El convenio de aplicación del acuerdo Schengen,

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DOCUMENTOS
Nº 231
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El convenio de aplicación del
acuerdo Schengen,
¿facilita en la Unión Europea los ataques
del terrorismo internacional?
José Joaquín Gomá
Febrero 2015
La Fundación Ciudadanía y Valores como institución independiente, formada por profesionales
de diversas áreas y variados planteamientos ideológicos, pretende a través de su actividad
crear un ámbito de investigación y diálogo que contribuya a afrontar los problemas de la
sociedad desde un marco de cooperación y concordia que ayude positivamente a la mejora de
las personas, la convivencia y el progreso social
Las opiniones expresadas en las publicaciones pertenecen a sus autores, no representan el
pensamiento corporativo de la Fundación.
Sobre el autor
José Joaquín Gomá Inspector del Cuerpo Nacional de Policía es Analista de la Dirección General
de la Policía en la División de Cooperación Internacional. Politólogo y experto en materia de derechos
fundamentales, en su dilatada trayectoria profesional, entre otras actividades, ha sido profesor titular
de Técnicas de Intervención Policial en el Centro de Promoción de la Dirección General de la Policía;
jefe del grupo de Cooperación Policial Internacional de la Dirección General de la Policía; experto en
materia de policía y justicia de la Comisión Consultiva del Racismo y la Xenofobia del Consejo Europeo;
y representante del Reino de España ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
Naciones Unidas.
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El convenio de aplicación del acuerdo Schengen,
¿facilita en la Unión Europea los ataques del terrorismo
internacional?
La pregunta tiene su interés, ya que a través del Acuerdo de Schengen y de su Convenio de
Aplicación se establecieron los mecanismos para garantizar el pleno ejercicio del derecho
fundamental a la libre circulación de personas entre los Estados miembros de la Unión
Europea.
En primer lugar es necesario hacer dos consideraciones previas. La primera es que los
ataques terroristas, obviamente, tienen una finalidad concreta. Los terroristas, se llamen
como se llamen, saben que además del impacto mediático y, en parte, como consecuencia
del mismo, nos sacuden a todos y cada uno de nosotros. La sociedad en su conjunto sufre
las consecuencias de los ataques indiscriminados y asume que, en la próxima acción, que
se sabe que se producirá pero no ni cuando, ni como, ni donde, cualquiera podemos ser
víctima, extendiendo entre la población una buena dosis de temor e indefensión. La fuerza
del impacto sacude además la naturaleza de las instituciones políticas. Dejan al descubierto
su debilidad ante el enemigo, su incapacidad para garantizar nuestros bienes y derechos, y la
empobrecen y le restan capacidad para prestar los servicios públicos. Muchos de los recursos
se tienen que destinar no sólo a prevenir, reducir y, en su caso, suprimir las amenazas,
sino a también, en el caso de que se produzcan, a aumentar la capacidad de respuesta para
minimizarlos y superar los daños.
La segunda consideración previa es que, en el mismo momento en el que se desprecia la
vida humana, la argumentación, discurso, ideología o creencia que utilicen los terroristas
para amparar sus acciones no son más que una cortina de humo para esconder su auténtica
finalidad: imponer su «ley» por la fuerza; que todos les debamos obediencia; robarnos nuestra
libertad utilizando el miedo. El terror impuesto de forma regular, sistemática, manifiesta sus
efectos en una tremenda sensación de temor e indefensión, de inseguridad, de perdida de la
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¿Facilita en la Unión Europea los ataques del terrorismo
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protección del grupo, en la amenaza constante. En ese momento olvidamos nuestros propios
fines y objetivos, los que hacen que vivíamos en “el primer mundo”, en el “mundo civilizado”,
y reclamamos de las instituciones medidas de seguridad, las que sean, con tal de garantizar
nuestra seguridad, aunque para ello cedamos un tanto en nuestras libertades.
Grosso modo, llegados a este punto, nos situamos una vez más en el inconcluso debate sobre
libertad y seguridad. Parece que ante los ataques terroristas los poderes públicos dan como
respuesta inmediata la revisión de las normas jurídicas que regulan el ejercicio de nuestras
libertades, como el acervo Schengen plenamente integrado en la Unión Europea. Así, en
los medios de comunicación se han visto recientemente titulares del tipo “Se controlará la
frontera aunque haya que cambiar Schengen”, “España defiende más controles en el espacio
Schengen”, e incluso manifestaciones de una política francesa en las que considera que
“Schengen es un paraíso yihadista”. En una entrevista se le pregunta al ministro de Interior
español: “P. ¿De qué hablarán o qué medidas van a adoptar usted y los otros ministros que
se van a reunir este domingo en París? R. Estamos ante el eterno debate entre libertad y
seguridad. Hasta ahora teníamos un determinado equilibrio entre libertad y seguridad.
Ahora hay un incremento de la amenaza por el terrorismo yihadista y hay que conseguir
un nuevo equilibrio. Ese es el debate.”1
Con independencia de ese debate, la cuestión que se plantea es, por una parte, si Schengen, al
permitir la libre circulación de personas, facilita que se cometan atentados yihadistas y, por
otra parte, si al reforzar los controles fronterizos se recorta o limita el derecho a esa libertad
de circulación establecida en la Unión Europea. En cualquiera de los casos entiendo que
hay que conocer los principios en los que se establece el Acuerdo de Schengen, firmado en
1985, cuando el terrorismo “nacional” golpeaba con fuerza en varios países (p.j. España), no
existía la Unión Europea (España se adhiere en 1986 a la Comunidad Económica Europea),
Alemania se encontraba dividida y la guerra fría no había concluido.
A través del Acuerdo Schengen y su posterior Convenio de Aplicación se crea el espacio sin
fronteras interiores, en el que la libre circulación de las personas esta garantizada, y se hace
adoptando una serie de medidas compensatorias para evitar en las fronteras exteriores la
entrada ilegal y la inmigración irregular en el espacio Schengen; los tráficos ilícitos de drogas,
armas, explosivos, obras de arte, vehículos robados, etc.; controlar los periodos de estancia y
la circulación de los extranjeros por el territorio Schengen; luchar contra los delitos graves,
la criminalidad organizada y el terrorismo a través de la cooperación policial y judicial; la
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http://politica.elpais.com/politica/2015/01/10/actualidad/1420913494_005340.html
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construcción de un potente sistema de intercambio de información sobre personas buscadas,
objetos robados, visados expedidos, documentos de viaje falsos o falsificados….; y proteger
el orden público y la seguridad del Estado.
Un conjunto de potentes medidas que crean formas novedosas y muy operativas de
cooperación policial (persecuciones y vigilancias en caliente, oficiales de enlace, comisarías
conjuntas, equipos conjuntos…) con la finalidad de mantener y en su caso incrementar el
nivel de seguridad de que gozamos los ciudadanos de todos y cada uno de los países Schengen.
Desde el principio se estableció que la lucha contra el crimen era algo que cada Estado debería
hacer en todo su territorio; se constató que cada uno de los Estados ya luchaba contra los
tráficos ilícitos y controlaba tanto la entrada de extranjeros por sus fronteras exteriores
como la criminalidad en el interior de sus propias fronteras; que, por tanto, la supresión de
los controles en las fronteras internas no podía significar un incremento de la delincuencia
en el conjunto de los países partes del Acuerdo; que con las capacidades de todos puestas
en común la lucha contra los delincuentes sería mucho más eficaz; que con los recursos y
medios liberados de las fronteras interiores se reforzaría el control de la frontera exterior y,
además, se aumentarían las capacidades para combatir los delitos.
Desde esas premisas, Schengen, creando el espacio de libre circulación de personas, permitió
la creación del espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea, así como la
de las agencias encargadas de llevarlo a cabo (Europol, Eurojust, Frontex…), motivo por
el que me atrevo a afirmar que Schengen no facilita en absoluto que se cometan ataques
del terrorismo del tipo que sea en nuestras ciudades, sino más bien todo lo contrario. A
través de la cooperación policial internacional y, en este caso concreto, a través de la
cooperación Schengen, se potencian las capacidades de cada una de las policías, dotándolas
de procedimientos uniformes conforme a las mejores prácticas, modernizando los equipos
de comunicación, investigación e intercambios de información y elevando las competencias
técnicas de las fuerzas y cuerpos de seguridad.
Respecto a si el refuerzo de los controles fronterizos recorta o limita el ejercicio del derecho a
la libre circulación de personas, hay que señalar que Schengen se aplica tanto a los ciudadanos
de la Unión como a los que no lo son, por lo que los extranjeros también pueden circular ya
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que no existen los controles en las fronteras interiores. Nada impide que un extranjero cruce
esas fronteras y se desplace libremente por el conjunto del territorio de los países firmantes
del Convenio. Obviamente Schengen establece las condiciones de circulación respecto a la
duración de la estancia, medios de subsistencia, alojamiento, etc. Así mismo contempla
determinadas situaciones y acontecimientos en los que los Estados pueden acogerse a
cláusulas de salvaguardia por motivos de orden público y seguridad nacional, y reintroducir
los controles en sus fronteras interiores.
Hay que decir que la dificultad real, práctica, para establecer la libre circulación de personas
nunca estuvo en el campo de la lucha contra el delito, la criminalidad organizada y el
terrorismo, sino en el del control de las condiciones de entrada de los extranjeros en el
territorio Schengen y de su circulación por el mismo. El refuerzo del control de la frontera
exterior, la política de admisión de extranjeros, el establecimiento de procedimientos
comunes y uniformes de control, la garantía de que los controles fronterizos pasaban de ser
controles de acceso al territorio nacional a convertirse en controles de acceso a todo el espacio
Schengen, que los controles efectuados en cualquier punto de la frontera exterior, sea la del
país que sea, se realizan conforme a lo establecido en el Convenio y en el “manual común de
fronteras” que lo desarrolla, garantizando en toda la frontera exterior el mismo trato a los
ciudadanos extranjeros fue, y continua siendo, una condición necesaria e indispensable para
el espacio sin fronteras interiores.
Las dificultades asociadas a la entrada y circulación de extranjeros hacen referencia a la
lucha contra la inmigración clandestina, a la política de visados, a la política de asilo, a las
prohibiciones de entrada en el espacio Schengen o en uno de sus países, a los documentos de
identidad y nacionalidad válidos, a los tráficos ilícitos, a las actividades contrarias al interés
nacional de uno de los países Schengen, o al orden público, o a la seguridad nacional, motivo
por el que el “refuerzo” de la frontera exterior forma parte del código genético de Schengen,
de su ADN, siendo el elemento que permite el desmantelamiento de los controles en las
fronteras interiores y la realización del derecho a circular libremente.
Cuando se negociaba Schengen ya se centraban las críticas en “la Europa fortaleza” encerrada
en su castillo, frente a una Europa de los ciudadanos. Veinte años después de la entrada
en vigor de las disposiciones Schengen se puede asegurar que el refuerzo de la frontera
exterior no recorta o limita la libre circulación de personas establecida entre los Estados
miembros, sino que la genera y permite, toda vez que mantiene las altas cotas de seguridad
que disfrutamos sin necesidad de controles en las fronteras interiores.
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Por último, respecto a Schengen, hay que recordar que establece las condiciones de entrada
y circulación, tanto de los nacionales como de los extranjeros, por un periodo de corta
duración, es decir, por una estancia que no puede superar 90 días, por lo que las condiciones
de entrada y residencia de los extranjeros en un determinado país Schengen quedan fuera
del ámbito del convenio Schengen. Las condiciones y los motivos por los que un ciudadano
extranjero reside y, en su caso, trabaja en uno de los países Schengen corresponden en
exclusiva a ese país y, al respecto, hay que recordar que en todos los ataques yihadistas que
se han llevado a cabo los autores o bien eran ciudadanos extranjeros residentes en el país,
personas nacionalizadas en el país o personas nacidas en el país. Es decir, ninguna de ellas
se encontraba allí en el ejercicio a su derecho a circular en aplicación de las disposiciones
Schengen.
Por otra parte, si las previsiones Schengen desde su entrada en vigor funcionan
razonablemente bien y, además, no tienen relación con la planificación y ejecución de los
atentados, entonces es fácil deducir que el problema, por decirlo de alguna manera, no tiene
nada que ver con lo dispuesto en el acervo de Schengen, ni con la cooperación policial y la
lucha contra el terrorismo, sino con el objeto que trata, con la materia que regula: la libre
circulación de los ciudadanos extranjeros.
En este punto, en los extranjeros, encontramos una vez más nuestro chivo expiatorio, la causa
de todos los males que nos aquejan: los abusos del sistema bienestar, el paro y la crisis, la
suciedad de las calles, la inseguridad ciudadana y, cómo no, el terrorismo yihadista realizado
por ciudadanos que son extranjeros o lo parecen. Reclamamos, por tanto, un mayor control
sobre los mismos y la supresión del ejercicio de su derecho a circular libremente y, de paso,
el de todos los demás. Esto, y no otra cosa, es lo que se pide cuando se solicita el “refuerzo
de los controles”, la aplicación de las cláusulas de salvaguardia, y se señala a Schengen como
fuente de todos los males, de tal suerte que olvidamos que la finalidad del terror es nublar
nuestra capacidad de decidir, minar nuestra capacidad de elegir, robar nuestra libertad.
En estas condiciones no es de extrañar la respuesta del ministro del Interior cuando dice que
hay que encontrar un nuevo equilibrio entre libertad y seguridad derivado del incremento
de la amenaza por el terrorismo yihadista. Por mi parte entiendo que no se puede ceder al
El convenio de aplicación del acuerdo Schengen,
¿Facilita en la Unión Europea los ataques del terrorismo
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chantaje del del terror y modificar nuestra forma de organizarnos y, en consecuencia, no hay
nuevo equilibrio que encontrar.
Debemos reforzar y, si es necesario, adoptar nuevas medidas para el control en nuestra
frontera exterior (p.j. fronteras inteligentes, PNR, documentos con datos biométricos
incorporados, etc.), aumentar nuestras capacidades para combatir el terrorismo en todas
partes (desmantelar sus fuentes de financiación, mercados de armas y explosivos, oficinas
de reclutamiento, campos de adiestramiento, etc.) mejorar los sistemas de intercambios de
información y no permitir bajo ningún concepto que el miedo y el terror vayan ganando
la partida obligándonos a reequilibrarnos de forma permanente, es decir, obligándonos a
ponernos permanentemente a la defensiva, adoptando medidas que, no nos engañemos,
no nos dan más seguridad pero van recortando nuestra libertad. Por decirlo en términos
deportivos, cada vez que damos una respuesta que modifica nuestra forma de actuar, pero
no la suya, nos meten un gol.
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