejecutiva de Disciplina del Poder Judicial de la
Federación, mediante los procedimientos establecidos en la Ley, reglamentos y acuerdos
que emita el Pleno en materia disciplinaria, impuso 1,053 sanciones, de las cuales 99.3%
(1,046) fueron administrativas, y 0.7% (7) fueron económicas; sin embargo, no se reportó el
monto de las sanciones.
La Secretaría Ejecutiva de Disciplina del Poder Judicial de la Federación determinó que el
91.6% de las sanciones administrativas que se impusieron a los servidores públicos y
empleados de los tribunales de circuito y juzgados de distrito de 1995 a 2012 fueron no
graves, en tanto que el restante 8.4% sí se considera grave. Las sanciones no graves se
distribuyeron de la manera siguiente: el 49.0% a apercibimientos privados, con 516 casos; el
15.3% a amonestaciones públicas, con 161 sanciones; el 11.5% a suspensiones, con 121
registros; el 8.5% a amonestaciones privadas, con 90 casos, y el 6.6% a apercibimientos
públicos, con 70 asuntos. Respecto de las sanciones graves, el 5.0%, correspondió a 53
destituciones, y el 3.4% restante, a 35 inhabilitaciones. Las sanciones económicas
representaron el 0.7%, con 7 casos.
Por tipo de servidor público sancionado, los jueces de distrito registraron el 35.5%, con 374
sanciones de los 1,053, los magistrados de circuito tuvieron el 25.1%, con 264 sanciones; los
secretarios de juzgado el 17.8%, con 188 sanciones; el 21.6% restante, 227 sanciones fueron
para los secretarios de tribunal, los defensores públicos federales y los oficiales judiciales.
Las Contralorías Internas del Poder Legislativo, el Poder Judicial y los Organismos
Constitucionalmente Autónomos impusieron 1,234 sanciones, de las cuales 95.9% (1,184)
fueron administrativas, y 4.1% (50) fueron económicas aunque no reportaron los montos de
las sanciones.
Esas contralorías en el Poder Legislativo, el Poder Judicial y los Organismos
Constitucionalmente Autónomos, determinaron que el 79.1% (936) de las sanciones
administrativas que se impusieron en ese periodo fueron no graves, en tanto que el restante
182
Grupo Funcional Gobierno
20.9% (248) sí se considera grave. Las sanciones no graves se distribuyeron de la manera
siguiente: el 68.9% apercibimientos, con 653 casos; el 14.8% amonestaciones públicas, con
139 registros; el 13.7% suspensiones, con 128 casos; y el 1.7% restante se registró en
amonestaciones privadas, con 16 casos. Respecto de las sanciones graves, el 89.9%
correspondió a inhabilitaciones, con 223; y el 10.1% a destituciones, con 25 casos; El
Instituto Federal Electoral fue el organismo que reportó el mayor número de sanciones que
culminaron en suspensiones, inhabilitaciones y destituciones de servidores públicos. El 4.1%
restante fueron sanciones económicas, con 50 casos.
La SFP tiene una efectividad en la imposición de sanciones administrativas superior al
98.0%, ya que es en esta proporción que las sentencias que dicta no son impugnadas o bien,
aun cayendo en este supuesto, la resolución de la autoridad competente mantiene firme la
decisión de la dependencia. Este resultado se explica porque de las 47,243 sanciones
impuestas por la SFP en el período de 2008-2012, 46,542 (98.5%) fueron firmes y no
impugnadas, de las cuales 24,750 (52.4%) fueron causadas por la falta de presentación de la
declaración patrimonial; 14,919 (31.6%) por negligencia, y 7,574 (16.0%) por
incumplimiento normativo. De las 46,542 sanciones, 10,108 (21.7%) se confirmaron por
sentencia judicial.
En el ámbito penal, en el periodo 2007-2011, la SFP presentó 226 denuncias penales ante la
PGR, el 1.6% de los 14,313 casos de servidores públicos de la APF investigados por la PGR,
asimismo, la dependencia carece de la información para difundir cuántos de estos asuntos
investigados por la procuraduría fueron sancionados penalmente por actos de corrupción.
La SFP y la PGR desconocen la cantidad de servidores públicos que son sancionados
penalmente, ya que no dan seguimiento a las consignaciones que la PGR realiza al Poder
Judicial de la Federación para la impartición de la justicia a los servidores públicos a los que
durante las averiguaciones previas se les comprobó la comisión de delitos que contravienen
el Código Penal Federal.
Estos resultados, en conjunto, no coadyuvan a incrementar la percepción de riesgo en los
servidores, ni a reducir la percepción de la corrupción en la ciudadanía.
6.5.
Impacto de la política de combate a la corrupción
Índice de Percepción de la Corrupción (IPC)
La Organización Transparencia Internacional publica desde 1995 el IPC que mide, en una
escala de cero (percepción de muy corrupto) a diez (percepción de ausencia de corrupción),
los niveles de percepción de corrupción en el sector público en un país determinado y
consiste en un índice compuesto, que se basa en diversas encuestas a expertos y empresas.
Desde el inicio de la medición del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) en 1995,
México se ha mantenido entre 2.7 y 3.7 puntos en las calificaciones obtenidas hasta 2011.
En 1997 se registró la calificación más baja con 2.7 puntos, y en 2001 la más alta con 3.7
puntos. La calificación al 2012 fue de 34.0 puntos. Esta situación denota que las acciones
realizadas por el Gobierno Federal para combatir la corrupción, tales como las reformas
legales para precisar las responsabilidades de los servidores públicos, mejorar los
183
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
mecanismos de control interno, establecer el Servicio Profesional de Carrera, registrar el
Patrimonio Nacional, establecer instituciones especializadas para detectar, investigar y
sancionar practicas invadidas y fortalecer el control presupuestario, no han sido suficientes
para mejorar la percepción de la ciudadanía respecto de la corrupción en las instituciones
públicas.
Al comparar la calificación de México con la de los países de América Latina, nuestro país se
encuentra por debajo de países como Chile, Uruguay, Puerto Rico y Costa Rica, que se
ubican en los primeros de 50 lugares, con calificaciones por encima de 50.0 puntos en el IPC.
En el cuadro siguiente, se muestran los resultados que ha obtenido México en el IPC en el
periodo 1995-2011.
CALIFICACIÓN DE MÉXICO EN EL ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN, 1995-2011
Evaluaciones
Número de países
Año
Calificación
Posición Mundial
1
1995
3.2
32
41
2
1996
3.3
38
54
3
1997
2.7
47
52
4
1998
3.3
55
85
5
1999
3.4
58
99
6
2000
3.3
59
90
7
2001
3.7
51
91
8
2002
3.6
57
102
realizadas
evaluados
9
2003
3.6
64
133
10
2004
3.6
64
146
11
2005
3.5
65
159
12
2006
3.3
70
163
13
2007
3.5
72
180
14
2008
3.6
72
180
15
2009
3.3
89
181
16
2010
3.1
98
178
17
2011
3.0
100
183
105
176
18
2012
34.0
1/
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en datos de Transparencia
Internacional.
1/
Para 2012, Transparencia Internacional modificó la metodología utilizada para emitir la
calificación del IPC, por lo que la escala de los resultados se presenta de cero a 100, donde
cero es más corrupto y 100 es más transparente.
184
Grupo Funcional Gobierno
Desde que se inició la evaluación de percepción de la corrupción con el IPC, México ha
tenido una variación mínima en las calificaciones obtenidas. En 1997 fue cuando se
percibieron mayores niveles de corrupción, por lo que se registró la calificación más baja de
2.7 puntos del periodo analizado.
En el ámbito internacional, en 2012 México se encuentra por debajo de nuestros socios
comerciales y de algunos países de América Latina. En el primer caso, México se encuentra a
96 lugares de Canadá, que se ubica en el lugar 9 con una calificación de 84 puntos, y a 86
lugares de Estados Unidos que se ubica en el lugar 19 con 73 puntos de calificación.
En el segundo caso, México se encuentra por debajo de países como Chile, Uruguay, Puerto
Rico y Costa Rica, que se ubican entre los primeros 50 lugares con calificaciones por encima
de los 50 puntos en el IPC.
Los resultados anteriores muestran que la ciudadanía manifiesta su credibilidad en las
ofertas de gobierno, materializadas en los objetivos de planeación, pero la falta de
transparencia y de claridad en la rendición de cuentas, asociada a las deficiencias de la
aplicación de las normas de control interno y la falta de resultados concretos, conforme a
los objetivos del gobierno, se reflejan en la caída de las calificaciones del IPC al final de cada
administración.
En la Visión México 2030, 131/ el Ejecutivo Federal reconoció que la transparencia es
indispensable para la consolidación de la vida democrática, por lo que propuso la meta de
ubicarse entre los países con más honestidad del mundo para el año 2030, superando la
calificación de 9.0 Al comparar los resultados con esta meta en un análisis prospectivo, se
determinó que los resultados no permitirán alcanzar el resultado propuesto, como se
muestra en la gráfica siguiente.
131/ Al inicio de la administración 2006-2012, el Ejecutivo Federal emitió el documento “La Visión México 2030”, que
representó: "una apuesta en común del México que anhelamos. Una descripción del México deseable y posible por
encima de diferencias de partido o región. Debe ser por lo mismo el mayor consenso activo de nuestra sociedad para
construir el país que anhelamos. Es un referente, una guía, un anhelo compartido y a la vez un punto de partida para
alcanzar el bien común de la sociedad en su conjunto”.
185
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Meta Visión México 2030: 9.0 puntos.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en datos de Transparencia Internacional y la Meta
Visión México 2030.
1/
La prospectiva se determinó considerando una tendencia simple entre la calificación del año inicial y la calificación
propuesta para el año 2030, de 9.0 puntos, que permitiera analizar cuál sería un avance gradual y homogéneo en la
consecución del resultado para el final del periodo.
De acuerdo con la prospección al año 2030, la calificación del IPC en 2011 debería ser 4.1
puntos, lo que significa que en ese año se registraron 1.2 puntos menos que lo estimado.
Con esa calificación se tendría la posición número 61 en la clasificación mundial del IPC.
Además, al considerar la tendencia actual, y de mantener las condiciones registradas en los
últimos quince años, no se alcanzarán los 9.0 puntos establecidos por el Ejecutivo Federal en
la Visión México 2030.
Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (INCBG)
El índice registra la corrupción en 35 trámites y servicios públicos ofrecidos en los tres
órdenes de gobierno (Federal, estatal y municipal) y por empresas particulares. El índice por
servicio se obtiene al dividir el número de veces que se obtuvo un servicio mediante un
soborno entre el número de veces que se utilizó el mismo servicio. Utiliza una escala de 0 a
100, donde 0 representa menor corrupción y 100 mayor corrupción. 132/
Desde el inicio, en 2001, de la medición del Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno
(INCBG), elaborado por Transparencia Mexicana, México ha mantenido calificaciones entre
132/ El INCBG para 2010 incluyó una muestra de 15,326 hogares en el territorio nacional, y se utilizó la misma estructura
urbano-rural que la del Conteo de Población y Vivienda de INEGI 2010, con una margen de error para resultados
nacionales menor que el 1%.
186
Grupo Funcional Gobierno
8.5 y 10.6 puntos. En 2001 se registró la calificación más alta con 10.6 puntos, mientras que
en 2003 se registró una calificación de 8.5. En 2010 la calificación fue de 10.3 puntos por
encima de la calificación de 2007.
Para formular el diagnóstico de la corrupción en el país que la Secretaría de la Función
Pública presentó en el Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y
Combate a la Corrupción (PNRCTCC) 2008-2012, la dependencia consideró el INCBG
publicado por Transparencia Mexicana. 133/
Las evaluaciones de Transparencia Mexicana han mostrado que en el periodo 2003-2010,
los actos de corrupción se duplicaron, al pasar de 101 millones de actos de corrupción en
2003 a 200 millones en 2010, mientras que su costo se triplicó, de 10 mil 600 millones de
pesos en el primer año a poco más de 32 mil millones de pesos en el segundo, lo que
significa que los pagos irregulares para realizar trámites o evadir el cumplimiento de alguna
disposición normativa ha crecido en una proporción de dos a uno respecto del número de
actos indebidos.
Para los hogares mexicanos, los actos de corrupción costaron en 2010 un promedio de 165
pesos, 58 pesos más que en 2003, lo cual representa el 14.0% del ingreso de las familias a
este rubro en 2010.
Los trámites con mayor susceptibilidad a la corrupción, según Transparencia Mexicana, se
presentan en evitar el pago de infracciones de tránsito, arrastre de grúas y sacar el auto del
corralón; pago a franeleros por estacionarse en la vía pública; evitar trámites en la aduana y
la detención de un ministerio público o agilizar de seguimiento a algún expediente; obtener
servicio de una pipa de agua, y vender en la vía pública.
En el cuadro siguiente se presentan los resultados de cada uno de los 35 trámites y servicios
públicos evaluados por Transparencia Mexicana para el periodo 2001-2010, donde el
promedio del INCBG pasó de 10.6 en 2001 a 10.3 en 2010.
133/ Transparencia Mexicana (TM) es una organización no gubernamental que analiza el problema de la corrupción desde
una perspectiva integral para generar cambios concretos en el marco institucional y en la cultura de la legalidad en
México. Fue fundada en 1999 en México.
187
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
RESULTADOS NACIONALES POR TRÁMITE DEL ÍNDICE NACIONAL DE CORRUPCIÓN
Y BUEN GOBIERNO DE TRANSPARENCIA MEXICANA, 2001-2010
Índice
2001
Trámite
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
Nacional
Pago de predial.
Solicitar una beca para algún tipo de estudios.
Recibir correspondencia.
Obtener la cartilla militar/exentar el servicio militar
Recibir apoyo o incorporarse a programas del gobierno
como PROGRESA, PROCAMPO, leche, etc.
Conexión de teléfono.
Obtener una ficha de inscripción a una escuela oficial.
Introducción o regularización de servicios: agua, drenaje,
alumbrado, pavimento, mantenimiento de parques y
jardines, etc.
Obtener un crédito o préstamo en efectivo para casa,
negocio, o automóvil en instituciones privadas.
Obtener o acelerar el pasaporte en la Secretaría de
Relaciones Exteriores.
Obtener un crédito o préstamo en efectivo para casa,
negocio, o automóvil en instituciones públicas como el
INFONAVIT.
Conexión o reconexión de agua y/o drenaje de domicilio.
Conexión o reconexión de luz a domicilio.
Obtener constancias de estudios o exámenes en escuelas
públicas.
Obtener o acelerar actas de nacimiento, defunción,
matrimonio o divorcio.
Visitar a un paciente en un hospital fuera de horarios
permitidos.
Ingresar a trabajar al gobierno.
Solicitar constancia de uso de suelo u otro trámite al
Registro Público de la Propiedad.
Atención urgente a un paciente o que éste ingrese antes
de lo programado a una clínica u hospital.
Obtener licencia de conducir.
Solicitar un permiso de instalación de un negocio o abrir
un establecimiento.
Regularizar cualquier trámite de su vehículo: cambio de
dueño, etc.
Obtener una licencia o permiso de uso de suelo.
Aprobar la verificación vehicular.
Obtener una licencia o permiso de demolición,
construcción o alineamiento y número oficial.
Llevar o presentar un caso en un juzgado.
Obtener agua de la pipa de la delegación o municipio.
Pedir al camión de la delegación o municipio que se lleve
la basura.
Trabajar o vender en la vía pública.
Evitar ser detenido en el Ministerio Público/realizar una
denuncia, acusación o levantar un acta / lograr que se le
dé seguimiento a un caso.
Recuperar su automóvil robado.
Pasar sus cosas en alguna aduana, retén, garita o puerto
fronterizo.
Evitar que un agente de tránsito se lleve su automóvil al
corralón/ sacar su automóvil del corralón.
Estacionar su automóvil en la vía pública en lugares
controlados por personas que se apropiaron de ellos.
Evitar ser infraccionado o detenido por un agente de
tránsito.
2003
2005
Diferencia
2007
2010
2010-2001
(e)
f) = (e) –(a)
(a)
(b)
(c)
(d)
10.6
1.6
NE
3.8
3.9
5.9
8.5
1.4
NE
3.2
3.0
2.8
10.1
0.3
1.5
2.2
3.0
3.0
10.0
0.3
0.7
1.5
2.0
2.8
10.3
0.7
0.7
0.8
1.5
2.1
(0.3)
(0.9)
n.c.
(3.0)
(2.4)
(3.8)
3.0
3.8
8.5
3.9
3.3
6.3
2.6
2.7
6.1
2.1
2.9
6.1
2.2
3.5
5.0
(0.8)
(0.3)
(3.5)
5.0
3.2
3.6
3.5
5.6
0.6
6.4
5.1
5.4
3.0
6.4
0.0
9.4
8.1
8.1
7.0
6.4
(3.0)
10.8
10.7
4.7
8.6
8.3
3.4
7.7
9.4
4.9
7.7
9.9
3.1
6.7
7.1
7.1
(4.1)
(3.6)
2.4
10.0
7.9
6.7
6.6
7.1
(2.9)
3.7
3.3
4.8
6.9
7.3
3.6
NENE
6.2
7.1
6.1
3.8
7.4
8.0
n.c.
n.c.
4.3
2.5
5.7
3.2
8.7
4.4
14.5
NE
11.9
NE
10.9
6.7
10.6
9.7
9.2
9.9
(5.3)
n.c.
12.0
9.3
11.6
10.9
10.4
(1.6)
10.1
14.5
16.8
9.2
11.5
13.2
9.8
13.3
13.9
10.0
17.1
15.1
11.3
13.0
13.1
1.2
(1.5)
(3.7)
15.4
12.9
27.0
10.8
11.3
24.4
15.0
10.7
22.8
14.7
14.9
27.1
14.7
15.3
22.0
(0.7)
2.4
(5.0)
18.7
28.3
16.0
21.3
23.4
23.6
17.5
24.1
22.9
23.2
4.2
(5.1)
30.3
28.5
26.0
25.8
28.9
31.3
24.0
28.8
24.6
28.3
(5.7)
(0.2)
57.2
53.3
60.2
50.1
59.7
2.5
56.0
45.9
53.1
58.2
61.0
5.0
54.5
50.3
50.0
56.2
68.0
13.5
NE
NE
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno,
Resultados Nacionales por Trámite, 2001, 2003, 2005, 2007 y 2010.
NE:
El Número de casos que se obtuvo de la encuesta no es suficiente para estimar el Índice. Ello no significa que su valor sea
cero.
n.c.
No cuantificable.
188
Grupo Funcional Gobierno
Los resultados del INCBG muestran que 20 de los 35 trámites medidos disminuyeron su
nivel de corrupción, 1 se mantuvo sin cambio, el de obtener o acelerar el pasaporte en la
Secretaría de Relaciones Exteriores, y en el resto de los casos aumentó el nivel de
corrupción, entre los que destaca evitar ser infraccionado o detenido por un agente de
tránsito; estacionar su automóvil en la vía pública en lugares controlados por personas que
se apropiaron de ellos, y evitar que un agente de tránsito se lleve su automóvil al corralón o
sacar su automóvil del corralón, que son los que se encuentran al final de la tabla.
Los servicios con menor índice de corrupción en el periodo 2001–2010 fueron: el pago
predial, solicitar una beca para algún tipo de estudios; recibir correspondencia, y obtener la
cartilla militar.
De los 35 trámites incluidos en el INCBG cinco son de carácter federal: recibir
correspondencia; obtener la cartilla militar/exentar el servicio militar; obtener o acelerar el
pasaporte en la Secretaría de Relaciones Exteriores; conexión o reconexión de luz a
domicilio; y pasar sus cosas en alguna aduana, retén, garita o puerto fronterizo. Estos
trámites se ubican en las posiciones 3, 4, 10, 13 y 32 de los 35 servicios evaluados,
respectivamente, lo cual significa que de éstos, el de “pasar sus cosas en alguna aduana,
retén, garita o puerto fronterizo” es el servicio federal que tiene la peor calificación con 28.3
puntos, en la escala de cero a 100.
Los trámites que redujeron sus índices de corrupción, se explican porque algunos gobiernos
locales o municipales han hecho uso de tecnologías de la información como medios
auxiliares, lo que permite realizar pagos ya no sólo en ventanillas de tesorería sino también
en sucursales bancarias, supermercados e incluso por medio de internet, coadyuvando con
esto a reducir los índices de corrupción y eficientar los procesos administrativos.
Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2011 134/
La Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2011, confirma los
resultados del IPC y del INCBG, ya que reporta que la corrupción ocurre en los tres órdenes
de gobierno; se concentra en las policías, los políticos y los agentes del ministerio público;
sucede principalmente en los trámites relacionados con los agentes de tránsito y en los
permisos de construcción; y que las principales medidas para combatir el problema serían
sancionar a los servidores públicos y facilitar la formulación de quejas y denuncias.
134/ Esta encuesta es el primer producto de una serie con la que el INEGI hará estimaciones, a nivel nacional y por entidad
federativa, de las experiencias y percepciones de la población de 18 años y más residente en comunidades urbanas de
más de 100 mil habitantes, sobre los servicios y trámites públicos que ofrecen los tres órdenes de gobierno, lo cual
permitirá contar con una herramienta valiosa para valorar los cambios en esta materia en el país.
Para la ENCIG 2011 se seleccionaron 31 trámites y servicios que van desde el pago de predial, la obtención de agua
potable y la licencia de manejo hasta trámites ante el ministerio público o en un juzgado o tribunal; de los cuales 9 son
de orden municipal o delegacional, 12 estatal y 10 federal.
A partir de la experiencia directa de los informantes, se les realiza una serie de preguntas relativas a la calidad,
accesibilidad, tiempo de atención, trato y efectividad de los trámites y servicios públicos, a fin de que cuenten con los
elementos de juicio necesarios para llevar a cabo una evaluación general de los mismos, siendo la escala de calificación
de 1 a 10, donde 1 significa menor satisfacción y 10 mayor satisfacción con los trámites y servicios con lo que se ha
entrado en contacto.
189
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) formuló la ENCIG 2011 la cual tuvo
como objetivo específico recabar información sobre las experiencias, satisfacción y
percepción de los ciudadanos respecto de los trámites y servicios públicos proporcionados
por los tres órdenes de gobierno.
La ENCIG agrupa sus resultados en tres apartados: percepción y expectativas, experiencias
con trámites y servicios públicos, y evaluación y prioridades de mejora de servicios públicos,
como se detalla a continuación.
En la ENCIG 2011, se preguntó a las personas sobre su opinión de los sectores en los que
percibían mayor corrupción. Los resultados se presentan a continuación:
PERCEPCIÓN SOBRE LA CORRUPCIÓN EN DIVERSOS SECTORES (NACIONAL)
Sectores
Muy frecuente
Frecuente
Total
(a)
(b)
(%)
(c)=(a) + (b)
Policía
66.2
25.6
91.8
Partidos políticos
53.8
34.8
88.6
Ministerios públicos
43.0
38.8
81.8
Empresarios
21.6
43.1
64.7
Oficinas de aduanas
28.8
32.7
61.5
Hospitales públicos
11.3
29.0
40.3
Universidades públicas
10.1
28.1
38.2
Escuelas públicas
8.2
27.6
35.8
Iglesias
7.0
22.1
29.1
Ejército
7.4
21.1
28.5
Marina
4.3
15.1
19.4
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información del Instituto Nacional de
Estadística y Geografía, Encuesta Nacional de Calidad e Impacto gubernamental 2011, México,
2012.
Los resultados de la encuesta mostraron que la ciudadanía percibe que los tres sectores con
mayor corrupción son la policía, con un total de 91.8% de personas que opinaron que se
presenta la corrupción de manera muy frecuente y frecuente; los partidos políticos
registraron una percepción del 88.6%; y a los ministerios públicos, el 81.8% de las personas
encuestadas los percibió corruptos.
En cambio, los sectores mejor posicionados fueron: la marina, con 19.4% de percepción de
la corrupción frecuente y muy frecuente; el ejército, con 28.5% de percepción, y las iglesias,
con 29.1% en el índice.
En la ENCIG 2011, el INEGI preguntó a los entrevistados por el grado de ocurrencia de
prácticas de corrupción por orden de gobierno, los resultados se muestran en las gráficas
siguientes:
190
Grupo Funcional Gobierno
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información del Instituto Nacional de Estadística y
Geografía, Encuesta Nacional de Calidad e Impacto gubernamental 2011, México, 2012.
Casi la mitad de los encuestados, entre el 48.1% y el 43.9%, opinó que es frecuente que en
los tres órdenes de gobierno se realicen prácticas de corrupción, y casi una tercera parte
más, entre el 34.3% y el 37.6%, señaló que la corrupción es muy frecuente en los tres
órdenes de gobierno. La similitud de los resultados puede denotar que la población
desconoce las responsabilidades de cada orden de gobierno, por lo que opina
indistintamente como si el gobierno fuera uno sólo.
El último resultado de la ENCIG 2011 que conviene destacar es la opinión de la ciudadanía
sobre las acciones que favorecerían la mejora en la prestación de trámites y servicios en el
ámbito nacional. Los resultados de este reactivo se presenta a continuación:
191
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
ACCIONES QUE FAVORECERÍAN LA MEJORA DE TRÁMITES Y SERVICIOS A NIVEL NACIONAL, 2001
Acciones
Sancionar
corruptos.
a
los
servidores
públicos
Sí favorecería
No necesariamente
favorecería
Total
97.0
3.0
100.0
Facilitar la presentación de quejas y
denuncias.
95.4
4.6
100.0
Reducción de requisitos y menos formatos.
92.5
7.5
100.0
Horarios de atención más amplios
88.8
11.2
100.0
Medición de la satisfacción del usuario
85.9
14.1
100.0
Más oficinas de atención al público.
81.6
18.4
100.0
Mejorar las oficinas de servicio al público
80.9
19.1
100.0
Números telefónicos de orientación al
público.
79.6
20.4
100.0
Trámites en cajeros y kioscos automáticos.
78.0
22.0
100.0
Ventanilla única.
74.6
25.4
100.0
Trámites, servicios y pagos por internet.
65.5
34.5
100.0
56.9
43.1
100.0
54.6
45.4
100.0
Realización
telefónica.
de
trámites
y
pagos
vía
Mejorar sueldo a personal de atención al
público.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información del Instituto Nacional de Estadística y
Geografía, Encuesta Nacional de Calidad e Impacto gubernamental 2011, México, 2012.
Más del 90.0% de los encuestados señaló que sí favorecería la mejora de los trámites y
servicios en el ámbito nacional tres acciones concretas: sancionar a los servidores públicos
corruptos (97.0%), facilitar la presentación de quejas y denuncias (95.4%), y reducir los
requisitos y el número de formatos (92.5%). En cambio, más de la tercera parte de la
población incluida en la encuesta negó que las acciones siguientes favorecerían la mejora de
los trámites servicios públicos: aumentar el sueldo del personal de atención al público
(45.4%), realizar trámites y pagos vía telefónica (43.1%), realizar trámites, servicios y pagos
por internet (34.5%).
Al comparar los resultados de la ENCIG con los del INCBG, se presentan algunas diferencias
en la calificación que les otorgan ambas instancias a los trámites evaluados, como se detalla
en el cuadro siguiente:
192
Grupo Funcional Gobierno
COMPARATIVO DE PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN ENTRE LA ENCUESTA NACIONAL DE CALIDAD E IMPACTO
GUBERNAMENTAL Y EL ÍNDICE DE CORRUPCIÓN Y BUEN GOBIERNO
Porcentaje de personas que realizaron un trámite o servicio sin
Calificación por trámite del índice nacional de corrupción y buen
necesidad de haber pagado un soborno, 2011
gobierno (INCBG), 2010
Posición en
la encuesta
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Trámite
El trámite para recibir atención médica en
centros de salud u hospitales públicos del
gobierno de su estado, o seguro popular.
El trámite de pago de predial.
El trámite de pago ordinario del servicio de
luz.
El trámite de pago ordinario del servicio de
agua potable.
La solicitud de afiliación o citas para recibir
atención médica en clínicas y hospitales del
IMSS o ISSSTE.
La inscripción a programas sociales federales
de apoyo o recepción de beneficios, como
Oportunidades, alimentarios y artesanos.
La inscripción o reinscripción a nivel superior
o universidad del estado, no considere las
realizadas en universidades autónomas o
tecnológicos federales.
La declaración del impuesto sobre la renta
ante el SAT.
La inscripción o trámites al Registro Federal
de Contribuyentes del SAT.
El trámite de pasaporte en oficinas de la
Secretaría de Relaciones Exteriores.
La solicitud de pavimentación, reparación de
calles, alumbrado público o mantenimiento
de parques y jardines.
El trámite de pago de tenencia vehicular.
El trámite de conexión o regularización del
servicio de agua potable o drenaje.
La inscripción o reinscripción en escuelas
públicas, como preescolar, secundaria o
bachillerato.
El trámite de créditos para la adquisición de
casa habitación, como INFONAVIT o
FOVISSSTE.
La solicitud de actas de nacimiento,
defunción, matrimonio o divorcio.
El trámite en un juzgado o tribunal por
conflictos legales de tipo familiar, civil,
laboral, administrativo, fiscal o penal, como
demanda de divorcio, despido, por cobro
incorrecto de impuestos, o por un tema
vinculado a un delito.
El trámite para disponer de licencia de
manejo del estado.
El registro de vehículos particulares, cambio
de propietario, reemplacamiento, cambio de
tarjeta de circulación (alta o Modificación) o
pasar la revista vehicular.
El trámite de conexión o reconexión del
servicio de energía eléctrica.
La solicitud de constancias de libertad de
gravamen u otros trámites en el Registro
Público de la Propiedad.
(%)
Posición en
la encuesta
Puntos
Trámite
100
99.9
1
Pago de predial.
0.7
5
Recibir apoyo o incorporarse a programas del
gobierno como PROGRESA, PROCAMPO,
leche, etc.
2.1
99.9
99.9
99.9
99.9
99.8
99.6
99.3
99.3
10
99.2
8
99.1
Obtener o acelerar el pasaporte en la
Secretaría de Relaciones Exteriores.
Introducción o regularización de servicios:
agua, drenaje, alumbrado, pavimento,
mantenimiento de parques y jardines, etc.
6.4
5
98.9
12
Conexión o reconexión de agua y/o drenaje
de domicilio.
6.7
98.7
7
Obtener una ficha de inscripción a una
escuela oficial.
3.5
98.6
11
98.5
15
98.2
26
Llevar o presentar un caso en un juzgado.
14.7
97.3
20
Obtener licencia de conducir.
9.2
96.9
22
Regularizar cualquier trámite de su vehículo:
cambio de dueño, etc.
10.4
96.8
13
Conexión o reconexión de luz a domicilio.
7.1
96.3
18
Solicitar constancia de uso de suelo u otro
trámite al Registro Público de la Propiedad.
8.0
Obtener un crédito o préstamo en efectivo
para casa, negocio, o automóvil en
instituciones públicas como el INFONAVIT.
Obtener o acelerar actas de nacimiento,
defunción, matrimonio o divorcio.
193
6.4
7.1
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Porcentaje de personas que realizaron un trámite o servicio sin
necesidad de haber pagado un soborno, 2011
Trámites en la aduana para el pase o la
22
importación de bienes, como automóviles, 95.5
artículos electrónicos o ropa.
La solicitud de permisos para vender en la vía
23
91.7
pública.
24
25
26
27
28
29
30
31
Un trámite ante el Ministerio Público para
iniciar una averiguación previa o conseguir 89.2
que se dé seguimiento a su caso.
La solicitud para obtener agua potable por
una pipa del municipio o delegación.
La verificación vehicular de emisión de
contaminantes.
La solicitud al personal de limpia para que se
lleve la basura.
La solicitud de permiso de uso de suelo y
permisos para demolición, construcción,
alineamiento o número oficial.
Tener un contacto con un servidor público
por un incidente de tránsito por una
infracción o ser detenido.
Tener un contacto con una autoridad de
tránsito debido a que le colocaron un
inmovilizador a su vehículo, una grúa se lo iba
a llevar al corralón o para sacar su vehículo
del corralón.
Tener un contacto con un servidor público
porque lo iban a remitir o remitieron a un
juzgado cívico por faltas Administrativas tales
como ingerir bebidas alcohólicas, prueba de
alcoholímetro o faltas a la moral.
Calificación por trámite del índice nacional de corrupción y buen
gobierno (INCBG), 2010
32
Pasar sus cosas en alguna aduana, retén,
garita o puerto fronterizo.
28.3
29
Trabajar o vender en la vía pública.
22.9
30
Evitar ser detenido en el Ministerio
Público/realizar una denuncia, acusación o
levantar un acta / lograr que se le dé
seguimiento a un caso.
Obtener agua de la pipa de la delegación o
municipio.
23.2
87.9
27
84
24
82.1
28
80.8
25
72.1
35
Evitar ser infraccionado o detenido por un
agente de tránsito.
68.0
64.6
33
Evitar que un agente de tránsito se lleve su
automóvil al corralón/ sacar su automóvil del
corralón.
59.7
Aprobar la verificación vehicular.
Pedir al camión de la delegación o municipio
que se lleve la basura.
Obtener una licencia o permiso de
demolición, construcción o alineamiento y
número oficial.
15.3
13.0
22.0
13.1
62.9
Atención urgente a un paciente o que éste
ingrese antes de lo programado a una clínica
8.7
u hospital.
Solicitar una beca para algún tipo de
2
0.7
estudios.
3
Recibir correspondencia.
0.8
Obtener la cartilla militar/exentar el servicio
4
1.5
militar
6
Conexión de teléfono.
2.2
Obtener un crédito o préstamo en efectivo
para casa, negocio, o automóvil en
5.6
9
instituciones privadas.
31
Recuperar su automóvil robado.
24.6
Estacionar su automóvil en la vía pública en
lugares controlados por personas que se
61
34
apropiaron de ellos.
Obtener una licencia o permiso de uso de
11.3
23
suelo.
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Encuesta
Nacional de Calidad e Impacto gubernamental 2011, México, 2012; y de Transparencia Mexicana, Índice Nacional de Corrupción y
Buen Gobierno, Resultados Nacionales por Trámite, 2010.
19
La comparación muestra que el INEGI consideró 31 trámites y Transparencia Mexicana 35;
hay coincidencia en la medición de 22 trámites y servicios; 9 de los trámites seleccionados
por Transparencia Mexicana en su INCBG no fueron incluidos por el INEGI en la ENCIG; de
estos últimos, 5 se encuentran entre las primeras 10 posiciones, 2 a media tabla, en los
lugares 19 y 23, y los 2 restantes, en los últimos lugares, con registros de 31 y 34.
194
Grupo Funcional Gobierno
En los 31 trámites y servicios considerados en ambas mediciones, en lo general, son
consistentes con la posición de calificación, con la excepción siguiente: La inscripción o
reinscripción en escuelas públicas, como preescolar, secundaria o bachillerato, número 14
en la ENCIG, con obtener una ficha de inscripción a una escuela oficial, número 7 del INCBG,
los cuales a pesar de contar con poca percepción de la corrupción, en la segunda se ubica 7
posiciones por arriba lo que significa una mejor percepción.
Los rubros en los que la ciudadanía percibió mayor corrupción en la ENCIG 2011 confirman
los datos de la Encuesta de Corrupción y Buen Gobierno realizada por Transparencia
Mexicana en 2010, particularmente en los pagos por estacionarse, evitar ser infraccionado o
detenido por un agente de tránsito, evitar que se lleven el auto al corralón o sacarlo de allá,
y obtener una licencia o permiso de demolición, construcción o alineamiento y número
oficial.
Conclusiones del apartado de Impacto del combate a la corrupción en México
En el Índice de Percepción de la Corrupción, para 2011 México registró una calificación de
3.0 puntos de un máximo posible de 10, la cual, a excepción de la de 1997 (2.7 puntos) ha
sido la más baja que se ha registrado en los 16 años en los que se ha participado con
Transparencia Internacional para la medición del IPC; y la tendencia en los últimos cuatro
años es a la baja, lo que significa que se percibe un incremento en la corrupción de las
prácticas gubernamentales. Esta situación es contraria a la propuesta por el Gobierno
Federal de alcanzar en el año 2030 una calificación de 9.0 puntos en el IPC.
La percepción de la corrupción por parte de la ciudadanía es similar para los tres órdenes de
gobierno, debido probablemente al desconocimiento de las responsabilidades de los
órdenes federal, estatal y municipal. Asimismo, los encuestados señalan que las principales
acciones que mejorarían la prestación de servicios gubernamentales serían sancionar a los
servidores públicos corruptos (97.0%), facilitar la presentación de quejas y denuncias
(95.4%), y reducir los requisitos y el número de formatos (92.5%). En cambio, no consideran
que aumentar el sueldo del personal de atención al público (45.4%), realizar trámites y
pagos vía telefónica (43.1%), realizar trámites, servicios y pagos por internet (34.5%) logre
mejores resultados en el quehacer público.
A pesar de los esfuerzos realizados por las autoridades, en el periodo 1995-2011, los tres
índices referidos en este apartado muestran que se ha incrementado la percepción de la
corrupción por parte de la ciudadanía del país.
6.6.
Costo beneficio del combate a la corrupción
En 30 años, el Gobierno Federal ha destinado 40,150,863.0 miles de pesos gastados por las
secretarías encargadas de coordinar estas acciones, equivalen a sólo el 1.1% del gasto neto
total del sector público presupuestario de 2011 por 3,655,756,800.0 miles de pesos. No
obstante, los recursos ejercidos por la SFP en 9 años, 16,459,307.0 miles de pesos, casi
195
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
duplican los erogados por la SECOGEF en 12 años, 8,961,529.2 miles de pesos, debido a la
ampliación de su estructura orgánica.
La cantidad de recursos ejercidos por la secretaría encargada de coordinar la política del
combate a la corrupción se incrementó en 83.7% al pasar de 8,961,529.2 miles de pesos
ejercidos por la SECOGEF en el periodo 1983-1994 a 16,459,307.0 miles de pesos ejercidos
por la SFP en el periodo de 2003 a 2011; no obstante, el gasto acumulado en el combate a la
corrupción por 40,150,863.0 miles de pesos del periodo 1983-2011 representó el 1.1% del
gasto neto total del sector público presupuestario de 2011 por 3,655,756,800.0 miles de
pesos.
Las acciones gubernamentales implican el ejercicio de recursos públicos, los cuales deben
reflejarse en un beneficio para la sociedad. Para determinar los beneficios, en ocasiones es
necesario recurrir a mecanismos de medición indirectos, tales como encuestas o la
satisfacción de los usuarios de los servicios públicos.
Durante el período de 1983 a 2012, en los Presupuestos de Egresos de la Federación de esos
años, no se incluyeron partidas ni programas presupuestarios cuyos recursos estuvieran
destinados específicamente a la política del combate a la corrupción.
Por lo anterior, con el propósito de identificar los recursos ejercidos en esta política, se
determinó tomar como referente los recursos ejercidos por las secretarías de la Contraloría
General de la Federación (1983-1994), de Contraloría y Desarrollo Administrativo (19952002), y de la Función Pública (2003-2011), debido a que ésta última es la responsable de
coordinar la política y a que sus acciones están relacionadas con el combate a la corrupción.
Los recursos ejercidos por cada una de las tres dependencias señaladas se muestran en el
cuadro siguiente:
196
Grupo Funcional Gobierno
PRESUPUESTO EJERCIDO POR LA SECOGEF, LA SECODAM Y LA SFP, 1983-2011
1/
(Miles de pesos)
Dependencia
Total
Presupuesto ejercido
2/
Participación
%
40,150,863.0
100.0
SECOGEF (1983-1994)
8,961,529.2
22.3
SECODAM (1995-2002)
14,730,026.8
36.7
16,459,307.0
41.0
SFP
3/
(2003-2011)
FUENTE:
1/
2/
3/
SECOGEF:
SECODAM:
SFP:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la
Cuenta Pública del periodo 1983-2011.
Cifras a precios de 2011.
Las cifras fueron deflactadas con el Índice Nacional de Precios emitidos
por Banco de México a precios de 2011.
Para el presupuesto ejercido por la Secretaría de la Función Pública no
se consideraron los recursos del Fideicomiso del Bicentenario que
comprendieron el periodo 2007-2011.
Secretaría de la Contraloría General de la Federación.
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.
Secretaría de la Función Pública.
En el periodo 1983-2011 se ejercieron 40,150,863.0 miles de pesos en el combate a la
corrupción, de los cuales la SFP erogó el 41.0% (16,459,307.0 miles de pesos) en nueve
años, de 2003 a 2011; la SECODAM ejerció el 36.7% (14,730,026.8 miles de pesos) en ocho
años, de 1995 a 2002; y la SECOGEF erogó el 22.3% (8,961,529.2 miles de pesos), en 12
años, de 1983 a 1994.
Los recursos ejercidos por la SFP crecieron 83.7% en el periodo 1983-2011 respecto del
monto ejercido por la SFP en comparación con el de la SECOGEF, como se aprecia en la
gráfica siguiente:
197
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
1/
PRESUPUESTO EJERCIDO POR LA SECOGEF, LA SECODAM Y LA SFP , 1983-2011
(Miles de pesos)
2/
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la Cuenta Pública
del periodo 1983-2011.
1/
El análisis de las cifras realizado por la Auditoría Superior de la Federación
corresponde con los montos acumulados por cada una de los periodos de operación
de las secretarías, por lo cual la tendencia de la gráfica difiere de la presentada en el
apartado 3.3. Diseño presupuestario de este mismo documento.
2/
Cifras a precios de 2011.
3/
Para el presupuesto ejercido por la Secretaría de la Función Pública no se
consideraron los recursos del Fideicomiso del Bicentenario que comprendieron el
periodo 2007-2011.
SEGOGEF: Secretaría de la Contraloría General de la Federación.
SECODAM: Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.
SFP:
Secretaría de la Función Pública.
Aun cuando el presupuesto ejercido se ha incrementado en 83.7%, al comparar el monto del
presupuesto ejercido en el periodo evaluado, 40,150,863.0 miles de pesos, por la SECOGEF,
la SECODAM y la SFP con el gasto neto total del sector público presupuestario de 2011
(3,655,756,800.0 miles de pesos), se determinó que representó el 1.1% del total.
El comportamiento ascendente del gasto entre una y otra secretaría se explica
fundamentalmente con las reformas realizadas a los reglamentos interiores de la SECOGEF,
SECODAM y SFP. La estructura orgánica básica de la SECOGEF fue de 13 unidades
administrativas, mientras que la estructura de SECODAM fue de 19, siendo así mayor en un
46.1% a la de la SECOGEF. Por lo que se refiere a la SFP, su estructura orgánica básica se
conformó con 31 unidades administrativas durante el periodo 2003-2011, la cual fue mayor
en 63.2% respecto a la SECODAM; y en 138.5% de la SECOGEF.
198
Grupo Funcional Gobierno
A continuación se presentan los resultados del cálculo de la estimación de recursos que la
ciudadanía erogó la ciudadanía por concepto de pagos indebidos y los del Índice de
Percepción de la Corrupción, con la finalidad de comparar los recursos ejercidos con los
beneficios obtenidos, los cuales se reflejan en estos indicadores.
En la Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 135/ elaborada por Transparencia
Mexicana desde 2001, la ciudadanía informa sobre la cantidad de dinero que paga sobre los
actos de corrupción, con lo cual se realiza una estimación del costo de la corrupción, con los
resultados que se presentan a continuación:
COSTO DE LOS ACTOS DE CORRUPCIÓN ESTIMADOS EN LA ENCUESTA NACIONAL
1/
DE CORRUPCIÓN Y BUEN GOBIERNO, 2003-2010
2003
(a)
2005
(b)
2007
(c)
2010
(d)
TMCA 2/
(e)
Monto total nacional de costo en actos de
corrupción (millones de pesos)
16,622.3
25,993.9
32,778.0
33,744.0
10.6
Promedio de costo por hogar en actos de
corrupción (pesos)
166.9
242.7
167.5
174.0
0.6
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con la información de la Encuesta Nacional de
Corrupción y Buen Gobierno, Transparencia Mexicana, 2001, 2003, 2005, 2007 y 2010.
TMCA: Tasa media de crecimiento anual.
1/
Las cifras fueron actualizadas a precios de 2011 con los Índices Nacionales de Precios emitidos por el
Banco de México.
2/
Para efectos del análisis no se consideró el resultado de 2001, debido a que en los años
siguientes se ajustó la metodología de medición para mejorar los resultados obtenidos. A
nivel nacional, según la ENCBG, el costo de los actos de corrupción ha tenido un incremento
de 10.6% al pasar de 16,622.3 millones de pesos en 2003 a 33,744.0 millones de pesos en
2010. De acuerdo con la encuesta, la mayor parte de los actos de corrupción son el evitar
una infracción de tránsito, el estacionarse en una vía pública controlada por particulares
(franeleros), y evitar que se lleven o sacar el vehículo del corralón.
La cantidad de recursos ejercidos por la secretaría encargada de coordinar la política del
combate a la corrupción se incrementó en 83.7% al pasar de 8,961,529.2 miles de pesos
ejercidos por la SECOGEF en el periodo 1983-1994 a 16,459,307.0 miles de pesos ejercidos
por la SFP en el periodo de 2003 a 2011. El mayor gasto se explica principalmente por las
reformas al reglamento interior de la SFP con las cuales se amplió a 31 el número de
135/ La encuesta registra la corrupción en 35 trámites y servicios públicos ofrecidos en los tres órdenes de gobierno (Federal,
Estatal y Municipal) y por empresas particulares y para 2010 incluyó una muestra de 15,326 hogares en el territorio
nacional, y se utilizó la misma estructura urbano-rural que la del Conteo de Población y Vivienda de INEGI 2010, con una
margen de error para resultados nacionales menor que el 1%.
199
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
unidades administrativas de la dependencia, 97.6% más respecto de las 13 unidades de la
SECOGEF.
No obstante, el gasto acumulado en el combate a la corrupción por 40,150,863.0 miles de
pesos del periodo 1983-2011 representó el 1.1% del gasto neto total del sector público
presupuestario de 2011 por 3,655,756,800.0 miles de pesos.
7.
Consideraciones
7.1.
Conclusivas
La corrupción es un fenómeno complejo que requiere ser abordado desde una perspectiva
múltiple de transmisión de valores, desde el núcleo familiar, el ámbito educativo y la ética
de la comunicación masiva. Durante los últimos 30 años, el Gobierno Federal ha enfrentado
la corrupción sin una política integral que articule las acciones antes señaladas, en la
sociedad y en los tres órdenes de gobierno.
México ha suscrito tres convenciones internacionales en la materia: la Convención contra la
Corrupción de la Organización de los Estados Americanos (OEA); 136/ la Convención para
Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales
Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y
la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (ONU). 137/ Conforme a las
disposiciones de las convenciones se establecen los procesos de prevención, detección,
procuración de justicia (investigación) e impartición de justicia (sanción), para combatir la
corrupción. 138/
Prevención
Las disposiciones jurídico-normativas para afrontar la corrupción no han incluido ninguna
disposición que permita instaurar sistemas de inteligencia a efecto de generar conocimiento
para la toma de decisiones, a partir de la recolección, procesamiento, diseminación y
explotación de información, en materia de corrupción, así como, emplear estos sistemas en
acciones coordinadas entre las dependencias y entidades de la APF y los tres órdenes de
gobierno.
136/ La convención de la OEA fue aprobada por el Senado de la República el 30 de octubre de 1996 y publicada en el DOF el
18 de noviembre del mismo año; la de la OCDE se aprobó por el senado el 22 de abril de 1999 y publicada en el DOF el
12 de mayo del mismo año, y la de la ONU fue aprobada por el Senado de la República el 29 de abril de 2004 y publicada
en el DOF el 27 de mayo del mismo año.
137/ La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción tipifica 11 actos de corrupción: soborno de funcionarios
públicos nacionales; soborno de funcionarios públicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales
públicas; malversación o peculado, apropiación indebida u otras formas de desviación de bienes por un funcionario
público; tráfico de influencias; abuso de funciones; enriquecimiento ilícito; soborno en el sector privado; malversación o
peculado de bienes en el sector privado; blanqueo del producto de los delitos de corrupción; encubrimiento; y,
obstrucción de la justicia.
138/ La prevención se orienta a evitar actos de corrupción mediante una administración más efectiva; la detección se refiere
a hacer más efectivos los mecanismos de revisión; la procuración de justicia, se relaciona con la acreditación de los
delitos cometidos con las pruebas periciales competentes; y la sanción determina los castigos a los que se hacen
merecedores los infractores de la norma.
200
Grupo Funcional Gobierno
La SFP emitió en 2006 las Normas Generales de Control Interno en el Ámbito de la
Administración Pública Federal, las cuales se transformaron en el Modelo de Normas
Generales de Control Interno (NGCIE) para los Estados, y que de implementarse lograrán
que las dependencias responsables establezcan y, en su caso, actualicen las políticas,
procedimientos y sistemas específicos de control interno, así como un impulso gradual a la
cultura del autocontrol y autoevaluación. Se identificó que 15 de las 31 entidades
federativas 139/ y el Distrito Federal adoptaron estas normas; pero no se encontró evidencia
de disposición legal alguna para que se establezcan en el ámbito estatal.
En los últimos 12 años, la Secretaría de la Función Pública contó con una estructura orgánica
básica de 31 unidades administrativas que representaron 63.2% más que las 19 unidades de
la entonces SECODAM y 1.4 veces más que las 13 unidades con que contaba la SECOGEF. La
estructura orgánica básica de la SFP mostró que existen dos mandos medios y superiores
por un personal operario, lo cual demostró que se privilegian más las acciones de dirección y
supervisión, por lo cual la operación resultó insuficiente para lograr una eficacia y eficiencia
en la gestión administrativa para realizar las acciones contra la corrupción.
Los recursos para desarrollar las actividades sobre el control interno y de mejora de la
gestión se han reportado en el programa presupuestario O “Actividades de apoyo a la
función pública y el mejoramiento de la gestión”, sin que la normativa obligue a la SFP y a
los Órganos Internos de Control (OIC) a formular MIR y, por tanto, a reportar con los
indicadores el cumplimiento de la política de combate a la corrupción.
La rendición de cuentas del periodo 1983-2012, de los resultados de la contraloría social se
realizó de manera cualitativa, pues se informa sobre las acciones realizadas para normar su
operación, esta situación limitó la evaluación de su impacto en la disminución de actos
indebidos. No obstante, a junio de 2012, la SFP reportó que 41 programas contaban con
esquemas de Contraloría Social, 58.6% de los 70 programas federales de desarrollo social de
la APF.
En 1982, el Gobierno Federal sentó las bases administrativas del Servicio Profesional de
Carrera (SPC); 21 años después, en 2003, promulgó la Ley del Servicio Profesional de Carrera
en la APF para regular su funcionamiento y se facultó a la SFP para coordinar su
implantación. En 2004, año en que inició la operación del SPC, la APF tenía una plantilla de
1,312,809 servidores públicos, de los cuales 30,281 (2.3%) formaban parte del SPC, en 2011,
la plantilla ascendió a 1,617,112 servidores públicos, de los cuales 29,711 pertenecían al
servicio (1.8%).
A 2011, la SFP desconocía el grado de avance de cada uno de los compromisos y
recomendaciones derivados de las tres convenciones internacionales para combatir la
corrupción que México ha suscrito, ya que sólo dispone de las evaluaciones realizadas por la
OEA y la OCDE, en las cuales se incluyeron temas específicos. La ONU estableció en 2011 el
mecanismo de seguimiento correspondiente, por lo que México será evaluado en 2013.
139/ Baja California, Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Nayarit,
Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Yucatán.
201
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
A 2011, la SFP no ha cumplido con su responsabilidad de dar seguimiento a la armonización
legislativa establecida en la Convención contra la Corrupción de la Organización de los
Estados Americanos, para homologar la legislación federal y la estatal con los estándares
internacionales.
Detección
En cuanto a la detección, la SFP, no obstante que ha logrado determinar las principales
causas de las irregularidades recurrentes mediante el Programa Cero Observaciones, en el
periodo 2009-2011, la rotación de los servidores públicos, la falta de profesionalización de
éstos y la ausencia de control para el personal operativo impidieron un avance sustancial, ya
que se registró el 52.5% de recurrencia de las observaciones, al determinar que 22,925 de
las 43,682 emitidas se referían a los mismos señalamientos normativos de años anteriores.
Desde 2001, la SFP opera el Programa Usuario Simulado sin un sistema de inteligencia, las
acciones las realiza por medio de la denuncia ciudadana, la cual tiene un alcance reducido
respecto de los 1,617,112 servidores públicos de la APF. Con la información proporcionada
por la dependencia se determinó que en el periodo 2008-2011, la SFP realizó 67 operativos
con el Programa Usuario Simulado en 31 (11.5%) de la 269 dependencias y entidades, con
los cuales se detectaron a 83 servidores públicos con presuntos actos ilícitos, de los cuales
se sancionó a 69 (83.1%).
En el periodo de 1983 a 2012, se realizaron 157,956 auditorías en las entidades y
dependencias de la APF. Aun cuando de 1983 a 2000 se incrementó el número de las
auditorías en 17.4%, al pasar de 34,933 en el periodo 1983-1988 a 41,007 en el periodo
1995-2000; en los dos siguientes periodos los actos de fiscalización decrecieron en 53.6%
hasta llegar a 19,030 auditorías de 2007 a 2012. Las auditorías generaron el 24.9% de las
sanciones administrativas impuestas por la dependencia en el periodo 1983-2012.
Hasta 2011, la SFP llevó a cabo el registro y análisis de las declaraciones de situación
patrimonial de los servidores públicos obligados a presentarla, sin efectuar en todos los
casos el seguimiento de la evolución patrimonial; a partir de 2007 la dependencia diseño un
sistema de alertas para detectar incrementos sustanciales e injustificados del patrimonio de
los servidores públicos. En ese año, la APF contaba con una plantilla de 1,617,112 servidores
públicos, y sólo 293,130 (18.1%) presentaron su declaración patrimonial, lo cual revela que
1,323,982 (81.9%) servidores públicos no están sujetos a control o monitoreo de su
patrimonio, y tampoco a las medidas y procedimientos que actualmente aplica la SHCP para
prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita en el
ámbito financiero (lavado de dinero).
Procuración de justicia (Investigación)
La procuración e impartición de justicia, cuenta con dos vertientes: la administrativa y la
penal. En el ámbito administrativo, en el periodo 1983-2012 la SFP recibió 608,058 quejas y
denuncias por probables actos indebidos de los servidores públicos, y de ellas impuso
158,352 (26.0%) sanciones.
202
Grupo Funcional Gobierno
En la procuración de justicia penal, con la información sistematizada con la que cuenta la
PGR, se determinó que en el periodo 2007-2011, 140/ la procuraduría inició 16,190
averiguaciones previas por conductas probablemente constitutivas de delitos por parte de
servidores públicos, 1,877 (11.6%) fueron en contra de servidores de la PGR, de las cuales
sólo 256 (13.6%) se consignaron.
Lo anterior mostró que existen problemas en la investigación para integrar los expedientes
con la acreditación de pruebas que sustancien las consignaciones.
Impartición de justicia (Sanción)
En la impartición de justicia, en el ámbito administrativo, de las 158,352 sanciones, 87.8%
(138,976) fueron administrativas, y 12.2% (19,376) económicas, por un monto de 67,922.9
millones de pesos; de acuerdo con los registros del SAT a 2011 existían créditos fiscales por
33,927.0 millones de pesos (49.9%) y ningún cobro efectuado.
La SFP y los OIC determinaron que dos terceras partes (68.3%) de las sanciones
administrativas que se impusieron de 1983 a 2012 fueron no graves, en tanto que la otra
tercera parte (31.7%) sí se considera grave. Las sanciones no graves se distribuyeron de la
manera siguiente: el 40.7% (38,639) correspondieron a suspensiones; el 28.6% (27,133), a
amonestaciones públicas; 27.0% (25,606) a amonestaciones privadas; y el 3.7% (3,502) a
apercibimientos. En tanto, en el caso de las sanciones graves, el 60.8% (26,821)
correspondieron a inhabilitaciones y el 39.2% (17,275), a destituciones.
A partir de 2008, año en que inició el registro de la definitividad de las sanciones, la SFP
impuso 47,243, de las cuales 36,434 (77.1%) fueron aceptadas por los servidores públicos y
10,809 (22.9%) fueron impugnadas. De estas últimas 10,108 (93.5%) permanecieron firmes
por sentencia judicial y 701 (6.5%) fueron revocadas.
De las 47,243 sanciones impuestas por la SFP en el período de 2008-2012, 46,542 (98.5%)
fueron firmes y no impugnadas, de las cuales 24,750 (52.4%) obedecieron a la falta de
presentación de la declaración patrimonial; 14,919 (31.6%), a negligencia, y 7,574 (16.0%), a
incumplimiento normativo. De las 46,542 sanciones, 10,108 (21.4%) se confirmaron por
sentencia judicial.
Con la revisión de cuatro órganos internos de control (Pemex Refinación, IMSS, Policía
Federal y CFE) se verificó que los procedimientos administrativos de responsabilidad
presentan inactividad en sus diversas etapas por periodos que van de 100 hasta 1,200 días
y, en consecuencia, tardan en emitir su resolución hasta cuatro años. Asimismo, se
identificaron sanciones económicas por 459.4 millones de pesos que fueron impugnadas y
ganadas por los servidores públicos sancionados, debido a que los órganos internos de
control no motivaron ni fundamentaron las irregularidades imputadas y, en otros casos,
prescribieron las facultades sancionatorias; entre ellos, destacan dos sanciones en PEMEX
Refinación por 212.6 millones de pesos.
140/ En los documentos de rendición de cuentas de la PGR no se incluyó información para los años anteriores.
203
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
En la impartición de justicia penal, con la información sistematizada con la que cuenta la
PGR, se determinó que en el periodo 2007-2011, 141/ la procuraduría inició 16,190
averiguaciones previas por conductas probablemente constitutivas de delitos por parte de
servidores públicos, 1,877 (11.6%) fueron en contra de servidores de la PGR, de las cuales
sólo 256 (13.6%) se consignaron, y 14,313 (88.4%) en contra de servidores de la APF, de
éstas 1,478 (10.3%) se consignaron. De las 14,313 averiguaciones previas iniciadas en contra
de los servidores públicos de la APF, 226 (1.6%) fueron por denuncia de la SFP.
Respecto de las sanciones penales, la SFP carece de la información para difundir cuántos de
los 14,313 servidores públicos investigados por la PGR fueron sancionados penalmente por
el Poder Judicial de la Federación por actos de corrupción.
A partir de lo anterior, la Auditoría Superior de la Federación concluyó que, durante los
últimos treinta años, el Gobierno Federal ha realizado acciones no sistemáticas para
enfrentar la corrupción que poco han incidido en la construcción de una política de Estado
para enfrentar este problema. Su atención no se ha realizado mediante acciones
coordinadas entre las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, los
tres Poderes de la Unión y los tres órdenes de gobierno, encaminadas hacia el diseño de
estrategias dirigidas a implantar sistemas de inteligencia, fortalecer el control de la gestión y
dar seguimiento a la evolución del patrimonio de los servidores públicos, a efecto de evitar
el desvío y dispendio de recursos; y tampoco en ampliar el alcance y profundidad de las
revisiones, con el propósito último de mejorar los actuales procesos de prevención,
detección, investigación y sanción de actos indebidos en el servicio público.
7.2.
De Prospectiva
La ASF considera que es indispensable llevar a cabo la armonización legal con las
convenciones internacionales de combate a la corrupción, en los tres Poderes de la Unión y
los tres órdenes de gobierno, para que en una acción conjunta y coordinada se dejen
establecidas las obligaciones y responsabilidades que se deberán llevar a cabo en los
procesos de prevención, detección, procuración e impartición de justicia. La definición de un
marco jurídico único necesariamente sentará las bases de una política de Estado para
enfrentar el fenómeno de la corrupción.
Las reformas publicadas el 2 de enero de 2013 en la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal mostraron que las nuevas atribuciones conferidas a la SHCP permiten
continuar con las actividades preventivas y de detección en el Poder Ejecutivo Federal, ya
que las atribuciones están dirigidas a:
•
La coordinación y supervisión del sistema de control gubernamental;
•
Emitir normas para que los recursos humanos y patrimoniales y, los procedimientos
técnicos de la misma, sean aprovechados y aplicados, respectivamente, con criterios
de eficiencia y simplificación administrativa;
141/ En los documentos de rendición de cuentas de la PGR no se incluyó información para los años anteriores.
204
Grupo Funcional Gobierno
•
Coordinar el desarrollo administrativo integral en las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal;
•
Expedir las normas que regulen los instrumentos y procedimientos para la práctica
de las auditorías en las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal, y las bases generales para la realización de auditorías internas,
transversales y externas;
•
Llevar y normar el registro de servidores públicos de la Administración Pública
Federal, incluyendo sus declaraciones patrimoniales y su seguimiento, así como la
información sobre las sanciones administrativas que, en su caso, les hayan sido
impuestas;
•
Emitir políticas, normas, lineamientos y procedimientos en materia de patrimonio
inmobiliario, las adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas y servicios
relacionados con las mismas de la Administración Pública Federal; y,
•
Conducir la política inmobiliaria de la Administración Pública Federal, administrar los
inmuebles de propiedad federal cuando no estén asignados y llevar el registro
público de la propiedad inmobiliaria federal y el inventario general correspondiente.
En el cuadro siguiente se presentan las atribuciones que mantienen el control de la gestión
de las dependencias y entidades, y la mejora de la gestión para que las actividades públicas
se desarrollen con eficacia, eficiencia, economía y honradez.
205
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
CUADRO COMPARATIVO DE LAS REFORMAS A LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, PÚBLICADAS EN EL D.O.F EL 2 DE
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SHCP - SFP
LOAPF VIGENTE AL 1 -01-2013
REFORMAS A LA LOAPF DEL 2-01-2013
Artículo 37.- A la Secretaría de la Función Pública corresponde el
despacho de los siguientes asuntos:
Artículo 31.- A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
corresponde el despacho de los siguientes asuntos
I. Organizar y coordinar el sistema de control y evaluación
gubernamental; inspeccionar el ejercicio del gasto público federal y su
congruencia con los presupuestos de egresos; coordinar,
conjuntamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la
evaluación que permita conocer los resultados de la aplicación de los
recursos públicos federales, así como concertar con las dependencias
y entidades de la APF y validar los indicadores de gestión, en los
términos de las disposiciones aplicables.
XIX. Coordinar la evaluación que permita conocer los resultados de la
aplicación de los recursos públicos federales, así como concertar con
las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal la
validación de los indicadores estratégicos, en los términos de las
disposiciones aplicables;
II. Expedir las normas que regulen los instrumentos y procedimientos
de control de la Administración Pública Federal, para lo cual podrá
requerir de las dependencias competentes, la expedición de normas
complementarias para el ejercicio del control administrativo.
XXVII. Coordinar y supervisar el sistema de control gubernamental,
establecer las bases generales para la realización de auditorías
internas, transversales y externas, y expedir las normas que regulen
los instrumentos y procedimientos en dichas materias en las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal;
III. Vigilar el cumplimiento de las normas de control y fiscalización así
como asesorar y apoyar a los órganos de control interno de las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
IV. Establecer las bases generales para la realización de auditorías en
las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así
como realizar las auditorías que se requieran a las dependencias y
entidades en sustitución o apoyo de sus propios órganos de control.
.
V. Vigilar el cumplimiento, por parte de las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal, de las disposiciones en materia
de planeación, presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión,
deuda, patrimonio, fondos y valores.
VI. Organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral en las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a fin
de que los recursos humanos, patrimoniales y los procedimientos
técnicos de la misma, sean aprovechados y aplicados con criterios de
eficiencia, buscando en todo momento la eficacia, descentralización,
desconcentración y simplificación administrativa. Para ello, podrá
realizar o encomendar las investigaciones, estudios y análisis
necesarios sobre estas materias, y dictar las disposiciones
administrativas que sean necesarias al efecto, tanto para las
dependencias como para las entidades de la Administración Pública
Federal.
XXI. Coordinar el desarrollo administrativo integral en las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, y
emitir las normas para que los recursos humanos y patrimoniales y los
procedimientos técnicos de la misma, sean aprovechados y aplicados,
respectivamente, con criterios de eficiencia y simplificación
administrativa;
VI bis. Dirigir, organizar y operar el Sistema de Servicio Profesional de
Carrera en la Administración Pública Federal en los términos de la Ley
de la materia, dictando las resoluciones conducentes en los casos de
duda sobre la interpretación y alcances de sus normas;
XXIV. Conducir las políticas, establecer las normas y emitir las
autorizaciones y criterios correspondientes en materia de planeación y
administración de recursos humanos, contratación y remuneraciones
del personal, Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal, estructuras orgánicas y ocupacionales, y ejercer el
control presupuestario de los servicios personales, con las respectivas
normas de control de gasto en ese rubro;
XVIII. Aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales de
las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y
sus modificaciones; previo dictamen presupuestal favorable de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
XXXII. Emitir normas, lineamientos y manuales que integren
disposiciones y criterios que impulsen la simplificación administrativa;
XVIII bis. Establecer normas y lineamientos en materia de planeación y
administración de personal;
XXXI. Coordinar políticas de desarrollo de indicadores por
dependencia y entidad que estimulen el desempeño y cumplimiento
de resultados de los órganos y servidores públicos de la
Administración Pública Federal;
VII. Realizar, por sí o a solicitud de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público o de la coordinadora del sector correspondiente, auditorías y
evaluaciones a las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal, con el objeto de promover la eficiencia en su gestión y
206
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REFORMAS A LA LOAPF DEL 2-01-2013
propiciar el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus
programas;
VIII. Inspeccionar y vigilar, directamente o por medio de los órganos
de control, que las dependencias y entidades de la APF cumplan con
las normas y disposiciones en materia de sistemas de registro y
contabilidad, contratación y remuneraciones de personal,
contratación de adquisiciones, arrendamientos, servicios, y ejecución
de obra pública, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y
baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y demás activos y
recursos materiales de la Administración Pública Federal;
Artículo 44, Segundo párrafo. Las unidades de auditoría preventiva se
regirán por las leyes y disposiciones sobre adquisiciones, obra pública,
presupuesto, contabilidad, fiscalización superior, procedimiento
administrativo, transparencia y acceso a la información,
responsabilidades, combate a la corrupción y otras afines a la materia,
y por las disposiciones generales que emita la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público respecto de dichos asuntos, sobre la organización,
funcionamiento y supervisión de los sistemas de control interno,
además de las de auditoría preventiva, mejora de gestión en las
dependencias y entidades de la APF y presentación de informes por
parte de dichas unidades. Las unidades de auditoría preventiva
formarán parte del sistema nacional de fiscalización, e incorporarán
en su ejercicio las normas técnicas y códigos de ética, de conformidad
con las mejores prácticas, que considere el referido sistema;
IX. Opinar, previamente a su expedición, sobre los proyectos de
normas de contabilidad y de control en materia de programación,
presupuestación, administración de recursos humanos, materiales y
financieros, así como sobre los proyectos de normas en materia de
contratación de deuda y de manejo de fondos y valores que formule la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
X. Designar a los auditores externos de las entidades, así como normar
y controlar su desempeño;
XXVI Determinar los perfiles que deberán cubrir los titulares y
personal de las auditorías preventivas de las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal, así como las disposiciones
generales para su organización funcionamiento y régimen
disciplinario; señalar los órganos desconcentrados o entes similares
que se consideren que deban contar en forma directa con unidades de
auditoría preventiva o determinar los órganos desconcentrados y
entidades paraestatales que por su dimensión puedan ser auditados
por la unidad de auditoría preventiva de su sector correspondiente;
XI. Designar, para el mejor desarrollo del sistema de control y
evaluación gubernamentales, delegados de la propia Secretaría ante
las dependencias y órganos desconcentrados de la APF centralizada, y
comisarios en los órganos de gobierno o vigilancia de las entidades de
la Administración Pública Paraestatal;
XXVIII. Designar a los comisarios de las entidades de la Administración
Pública Federal, así como normar sus atribuciones y desempeño;
XII. Designar y remover a los titulares de los órganos internos de
control de las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal y de la Procuraduría General de la República, así como a los de
las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades de tales órganos,
quienes dependerán jerárquica y funcionalmente de la Secretaría de la
Función Pública, tendrán el carácter de autoridad y realizarán la
defensa jurídica de las resoluciones que emitan en la esfera
administrativa y ante los Tribunales Federales, representando al
Titular de dicha Secretaría;
Artículo 44.- Los titulares de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal serán responsables de mantener el
control interno y de gestión de la dependencia o entidad que
encabecen, con el apoyo de unidades de auditoría preventiva. Los
propios titulares tendrán la obligación de nombrar a los auditores
preventivos de su respectiva dependencia y entidad, con base en los
perfiles que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
para apoyar la política de control interno y la toma de decisiones
relativas al cumplimiento de los objetivos y políticas institucionales, al
óptimo desempeño de servidores públicos y órganos, a la
modernización continua y desarrollo eficiente de la gestión
administrativa y al correcto manejo de los recursos públicos.
XIII. Colaborar con la Contaduría Mayor de Hacienda para el
establecimiento de los procedimientos necesarios que permitan a
ambos órganos el mejor cumplimiento de sus respectivas
responsabilidades;
XIV. Informar periódicamente al Ejecutivo Federal, sobre el resultado
de la evaluación respecto de la gestión de las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal, así como de aquellas
que hayan sido objeto de fiscalización, e informar a las autoridades
competentes, cuando proceda del resultado de tales intervenciones y,
en su caso, dictar las acciones que deban desarrollarse para corregir
las irregularidades detectadas;
Artículo 44, párrafos tercero y cuarto. Las unidades de auditoría
preventiva de cada dependencia y entidad formularán en el mes de
noviembre su plan anual de trabajo y de auditorías.
En los meses de mayo y noviembre entregarán informes tanto al
titular de la dependencia o entidad de que se trate, así como a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sobre hallazgos en la gestión
y recomendaciones en relación con las acciones correctivas,
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
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preventivas y oportunidades de mejora respecto de la calidad y
eficiencia de los distintos procesos internos y ejecución de los
programas, así como sobre la eficiencia y eficacia en la administración
de los recursos humanos, materiales y financieros y de los servicios
generales, además de los correspondientes a la situación de
desempeño y el ejercicio del gasto; y en su caso, sobre la relación de
los procedimientos abiertos por causas disciplinarias, de presunta
responsabilidad administrativa y de sanciones aplicadas por la propia
unidad de auditoría preventiva, así como de las denuncias presentadas
ante la autoridad competente por actos de corrupción. Con base en
dichos informes, tanto las dependencias y entidades, así como la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, formularán las
recomendaciones pertinentes para mejora de la gestión.
XV. Recibir y registrar las declaraciones patrimoniales que deban
presentar los servidores públicos de la Administración Pública Federal,
y verificar su contenido mediante las investigaciones que fueren
pertinentes de acuerdo con las disposiciones aplicables.
XXV. Llevar y normar el registro de servidores públicos de la
Administración Pública Federal, incluyendo sus declaraciones
patrimoniales y su seguimiento, así como la información sobre las
sanciones administrativas que, en su caso, les hayan sido impuestas,
en los términos de los ordenamientos aplicables.
XVI. Atender las quejas e inconformidades que presenten los
particulares con motivo de convenios o contratos que celebren con las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, salvo
los casos en que otras leyes establezcan procedimientos de
impugnación diferentes.
XVII. Conocer e investigar las conductas de los servidores públicos,
que puedan constituir responsabilidades administrativas; aplicar las
sanciones que correspondan en los términos de ley y, en su caso,
presentar las denuncias correspondientes ante el Ministerio Público,
prestándose para tal efecto la colaboración que le fuere requerida;
XIX. Establecer normas, políticas y lineamientos en materia de
adquisiciones, arrendamientos, desincorporación de activos, servicios
y obras públicas de la Administración Pública Federal;
XXVI. Promover las estrategias necesarias para establecer políticas de
gobierno electrónico, y
XX. Conducir la política inmobiliaria de la APF salvo por lo que se
refiere a las playas, zona federal marítimo terrestre, terrenos ganados
al mar o cualquier depósito de aguas marítimas y demás zonas
federales;
XXII. Administrar los inmuebles de propiedad federal, cuando no estén
asignados a alguna dependencia o entidad;
XXII. Emitir políticas, normas, lineamientos y procedimientos en
materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas y
servicios relacionados con las mismas de la Administración Pública
Federal; emitir y, en su caso, opinar sobre las normas relacionadas con
la desincorporación de activos; administrar el sistema COMPRANET,
llevar los procedimientos de conciliación en dichas materias, en
términos de las disposiciones respectivas y aplicar la Ley de Firma
Electrónica Avanzada;
XXIX. Conducir la política inmobiliaria de la Administración Pública
Federal, salvo por lo que se refiere a las playas, zona federal marítimo
terrestre, terrenos ganados al mar o cualquier depósito de aguas
marítimas y demás zonas federales; administrar los inmuebles de
propiedad federal cuando no estén asignados a alguna dependencia o
entidad, así como llevar el registro público de la propiedad
inmobiliaria federal y el inventario general correspondiente;
XXIV. Llevar el registro público de la propiedad inmobiliaria federal y
el inventario general corres-pondiente
XXI. Expedir normas técnicas, autorizar y, en su caso, proyectar,
construir, rehabilitar, conservar o administrar, directamente o por
medio de terceros, los edificios públicos y, en general, los bienes
inmuebles de la Federación, a fin de obtener el mayor provecho del
uso y goce de los mismos. Para tal efecto, la Secretaría podrá
coordinarse con estados y municipios, o bien con los particulares y con
otros países;
XXIII. Regular la adquisición, arrendamiento, enajenación, destino o
afectación de los bienes inmuebles de la APF y, en su caso, representar
el interés de la Federación; así como expedir las normas y
procedimientos para la formulación de inventarios y para la
realización y actualización de los avalúos sobre dichos bienes que
realice la propia Secretaría, o bien, terceros debidamente autorizados
para ello;
208
XXX. Regular la adquisición, arrendamiento, enajenación, destino o
afectación de los bienes inmuebles de la APF y, en su caso,
representar el interés de la Federación; expedir las normas y
procedimientos para la formulación de inventarios, para la realización
y actualización de los avalúos sobre dichos bienes, así como expedir
normas técnicas, autorizar y, en su caso, proyectar, construir,
rehabilitar, conservar o administrar, directamente o a través de
terceros, los edificios públicos y, en general, los bienes inmuebles de
la Federación;
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LOAPF VIGENTE AL 1 -01-2013
XXIV bis. Reivindicar los bienes propiedad de la nación, por conducto
del Procurador General de la República; y
REFORMAS A LA LOAPF DEL 2-01-2013
XXXIII. Reivindicar los bienes propiedad de la Nación, en los términos
de las disposiciones aplicables; y
XXV. Formular y conducir la política general de la APF para establecer
acciones que propicien la transparencia en la gestión pública, la
rendición de cuentas y el acceso por parte de los particulares a la
información que aquélla genere, y
XXVII. Las demás que le encomienden expresamente las leyes y
reglamentos.
FUENTE:
XXXIV. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y
reglamentos.
Ley Orgánica De La Administración Pública Federal, vigente al 1 de enero de 2013 y Reformas a la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 2013.
En las reformas de la LOAPF se establece, de acuerdo con el artículo 44 que “Los titulares de
las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal serán responsables de
mantener el control interno y de gestión de la dependencia o entidad que encabecen, con el
apoyo de unidades de auditoría preventiva”, con ello se garantiza la tutela del proceso de
planeación, programación, presupuestación, ejecución, control y evaluación, en el ámbito
que corresponde a cada dependencia y entidad.
También al señalar que: “Los propios titulares tendrán la obligación de nombrar a los
auditores preventivos de su respectiva dependencia y entidad, con base en los perfiles que
establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para apoyar la política de control
interno y la toma de decisiones relativas al cumplimiento de los objetivos y políticas
institucionales”, se deja claro que las Unidades de Auditoría Preventiva coadyuvarán a los
titulares de las dependencias y entidades a establecer el control interno de acuerdo con las
prácticas internacionales, esto permitiría contar con medidas que garanticen el
cumplimiento de los objetivos y metas institucionales, ya que se dispondrían de medidas
preventivas y correctivas con ese propósito.
La Auditoría Superior de la Federación reconoce en el control de la gestión pública una
fortaleza para enfrentar la corrupción, ya que ésta considera la adopción y seguimiento de
las normas internacionales para la mejora del sistema de gestión, cuyos beneficios
permiten prevenir riesgos que limiten el cumplimiento de las metas y objetivos
institucionales; asegurar el correcto desempeño de los funcionarios públicos; contar con
información sobre cómo se han aplicado los recursos y cómo se han alcanzado los objetivos;
y evitar fraudes.
Por ello considera necesario promover la implantación de modernos sistemas de control
con base en una metodología única y de vanguardia en los tres órdenes de gobierno, que
coadyuvaría a contar con instrumentos preventivos para enfrentar la corrupción y mejorar
la gestión gubernamental, así como a promover la eficacia, eficiencia, economía y
honestidad en el uso y aplicación de los recursos públicos.
209
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
El monitoreo del patrimonio de los servidores públicos mediante las declaraciones
patrimoniales es relevante para detectar el incremento significativo del patrimonio de los
servidores públicos, respecto de sus ingresos que no pueden ser justificados por ellos. Las
recientes reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal consideran en las
facultades de la SHCP llevar y normar el registro de servidores públicos de la Administración
Pública Federal, incluyendo sus declaraciones patrimoniales y su seguimiento, así como la
información sobre las sanciones administrativas que, en su caso, les hayan sido impuestas,
en los términos de los ordenamientos aplicables; lo cual es un aspecto importante, empero
es conveniente que la obligación de presentar la declaración de situación patrimonial se
extienda a todos de los servidores públicos para que sin excepción se pueda monitorear su
patrimonio y vincularse con las medidas y procedimientos que actualmente realiza la SHCP
para prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita.
La reforma de la LOAPF otorga a la SHCP la atribución de “Conducir las políticas, establecer
las normas y emitir las autorizaciones y criterios correspondientes en materia de planeación
y administración de recursos humanos, contratación y remuneraciones del personal,
Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, estructuras orgánicas y
ocupacionales, y ejercer el control presupuestario de los servicios personales, con las
respectivas normas de control de gasto en ese rubro”, atribución que sería conveniente
reforzar para establecer la obligación para que todas las dependencias y entidades de la APF
queden sujetas a la obligación de establecer el Servicio Profesional de Carrera, a fin de
profesionalizar la prestación de servicios públicos.
La instauración de los Servicios Profesionales de Carrera es también un elemento esencial
en la selección, contratación, retención y promoción de los servidores públicos, así como
para fortalecer sus capacidades a fin de que desempeñen sus cargos con mayor eficacia,
eficiencia, economía y honradez, y se mejore la prestación de servicios y la oferta de bienes
a la ciudadanía. La cobertura que se ha tenido hasta 2011 muestra la necesidad de que el
servicio profesional se aplique a todos los servidores públicos haciéndolo obligatorio por
mandato expreso a las dependencias, organismos descentralizados y entidades del sector
paraestatal.
Respecto del uso racional del gasto, en los últimos once años, el gasto público federal
creció, en términos reales, 56.5%, de 2.3 billones de pesos en 2000 a 3.6 en 2011, razón por
la cual el uso transparente, eficaz y eficiente de los recursos públicos y su impacto en la
provisión de bienes y servicios a la sociedad es una demanda constante de la ciudadanía,
por ello la evaluación de los resultados obtenidos en el ejercicio del gasto público hace
necesaria la consolidación del Sistema de Evaluación del Desempeño, a fin de canalizar más
recursos a los programas que brinden mayor bienestar social; contribuyan a la creación de
empleos, y coadyuven a combatir la pobreza.
Con el SED se busca elevar la eficiencia gubernamental y del gasto público; mejorar la
calidad de los bienes y servicios públicos. Las dependencias y entidades de la APF quedaron
obligadas a elaborar la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) en las modalidades de
210
Grupo Funcional Gobierno
los programas presupuestarios S, U, B, E, F, G y P; 142/ sin embargo, no existe un programa
presupuestario que permita medir los avances en el combate a la corrupción, por lo cual es
necesario incluirlo en la apertura presupuestaria para valorar sus resultados.
Los sistemas de inteligencia junto con la coordinación de acciones entre las dependencias y
entidades permitirán que las intervenciones sean asertivas para abatir este problema. Los
sistemas de inteligencia entendidos como la forma de generar conocimiento obtenido a
partir de la recolección, procesamiento, diseminación y explotación de información, para la
toma de decisiones en materia de corrupción son una tarea impostergable que requiere
establecerse en un mandato legal para su obligación y pronta operación.
Dado que la corrupción es una amenaza latente, es necesario reforzar los mecanismos de
revisión con la práctica de auditorías que realicen las Unidades de Auditoría Preventiva 143/
en las dependencias y entidades de la APF, así como las que actualmente practica de
manera posterior la entidad de fiscalización superior de la Federación, a efecto de ampliar y
profundizar la cobertura de la revisión y, con ello, detectar de manera coordinada y
sistemática, los actos indebidos de los servidores públicos. Se busca que participen en esta
tarea nacional los órganos que realizan actividades de auditoría gubernamental o
fiscalización (ya sea interna o externa), incluidos los órganos internos de control del Poder
Judicial, Poder Legislativo, los organismos constitucionalmente autónomos, y los contralores
estatales y municipales.
Al establecer en la reforma que “Las unidades de auditoría preventiva formarán parte del
sistema nacional de fiscalización”, es un avance que por mandato de ley obliga a la
coordinación con otras instancias de revisión para ampliar y profundizar la cobertura de la
revisión.
Por otra parte, es conveniente que la atención de las quejas e inconformidades que
presenten los particulares, así como la investigación de presuntas conductas de los
servidores públicos, que puedan constituir responsabilidades administrativas, la aplicación
de las sanciones que correspondan en los términos de ley y, en su caso, presentar las
denuncias correspondientes ante el Ministerio Público, sean consideradas en las
atribuciones del nuevo organismo anticorrupción.
Las denuncias ciudadanas y la contraloría social son instrumentos de detección temprana de
los actos de corrupción, por ello es necesario seguir fomentando, por medio de la línea de la
denuncia y de la participación social las acciones para prevenir y detectar los actos de
corrupción y con ello fortalecer la cultura de combate a la corrupción en la ciudadanía.
Por lo que corresponde a la procuración de justicia, es conveniente homologar y agilizar los
procedimientos de investigación en el ámbito administrativo, y proseguir el establecimiento
de los protocolos de actuación de la averiguación previa para evitar la discrecionalidad en la
142/ S, Sujetos a reglas de operación; U, Otros subsidios; B, Provisión de bienes públicos; E, Prestación de servicios públicos;
F, Promoción y fomento; G, Regulación y supervisión; y P, Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas.
143/ Reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de
enero de 2013.
211
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
actuación del personal sustantivo y garantizar procesos expeditos y transparentes que
coadyuven a abatir el rezago de los expedientes.
En materia de impartición de justicia es de singular relevancia dar seguimiento a las
sanciones que emite el Poder Judicial de la Federación por los delitos cometidos por los
servidores públicos, a efecto de que difunda los castigos y establezca la percepción de riesgo
por la práctica de actos de corrupción y coadyuve a eliminar la percepción de impunidad
entre la ciudadanía.
La rendición de cuentas y la transparencia de la gestión pública han venido fortaleciendo los
actuales controles interno, externo y social para avanzar en el establecimiento de un
Sistema Nacional de Fiscalización a efecto de crear un entorno sólido y propositivo,
tendiente a promover la eficacia, eficiencia, economía y honestidad en el uso y aplicación de
los recursos públicos.
Las recientes reformas de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal otorgan a la
H. Cámara de Diputados la oportunidad de dar cuerpo jurídico al Sistema Nacional de
Fiscalización, al atender la disposición del segundo transitorio respecto de que “el Congreso
de la Unión revisará que el control interno y el sistema integral de control y evaluación
gubernamental sean congruentes con las atribuciones que le sean conferidas al nuevo
órgano constitucional autónomo que se propone crear en materia anticorrupción, y
compatibles con las bases y principios del Sistema Nacional de Fiscalización, para lo cual
realizará las reformas legales a que haya lugar.” 144/
El objetivo del Sistema Nacional de Fiscalización es la articulación legal y operativa de todos
los órganos encargados de la fiscalización de los recursos públicos en México. Para ello
resulta indispensable que en los tres órdenes de gobierno se trabaje con visión, estándares,
principios y capacidades técnicas uniformes, como requisito indispensable para la
cancelación de los espacios libres a la opacidad y a la discrecionalidad que coadyuve a
eliminar las prácticas irregulares y conductas indebidas.
El combate a la impunidad constituye el contrapunto para la adopción de una ética pública
que conduzca a que todos los miembros de la sociedad sean corresponsables de conformar
un Estado en donde la responsabilidad ciudadana y el respeto a la ley se constituyan en
factores fundamentales de la prevención de la corrupción y de la procuración de justicia.
144/ Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 2013.
212
Grupo Funcional Gobierno
Índice
Página
Introducción
1
1.
El marco conceptual
4
1.1.
Definiciones oficiales de corrupción
4
1.2.
Procesos establecidos para enfrentar la corrupción
4
2.
Problemática
21
3.
Diseño de la política pública
33
3.1.
Diseño normativo
33
3.2.
Diseño de la planeación de mediano plazo
54
3.3.
Diseño presupuestario
64
3.4.
Diseño institucional
70
4.
Rendición de cuentas
84
5.
Fiscalización
93
6.
Resultados de la política pública
106
6.1.
Prevención
106
6.2.
Detección
142
6.3.
Procuración de justicia
161
6.4.
Impartición de justicia
170
6.5.
Impacto de la política de combate a la corrupción
183
6.6.
Costo beneficio del combate a la corrupción
195
7.
Consideraciones
200
7.1.
Conclusivas
200
7.2.
De Prospectiva
204
213