evolución y estructura de la inversión pública en chile

MINISTERIO DE PLANIFICACION Y COOPERACION
DIVISION DE PLANIFICACION E INVERSION
DEPARTAMENTO DE PLANIFICACION Y ESTUDIOS
EVOLUCIÓN Y ESTRUCTURA DE
LA INVERSIÓN PÚBLICA EN CHILE
Santiago, Chile
Noviembre 1999
www.mideplan.cl
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Indice
Introducción ................................................................................................................. 1
Metodología ................................................................................................................. 3
I. Evolución de la inversión pública .......................................................................... 11
1.1. Evolución de la inversión pública total ........................................................... 12
1.2. Evolución de la inversión del gobierno central y los gobiernos
regionales ............................................................................................................ 14
II. Estructura de la inversión pública ......................................................................... 20
2.1. Composición de la inversión por sectores...................................................... 21
2.2. Distribución territorial de la inversión por sectores......................................... 25
2.3. Inversión por sectores ........................................................................................ 28
2.3.1. Sector Transporte ........................................................................................ 28
2.3.2. Sector Vivienda y Multisectorial: Subsector Desarrollo Urbano ........... 43
2.3.3. Sector Salud................................................................................................. 48
2.3.4. Sector Agua Potable y Alcantarillado..................................................... 53
2.3.5. Sector Educación y Cultura ...................................................................... 59
2.3.6. Sector Silvoagropecuario .......................................................................... 64
2.3.7. Sector Justicia ............................................................................................. 69
2.3.8. Sector Pesca................................................................................................ 72
2.3.9. Sector Defensa y Seguridad (Seguridad Cuidadana) ......................... 75
2.3.10. Sector Deporte y Recreación................................................................. 77
2.3.11. Sector Industria, Comercio, Finanzas y Turismo.................................... 79
2.3.12. Sector Energía ........................................................................................... 82
2.3.13. Sector Minería ........................................................................................... 84
2.3.14. Sector Comunicaciones .......................................................................... 86
2.3.15. Sector Multisectorial ................................................................................ 88
2.3.15.1. Medio Ambiente ............................................................................... 88
2.3.15.2. Inversión social orientada a grupos sociales prioritarios ............. 92
2.3.15.3. Edificación Pública ........................................................................... 96
2.3.15.4. Defensas Fluviales y Recursos Hídricos ............................................. 99
2.4. Síntesis: Composición de la inversión según áreas principales .................. 101
2.4.1. Transporte ................................................................................................... 102
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Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.4.2. Servicios sociales ........................................................................................ 103
2.4.3. Servicios básicos ........................................................................................ 105
2.4.4. Desarrollo productivo ................................................................................ 106
III. Conclusiones ........................................................................................................... 108
Anexo 1 ......................................................................................................................... 110
Anexo 2 ......................................................................................................................... 115
Bibliografía .................................................................................................................... 116
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Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
INTRODUCCIÓN
Para asegurar la competitividad y crecimiento de la economía chilena en el
mediano plazo, se requiere expandir de forma sostenida la capacidad
productiva del país. La realización de inversiones en capital físico incide
decisivamente en el desempeño de la economía, no sólo a través de una mayor
productividad y competitividad, sino también como canal de cambio
tecnológico. Adicionalmente, la expansión de la base productiva del país
permite a la economía generar empleos más estables y mejor remunerados.
A todo ello contribuyen tanto la inversión privada como la pública. Mientras la
inversión privada se orienta por el cálculo de beneficios y costos privados, la
inversión pública responde a consideraciones relativas al interés de la
comunidad local, regional o nacional. Con este enfoque, la inversión pública
puede orientarse tanto a finalidades relacionadas directamente con el
crecimiento económico, como a propósitos sociales, medio ambientales,
regionales.
Así, la inversión es la base sobre la que se sustenta el desarrollo del país, a través
de la creación de capacidades productivas y para el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes. Una alta tasa de inversión privada contribuye
al crecimiento del país, del mismo modo como una inversión pública vigorosa y
eficiente es requisito para un crecimiento sostenido, equitativo y ambientalmente
sustentable.
Al desempeñar su rol específico, la inversión pública puede aportar, como ha
ocurrido en los años recientes, a la construcción de infraestructura, a la inversión
social y en las distintas regiones del país. Incide de manera relevante en la
apertura de actividades económicas, en el apoyo a la inversión privada y en la
atención de las necesidades primordiales de la población. En dicha capacidad
de desarrollo del país, influyen tanto los volúmenes de nuevas inversiones como la
eficiencia con que ella se materializa.
El estado cuenta con un conjunto de normas, técnicas y procedimientos para el
proceso inversionista del sector público, que conforman el Sistema Nacional de
Inversiones, administrado conjuntamente por el Ministerio de Planificación y el
Ministerio de Hacienda. Esto permite que el gobierno central y los gobiernos
regionales dispongan de una amplia cartera de proyectos formulados y
evaluados técnicamente, entre los cuales priorizar para responder con eficacia y
eficiencia a las necesidades del país y las regiones.
Para contribuir a dar racionalidad al proceso inversionista, resulta de interés
conocer la evolución y orientación real de la inversión pública. Este informe tiene
el propósito de proporcionar un conjunto de elementos de información acerca
de la inversión pública en Chile, principalmente, la inversión del gobierno central
y los gobiernos regionales. Esto implica ordenar dichos antecedentes de modo
que proporcionen una descripción básica de la estructura de la inversión pública
y su evolución en los años recientes.
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Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Para que dicha descripción se refiera a la orientación real de la inversión pública,
más que a su ordenamiento institucional (por Ministerios y otras reparticiones), se
efectúa un ordenamiento de la información en función de los sectores de
actividad que constituyen su destino concreto o sustantivo. Buscando que este
informe resulte de verdadera utilidad, el ordenamiento sectorial de la inversión,
de acuerdo a su orientación concreta, abarca al conjunto de la inversión y con
mayor desagregación que la disponible hasta ahora.
De acuerdo a ello, este informe persigue dos objetivos específicos. En primer
lugar, describir la evolución de la inversión pública del gobierno central en la
década de los años 90, teniendo como referencia la década anterior. El análisis
de la década de los 90 enfoca tanto la inversión en servicios sociales y servicios
básicos, como la inversión en infraestructura de transporte, y la inversión de
decisión regional. Esta descripción de la evolución de la inversión pública permite
observar pautas de comportamiento y políticas de inversión a nivel de una visión
global, proporcionando un marco para el análisis detallado por sectores.
El segundo objetivo específico consiste en presentar un resumen esquemático de
tipo descriptivo, acerca de la inversión pública en cada uno de los sectores en
los cuales tienen una participación relevante el gobierno central y los gobiernos
regionales. Cuando para esa descripción resulta pertinente, se enfocan también
las inversiones de las empresas públicas.
Esto incluye una descripción de la distribución territorial de la inversión en las
regiones, a un nivel de desagregación que constituye un valor agregado
específico de este informe.
La revisión a efectuar, implica analizar sintéticamente tanto la composición real
como las principales políticas que han guiado las inversiones en cada sector. El
análisis se refiere a la inversión durante la presente década, con énfasis en los
años 1995 a 1998, respecto de quince sectores en que interviene la inversión
pública, incluyendo una descripción de los montos e importancia relativa de las
inversiones por subsector, los destinos principales de las inversiones, la distribución
territorial de la inversión (en los principales sectores), las fuentes de
financiamiento, las principales instituciones responsables y las políticas actuales.
Este documento fue elaborado por Diego Figueroa, Noemí Herrera, Oscar
MacClure y Sandra Reiter (Departamento de Planificación y Estudios, División de
Planificación, Estudios e Inversión, MIDEPLAN).
Contó también con los aportes de Ricardo Sanhueza y Fabio Vio (Departamento
de Economía, Universidad de Chile), Luis Díaz, Michel Guillmore, Mabel López y
Víctor Ortega (División Regional, MIDEPLAN), Ana María Aguad, Juan Cavada,
Boris Chacón, Alejandro Gálvez, Marcela González, Marisa Kornfeld, Mónica
Osses, Maruzzella Paván, Paola Pérez, Cecilia Romeu, Marcela Salinas, José
Salomón, Marcelo Silva, Marcia Vallejos, René Vásquez, Pamela Vera, Mónica
Villablanca, Nancy Whittle y Roberto Yávar (División de Planificación, Estudios e
Inversión, MIDEPLAN), y Reinaldo Ruiz (Unidad de Coordinación de Estudios,
MIDEPLAN).
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Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
METODOLOGÍA
Como se indicó en la introducción, la finalidad principal de este documento
consiste en poner a disposición de los interesados en analizar la inversión pública,
un conjunto de elementos de información relativa a la evolución y estructura
actual de la dicha inversión, principalmente del gobierno central y los gobiernos
regionales, complementando esto con la incorporación de empresas públicas
cuando ello resulta pertinente (de acuerdo a lo que se señalará más adelante).
Las definiciones básicas utilizadas de inversión pública son las del sistema
presupuestario chileno (establecidas en la Ley de Presupuestos).
El término inversión pública se refiere a recursos financieros que el estado destina
a bienes de capital. A este respecto, hay diferencias en la forma de contabilizar
la inversión, entre la contabilidad del sector público (registrada por la Contraloría
General de la República y el Ministerio de Hacienda) y las Cuentas Nacionales
del Banco Central. La principal de ellas consiste en que se incluyen las compras
de activos reales existentes, como terrenos y edificios, mientras las Cuentas
Nacionales consideran como inversión geográfica bruta en capital fijo, sólo los
gastos que adicionan bienes nuevos duraderos a las existencias de activos fijos1.
La inversión pública total está compuesta de tres agrupaciones institucionales:
gobierno central y gobiernos regionales, empresas públicas y municipalidades. El
primero incorpora fundamentalmente la inversión de los ministerios, ya sea a
través de inversión de decisión central o a través de decisiones regionales vía
inversión sectorial de asignación regional (ISAR), incluyendo además la
Presidencia de la República y los otros organismos centrales del Estado. Respecto
de las empresas públicas, para efectos del presente informe, éstas serán
subdivididas por un lado, en empresas de servicios y de transportes, y por otra
parte, de producción de bienes; este último grupo corresponde a las tres grandes
empresas del estado, CODELCO, ENAP y ENAMI. Finalmente, la inversión
municipal corresponde a toda aquella que hacen los municipios con fondos
propios. Los proyectos de inversión de las municipalidades que son financiados
con fondos regionales y que constituyen la mayor parte de las inversiones de
éstas, se registran como inversión regional.
El análisis del destino de las inversiones por sectores de actividad que presenta
este documento excluye la inversión de dos tipos de entidades públicas, las
efectuadas por empresas públicas de producción de bienes (CODELCO, ENAP y
ENAMI) y las realizadas por las municipalidades con fondos propios. Las primeras
no serán incorporadas en dicho análisis sectorial por cuanto sus inversiones son
realizadas con criterios de mercado, mientras que la naturaleza de este estudio
1
Banco Central de Chile, Anuario de Cuentas Nacionales, Santiago, 1997.
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Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
apunta hacia las inversiones orientadas directamente a propósitos de desarrollo
socioeconómico. La inversión municipal tampoco será incorporado en dicho
análisis puesto que no se dispone de suficiente información que permita su
clasificación de acuerdo a la estructura sectorial que será utilizada en el
documento.
Considerando los objetivos del informe, éste se divide en dos capítulos centrales,
cuya metodología se expone a continuación.
En el primer capítulo del documento se describen y analizan brevemente las
estadísticas de evolución de la inversión del gobierno central y los gobiernos
regionales durante las décadas más recientes. También se presentan análisis
parciales de algunos sectores de interés para los cuales las cifras históricas
permiten representar la evolución en la última década. Para todo ello se utilizó
preferentemente información estadística de fuentes oficiales como la Contraloría
General de la República y el Ministerio de Hacienda.
Este capítulo se centra primordialmente en la inversión del gobierno central y los
gobiernos regionales, pues ella será el objeto principal del análisis sectorial (en el
capítulo 2) y por tanto no se incorpora en esta parte la inversión de empresas
públicas ni de municipalidades con fondos propios. Sin embargo, como marco
de referencia, se presenta también en forma agregada la composición
cuantitativa de la inversión pública total, incluyendo el conjunto de las empresas
públicas y la inversión municipal.
El segundo capítulo describe la estructura actual de la inversión en términos de su
composición según los sectores de actividad a los cuales ésta se dirige. Esto
comprende la inversión del gobierno central y de los gobiernos regionales y
cuando corresponde, la de empresas públicas principalmente en sectores de
servicios y transporte, excluyendo las empresas productoras de bienes
(CODELCO, ENAP y ENAMI) y las inversiones de las municipalidades con fondos
propios. Específicamente, esta descripción abarca los cuatro últimos años
respecto de los cuales se dispone de información cuantitativa completa, es
decir, desde 1995 hasta 1998.
En cuanto a las fuentes de datos, para la cuantificación de la inversión del
gobierno central y de los gobiernos regionales se utilizó la información de la
Contraloría General de la República, que registra la totalidad de la inversión
pública efectuada cada año2. En relación a la inversión de las empresas públicas
consideradas, se contó con información de la Dirección de Presupuestos del
Ministerio de Hacienda, lo que se complementó con información originada en las
empresas sanitarias.
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público, 1995,
1996 y 1997.
2
4
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Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Respecto de la información utilizada, los datos cuantitativos sobre inversión del
gobierno central y los gobiernos regionales, corresponden a los montos
efectivamente gastados (pagados) en cada año. Dicha inversión efectiva o
pagada abarca los subtítulos 31, 30 y 33 (ítem 80) de la Ley de Presupuestos de la
Nación3. Esto incluye los montos en moneda nacional más moneda extranjera,
convertida a pesos utilizando el tipo de cambio promedio de cada año. Los
montos se expresaron en pesos del año 1998, utilizando el Indice de Precios al
Consumidor (IPC) como deflactor. Para observar las tendencias principales, el
análisis descriptivo de los datos cuantitativos se centró en los montos de inversión
acumulada entre 1995 y 1998.
El subtítulo 31 se refiere a la Inversión Real y comprende los gastos para la
formación de capital y compra de activos físicos existentes. Se consideraron
todos los ítem de este subtítulo, lo que incluye inversiones para funcionamiento,
compra de activos físicos, estudios para inversiones, inversión regional y nacional,
Convenios de Programación, expropiaciones, entre otros.
El subtítulo 30 se refiere a la Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) y
comprende toda aquella inversión que corresponda a estudios preinversionales,
programas y proyectos de inversión, que siendo de responsabilidad de un
ministerio o de sus servicios, se deben materializar en una región específica y sus
efectos económicos directos se concentren principalmente en ella. Se
consideraron todos los ítem de este subtítulo. Los recursos ISAR corresponden a
inversión de decisión regional y en los años analizados, fueron canalizados a las
regiones por los ministerios de Interior, Defensa, Obras Públicas (MOP), Salud,
Vivienda y MIDEPLAN.
Finalmente, el subtítulo 33 ítem 80 comprende la Inversión Regional de Asignación
Local (IRAL), que abarca anteriores recursos ISAR, cuyo mecanismo de
asignación se trasladó al nivel local.
Debe tenerse presente que al incluir como inversión los recursos IRAL y los gastos
de inversión en moneda extranjera, las cifras pueden diferir de las presentadas en
otros informes, pero tienen la ventaja de proporcionar una visión más
comprehensiva del tema analizado.
Cabe considerar también que la inversión real del gobierno central y los
gobiernos regionales, de acuerdo a las cifras de la Contraloría utilizadas, incluye
los gastos de inversión en funcionamiento y similares4. Estos representaron el 4,7%
de la inversión efectuada en 1998. Por ello, aunque el Sistema Nacional de
Inversiones y el BIP-MIDEPLAN considera solamente proyectos de inversión y se
excluyen los gastos de inversión en funcionamiento y similares, el monto
relativamente pequeño de éstos no afecta mayormente el análisis cuantitativo
de la composición de la inversión a un nivel agregado, como se efectúa en este
informe.
Las definiciones de dichos subtítulos se establecen en: Ministerio de Hacienda, Dirección de
Presupuestos, Instrucciones para la Ejecución de la Ley de Presupuestos del Sector Público, años
1995, 1996 y 1997.
4 Específicamente, los siguientes subtítulos del ítem 31 de la Ley de Presupuesto: 50 Requisitos de
inversión para funcionamiento, 51 Vehículos, 52 Terrenos y Edificios, y 54 Maquinarias y equipo.
3
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Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Por otro lado, las cifras de la Contraloría utilizadas en el análisis incluyen la
inversión de reparticiones y servicios del estado que no están completamente
integradas al Sistema Nacional de Inversiones y al BIP-MIDEPLAN. En particular, se
incluyen algunas de las instituciones vinculadas al Ministerio de Defensa, que
llevan a cabo proyectos de inversión por montos agregados que resulta
pertinente considerar, como los efectuados por la Dirección de Aeronáutica Civil
y DIGEDER, reparticiones dependientes de dicho ministerio. Aparte de dichas
instituciones del Ministerio de Defensa, se incluye la inversión de otras entidades
que tampoco se encuentran plenamente incorporadas al BIP-MIDEPLAN, cuyos
gastos de inversión5 representan un porcentaje pequeño de la inversión del
gobierno
central
y
los
gobiernos
regionales,
que
correspondería
mayoritariamente a gastos de inversión en funcionamiento y similares.
En cuanto al ordenamiento de la información, el capítulo presenta la
composición cuantitativa de la inversión desglosada por sectores o subsectores
de actividad a los cuales se dirige la inversión. Se consideraron como sectores de
inversión pública, los definidos de acuerdo a los procedimientos y metodologías del
Sistema Nacional de Inversiones (SNI), que incluye el Banco Integrado de Proyectos
(BIP), administrado por MIDEPLAN.
Por ello, de acuerdo a la matriz de sectores del BIP-MIDEPLAN, se reclasificó a 204
reparticiones y programas de servicios públicos registrados en los Estados de
Situación Presupuestaria del Sector Público de la Contraloría. Así, las inversiones
de las reparticiones registradas por Contraloría, se reclasificaron en los 15 sectores
que distingue el BIP-MIDEPLAN para los proyectos de inversión (ver Anexo 1):
Transporte; Vivienda; Salud; Agua Potable y Alcantarillado; Educación y Cultura;
Silvoagropecuario; Justicia; Pesca; Defensa y Seguridad; Deportes y Recreación;
Industria, Comercio, Finanzas y Turismo; Energía; Minería; Comunicaciones; y
Multisectorial.
La estructura de sectores y subsectores establecida en el BIP y el SNI permite una
aproximación sustantiva a la realidad del destino de las inversión, especialmente
cuando confluye en un sector o subsector más de una institución de
financiamiento de las inversiones (por ejemplo, los proyectos de vialidad urbana
son financiados por diversos ministerios). En cambio, la forma habitual de
elaboración y presentación de la información, por instituciones de financiamiento
(ministerios y servicios específicos), dificulta tal aproximación. Para un análisis
sustantivo de la composición de la inversión pública, que permita incorporar
variables económicas, sociales y técnicas, resulta de interés reclasificar los datos
contables, reagrupándolos por sectores de actividad a los cuales se dirige la
inversión.
El sector principal al que destinan sus inversiones las reparticiones y programas de
servicios públicos registrados por Contraloría, consituyó el criterio para dicha
reclasificación. Sin embargo, algunas de estas reparticiones y programas de
Excluyendo, además del Ministerio de Defensa, a la Administración del Sistema de Concesiones del
MOP.
5
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Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
servicios públicos invierten en más de un sector. Esta insuficiencia de la fuente de
datos cuantitativos utilizada (por ejemplo, las inversiones de la División de Obras
Portuarias del Ministerio de Obras Públicas fueron clasificadas en Transporte
marítimo, pero invierte también en Pesca), será compensada a través del análisis
posterior.
Este procedimiento de clasificación, aunque presenta limitaciones, permite dar
cuenta de la inversión pública, en forma sistemática y cuantitativamente
confiable, constituyendo una razonable aproximación a la estructura de la
inversión. Un procedimiento similar fue utilizado por Marcel y Crispi (1994), para
analizar la composición cuantitativa del gasto social, reclasificando de acuerdo
a una nueva matriz de análisis, la contabilidad existente para finalidades
presupuestarias, al mayor nivel de desagregación disponible6. Los análisis
cuantitativos y cualitativos efectuados como paso posterior, específicos a cada
sector de actividad, permiten contrarrestar el caso de alguna repartición o
servicio que realice inversiones en más de un sector.
En comparación a otras fuentes de datos, los utilizados (provenientes de
Contraloría) presentan la ventaja de ser confiables en términos de dar cuenta de
la totalidad de la inversión pública del gobierno central y los gobiernos
regionales. En contraste, no resulta suficientemente confiable una suma de las
cifras provenientes de cada uno de los ministerios o servicios, pues los datos
cuantitativos procedentes de éstos han sido elaborados con diversas finalidades,
sean éstas de tipo presupuestario-contable o bien para la gestión operativa de la
ejecución de programas y proyectos, presentando por tanto significativas
diferencias metodológicas que impiden una agregación. Por su parte, el BIPMIDEPLAN no registra todos los proyectos de inversión pública, debido a diversas
razones técnicas y de procedimientos7.
Cabe aclarar que al ordenar la información cuantitativa por sectores y no por
instituciones, la desagregación de las cifras frecuentemente difiere de una
clasificación por ministerios y otras reparticiones, aún cuando la inversión pública
total debería ser equivalente.
Además, se integró de modo sistemático información complementaria de tipo
cuantitativo, compatibilizada con el grupo principal de datos (expuesto en los
párrafos anteriores), lo que representa un valor agregado de este informe. Estos
datos adicionales se refieren a diferentes aspectos: por un lado, a la
incorporación al análisis por sectores, de recursos de inversión regionales, así
como de empresas públicas complementarias a la inversión del gobierno central
y los gobiernos regionales, y por otra parte, a la inclusión de datos originados en
diversas fuentes que permitan la mayor desagregación posible respecto del
destino de las inversiones.
Jaime Crispi y Mario Marcel, Aspectos Cuantitativos de la Política Social en Chile, 1987-1993,
mimeo, Santiago, 1994.
7
Ver: MIDEPLAN, Inversión del Gobierno Central: Análisis de la Cobertura del BIP, Junio 1998
(mimeo).
6
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Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
• A este respecto, la creciente importancia de los fondos de decisión regional, y
específicamente del FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional), que se
destinan a todos los sectores, exige complementar la información cuantitativa de
los servicios centrales con los datos regionales, para generar una visión sectorial
comprehensiva. El BIP-MIDEPLAN contiene una alta cobertura de dichas
inversiones regionales (bordeando el 100%), razón por la cual se utilizó a éste como
fuente de datos para cuantificar la magnitud de la inversión por sectores con
recursos FNDR. Esto último presenta la ventaja, por sobre los registros de Contraloría
relativos al FNDR, de que permite ordenar por sectores y subsectores dichas
inversiones.
Así, al cruzar la inversión de las diversas reparticiones o servicios de los ministerios,
con la realizada con recursos del FNDR, en cada uno de los sectores, se ha hecho
posible disponer de una completa cuantificación agregada de la composición de
la inversión pública. El BIP-MIDEPLAN proporciona una configuración sectorial de
las inversiones, que permite integrar en una misma matriz de sectores de
actividad, tanto las inversiones de los ministerios como las realizadas con fondos
FNDR.
En relación a lo anterior, cabe aclarar que al sumar a la inversión realizada en un
sector, la efectuada con recursos FNDR, la cifra normalmente difiere de la que
resulta exclusivamente de la inversión originada en un determinado ministerio o
repartición pública.
• Además, al analizar la composición de la inversión del gobierno central y los
gobiernos regionales por sectores, resulta útil incluir también las inversiones de
algunas empresas, específicamente las sanitarias, las de servicios y las de
transporte, que durante el período analizado se vincularon estrechamente al
resto de la inversión en sectores específicos. Así, las cifras de inversión de estas
empresas permiten complementar los datos de Contraloría, para cuantificar los
montos de inversión en los diversos sectores en los cuales tienen influencia (ver
Anexo 2). Como se ha indicado, esto excluye las empresas productoras de
bienes (CODELCO, ENAP y ENAMI).
De este modo, el análisis cuantitativo de la composición de la inversión pública
incorporó las 13 empresas sanitarias dependientes de CORFO, puesto que su
funcionamiento formó parte integral de la inversión pública en el sector de agua
potable y alcantarillado, durante el período analizado. Por razones similares,
vinculadas al sector de infraestructura de transporte se incluyó también al Metro
de Santiago, la Empresa de Ferrocarriles del Estado, la Empresa de
Abastecimiento de Zonas Aisladas, la Empresa de Transporte Marítimo de Chiloé
Aysén y la Empresa Portuaria de Chile. Además se incorporaron a diversos
sectores las inversiones del resto de las empresas del estado: Comercializadora
de Trigo S.A., Sociedad Agrícola SACOR S.A., Sociedad Agrícola y Servicios Isla de
Pascua, Polla Chilena de Beneficencia S.A., Zona Franca de Iquique S.A.,
Empresa Nacional del Carbón S.A., Carbonífera Victoria de Lebu S.A., Diario La
Nación y la Empresa de Correos de Chile (ver en Anexo 2 el desglose por sector).
• También se incluyeron datos complementarios provenientes de fuentes
adicionales a la Contraloría General de la República, para lograr la mayor
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desagregación posible sobre el destino de las inversiones. Para los sectores con
mayores montos de inversión (Transporte, Salud, Vivienda, Agua Potable y
Alcantarillado), se revisaron datos cuantitativos procedentes de los propios
ministerios (MOP, MINVU y MINSAL) y servicios relacionados. Además, se apoyó el
análisis de éstos a través de los proyectos registrados en el BIP-MIDEPLAN.
Finalmente, se incorporaron antecedentes generales tanto de tipo cualitativo
como cuantitativo, acerca de la inversión efectiva en cada sector,
proporcionados por los ministerios, reparticiones y servicios más relevantes, así
como otros generados de la información acumulada en la División de Inversiones
de MIDEPLAN.
Para los sectores de menor monto de inversión, además de las cifras de la
Contraloría General de la República, el análisis se apoyó en los listados de
proyectos registrados desde 1995 hasta 1998 en cada sector, en el BIP-MIDEPLAN.
En términos generales, se distinguieron los subsectores establecidos en dicho banco
de datos y se consideraron variables relevantes respecto de los proyectos
registrados, tales como gasto efectivo de inversión, tipologías de destino de los
proyectos, fuentes de financiamiento, instituciones responsables. Estos últimos
antecedentes tienen la limitación de que el BIP no cubre la totalidad de la inversión
pública, pero permite una buena aproximación a lo que ha estado ocurriendo en
los diversos sectores, utilizando indicadores homogéneos y permitiendo por tanto
útiles comparaciones.
Las dimensiones de análisis de cada sector, fueron de modo uniforme las
siguientes:
• Monto e importancia relativa de las inversiones por subsector
Para conocer globalmente en qué consiste la inversión materializada en cada
sector y su estructura en términos cuantitativos, se presenta su monto total (por
ejemplo, en el sector transporte) y su composición por subsectores (por ejemplo,
en caminos y en vialidad urbana, al interior del sector transporte), agregando
tanto los fondos del gobierno central como de los gobiernos regionales.
• Destinos principales de las inversiones
Para conocer en forma relativamente precisa el destino de las inversiones y su
composición en términos cualitativos, se analizan los principales tipos de
inversiones realizadas (por ejemplo, en vialidad urbana estructurante al interior
del sector transporte urbano).
• Distribución territorial de la inversión
Para conocer la asignación que han tenido las inversiones de los diversos
sectores a lo largo de todo el territorio, se desglosa los montos que se han
asignado a las diversas categorías de inversión para cada región. Este análisis
regional se incorpora con cierto detalle en los principales sectores de inversión
(Transporte, Salud, Agua Potable y Alcantarillado, Vivienda y Educación). Cabe
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Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
destacar que por primera vez se dispone de una información descriptiva de estas
características acerca de la inversión por regiones.
• Fuentes de financiamiento
Para conocer de dónde provienen los recursos de inversión materializados, se
describen las principales instituciones financieras de las inversiones en cada
sector. De acuerdo a las asignaciones presupuestarias, éstas pueden ser tanto
sectoriales (ministerios y sus servicios) como regionales (gobiernos regionales, con
fondos FNDR). En algunos sectores y subsectores (como vialidad urbana),
confluye más de un ministerio en el financiamiento del gobierno central para las
inversiones.
• Principales instituciones responsables
Para conocer quiénes ejecutan los proyectos de inversión, que a menudo no
coinciden con las fuentes de financiamiento (por ejemplo, inversiones que son
ejecutadas por los municipios), se describen las principales instituciones
responsables de contratar, licitar y en general materializar los proyectos
(responsables técnicos). La ejecución directa de los proyectos es, por regla
general, efectuada a través de empresas privadas.
• Políticas actuales
Por último, para conocer cuál es la finalidad que guía la inversión en cada sector,
se describen sintéticamente las orientaciones reales principales y las políticas
públicas vigentes, específicamente durante el período analizado (1995 - 1998), sin
incorporar políticas futuras aún no concretadas.
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Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
I. EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA
En este capítulo se efectúa un análisis descriptivo de la evolución de la inversión
pública, principalmente en la década de los años 90. En primer lugar, se describe
la evolución de la inversión pública total y enseguida, de modo más acotado, la
del gobierno central y los gobiernos regionales, que influye directamente en el
desarrollo social y económico del país.
La inversión pública total no financiera, que incluye al gobierno central y los
gobiernos regionales, empresas públicas y municipalidades, alcanzó en 1998
poco más de $1,9 billones de pesos, monto equivalente a casi US$ 4.150 millones
(en moneda del mismo año). Esta cantidad representa un 5,7% del Producto
Interno Bruto (PIB) de ese año. Como referencia, la formación bruta de capital fijo
total del país como porcentaje del PIB, alcanzó a un 25,5%, en el mismo año8.
En comparación a la década de los 60, ha disminuido la participación
porcentual de la inversión pública en la inversión total y ha pasado a representar
una menor proporción del PIB9. La inversión privada ha pasado a ser
predominante, adquiriendo un creciente dinamismo. En términos de la
composición de la inversión pública, entre la segunda mitad de la década de los
años 60 y el mismo período de los años 90, se ha reducido fuertemente la
participación relativa de la inversión en los sectores de agricultura, industria y
vivienda, mientras se ha incrementado notoriamente la importancia relativa de la
inversión en minería (CODELCO principalmente) e infraestructura de transporte;
han experimentado una disminución menor de su importancia relativa, las
inversiones en electricidad y servicios básicos, así como en educación, mientras
ha presentado un cierto incremento la participación de la inversión en salud.
Adicionalmente, en comparación a los años 70 y 80, la inversión pública ha
evolucionado de acuerdo a pautas diferentes durante la década de los 90. A lo
largo de esta última década, como se analizará enseguida, ha aumentado la
inversión pública, especialmente la inversión del gobierno central y los gobiernos
regionales. Con estos recursos, se ha incrementado la inversión social y se ha
expandido la inversión en infraestructura de transporte contando con una
importante participación del sector privado, al mismo tiempo que se han
descentralizado las decisiones de inversión.
8 Banco Central, Boletín Mensual, Nº853, Marzo 1999. La metodología de cálculo de la formación
bruta de capital fijo (FBKF) impide en estricto rigor una comparación con la inversión pública, pues a
diferencia de la primera, esta última incluye compras de terrenos y expropiaciones.
9 En cuanto a la inversión pública en los años 60, ver: ODEPLAN, La Inversión Pública en el Período
1961-1970, Santiago, 1971; ODEPLAN, Balances Económicos de Chile 1960-1970, Ed. Universitaria,
Santiago, marzo 1973.
11
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Los cambios reseñados, representan un giro en la inversión pública respecto de
períodos precedentes. El análisis de estos cambios, permite comprender con
mayor plenitud el desempeño presente de la inversión del estado en cada uno
de los sectores de actividad en los que participa actualmente.
Por ello, resulta de especial interés, el análisis descriptivo de la evolución de la
inversión pública que se presenta a continuación.
1.1 EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA TOTAL
La inversión pública total está compuesta de la inversión que realizan tres tipos de
agrupaciones institucionales participantes, el gobierno central y gobiernos
regionales, las municipalidades y las empresas públicas, incluyendo CODELCO y
el resto de las empresas.
Durante la década de los noventa la inversión pública total (no financiera) ha
ascendido a montos cercanos a los 12,6 billones de pesos, equivalentes a
US$27.400 millones (dólares de 1998). Dicha inversión ha mostrado una tendencia
real positiva a lo largo de la década presente, con una tasa de crecimiento
anual promedio de 10,2%.
A lo largo de la década, el mayor componente de la inversión pública total, en
términos de recursos monetarios involucrados, ha sido la inversión real del
gobierno central y de los gobiernos regionales (Gráfico 1.1), la cual constituye el
objeto principal de este informe. La inversión real de dichas entidades abarcó el
56,9% de la inversión pública total acumulada durante el período de 1990 a 1998,
lo que representa un porcentaje superior a la inversión de los municipios y
empresas públicas.
La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales ha mantenido una
tasa de crecimiento real positiva a través de cada uno de los años del período
1990 a 1998, con un promedio de crecimiento de 12,5% anual, acumulando un
total superior a $7 billones, equivalentes a US$ 15.598 millones. Dicho monto
incluye la inversión de todos los ministerios y sus reparticiones, además de la
Presidencia de la República y otros organismos centrales del Estado (Congreso
Nacional, Poder Judicial, Tribunal Constitucional, Tribunales Regionales
Electorales, Tribunal Calificador de Elecciones y Contraloría).
La inversión municipal ha sido relativamente pequeña dentro del total de
inversión pública, representando solamente 7,4% de dicho total durante el
período de análisis, con una variabilidad muy pequeña en este porcentaje de
participación a lo largo de la década. Esta variable de inversión mostró un
crecimiento real positivo para casi todo el período, exceptuando ligeras caídas
en los años 1994 y 1997. Así, el crecimiento promedio anual para la inversión
municipal en el período 90 - 98 fue de 10,2%.
12
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Con respecto a las inversiones de las empresas públicas, tanto de CODELCO
como del resto, la inversión global para el período de análisis es también
significativa, alcanzando $4,49 billones (alrededor de US$ 9.770 millones),
representando el 35,6% del total de inversión pública durante el período de
análisis. Cabe destacar que los montos de inversión de este tipo de empresas
pueden tener altas fluctuaciones de un año a otro, puesto que estas inversiones
responden en gran parte a metas de productividad y competitividad de dichas
empresas, es decir, de acuerdo a criterios de mercado, los cuales son distintos de
los que orientan a la inversión de las demás instituciones del Estado, donde
priman los requerimientos asociados a necesidades de la comunidad y del
desarrollo del país. En cuanto a CODELCO, las inversiones se incrementaron con
la construcción y puesta en ejecución del proyecto minero Radomiro Tomic,
principalmente entre 1996 y 1997. Por su parte, el resto de las empresas públicas
experimentaron los mayores incrementos relativamente fuertes en su inversión
hacia la segunda mitad de la década de los 90, en lo cual incidieron las
inversiones en el Metro de Santiago y en las empresas sanitarias. En promedio, la
inversión en CODELCO creció a una tasa del 8,6% anual y la del resto de las
empresas públicas a un 12% anual.
Gráfico 1.1
Inversión pública total (no financiera)
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
1 .0 5 0 .0 0 0
8 5 0 .0 0 0
6 5 0 .0 0 0
4 5 0 .0 0 0
2 5 0 .0 0 0
5 0 .0 0 0
1990
1991
G o b .C t r a l.y R e g io n a le s
1992
1993
1994
M u n ic ip a lid a d e s
1995
E m p r . P ú b l. s in C O D E L C O
Fuentes:
Min. Hacienda, Dir. Presupuestos, Estadísticas de las Finanzas Públicas.
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público.
Nota:
Series deflactadas por IPC.
13
1996
1997
1998
C O D E LC O
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
1.2
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL Y LOS GOBIERNOS
REGIONALES
La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales es de especial
relevancia para el desarrollo económico-social del país. Ella incluye inversiones
en servicios sociales (salud, educación y otros), servicios básicos, infraestructura
de transporte e infraestructura para el desarrollo productivo del país.
A continuación se examina la trayectoria de dicha inversión durante los años 70 y
80, incluyendo los efectos de la crisis recesiva de esa última década. Enseguida,
se revisa el incremento de la inversión en la década de los 90 y la forma como se
distribuyó.
La participación que había alcanzado la inversión del gobierno central en el
gasto público total durante la segunda mitad de los años 70, se vió afectada por
la recesión de los años 80. En la coyuntura recesiva de la primera mitad de la
década de los ochenta, la crisis fiscal condujo al gobierno central a reducir su
presupuesto de gastos, incluyendo el gasto de inversión. Dada la relativa
flexibilidad de los gastos de capital en relación a los gastos corrientes, se puede
observar (Gráfico 1.2) que se produjo un efecto contractivo en la participación
de la inversión real del gobierno central dentro del total de gasto éste durante
toda la década de los 80 con respecto de los últimos años de la década
precedente.
Gráfico 1.2
Gobierno Central: participación de la Inversión Real en el Gasto Total
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
Fuentes:
DIPRES, Ministerio de Hacienda, Estadísticas de las Finanzas Públicas (varias publicaciones desde 1987).
(1986 hacia atrás)
95
96
97
98
Ministerio de Hacienda
Nota: Las cifras de inversión corresponden a la del GobiernoCentral, incluyendo inversión en funcionamiento y similares.
Durante toda la década de los 80, la inversión del gobierno central, en términos
reales, se mantuvo en volúmenes inferiores a los últimos años de la década de los
70 y no fue sino hasta 1991 que se logró sobrepasar dicho nivel (Gráfico 1.3).
14
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Gráfico 1.3
Gobierno Central: evolución de la Inversión Real
Millones de pesos de 1998
1.100.000
1.000.000
900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
Fuentes:
DIPRES, Ministerio de Hacienda, Estadísticas de las Finanzas Públicas (varias publicaciones desde 1987). Ministerio de Hacienda
(1986 hacia atrás).
Notas:
Serie deflactada por IPC. Las cifras corresponden a inversión real bruta del Gobierno Central, incluyendo inversión en
funcionamiento y similares.
Por otra parte, durante los años 80 se llevaron a cabo reformas institucionales que
permitieron culminar durante la década, la privatización del sector eléctrico y del
de telecomunicaciones. Esto permitió, durante la década siguiente, incrementar
sustancialmente el ritmo de las inversiones en estos sectores, a través de privados,
y con ello generar una mayor oferta para satisfacer la creciente demanda. Con
ello, además, se liberaron recursos para ser invertidos en otras tipologías de
inversión pública.
Paralelamente, en el período de los años 80 se estableció y consolidó un sistema
de evaluación de proyectos destinado a asegurar una mayor racionalidad en el
proceso de inversión pública.
Hacia el año 1991, la inversión pública volvió a alcanzar una participación similar
a la obtenida a finales de la década de los 70, en el gasto total del gobierno
central (ver Gráfico 1.2). A partir de 1991, la expansión de la economía y las
políticas públicas, permitieron un incremento sostenido en la inversión real, la cual
creció hasta 1998 a una tasa promedio anual de 12,5%. Así, la inversión del
gobierno central alcanza en la actualidad un monto dos y media veces superior
al volumen del año 1990 (ver Gráfico 1.3).
El incremento de la inversión pública del gobierno central en la década de los 90
se debe a dos factores. En primer lugar, al aumento de los ingresos fiscales en
correspondencia con el crecimiento de la economía, en lo que incidió también
la Reforma Tributaria de 1991. En segundo lugar, a que el uso de los mayores
recursos presupuestarios enfatizó en la inversión más que en el gasto corriente.
Así, en un contexto de crecimiento económico, la mayor disponibilidad de
recursos públicos ha hecho posible cubrir demandas insatisfechas que se habían
agudizado durante la década previa. Se ha incrementado la inversión para
15
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
enfrentar los déficits más agudos y alcanzar una base mínima, principalmente en
el ámbito social y en infraestructura de transporte. Al mismo tiempo, para lograr
un desarrollo más equilibrado del territorio, se ha impulsado una descentralización
de las decisiones de inversión hacia las regiones. Por otro lado, las políticas
públicas han estimulado la incorporación del capital privado a áreas en las que
tradicionalmente sólo actuaba el estado, mientras en la economía en su
conjunto se ha acelerado el ritmo de la inversión privada. Las inversiones brutas
en capital fijo, incluyendo la variación anual de existencias, se incrementaron 2,5
veces entre 1990 y 1998, siendo su componente principal la inversión privada.
La evolución experimentada por la inversión del gobierno central y los gobiernos
regionales durante la década de los años 90, puede apreciarse con mayor
detalle a continuación.
1.2.1 Inversión en servicios sociales y servicios básicos
En el ámbito de los servicios sociales y servicios básicos, la inversión pública se ha
orientado a enfrentar los déficits y a los proyectos de mayor impacto para la
superación de la pobreza, siendo los sectores de salud, educación y vivienda los
que han formado parte medular del esfuerzo realizado. Es así como la inversión
realizada en los principales sectores sociales, ha experimentado un ascenso
importante durante la década de los 90 en comparación a los niveles que se
tenían al iniciarse ésta (Gráfico 1.4). Entre 1990 y 1998, la inversión en el sector de
vivienda se multiplicó por dos, salud por 4 y educación por 5 veces.
Gráfico 1.4
Evolución de la inversión de los sectores sociales de Vivienda, Salud y Educación
Millones de pesos de 1998
VIVIENDA
300.000
SALUD
80.000
EDUCACIÓN
60.000
70.000
50.000
250.000
60.000
40.000
50.000
200.000
40.000
30.000
30.000
20.000
150.000
20.000
10.000
10.000
100.000
0
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
0
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de la Situación Presupuestaria.
Dirección de Presupuestos. Ministerio de Hacienda.
Nota:
La Inversión incluye fondos sectoriales e ISAR de los ministerios respectivos, además de FNDR asignado a cada uno de los
sectores.
16
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
1.2.2 Inversión en infraestructura de transporte
La década de los 90 se inició con una demanda insatisfecha, que se había
venido agudizando durante el período previo, en áreas fundamentales como
infraestructura vial, puertos y aeropuertos. En la presente década se han
realizado importantes reformas institucionales, que han provocado una
expansión de la participación privada, tanto nacional como extranjera, en áreas
de infraestructura.
Es así como la inversión privada en áreas públicas se ha materializado,
principalmente, en las concesiones de infraestructura vial interurbana. La
inversión privada en infraestructura de transporte no portuario, ya en 1997
representó cerca de un 37% del total de inversión en este rubro, como se aprecia
en el gráfico 1.5. Dicho gráfico presenta la evolución de la inversión en
infraestructura, tanto de privados como del Ministerio de Obras Públicas (MOP),
apreciándose que la inversión sumada de ambas fuentes, se ha multiplicado:
luego de que en la década de los 80 el promedio permaneció levemente
superior a US$ 200 millones anuales, en 1997 ha bordeado US$ 1.360 millones, es
decir, se ha multiplicado en más de seis veces el volumen previo.
En todo caso, la inversión pública en infraestructura de transporte ha continuado
representando un monto significativo, alrededor de la mitad de la inversión del
gobierno central, pero focalizada actualmente en los proyectos en los cuales no
habría interés privado por invertir en ellos. Además, el proceso de concesiones ha
permitido liberar recursos para cubrir necesidades de infraestructura que, debido
a escasez de recursos, antes no eran prioritarias.
Gráfico 1.5
Inversión MOP y privada en infraestructura de transporte (no portuaria)
Millones de US$ de 1995
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
Prom.
80-84
Prom.
85-89
90
91
MOP
92
93
Privada
94
95
96
97
Total
Fuente: CEPAL, Chile: Las reformas estructurales y la inversión privada en áreas de infraestructura, 1997.
Nota: La inversión MOP corresponde a inversión efectiva según los estados de gestión financiera de dicho Ministerio, de
acuerdo a datos de su División de Planeamiento. La inversión privada corresponde a gasto efectivo de inversión, de
acuerdo a datos de la Cámara Chilena de la Construcción. En ambos casos, las cifras del 2º semestre de 1997 constituyen
una estimación del respectivo organismo. Las cifras excluyen la inversión de las empresas públicas de puertos y sanitarias,
así como la inversión privada en puertos.
17
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
1.2.3. Inversión regional
Un tercer componente medular de la política de inversiones del gobierno central
durante la década de los 90, ha sido la transferencia de decisiones de inversión a
las regiones, a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y de otros
instrumentos.
El FNDR tuvo un objetivo inicial de contribuir a una compensación territorial,
cuando aún no existían los gobiernos regionales. Actualmente, es el gobierno
regional el que decide cómo se gastan los recursos del FNDR puestos a su
disposición. El FNDR ha sido una importante fuente de recursos de inversión
disponibles en los gobierno regionales y ha crecido marcadamente durante la
década de los años 90 (gráfico 1.6). De este modo, el FNDR ha aumentando su
participación en la inversión total, creciendo más que la inversión sectorial.
Además, parte de los recursos de decisión regional se han materializado a través
de dos mecanismos puestos en marcha durante esta década. En primer lugar, la
ISAR (Inversión Sectorial de Asignación Regional), definida según las normas
presupuestarias como aquella inversión de responsabilidad de un ministerio o sus
servicios, que se materializa en una región específica. Corresponde al gobierno
regional resolver la distribución de la inversión ISAR entre proyectos específicos
que cumplen los criterios de elegibilidad establecidos; ha sido complementada
por la Inversión Regional de Asignación Local (IRAL), en la cual los municipios
desempeñan un rol relevante. En segundo lugar, se han acordado Convenios de
Programación, definidos como acuerdos formales entre gobiernos regionales y
ministerios, en que se establecen las acciones relacionadas con los proyectos de
inversión que se concuerda realizar, dentro de un plazo determinado ya sea
anual o plurianual.
De este modo, la inversión de decisión regional, sumando el FNDR más la
Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) y los Convenios de
Programación, representó en 1998 cerca de 5 veces el monto que había
alcanzado en 1990 la inversión regionalizada (del FNDR), entendiendo que en la
actualidad se trata de conceptos distintos a los de aquella época, en términos
de facultades de decisión regional.
Acorde con la definición gubernamental de transferir a las regiones parte
importante de las decisiones de inversión, se ha incrementado la participación
de la inversión de decisión regional en el total de la inversión del gobierno
central, la que ha alcanzado a $292.212 millones en 1998. Al mismo tiempo, más
del 80% de los proyectos de inversión pública están actualmente siendo
evaluados técnicamente en las propias regiones.
18
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Gráfico 1.6
Evolución de la Inversión de Decisión Regional
Millones de pesos de 1998
3 0 0 .000
2 5 0 .000
2 0 0 .000
R e s t o I.D .R .
1 5 0 .000
1 0 0 .000
F .N .D .R .
5 0 .0 0 0
0
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
Fuentes:
Datos FNDR - 1986: Intendencias regionales, Balances Presupuestarios FNDR. 1987 a 1990: Subsecretaría de
Desarrollo Regional (SUBDERE). 1991 a 1998: MIDEPLAN, Serie Regionalizada de la Inversión Pública Efectiva.
Datos IDR - 1986 a 1990: Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE); 1991 - 1998: MIDEPLAN, Serie
Regionalizada de la Inversión Pública Efectiva.
Notas: Resto I.D.R. incluye ISAR, IRAL, y Convenios de Programación. Series deflactadas por IPC.
19
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
II. ESTRUCTURA DE LA INVERSIÓN PÚBLICA
Después de revisar la evolución de la inversión del gobierno central y gobiernos
regionales en la última década, resulta importante conocer cuál es su estructura
actual. El propósito de este capítulo es mostrar la composición de dicha inversión,
así como de las empresas públicas de servicios y transporte, según sus sectores
de destino, durante los años recientes y en particular, desde 1995 hasta 1998.
El análisis descriptivo de este capítulo se concentra en la inversión del gobierno
central y los gobiernos regionales que alcanza al 57,3% de la inversión pública
entre 1995 y 1998, así como en las empresas públicas de servicios y transportes
que abarcan 11,5%, sumando ambas 68,8% (Gráfico 2.1).
Las demás fuentes de inversión no serán incluidas en este capítulo. Como se ha
señalado, ello obedece por un lado, a que las inversiones de las empresas
públicas productoras de bienes (CODELCO, ENAP y ENAMI) se orientan hacia
metas de productividad y competitividad distintas a las inversiones que
constituyen el objeto de este informe. Por otra parte, como también se ha
indicado, las inversiones de las municipalidades con fondos propios, no son
clasificables por sectores como es el objetivo de este capítulo, debido a
limitaciones de la información disponible. Las empresas productoras de bienes,
representan el 23,8% de la inversión pública total y las de municipalidades con
fondos propios alcanzan al 7,3%. Este último porcentaje es relativamente menor,
pero los municipios cuentan también con inversiones financiadas con fondos
regionales.
Gráfico 2.1
Inversión pública total (no financiera), acumulado 1995 - 1998
Porcentajes del total
M unicipalidades
7 ,3%
C O D E LC O
1 8 ,2 %
G o bierno C entral y
ENAP
4 ,4 %
ENAM I
1,2%
G o bierno s
R e gio n a l e s
5 7 ,3 %
Resto Empresas
P úblicas
1 1 ,5 %
Fuentes:
Contraloría General de la República y Dirección de Presupuestos del Min. Hacienda.
ENAP y ENAMI: información proporcionada por cada empresa.
20
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
En este capítulo se presenta, en primer lugar, un análisis relativamente agregado
de la inversión por sectores, incluyendo su distribución territorial en las diversas
regiones del país. Enseguida, se analiza con mayor detalle cada uno de los 15
sectores en los cuales se ha clasificado el destino de la inversión, considerando
los siguientes aspectos: los montos e importancia relativa de las inversiones por
subsector, los destinos principales de las inversiones, la distribución territorial de la
inversión, las fuentes de financiamiento, las principales instituciones responsables
y las políticas actuales. Finalmente, se elabora una síntesis de la información
desagregada previamente presentada.
Para analizar la composición de la inversión por sectores, se utiliza la metodología
expuesta inicialmente10.
2.1 COMPOSICIÓN DE LA INVERSIÓN POR SECTORES
Considerando el conjunto de la inversión del gobierno central y de los gobiernos
regionales, así como de las empresas públicas de servicios y transporte, de
acuerdo a las cifras registradas, los principales sectores de inversión,
corresponden a Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, Agua Potable y
Alcantarillado, y Salud, abarcando a un 80,8% del total (Gráfico 2.2). El sector de
infraestructura de transporte, principalmente (como se observará más adelante)
vialidad interurbana y urbana, concentra parte importante de la inversión total.
Gráfico 2.2
Inversión en principales sectores, acumulado 1995 - 1998
Porcentaje del total de inversión pública y millones de pesos de 1998
S a lu d
5 ,1 %
A g u a P o t a b le y
9 ,8 %
A lc a n t a rilla d o
V iv ie n d a y D e s a rro llo
2 0 ,6 %
Urbano
4 5 ,4 %
T ra n s p o rte
0
5 0 0 .0 0 0
1 .0 0 0 .0 0 0
1 .5 0 0 .0 0 0
2 .0 0 0 .0 0 0
2 .5 0 0 .0 0 0
Fuentes:
Contraloría General de la República (inversión sectorial); reparticiones y servicios reclasificados por sectores.
BIP-MIDEPLAN (FNDR).
Dirección de Presupuestos (empresas públicas).
Nota:
Incluye inversión sectorial, FNDR y empresas públicas no productoras de bienes.
10
Ver capítulo Metodología.
21
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Aunque con montos menores, también se encuentran entre los principales
sectores de inversión, considerando la importancia de los montos invertidos,
Defensa y Seguridad Ciudadana, Educación y Cultura, y Silvoagropecuario
(Gráfico 2.3). Les sigue en términos de volumen de inversión, un segundo grupo
de sectores, compuesto por Justicia, Industria y Turismo, Energía e Inversión Social.
Cabe considerar que los montos relativos de las inversiones, pueden ser
independientes de la magnitud de su impacto, es decir, inversiones en sectores y
proyectos de montos relativamente menores pueden alcanzar un alto impacto.
Por otro lado, la inversión en medio ambiente es sustancialmente mayor al
porcentaje consignado en el Gráfico 2.3, si se considera un conjunto de
inversiones públicas en este ámbito que serán analizadas más adelante.
Gráfico 2.3
Inversión en sectores de menor monto, acumulado 1995 - 1998
Porcentaje del total de inversión pública y millones de pesos de 1998
0 ,1 %
P esca
M e d io
0 ,2 %
A m b ie n t e
E d ific a c ió n p ú b lic a
0 ,3 %
R e c u rs o s H í d ric o s y
0 ,3 %
D e f e n s a s F lu v ia le s
0 ,3 %
M in e r í a
D e p o rte y
0 ,4 %
R e c re a c ió n
0 ,4 %
C o m u n ic a c io n e s
0 ,9 %
In v e r s ió n S o c ia l
1 ,0 %
Energía
In d u s t ria , C o m e r c io ,
1 ,2 %
F in a n z a s y T uris m o
2 ,2 %
J u s t ic ia
3 ,2 %
S ilv o a g ro p e c u a rio
D e f e n s a y S e g u rid a d
3 ,3 %
C iu d a d a n a
3 ,4 %
E d u c a c ió n y C u lt u r a
0
5 0 .0 0 0
1 0 0 .0 0 0
1 5 0 .0 0 0
2 0 0 .0 0 0
Fuentes:
Contraloría General de la República (inversión sectorial); reparticiones y servicios reclasificados por sectores.
BIP-MIDEPLAN (FNDR).
Dirección de Presupuestos (empresas públicas).
Notas:
Incluye inversión sectorial, FNDR y empresas públicas no productoras de bienes.
22
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Entre los sectores que han acumulado un mayor ritmo (tasas) de crecimiento
promedio de la inversión total durante los años analizados, se encuentran
Comunicaciones, Educación y Medio Ambiente (Cuadro 2.1).
Cuadro 2.1
Inversión pública por sectores
Inversión gobierno central, gobiernos regionales y empresas del Estado
Total anual, acumulado y participación porcentual
SECTOR
1. Transporte
2. Vivienda y Desarrollo Urbano
3. Salud
4. Agua Potable y Alcantarillado
5. Educación y Cultura
6. Silvoagropecuario
7. Justicia
8. Pesca
9. Defensa y Seguridad Ciudadana
10. Deporte y Recreación
11. Industria, Com., Finanzas y Turismo
12. Energía
13. Minería
14. Comunicaciones
15. Multisectorial
15.1. Medio Ambiente
15.2. Inversión Social
15.3. Edificación pública
15.4. Recursos Hídricos y Def. Fluviales
15.5. Otros Multisectorial
Resto
Total
Millones de pesos de 1998
Totales por año
1995
1996
1997
435.350
583.924
566.966
247.075
256.067
245.040
62.329
65.595
60.896
101.566
103.691
124.402
24.390
43.985
36.392
28.416
32.474
41.698
20.871
18.766
37.442
1.712
1.349
2.221
35.080
35.343
39.722
2.818
4.486
4.823
8.577
13.063
18.087
11.007
9.142
13.952
4.092
4.425
3.538
1.256
2.434
7.410
1998
597.993
242.856
56.080
143.460
57.730
51.720
26.984
1.893
47.816
4.071
18.385
13.181
2.705
10.154
Total 1995-98
Monto
%
2.184.234
45,4
991.038
20,6
244.901
5,1
473.119
9,8
162.497
3,4
154.308
3,2
104.062
2,2
7.175
0,1
157.960
3,3
16.197
0,4
58.113
1,2
47.282
1,0
14.761
0,3
21.253
0,4
1.533
10.131
3.068
2.476
2.200
28.908
1.407
10.882
3.443
3.286
4.252
13.707
2.555
10.800
3.407
3.627
4.576
14.989
3.199
9.656
3.168
3.375
5.619
20.067
8.693
41.469
13.087
12.764
16.646
77.670
0,2
0,9
0,3
0,3
0,4
1,6
1.032.852
1.211.720
1.242.545
1.320.112
4.807.230
100
Fuentes:
Contraloría General de la República (Sectorial); reparticiones y servicios reclasificados por sectores.
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR); Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos (fondos empresas).
Notas:
Se incluye exclusivamente la inversión real del gobierno central y los gobiernos regionales, más la inversión de las empresas
del estado.
Se excluye la inversión de empresas productivas (CODELCO, ENAMI Y ENAP) y de las municipalidades con recursos propios.
La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales corresponde a inversión efectiva (montos pagados), incluyendo
gastos de inversión para funcionamiento y similares.
La categoría "resto" del FNDR corresponde a la diferencia entre el monto total registrado por Contraloría y por BIP-MIDEPLAN.
Se incluye en las columnas Sectorial, la Inversión Regional de Asignación Local (IRAL), del Ministerio del Interior y del Ministerio
de Planificación.
A partir de la información presentada en el cuadro 2.2 es posible verificar que del
volumen total de la inversión pública por sectores, acumulada entre los años 1995
y 1998, el 74 % proviene de fuentes sectoriales, el 10% se materializa con recursos
FNDR y el 16% restante proviene de empresas públicas.
23
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Cuadro 2.2
Inversión pública por sectores:
Inversión del gobierno central, gobiernos regionales y empresas del Estado
Millones de pesos de 1998
1995
SECTOR
Sectorial
1. Transporte
348.290
2. Vivienda y Desarrollo Urbano
246.110
3. Salud
52.831
4. Agua Potable y Alcantarillado
9.251
5. Educación y Cultura
2.746
6. Silvoagropecuario
26.230
7. Justicia
20.224
8. Pesca
1.321
9. Defensa y Seguridad Ciudadana
33.771
10. Deporte y Recreación
2.800
11. Industria, Comercio, Finanzas y Turismo
7.488
12. Energía
1.480
13. Minería
1.579
14. Comunicaciones
512
15. Multisectorial
15.1. Medio Ambiente
1.317
15.2. Inversión Social
9.812
15.3. Edificación pública
2.801
15.4. Recursos Hídricos y Defensas Fluviales
2.092
15.5. Otros Multisectorial
507
Resto
13.840
Total
785.001
SECTOR
Sectorial
1. Transporte
475.155
2. Vivienda y Desarrollo Urbano
244.173
3. Salud
52.172
4. Agua Potable y Alcantarillado
14.485
5. Educación y Cultura
3.979
6. Silvoagropecuario
38.379
7. Justicia
35.358
8. Pesca
1.356
9. Defensa y Seguridad Ciudadana
36.956
10. Deporte y Recreación
4.008
11. Industria, Comercio, Finanzas y Turismo
11.202
12. Energía
1.735
13. Minería
2.832
14. Comunicaciones
832
15. Multisectorial
15.1. Medio Ambiente
2.137
15.2. Inversión Social
10.415
15.3. Edificación pública
2.877
15.4. Recursos Hídricos y Defensas Fluviales
2.687
15.5. Otros Multisectorial
1.156
Resto
11.449
Total
953.344
1996
FNDR
Empresas Sectorial
16.032
71.028
430.841
965
254.385
9.498
54.265
7.888
84.427
11.134
21.643
3.144
1.347
839
30.114
647
17.404
392
952
1.308
31.446
18
4.430
277
813
10.742
9.526
1.819
393
2.119
1.779
110
634
998
216
319
266
384
1.693
15.067
87.992
159.859
1.303
10.068
2.306
2.567
652
11.638
881.985
FNDR
Empresas
25.482
127.602
1.682
11.330
12.062
80.495
40.842
2.191
169
1.362
397
3.897
55
508
1.813
7.323
331
2.316
57
1.379
104
814
1.137
719
3.738
2.069
115.961
213.774
1997
1998
FNDR
Empresas Sectorial
25.802
66.009
465.497
867
240.925
8.724
44.804
10.824
99.094
20.939
32.412
3.462
3.033
286
46.413
2.084
25.438
865
1.275
2.765
44.321
815
2.423
575
6.310
12.332
12.217
1.105
414
292
2.349
94
6.484
1.075
FNDR
Empresas
33.927
98.569
1.932
11.276
6.570
115.951
54.268
4.636
671
1.546
618
3.496
1.648
845
5.209
12.076
356
0
278
8.801
418
386
531
940
3.619
3.540
110.727
178.474
1.286
8.773
3.110
2.565
927
14.245
943.262
1.913
883
58
810
4.750
5.745
147.649
229.201
Fuentes:
Contraloría General de la República (inversión sectorial); reparticiones y servicios reclasificados por sectores.
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR).
Dirección de Presupuestos Min. Hacienda y Empresas Sanitarias (empresas públicas).
Notas:
Se incluye exclusivamente la inversión real del gobierno central y los gobiernos regionales y la inversión de empresas públicas de
servicios, sanitarias y de transportes. Se excluye la inversión de CODELCO, ENAP y ENAMI y de municipalidades con recursos propios.
La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales corresponde a inversión efectiva (montos pagados), incluyendo gastos
de inversión para funcionamiento y similares. Se incluye en las columnas Sectorial, la inversión IRAL del Min. Interior y MIDEPLAN.
La categoría "resto" del FNDR corresponde a la diferencia entre el monto total registrado por Contraloría y por BIP-MIDEPLAN.
24
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.2 DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LA INVERSIÓN POR SECTORES
Para visualizar de modo más completo la inversión pública en los diversos
sectores, resulta de interés conocer la distribución territorial de la inversión a lo
largo de las trece regiones que componen el país, durante los años recientes. Ello
se aprecia a continuación, en primer lugar, en la distribución territorial de la
inversión total y en segundo lugar, según sectores de actividad.
En cuanto a la distribución de la inversión total en los últimos cuatro años, el 25,4%
se ha concentrado en la Región Metropolitana, lo que constituye un indicador del
grado de descentralización de la inversión pública en el país (Gráfico 2.4). Le
siguen en importancia las regiones V y VIII, con participaciones del 10,5% y 10,6%
respectivamente.
Gráfico 2.4
Inversión por regiones, acumulado 1995 - 1998
Porcentajes del total
30%
2 5 ,4 %
25%
20%
15%
1 0 ,5 %
1 0 ,6 %
10%
4 ,2 %
3 ,0 %
III
3 ,7 %
II
5 ,9 %
5%
5 ,8 %
8 ,3 %
7 ,4 %
6 ,3 %
2 ,8 %
2 ,9 %
3 ,2 %
No Reg.
XII
XI
X
IX
VIII
VII
VI
R.M
V
IV
I
0%
Fuente: MIDEPLAN, Serie Regionalizada de la Inversión Pública Efectiva.
Nota: Las cifras excluyen la inversión municipal incluida en el documento citado
La distribución territorial de la inversión según los sectores en que ésta participa,
puede apreciarse a través de la regionalización de la inversión en los sectores o
subsectores principales, entendiendo por éstos los que han representado
elevados montos invertidos, los cuales en conjunto abarcan a gran parte del total
invertido: los subsectores de Transporte Caminero y de Vialidad Urbana
pertenecientes al sector Transporte, la inversión Habitacional del sector Vivienda,
los sectores de Salud, Agua Potable y Alcantarillado, Educación y Cultura y
Silvoagropecuario 11.
Entre los sectores o subsectores con mayor volumen de inversión entre 1995 y
1998, los que presentan una menor concentración en la Región Metropolitana
Se carece de información suficiente para una adecuada cuantificación de la inversión por
regiones en el resto de los sectores.
11
25
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
corresponden a Silvoagropecuario y Transporte caminero, mientras que la mayor
concentración territorial se observa en Salud, Vivienda (Habitacional) y Vialidad
urbana (Cuadro 2.3). Esta distribución territorial por sectores explica en gran
medida la composición regional de la inversión total revisada en el párrafo
anterior, pues las inversiones en sectores a los que se dirigen fuertes volumenes de
recursos, como el de transporte caminero, han sido marcadamente
desconcentradas.
Cuadro 2.3
Destinos de la inversión en sectores o subsectores principales, por regiones,
acumulado 1995 - 1998
Porcentaje del total y mill. pesos de 1998
% de participación por Región
Subsector
I
II
III
IV
V
VI
VII
Transporte Caminero
2,7
5,2
3,5
5,8
6,2
8,0
9,2
VIII
IX
Vialidad Urbana
2,4
4,8
2,1
4,8 17,0
6,5
4,2 11,8
5,2
Vivienda (Habitacional)
3,0
3,1
1,6
6,0
9,5
6,5
7,3 11,3
6,9
Salud
4,3
1,9
1,5
4,2
5,4
2,7
2,9
7,8
Agua Potable y Alcantarillado
8,4
5,2
4,5
5,9 20,1
5,9
5,7
7,6
Educación y Cultura
6,1
8,0
5,4
6,9
8,3
7,6
Silvoagropecuario
2,0
0,6
6,6 27,3
3,1
1,8
X
Total País
XI
XII R.M. N.r.
3,9
4,0
4,5
2,3
4,1 30,1
0,1 100
446.993
6,8
1,1
1,8 34,2
0,8 100
721.416
2,3
7,1
1,5
1,3 40,9 16,2 100
251.668
4,9
5,1
1,6
2,4 21,5
1,1 100
473.119
7,6 10,1
5,5 11,9
4,1
1,8 16,5
0,1 100
154.298
6,5 26,8
3,6
1,8
1,9
5,0 12,0 100
135.763
9,6 13,1 14,1
1,1
5,5
%
Monto
9,2 100 1.066.775
Fuentes: MOP (sectorial Transporte Caminero y Vialidad Urbana); MINVU (sectorial Vialidad Urbana y Vivienda); MINSAL (sectorial
Salud); Empresas Sanitarias y MOP (sectorial Agua Potable y Alcantarillado); BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (Educación y Cultura,
Silvoagropecuario y FNDR).
Notas:
BIP incluye el 95% y 88% de la inversión total de los sectores de Educación y Cultura y Silvoagropecuario, respectivamente.
Inversión en Salud corresponde a gasto devengado, por tanto difiere ligeramente del monto expresado en el cuadro 2.1.
Incluye inversión sectorial, FNDR y empresas públicas sanitarias.
Debido a las fuentes de datos disponibles para los sectores de Salud, Educación y Silvoagropecuario, no es posible sumar la
participación de cada región en el conjunto de los principales sectores o subsectores.
N.r.: No regionalizado.
El sector de mayor relevancia en términos de los montos que involucra, es el
subsector de transporte caminero, que muestra una distribución territorial con
niveles de concentración de la inversión comparativamente bajos en relación al
resto. La inversión materializada en infraestructura de transporte caminero supera el
10% en sólo dos regiones, la IX Región y la X Región.
En contraste, en el subsector de vialidad urbana alrededor del 60% de la inversión
se ha materializado en las regiones Metropolitana, V y VIII, entre las cuales la
primera abarca el 30,1% del total. En estas tres regiones se ubican los centros
poblacionales más grandes del país y por tanto, los de mayor flujo vehicular.
Una situación parecida a la anterior es la que se manifiesta en el subsector
vivienda (habitacional), en el que se observa una concentración de la inversión
principalmente en las regiones Metropolitana, VIII y V, que en conjunto alcanzan
al 55% del total, destacándose la Región Metropolitana con un 34,2%.
En salud, la Región Metropolitana registra el 40,9% de la inversión, proporción que
se asemeja a la distribución poblacional del país. El resto de los recursos muestran
una leve concentración en la VIII y X Región. Es importante indicar que la
información no regionalizada alcanza a 16,2% del total del sector, de manera que
26
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
el análisis del sector conlleva algunas limitaciones que no se dan en los otros
sectores.
En agua potable y alcantarillado, las regiones Metropolitana y la V concentran el
41,6% de la inversión. Más adelante se verá que la gran inversión en la V Región se
asocia principalmente a un megaproyecto de colectores de aguas.
La inversión en educación presenta una distribución territorial con un menor grado
de concentración que otros sectores o subsectores. La inversión materializada en
educación supera el 10% en sólo tres regiones, la VIII Región, la X Región y la Región
Metropolitana.
Más de la mitad de la inversión en el sector silvoagropecuario se ha concentrado
en dos regiones, la IV Región y la VIII Región, con 27,3% y 26,8% del total,
respectivamente. Como se verá más adelante, ello se asocia principalmente a la
realización de obras de riego en dichas regiones.
La distribución territorial de la inversión, será revisada con mayor detalle en el
análisis de cada uno de los sectores a los que se dirige la inversión pública, lo que
se presenta en las páginas siguientes.
27
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.3 INVERSIÓN POR SECTORES
2.3.1 SECTOR TRANSPORTE
Comprende toda aquella asignación de recursos tendiente a mejorar el
desplazamiento por vías de transporte terrestre, aéreo, ferroviario, marítimo, fluvial
y lacustre, así como el desplazamiento peatonal.
Monto e importancia relativa de las inversiones por subsector
La inversión pública en este sector se ha concentrado principalmente en los
subsectores de transporte caminero y de vialidad urbana (transporte urbano y
vialidad peatonal). En comparación, han alcanzado un monto relativamente
menor las inversiones de empresas públicas y el resto de las inversiones del MOP
en transporte aéreo, ferroviario, marítimo, fluvial y lacustre.
Cuadro 2.4
Inversión pública en transporte
Transporte caminero
Vialidad urbana
Empresas públicas
Resto
TOTAL
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Año
1995
1996
1997
1998
210.105
271.841
293.666
291.163
100.248
119.379
109.522
117.845
71.028
127.602
66.009
98.569
53.969
65.102
97.769
90.416
435.350
583.924
566.966
597.993
TOTAL 95-98
Monto
%
1.066.775
48,8
446.993
20,5
363.208
16,6
307.258
14,1
2.184.234
100
Fuentes:
Dirección de Vialidad, Ministerio de Obras Públicas.
División de Desarrollo Urbano, MINVU.
Dirección de Presupuestos, M. Hacienda
BIP-MIDEPLAN, Julio 1999: para gobiernos regionales (FNDR).
Nota:
El Resto incluye principalmente Obras Portuarias, Aeronáutica, Aeropuertos y Concesiones.
La inversión en infraestructura vial, que incluye transporte caminero y vialidad
urbana, alcanzó conjuntamente un total acumulado de $1,513 billones entre
1995 y 1998 (Cuadro 2.4). La mayor parte de esta inversión se ha dirigido a
transporte caminero, es decir, a la red vial que conecta las ciudades y otros
centros poblados o zonas del país. En contraste, las inversiones en vialidad
urbana representan menos de la tercera parte del total vial. Esta proporción sería
algo mayor si se considera la inversión en el metro de Santiago, principalmente la
Línea 5, por $290.229 millones en el mismo período (ver Anexo 2).
Con inversiones de montos comparativamente menores (14,1% del total del
sector), se encuentran los subsectores de transporte aéreo, transporte marítimo,
transporte ferroviario y Administración de Concesiones del MOP (ver Resto en
cuadro 2.4).
Cabe destacar dentro de ese grupo, las inversiones que realiza la Administración
del Sistema de Concesiones del MOP, la cual fue responsable de la inversión de
alrededor del 6% de la inversión total del sector durante el período de análisis.
28
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Esta dependencia demandó recursos de inversión para expropiaciones,
inspección fiscal, pago de IVA, subsidios y estudios.
La primera de estas variables, las expropiaciones, implica la compra de terrenos
por parte del Estado para hacer factible la ejecución de las obras por parte del
sector privado. También se incluye en este ítem el pago que hacen los privados
de esos terrenos que luego deben comprar al Estado. La segunda variable
corresponde a la inversión en inspección fiscal que debe hacer el MOP para
asegurarse el pleno cumplimiento del concesionario de las condiciones pactadas
en los contratos. La tercer variable, pago de I.V.A., consiste en la devolución de
este tributo que debe hacer el Estado a las empresas concesionarias de las obras.
Por su parte, los subsidios corresponden al pago estatal que se realiza cuando el
proyecto no alcanza el nivel mínimo de beneficios garantizados en el contrato.
Finalmente, los estudios se refieren principalmente a la formulación de perfiles de
nuevos proyectos de concesión de obras públicas en las diversas regiones del
país.
Por último, en los cuatro últimos años también se materializaron inversiones de
empresas públicas en el sector transporte, con un 16,6% del sector (Cuadro 2.4)
incluyendo Metro, Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI), Ferrocarriles del
Estado (EFE), Transporte Marítimo Chiloé Aysén y la Empresa de Abastecimiento
de Zonas Aisladas (ver Anexo 2).
Complementando la inversión pública en el sector transporte, se han agregado
importantes montos invertidos por el sector privado a través del mecanismo de
concesiones 12.
Con respecto de la inversión total en infraestructura vial, ésta se ha subdividido
en tres categorías, transporte caminero, vías urbanas estructurantes y “resto de
vías urbanas” (Cuadro 2.5).
Cuadro 2.5
Inversión pública en infraestructura vial según clases de vías,
acumulado 1995 - 1998
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Transporte
Vías urbanas
Resto vías
Caminero
estructurantes
urbanas
Fuente de financiamiento
Monto
%
Monto
%
Ministerio de Obras Públicas
944.151
88,5
107.248
56,6
ISAR (MOP y MINVU)
71.580
6,7
33.230
12,9
104.811
6,9
79.003
41,7
178.337
69,2
257.340
17,0
SERVIU (MINVU)
Gobiernos regionales (FNDR)
Total
% del total de infraest. vial
Monto
%
TOTAL
infraestr. vial
Monto
%
1.051.398
69,5
51.044
4,8
3.215
1,7
45.960
17,8
100.219
6,6
1.066.775
100
189.465
100
257.528
100
1.513.768
100
70,5
12,5
17,0
100
Fuentes: Ministerio de Obras Públicas: Dirección de Vialidad MOP.
ISAR: Dirección de Vialidad MOP (Transp. Caminero) y División de Desarrollo Urbano MINVU (Resto vías urbanas).
SERVIU (MINVU): División de Desarrollo Urbano, MINVU; los datos corresponden a los programas de vialidad urbana y
pavimentación (mantención, emergencia, vialidad intermedia, pavimentos participativos y gestión de tránsito),
denominados en el cuadro “Vías urbanas estructurantes” y “resto vías urbanas” respectivamente.
Gobiernos regionales (FNDR) : BIP-MIDEPLAN, Julio 1999; vías urbanas estructurantes: identificación a partir de descriptores de
fichas EBI de proyectos seleccionados.
Nota: No se incluyen aportes privados ni empresas públicas.
12
Más detalles respecto de este tema se describen en la sección 1.2.2. del Capítulo I.
29
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Como se mencionó anteriormente, cabe destacar la importancia en cuanto a
montos, del transporte caminero, representando el 70,5% del total en obras viales
(Cuadro 2.5). Por su parte, la inversión en vías urbanas estructurantes, compuestas
por las principales vías urbanas, ha alcanzado un monto relativamente
importante, un 12,5% del total vial, aunque algo inferior al resto de las vías
urbanas.
En infraestructura vial no sólo se incorpora inversión del MOP sino que también del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo a través de la inversión que éste realiza en vías
urbanas estructurantes y en el “resto de vías urbanas” (Cuadro 2.5).
Finalmente, también forman parte de la inversión en infraestructura vial los fondos
que se aportan a través del FNDR, los cuales representan el 6,6% del total de este
tipo de inversión.
Destinos principales de las inversiones
Transporte caminero
El subsector transporte caminero, incluye los caminos e infraestructuras
complementarias, de carácter nacional, regional y comunal, que unen ciudades,
pueblos, localidades rurales o que permiten el acceso a zonas productivas,
turísticas, países vecinos, etc.
Los destinos de la inversión en transporte caminero pueden apreciarse
clasificando los proyectos en las diversas clases de caminos (Cuadro 2.6).
Cuadro 2.6
Transporte caminero:
destinos de proyectos de inversión, según clases de caminos, 1998
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Clases de caminos
Monto
Caminos nacionales
%
116.563
40,0
Caminos regionales principales
36.120
12,4
Caminos regionales secundarios
36.230
12,4
Caminos comunales
84.959
29,2
Obras fluviales de la red vial
10.200
3,5
No clasificables
7.092
2,4
Total proyectos
291.163
100
Fuentes:
Ministerio de Obras Públicas: Dirección de Vialidad MOP;
Gobiernos regionales (FNDR) : BIP-MIDEPLAN, Julio 1999.
Notas:
Reclasificación de MIDEPLAN considerando descriptores del BIP.
Se excluye inversión de empresas.
30
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Tomando 1998 como año de referencia, dicha clasificación establece las
siguientes distinciones:
a) Son caminos nacionales el camino longitudinal, los que unen el longitudinal
con las capitales regionales, con puertos y/o aduanas marítimas mayores, y
con aeropuertos internacionales.
b) Son caminos regionales principales aquellos no clasificados como
nacionales, que unen un camino nacional con una capital provincial o con tres
capitales comunales y aquellos que unen capitales provinciales con dos
capitales comunales o con la frontera pasando por una capital comunal.
c)
Son caminos regionales secundarios aquellos no clasificados como
nacionales ni regionales principales, que son el acceso principal a las capitales
comunales y a zonas pobladas de más de 1.500 habitantes.
d) Son caminos comunales todos los caminos no clasificados como nacionales
o regionales.
Como se observa en el Cuadro 2.6, los mayores montos de inversión, se
concentran en los caminos nacionales, 40% del total. Les siguen en importancia
de volúmenes invertidos, los caminos comunales con 29,2% y los regionales con
24,8%.
El estándar de los caminos nacionales es normalmente superior al resto,
frecuentemente asfalto u hormigón, por lo cual el costo por kilómetro es mayor.
En general, en la red básica, integrada por caminos nacionales y regionales con
un relativamente elevado flujo vehicular, los costos por kilómetro de las obras son
mayores que en los caminos comunales. Una excepción de esto son las sendas
de penetración (incorporadas en la clasificación como caminos comunales), que
corresponden a caminos que incorporan zonas con problemas de accesibilidad;
frecuentemente, estas sendas implican la apertura de caminos nuevos y debido
a sus características presentan altos costos por kilómetro.
En términos de longitud (kilometraje), entre 1995 y 1998 la mayor inversión fue
materializada en la red de caminos comunales. Cabe resaltar que este tipo de
caminos tienen una mayor longitud total en comparación a los demás tipos de
caminos13.
Por otro lado, la mayor parte de la inversión en transporte caminero se orienta a
mantener el patrimonio constituido por los 80 mil kilómetros de caminos existentes
en el país. Los pavimentos nuevos terminados en los años recientes a través de
inversiones públicas, han abarcado unos 400 kilómetros anuales, en promedio.
De este modo, el destino de las inversiones en caminos puede apreciarse de
acuerdo al tipo de obras que se llevan a cabo (Cuadro 2.7).
De acuerdo a datos del MOP, los caminos comunales abarcan un 71% del total de la red vial
nacional.
13
31
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Cuadro 2.7
Transporte caminero y urbano:
destinos de los proyectos de inversión según tipos de proyectos, 1998
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Transporte caminero
Vialidad urbana
Tipos de proyectos
Monto
Vías existentes
%
Monto
%
257.693
88,5
47.301
40,9
Conservación y reparación
116.466
40,0
11.488
9,9
Reposición
37.050
12,7
6.342
5,5
Mejoramiento
104.177
35,8
29.471
25,5
58,2
Vías nuevas
21.722
7,5
67.355
Ampliación
1.668
0,6
3.331
2,9
Construcción y habilitación
20.054
6,9
64.872
56,2
Resto
11.747
4,0
273
0,2
Total
291.163
100
115.778
100
Fuentes:
Transporte Caminero: Dirección de Vialidad, MOP. Para FNDR: BIP-MIDEPLAN, julio 1999.
Vialidad Urbana: Para MINVU (SERVIU) y FNDR: BIP-MIDEPLAN, julio 1999. Para MOP: Dirección de Vialidad.
Notas:
Vialidad urbana Incluye: Vías Urbanas Estructurantes y Resto Vías. El BIP registra una proporción de inversión
inferior al total del subsector.
Resto incluye en transporte caminero: equipamiento (maquinarias y equipos de vialidad), explotación (plazas
de peaje), seguridad vial (señalización, pasarelas y ciclovías), principalmente.
Según se muestra en el cuadro anterior, 88,5% del volumen total de inversión en
transporte caminero se dirige a vías existentes y corresponde principalmente a la
conservación vial, es decir, aquellas inversiones que tienen por finalidad evitar el
deterioro acelerado de la carpeta de rodado, postergando su reposición. Esto
abarca la conservación tanto de la red básica nacional como de la comunal, de
las obras fluviales de la red vial, de los túneles y de otras infraestructuras camineras.
Esta mayor importancia relativa de la conservación, en términos de volúmenes de
inversión, obedece a que el desgaste es un problema existente en la totalidad de
la red vial del país, por lo que las obras requeridas para devolverles a los caminos
sus estándares mínimos involucran montos considerables de inversión.
Un lugar relevante en las inversiones del sector transporte caminero, lo ocupan las
inversiones en mejoramiento, destinadas a elevar los estándares en las rutas, sea en
el trazado o en la calidad de la carpeta. Los mejoramientos de trazado aumentan
la calidad del servicio mediante cambios en la trayectoria del camino (por
ejemplo, disminución de la curvatura o las pendientes en un camino). Los
mejoramientos de la carpeta consisten en un cambio del tipo de carpeta de
rodado, a una de mejor calidad (por ejemplo, pavimentación de un camino de
ripio, ripiadura de un camino de tierra).
También adquieren importancia en términos de los montos invertidos, las
inversiones en reposición, que consisten en renovar parcial o completamente la
carpeta de rodado deteriorada, incluyendo las obras básicas necesarias (por
ejemplo, repavimentación de una mezcla de hormigón, recapado con mezcla
asfáltica o caminos de ripio que se requiere volver a enripiar). Esto incluye tanto
caminos de diversas clases, como puentes, señales y otras infraestructuras
complementarias.
32
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Por otro lado, las inversiones en vías nuevas abarcan 7,5% de la inversión en
infraestructura de transporte caminero. Ellas abarcan principalmente las inversiones
en construcción de caminos nuevos, por ejemplo, de caminos de penetración,
caminos costeros o pasos fronterizos, que incorporan zonas con problemas de
accesibilidad.
Las ampliaciones, por su parte, consisten en el aumento de la capacidad vehicular
de un camino (por ejemplo, construcción de segundas calzadas).
Frecuentemente, las ampliaciones enfrentan problemas derivados del uso intensivo
de las vías.
Así, las inversiones públicas, de diversa magnitud, se han concentrado en la
conservación, reposición y mejoramiento de los caminos existentes, mientras la
construcción de nuevas rutas y la ampliación de las existentes ocupa actualmente
una proporción de recursos comparativamente menor.
Las principales inversiones en ampliación o construcción de rutas, que
frecuentemente apuntan a resolver problemas de saturación, han sido
concesionadas y ello contribuye a que la inversión pública en este tipo de
proyecto sea comparativamente menor.
A este último tipo de inversiones ha estado destinada la mayor parte de la
participación privada a través del mecanismo de concesiones viales interurbanas.
Las inversiones materializadas a través de estas concesiones se han destinado a
diversos tramos de la ruta Norte-Sur del país (Ruta 5), así como al Túnel El Melón,
Camino de la Madera y Acceso Sur de Concepción, Acceso Norte a Concepción,
Ruta Santiago-San Antonio, Camino Puchuncaví-Nogales.
La participación privada ha permitido concentrar las inversiones con
financiamiento público, hacia necesidades de transporte interurbano que no son
de interés privado.
Vialidad urbana
Las inversiones en infraestructura vial urbana, se refieren a obras en la red de vías o
arterias y nudos o intersecciones que proveen una cierta capacidad de transporte
al flujo vehicular y peatonal, en una ciudad o centro poblado.
La inversión en vías urbanas estructurantes, es decir, en las vías principales,
concentra parte importante de la inversión del subsector de transporte urbano
(Cuadro 2.5). Estas vías estructurantes abarcan las principales vías urbanas
intercomunales definidas por la Ley y Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones, e incluyen las vías urbanas declaradas caminos públicos por el
Ministerio de Obras Públicas. Entre los proyectos relevantes realizados por el MOP
en este tipo de vías durante los años analizados, se encuentran los enlaces de
acceso a Buin y Curicó en la Ruta 5 Sur, la construcción de pasos superiores en la
Rotonda Grecia y de un paso bajo nivel en la intersección de la Ruta 68 con Av.
Teniente Cruz (Pudahuel), ambos en Santiago.
Por otro lado, la inversión en el Metro de Santiago, que no está incorporada en
las cifras del subsector de vialidad urbana, ejerce también efectos importantes
en la red de vías estructurantes de la ciudad. La Línea 5 entró en funcionamiento
en 1997 y la puesta en servicio de la extensión de esta línea se encuentra
33
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
programada para el año 2000. La inversión en la Línea 5 del Metro, involucró un
gasto total real de $225.109 millones, entre los años 1995 y 1998; a ello se
agregaron otras inversiones en el Metro por $65.120 millones en los años
considerados 14.
En todo caso, más de la mitad de la inversión del gobierno central y los gobiernos
regionales en vialidad urbana, se destina a vialidad intermedia y local. La vialidad
intermedia corresponde a vías no estructurantes, de orden local. La pavimentación
local apunta a dar servicio fundamentalmente al peatón y flujos locales, y las
inversiones se dirigen principalmente a la pavimentación y mantención de
calzadas y aceras al interior de poblaciones.
Las inversiones en vialidad urbana se orientaron en el año 1998 en mayor
proporción a vías nuevas que a vías existentes (Cuadro 2.7). La construcción o
ampliación de vías y no solamente su conservación, es el destino principal de las
inversiones en vialidad urbana, en contraste con el subsector de infraestructura de
transporte caminero. Esto obedece a que en las vías urbanas del país el problema
principal es de saturación y no solamente de desgaste, lo que frecuentemente
requiere cambios de diseño, ampliación de capacidades u obras de gestión de
tránsito, y se aprovecha de mejorar las vías cuando éstas requieren reparación.
Transporte aéreo
Actualmente, las inversiones públicas se concentran en los pequeños
aeródromos y parcialmente en la red secundaria de aeropuertos. La red de
alrededor de 100 pequeños aeródromos, cubre a zonas aisladas por razones
geográficas y las inversiones permiten enfrentar necesidades sociales de la
población. La red secundaria abarca 10 aeródromos de tráfico nacional y, en
forma esporádica, internacional, entre los cuales se encuentran los de Copiapó,
La Serena, Osorno, Temuco, Valdivia y Coyhaique. La red principal incluye 9
aeropuertos, que en su mayor parte reciben tráfico tanto nacional como
internacional, incluyendo los de Arica, Iquique, Antofagasta, Isla de Pascua,
Santiago, Concepción, Puerto Montt, Balmaceda, y Punta Arenas.
Esta última categoría de aeropuertos, la red principal, ha sido en gran parte
concesionada y los aeropuertos de tamaño intermedio que componen la red
secundaria también se encuentran abiertos al sector privado, en la medida que
sean de su interés. Esto ha permitido concentrar la intervención estatal
principalmente en las inversiones para conservación y mejoramiento de
estándares de pequeños aeródromos (carpetas de asfalto, por ejemplo).
Las inversiones públicas en la red principal corresponden a pistas, accesos, calles
de rodaje. A ello se agregan edificios terminales de carga y pasajeros.
Finalmente, equipamiento de radioayudas, ayudas visuales y otros.
Transporte ferroviario
En años recientes, las inversiones materializadas corresponden a las realizadas
directamente por la Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE) en la mantención y
operación de sus actuales instalaciones y servicios, por un monto que alcanzó a
$59.885 millones entre 1995 y 1998 (ver Anexo 2). La mayor inversión del último
14
De acuerdo a datos de la Dirección de Presupuesto de Hacienda.
34
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
tiempo ha sido la reposición y ampliación del número de trenes del servicio
suburbano Santiago - Rancagua.
Respecto de la ampliación de otros servicios suburbanos, los proyectos han
llegado sólo a su etapa de factibilidad.
Transporte marítimo
Dado el marco actual de desarrollo de este sector, donde se ha establecido que
la construcción de nuevos puertos y sitios de atraque será realizada por el sector
privado a través de concesiones, el grueso de la inversión del estado en este
sector se ha concentrado en obras portuarias menores tales como conservación
y construcción o reposición de pequeños muelles, rampas de atraque o muros.
Las inversiones sectoriales se han dirigido a las caletas de pesca artesanal.
Asimismo, se orientan al transporte insular, para solucionar problemas de
comunicación en lugares aislados.
Por otro lado, también se ha mantenido una pequeña inversión en
equipamiento, con el propósito de otorgar mayor eficiencia a la operación de
los terminales portuarios de la ex Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI). Con
esta finalidad, EMPORCHI ha llevado a cabo un programa de inversiones,
principalmente en los puertos de Valparaíso y San Antonio.
Distribución territorial de la inversión
Transporte caminero
En el subsector transporte caminero no se registran niveles de concentración
territorial importantes. Las regiones IX y X concentran el 13,1% y el 14,1% del total
respectivamente, superando incluso, a la Región Metropolitana donde se localiza
el 5,5% entre 1995 y 1998 (Cuadro 2.8).
Los caminos nacionales, que constituyen los de mayor peso relativo desde el punto
de vista de los montos de inversión involucrados, tampoco presentan niveles de
concentración importantes. La X Región, donde se localizan la mayor parte de las
inversiones destinadas a este tipo de caminos, sólo alcanza al 13,5% del monto
invertido en 1998, seguida por las regiones IX con 10,5% y XII con 10%.
Los caminos comunales, que siguen a los nacionales en términos de importancia
del monto invertido, presentan una relativa concentración en las regiones centro
sur del país. Entre las regiones VII a la X se concentra el 60% de la inversión total
destinada a este tipo de caminos, destacando la IX Región, donde se localiza el
25%.
Los caminos regionales principales y secundarios presentan diferencias en el patrón
de distribución de la inversión a lo largo del territorio. Los caminos regionales
principales exhiben una distribución más homogénea que los secundarios: sólo en
dos regiones las inversiones superan el 10% del total, la IV y VI Región. En contraste,
más de la mitad del total invertido durante 1998 en caminos regionales
secundarios, se concentra en dos regiones del país, la VII y X Región.
35
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
La inversión en obras fluviales en la red vial, se concentra principalmente en la VI
Región, seguida de la Región Metropolitana.
Cuadro 2.8
Transporte Caminero:
Inversión por clase de caminos por regiones 1998 e inversión acumulada 1995 - 98
Porcentaje del total y millones de pesos de 1998
% de participación por Región
Total país
Clase de camino
I
II
III
IV
V
VI
VII
Caminos nacionales
3,7
5,0
6,2
3,5
7,3
6,5
6,4
6,7 10,5 13,5
6,3 10,0
7,2
7,3 100
116.563
Caminos regionales principales
0,0 34,9
0,1 14,5
3,1 10,4
3,5
7,8
5,1
6,3
6,3
0,5
0,9
6,7 100
36.120
Caminos regionales secundarios
0,0
0,0
6,9
2,6
3,6
1,7 25,2
8,2
9,5 25,9
0,2
1,2
5,2
9,9 100
36.230
Caminos comunales
3,9
0,6
2,9
5,3
4,5
7,9 11,0 10,7 25,0 13,3
4,4
2,2
5,9
2,3 100
84.959
Obras fluviales de la red vial
0,3
0,6
9,9
3,4
7,3 25,9
5,1
1,7
7,8
4,4
1,8
1,4 20,3 10,0 100
10.200
No clasificables
0,7
0,0
0,0
0,0
0,0 10,6
6,9
0,0
2,9
0,0
0,9
0,0
0,0 77,9 100
Participación por región en 1998
2,7
6,5
4,5
5,2
5,3
7,6
9,7
7,9 13,6 13,4
4,7
4,9
6,0
7,9 100
Participación por región
acumulado 95 - 98
2,7
5,2
3,5
5,8
6,2
8,0
9,2
9,6 13,1 14,1
3,9
4,0
5,5
9,2 100 1.066.775
VIII
IX
X
XI
XII R.M. N.r.
%
Monto
7.092
291.163
Fuentes:
Ministerio de Obras Públicas: Dirección de Vialidad MOP;
Gobiernos regionales (FNDR) : BIP-MIDEPLAN, Julio 1999.
Notas:
Reclasificación de MIDEPLAN considerando descriptores del BIP.
Se excluye la inversión de empresas.
N.r.: No regionalizable.
Vialidad urbana
La inversión en vialidad urbana, que involucra una proporción de recursos inferior a
la de infraestructura de transporte caminero, se localiza de modo distinto a este
último subsector. Del total invertido en vialidad urbana, alrededor de un tercio se
materializa en la Región Metropolitana, seguida de las regiones V con un 17% y VIII
con un 11,8% (Cuadro 2.9).
Los montos invertidos en vías urbanas distintas de las estructurantes (resto vías
urbanas), que representan más de la mitad de la inversión en vialidad urbana, se
concentran en la Región Metropolitana con 23% del total, seguida por la V Región
con un 13,1% y la VIII Región con un 10,9%.
En el caso de las vías urbanas estructurantes, los niveles de concentración son
mayores. Alrededor de tres cuartas partes de la inversión se concentra en las
regiones Metropolitana, V y VIII, donde se sitúan las principales ciudades del país
(Santiago, Valparaíso-Viña del Mar y Concepción). En la Región Metropolitana se
localiza el 39% del total invertido en estas vías, le sigue en importancia la V Región y
a continuación la VIII Región.
36
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Cuadro 2.9
Inversión en Vialidad Urbana por regiones,
acumulado 1995 - 1998
Porcentaje del total y millones de pesos de 1998
% de participación por Región
I
II
III
IV
V
VI
VII
Vías urbanas estructurantes
1,5
3,1
0,2
4,6 22,2
8,6
Resto vías urbanas
3,2
6,1
3,6
5,0 13,1
Total
2,4
4,8
2,1
4,8 17,0
VIII
Total País
IX
X
XI
XII R.M. N.r.
%
Monto
2,2 13,1
0,3
1,5
0,1
3,3 39,0
0,3 100
189.465
5,0
5,7 10,9
8,8
6,7
3,9
4,6 23,5
0,0 100
257.528
6,5
4,2 11,8
5,2
4,5
2,3
4,1 30,1
0,1 100
446.993
Fuentes:
Ministerio de Obras Públicas: Dirección de Vialidad MOP.
ISAR: División de Desarrollo Urbano MINVU (Resto vías urbanas).
SERVIU (MINVU): División de Desarrollo Urbano, MINVU; los datos corresponden a los programas de vialidad urbana y
pavimentación (mantención, emergencia, vialidad intermedia, pavimentos participativos y gestión de tránsito), denominados en
el cuadro “Vías urbanas estructurantes” y “resto vías urbanas” respectivamente.
Gobiernos regionales (FNDR) : BIP-MIDEPLAN, Julio 1999; Vías urbanas estructurantes: identificación a partir de descriptores de
fichas EBI de proyectos seleccionados.
Notas:
Se excluye la inversión de empresas.
N.r.: No regionalizable.
Fuentes de financiamiento
La mayor parte del financiamiento del estado para el sector transporte se canaliza
a través de fondos sectoriales (78,7%), principalmente del Ministerio de Obras
Públicas (MOP), así como del Ministerio de la Vivienda (MINVU).
Sin embargo, en una proporción menor, también se destinan a este sector recursos
FNDR, administrados por los gobiernos regionales. En comparación a otros sectores,
los recursos FNDR destinados al sector infraestructura de transporte, alcanzaron
entre 1995 y 1998 una magnitud considerable, $101.243 millones.
La inversión a través de empresas representó el 16,6% durante el período debido
principalmente a la inversión realizada por la empresa Metro, cuya inversión
ascendió a poco más de $290.000 millones. En un segundo orden de magnitud
sobresale la inversión de Ferrocarriles del Estado con alrededor de $60.000
millones.
Cuadro 2.10
Inversión Sector Transporte
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
TOTAL 95 - 98
Fuente de financiamiento
1995
1996
1997
1998
Monto
%
Sectorial
348.290
430.841
475.155
465.497
1.719.783
78,7
FNDR
16.032
25.482
25.802
33.927
101.243
4,6
Empresas
71.028
127.602
66.009
98.569
363.208
16,6
435.350
583.924
566.966
597.993
2.184.234
100
TOTAL
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. (Empresas)
37
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Transporte caminero
La fuente principal de financiamiento de la inversión pública en transporte
caminero son los fondos sectoriales del Ministerio de Obras Públicas (a través de la
Dirección de Vialidad), institución que financia el grueso de las inversiones en la
Red Vial Básica y la Red Vial Comunal del país.
Una parte comparativamente menor de la inversión en transporte caminero tiene
como fuente de financiamiento el FNDR. El grueso de los montos invertidos por el
FNDR se destina a caminos regionales y caminos comunales.
Por otro lado, una importante fuente de financiamiento del subsector ha pasado a
ser la inversión privada, que se ha venido materializando desde el año 1994, a
través de las concesiones de infraestructura vial interurbana. El financiamiento
privado de inversiones en caminos nacionales, ha permitido destinar recursos
públicos de inversión a caminos nacionales que no serían de interés privado, así
como a caminos regionales y comunales.
Vialidad urbana
El subsector de vialidad urbana es el que conjuga la mayor variedad de fuentes de
financiamiento, incluyendo recursos canalizados por MOP, ISAR-MINVU, SERVIU
(MINVU) y FNDR.
En vías urbanas estructurantes, la inversión es financiada en proporción similar por
el SERVIU (MINVU) y la Dirección de Vialidad (MOP), y en un porcentaje bastante
menor, por los gobiernos regionales utilizando recursos FNDR.
La inversión FNDR es relativamente importante en vialidad intermedia y local.
Municipalidades y MINVU financian la vialidad intermedia, en conjunto con el
FNDR. En pavimentación local, el fuerte del financiamiento corresponde al
Ministerio de Vivienda y Urbanismo a través del Programa de Mantención Vial
Urbana y fundamentalmente a través del Programa de Pavimentos Participativos.
Este último programa realizó un gasto de inversión equivalente a $30.128 millones
en 1998 y cabe destacar además, la participación adicional de las
Municipalidades respectivas y de los propios usuarios, cuyos aportes se traducen en
puntajes que les permiten acceder con mayor celeridad al beneficio de la
ejecución del proyecto.
38
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Transporte aéreo
Una importante fuente de financiamiento de inversión en infraestructura de
transporte aéreo es la Dirección de Aeropuertos del MOP, a lo que se agregan las
inversiones realizadas con recursos de la Dirección de Aeronáutica. También se
registran inversiones de los gobiernos regionales con recursos FNDR, aunque en un
volumen muy inferior a transporte urbano e interurbano.
A lo anterior se agrega la inversión real ejecutada por la Dirección de Aeronáutica
Civil, entidad dependiente del Ministerio de Defensa, que no se encuentra
incorporada al Sistema Nacional de Inversiones.
Las inversiones privadas a través del sistema de concesiones se iniciaron en 1996. El
financiamiento privado de las inversiones se ha efectuado de acuerdo a dos
modalidades de concesión: la obtención de un porcentaje de la tasa de
embarque y la segunda, más reciente, adiciona a lo anterior los ingresos
obtenidos por el inversionista privado en otras construcciones que logre edificar y
explotar (estacionamientos, restaurantes, arriendo de locales comerciales).
Transporte ferroviario
La Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE) ha sido la entidad a través de la cual
se has financiado las inversiones en obras en el subsector de transporte
ferroviario.
Adicionalmente, tanto la Comisión de Planificación de Inversiones en
Infraestructura de Transporte (SECTRA) como la Empresa de Ferrocarriles del Estado
(EFE), han realizado estudios para la ampliación de servicios de ferrocarriles
suburbanos.
Transporte marítimo
El financiamiento sectorial proviene de la Dirección de Obras Portuarias del MOP.
Principales instituciones responsables
El principal organismo ejecutor en todo el sector transporte es el MOP a través de
sus direcciones, Vialidad, Aeropuertos y Obras Portuarias, que ejecutan obras de
transporte vial, aéreo y marítimo. No obstante lo anterior, el Ministerio de la
Vivienda, a través del Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU), tiene una
participación importante en el subsector de vialidad urbana.
Además, el MOP desempeña un rol como regulador de la inversión que realiza el
sector privado en infraestructura pública. Para ello, el MOP ha creado la Dirección
de Administración del Sistema de Concesiones.
Por otro lado, parte importante de los estudios realizados para mejorar la situación
en este sector, son ejecutados por la Comisión de Planificación de Inversiones en
Infraestructura de Transporte (SECTRA). Su actividad se centra en la realización de
estudios que permitan la planificación en el sector y optimizar la inversión; esto
39
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
incluye análisis de flujos de tráfico, evaluación de sistemas de transporte y otros
estudios.
Para lograr la coordinación de la acción del estado en este sector, se creó el
Comité de Ministros de Infraestructura de Transportes (CIPIT)15.
Transporte caminero
En el caso de vialidad interurbana, su ejecutor estatal es casi exclusivamente el
Ministerio de Obras Públicas, a través de la Dirección de Vialidad. Esta
responsabilidad es asumida tanto por su dirección central o nacional, como por sus
direcciones regionales.
Vialidad urbana
En la ejecución de las inversiones en vías urbanas estructurantes, existe una tuición
compartida entre SERVIU y la Dirección de Vialidad del MOP.
Dichas inversiones requieren un tratamiento estratégico de red, donde se
superponen no sólo proyectos sino también acciones y medidas de distintas
instituciones, tales como el Ministerio de Vivienda (MINVU), Ministerio de Obras
Públicas MOP), Ministerio de Transporte (MINTRATEL), Municipalidades, que deben
coordinarse. Por ello, a instancias del Comité de Ministros de Infraestructura de
Transportes (CIPIT), se creó la Unidad de Coordinación de Vialidad Urbana, que
preside el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) y que reúne a los agentes
técnicos de cada una de las instituciones involucradas en la vías urbanas
estructurantes, a fin de que ellas participen conjuntamente en el análisis y
aprobación de los proyectos de inversión.
Por otro lado, el SERVIU es el principal responsable de las inversiones del gobierno
central y de los gobiernos regionales en vialidad urbana intermedia y local.
Transporte aéreo
El principal ejecutor en este subsector es la Dirección de Aeropuertos del MOP.
Transporte ferroviario
La ejecución de proyectos de infraestructura ferroviaria es responsabilidad de la
Empresa de Ferrocarriles del Estado. Sin embargo, la SECTRA ha tenido también a
su cargo la realización de estudios de ampliación y habilitación de servicios
ferroviarios.
Transporte marítimo
Las inversiones en infraestructura para la pesca artesanal y el transporte insular,
son realizadas por la Dirección de Obras Portuarias del MOP.
Políticas actuales
El desarrollo de la infraestructura de transporte representa una alta prioridad de
las políticas públicas. Esto se ha reflejado en importantes y crecientes volúmenes
15
Acuerdo Marco del Cuarto Programa de Inversión en Infraestructura Urbana.
40
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
de inversión pública en este sector. La acción directa del estado en el sector
transporte se orienta en la actualidad principalmente hacia áreas que no son de
interés para las empresas privadas, pero que son claves para la movilidad de las
personas y los recursos económicos a lo largo del territorio, así como al interior de
los centros poblados.
Al mismo tiempo, las políticas públicas se han orientado hacia impulsar la
participación del sector privado en las inversiones del sector transporte,
generando mecanismos que faciliten e incentiven la inversión privada, así como
sistemas de regulación de ésta. El área de infraestructura de transporte se ha
abierto decididamente a la participación del sector privado a través de las
concesiones. En una primera etapa, esto se estableció sólo para el sistema de
transporte caminero interurbano y posteriormente para el transporte aéreo,
marítimo y urbano.
Se ha puesto especial énfasis en la coordinación de las políticas de transporte, a
través del Comité de Ministros de Infraestructura de Transportes (CIPIT).
Transporte caminero
La inversión pública directa se ha dirigido a caminos nacionales, pero también, en
magnitudes considerables, a caminos regionales y comunales. Ha tenido como
destino, principalmente labores de conservación, reposición y mantenimiento, y en
menor medida, obras de ampliación y construcción.
Se ha propendido a concesionar la creación o ampliación de obras de vialidad
interurbana de tamaño mayor. Al inicio del proceso de concesiones, según el
diagnóstico del MOP, sólo el 42% de la vialidad pavimentada estaba en buen
estado y el déficit de vías superaría los 5.000 kilómetros al año 2000. Esto puso de
relieve la importancia del aporte de las empresas privadas a través del sistema de
concesiones, que les otorgó el derecho a invertir en un ámbito que anteriormente
era labor exclusiva del Estado16.
De este modo, los recursos públicos liberados por la participación privada en la
inversión en transporte caminero, se han orientado a enfrentar necesidades del
país que no serían del interés privado, asignándose especial prioridad a los
caminos comunales.
Vialidad urbana
La inversión pública se ha orientado tanto a vías urbanas estructurantes, como
intermedias y locales.
Frente a los críticos problemas en las vías estructurantes, se han llevado a cabo
importantes proyectos de inversión. Al mismo tiempo, para orientar la inversión, se
han definido programas plurianuales de inversiones en infraestructura vial urbana
en las principales ciudades del país, Santiago, Valparaíso y Concepción, los
cuales definen, a partir de modelos estratégicos de transporte, los proyectos que
se realizan en un período determinado. A través de la Unidad de Coordinación
de Vialidad Urbana, presidida por el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN), se ha
Respecto de este tema véase la primera sección de este documento: 2.2. Inversión en
infraestructura de transporte.
16
41
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
otorgado un tratamiento ágil, expedito y coordinado a los proyectos contenidos
en dichos programas de Inversiones.
Por otra parte, se ha iniciado un proceso de definición de normas para la
materialización de las primeras concesiones urbanas.
En el ámbito de la vialidad local, destaca como una innovación en las políticas
públicas, el Programa de Pavimentación Participativa.
Transporte aéreo
Las inversiones estatales se han dirigido principalmente a pequeños aeródromos
en localidades o zonas aisladas y socialmente prioritarias, así como a aeropuertos
de tamaño intermedio que no son de interés privado. En general, estas
inversiones apuntan a la conservación de los aeródromos y al mejoramiento de
sus estándares.
Se ha licitado gran parte de los terminales aeroportuarios de la red principal del
país, lo que determinó un cambio en la estructura de la inversión estatal realizada
a través de la Dirección de Aeropuertos del MOP, la que pudo así concentrarse
con mayor fuerza en los aeródromos de la red secundaria y en pequeños
aeródromos. Las concesiones abarcan aeropuertos donde se requiere efectuar
construcciones y donde se registra un mayor movimiento de pasajeros y carga, lo
que resulta de interés para el sector privado.
Transporte ferroviario
La ampliación de servicios suburbanos, corresponde a las metas inversionales de
la Empresa de Ferrocarriles en el mediano plazo. En los años recientes se ha
priorizado la ejecución de proyectos orientados al mejoramiento del servicio
entre Santiago y Rancagua.
Transporte marítimo
La inversión pública se concentra en instalaciones de caletas pesqueras y en
rampas de atraque para el transporte insular.
Las inversiones en infraestructura de caletas pesqueras, forman parte de la
política de desarrollo de la pesca artesanal (definida en 1995). Se propende a
entregar en concesión a las organizaciones legales de pescadores artesanales,
la administración de las instalaciones, que seguirán siendo públicas.
La Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI) ha desaparecido, dando lugar a diez
empresas autónomas de puertos a lo largo del país, de acuerdo a la ley que
moderniza el sector portuario estatal (de diciembre 1997). Esta autonomía abre la
competencia de estas empresas por capitales privados, para la ampliación y
mejoramiento de los terminales existentes, de acuerdo al nuevo marco legal
establecido. Las empresas podrán dar en arrendamiento u otorgar concesiones
portuarias de sus bienes hasta por treinta años.
42
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.3.2 SECTOR VIVIENDA y SUBSECTOR DESARROLLO URBANO
Se ha incorporado el análisis del sector vivienda en conjunto con el subsector de
desarrollo urbano (sector multisectorial) debido a las características similares de
sus objetivos, tendientes a afectar positivamente la calidad de vida de la
población a través de la mejora de las condiciones habitacionales y de los
asentamientos humanos.
El sector vivienda comprende la asignación de recursos tendientes a mejorar las
condiciones habitacionales de la población. El subsector de desarrollo urbano
abarca toda asignación de recursos relacionados con la formulación de
instrumentos normativos, de política y planificación, que regulan la vida urbana,
así como la ejecución de obras como las relacionadas con equipamientos
comunitarios y parques urbanos.
Monto e importancia relativa de las inversiones por subsector
La inversión en el sector vivienda y el subsector desarrollo urbano alcanzó un total
estimado de $991 mil millones entre 1995 y 1998 (Cuadro 2.11). El grueso de la
inversión se concentra en viviendas (inversión habitacional), lo que abarca un
monto comparativamente mayor que obras urbanas. Completan la inversión en
este ámbito, programas complementarios como el Programa de Mejoramiento
Urbano (PMU) y el Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB), así como las
obras urbanas.
Cuadro 2.11
Inversión Vivienda y Desarrollo Urbano
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Viviendas Sociales
Viv. Básicas SERVIU
Total 95 - 98
1995
1996
1997
1998
126.589
126.249
120.104
117.297
MONTO
%
490.240
49,5
91.508
87.752
81.885
78.512
339.657
34,3
6.349
8.213
9.028
7.499
31.088
3,1
14.804
15.737
10.893
9.670
51.104
5,2
1.575
5.264
4.529
5.930
17.298
1,7
Subsidios Rurales
12.354
9.283
13.770
15.686
51.093
5,2
Subsidios Unificados y PET
Viv. Progresivas SERVIU
Viv. Progresivas Privadas
Viv. Básicas Privadas
62.509
60.178
53.657
48.781
225.125
22,7
Subsidios Unificados
41.842
42.417
38.444
34.807
157.510
15,9
Progr. Especial Trabajadores
20.667
17.761
15.213
13.974
67.616
6,8
1.593
1.601
531
2.326
6.050
0,6
190.691
188.029
174.292
168.404
721.416
72,8
37.124
40.538
46.702
45.752
170.115
17,2
4,7
Otras inversiones habitacionales
Subtotal Inversión Habitacional
Programas PMU y PMB
Obras Urbanas
Resto de inversión MINVU
Total
7.825
10.208
12.854
15.876
46.763
11.439
17.294
11.182
12.825
52.740
5,3
247.079
256.069
245.030
242.856
991.033
100
Fuentes:
Min. Vivienda, División Política Habitacional (Viviendas Sociales y Subsidios Unificados y PET). Contraloría
General de la República. Estados de Situación Presupuestaria (subtotal habitacional y total sector). BIP - MIDEPLAN,
julio 1999 (inversión FNDR).
Notas:
Otras Inversiones Habitacionales: incluye la inversión de los subtítulos 88, 89 y 91 del ítem 31 del Ministerio de
Vivienda; además, incluye la diferencia entre montos de inversión habitacional registrados por la Contraloría y el Min.
Vivienda. Obras Urbanas: incluye Equipamientos Comunitarios, Parques Urbanos, Invers. FNDR e inver. ribera norte del Bio
Bio. Resto de inversión MINVU: Incluye ítems de funcionamiento (subtítulos 50, 51, 52 y 54) del MINVU y otras invers. menores.
43
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Destinos principales de las inversiones
La inversión habitacional corresponde mayoritariamente a viviendas sociales,
orientadas a grupos de menores ingresos, en particular los pertenecientes al 40%
más pobre. En este grupo de viviendas se incluyen los programas Viviendas
SERVIU, Viviendas Progresivas (Privadas), Viviendas Básicas (Privadas) y Subsidio
Rural. En un segundo nivel de importancia han estado las inversiones en subsidios
unificados y el programa especial de trabajadores (PET) que se orientan
principalmente hacia el sector poblacional de ingresos medios 17.
Estos programas habitacionales ofrecen alternativas de subsidios del Estado para
financiar parte del costo de la vivienda, en proporciones que varían entre el 90%
y el 19% del valor de la solución, correspondiendo los más altos a aquellos
destinados a los sectores más pobres. En el caso de los programas orientados a
los sectores medios, el monto del subsidio es menor, lo que exige un mayor ahorro
de los beneficiarios y un endeudamiento hipotecario para adquirir una vivienda
en el mercado.
El traspaso de los subsidios se efectúa en dos modalidades: se entrega la solución
subsidiada al beneficiario (Viviendas SERVIU y “casetas sanitarias” del Programa
de Mejoramiento de Barrios) o se transfiere el subsidio al vendedor de la casa en
el momento de la compra (en el resto de los programas).
La inversión en viviendas sociales ha representado alrededor el 49,5% del total de
inversión del sector (Cuadro 2.11). El programa más grande en este grupo,
Viviendas Básicas SERVIU (34,3% del total del sector), tiene la característica de
que aporta un subsidio de hasta 140 UF con un máximo del 70% del valor de la
vivienda. Por otra parte, con una menor importancia relativa, los programas de
Vivienda Progresiva consisten en un apoyo estatal para familias de escasos
recursos, destinado a alcanzar a través del tiempo, en dos etapas, un estándar
similar al de la vivienda básica; la primera etapa se realiza a través de la entrega
de soluciones por parte de SERVIU o a través de agencias privadas asesoras de
viviendas progresivas; se incorpora la participación activa de los beneficiarios
tanto en el diseño como en la ejecución, facilitándose la solución habitacional a
través de la alternativa del ahorro no monetario, y adecuando la vivienda a las
reales necesidades y posibilidades de la familia. Por su parte, las Viviendas
Básicas Privadas, permiten la adquisición de viviendas a elección del
beneficiario, con un subsidio de hasta 140 UF con tope máximo de 70% del valor
de la vivienda. Finalmente, los Subsidios Rurales alcanzan hasta 150 UF con un
máximo del 75% del valor de la vivienda.
Por otra parte los Subsidios Unificados y PET representan el 23% de la inversión del
sector. Entre ambos, el Subsidio Unificado es relativamente más importante en
cuanto a monto y tiene la característica de que permite adquirir viviendas hasta
por 1.500 UF, con crédito por un máximo de 1.000 UF con derecho a subsidio
17 MIDEPLAN, División Social, Departamento de Estudios Sociales, Impacto de la Política Habitacional
de los Años Noventa, Santiago, Agosto 1998.
44
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
implícito. El Programa Especial de Trabajadores permite a grupos organizados
acceder a un subsidio de 90 UF para viviendas por un valor máximo de 400 UF.
Por su parte, los Programas de Mejoramiento de Barrios y Mejoramiento Urbano,
proveen recursos dirigidos principalmente al saneamiento y lotes con servicios,
representando un importante destino de la inversión en el total de vivienda y
desarrollo urbano (17,2% del total).
Otras inversiones se dirigen a obras urbanas tales como equipamiento
comunitario y parques urbanos. En cuanto a la construcción de equipamiento
comunitario, incluyendo centros comunitarios y plazas, su focalización se centra
en los barrios más pobres y/o con mayores carencias. Las inversiones en parques
urbanos tienen como objetivo la construcción de espacios multiuso de carácter
comunal e intercomunal, preferentemente en la cercanía de los barrios pobres,
contando con la arborización como elemento estructurador, así como la
arborización de las riberas de cursos de agua y de vías. Entre las obras relevantes
desde el punto de vista del desarrollo urbano, se encuentra la inversión en el plan
de desarrollo urbano de la ribera norte del Bío-Bío (Concepción), que ha
concentrado un importante volumen de recursos.
Distribución territorial de la inversión
Las inversiones habitacionales, que representan el grueso de la inversión en
vivienda y desarrollo urbano, se localizan en 34,2% en la Región Metropolitana,
seguida por la VIII Región con 11,3% y la V Región con 9,5% (Cuadro 2.12). Las
inversiones habitacionales de menor monto proporcional corresponden a las
regiones III, XI y XII.
El nivel de concentración territorial es menor en la categoría de viviendas
sociales, con 28% de la inversión en la Región Metropolitana, mientras en la misma
región se localiza el 48,6% de los Subsidios Unificados y PET.
En la categoría de viviendas sociales, se aprecia una relativa concentración
territorial pero de distinta orientación. Por un lado, las Viviendas Básicas SERVIU y
Viviendas Básicas Privadas, tiene una mayor participación proporcional la Región
Metropolitana, siendo el primer programa de un monto comparativamente
elevado; también presentan una participación importante la V y VIII Región,
además de la IV Región en el caso de las Viviendas Básicas Privadas. En
contraste, la inversión en Viviendas Progresivas Privadas se concentra entre las
regiones V a la VIII incluyendo la Región Metropolitana, en Viviendas Progresivas
SERVIU en las regiones IX y X, y en Subsidios Rurales en regiones de mayor nivel de
ruralidad, desde la VI a la X Región.
Considerando conjuntamente los Subsidios Unificados y el PET, este último
programa se encuentra menos concentrado en la Región Metropolitana que el
primero. Entre todos los programas de inversión habitacional, el Subsidio Unificado
es el que presenta proporcionalmente una mayor localización en la Región
Metropolitana.
45
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Cuadro 2.12
Inversión Habitacional por regiones,
acumulado 1995 - 1998
Porcentajes del total y millones de pesos de 1998
% de participación por Región
I
II
III
IV
V
VI
3,3
3,6
2,0
6,6
9,7
6,8
3,5
4,0
2,3
5,6 10,3
5,3
Viv. Progresivas SERVIU
10,1
5,0
4,5
9,6
4,9
7,4
Viv. Progresiv.Privadas
2,0
4,1
0,0
8,4 13,9 15,2 10,1 13,2
Viv. Básicas Privadas
0,3
2,2
0,4 15,6
9,9
Subsidios Rurales
0,7
0,1
0,7
Subsidios Unificados y PET
2,5
2,0
Subsidios Unificados
1,3
Progr. Espec. Trabaj.
Viviendas Sociales
Viv. Básicas SERVIU
2,0
VII
VIII
Total
IX
X
XI
XII
R.M.
%
7,4 12,4
8,5
8,1
1,3
2,1
28,0 100 490.240
5,7 12,2
6,0
6,4
1,1
2,4
35,3 100
339.657
4,6 21,4 25,0
0,0
5,5
0,0 100
31.088
8,4
6,1
3,8
0,2
14,6 100
51.104
2,2
1,6
1,3
3,5
36,1 100
17.298
7,0
6,5 11,5 16,1 16,2 20,0 12,6
1,3
0,1
7,2 100
51.093
0,9
4,8
9,4
5,8
7,5
9,2
3,4
4,3
0,5
1,0
48,6 100 225.125
1,5
0,2
3,9
9,5
5,1
7,4
9,0
2,6
3,0
0,3
0,3
55,9 100
157.510
5,4
3,1
2,5
7,0
9,2
7,4
7,7
9,6
5,4
7,4
1,0
2,8
31,4 100
67.616
3,0
3,1
1,6
6,0
9,5
6,5
7,3 11,3
6,9
6,8
1,1
1,8
34,2
2,1
6,6 18,2
Otras invers. habitacionales
Total
Monto
6.050
721.416
Fuentes:
Min. Vivienda, División Política Habitacional (Viviendas Sociales y Subsidios Unificados y PET).
Contraloría General de la República. Estados de Situación Presupuestaria (subtotal habitacional y total sector) .
Nota:
Otras Inversiones Habitacionales: Incluye la inversión de los subtítulos 88, 89 y 90 del Ministerio de Vivienda. Además, incluye la
diferencia entre los montos de inversión habitacional registrados por la Contraloría y el Min. Vivienda.
Fuentes de financiamiento
La principal fuente de financiamiento de estas inversiones en vivienda y obras
urbanas, corresponde a fondos sectoriales del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, principalmente administrados por el Servicio de Vivienda y Urbanismo
(SERVIU) y la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo.
Cuadro 2.13
Inversión Vivienda y Desarrollo Urbano
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
TOTAL 95 - 98
Fuente de financiamiento
1995
1996
1997
1998
Sectorial
246.110
254.385
244.173
240.925
985.592
99,5
965
1.682
867
1.932
5.446
0,5
247.075
256.067
245.040
242.856
991.038
100
FNDR
TOTAL
Monto
%
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
La inversión pública en vivienda tiene como contraparte también una
participación privada; tal es el caso de las viviendas básicas, que cuentan con
un subsidio estatal, a lo que se agrega un crédito SERVIU al propietario; esta
46
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
modalidad de operar bajo la forma de subsidio, posibilita la gestión privada del
programa a través del aporte privado o del propietario.
Por otro lado, a través de la SUBDERE (Subsecretaría de Desarrollo Regional) se
canalizan al sector fondos complementarios ISAR e IRAL (Inversión Sectorial de
Asignación Regional e Inversión Regional de Asignación Local, respectivamente),
destinados a los Programas de Mejoramiento de Barrios y Mejoramiento Urbano.
También participan en este proceso de inversión, principalmente en el subsector
de Desarrollo Urbano, los diversos Gobiernos Regionales, con financiamiento del
FNDR, aunque en magnitudes bastante marginales.
Principales instituciones responsables
La ejecución de la inversión en estos sectores está a cargo del Ministerio de
Vivienda y Urbanismo, quien asume la responsabilidad sobre las inversiones a
través del SERVIU y la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo. Pero como
complemento, también han asumido un rol de ejecutor técnico algunas
municipalidades, quienes definen e impulsan la ejecución de proyectos en el
subsector de Desarrollo Urbano relacionados con instrumentos de planificación
territorial, uso del suelo y otros.
Políticas actuales
Las metas fijadas por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, han definido
ininterrumpidamente la necesidad de disminuir el déficit de vivienda. Además, han
apuntado a lograr una mejor calidad de vida en el entorno de la vivienda, a través
de parques y equipamientos comunitarios, entre otros. Se enfatiza en la equidad,
focalizando parte importante de la inversión en los estratos más pobres. Se aspira
también a una integralidad de las soluciones, completando y coordinando los
diferentes proyectos que se relacionan con las condiciones habitacionales y
urbanas de los hogares beneficiarios.
Surge además como nueva política del Gobierno, de carácter interministerial, la
creación del programa “Chile Barrios”, el cual se encuentra en proceso de
ejecución en algunas comunas del país y está enfocado a regularizar los
asentamientos espontáneos o “campamentos”. Su principal objetivo es buscar un
concepto de barrio, de unidad espacial y en general, entregar una mejor calidad
de vida a las personas, por medio de la organización de los recursos disponibles,
tanto humanos como económicos y financieros.18
18
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Programa Chile Barrios, 1997.
47
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.3.3 SECTOR SALUD
En términos generales, la inversión en el sector comprende toda asignación de
recursos tendientes a fomentar, proteger y recuperar el nivel de salud de la
población.
Monto e importancia relativa de la inversiones por subsector
La inversión en el sector salud alcanza a $251.668 millones en pesos,
considerando el gasto devengado entre los años 1995 a 1998 (Cuadro 2.14) 19.
Del total de la inversión, en el subsector alta complejidad se materializó el 46,6%.
Se verifica una reducción en los montos invertidos en esta categoría durante los
años revisados. Le sigue en importancia el subsector de baja complejidad y
finalmente, el de mediana complejidad 20.
Cuadro 2.14
Inversión en el sector salud
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Alta complejidad
Media complejidad
Baja complejidad
Administracion salud
No clasificados
ISAR
Subsecretaría e Instituciones
Otros
Resto
Total sector
Total 1995-98
1995
33.433
1996
32.467
1997
29.842
1998
21.457
Monto
117.199
%
46,6
8.381
8.162
6.117
11.508
6.737
7.903
5.959
9.845
27.194
37.418
10,8
14,9
2.484
231
963
3.423
7.357
721
65.243
3.090
3.410
2.959
3.264
3.348
815
66.627
2.592
616
4.754
2.884
6.207
882
62.421
2.936
421
4.655
3.315
6.148
2.382
57.120
11.102
4.678
13.331
12.886
23.060
4.800
251.668
4,4
1,8
5,3
5,1
9,2
1,9
100
Fuentes:
Ministerio de Salud (inversión sectorial) y BIP- MIDEPLAN (inversión FNDR).
Notas:
Hasta la línea continua se incluyen inversiones clasificables según la estructura de ordenamiento del BIP-MIDEPLAN.
No clasificados: corresponde a los proyectos sectoriales que no se clasificaron por subsector, así como a proyectos
de capacitación e intersubsectoriales.
La inversión ISAR y de Subsecretaría e Instituciones, no está desagregada por subsector.
Otros, incluye la inversión del subtítulo 31-50 al 31-53.
Resto: corresponde a la diferencia entre la inversión registrada por el Ministerio de Salud y los valores de Contraloría
Las cifras corresponden a gasto devengado.
Destinos principales de las inversiones
Alta Complejidad: Esta categoría, que es proporcionalmente la más importante
dentro del sector con una inversión que abarca el 46,6% del total (Cuadro 2.14),
está compuesta, bajo la modalidad de atención abierta, por Consultorios
Esta cifra difiere ligeramente del cuadro 2.1 del Capítulo I debido a que en dicho cuadro los
montos son pagados y no devengados.
20 La composición de estos subsectores, alta, media y baja complejidad ha sido definida en
MIDEPLAN con la finalidad de que existiera un ordenamiento operativo en el BIP.
19
48
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Adosados de Especialidades (CAE) y los Centros de Diagnóstico Terapéutico (CDT),
y para la modalidad de atención cerrada por Institutos de Especialidades (en la
Región Metropolitana) y Hospitales tipo 1 y tipo 2, siendo que el primero de éstos
posee todas las especialidades de medicina y la totalidad de subespecialidades,
mientras que el segundo posee sólo algunas de estas especialidades.
En términos generales, la categoría de Alta Complejidad esta compuesta por
inversión en proyectos de construcción de establecimientos, reposición y
equipamiento de diversas unidades de especialidades; además incorpora
proyectos de mejoramiento y equipamiento médico e industrial de los diversos
hospitales.
Con respecto a lo anterior, cabe destacar las principales inversiones realizadas en
los últimos años. En un proceso que se inició en 1991, se realizó la reposición total de
tres establecimientos hospitalarios para tres regiones seleccionadas; el Hospital de
Iquique (I Región), Complejo Hospitalario San Felipe, (V Región) y el Hospital de
Valdivia (X Región). Adicionalmente, se financió la recuperación de la totalidad de
establecimientos de alta complejidad de la Región Metropolitana, además de la
reposición y equipamiento del Hospital San José y la construcción del Hospital
Padre Hurtado. Por otra parte, se ha invertido en estos años en la construcción de
tres grandes Centros de Diagnóstico Terapéutico (CDT), los cuales se encuentran
en sus fases finales de construcción: el CDT San Borja Arriarán y el CDT San Juan de
Dios, además se ha rehabilitado el CDT de Temuco. Finalmente, entre otras
grandes obras de importancia se encuentra la construcción de la Torre Quirúrgica
del Hospital de Puerto Montt, la cual ya se encuentra en operación.
Media Complejidad: A esta categoría se ha destinado alrededor del 10,8% de la
inversión en los últimos cuatro años (Cuadro 2.14). Esta compuesta por Centros de
Referencia de Salud (CRS) y Consultorios de Especialidades (CAE), de menor nivel
de complejidad que en el caso anterior, ambos bajo la modalidad de atención
abierta. Por otro lado, bajo la modalidad de atención cerrada, el subsector está
compuesto por hospitales tipo 3, los que se caracterizan por poseer solamente las
cuatro especialidades básicas; pediatría, obstetricia - ginecología, cirugía y
medicina.
La categoría de Media Complejidad ha comprendido fundamentalmente la
inversión en equipamiento y reposición de equipos de unidades de especialidades
básicas, además invierte en la reparación de establecimientos asistenciales y
hospitales y eventualmente algunas construcciones y ampliaciones de este tipo de
establecimientos.
Algunas de las obras que sobresalen por su monto invertido lo son la construcción
de dos Centros de Referencia de Salud (CRS); Maipú y Pudahuel, los cuales se
encuentran actualmente en operación.
Baja Complejidad: Ha representado el segundo subsector en importancia en
cuanto a montos se refiere, con 14,9% del total (Cuadro 2.14). Está compuesta por
Consultorios del tipo General Urbano y Rural, Postas de Salud Rural, Servicios de
Atención Primaria de Urgencia (SAPU) y Rondas de Salud Rural, todas ellas bajo la
modalidad de atención abierta. Mientras que la modalidad de atención cerrada
49
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
está compuesta por hospitales tipo 4, los que son indiferenciados en sus niveles de
atención, sin especialidades.
La categoría de Baja Complejidad, al estar compuesta por un número bastante
alto de instituciones relacionadas que atienden constantemente a gran número
de personas, ha requerido de forma permanente una gran cantidad de
inversiones, entre ellas, adquisición de equipamiento médico, construcciones y
ampliaciones de consultorios y postas, equipamiento de ambulancias, laboratorios,
hospitales y postas, mejoramiento de equipos y salas, y finalmente algunas
reposiciones de ambulancias, consultorios y postas. El grueso de los recursos, que
mayoritariamente han provenido del FNDR, se han destinado a numerosas
inversiones en construcción y reposición de hospitales y postas.
Administración de Salud: ha invertido en estos últimos años principalmente en
proyectos de desarrollo de informática en los diversos servicios de salud y en la
administración de los créditos a través de las unidades controladoras de proyectos,
además de otros programas menores.
Finalmente, cabe indicar que a partir de 1991 se inició el aporte de un crédito
alemán, que ha financiado específicamente equipamiento médico e industrial en
establecimientos de todas las complejidades, alta, media y baja. Dicho crédito se
ha compuesto de tres etapas, siendo que en la primera de ellas otorgó recursos
por alrededor de 25 millones de dólares para un total de 33 establecimientos de las
regiones quinta, octava, novena y metropolitana. En la segunda etapa financió 47
establecimientos de las regiones cuarta, sexta, séptima y décima por montos
superiores a los 22 millones de dólares y finalmente, la tercera etapa, que se
encuentra actualmente vigente y se prolongará hasta el año 2001 está dando
recursos por más de 25 millones de dólares para alrededor de 45 establecimientos.
Distribución territorial de la inversión
A partir de la información disponible sobre la inversión regionalizada en salud, es
posible observar que en la Región Metropolitana se encuentra materializado el
grueso del monto total alcanzando al 40,9% (Cuadro 2.15).
Ello se asocia a que en el subsector de alta complejidad, que abarca el mayor
volumen de inversión en salud, las inversiones se concentran mayoritariamente en
la Región Metropolitana, con 57,6% de este subsector. En el subsector de
mediana complejidad, la inversión se localiza también mayoritariamente en la
Región Metropolitana.
En contraste, el subsector de baja complejidad exhibe una distribución más
homogénea en el territorio, alcanzando en la Región Metropolitana 20,1% de la
inversión, en la VIII Región 14,2% y en la V Región 12,8%.
50
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Cuadro 2.15
Inversión en el sector salud por regiones, acumulado 1995 a 1998
Subsector
I
II
Millones de pesos de 1998 y porcentajes
% de participación por Región
III
IV
V
VI
VII VIII
IX
X
Alta complejidad
Media complejidad
Baja complejidad
Administrac. salud
No clasificados
ISAR
Subsec. e Instituc.
Otros
Resto
Total sector
6,4
1,5
4,1
5,3
3,1
4,4
1,6
2,0
1,0
9,5
0,2
7,3
1,5
0,6
1,2
4,1
0,2
7,2
2,2
9,8
10,6
5,2
0,0
5,3
4,8
3,5
12,8
10,5
1,6
8,0
2,4
0,0
7,8
1,8
0,4
6,9
2,7
2,3
5,8
2,0
0,0
8,4
9,1
0,2
14,2
16,6
11,3
9,6
1,0
0,4
8,2
1,6
0,0
8,7
9,7
6,5
7,3
8,5
0,0
8,1
0,7
2,2
3,8
2,9
0,3
4,5
0,1
4,5
1,7
5,7
0,0
5,5
57,6
65,8
20,1
35,0
83,0
16,1
4,3
1,9
1,5
4,2
5,4
2,7
2,9
7,8
2,3
7,1
1,5
1,3
40,9
XI
XII
R.M.
N.r.
100
100
100
16,2
Total
Monto
%
100
100
100
100
100
100
117.199
27.194
37.419
11.102
4.677
13.330
12.886
23.060
4.800
251.668
100
Fuente:
Ministerio de Salud (inversión sectorial) y BIP- MIDEPLAN (inversión FNDR).
Notas:
Hasta la línea continua se incluyen las inversiones clasificables según la estructura de ordenamiento del BIP-MIDEPLAN.
No clasificados: corresponde a los proyectos sectoriales que no se clasificaron por subsector, así como a proyectos de
capacitación e intersubsectoriales.
corresponde a los proyectos sectoriales que no se clasificaron por subsector.
La inversión ISAR y de Subsecretaría e Instituciones, no está desagregada por subsector.
Otros, incluye la inversión del subtítulo 31-50 al 31-53.
Resto: corresponde a la diferencia entre la inversión registrada por el sector salud y los valores de Contraloría.
Las cifras corresponden a gasto devengado.
Fuentes de financiamiento
La mayor parte de la inversión materializada en el sector salud, ha sido financiada
a través de recursos sectoriales, mientras el 16,7% restante ha correspondido a
fondos del FNDR, entre 1995 y 1998. Estos últimos se han orientado principalmente
al subsector de baja complejidad, representando el grueso del financiamiento de
la inversión en este subsector.
Cuadro 2.16
Inversión Sector Salud
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
Sectorial
FNDR
TOTAL
1995
1996
1997
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
%
52.831
54.265
52.172
44.804
204.073
83,3
9.498
11.330
8.724
11.276
40.828
16,7
62.329
65.595
60.896
56.080
244.901
100,0
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
La fuente de financiamiento de los recursos sectoriales ha sido el Ministerio de
Salud. Hasta 1995 la decisión del destino de las inversiones había recaído en las
instancias centrales de esta entidad y en la actualidad se ha delegado
parcialmente la decisión a las SEREMI (Secretaría Regional Ministerial) y Direcciones
de Salud. Estos fondos, en términos generales financian proyectos de altos montos,
como por ejemplo la construcción y reposición de hospitales, CRS y CDT, además
de la reposición de equipamiento médico e industrial.
La fuente FNDR ha financiado, a través de los gobiernos regionales, una
diversidad de proyectos principalmente de baja complejidad para la modalidad
51
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Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
de atención abierta, entre ellos consultorios y postas, con montos
comparativamente menores a los que financia la fuente sectorial.
Por otro lado, la Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) ha representado
5,3% del monto total invertido en salud entre 1995 y 1998.
Principales instituciones responsables
El Ministerio de Salud, ha sido la entidad directamente responsable de las
inversiones que se han financiado con recursos sectoriales.
Por otra parte, el financiamiento entregado por los Gobiernos Regionales a través
del FNDR ha sido asignado a dos tipos de instituciones que han asumido la
responsabilidad sobre el uso de dichos recursos, las cuales son: las municipalidades,
como responsables en consultorios y postas (en los que tienen responsabilidad
técnica y administrativa), y los Servicios de Salud, como responsables de hospitales,
consultorios y postas, para aquellos en que la municipalidad no tiene ingerencia.
Políticas actuales
A lo largo de la década de los 90, la inversión del sector Salud se ha orientado
principalmente a la recuperación de la infraestructura y de la obsolescencia
técnica del equipamiento, y a la rehabilitación de los establecimientos
hospitalarios. Dicha inversión se ha realizado en un marco organizativo que ha
incluido la definición de un rol regulador para el Ministerio de Salud, la
descentralización del sistema público de salud y la complementariedad público privada. Asimismo, la inversión se ha orientado a contribuir a un proceso más
amplio de reforma de la seguridad social.
52
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.3.4 SECTOR AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO
Este sector comprende la asignación de recursos tendiente a aumentar la
cobertura o calidad del agua potable, alcantarillado y el tratamiento de aguas
servidas de la población. En este sector se distingue dos zonas: urbana, que
concentra el 84,7% de la población nacional, y rural, que abarca al resto de la
población.
Monto e importancia relativa de las inversiones
La inversión de las empresas públicas sanitarias, del gobierno central y los
gobiernos regionales en agua potable y alcantarillado alcanzó $473 mil millones
entre 1995 y 1998 (ver Cuadro 2.17).
Este sector se relaciona específicamente con los sistemas de agua potable y de
recolección y disposición de aguas servidas, en las áreas urbanas y rurales del
país. Las inversiones en proyectos de agua potable consisten en asignar recursos
a las componentes de producción, regulación o distribución de agua potable,
en tanto que los proyectos de recolección y disposición de aguas servidas se
refieren a redes de alcantarillado, colectores, emisarios y tratamiento de aguas
servidas.
En el Cuadro 2.17 se presenta la inversión en el sector, distinguiendo los
principales subsectores y destinos de las inversiones. Los valores presentados
excluyen los correspondientes a las inversiones de las empresas sanitarias
privadas, las que en el período analizado alcanzaron una participación
minoritaria en el sector (atendiendo al 7% de la población nacional). El grueso de
la inversión se concentró en agua potable y alcantarillado urbano. Sin embargo,
importantes volúmenes de recursos se destinaron también a agua potable rural.
Cuadro 2.17
Inversión Agua Potable y Alcantarillado
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Tipología
1995
1996
1997
1998
Total 95 - 98
Monto
%
Alcantarillado Urbano
12.687
14.846
16.380
13.792
57.705
12,2
Agua Potable Urbana
32.758
34.047
42.201
48.688
157.695
33,3
8.520
10.773
14.142
20.439
53.874
11,4
Tratamiento Aguas Serv.
18.748
13.406
19.017
32.180
83.351
17,6
Programas
18.642
14.028
20.011
16.133
68.814
14,5
Agua Potable Rural
Estudios
2.008
6.529
2.107
1.246
11.891
2,5
Otros y Super. Serv.San.
8.203
10.063
10.544
10.981
39.790
8,4
101.565
103.692
124.402
143.460
473.119
100
Total
Fuentes:
Inversiones Empresas: SAE. Inversiones Agua Potable Rural (APR) y Super. Serv. Sanit.: Contr. General de la Rep.,
Estados de Sit. Presupuestaria. Inversiones FNDR: BIP-MIDEPLAN, junio 1999.
Notas:
Toda la inversión del FNDR se incluyó en el sector urbano, lo que no induce a un error significativo.
En Agua Potable Rural se incluyó solamente la inversión ISAR-MOP.
53
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Destinos principales de las inversiones
Las inversiones efectuadas en el sector agua potable y alcantarillado, han
permitido alcanzar coberturas de servicio del 99,3% en Agua Potable Urbana,
91,0% en Alcantarillado Urbano, 20% en Tratamiento de Aguas Servidas Urbanas,
75% en Agua Potable Rural - Sector Concentrado, de acuerdo a cifras de la
Superintendencia de Servicios Sanitarios (a diciembre de 1997). En materia de
Alcantarillado Rural - Sector Concentrado, en fase de programación de
inversiones, los estudios realizados21 han permitido diagnosticar que el esfuerzo de
inversión a realizar en alcantarillado y tratamiento de aguas servidas, supera los
US$800 millones, para dar cobertura con este servicio público a las localidades
rurales que cuentan con servicio de agua potable rural o que contarán con éste
al año 2000. Específicamente, la inversión pública se ha destinado a:
Agua Potable Urbana: La inversión se ha enfocado principalmente en la mejora
de los sistemas, puesto que en materia de cobertura ésta ya es cercana al 100%.
En general, los proyectos corresponden a ampliaciones, construcciones,
mejoramiento y reposiciones de redes, sistemas, plantas de tratamiento,
estanques y otras diversas. Las inversiones en agua potable urbana han
experimentado un crecimiento sostenido en los años analizados y representan el
principal componente de la inversión en el sector, 33,3% entre 1995 y 1998.
Alcantarillado Urbano: Las inversiones se han orientado a aumentar la cobertura
en recolección y disposición de aguas servidas, y las obras efectuadas en este
sentido se refieren básicamente a redes de recolección, colectores y plantas
elevadoras.
Generalmente, se ha incluido en el subsector de alcantarillado urbano a las
redes colectoras de aguas lluvias, aún cuando éstas requieren de inversiones
diferenciadas.
Tratamiento de Aguas Servidas: En los últimos años se han destinado recursos a
estudios de preinversión con el objeto de materializar en el mediano plazo la
ejecución de los proyectos de tratamiento de aguas servidas a nivel nacional.
Algunos proyectos ejecutados en este sector se refieren a obras de mejoramiento
de plantas existentes (ejs: Copiapó y San Fernando), construcción de sistemas de
tratamiento en diversas localidades del país (por ejemplo, en las regiones III, VI y
X), y construcción de emisarios submarinos con un tratamiento preliminar (V
Región). Al interior del sector agua potable y alcantarillado, la inversión en
tratamiento de aguas servidas alcanza a 17,6% en el período, siguiendo en
importancia a agua potable urbana.
Agua Potable Rural, Sector Concentrado: Gran parte de los proyectos de
inversión han correspondido a construcción y ampliación de sistemas de Agua
Potable Rural (APR), con la finalidad de ampliar la cobertura de servicio. Además,
se ha invertido en mejoramiento y reposiciones de sistemas de APR existentes.
21 MIDEPLAN, Diagnóstico de sistemas de evacuación de aguas servidas - sector rural concentrado,
elaborado por Dames & Moore, 1998.
54
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Alcantarillado Rural, Sector Concentrado: Incluye principalmente estudios básicos
para la planificación del desarrollo del sector, como diagnóstico de la
infraestructura e institucionalidad del sector, desarrollo de alternativas técnicas
de recolección, disposición y tratamiento de aguas servidas, metodologías de
evaluación de proyectos y formulación de programas de inversión.
Agua Potable y Evacuación de aguas servidas, Sector Rural Disperso: La inversión
se ha orientado principalmente a estudios de alternativas de abastecimiento de
agua potable y otros estudios previos a la formulación de un programa de
inversiones de este sector.
Programas de mantención: Corresponden a la mantención permanente de la
infraestructura.
Distribución territorial de la inversión
Los principales destinos de la inversión del sector agua potable y alcantarillado,
desde la óptica de su distribución territorial, son la Región Metropolitana y la V
Región. En la primera de ellas se materializa el 21,5% de la inversión nacional en
tanto que la V Región concentra el 20,1% (Cuadro 2.18). En cada una de las
regiones restantes, las inversiones no superan el 10% del total del país.
Cuadro 2.18
Inversión Agua Potable y Alcantarillado por regiones
acumulado 1995 - 1998
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
% de participación por Región
VII
VIII
Total País
I
II
III
IV
V
VI
IX
X
XI
Alcantarillado Urbano
5,8
4,0
4,6
6,7
9,4
8,4
5,4 13,0
8,6
8,8
0,6
XII
7,8 17,1
R.M. N.r.
Agua Potable Urbana
6,4
%
Monto
100
57.726
100
157.704
100
53.874
18,9
8,3
7,5
4,4 10,7
3,8
4,2
4,7
3,1
0,3
1,3 26,5
Agua Potable Rural
3,1
2,0
2,4
9,3 12,1 12,9 14,0
7,3
8,7
7,5
4,9
0,3
Tratamiento Aguas Serv.
1,0
1,6
2,1
1,2 66,4
0,4
2,6
3,0
2,7
2,2
2,4
2,7 11,5
100
83.351
Programas
3,3
5,6
4,1
9,9 10,0
4,7
8,1 16,7
3,6
7,2
1,3
3,1 22,2
100
68.814
Estudios
6,8
2,4
1,0
5,6
8,7
3,6
3,9
6,2
4,1
5,3
0,6
1,3 50,6
100
11.860
Otros y Super. Serv.San.
2,6
6,8
2,1
9,0
7,2
4,8
5,3
8,3
2,7
7,6
2,3
1,1 35,3
4,9
100
39.790
Total
8,4
5,2
4,5
5,9 20,1
5,9
5,7
7,6
4,9
5,1
1,6
2,4 21,5
1,1 100
473.120
9,8
5,9
Fuentes:
Inversiones Empresas: SAE; Inversiones Agua Potable Rural (APR): Depto.Programas Sanitarios-MOP; Super. Serv. Sanit.: Contraloría
General de la Rep., Estados de Situación Presupuestaria; Inversiones FNDR: BIP-MIDEPLAN, junio 1999.
Notas:
Toda la inversión del FNDR se incluyó en el sector urbano, lo que no induce a un error significativo.
En Agua Potable Rural se incluyó solamente la inversión ISAR-MOP.
N.r.: No regionalizado.
En agua potable urbana, que desde el punto de vista de la magnitud de los
montos involucrados es la categoría más importante, las regiones que registran
mayor inversión corresponden a la Metropolitana con 26,5%, la I Región con
18,9% y la V Región con 10,7%. El grueso de la inversión en agua potable rural se
distribuye en forma relativamente homogénea, entre la IV Región y la X Región,
con una mayor proporción en las regiones V, VI y VII.
55
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
En alcantarillado urbano, que abarca un volumen de inversión menor, la
distribución se presenta más homogénea. Las regiones donde se localizan
mayores montos corresponden a la Región Metropolitana con 17,1% y la VIII
Región con 13%. En contraste, el tratamiento de aguas servidas presenta un
elevado nivel de concentración en la V Región, donde destacan, entre otros, las
inversiones en el Colector Viña-Valparaíso y en el emisario submarino de Viña del
Mar, con 66,4% de la inversión total.
Fuentes de financiamiento
Los proyectos desarrollados en el área urbana han sido financiados
principalmente con fondos de las empresas sanitarias, cuya inversión representa
la mayor parte de la inversión del sector, 80,3% para el período de análisis, 1995 a
1998.
Cuadro 2.19
Inversión Sector Agua Potable y Alcantarillado
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
1995
1996
1997
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
%
Sectorial
9.251
11.134
14.485
20.939
55.809
FNDR
7.888
12.062
10.824
6.570
37.344
7,9
84.427
80.495
99.094
115.951
379.967
80,3
101.566
103.691
124.402
143.460
473.119
100,0
Empresas
TOTAL
11,8
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. (Empresas)
El financiamiento FNDR representó el 7,9% del total de la inversión en el sector
durante el mismo período, y corresponde a recursos que los gobiernos regionales
invierten en proyectos, ya sea en forma total o co-financiada con las empresas
sanitarias.
En 1994 se dió inicio al financiamiento sectorial ISAR-MOP, destinado a financiar el
Programa de Agua Potable Rural en localidades rurales concentradas, y esta
fuente representó el 11,8% de la inversión del sector en el período 95-98.
Principales instituciones responsables
La mayor responsabilidad en la oferta del servicio de agua potable y
alcantarillado está a cargo de las empresas sanitarias, dentro de las zonas
urbanas, mientras que en las zonas rurales corresponde al Ministerio de Obras
Públicas. En este último caso, el MOP da cobertura, en materia de agua potable
rural, a aquellas localidades concentradas con una población de más de 150
habitantes y con una densidad de al menos 15 viviendas por kilómetro de red.
56
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
El sector urbano, vale decir, aquel que se refiere a sistemas sanitarios de más de
500 arranques domiciliarios, ha sido atendido durante el período analizado, por
31 empresas de servicios sanitarios, 13 de las cuales filiales de la CORFO. Estas
últimas han prestado servicios al 92% del sector, mientras que el 8% restante ha
sido atendido por empresas del sector privado. El sector es fiscalizado por la
Superintendencia de Servicios Sanitarios.
Las inversiones realizadas por la empresas sanitarias se enmarcan dentro de un
Plan de Desarrollo, que es un programa de inversiones para 15 o 25 años
(depende del número de clientes del área de concesión de la empresa). El Plan
de Desarrollo es requisito básico para obtener la concesión del servicio sanitario
en el sector urbano y debe ser presentado a la Superintendencia de Servicios
Sanitarios (SISS) y aprobado por ese organismo.
En el sector rural concentrado , sólo el subsector Agua Potable Rural cuenta con
una institucionalidad plenamente definida, en tanto que el de recolección,
disposición y tratamiento de aguas servidas se encuentra en proceso de
desarrollo. La propiedad de los sistemas de agua potable rural (APR) es estatal
(Empresas CORFO y MOP) y la administración de la operación de los mismos
descansa en Cooperativas de APR y, principalmente, en sistemas de
administración comunitaria, denominados Comités de APR, asociados a cada
sistema o servicio de APR. Actualmente hay alrededor de 950 sistemas de APR en
operación, que dan servicio a 1.055.000 personas, y otros 900 en postulación,
estudio o construcción22. Los Comités y Cooperativas de APR son los organismos
que, con mayor probabilidad, asumirán la responsabilidad de administrar los
sistemas de alcantarillados y tratamiento de aguas servidas rurales una vez
consolidado el desarrollo institucional del subsector correspondiente.
Políticas actuales
La política general en materia de servicios sanitarios es que toda la población,
urbana y rural, cuente con servicios sanitarios básicos, lo cual no es más que la
expresión en esta área de derechos ciudadanos establecidos en la Constitución
Política del Estado. Las políticas específicas han sido:
Agua Potable y Alcantarillado Urbano: Los programas de inversión en desarrollo
tienden al logro del 100% de cobertura al año 2000. Actualmente, la cobertura
de los servicios de agua potable urbana ha alcanzado al 99% y de alcantarillado
al 91%, lo cual es consistente con la política de dotar de servicios sanitarios a la
totalidad de la población.
Aguas Servidas en general: La política de estado en esta materia, tanto por
razones de salubridad como por consideraciones medio ambientales, se orienta
a lograr que las aguas servidas, cualquiera sea su origen, reciban el tratamiento
adecuado antes de ser dispuestas en los cauces o en cuerpos receptores, sean
éstos ríos, lagos, tierra o mar. Tal finalidad requiere de cuantiosos recursos de
22
Ídem.
57
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
inversión, que el Estado sólo podría afrontar en un plazo muy largo. Esto
llevado al Estado a la formulación de planes de privatización que aseguren
ritmo de inversión más alto y que liberen recursos estatales para enfrentar
inversiones de subsectores parcialmente postergados, como el rural, donde
inversiones necesariamente son abordadas por el sector público.
ha
un
las
las
Agua Potable-Sector Rural Concentrado: Se encuentra en desarrollo, en fase
final, el Programa Nacional de Agua Potable Rural (APR), el cual se ejecuta con
recursos ISAR-MOP y que tiene por objetivo el logro del 100% de cobertura al año
2000.
Aguas Servidas-Sector Rural Concentrado: Se trabaja en completar las bases de
desarrollo del sector y se encuentran en desarrollo experiencias piloto para
alternativas de conducción, tratamiento y disposición de aguas servidas, por
parte del MOP.
Agua Potable-Sector Rural Disperso: La inversión se ha orientado al desarrollo de
alternativas técnicas de abastecimiento con el objetivo último de formular un
plan de inversiones para el sector.
De acuerdo a la ley aprobada en 1997, las empresas sanitarias de propiedad
estatal se han abierto a la participación privada. Esto permitirá generar un flujo
de capital privado, que permita alcanzar las metas de un 100% de cobertura de
agua potable y alcantarillado en las zonas urbanas y 100% de cobertura de agua
potable en los sectores rurales concentrados. De igual manera, permitirá abordar
el tratamiento de aguas servidas urbanas, lo que representa el mayor esfuerzo de
inversión en este sector de servicios de agua potable y alcantarillado.
58
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.3.5 SECTOR EDUCACIÓN Y CULTURA
En términos generales, la inversión del sector comprende toda asignación de
recursos tendientes a mejorar el nivel educacional y cultural de la población.
Monto e importancia relativa de las inversiones por subsector
La inversión total en educación y cultura alcanzó un monto estimado de $57.730
millones de pesos en 1998 y un acumulado entre 1995 y 1998 de $162.497 millones
(ver cuadro 2.1, Capítulo I).
La información mostrada en el Cuadro 2.20, respecto del gasto de inversión en el
sector educación y cultura desglosado por subsectores, comprende solamente
la información disponible en el BIP-MIDEPLAN, lo que permite identificar algunas
de las líneas principales de inversión en el sector, aunque no abarca al total de la
inversión en educación 23.
Se observa en el cuadro que durante los últimos cuatro años, los recursos de
inversión en este sector se han concentrado en el subsector de educación
básica y media. En un segundo nivel de importancia en cuanto a los montos
invertidos, se encuentran los subsectores educación media técnica y educación
prebásica.
En el período analizado se observa un significativo incremento de la inversión en
el subsector de educación básica y media, lo que se vincula a la prioridad
asignada por la autoridad al mejoramiento y reforma de la enseñanza básica,
principalmente.
Cuadro 2.20
Educación y Cultura
Inversión registrada en el BIP - MIDEPLAN, por subsectores
Millones de pesos de 1998 y porcentaje del total
Año
Subsector
1995
1996
Total 95-98
1997
1998
Monto
%
Administr. educac. y cultura
687
596
774
1.436
3.493
2,3
Arte y cultura
359
935
1.143
1.016
3.453
2,2
Capacitac. educac. y cultura
Educación básica y media
Educación diferenc. y espec.
Educación media técnico
Educación para adultos
Educación prebásica
Educación superior
Intersubsect.educ. y cultura
Total
12
18
126
49
204
0,1
18.079
33.238
25.689
44.735
121.742
78,9
182
388
754
333
1.656
1,1
1.602
4.179
2.205
3.938
11.924
7,7
12
149
339
310
810
0,5
1.247
1.843
2.162
1.605
6.857
4,4
34
124
362
1.303
1.823
1,2
242
319
478
1.365
2.404
1,6
22.454
41.788
34.032
56.090
154.365
100
Fuente: BIP-MIDEPLAN, agosto 1999.
Nota: El BIP registra una proporción de inversión ligeramente inferior al total del sector.
23
Las cifras acumuladas 95-98 en el cuadro 2.20 representan el 95% del total de inversión del sector.
59
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Destinos principales de las inversiones
El subsector de educación básica y media ha concentrado el 78,9% de la
inversión entre 1995 y 1998 (Cuadro 2.20).
Una prioridad de la inversión continúa siendo disminuir el déficit de cobertura
educacional en la enseñanza básica y media para aquellas comunas y regiones
que así lo requieren. En zonas donde el déficit ya ha sido eliminado se ha
enfocado la inversión hacia la calidad de la educación.
Más allá de lo anterior, en la perspectiva del mejoramiento de la cobertura y
calidad de la educación, en los subsectores de Educación Básica y Media,
Media Técnico y Prebásica, ha existido una vasta cantidad de proyectos de
inversión asignados a lo largo del país, destinados a la ampliación, construcción,
mejoramiento, reposición y reparación de escuelas y liceos. Además de ello,
parte importante se ha destinado al equipamiento de estos centros educativos.
Dentro de este equipamiento, está el proyecto Enlace, consistente en dotar de
computadores, capacitación y conexión en red, a las escuelas y liceos del país.
Por otra parte, en cuanto a la inversión referente al subsector de Arte y Cultura los
principales proyectos de inversión se han enfocado a la habilitación y
mejoramiento de diversas instituciones, entre ellas, bibliotecas, museos, teatros y
otros de naturaleza cultural.
La inversión en educación superior ha experimentado un incremento en los años
analizados, pero aún así ha sido marginal en el total del sector educación y
cultura (Cuadro 2.20).
Distribución territorial de la inversión
En el sector educación y cultura se observa una distribución territorial
relativamente homogénea de la inversión, es decir, no se manifiestan niveles de
concentración relevantes a lo largo del país, aún cuando se presentan
diferencias entre las regiones (Cuadro 2.21). Las regiones Metropolitana, VIII y X
superan el 10% de la inversión total, con una mayor proporción en la Región
Metropolitana.
A nivel de subsectores, la mayor parte de la inversión se dirige hacia educación
básica y media, definiendo el comportamiento territorial de la inversión total.
Dentro de este subsector, la inversión se dirige en mayor proporción hacia las
regiones Metropolitana, VIII y X; entre las restantes regiones, las de menores
montos relativos son las regiones XI y XII.
Otros tres subsectores de menor relevancia en términos de su peso relativo en el
sector pero que muestran una relativa concentración territorial son: Arte y cultura,
Capacitación educación y cultura y Educación superior. De estos tres subsectores
el más importante en términos de monto es el de Arte y cultura, que presenta una
concentración en la Región Metropolitana. Los otros dos subsectores evidencian
una concentración regional en regiones distintas a la Metropolitana. En el
60
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
subsector Capacitación, educación y cultura, más de la mitad de la inversión se
concentra en la I Región. En el subsector Educación superior, la concentración
de la inversiones se presenta en la II Región; en ésta y en menor medida en otras
regiones, los gobiernos regionales han destinado recursos FNDR a la construcción
y equipamiento de carreras universitarias y laboratorios, así como otros proyectos
de las respectivas universidades regionales.
Cuadro 2.21
Educación y Cultura
Inversión registrada en el BIP - MIDEPLAN, por subsectores y regiones
Porcentaje del total y mill. pesos de 1998
% de participación por Región
Subsector
I
II
III
Administr. educac. y cultura
8,3
7,9 10,7
Arte y cultura
4,2 10,0
IV
V
VI
VII
1,2
1,8 13,0 13,3
VIII
IX
X
Total País
XI
XII R.M. N.r.
%
Monto
5,5
0,0
0,6 19,0
4,7 13,4
0,6 100
3.493
5,0
5,7 10,6
1,6
1,2
6,3
7,6
2,3
1,9 41,7
0,0 100
3.453
0,0
0,0
0,0 11,2
0,0
4,9 100
204
1,8
Capacitac. educac. y cultura 55,2
8,8
0,0
0,0 10,2
0,0
9,8
Educación básica y media
4,3
6,2
4,3
8,4
9,3
8,5
8,9 11,0
6,4 12,3
3,6
1,2 15,6
0,0 100 121.742
Educación diferenc. y espec.
16,9
4,7
1,4
0,0 21,2
0,1
0,7 13,4
0,0 22,0
1,0
3,2 15,5
0,0 100
1.657
Educación media técnico
11,0 13,9 18,6
0,0
3,8
0,9
6,9
3,3 21,6
1,1
1,2 17,2
0,0 100
11.924
Educación para adultos
16,6
0,0
0,0
0,0 19,6 35,0
0,0
0,4
0,0
0,0
0,0
1,0 27,3
0,0 100
810
Educación prebásica
20,9 15,3
1,0
1,0
5,9
3,2
1,5
1,1
0,0
2,8 10,2 11,7 25,4
0,0 100
6.857
6,7 70,1
Educación superior
Intersubsect.educ. y cultura
Total Región
0,6
7,5
0,0
2,2
0,0
5,8
0,0
0,3
4,9
18,1
6,1
3,0
2,7
1,1
0,0
7,6 27,9
2,1
3,0 11,4
0,0
6,1
8,0
5,4
6,9
8,3
7,6
7,7 10,1
5,5 11,9
4,1
0,0
0,0
0,0
2,3 100
1.823
1,0 11,1
5,0 100
2.404
1,8 16,4
0,1 100 154.365
Fuente:
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999.
Notas:
El BIP registra una proporción de inversión inferior al total del sector.
N.r.: No regionalizado.
Fuentes de financiamiento
La principal fuente de financiamiento ha sido el FNDR, que ha canalizado
alrededor del 92% de los recursos invertidos en el sector educación. Se ha
clasificado la inversión FNDR en tres componentes: FNDR tradicional, FNDR BID y
FNDR FIE. Esta fuente, en cualquiera de sus modalidades, financia solamente a las
instituciones de educación municipalizadas.
Cuadro 2.22
Inversión Sector Educación y Cultura
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
Sectorial
1995
1996
1997
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
%
2.746
3.144
3.979
3.462
13.331
8,2
FNDR
21.643
40.842
32.412
54.268
149.166
91,8
TOTAL
24.390
43.985
36.392
57.730
162.497
100,0
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
61
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
El FNDR tradicional financia proyectos de infraestructura y equipamiento
tradicional, así como la realización de estudios y programas de apoyo a la
inversión.
El FNDR BID (Banco Interamericano de Desarrollo) financia la construcción
reposición, ampliación mejoramiento y habilitación de establecimientos
educacionales, jardines infantiles, internados, bibliotecas y vivienda para el
personal en localidades rurales y equipamiento requerido por estos
establecimientos.
El FNDR FIE (Fondo de Infraestructura Educacional) financia proyectos de
establecimientos, con déficit de infraestructura, que funcionan en una jornada o
en un régimen de Jornada Escolar Completa. También financia la construcción
de nuevos establecimientos en sectores que presentan déficit de cobertura
educacional. Finalmente, financia otros proyectos para mejorar las condiciones
de salubridad, seguridad y funcionalidad de los establecimientos educacionales.
Otra fuente de financiamiento, a nivel sectorial del Ministerio de Educación, es el
Aporte de Capital Adicional Suplementario, que financia específicamente la
incorporación al programa de jornada escolar completa. Además, para el nuevo
impulso de la reforma educacional, se ha establecido el Programa de
Subvención Anual de Apoyo al Mantenimiento. Dichos programas van
destinados tanto a las instituciones municipalizadas, como a las particulares
subvencionadas.
El primero de dichos programas financia la necesidad de espacio escolar y
mobiliario para que los establecimientos se puedan incorporar al régimen de
jornada escolar completa (habilitación, adecuación, ampliación, adquisición de
inmuebles arrendamiento, equipamiento y mobiliario). El segundo tiene por
finalidad la mantención de infraestructura educacional; esta subvención está
fijada en la Ley Nº 19532 expresada en Unidades de Subvención Educacional
(USE), según nivel, modalidad de enseñanza y valor por alumno de atención
diurna.
Principales instituciones responsables
Con respecto al FNDR, tanto el FNDR tradicional como el FNDR BID tienen como
responsable de asignación de los recursos a la Subsecretaría de Desarrollo
Regional (SUBDERE) y al Gobierno Regional, mientras que el FNDR FIE tiene como
responsables al Ministerio de Educación, la SUBDERE, el Gobierno Regional y la
Secretaría Regional del Ministerio de Educación.
Políticas actuales
El mejoramiento de la calidad de la educación básica y media, ha sido la
finalidad principal de la política pública en este sector, a lo largo de la década.
Se ha dado un nuevo rumbo al sector a través de la actual reforma del sistema
educacional, con lo cual se han expandido los planes de inversión que permitan
implementar las iniciativas que ésta propone. La reforma se sustenta en cuatro
62
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
pilares: jornada escolar completa, cambio curricular, desarrollo profesional de los
docentes y programa de mejoramiento pedagógico.
La extensión de la jornada escolar requiere de una mayor inversión en
infraestructura. Para este fin se ha implementado el fondo adicional de aporte
de capital (concursable) para infraestructura y junto con ello, la subvención
anual de apoyo al mantenimiento de instalaciones.
Finalmente, para responder a la creciente demanda producto de los
requerimientos que generan los proyectos educativos de los establecimientos
educacionales, en el sector se incluyen inversiones tales como: talleres de
computación, laboratorios, medios audiovisuales, bibliotecas, entre otros.
63
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.3.6 SECTOR SILVOAGROPECUARIO
En términos generales la inversión del sector comprende toda asignación de
recursos tendiente a investigar, preservar, fomentar y manejar los recursos
silvícolas, agrícolas y pecuarios.
Monto e importancia relativa de las inversiones por subsector
La inversión total en el sector silvoagropecuario alcanzó un monto estimado de
$51.720 millones de pesos en 1998 y un acumulado entre 1995 y 1998 de poco
más de $154.000 millones (ver cuadro 2.1, Capítulo I).
Es importante resaltar que las cifras anteriores incorporan inversiones menores
correspondientes a las empresas públicas que tienen relación con el sector (1,3%
del total), Comercializadora de Trigo S.A., Sociedad Agrícola SACOR S.A. y la
Sociedad Agrícola y Servicios de Isla de Pascua.
Las cifras presentadas en el Cuadro 2.23, respecto del gasto de inversión en el
sector Silvoagropecuario desglosado por subsectores, abarcan solamente los
proyectos registrados en el BIP-MIDEPLAN, lo que no cubre la totalidad de la
inversión en este sector 24. Aún así, las cifras permiten identificar las principales
líneas de inversión. De acuerdo a ellas, el subsector riego ha representado el
grueso de la inversión en el sector. Esto se debe a las características propias de los
proyectos en el subsector, las cuales involucran altos costos de obras. Sin embargo,
también se han llevado a cabo inversiones por montos menores, en los subsectores
de agricultura y silvicultura.
Cuadro 2.23
Sector Silvoagropecuario:
Proyectos de inversión registrados en el BIP-MIDEPLAN, por subsectores
Millones de pesos de 1998 y porcentaje del total
Montos
Subsector
Adm. silvoagropecuario
Agricultura
Capac. silvoagropecuario
Intersub. silvoagropec.
Pecuario
Riego
Silvicultura
Total sector
Total 1995-98
1995
2.054
1.292
1996
4.623
1.897
1997
440
2.252
1998
570
1.917
Monto
7.687
7.358
%
5,6
5,4
110
298
104
466
109
376
121
6.751
443
7.891
0,4
5,8
165
18.828
842
23.589
210
21.181
185
28.667
395
30.992
1.068
35.631
353
37.365
1.200
48.276
1.123
108.366
3.295
0,8
79,6
2,4
100
136.163
Fuente: BIP-MIDEPLAN, junio 1999.
Nota: El BIP registra una proporción de inversión inferior al total del sector.
Por otra parte, es necesario indicar que una parte importante de los programas
que desarrolla el Ministerio de Agricultura son financiados a través del ítem de
transferencia al sector privado de la Ley de Presupuesto, entre ellos, el subsidio de
riego y drenaje, el subsidio forestal y el crédito INDAP a pequeños productores.
Muchas de estas transferencias se transforman en inversión que no está registrada
en el Sistema Nacional de Inversiones y por tanto tampoco en el Banco Integrado
24
Las cifras acumuladas 95-98 en el cuadro 2.23 representan el 88% del total de inversión del sector.
64
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
de Proyectos; es por ello que no están considerados en el Cuadro 2.23. La cifra de
inversión en el sector se triplicaría si se incluyeran dichas transferencias.
Destinos principales de las inversiones
Las inversiones en el subsector riego se destinan principalmente a la construcción,
mejoramiento y/o habilitación de canales, redes de canales, embalses para
riego o sistemas de regadío. En los últimos años, los proyectos de este tipo han
sido numerosos, pero cabe destacar grandes obras ejecutadas que han
demandado grandes montos de inversión: embalse Puclaro y embalse Corrales
en la IV Región, embalse Santa Juana en la III Región y el sistema de regadío Laja
Diguillín en la VIII Región. Se encuentra en etapa de factibilidad la construcción
de un nuevo sistema de embalses en Aconcagua en la V Región.
El segundo subsector en importancia, agricultura, está compuesto por una
amplia diversidad de tipos de proyectos, entre ellos la construcción y
mejoramiento de sistemas de abastecimiento de agua a sectores campesinos,
además invierte en capacitación en riego, innovación productiva y uso de
equipos y maquinaria, entre otros. Este subsector también incorpora diversas
investigaciones en cultivos de gran variedad de alimentos.
Con respecto del subsector silvícola, la diversidad de proyectos es amplia,
sobresaliendo entre otros, las investigaciones en diversas temáticas del área, así
como construcciones, reposiciones y mejoramientos, también diversos, tendientes
a generar infraestructura que permita proteger y desarrollar el área silvícola.
Distribución territorial de la inversión
En el subsector silvoagropecuario y principalmente en obras de riego, la inversión
se concentra en la IV Región con un 27,3% y en la VIII Región con un 26,8% , de
acuerdo a los proyectos de inversión registrados en el BIP-MIDEPLAN (ver Cuadro
2.24). La concentración de la inversión en esas dos regiones se debe a los grandes
proyectos de embalses y de sistemas de regadío allí realizados, aún cuando se han
realizado obras de riego a lo largo de todo el país.
65
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Cuadro 2.24
Sector Silvoagropecuario
Inversión registrada en el BIP - MIDEPLAN, por subsectores y regiones
Porcentaje del total y mill. pesos de 1998
% de participación por Región
VIII
Total País
Subsector
I
II
III
IV
V
VI
VII
IX
X
XI
XII R.M. N.r.
Administr. Silvoagropecuario
0,0
0,3
0,3
0,0
0,5
4,1
1,3
0,2
1,3
0,3
3,0
5,0 75,9
Agricultura
2,1
0,9
4,8
2,4
0,6
1,7 12,5
3,4
4,3 11,0
6,0
%
Monto
7,7 100
7.687
1,1
0,0 49,1 100
7.358
Capacit. Silvoagropecuario
15,0
0,0
0,0 39,0
0,0
1,6 18,5
0,7 15,2
9,3
0,0
0,7
0,0
0,0 100
443
Intersubsect. Silvoagropec.
2,5
0,0
0,0
2,4
0,6
0,2
0,1
0,6
1,1
1,6
6,8
4,3
0,5 79,5 100
7.891
Pecuario
0,0
0,0
0,0 19,4
1,4
7,3
2,3
4,6
9,3
7,3 35,1 12,9
0,0
0,4 100
1.123
Riego
2,2
0,6
8,0 33,4
3,6
1,7
7,3 33,1
3,6
0,2
0,9
4,2 100 108.366
0,2
1,3
Silvicultura
0,0
0,4
0,0
2,1
5,9
1,0
6,4
3,0
9,0
7,4 20,6
5,9
0,1 38,3 100
Total Región
2,0
0,6
6,6 27,2
3,1
1,8
6,8 26,7
3,6
1,1
1,8
5,0 11,9 100 136.163
1,8
3.295
Fuente:
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999.
Notas:
El BIP registra una proporción de inversión levemente inferior al total del sector.
N.r.: No regionalizado.
Fuentes de financiamiento
Las principales fuentes de financiamiento de proyectos de inversión pública en el
sector silvoagropecuario son los recursos sectoriales (91,5%), que se ejecutan
principalmente a través de la Dirección de Obras Hidráulicas del MOP, de las
diferentes instancias del Ministerio de Agricultura y de la Comisión Nacional de
Riego. La segunda fuente de financiamiento corresponde al FNDR,
representando poco más de 7% en el período de análisis.
Cuadro 2.25
Inversión Sector Silvoagropecuario
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
Sectorial
FNDR
Empresas
TOTAL
1995
1996
1997
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
%
26.230
30.114
38.379
46.413
141.136
91,5
1.347
2.191
3.033
4.636
11.207
7,3
839
169
286
671
1.965
1,3
28.416
32.474
41.698
51.720
154.308
100,0
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. (Empresas)
En el caso del FNDR, si bien el monto de su financiamiento han sido relativamente
pequeño, se espera un incremento a corto plazo debido a que se ha creado a
partir del año 1998 una provisión especial para fomento productivo, con el objeto
de entregar a los Gobiernos Regionales recursos adicionales que permitan
impulsar inversiones en el ámbito del fomento productivo, conforme a las
prioridades definidas por las autoridades regionales; es por ello que su proporción
dentro del total tendería a crecer en el tiempo.
66
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Cabe indicar que el financiamiento de este sector para los primeros años de la
década fue obtenido mayoritariamente por el Programa de Obras Medianas y
Menores de Riego, el cual era financiado por el Banco Mundial.
Finalmente, un porcentaje muy pequeño de inversión en el sector (1,3%) se atribuye
a la inversión de empresas públicas relacionadas (Ver anexo 2), las cuales
fundamentalmente desempeñan labores comerciales y de servicios en materia
agrícola.
Principales instituciones responsables
Las principales instituciones públicas involucradas en el desarrollo y proceso de
inversión del sector son la Comisión Nacional de Riego, el Ministerio de Agricultura
y el Ministerio de Obras Públicas a través de la Dirección de Obras Hidráulicas.
La Comisión Nacional de Riego (CNR) tiene como objetivo central coordinar las
iniciativas del sector público, para que se asegure el incremento y mejoramiento
de la superficie regada del país. Está conformada orgánicamente en su Consejo,
por los Ministros de Economía, Hacienda, Obras Públicas, Agricultura, y
Planificación y Cooperación, y cuenta con una Secretaría Ejecutiva.
Dentro de sus funciones se encuentra la de formular la política nacional de riego;
planificar, estudiar y evaluar proyectos integrales de riego; vigilar, coordinar y
complementar la acción de los diversos organismos públicos y privados
relacionados con el riego; gestionar la asignación de recursos para obras de
riego, representando al país en la obtención de créditos externos y fomentar la
inversión privada en obras de riego y drenaje.
Su Secretaría Ejecutiva lleva a cabo inversiones tanto en estudios básicos como
en programas, en las siguientes áreas: realización de estudios integrales de riego,
Programa de Validación y Transferencia de Tecnología en Riego y Drenaje, y
administración de la Ley de Fomento para inversión privada en obras de riego y
drenaje.
La Dirección de Obras Hidráulicas del MOP es la unidad ejecutora de las obras
de riego que se financian con fondos públicos en el país. Sin embargo, esta labor
está regulada por el Decreto Ley 1123 que establece que estas obras deben ser
traspasadas a sus usuarios en un plazo no mayor a 4 años, a menos que se
establezca que es conveniente que queden bajo administración del Estado. La
Dirección de Obras Hidráulicas realiza inversiones en los siguientes campos:
construcción de grandes obras, construcción de obras medianas y menores,
programas de manejo provisional de obras de riego, capacitación y
organización de regantes de obras de riego construidas, conservación de obras
fiscales de riego.
El Ministerio de Agricultura dirige su inversión a través de diversas instancias, con
un objetivo general orientado hacia la transferencia de tecnología. Dichas
instancias se mencionan seguidamente.
-
Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (ODEPA): funciona como unidad
asesora de riego, pero además orientada a la formulación y análisis de
políticas sectoriales y a suministrar información nacional e internacional para
67
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
-
-
-
-
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
apoyar el proceso de toma de decisiones de los diferentes agentes
silvoagropecuarios.
Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP): dirigido al mejoramiento de la
agricultura campesina. Para esto desarrolla programas nacionales con un
alto componente de inversión, tales como: Programa de transferencia
tecnológica, Programa de riego campesino, Programa de comercialización y
agroindustria, entre otros, de los cuales la gran parte de la inversión es
canalizada a través de transferencias. Pero las inversiones que si se asignan
como tales corresponden principalmente al subsidio al fortalecimiento de
organizaciones campesinas, el subsidio al riego campesino, y algunos tipo de
proyectos genéricos como la construcción de sistemas de abastecimientos
de agua y capacitación a diversos grupos de personas.
Corporación Nacional Forestal (CONAF): dirige inversiones a la protección
silvícola, administración de áreas silvestres protegidas y fomento de la
producción forestal. Lo anterior lo lleva a cabo mediante la realización de las
diversas acciones, entre ellas, bajo el sistema nacional de áreas protegidas
invierte en equipamiento y construcción de parques, por otra parte, el
manejo de cuencas y control de la desertificación implica grandes
inversiones en forestación.
Fundación para la Innovación Agraria (FIA): fomenta y promueve la
transformación de la agricultura y de la economía rural del país, mediante el
financiamiento y coordinación de programas y proyectos de inversión
orientados a incorporar innovación en los procesos productivos (desarrollo de
nuevas tecnologías y nuevos productos); de transformación industrial o de
comercialización en las áreas agrícola, ganadera, forestal, dulceacuícola y
de recursos naturales renovables.
Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA): especializado en
inversión en investigación básica agropecuaria y validación de tecnologías
de manejo de cultivos. Posee una modalidad tipo instituto CORFO, en cuanto
a que se persigue su autofinanciamiento. Aún así, en 1997 se le entregaron
transferencias directas desde la Subsecretaría de Agricultura. Además
compite en programas de la Comisión Nacional de Riego, FNDR y otros
fondos destinados a la investigación.
Políticas actuales
En términos generales, tanto la inversión sectorial como la ejecutada a través de
fondos del FNDR, se han enfocado a la construcción de obras como embalses y
sistemas de regadío, y transferencia y validación de tecnologías. Por otra parte,
algunos de los destinos del FNDR se han ido adaptando a los requerimientos
actuales de investigación y programas de fomento productivo.
Finalmente, cabe indicar que el Ministerio de Obras Públicas ha iniciado estudios
tendientes a analizar la factibilidad de concesionar la construcción de obras de
riego al sector privado, haciendo uso de instrumentos como los derechos de
agua.
68
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.3.7 SECTOR JUSTICIA
En términos generales incluye toda asignación de recursos en estudios,
programas y proyectos relacionados con la administración de justicia, asistencia
de menores en situación irregular y atención de las personas detenidas o
privadas de libertad.
Monto e importancia relativa de las inversiones
La inversión total en el sector de justicia alcanzó un monto estimado de $ 26.984
millones de pesos en 1998 y un acumulado entre 1995 y 1998 de poco más de
$104.000 millones.
Cuadro 2.26
Inversión Sector Justicia
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
Sectorial
FNDR
TOTAL
1995
1996
1997
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
%
20.224
17.404
35.358
25.438
98.423
94,6
647
1.362
2.084
1.546
5.639
5,4
20.871
18.766
37.442
26.984
104.062
100,0
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
El sector abarca tanto la inversión del Ministerio de Justicia como del Poder
Judicial. En los años recientes, los mayores montos de inversión corresponden al
Ministerio de Justicia, alrededor del 80% del total.
A principios de la década, el sector venía arrastrando un déficit de inversión en
infraestructura, lo que se expresaba en el estado que presentaban las
dependencias de los servicios relacionados del Ministerio de Justicia,
especialmente Gendarmería de Chile y el Servicio Nacional de Menores. Para
superar dicho déficit, en la década actual ha aumentado sustancialmente la
inversión en el sector. Esto se ha ordenado a través de un plan quinquenal de
inversión del Ministerio de Justicia, que además ha permitido mejorar la calidad
de la inversión.
Los mayores montos de inversión en el sector Justicia se concentran en los
establecimientos a cargo de Gendarmería de Chile.
Destinos principales de las inversiones
En primer lugar, la inversión se ha dirigido a servicios relacionados con el
Ministerio de Justicia, que incluye a Gendarmería de Chile, Servicio Nacional de
69
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Menores (SENAME), Registro Civil, Servicio Médico Legal y programas de
asistencia judicial.
La inversión en establecimientos que tienen por finalidad atender, vigilar y asistir a
las personas detenidas o privadas de libertad (misión que corresponde a
Gendarmería de Chile), ha estado destinada básicamente a la reposición de
dichos establecimientos, principalmente Centros de Detención Preventiva y
Centros de Cumplimiento Penitenciario. Los Centros de Detención Preventiva
están destinados a la mantención y custodia de personas detenidas o que están
siendo procesadas, y de quienes cumplen condenas cortas, mientras que los
Centros de Cumplimiento Penitenciario están destinados a los condenados a
cumplir penas. Entre las inversiones realizadas en los años recientes destacan el
Complejo Penitenciario de Valparaíso y el Centro de Detención y Readaptación
de Arica, cuya edificación y equipamiento ha demandado importantes
volúmenes de recursos.
La inversión en atención de menores (Servicio Nacional de Menores), se ha
dirigido principalmente a la construcción de establecimientos, especialmente
Centros de Observación y Diagnóstico, y Centros de Rehabilitación Conductual.
Los Centros de Observación y Diagnóstico (COD), atienden a jóvenes infractores
de la ley enviados por los jueces e internados con privación de libertad, mientras
se efectúa un diagnóstico de su situación por un equipo de profesionales y el juez
adopta una resolución a su respecto. Los Centros de Rehabilitación Conductual
(CERECO), atienden a jóvenes que han sido objeto de medidas judiciales
privativas de libertad, por infracción a la ley. En menor proporción, los recursos de
inversión se han destinado también a hogares de menores.
En relación a la inversión en los demás servicios relacionados con el Ministerio de
Justicia, ésta se ha dirigido principalmente al Registro Civil, Servicio Médico Legal
y a los programas de asistencia judicial. En cuanto al Registro Civil, se trata
mayoritariamente de la reposición, equipamiento y construcción de oficinas, así
como el desarrollo de un nuevo sistema de identificación. Además, se han
mejorado las instalaciones del Servicio Médico Legal y se han extendido sus
servicios a ciudades que carecían de éstos. Finalmente, se ha impulsado un
programa de acceso a la justicia para personas de escasos recursos, con objeto
de lo cual se han efectuado inversiones en consultorios jurídicos.
En cuanto al Poder Judicial, las inversiones realizadas se han destinado a
juzgados de letras, civiles, criminales, del trabajo y de menores, así como a
edificios de tribunales de justicia y cortes de apelaciones. La inversión se ha
dirigido mayoritariamente a reposición, y reparación y mejoramiento de las
edificaciones, así como en menor medida, a equipamiento y construcción.
Fuentes de financiamiento
Las inversiones se encuentran financiadas mayoritariamente por fondos
sectoriales, los que han representado el 94,6% del total, durante el período 1995 1998 (Cuadro 2.26). Dichos fondos son administrados por la Subsecretaría de
Justicia en el caso del Ministerio de Justicia y por la Corporación Administrativa
del Poder Judicial en lo que respecta al Poder Judicial.
70
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
El financiamiento FNDR ha sido bastante inferior al de fondos sectoriales, 5,4% del
total del sector justicia en el período de análisis. Se ha dirigido principalmente a
infraestructura complementaria de centros de detención y penitenciarios, así
como a atención de menores. Secundariamente, a instalaciones y equipamiento
computacional de juzgados y tribunales, así como a oficinas del Registro Civil y el
Servicio Médico Legal.
Principales instituciones responsables
La responsabilidad de la ejecución de inversiones en esta área corresponde
Ministerio de Justicia a través de sus servicios relacionados, principalmente
Subsecretaría de Justicia, Gendarmería, SENAME, Servicio Médico Legal
Registro Civil, así como a la Corporación Administrativa del Poder Judicial en
referente a la mayoría de los proyectos de tribunales y juzgados.
al
la
y
lo
Políticas actuales
Un énfasis de la política actual consiste en disminuir el déficit de infraestructura en
el sector, que por décadas ha sido crítico, principalmente en atención de reos y
de menores, a cargo de Gendarmería y el Servicio Nacional de Menores,
respectivamente. La mayor parte de la inversión en este sector se dirige a
infraestructura penitenciaria, en la cual se ha realizado la más importante
inversión de las últimas décadas, con la finalidad de mejorar las condiciones de
vida de la población reclusa y generar posibilidades reales de reinserción social.
Por otra parte, para lograr la erradicación de los niños y jóvenes menores de 17
años de los recintos penitenciarios de adultos, se ha invertido en establecimientos
a cargo del SENAME, especialmente en Centros de Orientación y Diagnóstico,
destinados a la realización de diagnóstico de jóvenes infractores, mientras el juez
adopta una decisión.
Además, la inversión se ha orientado hacia iniciativas para el mejoramiento del
Servicio Médico Legal, la modernización de la gestión del Registro Civil y la
asistencia judicial a personas de menores recursos.
Las políticas públicas en relación a este sector, también han enfatizado en la
modernización de la administración de justicia en el país, lo que se ha traducido
en inversiones en juzgados y tribunales.
71
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.3.8 SECTOR PESCA
En términos generales la inversión del sector comprende la asignación de
recursos relacionada con la actividad pesquera (principalmente de la pesca
artesanal) y con los recursos hidrobiológicos.
Monto e importancia relativa de las inversiones
La inversión total en el sector Pesca alcanzó un monto estimado de $1.893
millones de pesos en 1998 y un acumulado entre 1995 y 1998 de $7.175 millones.
Cuadro 2.27
Inversión Sector Pesca
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
Sectorial
FNDR
TOTAL
1995
1996
1997
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
%
1.321
952
1.356
1.275
4.903
68,3
392
397
865
618
2.272
31,7
1.713
1.349
2.221
1.893
7.175
100,0
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
Las inversiones del gobierno central y de los gobiernos regionales se han
concentrado principalmente, en términos de montos gastados, en la pesca
artesanal y en estudios de recursos hidrobiológicos, de acuerdo a los datos de
proyectos registrados en el BIP-MIDEPLAN.
Con la puesta en vigencia de la Ley General de Pesca y Acuicultura en 1991, se
dió un impulso al sector en general y a la inversión tanto en pesca artesanal
como en investigaciones pesqueras.
Destinos principales de las inversiones
En el sector pesca, tres han sido las líneas principales de destino de la inversión. En
primer lugar, las inversiones en infraestructura portuaria para las caletas de pesca
artesanal, esto incluye proyectos de construcción, mejoramiento, ampliación y
reposición de muelles pesqueros, rampas, explanadas y varaderos,
principalmente.25
En segundo lugar, equipamiento y capacitación, también para la pesca
artesanal, incluyendo proyectos tales como equipos de radiocomunicación y
centros de producción de semillas para el cultivo de recursos bentónicos. A esto
se agrega un programa de crédito apoyado por el FOSIS y el Banco del Estado.
25La
inversión de la Dirección de Obras Portuarias del Ministerio de Obras Públicas en obras
infraestructura portuaria para la pesca artesanal, está en general registrada como inversión en el
sector Transporte, subsector Transporte Marítimo
72
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
A las inversiones directas del gobierno central y los gobiernos regionales
destinadas a la pesca artesanal, corresponde agregar las financiadas a través
del Fondo de Fomento de la Pesca Artesanal, establecido por la Ley de Pesca.
Este fondo está destinado a fomentar y promover el desarrollo de diversos
proyectos orientados al incremento de la infraestructura; capacitación y
asistencia técnica de pescadores artesanales y sus organizaciones;
repoblamiento de los recursos hidrobiológicos; y a la comercialización de los
productos pesqueros. Entre los proyectos financiados se encuentran inversiones
en
infraestructura
de
terminal
pesquero,
taller
de
reparaciones,
radiocomunicación, planta de proceso, cámara de frío, vehículo para
comercialización, plan de manejo de recursos bentónicos y galpones para
acopio, entre otros.
Una tercera línea de destino de las inversiones en el sector pesca, corresponde a
estudios de recursos hidrobiológicos. Se trata principalmente de investigaciones
referidas a la situación de diversas pesquerías: pelágicas, bentónicas, demersales
y crustáceos. Otras investigaciones se refieren a especies particulares,
incluyendo: loco, bacalao, congrio, merluza, raya, anchoveta, jurel, ostión, pulpo,
macha y salmón. Estos estudios contribuyen al manejo o a la recuperación de los
recursos, a la implementación de cultivos y a otras funciones necesarias para el
desarrollo sustentable de la actividad pesquera. Los resultados obtenidos
complementan la información necesaria para la adopción de medidas de
administración de las pesquerías y de las actividades de acuicultura,
propendiendo de esta forma a la conservación de los recursos hidrobiológicos.
Esta línea de inversión, ha contado también con el apoyo del Fondo de
Investigación Pesquera (FIP) establecido por la Ley General de Pesca y
Acuicultura, el cual se orienta a financiar proyectos de investigación pesquera y
acuicultura.
Fuentes de financiamiento
Las fuentes de financiamiento de las inversiones directas del gobierno central y
los gobiernos regionales en el sector pesca, son de tipo sectorial, principalmente
el MOP y la Subsecretaría de Pesca, y por otro lado, el FNDR.
El MOP invierte en infraestructura portuaria de las caletas pesqueras. Las
inversiones de la Subsecretaría de Pesca se dirigen principalmente a
investigaciones de recursos hidrobiológicos.
Los recursos del FNDR representaron, en el período de análisis, 31,7% del total de la
inversión en el sector pesca (ver Cuadro 2.27) y se invirtieron preferentemente en
pesca artesanal, de acuerdo a los datos de proyectos registrados en el BIPMIDEPLAN.
Por otra parte, las inversiones realizadas por el Fondo de Fomento de la Pesca
Artesanal y el Fondo de Investigación Pesquera, cuentan con recursos
presupuestarios y de otros orígenes, canalizados a través de la Subsecretaría de
Pesca.
Adicionalmente, otras fuentes apoyan el desarrollo de las capacidades del sector
pesca, principalmente CORFO, a través de sus programas de apoyo directo al
73
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
sector pesquero artesanal, de fomento y asistencia técnica (PROFO y FAT), así
como diversos fondos tecnológicos (FONTEC, FONDEF, FDI y FIA, además del FIP).
Principales instituciones responsables
Las principales instituciones responsables técnicas y de la gestión de la inversión
en el sector pesca, son las siguientes:
Ministerio de Obras Públicas a través de la Dirección de Obras Portuarias:
infraestructura portuaria de caletas pesqueras.
Subsecretaría de Pesca (del Ministerio de Economía): principalmente en lo
relativo a la inversión en estudios de recursos hidrobiológicos.
Adicionalmente, preside el Fondo de Investigación Pesquera (FIP).
Servicio Nacional de Pesca( SERNAPESCA), dependiente de la Subsecretaría
de Pesca: inversiones en pesca artesanal, excluyendo infraestructura
portuaria. Además, preside y administra el Fondo de Fomento de la Pesca
Artesanal.
Instituto de Fomento Pesquero (IFOP): vinculado a CORFO, lleva a cabo sus
proyectos de investigación principalmente en el marco del Fondo de
Desarrollo e Innovación (FDI) y en coordinación con la Subsecretaría de
Pesca. Además, ejecuta estudios financiados por los gobiernos regionales.
También ejercen responsabilidad en los proyectos de inversión en el sector,
aunque en menor medida que las anteriores instituciones, el FOSIS y las
Secretarías de Planificación y Cooperación (SERPLAC).
Políticas actuales
La inversión en el sector pesca se desarrolla en el marco establecido por la Ley
General de Pesca y Acuicultura. Se dirige principalmente a la inversión en
infraestructura de caletas pesqueras, a inversiones en equipamiento e
infraestructura para el desarrollo económico de la pesca artesanal, así como a la
investigación de los recursos hidrobiológicos con el objeto de hacer un manejo
sustentable de éstos.
74
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
2.3.9 SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
(Seguridad Ciudadana)
La descripción de este sector concentra su atención en la inversión en seguridad
ciudadana, entendida como aquella que comprende las inversiones
relacionadas con el resguardo de la seguridad de la población, dejando de lado
la inversión que corresponde a las fuerzas armadas (defensa).
Monto e importancia relativa de las inversiones
El sector de defensa y seguridad abarca tanto las fuerzas armadas y las fuerzas
de orden y seguridad, como a diversas instituciones descentralizadas vinculadas
al Ministerio de Defensa. Las inversiones mayoritariamente no se integran al
Sistema Nacional de Inversiones y por ende casi no están registradas en el Banco
Integrado de Proyectos (BIP-MIDEPLAN).
Carabineros de Chile e Investigaciones de Chile, que cumplen un rol en el ámbito
de la seguridad ciudadana, realizaron un gasto de inversión real (sectorial) de
$38.445 millones durante los últimos cuatro años, de acuerdo a cifras de la
Contraloría General de la República (ver Cuadro 2.28). A esto se agregan los
proyectos financiados por el FNDR en este sector, que se destinan principalmente
a dichas instituciones, los cuales representaron un monto total de $11.466 millones
en el período de análisis. De este modo, la inversión, solamente en seguridad
ciudadana, alcanzó un total de $49.911 millones entre 1995 y 1998. Si bien en el
cuadro siguiente también se incorpora la inversión sectorial correspondiente a
defensa, ésta no ha podido ser descrita a nivel de proyectos o categorías
particulares.
Cuadro 2.28
Inversión Sector Defensa y Seguridad Ciudadana
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
1995
Seguridad Ciudadana
TOTAL 95 - 98
1996
1997
1998
Monto
%
6.992
10.936
12.427
19.556
49.911
31,6
Sectorial (instituciones Seguridad Ciudadana)
5.684
7.039
9.662
16.060
38.445
24,3
FNDR
1.308
3.897
2.765
3.496
11.466
7,3
Defensa (Sectorial instituciones Defensa)
28.087
24.408
27.294
28.261
108.050
68,4
TOTAL
35.079
35.343
39.721
47.817
157.961
100
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
Destinos principales de las inversiones
La información disponible en el BIP muestra los destinos de las inversiones de dos
instituciones en particular, Carabineros de Chile e Investigaciones de Chile, en
proyectos con financiamiento del FNDR principalmente. Los objetivos de los
proyectos propuestos se relacionan con el quehacer de las citadas instituciones,
75
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
que para Carabineros corresponde a vigilar y mantener la seguridad y el orden
público, reprimir delincuencia, prevenir la comisión de delitos, en especial contra
la seguridad interna, terrorismo y tráfico y consumo de estupefacientes. Por su
parte, Investigaciones de Chile incorpora dentro de sus funciones el
mantenimiento de la tranquilidad pública, mediante la investigación de delitos y
represión de delincuencia, atentados a la seguridad del Estado y terrorismo.
Básicamente, los proyectos para infraestructura en seguridad ciudadana, tienen
como destino aumentar la cobertura de los servicios de seguridad que
proporcionan a la población tanto Carabineros como Investigaciones de Chile, a
través de proyectos de inversión que provean la construcción, ampliación,
mejoramiento y reposición de infraestructura como prefecturas, comisarías,
cuarteles, retenes, tenencias. Además de lo anterior, debe incorporarse la
inversión en equipos de movilización como motos, vehículos y cuarteles móviles.
Finalmente, también se invierte en equipamiento de brigadas especiales.
Fuentes de financiamiento
Los recursos institucionales de naturaleza sectorial son administrados por el
Ministerio de Defensa y no son incorporados al Sistema Nacional de Inversiones.
Parte de los proyectos de Investigaciones y Carabineros, son financiados por el
FNDR. Del total de la inversión en seguridad ciudadana realizada a través de
Carabineros, Investigaciones y fondos FNDR, estos últimos recursos representaron el
23% en el período de análisis, proporción que indica la relevancia otorgada por los
gobiernos regionales a este ámbito.
Principales instituciones responsables
Además de Carabineros de Chile e Investigaciones de Chile, servicios
dependientes del Ministerio de Defensa, Bomberos de Chile también participa en
la inversión regional, aunque en menor medida. Todas estas entidades postulan
sus distintas iniciativas de inversión al FNDR.
Políticas actuales
Las políticas actuales tienden a incrementar los esfuerzos en aumentar la presencia
de Carabineros en las calles, es decir, mayor énfasis en la vigilancia, además del
mejoramiento de sistemas de información interna. En sentido más amplio, se busca
responder a la inquietud de la población frente al problema de la delincuencia.
Conforme con alcanzar los objetivos planteados, en los últimos años el énfasis de
las inversiones ha tendido a privilegiar aquellas iniciativas de inversión que
mejoran la infraestructura de las distintas unidades policiales tales como;
construcciones, reposiciones, reparaciones y adquisición de equipamiento
destinados a mejorar la calidad en la entrega del servicio, además de adquisición
de vehículos, motos y mejoramiento computacional.
76
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
2.3.10
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
SECTOR DEPORTE Y RECREACIÓN
En términos generales la inversión del sector comprende la asignación de recursos
tendientes a incrementar la práctica deportiva y a permitir la recreación de la
población.
Monto e importancia relativa de la inversiones
La inversión pública en el sector Deportes y Recreación, sumando la inversión
asignada a través de la Dirección General de Deportes y Recreación (DIGEDER),
más la inversión con recursos FNDR, alcanzó $ 16.197 millones en el período de
análisis.
Cuadro 2.29
Inversión Sector Deporte y Recreación
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
Sectorial
1995
1997
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
%
2.800
4.430
4.008
2.423
13.661
84,3
18
55
815
1.648
2.536
15,7
2.818
4.485
4.823
4.071
16.197
100
FNDR
TOTAL
1996
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
La inversión en este sector está concentrada en deporte competitivo, deporte
recreativo, deporte formativo y de alto rendimiento, principalmente a través de la
DIGEDER. Durante el período revisado, las inversiones de esta institución no se
registraron en el BIP-MIDEPLAN.
Adicionalmente, con respecto a los proyectos de inversión incorporados en el BIP,
provenientes de fuentes distintas de DIGEDER, el subsector de recreación absorbe
la mayor parte de los recursos de inversión registrados en el sector, principalmente
con recursos del MINVU dirigidos a equipamiento comunitario.
El FNDR se ha hecho presente en los últimos años en este sector, financiando
básicamente deporte competitivo y recreativo.
Destinos principales de las inversiones
En los subsectores de deporte recreativo y competitivo, se destinan las inversiones
a proyectos dirigidos principalmente a la construcción, reparación y
mantenimiento de instalaciones deportivas, entre ellas, estadios, gimnasios,
multicanchas y polideportivos.
Por otra parte, en el subsector de recreación, se han destinado las inversiones
principalmente a la construcción de parques y de plazas de juegos infantiles en
diversas ciudades a lo largo del país.
Fuentes de financiamiento
El sector deporte y recreación abarca básicamente la inversión de la Dirección
General de Deportes y Recreación (DIGEDER), así como inversión de otras
77
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
instituciones (SEREMI de Vivienda y Urbanismo y Parque Metropolitano) y del
Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR).
El principal impulsor en materia de inversión en deportes ha sido la DIGEDER.
En el último tiempo ha tomado también especial importancia el financiamiento a
través del FNDR, a través de programas deportivos y/o proyectos de
infraestructura en este ámbito, coordinados por los gobiernos regionales. A este
fondo postulan principalmente los municipios y las universidades.
Dependiendo de las iniciativas locales y/o regionales y de la coordinación
existente entre las distintas instituciones, se financian obras de infraestructura
deportiva a través de un financiamiento compartido, con recursos de la DIGEDER,
FNDR, universidades, municipalidades, según corresponda.
La principal fuente de financiamiento orientada a programas y proyectos
deportivos surge a través de concursos que coordina la DIGEDER, tanto a nivel
regional como nacional. Generalmente, a éstos postulan los clubes deportivos,
municipalidades, establecimientos educacionales y universidades, entre otros.
Principales instituciones responsables
La principal institución responsable de este sector es la Dirección General de
Deportes y Recreación (DIGEDER) que se financia con fondos sectoriales.
El resto de la inversión relacionada con este sector, se ha efectuado por
iniciativas locales y/o regionales a través de las municipalidades y la
Coordinación Regional de Deporte y Recreación. Por otra parte, el MINVU a
través de las SEREMI (Secretaría Regional Ministerial), ha invertido en el ámbito
recreativo mediante la construcción de parques, plazas y juegos infantiles.
En cuanto a las instituciones que responsables de constituir las unidades técnicas
para la ejecución de las obras, entre éstas se encuentran frecuentemente las
Municipalidades y en algunos casos, la Dirección de Arquitectura del MOP y las
Universidades.
Políticas actuales
Actualmente, las iniciativas de inversión surgen desde una coordinación tanto a
nivel local como regional, de acuerdo a sus propias necesidades y prioridades. Es
así como nacen proyectos de infraestructura deportiva como multicanchas,
gimnasios y centros deportivos y recreativos, ya sean comunales, regionales y/o
universitarios.
Las áreas en que trabaja la DIGEDER son el deporte competitivo, formativo,
recreativo y de alto rendimiento. En este período se ha propendido a dar un
impulso especial al deporte de alto rendimiento.
78
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
2.3.11.
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
SECTOR INDUSTRIA, COMERCIO, FINANZAS Y TURISMO
En términos generales la inversión del sector comprende la asignación de
recursos relativa a actividades industriales, comerciales, financieras y turísticas. En
este sector la participación estatal propicia condiciones adecuadas para el
funcionamiento de la actividad económica privada.
Monto e importancia relativa de las inversiones
La inversión en el sector industria, comercio y finanzas, alcanzó $ 58.113 millones
durante los cuatro años de análisis.
Cuadro 2.30
Inversión Sector Industria, Comercio, Finanzas y Turismo
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
Sectorial
FNDR
Empresas
TOTAL
1995
1996
1997
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
%
7.488
10.742
11.202
12.332
41.763
71,9
277
508
575
845
2.205
3,8
813
1.813
6.310
5.209
14.145
24,3
8.578
13.063
18.087
18.386
58.113
100,0
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. (Empresas)
El grueso de estos recursos se concentró en la modernización institucional de
organismos públicos como INTEC (Corporación de Investigación Tecnológica), SII
(Servicio de Impuestos Internos), Servicio de Tesorerías, Servicio Nacional de
Aduana, Casa de Moneda, INE (Instituto Nacional de Estadísticas), así como en
los gastos efectuados por CORFO inherentes al proceso de privatización de
empresas.
En el sector se incorporan las inversiones realizadas por las empresas públicas
relacionadas a éste, particularmente la Zona Franca de Iquique y Polla Chilena
de Beneficencia. La inversión de la primera de ellas fue altamente significativa
durante el período de análisis ya que llegó a representar 24,3% de la inversión
total del sector (Ver Anexo 2).
De la inversión total en este sector un monto menor de recursos se dirigió
directamente a fomento productivo26, particularmente a través de fondos del
FNDR que alcanzaron $2.205 millones en los cuatro últimos años.
Adicionalmente, en la actualidad operan en el país seis fondos tecnológicos,
cinco de los cuales están articulados en el Programa de Innovación Tecnológica
(PIT) dependiente del Ministerio de Economía, conformando el Sistema Nacional
de Fondos de Fomento Tecnológico; presupuestariamente, los recursos
administrados por estos fondos no se registran como inversión pública.
Otras inversiones en fomento productivo se han dirigido al Sector Silvoagropecuario y al Sector
Pesca.
26
79
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Destinos principales de las inversiones
Entre los destinos de las inversiones en el sector, destaca el fomento productivo,
aún cuando no es el más relevante en términos de montos.
Los datos de proyectos registrados en el BIP-MIDEPLAN muestran que la inversión
en fomento productivo con recursos FNDR, se ha destinado en los últimos años en
especial al subsector de turismo. Esto indica que los gobiernos regionales han
asignado prioridad al turismo, para el impulso de la actividad económica de las
diferentes regiones del país.
Las inversiones en el subsector de turismo, consisten en estudios de Planes de
Desarrollo Turístico ligados al SERNATUR para dar a conocer las potencialidades
de las diversas zonas del país. También se financian algunos proyectos de
construcción y reparación de señalización y equipamiento turístico.
En términos generales, la menor inversión relativa en los subsectores de Comercio
e Industria, comprende estudios destinados básicamente al fomento de la
pequeña empresa y al análisis de potencialidades de actividades económicas
específicas.
Por otra parte, la inversión de la CORFO en la VIII Región, se destinó durante los
años analizados, al plan de desarrollo de la zona deprimida de Arauco,
específicamente a inversiones en Curanilahue, el puerto de Lebu y Lota.
En cuanto a los fondos tecnológicos, éstos se orientan hacia distintos tipos de
proyectos: investigación tecnológica, desarrollo precompetitivo, introducción de
especies, transferencia tecnológica, infraestructura tecnológica, investigación
científico-tecnológica, investigación para información y regulación, y desarrollo
de capacidades. Algunos de los fondos tienen una definición sectorial precisa,
en tanto que otros no establecen sectores preferentes. Los agentes destinatarios
son empresas, universidades e institutos tecnológicos. Operan a través de
diversas modalidades: ventanilla abierta, concursos abiertos o temáticos y
licitaciones.
Fuentes de financiamiento
La principal fuente de recursos para el sector corresponde a los fondos
sectoriales, representando 71,9% del total para el período 1995 - 1998. Dichos
fondos son asignados tanto por el Ministerio de Economía como por el Ministerio
de Hacienda, a través de diversas reparticiones de cada una de las instituciones.
Dentro de este tipo de fuente de financiamiento, cabe resaltar también los
diversos fondos tecnológicos articulados en el Programa de Innovación
Tecnológica (PIT) dependiente del Ministerio de Economía, estos son: FONDEF
(Fondo de Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológico), FONTEC (Fondo
Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo), FDI (Fondo de Desarrollo e
Innovación), FIA (Fundación para la Innovación Agraria) y FIM (Fondo de
Investigaciones Mineras). La integración al Programa de FIP (Fondo de
Investigación Pesquera) está aún pendiente. Estos fondos cuentan con diversas
fuentes de financiamiento: CORFO (FONTEC y FDI), CONICYT-Ministerio de
80
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Educación (FONDEF), Ministerio de Agricultura (FIA), Subsecretaría de Pesca y
pago adelantado de patentes pesqueras (FIP), y aportes de CODELCO y
empresas mineras privadas (FIM).
La inversión de las dos empresas incorporadas a este sector, Zona Franca de
Iquique y Polla Chilena, representó casi la cuarta parte del total del sector.
Finalmente, el financiamiento de inversiones en fomento productivo ha
provenido mayoritariamente del FNDR en los años analizados, canalizándose a
través de los gobiernos regionales de las diversas regiones.
Principales instituciones responsables
Las instituciones principales dentro del sector son varias dependencias de los
Ministerios de Economía y de Hacienda, entre las que sobresalen la CORFO, el
Servicio de Impuestos Internos, el Servicio Nacional de Aduanas, la Casa de
Moneda y el Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR), entre otros. Finalmente, tal
como se mencionó con antes, además de estas entidades, también participan
en el sector las empresas públicas Zona Franca de Iquique y Polla Chilena de
Beneficencia.
La institución responsable de las inversiones FNDR en fomento productivo, ha sido
principalmente el Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR) de las diversas
regiones. Dicha institución es la encargada de las labores de difusión en materia
turística. Aún así, en algunas oportunidades las municipalidades acceden a este
financiamiento, destinándolo también principalmente a fines turísticos o en
algunas ocasiones a apoyar alguna actividad relacionada con el comercio o la
industria.
Políticas actuales
La inversión orientada a la promoción del turismo se ha desarrollado con un
énfasis creciente en los últimos años.
En 1998 comenzó a funcionar una provisión del FNDR para el fomento productivo,
diferente de la tradicional, con la cual se otorga un mayor énfasis a las acciones
que se llevan a cabo para el fomento del desarrollo productivo de las regiones. La
política de desarrollo productivo regional asigna funciones a la CORFO en la línea
de atracción de inversiones, para lo cual se ha iniciado un programa de
promoción de inversiones en varias regiones, cofinanciado con recursos del FNDR.
Por otro lado, el Programa de Innovación Tecnológica (PIT) tiene el propósito de
ofrecer mecanismos financieros destinados a fortalecer el proceso innovador en
el aparato productivo chileno, facilitando la búsqueda de recursos a quienes
necesitan de ellos para la innovación tecnológica.
81
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
2.3.12
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
SECTOR ENERGÍA
Comprende la asignación de recursos destinada a estudios, programas y
proyectos relativos a la generación, transmisión y distribución de energía en sus
diversas formas: eléctrica, gas, solar, nuclear y otras.
Monto e importancia relativa de las inversiones
La inversión total en el sector Energía alcanzó un monto estimado de $13.181
millones de pesos en 1998 y un acumulado entre 1995 y 1998 de poco más de
$47.000 millones.
Cuadro 2.31
Inversión Sector Energía
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
1995
1996
1997
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
%
Sectorial
1.480
1.819
1.735
1.105
6.139
FNDR
9.526
7.323
12.217
12.076
41.143
87,0
11.006
9.142
13.952
13.181
47.282
100,0
TOTAL
13,0
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
Luego del proceso de privatización de este sector iniciado en la década de los
ochenta, la inversión estatal en éste se ha concentrado casi completamente en
la distribución y conexión final a los usuarios, principalmente en electrificación
rural.
Destinos principales de las inversiones
La mayor parte de las inversiones en el sector de energía, se destinaron a obras
de instalación de suministro de energía eléctrica, que forman parte del Programa
de Electrificación Rural impulsado durante los años recientes.
En un segundo orden de magnitud se ubicaron los proyectos del subsector de
Alumbrado Público, los que específicamente corresponden a instalación,
mejoramiento o reposición de las redes de alumbrado público en las calles,
carreteras y ciudades del país.
Finalmente cabe resaltar que los proyectos del subsector de Generación y
Transmisión han quedado en manos del sector privado, luego de que se
concretara el traspaso de última empresa del estado, Empresa de Electricidad
de Aysén (EDELAYSEN).
82
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Fuentes de financiamiento
La fuente de financiamiento del sector ha sido mayoritariamente FNDR (ver
Cuadro 2.31), la cual cubrió el 87% del financiamiento del sector para el período
de análisis.
El respaldo de este financiamiento se ha consolidado desde el año 1995 con el
establecimiento del Programa de Electrificación Rural, el cual es administrado por
la Comisión Nacional de Energía. Dicho programa funciona a través de una
provisión del FNDR destinada específicamente a la electrificación rural.
Principales instituciones responsables
La responsabilidad del uso de los recursos se asigna casi exclusivamente a los
municipios, quienes negocian con las empresas con apoyo de la Comisión
Nacional de Energía.
Políticas actuales
La inversión más relevante en el sector energía, corresponde a electrificación
rural, financiada por la provisión del FNDR para esta finalidad.
En la actualidad se realiza una serie de estudios de preinversión, con la finalidad
de implementar un programa de electrificación que abarque el 100% de las
comunas rurales de la sexta a la décima región. Estos estudios, junto con las
inversiones que se seguirán realizando a lo largo del país, están enfocados a
alcanzar una meta de cobertura rural para el año 2000 del 75%.
Por otro lado, se mantiene como objetivo permanente el desarrollo de proyectos
de alumbrado público a través de las municipalidades.
Finalmente, en el sector se ha generado un impulso a diversas iniciativas de
investigación en formas de energía no convencionales.
83
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.3.13 SECTOR MINERÍA
En términos generales la inversión del sector comprende la asignación de
recursos relacionada con la investigación, prospección y extracción de recursos
mineros e hidrocarburos.
Monto e importancia relativa de la inversiones
La inversión total en el sector minería alcanzó un monto de $2.705 millones en
1998, para un total acumulado entre 1995 y 1998 de $14.761 millones.
Cuadro 2.32
Inversión Sector Minería
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
Sectorial
FNDR
1995
1996
1997
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
%
1.579
1.779
2.832
2.349
8.539
57,9
393
331
414
356
1.494
10,1
Empresas
2.119
2.316
292
0
4.728
32,0
TOTAL
4.091
4.426
3.538
2.705
14.761
100,0
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. (Empresas)
Cabe resaltar que inversiones de gran magnitud en el sector minero son
realizadas por las empresas públicas CODELCO, ENAMI y ENAP, que no son
incorporadas en este análisis. Las inversiones realizadas por la Empresa Nacional
del Carbón y la Carbonífera Victoria de Lebu son incorporadas al análisis del
sector, las cuales han ido perdiendo importancia relativa durante los últimos años
ante el cierre de actividades en las faenas de extracción, lo que se expresa en la
caída de las inversiones de las empresas en el Cuadro 2.32.
Destinos principales de las inversiones
El grueso de las inversiones en este sector se concentra en el subsector de
Administración Minera, que se destinan principalmente a enfrentar problemas
ambientales asociados a la minería, apoyar a pequeños mineros artesanales y a
las actividades de investigación geológica y de seguridad de las actividades
mineras.
Esto involucra, por una parte, programas, estudios y capacitación, realizados por
el Ministerio de Minería. Se ha enfatizado en programas orientados a asumir el
costo medio ambiental que ha ocasionado la minería a través del tiempo, con
un enfoque tendiente a revertir los daños provocados por este sector. Además, el
Programa de Apoyo a la Minería Artesanal (PAMMA) del Ministerio de Minería,
84
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
destina recursos para capacitación, asistencia social y apoyos en capital o
tecnología a pequeñas minas con algún potencial.
Por otra parte, se destinan recursos de inversión a estudios geológicos y mineros,
así como a programas de capacitación en aspectos tales como seguridad y
temas ambientales en las faenas mineras, realizados por el Servicio Nacional de
Geología y Minería (SERNAGEOMIN).
Otras inversiones, de menor monto, están destinadas a la realización de estudios
básicos sobre recursos mineros, tanto metálicos como no metálicos, en las
diferentes regiones del país.
Fuentes de financiamiento
Las fuentes de financiamiento utilizadas corresponden tanto a fondos sectoriales
como FNDR. Por su parte también ha existido la inversión de las empresas citadas
que abarcó el 32% del total del sector en el período de análisis, pero que se ha
suspendido a raíz del cierre de funciones de ambas empresas (Cuadro 2.32).
Los fondos sectoriales son administrados directamente por el Ministerio de Minería
y sus SEREMI (Secretaría Regional Ministerial), así como por SERNAGEOMIN.
El FNDR ha financiado apenas una proporción de 10,1% del total de la inversión
en este sector, asignada por los gobiernos regionales a diversos estudios básicos.
Principales instituciones responsables
Con respecto a los fondos sectoriales, la responsabilidad sobre la ejecución de
los proyectos recae en general en el Ministerio de Minería y sus SEREMI, así como
en SERNAGEOMIN.
En cuanto a los estudios realizados con financiamiento del FNDR, la
responsabilidad en la ejecución recae sobre diversas instituciones, entre ellas,
universidades, SEREMI de Minería o SERNAGEOMIN.
Políticas actuales
La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales en el sector minero, se
ha orientado principalmente a enfrentar los problemas ambientales vinculados a
la actividad minera, a otorgar apoyo a los pequeños mineros artesanales, a la
investigación geológica, a actividades de seguridad de las faenas mineras y a
estudios básicos sobre los recursos mineros disponibles en diversas regiones.
85
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.3.14 SECTOR COMUNICACIONES
En términos generales la inversión del sector comprende la asignación de
recursos relacionada con medios de comunicación, tales como radio, teléfono y
correos.
Monto e importancia relativa de las inversiones
La inversión total en el sector comunicaciones alcanzó un monto acumulado
entre 1995 y 1998 de $21.253 millones.
Cuadro 2.33
Inversión Sector Comunicaciones
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
1995
1996
1997
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
%
Sectorial
512
998
832
1.075
3.417
16,1
FNDR
110
57
94
278
539
2,5
Empresas
TOTAL
634
1.379
6.484
8.801
17.297
81,4
1.256
2.434
7.410
10.154
21.253
100,0
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. (Empresas)
Poco más del 81% de la inversión en el sector corresponde a la inversión de las
empresas públicas relacionadas, en particular la Empresa de Correos de Chile
(63%) y el Diario La Nación (18%).
El resto de la inversión en este sector se concentra principalmente en el subsector
de Administración de Comunicaciones, específicamente en telefonía rural,
estudios básicos y programas, de acuerdo a los datos de proyectos registrados
en el BIP-MIDEPLAN.
Resulta importante tener presente que la actividad de telecomunicaciones se
encuentra en el ámbito de la empresa privada desde la década de los ochenta,
asumiendo el gobierno central funciones de regulación y control del sector.
Destinos principales de las inversiones
Parte importante de la inversión, excluyendo las empresas, se ha dirigido a
telefonía rural, a través del Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones, cuya
misión consiste en promover el aumento de la cobertura del servicio público
telefónico en áreas rurales con baja densidad telefónica, cuya población
pertenece al primer o segundo quintil de ingresos y están geográficamente
aisladas. La asignación de recursos se hace a través de empresas que postulan a
subsidios para teléfonos públicos. El énfasis ha estado puesto en satisfacer las
86
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
necesidades de las regiones más aisladas, por lo que en la cartera de proyectos
se incluye una cierta cantidad de proyectos que pertenecen a estas zonas.
Parte de la inversión en el sector de comunicaciones ha correspondido a
programas y estudios básicos, tendientes a definir las políticas de acción del
sector en armonía con el funcionamiento de las empresas privadas que son la
parte medular de las telecomunicaciones en el país. Los estudios básicos se
refieren fundamentalmente a actualización de reglamentos o normas en materia
de telecomunicaciones, así como a análisis y diagnósticos en diversos tópicos.
Con respecto a los programas, éstos se han enfocado principalmente al control
de sistemas y obras de comunicaciones.
Asimismo, se han destinado recursos de inversión a proyectos entre los cuales se
encuentran la adquisición, instalación e implementación de diversos equipos de
comunicaciones en instituciones de naturaleza pública.
Por su parte, la empresa de Correos y el Diario La Nación invierten en activos
propios de sus respectivos rubros, fundamentalmente con criterios de rentabilidad
privada.
Fuentes de financiamiento
Las empresas de Correos de Chile y el Diario la Nación son las que generan los
mayores montos de inversión en el sector (81% del total del período).
Por otra parte, la otra fuente de financiamiento de las inversiones, excluyendo las
empresas, ha sido la sectorial, financiada a través de la Subsecretaría de
Telecomunicaciones. La telefonía rural también es financiada fundamentalmente
por la Subsecretaría de Telecomunicaciones, a través del Fondo Nacional de
Telecomunicaciones.
Adicionalmente, se han asignado fondos del FNDR, a través de los gobiernos
regionales, destinados en su mayoría a pequeñas inversiones de telefonía rural.
Principales instituciones responsables
El grueso de las inversiones han sido responsabilidad de las dos empresas públicas
incorporadas en el sector. Por su parte, la Subsecretaría de Telecomunicaciones
es la entidad responsable de la regulación del sector y de las inversiones que se
realizan en éste.
Políticas actuales
Se ha enfatizado en una política de subsidio para el desarrollo de la telefonía
rural. Además, se ha buscado fortalecer el rol regulador y fiscalizador de la
Subsecretaría de Telecomunicaciones.
87
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.3.15 SECTOR MULTISECTORIAL
Comprende la asignación de recursos a estudios, programas, y proyectos que
por su naturaleza tienen múltiples efectos sectoriales y que por ello, no es
correcto clasificar en algún sector de los anteriormente definidos.
La inversión multisectorial global fue de aproximadamente $92.600 millones
durante el período de análisis de cuatro años, monto asignado a diversos
subsectores. Para efectos de la presente sección se describe seguidamente
algunas agrupaciones de inversión que parten de la clasificación de dichos
subsectores pero que no se ajustan exactamente a ellos. Entre estas
agrupaciones se encuentran Medio Ambiente, Inversión social orientada a
grupos sociales prioritarios, Edificación Pública, Defensas Fluviales y Recursos
Hídricos.
2.3.15.1 MEDIO AMBIENTE
Comprende la asignación de recursos tendiente a mejorar y preservar la calidad
del medio ambiente, ya sean asignaciones para equipos e infraestructura
destinados a preservarlo y/o a controlar su calidad, o asignaciones para estudios
(como los de preparación de normas ambientales), educación y capacitación
en gestión ambiental.
Monto e importancia relativa de las inversiones
La inversión pública en medio ambiente alcanzó $8.693 millones durante el
período de análisis, considerando exclusivamente los recursos canalizados por la
Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), y los destinados a este
subsector por el FNDR .
Cuadro 2.34
Inversión Medio Ambiente
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
Sectorial
FNDR
TOTAL
1995
1996
1.317
1.303
1997
2.137
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
1.286
6.042
%
69,5
216
104
418
1.913
2.651
30,5
1.533
1.407
2.555
3.199
8.693
100,0
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
Sin embargo, el monto total de la inversión pública en medio ambiente es
sustancialmente mayor, si se consideran las inversiones realizadas en diversos
sectores, como se expondrá más adelante.
88
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Destinos principales de las inversiones
En términos generales, las áreas temáticas del medio ambiente tienen relación
con los siguientes tópicos: sistema de evaluación de impacto ambiental, planes,
normas, recursos naturales, legislación, economía ambiental, residuos sólidos y
líquidos y, sistemas de información geográfica, entre otros.
La política estatal para el medio ambiente, durante la presente década, se ha
basado en el concepto de “desarrollo sustentable”, el cual tiene su expresión
jurídica en la Ley 19300 de Bases Generales del Medio Ambiente, promulgada en
1994. Dicha ley establece las regulaciones fundamentales en materia de medio
ambiente desde una perspectiva integral, con bases para la gestión ambiental
que comprometen las acciones del Estado, del sector privado y de la
ciudadanía. Asimismo, la referida Ley crea la Comisión Nacional del Medio
Ambiente, CONAMA, ente coordinador del sector, y define las materias que
deberán ser objeto de reglamentación, entre las cuales destacan las relativas al
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) por las implicancias que
tiene en materia de inversión.
Durante la mayor parte del período en análisis operó un sistema voluntario de
evaluación de impacto ambiental que permitió el mejoramiento de la viabilidad
ambiental de más de 170 proyectos que totalizan una inversión total de
US$22.000 millones, incluída su componente ambiental. En abril de 1997 entró en
vigencia el Reglamento del SEIA, con lo cual todo proyecto de inversión, público
o privado, que conlleve riesgos ambientales, debe someterse obligatoriamente a
los procedimientos de dicho sistema y, en acuerdo a sus características,
considerar los efectos ambientales de su implementación y las medidas
correctivas que minimicen y/o compensen los daños ambientales previstos. Ley y
Reglamento persiguen que todo proyecto de inversión “internalice” los costos
ambientales asociados a su desarrollo, a través de la inclusión, como parte del
proyecto, de los costos de obras, de maquinarias y equipos necesarios para
materializar el manejo, tratamiento y disposición de residuos, como también los
costos de la gestión ambiental propuesta, incluídos los relacionados con la
mitigación y/o compensación de los efectos ambientales negativos.
De lo anterior se deduce que un destino importante de la inversión ha sido, de
forma creciente, el componente medio ambiental de los propios proyectos de
inversión públicos, lo que se extiende también a los proyectos privados. Esto
incluye, por una parte, a las inversiones físicas para el cumplimiento de las normas
ambientales, como por ejemplo, sistemas de tratamiento de gases tóxicos,
sistemas de filtrado y disposición de partículas contaminantes, sistemas de
manejo, tratamiento y disposición de residuos peligrosos, plantas de tratamiento
de RILES, etc. Por otra parte, lo anterior abarca también el cumplimiento de las
medidas de mitigación y/o compensación que surgen del sistema de evaluación
ambiental, tales como el reasentamiento de población, reforestación, barreras
acústicas.
Un segundo componente de inversión en medio ambiente, cuyos montos están
explícitos en los programas de inversiones de los distintos sectores del estado, está
89
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
integrado por el conjunto de proyectos de inversión física relacionados con la
gestión ambiental que le compete al estado, como por ejemplo, sistemas de
monitoreo de calidad del aire, vertederos de residuos sólidos, equipos para
lavado de calles, parques urbanos, forestación de áreas deterioradas.
Otro destino de la inversión, también asociado a la gestión ambiental estatal,
está constituido por estudios básicos y programas, generalmente de naturaleza
interregional, relativos al análisis y/o desarrollo de diversas temáticas ambientales,
como por ejemplo planes de descontaminación, planes de manejo ambiental,
desarrollo e implementación de normas, análisis de impacto ambiental de planes
y programas de desarrollo, programas de capacitación.
Fuentes de financiamiento
La CONAMA es una fuente de financiamiento de estudios básicos y programas
relacionados con el medio ambiente (Cuadro 2.34).
Sin embargo, también invierten en medio ambiente el Servicio de Vivienda y
Urbanismo (SERVIU) (proyectos de construcción de parques y otros), el Ministerio
de Minería (recuperación ambiental frente a emanaciones, tranques de relaves,
tecnologías limpias en la minería), el Ministerio de Planificación y Cooperación, el
Ministerio de Economía y el Ministerio de Obras públicas (MOP).
Si se considera el conjunto de los recursos de capital orientados por el gobierno
central al medio ambiente, éstos multiplican varias veces los montos canalizados
por CONAMA. Se estima que la principal fuente de recursos de capital público
dirigidos al medio ambiente, corresponde al MOP, a través del programa de
agua potable rural. Le sigue el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, a través de
pavimentos urbanos, pavimentación participativa a nivel local, parques urbanos
y otras inversiones. Además de dichas fuentes dirigidas a servicios ambientales,
diversas instituciones financian inversiones en planificación ambiental y
reparación de daños ambientales, principalmente.
Adicionalmente, distintas iniciativas medio ambientales son financiados por los
gobiernos regionales con recursos FNDR (Cuadro 2.34).
Por otro lado, resulta de interés tener presente que además de la inversión
pública en gestión ambiental aquí analizada, las empresas del estado,
especialmente en el sector minero, realizan importantes inversiones ambientales,
en cumplimiento de las regulaciones existentes.
Principales instituciones responsables
La problemática medio ambiental es de naturaleza esencialmente multisectorial,
por lo que la CONAMA, ente coordinador del subsector, se ha convertido en el
eje de una gestión ambiental estatal donde intervienen muchas instituciones,
asociadas directa o indirectamente con los problemas ambientales específicos
de que se trate y que frecuentemente involucran un componente de inversión. A
modo de ejemplo, esto incluye a la Dirección General de Aguas del MOP en lo
relativo a recursos hídricos, Superintendencia de Servicios Sanitarios en lo relativo
a disposición de aguas servidas, Ministerio de Minería en lo relacionado a fuentes
90
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
de emisión de procesos de refinería, Ministerio de Salud en normas de calidad de
agua, Ministerio de Agricultura en lo relativo a la calidad de aguas de riego,
Ministerio de Economía en relación a una política de producción limpia,
Corporación Nacional Forestal (CONAF) respecto de parques nacionales,
Ministerio de Salud en relación a calderas y residuos hospitalarios, gobiernos
regionales y municipalidades.
Políticas actuales
El objetivo general de la política ambiental actual, que incide sobre las
inversiones públicas, es promover la sustentabilidad del proceso de desarrollo27.
Destaca en esta política la orientación a resguardar la salud y calidad de vida
de las personas y a proteger el medio ambiente.
Para ello, la política ambiental se propone en primer lugar recuperar y mejorar la
calidad ambiental, en relación a la descontaminación atmosférica y la
recuperación de niveles aceptables de calidad de aire, la descontaminación y
recuperación de la calidad de los recursos hídricos y el manejo de residuos
sólidos.
Un segundo objetivo específico consiste en prevenir el deterioro ambiental, a
través de la evaluación del impacto ambiental de proyectos de inversión, la
incorporación de la dimensión ambiental en los proyectos y políticas, la
educación ambiental, la dictación de normas de calidad ambiental y de
emisión. La evaluación del impacto ambiental de proyectos de inversión, a través
del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, busca asegurar que los
proyectos del sector público y privado sean sustentables desde el punto de vista
ambiental.
Además, se busca fomentar la protección del patrimonio natural y el uso
sustentable de los recursos naturales, introducir consideraciones ambientales en
el sector productivo chileno, involucrar a la ciudadanía en la gestión ambiental,
reforzar la institucionalidad ambiental y perfeccionar la legislación ambiental.
27
CONAMA, Una Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable, 1998
91
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.3.15.2 INVERSIÓN SOCIAL ORIENTADA A GRUPOS SOCIALES PRIORITARIOS
En apoyo a grupos sociales prioritarios, se realizan algunas inversiones por parte
de varias instituciones, que se reconocen como inversión social.
Monto e importancia relativa de las inversiones
La inversión pública en inversión social 28, orientada a grupos sociales prioritarios,
fue de $41.469 millones durante el período de análisis, considerando los recursos
canalizados por el FOSIS y en menor medida, por SERNAM, INJUV, CONADI,
FONADIS y los recursos FNDR destinados a este subsector (ver cuadro 2.35 y
Anexo 1). Sin embargo, el monto total de la inversión social es mayor, si se
consideran otras asignaciones de recursos, como se expondrá más adelante.
Cuadro 2.35
Inversión Social a Grupos Prioritarios
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
Sectorial
FNDR
TOTAL
1995
1996
1997
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
%
9.812
10.068
10.415
8.773
39.067
319
814
386
883
2.402
94,2
5,8
10.131
10.882
10.801
9.656
41.469
100,0
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
Destinos principales de las inversiones
La inversión social orientada hacia grupos prioritarios se realiza a través de varios
organismos públicos: Instituto Nacional de la Juventud (INJUV), Corporación
Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), Fondo de Asistencia Social (FOSIS),
Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) y Fondo Nacional de la Discapacidad
(FONADIS).
FOSIS: Sus programas principales en los años recientes han sido:
a. Programas de crédito, capacitación y asistencia técnica a microempresarios.
b. Programas de generación de capacidades en localidades pobres (apoyo a la
gestión territorial, programa Chile Barrios).
c. Programas de apoyo a grupos vulnerables.
d. Programas de capacitación laboral de jóvenes.
28 Sobre este concepto de inversión social, ver: Jaime Crispi y Mario Marcel, Aspectos Cuantitativos
de la Política Social en Chile, 1987-1993, mimeo, Santiago, 1993.
92
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
e. Programas IRAL, es decir, de inversión regional de asignación local (total o
parcialmente): Desarrollo Productivo Rural, Apoyo a Grupos Vulnerables,
Generación de Capacidades en Localidades Pobres.
SERNAM: Sus principales líneas programáticas han estado dirigidas al apoyo a
mujeres jefes de hogar, trabajadoras temporeras y capacitación de funcionarios
públicos en el tema de la mujer, así como a la coordinación interinstitucional,
políticas hacia la familia y situación jurídica de la mujer.
INJUV: La inversión social institucional se ha centrado en estudios básicos y se
destinaron recursos también al mantenimiento de algunos de sus principales
programas, a los cuales se efectuaron importantes ajustes. El contenido de
dichos estudios se refiere a evaluaciones de programas públicos, estudios de
caracterización de la población juvenil vulnerable, en temas relativos a trabajo,
drogas y otros relevantes para la realidad de este sector de la población.
CONADI: A través de la inversión social materializada, este organismo del Estado
procura mejorar las condiciones de vida de las comunidades indígenas, en el
marco de la Ley Indígena.
La inversión social de esta institución ha operado principalmente a través de dos
fondos: Fondo de Tierras y Aguas Indígenas y, Fondo de Desarrollo Indígena. El
primero es el más importante en monto de recursos involucrados, los que se
destinan especialmente a la adquisición de predios en conflicto jurídico, la
regularización de tierras, el saneamiento y compra de derechos de aguas, y
obras de riego. A través del Fondo de Desarrollo Indígena, se han financiado
proyectos productivos, de infraestructura, y de cultura indígena y educación,
entre otros.
FONADIS: Se creó en 1994 y contribuye a financiar, total o parcialmente, la
adquisición de ayudas técnicas destinadas a personas con discapacidad de
recursos escasos, así como el apoyo a discapacitados a través de entidades sin
fines de lucro que los atiendan. El FONADIS financia planes, programas y
proyectos ejecutados por terceros y que de preferencia se orientan a la
prevención, diagnóstico, rehabilitación e integración social de dichas personas.
Fuentes de financiamiento
La inversión realizada a través de estas instituciones se efectúa a través de
recursos sectoriales del Ministerio de Planificación y Cooperación, siendo sus
servicios relacionados los receptores de los fondos y responsables de su gestión.
En el caso específico del FOSIS, esto incluye los programas ISAR (Inversión
Sectorial de Asignación Regional) e IRAL (Inversión Regional de Asignación
Local).
Una parte significativamente menor de la inversión corresponde a financiamiento
asignado por los gobiernos regionales a través del FNDR, con el objeto de
financiar proyectos, programas o estudios de carácter regional o local
(municipal).
93
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Excepcionalmente, se implementan proyectos que cuentan con más de una
fuente de financiamiento, incluyendo recursos propios de un municipio o de una
institución privada sin fines de lucro.
De acuerdo a las clasificaciones presupuestarias establecidas, parte de la
inversión social es definida como transferencias corrientes o transferencias de
capital29 y no como inversión real. Las transferencias corrientes constituyen
subvenciones a personas naturales o jurídicas, sin prestación recíproca en bienes
o servicios y en especial, subsidio para financiamiento de actividades específicas
o programas especiales y gastos inherentes o asociados a la realización de éstos.
Las transferencias de capital comprenden aportes a favor de organismos
públicos o privados destinados a fines de inversión. La inversión real comprende
los gastos para formación de capital y compra de activos físicos existentes. Cabe
tener presente que de las líneas principales de esta inversión social, solamente se
clasifican presupuestariamente como inversión real los estudios para inversiones.
Principales instituciones responsables
La responsabilidad técnica de la ejecución de los proyectos y programas recae
directamente sobre estos servicios relacionados con el Ministerio de Planificación
y Cooperación (INJUV, CONADI, FOSIS, SERNAM y FONADIS).
Parte significativa de los programas corresponden a fondos concursables de
proyectos, a través de los cuales los ejecutores directos de los proyectos
seleccionados
son
instituciones
de
intermediación
(principalmente
organizaciones no gubernamentales) o los beneficiarios directos de un
programa.
Cabe destacar que una función primordial de estos organismos que apuntan a
grupos prioritarios específicos (excluyendo FOSIS), consiste en la coordinación
con diversos ministerios y servicios, para orientar inversiones y programas
específicos que contribuyan al desarrollo de estos grupos. Por ello, su
responsabilidad no se limita exclusivamente al ámbito de su inversión social
directa, sino que abarca también el impulso y coordinación de iniciativas de
otros organismos públicos.
En cuanto a las inversiones con recursos del FNDR, la responsabilidad por la
administración de estos recursos recae en la institución perceptora,
frecuentemente un servicio relacionado con el Ministerio de Planificación y
Cooperación.
Políticas actuales
FOSIS: El FOSIS participa en el esfuerzo por superar la pobreza, aportando
respuestas originales frente a ello y enfoques complementarios a los que abordan
otros servicios del estado. Su estrategia de intervención social consiste en un
29Ministerio
de Hacienda, Clasificador Presupuestario, 1998.
94
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
esfuerzo simultáneo por generar capacidades en las personas y familias pobres,
como también oportunidades en el entorno donde residen y/o trabajan. Los
criterios que guían su acción son: estilo participativo de intervención social;
coordinación con otras instituciones públicas y privadas; prioridad del nivel local
en la determinación de las necesidades y oportunidades para la superación de
la pobreza; y compromiso con el impacto social y productivo que genera el
conjunto de su inversión social en los territorios donde interviene.
SERNAM: El SERNAM se orienta a impulsar un plan de igualdad de oportunidades
para las mujeres y ha puesto especial énfasis en el apoyo a las mujeres jefes de
hogar.
Recientemente, se ha enfatizado también en iniciativas que apuntan al
fortalecimiento intra e inter institucional y a las evaluaciones de sus programas, en
lo que a estudios se refiere.
INJUV: El INJUV busca perfeccionar la intervención, desde el Estado, en relación
a los asuntos juveniles. Dos ejes estratégicos guían su acción: acercar los servicios
estatales a los jóvenes, y garantizar que los programas dirigidos a los jóvenes
cumplan requisitos de calidad, garantía y compromiso.
CONADI: La CONADI ha fortalecido el desarrollo económico y social de los
pueblos indígenas, principalmente a través del incremento de su capital en
tierras y aguas. Ha formado recursos humanos indígenas en ámbitos técnicos,
con enfoque intercultural bilingüe. Ha promovido, difundido y defendido
jurídicamente los derechos de los pueblos indígenas. Además, ha puesto en
marcha un programa intersectorial, el Programa de Desarrollo Territorial de Áreas
Indígenas, que incluye crédito, sistemas de capitalización y entrega de subsidios
en beneficio de comunidades o indígenas individuales.
FONADIS: El FONADIS busca contribuir a la inserción social e igualdad de
oportunidades para las personas con discapacidad. Para ello, financia la
adquisición de ayudas técnicas destinadas a personas con discapacidad, así
como iniciativas tendientes a prevenir, rehabilitar, capacitar e integrar
socialmente a dichas personas.
95
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
2.3.15.3
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
EDIFICACIÓN PÚBLICA
Comprende la asignación de recursos tendiente al aprovechamiento óptimo de
la infraestructura existente de edificación pública, adecuando las instalaciones
con el objeto de elevar el nivel de servicio entregado a la comunidad y con el fin
de mejorar el ambiente laboral de los funcionarios.
Monto e importancia relativa de las inversiones
La inversión realizada en edificación pública, considerando exclusivamente los
recursos invertidos con fondos de la Dirección de Arquitectura del MOP y en
menor medida FNDR, alcanzó $ 13.087 millones en el período de análisis.
Cuadro 2.36
Inversión Edificación Pública
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
Sectorial
FNDR
TOTAL
1995
1996
1997
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
%
2.801
2.306
2.877
3.110
11.095
84,8
266
1.137
531
58
1.992
15,2
3.067
3.443
3.408
3.168
13.087
100,0
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
Sin embargo, el valor total de la inversión efectuada es mayor si se considera el
conjunto de las inversiones en obras, estudios y equipamiento de edificación
pública, realizadas por la División de Arquitectura del MOP, por mandato de
diversos servicios del sector público. Los recursos dirigidos a estas inversiones, son
contabilizados como parte de la inversión en cada sector. Además, en diversos
sectores se impulsan otros proyectos y programas de inversión vinculados a
edificios públicos.
El grueso de las inversiones en edificación pública se concentran en la
construcción y conservación de edificios públicos, de acuerdo a los datos de
proyectos registrados en el BIP-MIDEPLAN. El resto comprende obras menores de
mejoramiento y reposición, como asimismo, estudios de diagnóstico de la
infraestructura existente.
Destinos principales de las inversiones
La inversión se orienta básicamente a la construcción de nuevos edificios públicos
y a otras inversiones relacionadas con dicha infraestructura. Los proyectos se
refieren tanto a la construcción, ampliación y/o adquisición de edificios públicos,
como a la reposición, remodelación y reparación de los mismos.
96
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Entre los proyectos realizados, se encuentran los dirigidos a la construcción de
edificios institucionales, mejoramientos, ampliaciones o programas de
mantención.
La mayoría de los proyectos que se ejecutan por las distintas instituciones, se
formulan desde el punto de vista de la optimización de los espacios actuales,
tomando en cuenta todas las dependencias de la institución.
Además, se realizan estudios de diagnóstico de la infraestructura pública
existente, con un enfoque de ciudad.
Fuentes de financiamiento
El financiamiento de las inversiones en edificación pública, es canalizado
principalmente por la Dirección de Arquitectura del MOP y por otras fuentes
sectoriales. Las instituciones de diversos sectores, invierten con sus propios recursos
presupuestarios, en sus iniciativas de edificación; la asignación de recursos es
canalizada por la institución de quien depende cada edificio.
Sin embargo, en los años recientes, se estableció como elegibles para acceder al
FNDR, a las iniciativas de inversión orientadas a edificios públicos, a lo cual
pueden optar diversas instituciones regionales, especialmente los municipios.
Principales instituciones responsables
Una influencia importante en materia de inversión en edificación pública es el
Ministerio de Obras Públicas (MOP), a través de la Dirección Nacional de
Arquitectura, la cual además de responsabilizarse de los edificios regionales del
MOP, es la principal unidad técnica de los proyectos de edificación pública a
nivel nacional. Actúa como ejecutora de obras arquitectónicas relevantes de
diversos servicios públicos. Esta repartición ha venido desarrollando iniciativas a
nivel nacional, respecto de construir los llamados “edificios de servicios públicos”,
en los cuales dependiendo de la coordinación, necesidades y prioridades de las
diferentes entidades regionales, se pueden efectuar convenios para incorporar a
más de un servicio público en un edificio.
Por otro lado, las distintas instituciones asumen la mantención de sus edificios, a
través de su presupuesto corriente. En los años recientes, se les ha orientado a
invertir en proyectos que se agrupen en un programa de inversión dirigido al
mejoramiento de las dependencias, basado previamente en un diagnóstico de la
infraestructura.
Políticas actuales
Los objetivos definidos por la Dirección de Arquitectura del MOP en relación a la
edificación pública, apuntan primordialmente a optimizar la localización, diseño,
97
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
construcción y costo de la edificación, mejorando la calidad y oportunidad de su
proceso de producción. Asimismo, se busca identificar y gestionar proyectos de
edificación pública que inciden en la reestructuración y/o revitalización de áreas
urbanas. Finalmente, se propicia la puesta en valor y el uso de edificios de interés
patrimonial.
Por otro lado, la Comisión de Modernización del Estado ha dado señales
orientadas a mejorar la imagen corporativa y la atención al público, lo que ha
incidido en inversiones en las dependencias de diversos servicios públicos.
98
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
2.3.15.4
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
DEFENSAS FLUVIALES Y RECURSOS HÍDRICOS
En defensas fluviales se incluyen estudios, programas y proyectos relacionados
con cauces naturales y artificiales, tales como, obras de defensas fluviales y
marinas, construcción, abovedamiento, revestimiento de canales y
encauzamiento y limpieza de cauces. Tienen por finalidad prevenir las
inundaciones producto principalmente de la crecida de los caudales, debido
tanto al régimen de precipitaciones abundantes como de deshielos.
Referente a recursos hídricos se incluye la asignación de recursos tendientes a
investigar, cuantificar, planificar y optimizar el uso del agua.
Destinos principales de las inversiones
La inversión en defensas fluviales y recursos hídricos alcanzó un monto estimado
en $12.764 millones en el período de análisis.
Cuadro 2.37
Inversión Subsector Defensas Fluviales y Recursos Hídricos
Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total
Años
Fuente de financiamiento
Sectorial
FNDR
TOTAL
1995
1996
1997
TOTAL 95 - 98
1998
Monto
%
2.092
2.567
2.687
2.565
9.911
384
719
940
810
2.853
77,6
22,4
2.476
3.286
3.627
3.375
12.764
100,0
Fuentes:
Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial)
BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR)
Las inversiones en defensas fluviales, se han centrado principalmente en estudios
y en general no se han construido grandes obras. La mayor parte de las
inversiones se han concentrado en la zona sur del país, y en especial en las
regiones IX y X. Se trata de con estudios de ríos o investigaciones fluviomarítimas
(perfiles hidráulicos, corrientes y mareas, y batimetrías) y por otro lado, obras tales
como limpiezas y rectificación de cauces, construcción de nuevas defensas, y
obras de canalización y de abovedamiento.
En recursos hídricos, las inversiones más relevantes en los años analizados,
corresponden a la adquisición de instrumentos de tecnología digital que
permiten calcular automáticamente los caudales y otras variables hidráulicas, a
través de plataformas digitales instaladas en terreno, en la alta cordillera y en
estaciones fluviométricas importantes del país, integradas a un sistema de
transmisión de datos vía satélite y finalmente a una estación receptora de éstos.
99
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Fuentes de financiamiento
En los años analizados, la fuente principal de financiamiento para defensas
fluviales y recursos hídricos, corresponde a fondos sectoriales (77,6% del total)
asignados por el Ministerio de Obras Públicas. Por su parte, a través del FNDR se
financia obras complementarias dirigidas a la misma clase de tipologías de
proyectos.
Principales Instituciones responsables
El Ministerio de Obras Públicas, a través de la Dirección de Obras Portuarias y la
Dirección de Obras Hidráulicas, es el organismo responsable de los estudios y
construcción de infraestructura de defensas fluviales, cuando los financiamientos
son de tipo sectorial. En el caso de los fondos regionales (FNDR), generalmente los
responsables de este tipo de proyectos son las SEREMI (Secretaría Regional
Ministerial) de Vivienda.
En cuanto a la inversión en recursos hidráulicos, la principal institución
responsable es la Dirección General de Aguas del MOP.
Políticas actuales
Se ha enfatizado en disponer de sistemas de recolección, transmisión, recepción
y análisis de datos, que permitan entregar información oportuna respecto de
eventos hidrológicos que afectan al país (períodos de escasez de agua,
precipitaciones invernales, etc.) y para la administración de los recursos hídricos
de cuencas importantes. Asimismo, se ha priorizado en la planificación de la
gestión hídrica en cuencas relevantes.
Por otro lado, se han realizado estudios de vías aluvionales en regiones sensibles,
destinados a la generación de mejoras, tales como proyectos destinados a
encauzar las aguas de manera que al producirse fuertes lluvias se minimicen los
daños.
100
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.4 SÍNTESIS: COMPOSICIÓN DE LA INVERSIÓN SEGÚN ÁREAS PRINCIPALES
De modo sintético, la composición de la inversión del gobierno central y de los
gobiernos regionales, así como de las empresas públicas de servicios y transporte,
se puede clasificar en cuatro áreas principales a las que se dirige: transporte,
servicios sociales, servicios básicos y desarrollo productivo (Gráfico 2.5). El grueso de
la inversión se ha dirigido a las dos primeras agrupaciones, mientras las otras dos
han representado volúmenes menores.
El área de transporte incluye infraestructura de transporte Caminero (vialidad
interurbana) y Urbano (Vialidad Urbana, principalmente), así como transporte
Aeroportuario, Marítimo y Ferroviario. Los servicios sociales abarcan Vivienda y
Desarrollo Urbano (excluyendo la inversión del Ministerio de la Vivienda en vialidad
urbana), Salud, Educación y Cultura, Justicia, Seguridad Ciudadana (excluyendo
Defensa), Deporte y Recreación, e Inversión Social. La inversión en servicios básicos
comprende Agua Potable y Alcantarillado (incluyendo la inversión de las empresas
públicas sanitarias), Energía, Comunicaciones, Recursos Hídricos y Defensas
Fluviales. La agrupación desarrollo productivo abarca los sectores
Silvoagropecuario, Pesca, Industria, Comercio, Finanzas y Turismo, y Minería. El resto
incluye Medio Ambiente, Edificación Pública y otras inversiones.
Gráfico 2.5
Principales destinos de la inversión pública,
acumulado 1995 - 1998
En porcentajes del monto total
Servicios
s o ciale s
34%
Servicios
bás ico s
12%
De s a r r o llo
productivo
5%
Re s to
5%
Trans p o r t e
45%
Fuentes: Cuadros anteriores, Anexo 1 y 2.
Nota: Excluye empresas públicas de producción de bienes (CODELCO, ENAP y ENAMI) y los municipios.
A continuación se sintetiza la composición de las inversiones en estas áreas
principales, lo que se desprende del análisis efectuado según sectores de destino
de la inversión durante los años 1995 a 1998.
101
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
2.4.1 Transporte
La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales en infraestructura de
transporte, se ha concentrado en transporte caminero (vialidad interurbana) y en
menor medida, en vialidad urbana. A bastante distancia de estos volúmenes de
inversión, se sitúan inversiones en transporte marítimo, principalmente caletas de
pesca artesanal, y en infraestructura de transporte aéreo.
El desarrollo de la infraestructura de transporte constituye una alta prioridad de las
políticas públicas. Ello se ha reflejado en crecientes volúmenes de inversión pública,
que han contribuido a suplir el retraso de la inversión en este ámbito. La acción
directa del estado a través de inversión pública en infraestructura de transporte, se
ha destinado a áreas que no son de interés para las empresas privadas, pero que
resultan claves para la movilidad de las personas y los recursos económicos a lo
largo del territorio, así como al interior de los centros poblados. De este modo, la
inversión pública directa ha beneficiado preferentemente a los grupos de menores
ingresos relativos.
Al mismo tiempo, las políticas públicas se han orientado a impulsar la participación
del sector privado, a través de las concesiones y de los sistemas de regulación de
éstas. Esto se abrió primero para la vialidad interurbana y posteriormente para la
infraestructura de transporte aéreo, marítimo y urbano.
En transporte caminero, un monto importante de inversión pública continúa siendo
dirigida a los caminos nacionales. Sin embargo, volúmenes importantes de recursos
sectoriales están siendo destinados también tanto a los caminos regionales
principales y secundarios, como a los caminos comunales. Adicionalmente, las
inversiones con recursos FNDR en transporte caminero, aunque son relativamente
menores, se dirigen principalmente a caminos regionales y comunales.
Mantener el patrimonio acumulado de 80 mil kilómetros de caminos existentes en el
país, requiere de importantes volúmenes de recursos. Enfrentando el desgaste de los
caminos, el destino principal de las inversiones en transporte caminero, en términos
de volumen de inversión, corresponde a conservación y reparación de carpetas,
pavimentos, rutas, puentes y señalización existentes. Frecuentemente se requiere
incluso la reposición completa de las vías, debido a su alto nivel de deterioro.
También se destina una proporción relativamente importante de la inversión, al
mejoramiento de caminos, para elevar los estándares de las rutas.
Comparativamente, las inversiones en construcción y ampliación de caminos,
ocupan una proporción menor de la inversión en infraestructura de transporte
caminero.
Por otro lado, se ha abierto la inversión en infraestructura de transporte caminero a
la participación privada. Las concesiones viales han abarcado diversos tramos de la
ruta longitudinal norte-sur del país (Ruta 5), así como al Túnel El Melón, Camino de la
Madera y Acceso Sur de Concepción, Acceso Norte de Concepción, Ruta
Santiago-San Antonio, Camino Puchuncaví-Nogales.
El financiamiento privado de inversiones, principalmente ampliaciones en caminos
nacionales, ha permitido destinar recursos públicos de inversión a caminos
102
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
nacionales que no serían de interés privado, así como a caminos regionales y
comunales.
En vialidad urbana, donde la saturación de vías y la congestión constituyen
problemas críticos, parte importante de las inversiones se concentran en vías
urbanas estructurantes, es decir, es decir, las vías principales de la ciudad. La
inversión en el Metro de Santiago, específicamente la Línea 5, complementa dichas
inversiones.
En relación a estas vías estructurantes, se está a la espera de la materialización de
inversiones privadas, que se llevarán a cabo a través del sistema de concesiones.
Por otro lado, se han asignado recursos humanos y financieros, a planificar y
coordinar las críticas y complejas inversiones en vialidad urbana, principalmente en
las vías estructurantes. Sin embargo, más de la mitad de la inversión del gobierno
central y los gobiernos regionales en vialidad urbana, se destina a vialidad
intermedia y local. Parte de estas inversiones han sido financiadas con fondos FNDR.
La inversión en vialidad local apunta a dar servicio al peatón y otros flujos locales, y
las inversiones se dirigen principalmente a la pavimentación y mantención de
calzadas y aceras al interior de poblaciones. El grueso de estas inversiones se realiza
a través del Programa de Pavimentación Participativa, mediante el cual se
canalizan fondos gubernamentales, municipales y aportes de los propios vecinos, lo
que constituye una modalidad innovativa en las políticas públicas.
En infraestructura de transporte aéreo, se ha licitado gran parte de los terminales
aeroportuarios principales del país. Las inversiones públicas se dirigen, por un lado, a
pequeños aeródromos en localidades o zonas aisladas y socialmente prioritarias, así
como a aeropuertos de tamaño intermedio, que registran un menor movimiento de
pasajeros y carga, y por tanto no resultan de interés privado. Por otra parte, se
destinan recursos a pistas, accesos y calles de rodaje de los aeropuertos, así como
a equipamiento de radioayudas, ayudas visuales y otros, a través de la Dirección
de Aeronáutica Civil.
En transporte ferroviario, donde opera la Empresa de Ferrocarriles del Estado,
durante los años recientes sólo se han efectuado inversiones relativamente
menores.
En transporte marítimo, de acuerdo a la ley que moderniza el sector portuario
estatal, promulgada en 1997, las empresas públicas portuarias podrán otorgar
concesiones a capitales privados, para la ampliación y mejoramiento de los
terminales existentes. La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales se
concentra en instalaciones de caletas pesqueras y en rampas de atraque para el
transporte insular.
2.4.2 Servicios sociales
La inversión pública en servicios sociales ha incluido un importante monto en
vivienda, seguido en volúmenes menores por infraestructura y equipamiento de
salud, educación, seguridad ciudadana, justicia, deportes y recreación, e inversión
social.
103
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Poco más de la mitad de los recursos del FNDR se destinaron a estos servicios
sociales en el año 1998. Sin embargo, ellos representan una proporción muy
pequeña de esta inversión social. En el sector educación, la inversión FNDR se hace
particularmente significativa puesto que alcanzó en 1998 poco más del noventa
por ciento de la inversión total del sector.
En vivienda y obras urbanas, la inversión pública se ha orientado durante la
década a disminuir el déficit habitacional. Se ha enfatizado en enfocar parte
importante de la inversión en los estratos más pobres. Se ha propendido también a
una integralidad de las soluciones habitacionales, a través de la complementación
con proyectos que relacionan las condiciones habitacionales y urbanas.
La construcción de viviendas básicas y viviendas progresivas, focalizadas en los
estratos más pobres, ha concentrado la mayor proporción de recursos de inversión.
Los demás mecanismos de subsidios habitacionales contribuyen también al acceso
a la vivienda, aunque en una proporción generalmente menor de su valor total.
La inversión pública se ha dirigido también a diversas obras urbanas, aunque por un
monto de recursos inferior a la inversión en vivienda. Estas inversiones se han
destinado a equipamiento comunitario, incluyendo centros comunitarios y plazas,
así como a parques urbanos, en los barrios más pobres o en sus cercanías.
En salud, a lo largo de la década, la inversión se ha orientado a la recuperación de
la infraestructura y de la obsolescencia técnica del equipamiento y a la
rehabilitación de los establecimientos hospitalarios.
La mayor parte de los recursos de inversión han sido destinados a la red de
hospitales y otros centros de alta complejidad, integrado por los hospitales, centros
y consultorios de mayor nivel de especialización. A lo largo de la década, se realizó
la reposición total de los hospitales de Iquique, San Felipe y Valdivia. Junto a ello, se
llevó a cabo la recuperación de la totalidad de los establecimientos de alta
complejidad de la Región Metropolitana, además de inversiones importantes en los
hospitales San José y Padre Hurtado. Adicionalmente, se ha invertido en la
construcción de tres grandes Centros de Diagnóstico Terapéutico (CDT).
Parte de las inversiones se han dirigido también a los establecimientos de media
complejidad, compuesto por hospitales que cuentan sólo con especialidades
básicas, así como centros que realizan atenciones menos complejas.
Finalmente, se han realizado numerosas inversiones en los consultorios, postas y otros
centros de salud de baja complejidad, aunque por un volumen total de recursos
bastante menor al subsector de alta complejidad. Esta multiplicidad de proyectos
de inversión obedece a que se trata de una extensa red de instituciones, en
contacto frecuente con una amplia población. Entre los proyectos ejecutados se
encuentran construcciones y ampliaciones de consultorios y postas, adquisición de
equipamiento médico, equipamiento de ambulancias, laboratorios.
En educación, una prioridad de la inversión pública continúa siendo disminuir el
déficit de cobertura educacional en la enseñanza básica y media. Paralelamente,
el mejoramiento de la calidad de la educación ha sido un eje de la política pública
a lo largo de la década, cobrando un nuevo impulso con la reforma educacional,
y ello ha incidido en las inversiones realizadas.
104
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
El grueso de los recursos se ha dirigido a la educación básica y media, y en una
proporción menor, a educación media técnico-profesional y educación prebásica.
Numerosos proyectos de inversión han sido destinados a la ampliación,
construcción, mejoramiento, reposición y reparación, de escuelas y liceos.
En seguridad ciudadana, las políticas actuales tienden a aumentar la presencia de
la policía en las calles, es decir, mayor énfasis en la vigilancia, además del
mejoramiento de los sistemas de información interna, y en general se apunta al
propósito de responder a la demanda de la población por enfrentar de mejor
forma a la delincuencia, a través de la acción de Carabineros e Investigaciones.
Aunque el grueso de la inversión del sector se encuentra fuera del Sistema Nacional
de Inversiones y del BIP, una parte de ella, financiada por los gobiernos regionales a
través del FNDR, se encuentra incorporada a dicho sistema.
De acuerdo a los objetivos planteados, estas inversiones se destinan a aumentar la
cobertura y entrega de los servicios de seguridad a la población, a través de
proyectos de inversión en unidades policiales como comisarías, cuarteles, retenes y
tenencias, así como en vehículos, en equipamiento de brigadas especiales y en
computación.
En el sector justicia, el grueso de la inversión se concentra en enfrentar el agudo
déficit de infraestructura de centros penitenciarios y de detención preventiva.
Además, para erradicar a los niños y jóvenes de los recintos penitenciarios de
adultos, se ha priorizado la inversión en establecer centros a cargo de profesionales
del Servicio Nacional de Menores, para el diagnóstico y observación de jóvenes
infractores, mientras el juez adopta una decisión.
Otras inversiones se han orientado a mejorar el Servicio Médico Legal y modernizar
el Registro Civil, así como a instalaciones y equipos móviles para otorgar asistencia
judicial a personas de menores recursos.
Por otra parte, también se han realizado inversiones en juzgados y tribunales, en
concordancia con la política de modernización de la justicia.
En deporte, las inversiones se dirigen a instalaciones como estadios, gimnasios,
multicanchas y polideportivos, impulsados por clubes deportivos, municipalidades,
establecimientos educacionales y universidades, entre otros. En recreación, las
inversiones se destinan principalmente a parques y plazas de juegos infantiles.
Por otro lado, se lleva a cabo una inversión social orientada a grupos sociales
prioritarios, por parte del FOSIS, SERNAM, Instituto Nacional de la Juventud (INJUV),
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) y Fondo Nacional de la
Discapacidad (FONADIS).
2.4.3. Servicios básicos
La inversión pública en servicios básicos, ha abarcado los sectores de agua potable
y alcantarillado, energía, y en menor medida, comunicaciones y defensas fluviales.
Los mayores montos de inversiones se han destinado a agua potable urbana,
tratamiento de aguas servidas, alcantarillado urbano, agua potable rural,
105
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
electrificación rural y telefonía rural. De este modo, la inversión pública se ha
dirigido a áreas carentes de servicios básicos.
Entre los sectores hacia los cuales se ha dirigido un mayor volumen de recursos del
FNDR, se encuentran los de agua potable y alcantarillado, y energía (electrificación
rural), lo cual indica la prioridad asignada por los gobiernos regionales a estos
servicios básicos.
Las políticas públicas de privatización transfirieron al sector privado los sectores de
electricidad y telecomunicaciones, primero, y actualmente agua potable y
alcantarillado. De este modo, la inversión pública tiende a focalizarse hacia zonas o
localidades que se encuentran fuera del interés del sector privado, representando
una proporción relativamente menor de la inversión total del gobierno central.
En agua potable rural, los proyectos se han orientado a la construcción y
ampliación de sistemas y redes de agua, con la finalidad de ampliar la cobertura.
Se ha alcanzado una cobertura de alrededor de un 75% y se aspira a la meta de
un 100% de viviendas abastecidas de agua potable en el sector rural concentrado,
en el año 2000. En alcantarillado urbano, se busca también elevar la cobertura, de
un 91% actual a un 100% en el año 2000. En electricidad rural, las inversiones están
enfocadas a alcanzar una meta de cobertura del 75% para el año 2000. En
telefonía rural, se promueve el aumento de la cobertura del servicio público
telefónico en áreas de baja densidad telefónica, cuya población pertenece al
primer o segundo quintil de ingresos y que se encuentran geográficamente
aisladas.
Complementando la inversión directa del gobierno central y los gobiernos
regionales, las empresas de servicios sanitarios han invertido en los años recientes
importantes montos de recursos. Se espera que participación de capitales privados
en estas empresas, actualmente iniciándose, permitirá en el mediano plazo
enfrentar las críticas carencias de sistemas de tratamiento de aguas servidas, lo que
requiere de cuantiosos volúmenes de inversión para alcanzar un nivel de cobertura
amplia.
2.4.4 Desarrollo productivo
La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales en desarrollo productivo,
ha apuntado principalmente al sector silvoagropecuario, en especial a obras de
riego, y en menor medida, al apoyo de actividades de pesca, minería, turismo y
otras.
Las inversiones en riego se han destinado a embalses, canales y redes de canales.
Los mayores montos de inversión se destinan a embalses, entre los cuales los más
recientes son los de Puclaro y Corrales en la IV Región, Santa Juana en la III Región;
también destaca por la importancia del volumen de inversión demandado, el
sistema de regadío Laja-Diguillín.
En el sector pesca, se ha invertido por una parte, en infraestructura portuaria,
principalmente muelles pesqueros y explanadas de las caletas de pesca artesanal,
y por otro lado, en equipamiento y otras infraestructuras de apoyo a la actividad
106
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
pesquera artesanal. Además, se ha invertido en investigaciones de recursos
hidrobiológicos, para hacer un uso sustentable de éstos.
Las inversiones en minería se destinan a soluciones a los problemas ambientales
generados por la minería, apoyo a pequeños mineros artesanales, investigación
geológica y seguridad en las faenas mineras.
La inversión pública en turismo, se destina a planes de desarrollo turístico,
equipamiento y señalización turística.
Por otro lado, la CORFO ha invertido también en fomento productivo para la zona
deprimida de Arauco. Cabe destacar que diversas líneas de fomento productivo
impulsadas por instituciones como la CORFO e INDAP podrían también ser
consideradas formas de inversión pública, aunque esto no queda registrado así en
la información presupuestaria-contable. En un concepto más amplio y moderno de
inversión, cabría en especial incluir la inversión pública en investigación y desarrollo
(I+D), que actualmente es realizada principalmente por el Programa de Innovación
Tecnológica del Ministerio de Economía, a través de seis fondos de apoyo al
desarrollo tecnológico.
107
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
III. CONCLUSIONES
Sintetizando lo expuesto en relación a la evolución de la inversión pública, durante
las últimas dos décadas se redujo su participación en la inversión total, respecto de
la inversión privada, en comparación a la situación preexistente en los años 60.
La recesión y crisis fiscal de la década de los años 80 se tradujo en una contracción
de la inversión real del gobierno central en relación al gasto total.
En la década de los años 90, el crecimiento de la economía y el mayor énfasis
asignado a la inversión pública que al gasto corriente, se expresó en un sustancial
incremento de la inversión real del gobierno central. Al mismo tiempo, se elevó la
tasa de inversión privada en la economía en su conjunto. La inversión pública
alcanzó a un 5,7% del PIB en 1998, representando alrededor de una quinta parte de
la inversión total.
A través del incremento de la inversión real del gobierno central y los gobiernos
regionales durante los años 90, se han enfrentado los déficit más agudos y se ha
propendido a alcanzar una base mínima, tanto en infraestructura social como de
servicios básicos y de transporte. Adicionalmente, las decisiones de inversión
pública se han descentralizado hacia las regiones. Por otro lado, se ha incorporado
capital privado en áreas donde antes sólo actuaba el estado.
En la estructura actual de la inversión pública total, su principal componente es la
inversión del gobierno central y los gobiernos regionales, por sobre la inversión de las
empresas públicas y de las municipalidades, alcanzando el primero el 57,3% del
total entre 1995 y 1998.
El grueso de la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales, así como de
las empresas públicas de servicios y transporte, se ha dirigido a dos áreas
principales: infraestructura de transporte y servicios sociales.
Una revisión de los destinos de la inversión ejecutada en la presents década
permite apreciar que el incremento del presupuesto público en capital apuntó a
ejecutar los proyectos de inversión más eficientes desde el punto de vista de
superar la brecha entre los niveles de infraestructura existentes al inicio de la
década de los 90 y por otro lado, los demandados por la dinámica de desarrollo
del país y las aspiraciones de la sociedad chilena. Sin las inversiones realizadas
durante esta década, el país posiblemente no habría podido mantener el ritmo de
crecimiento alcanzado, ni satisfacer las aspiraciones de equidad social y
sustentabilidad ambiental.
Así, la inversión materializada ha representado un paso hacia adelante en términos
de la generación de una estructura básica de infraestructura de transporte,
servicios sociales y servicios básicos, que supere los déficits de cobertura
cuantitativa y de estándares mínimos de calidad para satisfacer las necesidades
del país y de sus habitantes.
La eficiencia de este proceso de acumulación se ha visto respaldada por el
establecimiento de una proporción relevante de inversión de decisión regional.
108
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Ha contribuido a una mayor eficiencia la existencia de un sistema nacional de
inversiones, que garantiza la adecuada gestión del proceso de inversión pública.
Las políticas específicas definidas respecto de la inversión pública en cada uno de
los sectores han sido en general concordantes con la orientación real de las
inversiones. Estas políticas apuntan a la superación de déficits de cobertura
cuantitativa y de calidad de los servicios públicos, de acuerdo a prioridades tales
como el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y el apoyo
a grupos vulnerables. Muchas de las actuales líneas de inversión pública han
surgido en los años 90 y desde este punto de vista, representan una innovación en
términos de políticas.
Modalidades específicas han sido definidas en sectores como el de transporte
interurbano, para permitir la participación del sector privado en las inversiones. Por
otro lado, la importante y creciente participación privada en la inversión total del
país, muestra que la inversión pública induce inversión privada y no la desplaza,
cuando ésta es estimulada por nuevas obras de infraestructura (como caminos) y
cuando condiciones macroeconómicas de superávit fiscal no restan
financiamiento al sector privado.
Los impactos del proceso realizado de acumulación de capital en infraestructura
son sin duda significativos, aunque aún difíciles de mensurar. La infraestructura de
transporte contribuye a una integración más expedita del país, mejorando la
movilidad de bienes y personas, tanto a través de la expansión de capacidad de
la vías como de la mantención y mejor gestión de los caminos existentes. Aporta
también al acceso equitativo a empleos y a mejorar las condiciones de vida de
los sectores de menores ingresos, así como a reducir ineficiencias económicas en
el flujo de bienes. Las inversiones en infraestructura de servicios sociales y en
servicios básicos, contribuyen al mejoramiento en las condiciones habitacionales de
la población, a lograr mejor educación y salud, y a una mejoría en las condiciones
de vida de los habitantes rurales mediante diversos programas focalizados en este
sector. Para que estas inversiones públicas contribuyan crecientemente a la
competitividad del país y a la creación de oportunidades equitativas para todos los
chilenos, un desafío permanente y que debe ser intensificado, consiste en la
maximización del impacto de estas inversiones.
La búsqueda de una mejor inserción del país en la nueva dinámica de la economía
mundial, la aspiración a generar oportunidades equitativas y el asegurar una
sustentabilidad ambiental, ejes de la estrategia de desarrollo del país, exigen
estructuras de soporte que de modo importante son generadas por las inversiones
públicas en infraestructura. La acumulación de capital en infraestructura de
transporte, productiva y social, para ser efectiva, debe constituir un esfuerzo
continuado y de creciente eficacia en términos de su contribución a mejorar la
calidad de vida los chilenos. Si esto no ocurriera así y si las estructuras creadas no
fueran las adecuadas, el desarrollo se haría más irracional, más caro en recursos
materiales y humanamente más insatisfactorio. Los antecedentes expuestos en este
documento, pueden aportar a continuar avanzando en la formulación de una
política de inversión pública coherente con la generación de las estructuras
necesarias para nuestro desarrollo.
109
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
ANEXO 1
INVERSION PUBLICA POR REPARTICIÓN O SERVICIO, SEGÚN SECTORES
Inversión del gobierno central y los gobiernos regionales
Millones de pesos de 1998
Ministerio u organismo del estado
Repartición o servicio
SNI
1995
1996
1997
1998
Dirección de Vialidad
Administración Sistema de Concesiones
ISAR (Dirección de Vialidad MOP)
Dirección de Obras Portuarias
Dirección de Aeronáutica Civil
Dirección de Aeropuertos
Subs.Planif.Progr.Vialidad y Trans.Urbano
Secretaría y Administ.Gral. Transportes
Dirección de Planeamiento
Junta de Aeronáutica Civil
Inversión Sectorial, Asignación Regional
Servicios Regionales Viv. y Urbanización
Total
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
222.487
14.082
15.543
20.037
8.442
6.358
2.664
3.148
0
16
6.137
49.376
348.290
267.390
22.193
18.979
15.881
10.274
7.549
4.440
3.691
0
14
10.815
69.614
430.841
282.825
45.291
18.473
23.076
15.334
5.941
4.085
2.928
835
5
7.718
68.643
475.155
278.699
42.224
18.585
18.763
16.314
6.185
4.197
1.977
480
7
8.445
69.621
465.497
Servicios Regionales Viv. y Urbanización
Inversión Sectorial, Asignación Regional
Inversión Regional, Asignación Local
Subsecretaría
Parque Metropolitano
SERVIU Donaciones o acuerdos Ext.Alem.
SERVIU Donac. Acuerdos Ext.Suecia
Total
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
-
202.767
37.125
0
3.754
712
1.732
20
246.110
204.174
40.539
0
6.830
1.470
1.363
8
254.385
192.593
31.812
14.892
3.280
1.282
316
0
244.173
187.194
31.432
14.320
6.702
975
302
0
240.925
3. Sector Salud
Ministerio de Salud
Ministerio de Salud
Ministerio de Salud
Servicios de Salud
Inversión Sectorial, Asignación Regional
Subsecretaría de Salud
BIP
BIP
BIP
47.891
899
158
47.643
2.534
111
44.055
4.722
2.908
36.599
4.371
132
Ministerio de Salud
Ministerio de Salud
Ministerio de Salud
Ministerio de Salud
Ministerio de Salud
Ministerio de Salud
Instituto de Salud Pública
Central Abastecim. Sist. Nac.Serv.Salud
Fondo Nacional de Salud
Superintendencia ISAPREs
Inversión Sectorial de Salud
Campañas Sanitarias y Aux.Extraord.
BIP
BIP
BIP
BIP
-
581
89
121
18
3.040
36
195
99
122
9
3.537
15
272
120
86
9
0
0
104
85
583
10
2.919
0
52.831
54.265
52.172
44.804
BIP
BIP
731
8.520
9.251
361
10.773
10.134
343
14.142
14.485
500
20.439
20.939
BIP
BIP
415
669
868
889
1.289
1.225
753
854
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
-
877
113
132
56
28
0
262
770
81
158
146
23
65
72
805
239
147
115
41
41
29
1.374
40
141
93
41
65
33
1. Sector Transporte
Min. de Obras Públicas
Min. de Obras Públicas
Min. de Obras Públicas
Min. de Obras Públicas
Ministerio de Defensa Nacional
Min. de Obras Públicas
Ministerio Planificación y Cooperación
Ministerio de Transporte y Telecom.
Min. de Obras Públicas
Ministerio de Transporte y Telecom.
Ministerio Vivienda y Urbanismo
Ministerio Vivienda y Urbanismo
2. Sector Vivienda y Desarrollo Urbano
Ministerio Vivienda y Urbanismo
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio Vivienda y Urbanismo
Ministerio Vivienda y Urbanismo
Ministerio Vivienda y Urbanismo
Ministerio Vivienda y Urbanismo
Total
4. Sector Agua Potable y Alcantarillado
Min. de Obras Públicas
Superintendencia de Servicios Sanitarios
Min. de Obras Públicas
ISAR (Dirección de Planeamiento MOP)
Total
5. Sector Educación y Cultura
Ministerio de Educación
Junta Nacional de Jardines Infantiles
Ministerio de Educación
Dirección de Bibliotecas, Archivos y
Museos
Ministerio de Educación
Subsecretaría de Educación
Ministerio de Educación
Mejoram., Calidad y Equidad Educ.Bás.
Ministerio de Educación
Junta Nacional Auxilio Escolar y Beca
Ministerio del Trabajo y Prev.Social
Servicio Nacional Capacitación y Empleo
Ministerio de Educación
JUNJI Programas. Alternativ. Ens.Preescolar
Ministerio de Educación
Programa de Extensión Jornada Escolar
Ministerio de Educación
Comisión Nac.Investigac.Científica y Tec.
110
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Ministerio del Trabajo y Prev.Social
Ministerio de Educación
Ministerio de Educación
Ministerio de Educación
Ministerio de Educación
Ministerio del Trabajo y Prev.Social
Ministerio de Educación
Ministerio de Educación
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Programa Cap.Laboral Jóvenes-Fase II
Consejo Superior de Educación
Mejoramiento, Calidad y Equidad Educ.M.
Consejo de Rectores
Desarrollo Curricular y Evaluación
Capac.y Des. Educación Técnica
Modernización de la Educ.Media
JUNAEB. Asistencia Escolar
Total
BIP
BIP
BIP
BIP
3
11
0
1
0
13
165
0
2.746
9
19
38
2
0
2
0
3
3.144
26
13
9
0
0
0
0
0
3.979
0
13
40
1
13
0
0
0
3.462
6. Sector Silvoagropecuario
Min. de Obras Públicas
Ministerio de Agricultura
Ministerio de Agricultura
Ministerio de Agricultura
Dirección de Riego
Servicio Agrícola y Ganadero
Oficina de Estudios y Políticas Agrarias
Instituto de Desarrollo Agropecuario
BIP
BIP
BIP
BIP
18.808
3.144
534
827
21.267
4.595
774
778
32.811
1.495
1.167
1.031
38.867
1.588
1.329
2.031
Ministerio de Agricultura
Corporación Nacional Forestal
BIP
1.715
1.512
817
1.256
Ministerio de Economía, Fomento
Comisión Nacional de Riego
BIP
616
557
721
941
Ministerio de Agricultura
Ministerio de Agricultura
Ministerio de Economía, Fomento
Ministerio de Economía, Fomento
Subsecretaría de Agricultura
CONAF. Programas Especiales
Instituto Forestal
Centro de Información de Rec. Naturales
BIP
BIP
-
242
93
188
38
149
65
298
34
251
36
25
13
246
38
78
14
Ministerio de Agricultura
Ministerio de Agricultura
Proyecto Secano Costero
INDAP. Proyecto Des.Rural IV Región
Total
-
12
12
26.230
30
57
30.114
8
5
38.379
4
20
46.413
7. Sector Justicia
Ministerio de Justicia
Poder Judicial
Ministerio de Justicia
Ministerio de Justicia
Secretaría y Administración General
Corporación Administrativa Poder Judicial
Gendarmería de Chile
Servicio Registro Civil e Identificación
BIP
BIP
BIP
BIP
10.293
5.358
3.147
534
7.344
5.097
3.686
497
24.069
6.817
3.420
345
13.413
6.208
3.495
1.062
Ministerio de Justicia
SENAME Progr.Adminis.Direct. y Proyc.Nac.
BIP
217
288
222
766
Ministerio de Justicia
Servicio Nacional de Menores
BIP
87
67
173
187
Ministerio de Justicia
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Justicia
Poder Judicial
Servicio Médico Legal
Consejo de Defensa del Estado
Fiscalía Nacional de Quiebras
Academia Judicial
Total
BIP
-
252
306
17
14
20.224
157
192
8
67
17.404
151
142
11
8
35.358
120
78
107
2
25.438
Subsecretaría de Pesca
Instituto de Fomento Pesquero
Servicio Nacional de Pesca
Total
BIP
BIP
BIP
950
197
174
1.321
541
296
116
952
874
242
240
1.356
948
76
251
1.275
8. Sector Pesca
Ministerio de Economía, Fomento
Ministerio de Economía, Fomento
Ministerio de Economía, Fomento
9. Sector Defensa y Seguridad
Cuidadana
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Defensa Nacional
Subs.de Aviación. Fuerza Aérea
Subs.Carabineros. Carabineros de Chile
-
5.530
4.585
7.729
4.216
13.427
5.485
3.456
7.960
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Defensa Nacional
Ejército de Chile
Subsecretaría de Investigaciones
Subs.Marina Armada de Chile
-
5.938
912
5.135
5.388
2.593
3.717
4.349
3.481
2.836
5.105
7.786
9.420
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio del Trabajo y Prev.Social
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Defensa Nacional
Direc.Gral. del Territorio Marítimo
Dirección de Sanidad
Hospital de Carabineros
Dirección de Bienestar Social
Organismos de Salud
Caja Previsión de la Defensa Nacional
Servic. Hidrogr..y Oceanogr.de la Armada
Organismos de Apoyo
Instituto Geográfico Militar
Organismos de Industria Militar
Dirección de Bienestar Social
-
7.198
1.164
49
139
296
61
269
844
310
465
270
3.738
968
89
304
272
507
165
290
91
389
155
2.255
1.744
529
330
322
317
286
242
230
215
143
5.715
1.668
102
599
442
92
378
76
96
242
0
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio del Trabajo y Prev.Social
Ministerio de Defensa Nacional
Hospital Fach
Direc.Nacional Movilización Nacional
Servicio Aerofotogramétrico de la Fach
Dirección de Previsión Carabineros Chile
Direcc.Administ.Minist. Defensa Nacional
-
233
136
145
86
89
198
143
124
42
109
130
126
110
96
80
202
249
291
177
64
111
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Ministerio del Interior
Ministerio de Defensa Nacional
Dirección Seguridad Pública e Informac.
Subsecretaría
-
53
0
99
31
72
67
35
33
Ministerio de Defensa Nacional
Subs.Guerra Conducción Superior
-
35
65
56
55
Ministerio del Trabajo y Prev.Social
Subs.Central odontológica de la Fach
-
0
0
0
49
Ministerio de Defensa Nacional
Subs. de Marina - Subsecretaría
-
30
27
30
30
33.771
31.446
36.956
44.321
Total
10. Sector Deporte y Recreación
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Defensa Nacional
11. Sector Industria,Comercio,Finanzas
y Turismo
Ministerio de Economía, Fomento
Ministerio de Economía, Fomento
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Economía, Fomento
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Economía, Fomento
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Hacienda
Ministerio del Trabajo y Prev.Social
Ministerio de Economía, Fomento
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Economía, Fomento
Ministerio de Economía, Fomento
Ministerio de Economía, Fomento
Ministerio de Economía, Fomento
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Economía, Fomento
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Economía, Fomento
12. Sector Energía
Ministerio de Minería
Ministerio de Minería
Ministerio de Economía, Fomento
13. Sector Minería
Ministerio de Minería
Ministerio de Minería
Ministerio de Minería
Ministerio de Minería
14. Sector Comunicaciones
Ministerio de Transporte y Telecom.
Ministerio Secretaría Gral. de Gbno.
15.1. Medio Ambiente
Ministerio Secretaría Gral.Presidencia
Ministerio Secretaría Gral.Presidencia
15.2. Inversión Social
Ministerio Planificación y Cooperación
Ministerio Planificación y Cooperación
Ministerio Planificación y Cooperación
Ministerio Planificación y Cooperación
Ministerio Planificación y Cooperación
Ministerio Planificación y Cooperación
Ministerio Planificación y Cooperación
Direcc.Nacional Deportes y Recreación
Inversión Sectorial, Asignación Regional
Total
BIP
-
1.612
1.188
2.800
2.517
1.914
4.430
3.084
924
4.008
1.240
1.183
2.423
Corfo- Fomento Productivo
Corporación Investigación Tecnológica
Servicio de Impuestos Internos
Servicio de Tesorerías
Servicio Nacional de Aduanas
Casa de Moneda
Administración Crédito Asistencia Técnica
Instituto Nacional de Estadísticas
Secretaría y Administración General
Servicio de Cooperación Técnica
Superintendencia de Bancos e Inst.Financ.
Dirección Aprovisionamiento del Estado
Dirección de Presupuestos
Dirección General del Crédito Prendario
Servicio Nacional del Consumidor
Superintendencia de Valores y Seguros
Servicio Nacional de Turismo
Fiscalía Nacional Económica
Fdo.Nacional Des.Tecnológ. y Productivo
Comité de Inversiones Extranjeras
Negociaciones Económicas
Instituto Nacional de Normalización
Programa de Coord. Proyectos Gestión
Instituto Investigaciones Tecnológicas
Total
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
-
2.692
77
988
572
683
786
374
36
144
262
143
70
141
67
55
120
172
11
14
6
31
14
0
29
7.488
5.214
139
1.867
829
653
612
319
178
193
56
75
50
48
90
51
166
120
2
17
17
8
36
0
0
10.742
3.828
3.425
933
644
520
491
271
222
194
100
96
92
81
60
57
52
45
23
22
18
11
10
9
0
11.202
3.368
223
2.784
938
985
1.771
0
120
350
135
261
81
41
297
51
235
81
2
11
12
0
425
161
0
12.332
Comisión Nacional de Energía
Comisión Chilena Energía Nuclear
Superintendencia de Electricidad y Comb.
Total
BIP
645
762
73
1.480
990
713
116
1.819
962
676
98
1.735
680
281
144
1.105
Secretaría y Administración General
Servicio Nacional de Geología
Sernageomin. Levantamiento Carta Metal.
Comisión Chilena del Cobre
Total
BIP
BIP
BIP
BIP
622
525
390
42
1.579
857
674
150
99
1.779
1.485
1.047
152
149
2.832
1.295
958
39
56
2.349
Subsecretaría Telecomunicaciones
Consejo Nacional de Televisión
Total
BIP
BIP
440
72
512
946
52
998
730
102
832
1.023
52
1.075
CONAMA
Sistema Evaluación Impacto Ambiental
Total
BIP
BIP
1.317
0
1.317
1.303
0
1.303
2.137
0
2.137
1.143
143
1.286
Inversión Sectorial, Asignación Regional
Inversión Regional, Asignación Local
SERNAM
Instituto Nacional de la Juventud
CONADI
FOSIS
AGCI
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
-
9.332
0
238
51
49
114
15
2.884
6.763
196
10
75
100
16
23
9.574
423
149
123
89
13
682
7.269
274
53
61
368
29
112
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Ministerio Planificación y Cooperación Programa Mujeres Jefas de Hogar
Ministerio Planificación y Cooperación FONADIS
Total
15.3 Edificación pública
Min. de Obras Públicas
Dirección de Arquitectura
Total
15.4 Recursos Hídricos y Defensas
Fluviales
Min. de Obras Públicas
Dirección General de Aguas
Min. de Obras Públicas
Instituto Nacional de Hidráulica
Total
15.5. Sector Otros Multisectorial
Ministerio Planificación y Cooperación Subs.Planif.Preinversión MIDEPLAN-BIP
Total
FNDR
Ministerio del Interior
Gob. Reg. Inversión Región I
BIP
-
11
2
9.812
14
10
10.068
11
10
10.415
28
9
8.773
BIP
2.801
2.801
2.306
2.306
2.877
2.877
3.110
3.110
BIP
2.034
2.494
2.636
2.435
-
57
2.092
73
2.567
51
2.687
131
2.565
BIP
507
507
652
652
1.156
1.156
927
927
BIP
7.447
8.079
7.045
8.463
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Gob. Reg. Inversión Región II
Gob. Reg. Inversión Región III
Gob. Reg. Inversión Región IV
Gob. Reg. Inversión Región IX
Gob. Reg. Inversión Región Metr.
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
8.417
5.848
4.868
8.151
6.740
10.026
8.320
11.148
10.041
10.767
9.594
9.093
7.978
9.038
8.660
14.937
8.554
11.821
10.668
12.915
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Gob. Reg. Inversión Región V
Gob. Reg. Inversión Región VI
Gob. Reg. Inversión Región VII
Gob. Reg. Inversión Región VIII
Gob. Reg. Inversión Región X
Gob. Reg. Inversión Región XI
Gob. Reg. Inversión Región XII
Gob. Regional - Gastos func. Región I
Gob. Regional - Gastos func. Región II
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
BIP
-
5.848
6.931
7.369
7.036
6.743
6.270
5.783
13
26
8.735
7.052
8.712
8.818
9.391
9.597
4.820
24
68
6.252
7.867
6.928
11.550
11.406
8.405
6.610
14
36
11.032
10.492
10.891
16.809
13.778
9.862
7.142
26
51
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Gob. Regional - Gastos func. Región III
Gob. Regional - Gastos func. Región IV
Gob. Regional - Gastos func. Región IX
Gob. Regional - Gastos func. Región Metr.
Gob. Regional - Gastos func. Región V
-
12
253
33
1
9
30
24
39
20
9
11
20
27
21
5
29
21
21
9
13
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Gob. Regional - Gastos func. Región VI
Gob. Regional - Gastos func. Región VII
Gob. Regional - Gastos func. Región VIII
-
59
19
73
65
10
41
25
20
34
23
8
25
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Gob. Regional - Gastos func. Región X
Gob. Regional - Gastos func. Región XI
Gob. Regional - Gastos func. Región XII
-
33
7
5
40
36
45
48
24
16
27
13
18
87.992
115.961
110.727
147.649
Total
Resto
Min. de Obras Públicas
Administración y Ejecución de Obras Púb.
-
786
755
212
159
Congreso Nacional
Biblioteca del Congreso
-
1.865
794
226
186
Congreso Nacional
Ministerio del Trabajo y Prev.Social
Contraloría General de la República
Ministerio del Interior
-
113
0
688
1
291
0
851
10
387
7
319
0
190
1
677
0
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio del Trabajo y Prev.Social
Ministerio de Relaciones Exteriores
Cámara de Diputados
Comisión Ergonómica Nacional
Contraloría General de la República
Corporación Nac.de Reparación y
Reconc.
Dirección de Fronteras y Límites del Estado
Dirección del Trabajo
Dirección General RR.Eco.Internacionales
BIP
-
81
473
20
6
611
118
65
478
204
8
365
154
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio del Trabajo y Prev.Social
Ministerio del Interior
Instituto Antártico Chileno
Instituto Normalización Previsional
Oficina Nacional de Emergencia
BIP
BIP
-
25
1.249
102
129
833
67
137
2.204
94
152
1.075
22
Presidencia de la República
Presidencia de la República
-
265
0
0
0
Ministerio Secretaría Gral. de Gbno.
Ministerio Secretaría Gral.Presidencia
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Economía, Fomento
Min. de Obras Públicas
Secretaría Gral. de Gbno.
Secretaría Gral.Presidencia
Secretaría y Adm.Gral. y Servicio Exterior
Secretaría y Administración General
Secretaría y Administración General
-
70
38
3.692
625
477
73
120
2.628
450
422
108
180
2.124
838
269
32
149
2.937
184
635
113
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Ministerio del Interior
Congreso Nacional
Ministerio del Interior
Ministerio del Interior
Secretaría y Administración General
Senado
Servicio de Gobierno Interior
Servicio Electoral
-
42
162
1.010
346
46
178
1.014
48
64
193
1.003
82
258
919
1.856
67
Ministerio del Interior
Ministerio Planificación y Cooperación
Ministerio del Trabajo y Prev.Social
Ministerio de Bienes Nacionales
Ministerio del Interior
Sub.Des.Reg. y Ad..Fortalec.Gestión Munic.
Subsecretaría
Subsecretaría
Subsecretaría
Subsecretaría Desarrollo Regional y
Administ.
Subsecretaría Previsión Social
Superintendencia A.F.P.
Superintendencia de Seguridad Social
Tesoro Público
Tribunal Calificador de Elecciones
Tribunal Constitucional
Tribunales Electorales Regionales
-
137
113
68
1.094
203
123
119
39
1.496
300
54
210
72
1.622
216
84
125
101
3.383
379
-
16
9
34
0
1
19
15
1
7
35
0
2
1
68
9
23
32
0
2
7
7
6
6
121
0
5
1
6
13.840
11.638
11.449
14.245
Ministerio del Trabajo y Prev.Social
Ministerio del Trabajo y Prev.Social
Ministerio del Trabajo y Prev.Social
Tesoro Público
Tribunal Calificador de Elecciones
Tribunal Constitucional
Tribunales Electorales Regionales
Total
872.993
TOTAL INVERSION CONTRALORIA
997.945 1.064.071 1.090.911
Fuente: Contraloría General de la República, Estados de la Situación Presupuestaria del Sector Público.
Notas:
Las cifras corresponden exclusivamente a la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales (montos
pagados).
Las cifras incluyen gastos de inversión para funcionamiento y similares.
Los sectores corresponden a la estructura de clasificación del BIP-MIDEPLAN. Las reparticiones o servicios
registrados por Contraloría, fueron reclasificados según el sector principal al que se destinan sus inversiones.
Algunas de estas reparticiones invierten en más de un sector.
La columna SNI (Sistema Nacional de Inversiones) indica las reparticiones o servicios cuyos proyectos de inversión
se encuentran registrados en el BIP (como instituciones responsables de éstos).
El cuadro incluye la Inversión Regional de Asignación Local (IRAL), del Ministerio del Interior y del Ministerio de
Planificación.
114
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
ANEXO 2
INVERSION DE LAS EMPRESAS DEL ESTADO, SEGÚN SECTORES
Millones de pesos de 1998
Sector
1. Transporte
Empresa del Estado
Transporte Marítimo Chiloé Aysén S.A.
1995
1996
1997
1998
206
258
91
197
Empresa de Ferrocarriles del Estado
Empresa de Abastec. de Zonas Aisladas
Empresa de Transp. de Pasajeros Metro S.A.
Empresa Portuaria de Chile
Total
12.434
126
55.607
2.656
71.028
18.028
70
104.943
4.303
127.602
12.301
34
50.601
2.982
66.009
17.122
39
79.078
2.133
98.569
4. Agua Potable y Alcantarillado
Empresa de Servic. Sanitarios de Tarapacá
Empresa de Servic.Sanitarios de Antofagasta
Empresa de Servic. Sanitarios de Atacama
Empresa de Servic. Sanitarios de Coquimbo
Empresa de Servic. Sanitarios de Valparaíso
Empresa de Servic. Sanitarios el Libertador
Empresa de Servic. Sanitarios del Maule
Empresa de Servic. Sanitarios del Bío-Bío
Empresa de Servic. Sanitarios la Araucanía
Empresa de Servic. Sanitarios de los Lagos
Empresa de Servic. Sanitarios de Aysén
Empresa de Servic. Sanitarios de Magallanes
Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias
Total
3.211
7.221
3.720
4.523
15.125
3.535
3.835
6.694
3.679
5.087
844
2.048
24.905
84.427
4.577
5.153
1.761
4.540
14.941
4.428
3.829
7.062
4.294
5.702
1.222
1.741
21.247
80.495
11.620
5.276
3.321
4.647
24.563
4.489
4.387
7.316
4.142
5.346
1.547
1.437
21.002
99.094
18.253
4.571
2.698
4.071
31.127
3.827
4.448
8.714
4.438
3.619
978
1.348
27.860
115.951
6. Silvoagropecuario
Comercializadora de Trigo S.A.
Sociedad Agrícola SACOR S.A.
Sociedad Agrícola y Servicios Isla de Pascua
Total
550
84
205
839
30
24
115
169
18
16
252
286
406
79
187
671
11. Industria, Com., Finanzas y Turismo
Polla Chilena de Beneficiencia S.A.
Zona Franca de Iquique S.A.
Total
107
705
813
154
1.659
1.813
128
6.182
6.310
35
5.174
5.209
13. Minería
Empresa Nacional del Carbón S.A.
Carbonífera Victoria de Lebu S.A.
Total
1.910
209
2.119
1.697
619
2.316
232
60
292
0
0
0
14. Comunicaciones
Diario La Nación
Empresa de Correos de Chile
Total
110
524
634
310
1.069
1.379
517
5.966
6.484
2.957
5.844
8.801
TOTAL EMPRESAS DEL ESTADO
159.859
213.774
178.474
229.201
Fuente: Ministerio de hacienda, Dirección de Presupuestos.
Nota: Se excluye la inversión de las empresas de producción de bienes (CODELCO, ENAMI y ENAP).
115
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
BIBLIOGRAFÍA
Banco Central de Chile. Anuario de Cuentas Nacionales. Santiago, Chile, 1998.
Banco Central de Chile. Boletín Mensual. Varios números.
CEPAL. Las
reformas estructurales y la inversión
infraestructura. Santiago, Chile, 1997.
privada
en
áreas
de
Comité de Ministros de Infraestructura de Transportes (CIPIT). Acuerdo Marco del
Cuarto Programa de Inversión en Infraestructura Urbana.
CONAMA. Una Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable. Santiago, 1998.
Contraloría General de la República, Informe de Gestión Financiera del Estado.
Varios años.
Contraloría General de la República. Estados de la Situación Presupuestaria del
Sector Público. Analítico Consolidado. Años 1995, 1996, 1997 y 1998.
Contraloría General de la República. Estados de la Situación Presupuestaria del
Sector Público. Años 1995, 1996, 1997 y 1998.
CORFO. Sistema Administrador de Empresas. Santiago, 1996.
Crispi, Jaime y Marcel, Mario. Aspectos Cuantitativos de la Política Social en Chile,
1987-1993. Mimeo, Santiago, 1994.
MIDEPLAN. Inversión Pública, Eficiencia y Equidad. Segunda edición. Santiago,
diciembre, 1992.
MIDEPLAN, Depto. de Planificación y Estudios. Inversión del Gobierno Central:
Análisis de la Cobertura del BIP, Junio 1998 (mimeo).
MIDEPLAN, División de Planificación Regional. Serie Regionalizada de la Inversión
Pública Efectiva. Santiago, 1998 y 1999.
MIDEPLAN, División Social, Departamento de Estudios Sociales. Impacto de la
Política Habitacional de los Años Noventa. Santiago, agosto 1998.
MIDEPLAN. Diagnóstico de sistemas de evacuación de aguas servidas - sector
rural concentrado. Elaborado por Dames & Moore, 1998.
Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos. Clasificador Presupuestario,
1998.
Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos. Estadísticas de las Finanzas
Públicas. Varios años.
116
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile
Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos. Instrucciones para la
Ejecución de la Ley de Presupuestos del Sector Público. Años 1995,
1996 y 1997.
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Programa Chile Barrios. Mimeo, 1997.
ODEPLAN. Balances Económicos de Chile 1960-1970, Ed. Universitaria, Santiago,
Chile, marzo 1973.
ODEPLAN. La Inversión Pública en el Período 1961-1970. Santiago, Chile, 1971.
Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE). Estadísticas FNDR. 1991 a 1994.
Otras fuentes de datos
MIDEPLAN. Banco Integrado de Proyectos. Base de Datos de proyectos de
inversión del sector público.
Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos. Información de inversión de
empresas públicas.
Ministerio de Obras Públicas, Dirección de Vialidad. Base de datos de proyectos
de inversión en Vialidad, 1995 - 1998.
Ministerio de Salud. Base de Datos de proyectos de inversión en Salud, 1995 - 1998.
Ministerio de Vivienda, División de Desarrollo Urbano. Información regionalizada
de inversión en Desarrollo Urbano.
Ministerio de Vivienda, División Política Habitacional. Información regionalizada de
inversión habitacional.
117