es es documento de trabajo 1

Parlamento Europeo
2014-2019
Comisión de Pesca
24.8.2016
DOCUMENTO DE TRABAJO 1
sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre
la conservación de los recursos pesqueros y la protección de los ecosistemas
marinos con medidas técnicas - OBJETIVOS DE LAS MEDIDAS TÉCNICAS
Comisión de Pesca
Ponente: Gabriel Mato
DT\1102668ES.doc
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Unida en la diversidad
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1.
Introducción
El presente documento de trabajo tiene como finalidad evaluar los objetivos y metas de la
propuesta de la Comisión sobre la conservación de los recursos pesqueros y la protección de
los ecosistemas marinos con medidas técnicas1.
Hasta el momento los reglamentos de medidas técnicas han carecido de objetivos en su
articulado. En la exposición de motivos de su propuesta, la Comisión dice que con las
medidas técnicas se persigue “controlar las capturas que pueden extraerse con un volumen
determinado de esfuerzo pesquero, así como minimizar los efectos de las actividades
pesqueras en el ecosistema.” Destaca, sin embargo, que hasta ahora no han permitido alcanzar
los objetivos de la Política Pesquera Común (PPC). En cuanto a los problemas identificados
en el vigente sistema de medidas técnicas, la Comisión señala las dificultades para medir su
eficacia a la hora de contribuir a la consecución de los objetivos de conservación de la PPC.
Por esta razón, la propuesta pretende introducir un sistema de gestión basado en los
resultados. Para evaluar los resultados la Comisión establece objetivos orientados a la
reducción y, en la medida de lo posible, la eliminación de las capturas no deseadas de aquí a
2019, y al cumplimiento del rendimiento máximo sostenible para todas las poblaciones de
aquí a 2020. También propone objetivos para la reducción de los efectos negativos de la pesca
en los ecosistemas marinos a fin de contribuir a la consecución de un buen estado
medioambiental con vistas a 2020.
Con el fin de medir la consecución de estos objetivos, en la exposición de motivos la
Comisión hace referencia a indicadores medioambientales, económicos, sociales y de
cumplimiento para el seguimiento de las medidas técnicas. Los datos de seguimiento
procederían del marco de recopilación de datos (MRD), de asesoramiento del CCTEP y el
CIEM, así como de los informes anuales de la Agencia Europea de Control de la Pesca
(AECP). Sin embargo, la Comisión no desarrolla en su propuesta ni la naturaleza ni las
características de los indicadores sociales y económicos.
El texto de la Comisión contiene dos artículos definiendo objetivos y metas. El artículo 3
habla de los "objetivos generales y específicos", mientras que el artículo 4 establece las
"metas". La delimitación entre ambos resulta muy difusa. Además, el establecimiento de una
serie de metas basadas en el cumplimiento de las directivas medioambientales podría dar
lugar a una fuerte inseguridad jurídica.
Por último, es conveniente destacar que de acuerdo con la evaluación de impacto que
acompaña a la propuesta, uno de los objetivos específicos consistiría en "establecer
estructuras de incentivos ... para la pesca responsable ". Sin embargo, de la propuesta no se
desprende ningún tipo de incentivos.
Por otra parte, el artículo 34 introduce un procedimiento a seguir sobre “revisión e informes”,
basándose en el cumplimiento de los objetivos y metas establecidos en la propuesta, que
serían evaluados en función de un conjunto de indicadores.
2.
1
Artículo 3: Objetivos Generales y Específicos
COM(2016)0134 final
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La propuesta evoca como objetivos generales para las medidas técnicas los incluidos en el
artículo 2 del Reglamento de base de la PPC, lo que resulta redundante e innecesario.
Además, la Comisión elige exclusivamente los objetivos medioambientales de la PPC, sin
hacer una sola mención a los socioeconómicos.
En cuanto a los objetivos específicos, en realidad son bastante generales: protección de los
juveniles y los reproductores; reducción al mínimo de los efectos medioambientales de la
pesca en los hábitats marinos; protección de las especies incluidas en las directivas de
conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres y de conservación de las
aves silvestres, y medidas de gestión para cumplir las obligaciones de las directivas
medioambientales enumeradas.
Por otra parte, la propuesta añade la reducción de las capturas de "otras especies sensibles
procedentes de la pesca", sin dar mayor detalle al respecto. Es oportuno ser prudente con la
posible introducción automática de objetivos de actos legislativos de inferior jerarquía
normativa al Reglamento co-decidido de las medidas técnicas.
Por otra parte, cabe preguntarse, si es necesario reiterar la necesidad de una protección que ya
existe en la reglamentación comunitaria, mencionando las distintas directivas
medioambientales. Conviene reflexionar si una Directiva, que es, por definición, un
instrumento que da mucha flexibilidad a los Estados Miembros para trasponer en el derecho
nacional las normas comunitarias, es el medio más adecuado para medir el cumplimiento de
los objetivos específicos de las medidas técnicas en el marco de la PPC. Ésta es una política
exclusiva de la UE, debido a la naturaleza de los recursos, que necesitan una gestión común.
En particular, podrían surgir muy particularmente problemas de falta de homogeneidad entre
zonas adyacentes bajo la jurisdicción de Estados miembros vecinos.
Dentro de las directivas medioambientales citadas por la Comisión, figura la Directiva Marco
de la política de aguas y es muy poco claro el vínculo que existe entre la misma y las medidas
técnicas. Por su parte, la Directiva Marco sobre la estrategia marina (DMEM) aparece tanto
como objetivo específico y como meta (artículo 4), lo cual dificulta la comprensión de la
propuesta.
Por otra parte, no es seguro que la DMEM pueda proveer descriptores para establecer
objetivos medioambientales vinculados a las medidas técnicas. En efecto, sólo cuatro de los
once descriptores previstos por la DMEM tienen alguna relación con aquellas1: biodiversidad,
el buen estado de los recursos pesqueros explotados comercialmente, la situación de las
cadenas tróficas, y la integridad de los fondos marinos. Para cada descriptor los Estados
miembros deben establecer una definición, una evaluación inicial y unos objetivos
medioambientales. Según señala la propia Comisión en su informe sobre la primera fase de la
ejecución de la DMEM, hay una gran diversidad en la situación de cada descriptor y entre los
diferentes estados miembros.
Tomando como ejemplo el descriptor que corresponde al núcleo de la PPC, es decir, el buen
estado de los recursos pesqueros explotados comercialmente, sólo dos Estados miembros
presentaron unas definiciones adecuadas del buen estado medioambiental (BEM). En nueve
1
Ver SWD(2014) 49 final, Commission staff working document accompanying the Commission Report to the
Council and the European Parliament on “the first phase of implementation of the Marine Strategy Framework
Directive (2008/56/EC) - The European Commission's assessment and guidance”
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de ellos la definición fue calificada como parcialmente adecuada y en otros nueve la
Comisión juzgó que era inadecuada. En cuanto a la evaluación inicial, en seis países, la
Comisión la consideró adecuada; en diez, parcialmente adecuada, y en tres inadecuada. Los
objetivos medioambientales eran adecuados en sólo tres Estados miembros, parcialmente
adecuados en siete, e inadecuados en diez. Por otra parte, la Comisión estimó que la
coherencia entre la definición, la evaluación inicial y los objetivos medioambientales era baja.
En su opinión, ello se debía a que en la mayor parte de los casos los objetivos carecían de
vínculos con la evaluación inicial. La Comisión también considera que la imprecisión en los
objetivos en un buen número de Estados miembros impide la coherencia entre países. Como
conclusión, recomienda mejorar la adecuación y la coherencia, reforzar la producción de
informes científicos, tener en cuenta toda la información proporcionada por la PPC y mejorar
la coordinación entre Estados miembros a través de estructuras regionales.
La situación es similar o incluso peor en otros descriptores, siendo imposible describirla en
este documento de trabajo debido a las limitaciones de espacio disponible, pero resulta muy
recomendable leer el informe sobre la primera fase de la ejecución de la DMEM y sus anexos
para evaluar las posibilidades que ofrece esa directiva a la hora de establecer los objetivos de
las medidas técnicas, ya que además de la evaluación de los distintos descriptores, aparecen
interesantes análisis de ámbito general.
En cualquier caso, parece evidente que en el estado actual de la ejecución de la DMEM es
imposible utilizar sus descriptores para establecer los objetivos de las medidas técnicas.
Por otra parte, es preciso destacar que la Comisión está en estos momentos procediendo a la
revisión de su Decisión sobre los criterios y las normas metodológicas aplicables al buen
estado medioambiental de las aguas marinas en el marco de la DMEM. No sería aceptable que
mediante una Decisión de la Comisión se establezcan de forma indirecta, los objetivos del
Reglamento de medidas técnicas, que se adopta por el procedimiento de codecisión entre el
Parlamento Europeo y el Consejo.
3.
Artículo 4: Metas
La propuesta incluye tres tipos de metas. La primera introduce un máximo de capturas por
debajo de la talla mínima en el 5%, siguiendo el margen de tolerancia fijado en el artículo 15
del reglamento de base de la PPC para la obligación de desembarque1. La propuesta evoca
dicho artículo, así como el artículo 2, apartado 2 del Reglamento de base de la PPC, que
establece el objetivo de mantener las poblaciones de especies capturadas por encima de los
niveles que puedan producir el rendimiento máximo sostenible.
Sin embargo, el nivel del 5% de capturas por debajo de la talla mínima no es más que una
excepción, a la obligación de desembarque y en esta propuesta la Comisión pretende elevarlo
a la categoría de "meta" de las medidas técnicas. Es evidente que el legislador, cuando adoptó
el nivel del 5% para establecer esa excepción no tenía en mente convertirlo en una meta de las
medidas técnicas. Para convertirlo en meta sería necesario contar con una justificación
científica y una evaluación del impacto para las distintas pesquerías. En su ausencia, éste
parámetro tendría un carácter arbitrario.
Conviene recordar que la aplicación de la obligación de desembarque requiere de verificación
1
Artículo 2, apartado 2, y el artículo 15 del Reglamento (UE) nº 1380/2013
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y posiblemente de ajustes. De hecho, antes del 31 de mayo de 2016 y a más tardar el 31 de
mayo de cada uno de los años siguientes hasta 2020, la Comisión debe presentar al
Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre la aplicación de esa medida1. Entre los
contenidos preceptivos de dichos informes figura la información sobre las dificultades
encontradas en la aplicación de esa disposición y recomendaciones para corregirlas.
Las verdaderas dificultades en la aplicación de la obligación de desembarque se pueden
esperar a partir de 2016 y, sobre todo, después de 2018. En esas condiciones sería arriesgado
elevar a la categoría de meta para las medidas técnicas una medida relacionada con la
obligación de desembarque y menos aún tratándose de una excepción.
Desde un punto de vista práctico, el establecimiento de una meta al nivel del 5% podría crear
muchos problemas a ciertas pesquerías multiespecíficas, y, en particular, para el arrastre
demersal. Se requerirían incrementos considerables en la luz de malla, impidiendo la
explotación de ciertas especies.
La segunda meta propuesta por la Comisión persigue garantizar el cumplimiento de los
niveles máximos de capturas de ciertas especies de mamíferos, aves y reptiles marinos
establecidos en la legislación de la Unión y en los acuerdos internacionales. Si ya hay una
reglamentación en vigor en la Unión a este respecto no es necesario reiterarla y menos aún sin
citarla expresamente.
La fijación de objetivos basados en acuerdos internacionales plantea problemas de diferente
índole. La Comisión propone establecer los objetivos de las medidas técnicas mediante
acuerdos internacionales, estén suscritos o no por la UE.
Hasta ahora, cuando la UE ha suscrito un acuerdo internacional relativo a las medidas técnicas
se ha traspuesto al derecho de la UE. Por ejemplo, hay reglamentos de medidas técnicas que
responden a recomendaciones emitidas por la Asamblea General de Naciones Unidas2 o
convenios internacionales también en la órbita de las Naciones Unidas y de los que la UE es
parte contratante3.
La Comisión propone asegurar el respeto de un máximo de capturas accesorias de especies no
explotadas comercialmente por debajo de los niveles establecidos en los acuerdos
internacionales. En primer lugar, no enumera dichos acuerdos internacionales, por lo que
surge una cuestión de carácter institucional, ya que la disposición propuesta podría implicar la
transposición automática al derecho de la Unión de cualquier acuerdo internacional, incluidos
los concluidos entre terceros países. Además, hay que tener en cuenta que los acuerdos
internacionales concluidos por la UE son adoptados por el procedimiento de dictamen
conforme y el Parlamento no está implicado en las negociaciones de los contenidos, mientras
que en el Reglamento de medidas técnicas se aplica el procedimiento de codecisión.
La tercera meta exige garantías para que los impactos ambientales de las actividades
pesqueras en los hábitats de los fondos marinos no excedan los niveles requeridos para un
1
Artículo 15, apartado 14 del Reglamento (UE) no 1380/2013
Reglamento (CE) No 734/2008 (Protección de los ecosistemas marinos vulnerables de alta mar frente a la pesca
de fondo),
3
Reglamento (CE) No 520/2007 y Reglamento (CE) No 302/2009 (Convenio Internacional para la Conservación
del Atún del Atlántico) y Reglamento (CE) No 601/2004 (Convención para la Conservación de los Recursos
Vivos Marinos Antárticos)
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buen estado medioambiental (DMEM).
En relación con esa última meta, la Comisión parece querer orientar el foco de atención sobre
el arrastre de fondo, cuando el alcance de la DMEM es mucho más amplio. De hecho, se
olvida de los graves problemas provocados por la sobreexplotación de los pelágicos, como la
desestabilización de los ecosistemas y sus cambios de fase en el Mar Negro, el Báltico y el
Mediterráneo Sería quizás más adecuado hacer referencia a la limitación del impacto sobre los
ecosistemas marinos.
En líneas generales, la utilización para cada meta enumerada del término “garantizar” resulta
excesivo y podría tener consecuencias jurídicas. Una vez más, no queda clara cuál es la
intención de la Comisión a la hora de establecer una serie de objetivos, por un lado, y metas,
por otro.
4.
Artículo 34: Revisión e Informes
El Artículo 34 de la propuesta establece que a finales de 2020, y posteriormente cada tres
años, la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la
aplicación del Reglamento de las medidas técnicas. Este informe deberá evaluar en qué grado
las medidas técnicas, tanto a nivel regional como de la Unión, han contribuido a la
consecución de los objetivos las metas establecidas.
La propuesta señala también que sobre la "base dicho informe, cuando existan pruebas a nivel
regional de que no se han cumplido los objetivos ni las metas, los Estados miembros de esa
región deberán presentar, en un plazo de seis meses después de la presentación del informe ...,
un plan en el que se establezcan las medidas correctoras que deben adoptarse para garantizar
que puedan cumplirse dichos objetivos y metas".
Para empezar, dicho plazo de seis meses resulta muy optimista. Además, una buena parte de
los objetivos y metas propuestas son nacionales, ya que derivan de la trasposición de
directivas en cada Estado miembro. Sin embargo, la propuesta evoca "pruebas a nivel
regional" para desencadenar la obligación para los Estados miembros de esa región de
presentar un plan en el que se establezcan las medidas correctoras.
La naturaleza y modalidades de dichas pruebas a nivel regional quedan sin definir. No se sabe
si sería necesaria la detección de problemas en absolutamente todos los Estados miembros de
una región para desencadenar la obligatoriedad de la elaboración y presentación de planes.
Tampoco está claro si los Estados miembros que no presentan problemas también deben
presentar planes.
Por último, el artículo 34 de la propuesta establece que la Comisión también podrá proponer
cualquier modificación del presente Reglamento que resulte necesaria tomando como base
dicho informe.
5.
Conclusiones
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Un primer análisis de los objetivos de la propuesta revela una serie de cuestiones que deberían
quedar resueltas en la Resolución del Parlamento:
 Cabe preguntarse si es realmente necesario establecer dos artículos diferenciados entre
objetivos y metas y con qué finalidad jurídica.
 Hablar de los objetivos de la PPC ya expresados en el Reglamento de base supone una
reiteración innecesaria.
 La propuesta se limita a los objetivos medioambientales de la Política Pesquera
Común sin hacer una sola alusión a los socioeconómicos.
 La propuesta no contiene ningún incentivo, a pesar de que deberían formar parte de
los objetivos, de acuerdo con la evaluación de impacto que acompaña a la propuesta.
 El uso del término “garantizar”, especialmente en el artículo sobre las metas del
reglamento, podría dar lugar a una fuerte inseguridad jurídica.
 Parece conveniente mover ciertos objetivos específicos a la categoría de objetivos
generales.
 Las Directivas están destinadas a trasponer en el derecho nacional unas normas
comunes y no parecen el medio más adecuado para establecer los objetivos de un
Reglamento.
 La Directiva Marco de la política de aguas carece de vinculación con las medidas
técnicas de la PPC.
 En el estado actual de la ejecución de la Directiva sobre la estrategia marina es
imposible utilizar sus descriptores para objetivos medioambientales y vincularlos con
las medidas técnicas.
 No sería aceptable que mediante la Decisión de la Comisión sobre el buen estado
medioambiental de las aguas marinas se establezcan de forma indirecta los objetivos
para el Reglamento de las medidas técnicas, adoptado mediante codecisión por el
Parlamento Europeo y el Consejo.
 Parece excesivo elevar el 5% de una excepción a la obligación de desembarque a la
categoría de objetivo de las medidas técnicas.
 Es innecesario reiterar lo establecido por otras reglamentaciones en vigor en la Unión
y menos aún sin citarlas expresamente.
 Parece necesario reducir al máximo la modificación automática del Reglamento con
elementos y procedimientos sin definir o procedentes de fuentes externas al propio
Reglamento.
 No es asumible el riesgo de una transposición automática al derecho de la UE de
acuerdos concluidos entre terceros países.
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 El artículo 4 combina un parámetro cuantificado escogido de modo arbitrario y dos
parámetros sin cuantificar y sujetos a futuras modificaciones desde un ámbito ajeno a
la codecisión y a la PPC.
 Aunque la Comisión manifiesta la intención de establecer objetivos cuantificables
mediante el artículo 4, en su propuesta no ofrece ningún indicador que permita hacerlo
con una mínima base científica.
Sería conveniente revisar el párrafo 2 del artículo 34 en cuanto a las consecuencias del
informe de la Comisión.
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