Cooperación Internacional, política exterior y desarrollo. Una
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Cooperación Internacional, política exterior y desarrollo. Una discusión situada para el caso de la Argentina* Lara Weisstaub** Introducción: El objetivo de esta ponencia es analizar las representaciones que históricamente han construido los grupos responsables de la cooperación internacional en torno de la relación entre cooperación internacional, política exterior y desarrollo. En cierta forma, pretende poner en discusión un ‘axioma’ de los estudiosos del fenómeno que define inexorablemente a la cooperación internacional como parte de la política exterior de los estados. Esta formulación deja sin problematizar dicha relación en su calidad, ni en su especificidad para el caso de los países receptores o de condición dual (donantes y receptores). ¿Por qué los países están dispuestos a recibir cooperación? ¿Cómo se vincula dicha decisión a sus intereses de política externa y también a sus políticas nacionales de desarrollo? El examen de las representaciones gráficas y los contenidos del modesto cuerpo de informes y materiales de divulgación que ha emitido la Dirección General de Cooperación Internacional (DGCIN) de la Cancillería Argentina1, pretende ser una vía de acceso al marco epistemológico que sustentaba las acciones y las decisiones de los responsables de la política de cooperación Argentina. * Ponencia presentada en la FLACSO‐ISA Joint International Conference, Global and Regional Powers in a Changing World, Buenos Aires July 23rd‐25th 2014 ** Investigadora del Centro de Investigación en Cooperación Internacional y Desarrollo –Universidad Nacional de San Martín (CICID‐UNSAM). Docente de la Maestría en Cooperación Internacional del la UNSAM. Lic. en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires (UBA) Magíster en Cooperación Internacional y Desarrollo de la Universidad de Pavía. Actualmente es candidata al doctorado en Historia en la Universidad de San Andrés donde desarrolla su tesis sobre la historia de la cooperación internacional en la Argentina democrática. 1 La Dirección General de Cooperación Internacional (DGCIN) del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Exterior y Culto es, desde 1983, el principal responsable de coordinar y recolectar la información referente a la cooperación financiera y técnica no reembolsable. En algunos momentos tuvo rango de Subsecretaría y en otros de Dirección General. Aunque a lo largo del texto se menciona de ambas formas debe tenerse en cuenta que en definitiva se trata de la misma unidad administrativa. 1 La noción de marco epistemológico refiere al conjunto de ideas que impulsan y justifican las acciones de cooperación internacional. El concepto ha sido desarrollado para analizar el funcionamiento de la cooperación a nivel del sistema internacional, y destacar el rol de las ideas hegemónicas en torno al desarrollo que han justificado históricamente ciertas prácticas de cooperación (Montufar, 2001). Sin embargo, aquí es utilizado en una acepción sutilmente diferente. El marco epistémico de los funcionarios argentinos, no se asume definido en un régimen de ideas que se ‘consensuan’ internacionalmente, sino construido intersubjetivamente en la relación entre la configuración político-ideológica hegemónica local sobre el ‘tipo de país que queremos ser’, el modo de lograr el desarrollo, la noción misma de desarrollo, por un lado, y las tendencias internacionales que caracterizan a los países en referencia con ciertos estándares de ‘desarrollo’ construidos sobre ‘tipos ideales’ representados por las democracias occidentales capitalistas, por el otro. En este sentido, el trabajo plantea que las imágenes que ilustraron las publicaciones y los contenidos que fueron seleccionados para la divulgación, constituyen una fuente sintética y potente que permite dar cuenta de las concepciones sobre la cooperación internacional, sobre su función pero sobre todo, acerca de la relación que presuponía con las políticas nacionales de desarrollo y de relaciones exteriores. En otras palabras, a través de las imágenes de los informes y revistas sobre cooperación internacional de la Cancillería Argentina, se pretende identificar los cambios en las concepciones que tenían los grupos gobernantes sobre el tipo de relación que existía en la tríada de políticas Exterior- Cooperación- Desarrollo. Metodológicamente, la propuesta presenta desafíos. El objetivo es utilizar las imágenes como fuentes históricas, dejar ‘que hablen’, en pie de igualdad con los textos escritos; no simplemente ‘ilustrar’ algunas ideas preconcebidas. Sin embargo, la información sobre su contexto de producción, criterios de selección y sus autores son limitadas, lo cual acota las capacidades explicativas. Además, es claro que en el proceso editorial se produce una intermediación que trasciende y en cierta forma transforma la intención de los autores de las imágenes y que además, está atravesado por tendencias ajenas a la voluntad de los propios editores, como son las ‘modas’ editoriales. A pesar de estas restricciones, un estudio de este tipo puede aportar una perspectiva interesante, puesto que la producción de los informes está inmersa en dinámicas políticas que orientan los objetivos de las publicaciones y los criterios de selección de los materiales. A su vez, las 2 obras publicadas actúan como agentes de creación y legitimación de ciertos discursos sociales. Por lo tanto, la interpretación se ceñirá a la función política que desempeñaron, haciendo énfasis en el contexto institucional a partir del cual adquirieron difusión y el marco epistemológico que permitió su selección y que a su vez pretendía reforzar simbólicamente. Las publicaciones: En los treinta años de vida democrática, la Dirección General de Cooperación Internacional (DGCIN) de la Cancillería argentina, hizo públicos sólo dos informes sobre sus actividades: en los años 1987 y 1999. Estos documentos tenían como objetivo realzar el rol de la Cooperación Internacional en el país. Durante el nuevo siglo, no se difundieron este tipo de materiales, sino que se utilizó como medio de comunicación exclusivo la página web de la Cancillería. Pero en el 2008, la DGCIN, cambió su estrategia comunicacional y comenzó a publicar una serie de documentos, principalmente vinculados a la Cooperación Sur-Sur y Triangular. El primero de estos, se publicó con motivo de la celebración de los 15 años del Fondo Argentino de Cooperación Horizontal (FO-AR) y constituyó a su vez un relanzamiento de la revista de divulgación del programa, cuyo derrotero editorial había sido discontinuo desde 1998. Así, esta ponencia se centrará en tres momentos y a partir de esas publicaciones intentará develar los cambios en los modos de entender la cooperación y su vínculo con la política exterior y el desarrollo. Aunque la naturaleza de las dos primeras publicaciones sea diferente de la tercera, nos parece relevante, no obstante, situarlas en un espacio comparativo, justamente por lo que la ausencia de un material similar tiene para decir. El hecho que la DGCIN haya dejado de publicitar sus actividades, justamente entrado el año 2000, a pesar de haber recibido tras la crisis, un importante incremento de los flujos de la cooperación tiene que ver con una toma de posición, respecto de qué es lo que se entendía que debía ser comunicado, a quienes y cómo. Pero el hecho, de reabrir el circuito de comunicación con el público externo a partir del relanzamiento de la revista del FO-AR y no con un informe sobre la “cooperación 3 internacional”, permite también reconocer una variación sobre las representaciones del fenómeno y su vínculo con la Política Exterior y la de Desarrollo. Veamos, entonces, más en detalle cada una de las publicaciones. Democracia, desarrollo y cooperación Editado en blanco y negro, en un formato cuadrado de 22 x 22cm de cartulina semirígida, el primer informe sobre Argentina y la Cooperación Internacional tiene apenas 20 páginas de extensión (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 1997). Luego de una breve presentación, sin firma, que describe que se trata de un resumen de tres años de labor ministerial en la materia, se presenta el contenido del informe en forma de índice. Siguiendo dos escuetas presentaciones sobre “la cooperación internacional como instrumento de la política exterior argentina” y la “evolución global” de la cooperación recibida durante el bienio 84-86; se presentan descriptivamente las principales acciones de cada una de las áreas en las que se agrupaban temáticamente los proyectos. Es interesante señalar que ninguna de las secciones se extiende por más de dos páginas y que todas están ilustradas por fotografías alegóricas de la temática referida. Una primera observación que se desprende de la revisión del material, es entonces, que se dirige hacia un público general. El objetivo, en cambio, es menos evidente. A primera vista pareciera tratarse de un documento informativo. Sin embargo, la cantidad y calidad del contenido rápidamente revierten esta percepción. Se trata de un informe muy general que procura difundir algunas ´ideas´. En este sentido, la iconografía no resulta simplemente una ilustración sino que compite en términos semánticos con el texto. El énfasis en esta visión que presenta imágenes ´que dicen´ se formula desde la portada del documento. Tres fotografías imponentes abren el primer informe de Cooperación Internacional de la Argentina. Tres escenas que resumen la idea de modernidad, la promesa del desarrollo y el futuro. Tres parábolas de los vínculos de la cooperación con el desarrollo y con la política exterior. Hacia la izquierda se alzan, en una primera foto, dos altas torres plateadas con largas escaleras uniendo balcones semi-circulares que cortan en tres o cuatro su fisonomía. Se adivina una tercera a la derecha de la imagen dando continuidad al paisaje y en la parte inferior pueden verse caños y volantes que abren y cierran el paso de circulación de 4 algún fluido. Esta imagen colosal, que desprende un halo de moderna sacralidad parece querer mostrar una industria de vanguardia. La siguiente fotografía refiere a otro ‘gran pilar’ del desarrollo argentino: el campo. En la imagen central de la portada se abre paso una enorme maquina agrícola. El artefacto, de vidrios tornasolados no permite adivinar presencia humana: se alza omnipotente, ante una fronda copiosa de pequeñas flores claras. La imagen en blanco y negro dificulta, al observador inexperto, distinguir el tipo de cultivo del que se trata. La tríada, se cierra con una alusión a la ciencia. En la única foto que tiene a una persona, la figura comparte el protagonismo con una máquina. Se trata de un laboratorio, en el que una mujer (una científica o una técnica) vestida con un guardapolvo blanco, presiona un botón en un aparto, que en aquella época resultaba de última tecnología. ¿De qué hablan estas fotografías? ¿Qué es lo que la Subsecretaría de Cooperación Internacional (SUBCI) estaba queriendo comunicar con estas imágenes? ¿A quienes iba dirigido el informe? ¿Qué ideas se naturalizaban con las fotografías? ¿Qué discursos promovían? 5 En conjunto, las tres imágenes refieren a sectores productivos esenciales de la Argentina, vinculando desde el inicio a la cooperación internacional con el desarrollo del país. Industria, campo y ciencia son presentados como los pilares del desarrollo, las ramas de la actividad que se fortalecen gracias a la cooperación internacional. No hay títulos, epígrafes ni explicaciones. Las imágenes dejan abierto el interrogante acerca del modo en que la Cooperación Internacional ha contribuido con su desarrollo; quedan libradas a las múltiples interpretaciones de los lectores. Aunque ninguno de los escenarios debía su existencia a la ayuda internacional, un lector ocasional podía interpretar que las tres escenas eran fruto de la cooperación, en el sentido que la existencia misma de la industria, de la cosechadora o del aparato que utiliza la científica, habían sido generados gracias al aporte de la Cooperación Internacional. Uno más avezado podría interpretar, quizás, que esas imágenes ilustraban ‘proyectos’ específicos de menor alcance. Pero, en cualquier caso la portada no establece la calidad del vínculo entre cooperación y desarrollo. La cuestión debe ser resuelta mediante la activa participación del lector, al adentrarse en el texto. Lo que las primeras imágenes introducen es una tendencia que se afirmará a lo largo del informe: la apelación un imaginario que refuerza un ´ideal´. En ese sentido, las tres imágenes se alinean con el ´discurso desarrollista´ vigente durante el gobierno de Alfonsín, pero dialogan al mismo tiempo con las perspectivas vigentes sobre el desarrollo en la comunidad internacional. El modelo de desarrollo propuesto en los inicios del gobierno de Alfonsín, basado en el ejercicio activo de la ciudadanía y una propuesta heterodoxa de estímulo al crecimiento bajo el auspicio de un Estado “independiente”, sufrió profundas transformaciones a lo largo de su gobierno. Sin embargo, algunos de sus principios subsistieron, al menos discursivamente, en una referencia tácita al estado de bienestar europeo. Esto, idealmente, implicaba promover una economía productivista, con un Estado que garantizara el desarrollo armónico de las relaciones de clases, promoviendo políticas educativas, de trabajo y acción social que permitieran alcanzar una sociedad más equitativa y moderara la puja distributiva que había elevado los niveles de conflictividad social en las décadas precedentes. 6 Esa narrativa en torno del desarrollo, presentaba en sus fundamentos profundas discordancias con el régimen de ideas hegemónico de los organismos de cooperación internacional. En esencia, el modelo de desarrollo que promovía la comunidad internacional se referenciaba en las argumentaciones clásicas y neoclásicas de la economía y el libre comercio internacional. Comúnmente denominado Programa de reformas neoliberales, el modelo promovía la apertura comercial y financiera de las economías nacionales, la reducción de la participación del Estado en los diversos mercados (a través de la desregulación, la flexibilización laboral y la privatización de empresas) y políticas económicas que impulsaran el ajuste monetario y fiscal (Forcinito and Tolon Estarelles, 2009). Aunque algunos gobiernos europeos y otras organizaciones internacionales simpatizaran con las propuestas del gobierno radical y de modo subrepticio intentar apoyarlas, formalmente suscribieron y, en distintos grados apoyaron, la agenda de desarrollo (concepciones y forma de alcanzarlo) que proponían los organismos financieros (Sanahuja Perales, 2001). Baste recordar que hasta entrada la década del 90, el desarrollo fue concebido estricta y únicamente en términos económicos y equiparado al crecimiento o incremento del producto bruto interno. El tratamiento de la ´cuestión social´ durante la década del ´80 había sido relegado a propuestas asistencialistas que garantizaran las necesidades básicas de las poblaciones, y el motor del desarrollo identificado con el sector privado. El concepto de desarrollo humano, comenzó a disputar un espacio significativo recién a comienzos de la década del 90 y no indicó un cambio de estrategia sino una ampliación de la agenda para incluir en el debate la dimensión social del desarrollo. Pero la portada del informe, de alguna manera, logra zanjar la diferencia en las concepciones acerca del desarrollo. Las imágenes seleccionadas se concentran en los sectores productivos, omiten la referencia a la cuestión social y no tienen una posición explicita respecto del rol del estado. Simplemente, reflejan aquello que es común a las distintas perspectivas, es decir, una vaga noción de que para alcanzar el desarrollo deben estimularse ciertas ramas de la economía, y dejan librado a la libre interpretación del lector aquellos aspectos problemáticos que pueden presentar las miradas nacional e internacional. Para quienes conocieran más la temática o se adentraran en la lectura del informe las imágenes podrían ser resignificadas. 7 En lo que respecta a la noción de desarrollo, las fotografías reforzaban una posición controvertida acerca del rol del Estado. Referían a tres iniciativas en las que esta entidad había estado involucrada de manera central. La primera de las fotografías, mostraba la vista parcial de una de las plantas del Complejo Petroquímico Bahía Blanca. Estaba vinculada a la Cooperación Internacional porque recibía asistencia técnica del Programa de Investigación y Desarrollo del Complejo Petroquímico Bahía Blanca (PIDCOP) que dependía de la Universidad Nacional del Sur, a través de proyectos PNUD/ONUDI. Es decir, que lo que el informe ilustraba era un uso instrumental de los fondos de la cooperación para fortalecer una iniciativa, que si bien favorecía al sector privado, era impulsada desde el sector público. En el mismo sentido, operaba en el extremo opuesto de la tapa, la fotografía de la mujer. Tomada en el laboratorio general de instrumental del departamento de tecnología alimentaria del INTI mostraba un organismo estatal, que utilizaba los proyectos de cooperación con Alemania e Italia para desarrollar su papel de promotor en una de las áreas industriales consideradas como estratégicas para desarrollo nacional. Finalmente la foto central, de la portada también involucraba de modo central al Estado pero ya no, en su función de catalizador de proyectos de cooperación para la promoción del desarrollo. Aquí, introduce una última temática que refiere a la relación entre cooperación internacional y política exterior. La imagen de la cosechadora de algodón, se trataba de un prototipo diseñado por técnicos de la Dirección de Asistencia Técnica de la Provincia de Santa Fe que fue construida en colaboración con el sector privado. En este caso, justificar la presencia del estado resulta trivial. Aquí, la cuestión relevante consiste en comprender qué tiene que ver esta última imagen con la Cooperación. La repetición interna de la fotografía lo explica en su epígrafe: “Argentina está en condiciones de transferir tecnología a otros países”. De esta manera, se presenta una perspectiva distinta de la relación de la Argentina con la cooperación internacional. Una que la vincula con la política exterior, en el sentido más tradicional. Devuelve, la visión del lo que la Argentina es capaz de dar al mundo. No sólo puede exportar el ´algodón´ que cosecha sino la tecnología con la que se realiza dicha acción. La representación de la cooperación es radicalmente distinta. Construye una ‘identidad’ de país proveedor, refuerza el imaginario ‘melancólico y tradicionalista’ 8 de Argentina potencia agrícola del mundo. Pero aquí no es ‘el granero del mundo’ que da ‘de comer a la humanidad’, es un productor de grandes máquinas. En esta imagen las personas están ausentes, aquí la máquina como signo de la modernidad, reina. Para comprender como operaba esta dimensión discursiva, con quienes o contra quienes estaba dialogando, es necesario retrotraerse al contexto de producción. Publicado en julio de 1987, el informe hizo su aparición al promediar el mandato presidencial de Raúl Alfonsín. En aquel entonces el contexto era adverso al gobierno. Luego del éxito inicial del Plan Austral los síntomas de la crisis habían vuelto a manifestarse. Justamente hacia mediados de 1987 el gobierno había comenzado a implementar una serie de reformas económicas y políticas tendientes, no sólo a paliar la crisis económica sino también a revisar las estrategias de los apoyos del gobierno suplantando el “protagonismo popular”, por alianzas selectivas con algunos grupos sindicales y, sobre todo, con los denominados Capitanes de la Industria que reunía a los empresarios más poderosos del país (Aruguete, 2006). En la dimensión externa, la política era similar. Anticipándose a los cambios de política interna, la diplomacia había operado, ya desde los últimos meses de 1984, un “giro realista”(Russell, c1988, p. 156) y había orientado sus planteos a fortalecer la imagen internacional del país, mejorando sus relaciones internacionales para crear una especie de “malla protectora” frente a las amenazas a la democracia o a las crisis económicas que pudieran desestabilizar al país (Russell, 1995, p. 107). La publicación del informe de cooperación perseguía también este objetivo: insertar al país en la comunidad internacional difundiendo la calidad de los vínculos internacionales que mantenía como receptor y como donante. Construía un ‘nosotros’ potencia agrícola, que situaba al país en el concierto de las naciones que ‘dan’, pero lo hacía de una forma no agresiva. Dejaba en claro la pertenencia a ese mundo, señalando que compartía su lenguaje y simbología. Emulaba los informes internacionales y su iconografía; en el producto mismo y en la forma de mostrar la información: la apuesta por las imágenes, la apelación a las cifras, la utilización de siglas para nombrar a las instituciones, suponiendo que los lectores conocían la temática. Pero sobre todo, la selección de determinadas imágenes para significar su pertinencia al mundo de la Cooperación. 9 Los estereotipos de la comunidad internacional han, históricamente, asociado las actividades de cooperación con la ayuda a los países africanos. Así, el informe ilustraba la sección sobre la “Cooperación Internacional como instrumento de la política exterior” con una fotografía que mostraba una mesa redonda con funcionarios de diversos países del Africa Subsahariana. Esto estaría indicando que “normalizar” las actividades que realizaba la Argentina como ´donante´, es decir, encuadrarla dentro de las actividades habituales que realizan los países cooperantes, era más importante que, por ejemplo, informar por sobre las regiones ´prioritarias´ de las actividades de Cooperación de la Argentina2. Así el primer informe de la Cooperación Internacional de la Argentina democrática, se erigió como una credencial de presentación al mundo. Un documento que informaba ambiguamente la estrategia que tenía argentina como receptora pero mostraba abiertamente, en cambio, la comprensión de los códigos y la pertenencia a las sociedades capitalistas y democráticas, es decir al mundo occidental. El camino hacia el Norte El documento “Cooperación al Desarrollo Técnica y Científico- Tecnológico. Diez años de gestión” se publicó sobre el final del gobierno de Menem, a modo de informe de gestión (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Subdirección Nacional de Cooperación Internacional, 1999). Para cuando se editó, hacia 1999, la situación del país era completamente distinta respecto del período de la 2 Para el período 84‐86, la distribución geográfica de los proyectos de CTPD tendió a beneficiar ampliamente a América Latina (125 proyectos) por sobre el Caribe (5 proyectos) , África (12 proyectos) o Asia (4 proyectos) (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Subsecretaría de Cooperación Internacional, 1987) 10 transición democrática, y también lo era el contexto de producción y recepción del informe, es decir, el entorno institucional, los editores y sus lectores. Diez años de gobierno menemista habían logrado transformar al país en casi todas sus dimensiones. Las políticas económicas y financieras habían impedido las reiteradas crisis inflacionarias, equilibrando mediante controversiales ajustes sucesivos las deterioradas cuentas fiscales e incrementado las posibilidades de acceso al capital. Los procesos de privatización de las empresas públicas y los cambios de los roles y funciones reservados al Estado y al mercado, habían transformado la estructura productiva y social del país. El sector de los servicios había subsumido a los productivos. Aunque se produjo una mejora de los indicadores de crecimiento de la economía argentina3, los datos tendieron a ocultar que, a medida que la década avanzó, la crisis del mercado laboral fue horadando la situación social y aumentando la desigualdad entre los sectores minoritarios más ricos y la amplia masa de sectores intermedios y pobres. Las transformaciones habían alcanzado también a la política exterior. Aunque el objetivo explícito de “insertar a la Argentina en el mundo” expresaba una vaga continuidad con los del gobierno radical, su significado y las estrategias para alcanzarlo habían cambiado. Durante la transición democrática, re-insertar a la Argentina en el mundo se había concebido como un proceso para fortalecer su imagen como un país autónomo, pero respetuoso de los cánones políticos y económicos occidentales. Durante el menemismo, en cambio, la ‘inserción’ había sido asociada a la necesidad ‘convertir’ a la Argentina en un país del ‘primer mundo’. Políticamente esto se tradujo en una alineación casi automática con los Estados Unidos, en tanto potencia hegemónica y la profundización de sus vínculos transnacionales, sobre todo, en materia económica. Pero el concepto implicaba un cambio más profundo. Involucraba la ´asimilación´ acrítica de los parámetros políticos, económicos y culturales del modelo de desarrollo que tenía como referencia, ya no los países europeos como había ocurrido durante el gobierno de Alfonsín, sino a la sociedad norteamericana. En este contexto, la política de cooperación fue diseñada estratégicamente a partir de su vinculación con la política exterior y con el modelo de desarrollo neoliberal que se 3 Los indicadores de crecimiento señalaron valores positivos hasta 1998, con una breve retracción durante la crisis de 1994. 11 deseaba alcanzar. Pero esta compleja relación entre políticas, distaba mucho del equilibrio. Aunque se sostenía la retórica de que la cooperación era para el desarrollo, en la práctica primaba la función que cumplía en el marco de la política exterior, tanto en las actividades como donante como de receptor. En este sentido, el segundo informe sobre la Argentina y la cooperación internacional permite comprender el modo en que se construía y engrosaba el aparato simbólico que estaba en la base de la formulación de la identidad externa del país durante el período menemista y el vínculo que suponía la política de cooperación con el desarrollo o la política exterior. Editado a color, en el tamaño ‘convencional’ de los informes internacionales (20 x 29 cm), con tapa semi-rigida e impreso sobre papel ilustración, el documento tuvo un carácter más ´profesional´. El contenido de 93 páginas se dividió en siete secciones que abarcaron desde un diagnóstico de la situación al comienzo de la década y la especificación de la estrategia del gobierno, hasta la descripción de las acciones de cooperación como receptor y donante, una evaluación de la gestión y una prospectiva de la cooperación argentina en su doble rol de donante y receptor. Las secciones fueron ilustradas con cuadros y gráficos que sintetizaban la información cuantitativa, pero carecían de fotografías que dieran cuenta del componente ´humano´ de las acciones de cooperación. Aunque el segundo informe fue publicado más de diez años después del primero y no intentó expresar su continuidad, la comparación resulta inevitable en este marco de análisis. El segundo informe otorgó un espacio preponderante a la palabra escrita y a los datos cuantitativos. En contraposición con el documento de 1987, el espacio semántico dado a las imágenes desapareció por completo. La ausencia de imágenes le otorga el carácter ‘profesional’, al reafirmar su intención informativa y su pretensión de neutralidad respecto del relato de los hechos La estrategia comunicacional no es exclusiva del contexto institucional. Por el contario, la decisión de la Subsecretaría de Cooperación Internacional de la Cancillería, se inserta en un clima de ideas que tendió a considerar como el único conocimiento válido aquel que estaba respaldado por las cifras. El énfasis en lo cuantitativo, en ‘objetivar’ las decisiones sobre la base de ‘criterios racionales’, es propio de un estilo de gestión que se conoció como el paradigma de la Nueva Gestión Pública (New Public Managemente) promovido en el marco de los programas de reforma del Estado durante los años ‘90. Coherente con la sobrevaloración de los atributos del mercado que proponía el modelo 12 de desarrollo neoliberal, esta línea de pensamiento promovió la incorporación de los valores, principios y herramientas de gestión de las empresas privadas al sector público. Sin embargo, una imagen prevalece. Una fotografía por demás elocuente se erige en la portada e introduce el informe con un primer mensaje. Impoluta, despoblada; la vista muestra el nuevo edificio del Ministerio de Relaciones Exteriores en un día soleado. En el centro de la imagen, flamea orgullosa una enorme bandera argentina. La imponente construcción representa la modernidad, refiere la pertenencia al ‘primer mundo’. Sin embargo, la composición rinde homenaje a ‘lo antiguo’ y lo reconoce como propio. Manifiesta la continuidad entre la vieja y la nueva política exterior. El magnífico edificio de vidrios espejados refleja la cúpula del viejo Palacio San Martín, sede histórica del Ministerio de Relaciones Exteriores e ícono de la política exterior tradicional. La única imagen del informe es potente. Expresa con elocuencia la Argentina ‘desarrollada’ y el vínculo insoslayable de la cooperación con la política exterior. En la representación que construye la portada del informe la referencia al desarrollo nacional, expresado como falencia o necesidad desaparece como dato central. El vínculo entre cooperación y desarrollo reaparece en el interior del documento como un instrumento para desplegar los procesos asociados al programa neoliberal. Por eso, se destaca como primer punto de una lista metas “identificar las prioridades globales para la selección de proyectos,a fin de asegurar que la cooperación contribuya al mejoramiento de la eficiencia del Estado y de la Gestión Pública, la privatización y la desregulación, el mejoramiento de las condiciones de vida, el desarrollo de la informática y de las comunicaciones, los cambios en la estructura productiva, la protección del medio ambiente y la integración de Argentina en el mundo.”(Ministerio de Relaciones 13 Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Subdirección Nacional de Cooperación Internacional, 1999, p. 17) Esto se plasmó en la canalización de los fondos de cooperación recibidos, que al menos hasta el año 1997 “priorizó el fortalecimiento de las áreas responsables de la transformación económica y la modernización del Estado”(Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Subdirección Nacional de Cooperación Internacional, 1999, p. 28). Pero el imaginario que alimentaba la fotografía tendía a subordinar las actividades de cooperación, a los objetivos de la política exterior. Esto resultaba coherente con la estrategia de cooperación que se había propuesto la SUBCI. Si bien el rol de la argentina como país receptor venía en decadencia desde el comienzo de la década, hacia 1999 el país continuaba recibiendo fondos de la cooperación internacional. Sin embargo, el diagnóstico institucional consistía en que los años noventa habían representado un período de transición en el que la Argentina había conservado su rol dual pero que en lo sucesivo, la ‘graduación’ de su condición de receptor por el aumento del PBI haría que las actividades de cooperación estuvieran acotadas a su rol de oferente. De esta manera, la representación simbólica y discursiva del segundo informe de la cooperación internacional en la Argentina, enfatizaban la función de donante; que por otro lado, era coherente con las características de la acción internacional de debía tener un país ‘desarrollado’. La cooperación internacional era imaginada como una puerta de entrada a ese ‘anhelado’ norte. De regreso al Sur El tercer documento que se analiza en este texto, es la Revista del FOAR en su número aniversario con motivo de los 15 años del programa (Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio Internacional y Culto, Subdirección Nacional de Cooperación Internacional, 2008). Tal como se mencionara anteriormente su historia, su objetivo y naturaleza son claramente diferentes a los documentos analizados en las secciones precedentes. Sin embargo, el relanzamiento de la revista en el 2008, señaló un viraje en la orientación de la política de cooperación de la Argentina hacia el Sur y por eso merece ser analizado. A pesar de constituir una edición aniversario, la revista recuperó poco de la historia del programa. Ni siquiera en su evaluación cuantitativa amplió el período de revisión. Los textos y el análisis se acotaron al período 2005-2008 en el que no se había editado la revista, refiriendo al lector a los números anteriores para ampliar la información. Esto 14 refleja que más que conmemorar un proceso, la publicación pretendía resaltar las nuevas orientaciones que se habían dado a la política. Dado su carácter oficial tuvo como objetivo manifiesto la difusión de las actividades del Fondo Argentino de Cooperación Horizontal. La revista estaba dirigida a un público constituido dentro del espacio nacional por funcionarios públicos, académicos y miembros de la sociedad civil vinculados de alguna manera con la temática de la cooperación internacional. Dentro del público internacional se contaban las ‘contrapartes’ de los proyectos de cooperación en los que la Argentina estaba involucrada (tanto de CSS como CNS) y las embajadas argentinas en el exterior que oficiaban de divulgadores de las actividades de la cooperación argentina. Sin embargo, las particularidades del soporte elegido, ‘la revista’, implicaban no sólo el objetivo de ‘difundir’ información, sino el de promover un cierto discurso ‘oficial’. Debía transmitir un mensaje que tendiera a homogeneizar las perspectivas de los actores que intervenían en las actividades de CSS, explicitando los motivos y la calidad de los vínculos que debía involucrar esta política. Por lo tanto, debía posicionar a la Argentina como oferente y referente de un tipo particular de CSS. Como en los documentos anteriores, la imagen de la portada resultaba crucial en la construcción del mensaje. La función de la CSS, y su vínculo con las políticas de relaciones exteriores y eventualmente de desarrollo debían ser establecidas inicialmente. Desde su portada anuncia el ´regreso´ protagónico del sur en el sistema internacional. La imagen elegida para dar cuenta de esta travesía fue Drago, una pintura de 1927 del reconocido artista argentino Xul Solar. El colorido cuadro, está poblado de símbolos 15 religiosos, astrológico e identitarios. Tiene como protagonista una ambigua figura humana. De características indígenas aunque de tez blanca y de un sexo que resulta difícilmente distinguible, cabalga lanza en mano, parada sobre un dragón que lleva las banderas de los países latinoamericanos. Las figuras se enfrentan con las banderas Europeas lo que simboliza la reafirmación de una identidad latinoamericana que confronta con los centros de poder mundial4. Esa construcción ‘neocriolla’5 reconoce también su historia colonial y neo-colonial. En la esquina inferior derecha, a las espaldas de la figura, como haciendo referencia al pasado o al origen, reserva un espacio particular a las banderas de España, Estados Unidos y Portugal. Precisamente, el discurso que desarrolló la Argentina en torno de la CSS hacia el 2008 retoma los principios del Movimiento de los No Alineados y reconstruye una narrativa que unifica la diversidad representada en una categoría exógena, impuesta a los países por el sistema tradicional de cooperación, como el de países de renta media (PRM) bajo la identidad “Sur”. Es que los debates que estaban teniendo lugar desde comienzo de siglo en torno a la focalización de la ayuda en los países más pobres y la condición de los países de renta media para continuar siendo receptores, hicieron eclosión con la crisis financiera de los países centrales en el 2008. Esto redundó en un notable deterioro de los fondos de la AOD en la región. La reacción de la Argentina y el resto de los países latinoamericanos fue un fuerte retorno discursivo hacia los planteos de soberanía, autodeterminación y en lo que refiere a la relación entre los países hacia la “solidaridad de los pueblos”. El énfasis en la identidad latinoamericana, no era un rasgo exclusivo de la política de cooperación. Estaba presente en el discurso político del gobierno nacional en las reiteradas menciones hacia ‘la patria grande’ y en el estrechamiento de relaciones bilaterales que se simbolizaban con las alusiones a las relaciones amistosas entre los presidentes de varios países. En este sentido, la representación de la política de cooperación, como un ‘instrumento’ de confrontación con los poderes instituidos en el orden internacional era coherente con el discurso político hegemónico del espacio nacional. 4 Debe recordarse que hacia 1927, el centro de poder seguía estando del otro lado del Atlántico y los Estados Unidos no habían adquirido aún el carácter hegemónico con el que emergería luego de la segunda guerra mundial. 5 Así denominan al estilo los especialistas en el artista. 16 Pero dado el carácter diplomático de la publicación y la necesidad de mantener una ‘buena’ relación con los donantes tradicionales por los recursos que aún podían aportar para proyectos en el país o acciones de cooperación triangular, el contenido de la revista tendía a matizar el potente simbolismo de la portada, al menos en dos sentidos. En primer lugar, un esfuerzo denodado por traducir la toma de posición respecto del sur, en un giro moderado que expresaba la continuidad de una política de Estado, en particular en lo referente al rol que cumplía la CSS en el fortalecimiento del Mercosur. La intensión de reflejar la continuidad de un proceso se expresaba en la elección del soporte de la comunicación y en su contenido. La decisión de sostener y relanzar un producto editorial que hacía al menos tres años que no se publicaba daba cuenta de ello. Además, la edición del noveno número recuperó la tradición de la revista en la publicación de ciertas secciones. En particular, mantuvo los ‘testimonios’ de los receptores de las acciones del FOAR como un modo de dar cuenta del impacto externo de la iniciativa; un instructivo sobre qué es y como postular solicitudes para recibir cooperación argentina y el infaltable listado de acciones realizadas. También, utilizó varios recursos que habían estado presentes en los tres números precedentes, como la declaración política de los responsables de la cooperación y la integración de imágenes fotográficas para dar cuenta del componente ‘humano’ y del aporte al desarrollo que estas acciones realizaban. Efectivamente, la vinculación entre la cooperación internacional y el desarrollo que había estado ausente de la portada de la revista, se recuperaba en su interior a partir de imágenes ‘tradicionales’ con las que suelen retratarse los proyectos de cooperación internacional. Es que no había un discurso explícito sobre el vínculo entre ambas políticas. Por el contrario, se tomaba como evidente el beneficio que implicaban los proyectos de CSS en el desarrollo de los receptores y se omitía, excepto alguna referencia abstracta a los beneficios mutuos, los que podría implicar para el propio desarrollo nacional. Así, aunque se intentara diferenciar políticamente este tipo de acciones de aquellas realizadas por la cooperación de los países del Norte, el discurso con el que se referían a su función social, reintroducía la práctica en un lenguaje y una simbología que tenía muchos rasgos en común con la cooperación tradicional y evitaba de esta forma una ruptura absoluta. En segundo lugar, las declaraciones de algunos de los funcionarios introducían una cierta relativización del carácter radical de la CSS al proponer unos estándares para la 17 acción que fueran reconocibles en el marco de la cooperación tradicional e incluso pudieran ser incorporados dentro de las normas de dicho sistema. En cierta forma, el objetivo de generar una creencia sobre el rol de la CSS argentina, de construir el imaginario de un país autónomo, soberano, capaz de establecer acciones de cooperación que le restituyeran simbólicamente una jerarquía dentro del sistema internacional estaba condicionada por su vinculación con la política exterior del país. La confrontación absoluta con los poderes centrales que podía derivarse de una representación de cambio radical de la CSS debía morigerarse en favor de una construcción que representara a las actividades de cooperación entre los países del sur, como un modo de insertarse en el sistema internacional a partir de su pertenencia a los espacios regionales. Conclusiones: Desde el campo de estudio de las relaciones internacionales se ha definido a la cooperación internacional como parte de la política exterior. Pero esta enunciación ha sido formulada esencialmente para los países donantes. En el caso de países cuya condición es dual, como la Argentina, dicha afirmación demanda una revisión crítica que permita ver el tipo de articulación que se da entre ambas políticas y las tensiones que se producen al incorporar la consideración del objetivo básico por el que se establece la cooperación, es decir el desarrollo. Ese ha sido, en última instancia el disparador del análisis precedente. De las diversas alternativas teóricas y metodológicas disponibles para estudiar los vínculos entre las distintas políticas estatales, en esta ponencia se ha ponderado el análisis discursivo que produce y también refleja ‘sentido’ en torno de la articulación entre cooperación, política exterior y desarrollo. No debe pensarse que el énfasis puesto en el estudio de las imágenes, implica que no se trata de un discurso. Por el contrario, “la noción de discurso designa todo fenómeno de manifestación espacio temporal del sentido, cualquiera sea el soporte significante”(Verón, 1980, p. 85) Se ha focalizado en el estudio de las imágenes, porque en tanto transmisor de mensajes, logran sintetizar un conjunto de ideas, conceptos y procesos políticos nacionales e internacionales de un modo sencillo pero contundente. 18 Al situar el efecto de estos discursos en perspectiva histórica se ha intentando destacar los cambios y continuidades en la construcción de imaginarios y por lo tanto en los modos en que se han articulado las políticas. Para ello, se han analizado las imágenes y los contenidos de tres documentos oficiales que han sido producidos en coyunturas históricas muy diferentes y tenían distinta naturaleza. Sin embargo, todos los documentos han cumplido con dos funciones, una explícita y una implícita. La primera, obviamente refería a la función de información. Todos los documentos presentaron datos y describieron situaciones en un marcado tono de ‘neutralidad’ que presentaba el discurso institucional como verdadero, objetivo, y despojado de intencionalidad política. La segunda, fue la de promover una serie de ideas o creencias vinculadas al grado de desarrollo del país y sobre todo al modo en que dicha imagen debía proyectarse internacionalmente. Esta segunda función está dada por su vínculo con la estructura institucional del poder. Como elementos comunicacionales constituyen soportes de un discurso que es eminentemente político. Por lo tanto, tiene como intencionalidad en su producción de sentido la generación de una creencia.6 Aunque los tres documentos expresan la intención de ‘insertar’ a la Argentina en el mundo, los contenidos de ese mensaje tenían significados diversos. Durante el gobierno radical dicha expresión refería al fortalecimiento de la capacidad autónoma del país. Por su parte, durante el menemismo la ‘inserción’ había sido asociada a la necesidad ‘convertir’ a la Argentina en un país del ‘primer mundo’. Finalmente, durante el gobierno krichnerista, dicha estrategia consistió en ‘integrar’ un espacio regional a partir del cual disputar un espacio de poder a nivel global. Estas representaciones estaban basadas en discursos políticos en torno del desarrollo nacional que en el primer y el tercer período eran relativamente antagónicas o confortativas de las ideas hegemónicas en el sistema internacional. Desde mediados de la década del 70 impera, con diversos matices, en el sistema internacional un cierto 6 Se han adoptado para el análisis los criterios y conceptos de (Verón, 1980). Según el autor, la construcción de esta creencia se produce en un proceso dialéctico entre el discurso y su contexto de producción, es decir, todas aquellas condiciones institucionales, ideológicas, políticas etc. a partir de las que se enuncian y reproducen los discursos. De allí que, el análisis anterior intentó insertar el estudio semiótico en su contexto de producción. 19 discurso asociado al neoliberalismo. Excepto durante el gobierno de Menem, la aceptación de esas ideas en el país ha sido controversial y tenido una aplicación heterodoxa. Esta situación que operó como telón de fondo a lo largo de todo el período tuvo diversas repercusiones sobre la vinculación de la tríada de políticas cooperaciónpolítica exterior y desarrollo. El gobierno radical tuvo un discurso ambiguo. El primer informe de la cooperación da cuenta de esta ambivalencia. Por un lado, se reconoce a la cooperación internacional como instrumento de la política exterior. En este sentido, se enfatizan la calidad de los vínculos internacionales que crea y se destaca las contribuciones que puede hacer a la región y al mundo a partir de ofrecer cooperación a otros países. Pero por otro lado, se señala su vinculación con las políticas de desarrollo al destacar los beneficios que involucraban los recursos de cooperación internacional para desarrollar proyectos en áreas “críticas”. Esto implicaba que si bien era estratégico demostrar una cierta ‘capacidad’ para ‘ser parte’ de los donantes; es decir, del grupo de países que ocupan un lugar de jerarquía o bien tienen la capacidad de ejercer un cierto poder ‘blando’ en el sistema internacional, también lo era seguir recibiendo los recursos provenientes de la cooperación. De allí que las fotografías de su portada dejan abierto un imaginario, que permite diversas lecturas según el contexto de recepción. Si el público era local, las imágenes podían interpretarse en términos de la calidad de los aportes recibidos y de las capacidades para brindar cooperación a otros países. Si el público eran las instituciones donantes, las imágenes podían en cambio ser interpretadas en términos de los beneficios que genera la cooperación y sus aportes para impulsar el desarrollo nacional. Por el contrario, durante la década menemista el discurso operaba en un sentido indiscutido. El uso de la fotografía y los datos formulaba como verdadera la imagen de un país que ya había alcanzado los estándares establecidos para ser parte de los países desarrollados. Aunque en ciertos aspectos, el texto del segundo informe sobre la cooperación en Argentina tendiera a matizar esta construcción, el producto estaba organizado de forma tal de probar la hipótesis establecida a comienzos de la década acerca de que el país a mediano plazo dejaría de ser receptor de la cooperación internacional. En este sentido, el informe transmitía un discurso único con independencia de quien fuera el público receptor. A partir de este imaginario que construía una argentina moderna 20 Finalmente, Revista del FOAR analizada presenta una cierta continuidad con la década anterior, puesto que establece como prioritario el vínculo entre la política de cooperación y la de relaciones exteriores. Sin embargo, se diferencia de esta en el tipo de vínculo que establece. Mientras que en la década anterior, la cooperación era considerada como un instrumento de integración en el sistema internacional, la Revista del FOAR señala una construcción distinta, que enfatiza el lugar de la Argentina en el sistema internacional a partir de una identidad ‘sur’. Así el análisis de los documentos señala los matices que existen en las formas en las que se articulan las políticas de relaciones exteriores, cooperación internacional y desarrollo en los distintos períodos. Muestra que aunque existe una fuerte subordinación de la agenda de la cooperación a los objetivos de la política exterior, juegan en esta relación la consideración de las políticas de desarrollo nacional y las propias lógicas en las que está inserta la cooperación como régimen de autonomía relativa. En definitiva, el objetivo de esta presentación no fue más que el de poner en discusión las definiciones axiomáticas. Bibliografía: Aruguete, E., 2006. Lucha política y conflicto de clases en las posdictadura. Límites a la constitución de alianzas policlasistas durante la administración de Alfonsín., in: Los años de Alfonsín ¿El poder de la democracia o la democracia del Poder? Siglo XXI, Buenos Aires, p. 512. Forcinito, K., Tolon Estarelles, G., 2009. Reestructuración neoliberal y después... 19832008: 25 años de economía argentina, 1a ed. ed. Univ. Nacional de General Sarmiento y Biblioteca Nacional, Los Polvorines; Buenos Aires. 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