Balance de Experiencias de Articulación Productiva
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Balance de Experiencias de Articulación Productiva PhD. Andrés Rius – Lic. Cra. Danny Freira Facultad de Ciencias Económicas y de Administración Universidad de la República Agradecimientos Nuestro especial agradecimiento a Carolina Ferreira de Uruguay Mas Cerca - Dirección de Descentralización e Inversión pública, OPP, por su paciencia y dedicación para efectuar sugerencias en las sucesivas versiones; a Rafael Mendive y Adrián Miguez de DiNAPYME por la colaboración en materia de documentos, datos y entrevistas; y a Mariana Sienra y Adrián Béndelman por sus varios aportes desde el PACC y más allá. Las opiniones aquí vertidas son absoluta responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de quienes han colaborado con la presente publicación. Contenido Indice de cuadros, tablas y diagramas . ....................................................................................................................................7 Tabla de Abreviaturas . ..................................................................................................................................................................... 8 Políticas de articulación productiva. Resumen Ejecutivo . ........................................................................................... 10 PARTE I Capítulo I: Introducción y justificación .................................................................................................... 13 Capítulo II: Articulación, conglomerados, cooperación ..........................................................15 2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.3.6 2.4 2.5 La articulación productiva como parte de la política industrial ................................................................. 15 ¿Qué entendemos por articulaciones y cuáles son las políticas y programas para su promoción? ....................................................................................................................................................................... 16 ¿Qué se ha hecho en la última década? ....................................................................................................................18 PACC (“Programa de Apoyo a la Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas”) .........................................................................................................................................................................18 PACPYMES (“Programa de Apoyo a la Competitividad y Promoción de Exportaciones de la Pequeña y Mediana Empresa ............................................................................................................................20 Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo ........................................................................... 21 Consejos sectoriales ..........................................................................................................................................................23 Agencias locales de desarrollo . ....................................................................................................................................26 Agencia Nacional de Investigación e Innovación .................................................................................................29 ¿Un terreno superpoblado de iniciativas? ............................................................................................................... 33 Fallas Del Estado: detección, explicación, respuestas ......................................................................................34 PARTE II Cápitulo III : Clúster naval .......................................................................................................................................39 3.1 3.1.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.4 Antecedentes y contexto .................................................................................................................................................39 La Industria Naval Uruguaya .........................................................................................................................................39 Descripción de la Evolución del Clúster de la Industria Naval ..................................................................... 41 Origen ....................................................................................................................................................................................... 41 Los actores de la cadena . ................................................................................................................................................ 41 Análisis de la institucionalidad del clúster ............................................................................................................42 Transformación del sector ............................................................................................................................................. 46 Situación actual: lecciones aprendidas y desafíos .............................................................................................47 Capítulo IV. El caso de la quesería familiar en el Suroeste ............................................. 51 4.1 4.2 4.3 4.4 Antecedentes y contexto ................................................................................................................................................. 51 Iniciativa de articulación .................................................................................................................................................53 Actores: productores bajo stress y una representación pública “diversa” .............................................56 Lecciones y desafíos ...........................................................................................................................................................58 Capítulo V. El caso del turismo en Colonia ..........................................................................................59 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 Origen del Clúster ...............................................................................................................................................................59 Descripción de la evolución del clúster ....................................................................................................................62 Análisis de la Institucionalidad del Clúster ........................................................................................................... 64 Resultados y Aprendizajes ..............................................................................................................................................65 Lecciones y Desafíos .......................................................................................................................................................... 67 PARTE III Capítulo VI: Reflexiones .............................................................................................................................................69 6.1 6.2 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.4 6.4.1 6.4.2 6.4.3 6.4.4 6.5 La articulación pública-privada: ¿por qué es imprescindible y cuándo es más difícil? ....................69 Soporte estatal justificado y tests de mercado . ...................................................................................................71 Lecciones aprendidas: desde el diseño a la implementación ........................................................................ 73 Las tensiones del diseño .................................................................................................................................................. 73 La implantación: El rol de los factores culturales .............................................................................................. 78 Monitoreo y Evaluación ...................................................................................................................................................85 Capacidades públicas para promover la articulación .......................................................................................86 Capacidad para diseñar modelos de interacción que incorporen el aprendizaje como una variable ...........................................................................................................................................................................86 Capacidad para generar una verdadera visión compartida ........................................................................... 87 Capacidad técnica y de gestión ....................................................................................................................................88 Capacidad institucional . ................................................................................................................................................. 90 Logros y limitaciones, factores que los explican ................................................................................................. 91 Capítulo VII Conclusiones y recomendaciones .................................................................................92 7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 Conclusiones ..........................................................................................................................................................................92 Recomendaciones ...............................................................................................................................................................95 Comentarios previos ..........................................................................................................................................................95 Agendas ....................................................................................................................................................................................97 Bibliografía ....................................................................................................................................................................................... 106 ANEXO I - Consejos Sectoriales ............................................................................................................................................... 112 ANEXO II - Contexto de Rivalidad Empresarial ................................................................................................................122 Balance de experiencias de articulación productiva Indice de Cuadros, Tablas y Diagramas Cuadros Cuadro 2.1 Roles de los actores del Sistema para la implementación de las Directivas de la Estrategia Industrial enfocadas al Desarrollo y Adquisición de Base Tecnológica ................................................... 24 Cuadro 2.2 Agencias de Desarrollo Local .............................................................................................................................................. 27 Cuadro 3.1 Volumen de construcción estimada del Sector Naval 2007-2015 ........................................................... 40 Cuadro 6.1 Parámetros en tensión en el diseño ............................................................................................................................. 75 Cuadro 7.1 Agenda sociopolítica ................................................................................................................................................................ 98 Cuadro 7.2 Agenda administrativa ......................................................................................................................................................... 100 Cuadro 7.3 Agenda de formación ............................................................................................................................................................ 102 Tablas Tabla 2.1 Número de Proyectos aprobados por instrumento. Período 2008-2014 ............................................ 30 Tabla 6.1 Aproximación a la Asociatividad ..................................................................................................................................... 80 Diagramas Diagrama 3.1 Participación de empresas en la Industria Naval Uruguaya . ..................................................................... 42 Diagrama 4.1 Evolución de la remisión y del número de productores remitentes . ..................................................... 52 Diagrama 5.1 Conglomerado “Turismo en Colonia” ............................................................................................................................ 61 Diagrama 5.2 Estructura de Ejecución y Actores de un Conglomerado ............................................................................... 64 7 Tabla de abreviaturas 8 Abreviatura Descripción ACLIN Asociación Clúster de la Industria Naval ANCAP Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland ANII Agencia Nacional de Investigación e Innovación ANP Administración Nacional de Puertos APT Área de Políticas Territoriales ATC Asociación Turística Departamental de Colonia BID Banco Interamericano de Desarrollo CEPT-UTU Consejo de Educación Técnico Profesional - Universidad del Trabajo del Uruguay CONICYT Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica DINAE Dirección Nacional de Empleo DINAPYME Dirección Nacional de Artesanías, Pequeñas y Medianas Empresas DINARA Dirección Nacional de Recursos Acuáticos DIPRODE Dirección de Proyectos de Desarrollo DIRME Dirección Registral y de Marina Mercante DNH Dirección Nacional de Hidrografía FCE y A Facultad de Ciencias Económicas y de Administración FING Facultad de Ingeniería - UdelaR GGC Grupo Gestor del Conglomerado IECON Instituto de Economía IED Inversión Extranjera Directa IMC Intendencia Municipal de Colonia INALE Instituto Nacional de la Leche INDULACSA Industria Láctea Salteña INE Instituto Nacional de Estadística Balance de experiencias de articulación productiva Abreviatura Descripción MDN Ministerio de Defensa Nacional MGAP Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca MIEM Ministerio de Industria, Energía y Minería MINTURD Ministerio de Turismo y Deporte MIPYMES Micro, Pequeñas y Medianas Empresas MTOP Ministerio de Transporte y Obras Públicas MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social OIT Organización Internacional del Trabajo OPP Oficina de Planeamiento y Presupuesto PACC Programa de Apoyo a la Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas PACPYMES Programa de Apoyo a la Competitividad y Promoción de Exportaciones de la Pequeña y Mediana Empresa PBI Producto Bruto Interno PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PRC Plan de Refuerzo a la Competitividad PYMES Pequeñas y Medianas Empresas RADEL Red de Agencias de Desarrollo Local ROU República Oriental del Uruguay SCRA Servicio de Construcciones, Reparaciones y Armamentos TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación TIMBO Trama Interinstitucional y Multidisciplinaria de Bibliografía On-line UdelaR Universidad de la República UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UTU Universidad del Trabajo 9 POLITICAS DE ARTICULACION PRODUCTIVA RESUMEN EJECUTIVO Las articulaciones productivas son acuerdos de colaboración entre actores económicos, orientados a la generación de un beneficio competitivo (Dini 2010, citado en Ferraro y Gatto 2010). La promoción de las articulaciones consiste en “políticas de apoyo basadas en la cooperación empresarial y la colaboración interinstitucional, con el objetivo de mejorar el desempeño productivo y competitivo de las empresas y crear un ambiente de negocios pujante, innovador y dinámico” (obra citada). En otras palabras, las políticas y programas de asociatividad en general buscan que los agentes internalicen ganancias de aglomeración y/o de funcionamiento en red, y son parte de la política industrial moderna, entendida como aquellas intervenciones del gobierno que se proponen modificar la estructura de bienes y servicios producidos y exportados para alcanzar metas de desarrollo socio-económico. Reflexiones Entre las articulaciones relevantes, la articulación pública-privada está en el centro de las políticas de promoción. Las condiciones competitivas a nivel global hacen que se vuelvan evidentes las fallas de coordinación y otras falencias de la relación entre los mercados, las instituciones y las políticas. Una forma frecuente de resolver fallas de coordinación recurrente es el cofinanciamiento en la producción de “bienes club”. La nueva política industrial contempla la asignación de subsidios para tales efectos, aunque tiende a favorecer una actitud vigilante ante el riesgo de captura de esos procesos por agentes buscadores de rentas. El gobierno tiene en principio la capacidad de crear una cultura en la que los apoyos al sector privado son justificados públicamente, a término, con condiciones de desempeño y con evaluaciones rigurosas de resultados. Esa sería la orientación de política industrial moderna. Sin embargo, cuando acciones o declaraciones de jerarcas dejan en evidencia que el gobierno está dispuesto a subsidiar sin alguna o ninguna de las condiciones anteriores se alimenta una reputación que aprovechan los buscadores de rentas en el futuro. Diseñar los programas para que integren desde su concepción tests de mercado (evaluaciones de desempeño de los sectores y agentes promovidos contra compradores internacionales o locales) es un antídoto parcial a esos riesgos. Desde la óptica de las experiencias consideradas, surgen algunas tensiones básicas que con frecuencia se silencian o pasan por alto. 10 Balance de experiencias de articulación productiva Los programas asientan su base sobre un conjunto de supuestos que son una versión simplificada del problema y del contexto socio político donde operarán. Sin un “cómo” claramente establecido, la lógica política no tarda en ganar el gobierno del proceso y la ejecución queda entrampada en la lucha interinstitucional por la administración de los recursos y la apropiación de los resultados. Las organizaciones y los participantes beneficiarios no tardan en aprender la dinámica y la puja por el gobierno y los recursos se transforma en un fenómeno sistémico. Las transformaciones que se requieren exigen un trato profesional de la comunicación, el aprendizaje y la gestión del capital social. Capacidades públicas coordinadas, con roles claramente establecidos; esfuerzos intencionales dirigidos a dar continuidad al capital social que se ha ido generarando a partir de los diferentes programas; equipos de alto rendimiento sin contratos precarios, con capacidades académicas, de gestión y sociopolíticas ajustadas al sector y un fuerte liderazgo de la Alta Conducción Pública son factores que –entre otroscontribuyen al logro de los objetivos de las inicitativas de articulación productiva. Conclusiones y recomendaciones El sector privado tiene incentivos para participar en las iniciativas de articulación productiva pero ellos varían para diferentes escalas de las organizaciones y características de los sectores productivos. Las iniciativas fomentan el trabajo en red que sobreviva a los proyectos, pero requieren capacidades específicas de los órganos implementadores, y atención a las heterogeneidades, para hacerlos sustentables. El sector público necesita reconocer las especificidades de las políticas de articulación y las políticas sociales y de inclusión, y es preferible que se mantenga la separación operativa. La deseable coordinación puede convertirse en frustrantes esfuerzos por encontrar la herramienta universal. Sin embargo, conceptos con los que se examinan las políticas sociales, como focalización o condicionalidad, pueden incorporarse provechosamente al análisis de iniciativas de articulación productiva. Un segundo aprendizaje refiere al nivel de la estructura y la institucionalidad emergente en el Estado. La fragmentación en el diseño, y la implementación y el seguimiento sin roles institucionales claros, genera ineficiencias en la gestión de recursos y personal. En tercer lugar, los organismos internacionales que aportan financiamiento podrían rebalancear las demandas de seguimiento y reporte de ejecución financiera vs. los de impactos o resultados de desarrollo. En la ejecución de los programas se presentan desafíos en la planificación participativa, la conformación de equipos con solvencia técnica y capacidad de gestión, las comunicaciones, la coordinación, la adecuación de los recursos, y el monitoreo. Las recomendaciones que se ofrecen en forma de agendas se sustentan en un supuesto implícito de existencia de espacio para las revisiones de estrategias de los distintos actores. Estos últimos, entonces, son visualizados como más afines a agentes limitadamente racionales que al homo economicus de mucha literatura técnica. El instrumento de articulación productiva brinda oportunidades para alcanzar en ese contexto los objetivos de desarrollo productivo. Su despliegue concreto en los territorios, y los grados y las formas de descentralización de los programas, deberán contemplar especialmente las capacidades institucionales disponibles y a desarrollar. 11 PARTE I Balance de experiencias de articulación productiva CAPÍTULO I: INTRODUCCIÓN Y JUSTIFICACIÓN Aunque se avizoran nubarrones, el Uruguay todavía disfruta de condiciones económicas y sociales excepcionales, luego de una década de crecimiento del ingreso a tasas inusuales, acompañadas de mejoras en la distribución del ingreso y reducciones considerables de la pobreza. Si bien los bienes de origen agropecuario con escasa transformación lideran las exportaciones (que también tuvieron incrementos sustanciales), el crecimiento ha alcanzado a un rango amplio de empresas y sectores, exportadores o no. Durante ese período se han creado, rediseñado y suprimido programas con algún objetivo de promoción de la “articulación productiva”, más o menos integrados a otros componentes de la política industrial. Esos programas (en ocasiones “proyectos”, por sus objetivos y dimensiones acotados) buscan en general promover la colaboración entre agentes del proceso económico para alcanzar beneficios mutuos de competitividad. Los programas implementados en Uruguay y la región varían en sus objetivos específicos, herramientas y resultados. Los hay orientados prioritariamente a fortalecer la competitividad internacional de sus participantes, junto a otros que apoyan a quienes producen para el mercado interno; los que centran su apoyo en las PYMES como los que involucran a empresas de todos los tamaños; o los orientados a atender necesidades específicas como los que ofrecen una gama de herramientas más amplias. La existencia de las iniciativas de asociatividad, con su consecuente canalización de recursos hacia segmentos del sector privado, y aplicación de recursos para su gestión en las agencias o departamentos estatales, levanta algunas preguntas recurrentes del análisis de políticas y otras específicas a los programas examinados. Entre las primeras, pueden mencionarse las cuestiones complementarias de la eficacia y la eficiencia: o dicho de otro modo, el policymaker responsable y la sociedad en su conjunto querrán saber en qué medida los programas que han sido concebidos para fortalecer la articulación han logrado avances perdurables en esa materia, y querrá basar futuras políticas en evidencia sobre el grado en que los costos han sido contrarrestados por los beneficios de los programas implementados, por comparación con iniciativas de objetivos similares. Una cierta complicación podría eventualmente interponerse en el camino de análisis de eficacia y eficiencia, y tiene que ver con la proliferación de objetivos en los programas públicos. Como se verá, la lógica de financiamiento de estos programas suele conducir a una “inflación” de objetivos y a una subestimación de los obstáculos para llegar a ellos. INTRODUCCIÓN Y JUSTIFICACIÓN 13 Sin embargo, eficacia y eficiencia reflejan una parte pero no todas las preocupaciones de los formuladores de políticas y sus interlocutores en desarrollo productivo. Otras dimensiones de balance más o menos inevitables tienen que ver por ejemplo con la medida en que estos programas faciliten aprendizajes significativos y duraderos (tanto a nivel productivo como de gestión interna y de inserción en los mercados, para empresas individuales y redes o grupos). En las teorías recientes del cambio estructural, la innovación y el desarrollo socioeconómico, la capacidad de adquirir y adaptar nuevas capacidades juega un rol crucial. Si los programas de asociatividad olvidan la necesidad de aprender de las experiencias previas, se corre el riesgo de reinventar la rueda cada 4-5 años. Este estudio se centra en las experiencias de articulación productiva en Uruguay en la última década, buscando extraer algunas lecciones que sería deseable que se transmitieran a futuras generaciones de policymakers. La variedad de experiencias se caracteriza, en primer lugar, por involucrar a varios actores públicos con agendas aparentemente complementarias pero objetivos parcialmente divergentes. Las diferencias se observan en el tipo de programa, la capacidad técnica y capital político de los líderes, pero también en la naturaleza del sector productivo, su integración y exposición a la demanda internacional, así como su potencial de crecimiento. Enseguida se describen los principales programas, su lógica de intervención y los principales resultados alcanzados. La Parte II describe tres casos de articulación productiva con el propósito de mostrar el proceso desde una perspectiva diferente, más articulada con los aprendizajes transcurridos y los logros alcanzados a nivel de conglomerado y de MYPES. El capítulo VI examina la conexión entre los cambios propuestos, el aprendizaje de los actores involucrados y la competitividad. Pero aprender es mucho más que emular comportamientos virtuosos, y esa confusión persistente demandará esfuerzos sostenidos para ser superada. Muestra que el enfoque de la articulación ha evidenciado fallas y se discuten posibles ajustes. El capítulo VII resume las conclusiones y sugerencias tanto hacia el ámbito privado, como el público y el académico. 14 INTRODUCCIÓN Y JUSTIFICACIÓN Balance de experiencias de articulación productiva CAPÍTULO II: ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN 2. 1 LA ARTICULACIÓN PRODUCTIVA COMO PARTE DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL La política industrial, en su concepción actual, y como componente de las políticas de desarrollo productivo, refiere a aquellas intervenciones del gobierno que se proponen modificar la estructura de bienes y servicios producidos y exportados.1 “Industrial” se usa en la literatura como traducción directa desde el inglés, donde “industries” no solo refiere a la industria manufacturera sino que también se usa para hablar de “ramas de actividad”. En efecto, la nueva política industrial abarca a los servicios y el sector primario de la estructura productiva. Estos sectores efectivamente revelan procesos de innovación y desarrollo de la producción con un producto que no se visualizaba hace pocos años. La política industrial contemporánea también ha renovado su caja de herramientas. En tanto la política industrial tradicional privilegiaba la intervención en los mercados “reales” y financieros, en los flujos de comercio (internacionales o domésticos), y en otros espacios económicos, mediante tarifas, controles cuantitativos o precios administrados, la nueva política industrial confía en mejorar la competitividad de las empresas, y por tanto la sostenibilidad del crecimiento, incidiendo en la capacidad de innovación y en la variedad de relaciones que establece una firma con distintos agentes de su entorno. Esta “nueva política industrial” reserva un espacio mayor a los mercados, pero no es ingenua ni miope ante las fallas de mercado y trata de remediarlas con orientación al desarrollo. Es, por lo tanto, mucho más demandante en capacidades de análisis de los sectores de la producción y sus respuestas a incentivos, por parte de las agencias públicas que la implementan, y a la vez ofrece nuevas perspectivas sobre los funcionamientos de los mercados y la competencia. 1 Por ejemplo, Chang (2010) la define como “a very particular type of policy that affects industries. It iswhat is commonly known as “selective industrial policy” or “targeting” – namely, a policy thatdeliberately favours particular industries over others, against market signals, usually (but not necessarily) to enhance efficiency and promote productivity growth.” (p. 2) Melo (2001) define la política industrial de la siguiente manera “First, industrial policy is defined as any decision by the public authorities of anational economy that systematically affects the vector of goods and services produced in that economy. Second, a distinction can be made between explicit and implicit industrial polices. The former aredecisions by the authorities that aim, in a clearly expressed manner, at stimulating the allocation of productive resources to particular sectors while discouraging investment and production in other sectors and either neglecting or intending to be neutral on still other sectors. The latter are, in principle, all other policies, to the extent that, at least in principle, they have measurable and relevant effects on the vector of goods and services produced by the economy, favorably affecting some sectors and hurting others, even if those consequences are not part of their stated purpose.” (p. 3) La meta de crecimiento con equidad parece particularmente adecuada a las realidades latinoamericanas, como ha sido propugnado por la CEPAL entre otros (CEPAL, 1990). ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN 15 Por su parte, las políticas y programas de asociatividad en general buscan que los agentes internalicen ganancias de aglomeración y/o de funcionamiento en red. En el entorno económico global actual, las iniciativas de asociatividad reconocen la eventual necesidad de transferencias de recursos (i.e., subsidios) para facilitar la respuesta a fallas de coordinación y otras fallas de los mercados y las políticas, pero tienden a ser más conscientes de la inviabilidad de un crecimiento que pretenda sustentarse permanentemente en soportes espurios. O, como se afirma en un estudio sobre el tema: “promover iniciativas de articulación productiva apunta, entonces, a estimular en las firmas el desarrollo de ventajas genuinas, de nuevas competencias, a través de diferentes tipos de interacciones con otros agentes productivos e instituciones” (Ferraro y Gatto 2010 p. 16). 2.2 ¿QUÉ ENTENDEMOS POR ARTICULACIONES Y CUÁLES SON LAS POLÍTICAS Y PROGRAMAS PARA SU PROMOCIÓN? Una definición usual caracteriza a las articulaciones productivas como “un acuerdo de colaboración entre actores económicos, orientado a la generación de un beneficio competitivo” (Dini 2010, citado en Ferraro y Gatto 2010, p. 19). Usualmente se especifica que se trata de las modalidades de interacción positiva y voluntaria (no impuesta, ni casual) entre actores de una determinada comunidad productiva. Desde el ángulo de las políticas públicas, la promoción de las articulaciones consiste en “políticas de apoyo basadas en la cooperación empresarial y la colaboración interinstitucional, con el objetivo de mejorar el desempeño productivo y competitivo de las empresas y crear un ambiente de negocios pujante, innovador y dinámico” (ob. cit. p. 13; siguientes párrafos basados en la misma fuente). Bajo este paraguas se ubican una serie de iniciativas que comparten metas y algunas modalidades operativas, pudiendo diferir en población objetivo, instrumentos, escala, o naturaleza de la contraparte pública. Muchas siguen modelos de otros países, dada la abundancia de casos y programas implementados en las últimas dos décadas, y las similaridades de contexto y estrategia general de desarrollo que pueden facilitar la “réplica”. En los noventas, agencias internacionales y bilaterales impulsaron la expansión del enfoque. Sin embargo, estas experiencias no consiguieron que las políticas de articulación ocuparan un lugar central en las políticas de desarrollo productivo (o política industrial). En este documento se explorarán algunas características de las iniciativas de articulación, y de su implementación, que probablemente estén relacionadas con los resultados observados (aunque no se realizará una evaluación exhaustiva o balance comprehensivo de logros y fracasos). Las empresas usualmente priorizadas por las políticas de articulación típicamente están necesitando mecanismos de apoyo más sofisticados que los tradicionales incentivos fiscales; y, en particular, deben fortalecerse en sus estrategias tecnológicas, productivas y comerciales, si es que van a generar nuevas ventajas y ocupar mercados crecientemente integrados al 16 ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN Balance de experiencias de articulación productiva resto del mundo. Esto requiere un trabajo de diálogo y colaboración privado-privado y público-privado que plantea las complejidades más importantes de estos enfoques. Las mismas razones que justifican la creación de los programas determinan las dificultades de alcanzar resultados ambiciosos en horizontes de tiempo breves. Las políticas de clústers o conglomerados pone de relieve la compleja cuestión de la relación entre actores sociales y sector público para el desarrollo productivo. La complejidad deriva en estos casos del uso de fondos públicos para promover emprendimientos que, si son exitosos, generarán beneficios pecuniarios para sus participantes. La justificación económica para tales políticas las define como un correctivo ante la existencia de beneficios sociales no captados por los balances de los directamente involucrados. O, más específicamente, la realización de transferencias o subsidios a ciertos agrupamientos de empresas se justificaría por la existencia de externalidades positivas de esa coordinación, como las que se dan cuando un clúster dinámico se demuestra más innovador que un conjunto de empresas desconectadas, redundando en mayores niveles de ventas externas, y con ellas más empleo en tareas mejor pagas. En tanto autores como Krugman (1991) enfatizan los “derrames” de conocimiento (knowledge spillovers) como las externalidades relevantes, una corriente de investigación más reciente llama la atención sobre derrames que provienen de la actividad comercial, que induce una mayor frecuencia de interacciones y la acumulación de capital social (Felzensztein y Gimmon, 2009). Pero las políticas de articulación no se limitan a resolver problemas de coordinación productiva entre privados sino que también se involucran en esfuerzos por coordinar la generación de políticas públicas que faciliten el desarrollo productivo. Una forma que adoptan tales esfuerzos es la de Consejos de Políticas. Devlin y Moguillansky (2009) observan que uno de los elementos diferenciadores de los “tigres asiáticos” y otros países exitosos es la existencia de alianzas público-privadas que sustentan una estrategia de transformación productiva de mediano y largo plazo orientada a la inserción internacional. Las estrategias para el desarrollo productivo recién mencionadas tienen sentido cuando se admite que los mercados pueden dar señales equívocas, y que los países relativamente más exitosos no han temido distorsionar parte de esas señales para incentivar a las empresas a crear ventajas comparativas dinámicas a mediano y largo plazo. Estos países (de los que Devlin y Moguillansky analizan diez) han conseguido reducir sustancialmente la brecha de ingresos con respecto a los países ricos, apoyándose en la planificación y las alianzas sociales. Estas últimas se han mostrado eficaces para mitigar o gestionar déficits de información que aquejan a esfuerzos para transformar la estructura productiva y al diseño de las políticas respectivas. En el marco de los Consejos de Políticas, como en los clústers, se dan aprendizajes variados que incrementan las chances de diseño de las políticas más adecuadas. Pero no todo son flores: como en otros ámbitos de generación de políticas (i.e., generalmente ámbitos de asignación de recursos), el riesgo de captura y comportamientos oportunistas no puede descartarse a priori, y la aparición de esos fenómenos es más una cuestión de extensión o grado que de caracterización dicotómica. ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN 17 El auge de las políticas de articulación no es ajeno a los trabajos de Michael Porter (1990, 1998), responsable de los estudios que persuadieron particularmente a policymakers y funcionarios de organismos internacionales, quienes crearon la demanda por más estudios de clústers. Simultáneamente, los países latinoamericanos enfrentaban desafíos de creciente complejidad en sus esfuerzos de integración al mundo, condicionados por las nuevas tendencias en la organización de la producción, la comercialización, la logística, las tecnologías de la información y las comunicaciones, y las políticas comerciales y de inversiones de los países centrales. En lo que sigue se establece la relación entre promoción de articulaciones y política industrial, se describen someramente los principales programas orientados a la articulación productiva que han operado en los últimos diez años, y se retoma la articulación como un proceso de creación de vínculos entre actores funcionales a la mejora de la competitividad, en el que se responde a fallas de mercado pero también de las políticas. 2.3 ¿QUÉ SE HA HECHO EN LA ÚLTIMA DÉCADA? Uruguay no quedó al margen de la oleada de estudios sobre clústers productivos, y la reformulación de políticas que desencadenaron los trabajos señeros de Michael Porter (1990, 1998). La promesa de nuevas fuentes de competitividad al alcance de empresas y emprendedores podría ser demasiado buena para ser real pero era sin dudas seductora. En Uruguay, dos programas con desigual origen y detalles operativos, pero muy similares en metas y estrategias, ocupan el espacio de las “iniciativas clúster” en las políticas de articulación. Adicionalmente a estos Programas alojados en dos Ministerios diferentes, otras Agencias y Programas incursionaron también con diferente intensidad y dedicación de recursos en la Articulación Productiva. El presente trabajo hace foco en el Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo, los Consejos Sectoriales, las Agencias Locales de Desarrollo y la Agencia Nacional de Investigación e Innovación. 2.3.1 PACC (“Programa de Apoyo a la Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas”) El PACC surge de la conjunción de intereses del Gobierno del Uruguay y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en torno a la necesidad de atacar fallas de coordinación que socavaban la competitividad de sectores productivos con potencial en mercados exigentes. Las fallas identificadas no eran solamente las de coordinación entre privados, sino también aquellas que demandan colaboración público-privada e incluso público-pública para ser superadas. 18 ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN Balance de experiencias de articulación productiva La principal herramienta del PACC ha sido el co-financiamiento privado y público de iniciativas para el refuerzo de la competitividad identificadas previamente mediante un ejercicio de planificación estratégica participativa (i.e., con activa participación del empresariado y algo menor de agencias de gobierno, ministerios y gobiernos locales; facilitada por especialistas sobre la base de estudios diagnósticos especialmente contratados). Además de remover obstáculos a la competitividad, el PACC deliberadamente trabajó con los actores de cada conglomerado para crear una institucionalidad específica que permitiera proyectar la colaboración multi-actores hacia el futuro. Para ello, el Programa ofrecía apoyo técnico y, como veremos en el caso de la industria turística en Colonia, financiamiento compartido por el sector privado y el gobierno hasta tanto el primero resolviera los problemas de financiamiento de bienes club para sus participantes. Debe destacarse, en todo caso, que más allá de las acciones deliberadas y los logros en el desarrollo de institucionalidad formal, una lección de estas experiencias es la resiliencia de las instituciones informales y la importancia del ajuste mutuo entre ellas y las formales. Como se verá, los parámetros que pautan informalmente el relacionamiento dentro de un clúster o conglomerado (e.g., niveles de confianza, historia común, estereotipos) condicionan lo que es factible, en distintos horizontes temporales para un programa como el PACC. El PACC cerró su última fase como proyecto financiado por el BID a mediados de 2014, habiendo actuado desde su concepción en dieciséis conglomerados con desiguales resultados: mientras algunos alcanzaron madurez institucional y tienen sus propias formas de autogobierno relativamente estables, otros fueron abandonados rápidamente por sus miembros cuando el subsidio público concluyó; las actividades de refuerzo de la competitividad fueron de variado alcance y eficacia. Vale la pena destacar que una de las contribuciones al conocimiento de estos programas que ha hecho el PACC ha sido la documentación cuidadosa de las evaluaciones realizadas en contexto de monitoreo y, especialmente, los juicios de los equipos coordinadores cuando se planteó la conveniencia de dar de baja a ciertos clústers del programa. De esa documentación surge que se discontinuaron proyectos/clústers en base a que “no surgieron otro tipo de proyectos asociativos, para nuevas oportunidades de negocio que fueran plausibles de ser cofinanciados por el Programa PACC y no se evidenció que para la principal gremial empresarial el espacio de articulación público – privado (gobernanza) fuera relevante”; se constataron debilidades en el ámbito de gobernanza lo que llevó a la desaceleración de la demanda de proyectos y del trabajo asociativo”; “Si bien se generaron varias instancias de participación (...) no se generó una demanda sustantiva de acciones que implicaran cooperación entre empresarios. No se lograron niveles de confianza suficientes entre los diferentes actores del conglomerado que permitieran el logro de una “buena gobernanza” y por lo tanto avances sustantivos en los lineamientos definidos en el Plan Estratégico”2. 2 PACC(2012) INFORME SEMESTRAL JUNIO 2012, Conglomerados cerrados, PROGRAMA DE COMPETITIVIDAD DE CONGLOMERADOS Y CADENAS PRODUCTIVAS, (OPP-PACC-BID) PRESTAMO 1763/OC-UR ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN 19 El programa mostró también con decisiones concretas cuáles eran las trayectorias que aspiraba a promover: en el caso del clúster de producción de Software, además de una buena ejecución en general, se valoró positivamente el logro de altos grados de asociatividad empresarial, que hicieron posibles otros apoyos financieros que le permiten dar continuidad a los procesos de mejora competitiva. La documentación pone de manifiesto las dificultades del trabajo en clústers en sectores productivos “tradicionales” que han desarrollado estrategias defensivas y/o de búsqueda de rentas ajustadas a la institucionalidad existente, y visualizan los apoyos ofrecidos por estos programas casi como derechos adquiridos. En uno de estos sectores, la evolución de “los mercados internacionales impacta negativamente en la competitividad de las empresas uruguayas tradicionalmente exportadoras. Esta situación sumada a lógicas de trabajo de las cámaras empresariales con objetivos diferentes a los de mejora competitiva (...) repercutió en bajos niveles de proyectos asociativos. Los esfuerzos por generar un ámbito de coordinación público-privado (gobernanza) no lograron consolidar el trabajo conjunto entre empresarios e instituciones públicas.” En otro de estos sectores, no se generó una demanda sustantiva de fondos para proyectos, lo que los coordinadores del Programa atribuyen al “bajo compromiso empresarial para llevar adelante proyectos asociativos”. Las consideraciones revisadas, que condujeron a decisiones programáticas respecto a clústers específicos, revelan una alta prioridad otorgada a la conformación socio-institucional del clúster, y el lenguaje en que se manifiestan revela la existencia de expectativas parcialmente defraudadas que provocan la forma más básica de ajuste al “aprendizaje” consistente en la desconexión. Otras lecciones, generadas internamente o por observadores externos se pueden encontrar en Isabella y Rius (2014). 2.3.2 PACPYMES (“Programa de Apoyo a la Competitividad y Promoción de Exportaciones de la Pequeña y Mediana Empresa”) PACPYMES es fruto de la cooperación entre Uruguay y la Unión Europea y se planteaba “dinamizar la competitividad de la economía uruguaya mediante la promoción de clústers, el fortalecimiento de mecanismos asociativos, y el fortalecimiento de la capacidad exportadora y la internacionalización de las PYMES” (Darscht 2009). La iniciativa contó con fondos no reembolsables de la Unión Europea por 5.4 millones de Euros, y 2.1 millones provenientes del Presupuesto Nacional, para ejecutar en un período de aproximadamente 4 años (de 2006 a 2009). Se situó como un actor en el cambio del nivel “Meso” de la competitividad sistémica, en el que se establecen políticas selectivas e instituciones de fomento, incluso las iniciativas clúster. A diferencia del PACC, se planteó explícitamente la posibilidad de asistir a las firmas en su gestión interna (“ayudarlas a internacionalizarse y gestionarse más profesionalmente”), lo que conlleva dificultades específicas en cuanto al manejo del cambio, aprendizajes y adaptación. 20 ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN Balance de experiencias de articulación productiva Localizada en la DINAPYME, en el Ministerio de Industria, Energía y Minería, esta iniciativa planteaba como una de sus metas “generar un marco de confianza entre los integrantes del clúster, y cultivarlo permanentemente”, pero los clústers (i.e., los mecanismos asociativos) eran vistos como herramientas para algo más: fortalecer la capacidad exportadora, y la competitividad de sus miembros más específicamente. Ello ocurriría mediante la construcción de soluciones colectivas, el acceso a apoyos para la mejora de la gestión, y la generación de nuevas oportunidades de negocio. Los objetivos de mayor nivel de generalidad serían perseguidos obteniendo un conjunto concreto de resultados: la operacionalización de un mínimo de cinco clústers abarcativos y dinámicos en los que fomentar el aumento de las exportaciones mediante una modernización de la gestión y capacidad innovadora, y contribuyendo a generar una estrategia de Estado para la competitividad (incluyendo la modernización del Ministerio de Industrias y la DINAPYME). Para estas metas ambiciosas, el Programa tenía identificados cinco clústers donde operar, seleccionándolos en base a sus probabilidades de éxito: Río Negro (madera), Maldonado (turismo), Colonia y San José (Agroalimentario), y Montevideo (Logística y Ciencias de la Vida). Mucha de la documentación del Programa parece directamente generada en el programa PACC, o viceversa... De hecho, con la perspectiva de finalización de PACPYMES entorno a 2009, varios conglomerados tuvieron una segunda fase dentro del PACC. Al cabo de 4 años de ejecución (en 2009-10), el Programa se presentaba como engranaje de articulación productiva para más de 5.000 personas y alrededor de 1.000 empresarios en 14 departamentos del país. Los componentes o actividades principales del modelo de intervención PACPYMES fueron: (1) la selección política de los participantes y (2) la creación y mantenimiento del marco de confianza, que involucran (i) acciones de sensibilización de actores y difusión de la idea, (ii) el mapeo del clúster (no confundir con la organización de algún esquema jerárquico funcional, o espacial de los miembros), (iii) la formación del núcleo tractor; a partir de lo cual se genera (3) el diagnóstico estratégico, (4) la planificación estratégica; y (5) la ejecución del plan. El enfoque se emparenta íntimamente con el del PACC, quizás diferenciándose parcialmente en el énfasis en la participación amplia en el plan estratégico, y la preocupación del PACC por construir institucionalidad clúster, algo que no se planteó como crucial en PACPYMES donde el “gobierno” clúster lo constituye un “núcleo tractor” menos formal. 2.3.3 Programa de Microfinanzas para el Desarrollo Productivo El Programa de Microfinanzas fué una iniciativa cofinanciada entre el Gobierno Nacional y el BID. Inició actividades en el año 2007 en DIPRODE. A partir del 1 de enero de 2011, pasó a la órbita del Área de Políticas Territoriales de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República finalizando su actividad el 20 de febrero del 2014. ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN 21 Tuvo como objetivo general “contribuir al desarrollo sustentable de emprendimientos productivos que aumenten el empleo y faciliten la inclusión social y la reducción de la pobreza”. (LEG/OPR/RE1/IDBDOC#973570.) Se diseño como un instrumento para facilitar la inclusión financiera a través de la educación (“alfabetización financiera”), y el apoyo en servicios complementarios que facilitaran el crecimiento y el desarrollo de las MIPYMES (capacitación, apoyo profesional para instrumentar mejoras en la empresa). Como objetivos específicos pretendía mejorar el marco de funcionamiento de las Microfinanzas, disminuir la brecha entre la oferta y la demanda de servicios financieros y complementarios, así como también el fortalecimiento institucional de las Instituciones de Microfinanzas para que en el largo plazo éstas fueran capaces de garantizar la sostenibilidad y perdurabilidad de los microfinanciamientos. Desde el punto de vista de la estrategia de inserción en la población objetivo, el Programa se propuso –y de hecho alcanzó- cubrir todos los departamentos del país. En algunos casos con sus propios técnicos y en varios otros, en combinación con otras instituciones del territorio. En términos de articulación productiva, si bien el enfoque socio productivo estuvo presente, fue baja su concreción asociada a cadenas de valor específicas. Hubo esfuerzos explícitos para trabajar la articulación interinstitucional público-público (otros Programas, Intendencias, Ministerios) o privado – público (Asociaciones Comerciales, Instituciones de Microfinanzas, Organizaciones sin fines de lucro). La instalación de Mesas Territoriales, la formación de referentes coordinada a nivel regional, o la firma de convenios que vinculaba múltiples instituciones de más de una región en algún caso, fueron algunos de los instrumentos empleados para fortalecer las capacidades locales y garantizar la coordinación interinstitucional de recursos. Los intercambios en estos espacios estuvieron centrados en la información, el conocimiento de las acciones de cada institución y en la coordinación de esfuerzos que pudieran resultar en mayores apoyos a las MYPES. Desde los roles de Promotor de las MIcrofinanzas y accionista de fondos de garantía y rotatorios y según los datos aportados por la evaluación final (Harmes-Liedtke & Sobrero, 2008) a lo largo de sus ocho años de ejecución, el Programa atendió“ (…) a más de 37.500 emprendedores y mypes, trabajando en cerca de 115 localidades en todo el país, fortaleciendo y coordinando acciones con más de 130 instituciones, desarrollando aproximadamente 50 programas integrales de capacitación, acompañamiento técnico y acceso al financiamiento a emprendedores y mypes, así como el diseño e implementación de más de 23 instrumentos y esquemas de financiamiento para el desarrollo productivo”. Luego, si a los resultados se los pasa por el tamiz del proceso de aprendizaje3 que pudieron realizar los emprendedores que pasaron por el Programa, el estudio realizado por la 3 En dicho estudio, el concepto empleado fue el de potenciación de los individuos entendida esta como “el proceso a través del cual un individuo o un grupo adquiere recursos y control para asumir actividades o implicarse en conductas que previamente trascendían a sus capacidades” (Hombrados –Mendieta et al citando a Adams, pág. 56, 2001). 22 ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN Balance de experiencias de articulación productiva Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la UdelaR y el IECON da cuenta que el Programa tuvo un sesgo en su cobertura hacia la población de microemprendedores que tiene mayores niveles educativos. Adicionalmente, y como aspecto relevante, se pretendía que además de solicitar créditos, los beneficiarios acudieran a los servicios de capacitación o no financieros que brindaba el Programa. De la encuesta ya mencionada se desprende que solo el 10% contestó haber recibido capacitación o apoyo no financiero y entre estos, un 70% mencionaba haber tenido instancias puntuales o periódicas de monitoreo. Las Instituciones sin embargo no llevaron un registro detallado de dichas instancias que permitiera ligar los mejores resultados del empresario a su paso por el Programa. En este sentido, es importante destacar las dificultades que tuvo el Programa para contar con información desde las Instituciones que permitiera mejorar las alternativas al servicio de los beneficiarios. En relación a esto, plantea la evaluación mencionada: “El sistema es perverso: en tanto parecería que el Estado está dotado de las potestades para exigir que la información le sea revelada, no tiene la potestad de la auditoría y la sanción, entonces los diseños y los incentivos que plantea se montan sobre la realidad que construye a partir de la información que le entregan. Como el sistema de incentivos es imperfecto; entonces los agentes tienen incentivos para seguir ocultando información con el objeto de seguir manteniendo –o no perder- los beneficios obtenidos. Entonces se corre el riesgo de la selección adversa: se eligen instituciones cuyos objetivos no necesariamente coinciden con los intereses de la comunidad que se pretende favorecer” (Freira, Rodriguez, & Troncoso, 2013, p.56). La evaluación que realizaron las instituciones atendidas por el Programa (Instituciones de Microfinanzas y de Identificación de Beneficiarios) fue buena y muy buena destacándose los logros alcanzados en materia de Gobernanza para el sector, en el marco de funcionamiento y en el aumento de los instrumentos y servicios puestos a disposición de la población. 2.3.4 Consejos Sectoriales Los Consejos Sectoriales tripartitos fueron de las iniciativas más tempranas impulsadas por el gobierno en la administración Vázquez, en concordancia con las “Directivas de la Estrategia Industrial Enfocadas al Desarrollo y Adquisición de Base Tecnológica” hechas públicas en mayo de 2008. En la discusión pública sobre la implantación de éstas herramientas se aludía desde el gobierno a un diagnóstico que resaltaba el alto peso relativo de la industria en la economía, el auspicioso crecimiento de las exportaciones industriales, los riesgos de que la “primarización” de la economía y de las exportaciones socavaran las bases de ese crecimiento, y la baja sofisticación aparente de esa base industrial y sus exportaciones (Barrios, Gandelman y Michelín, 2010). Desde ese punto de partida, el Gabinete Productivo, liderado informalmente por el MIEM, derivaba la necesidad de expandir el contenido nacional en las exportaciones y diversificar la producción hacia bienes con mayor contenido tecnológico. ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN 23 Los consejos bi o tripartitos para el diseño e implementación de política industrial a nivel sectorial no son una novedad a nivel internacional, ni en el Uruguay. En los últimos quince o veinte años la literatura sobre Política Industrial ha destacado la importancia de esos diálogos, e ilustrado los argumentos con repasos de las experiencias de países que han sido económicamente exitosos (Evans, 1995; Wade, 2004; Rodrik, 2004, Devlin and Moguillansky, 2011). Estos “consejos” pueden organizarse a distintos niveles de especificidad sectorial, desde consejos locales o sectoriales a consejos nacionales, y constituirse para delinear estrategias en diversos horizontes de tiempo. En el caso particular de los consejos que comenzaron a constituirse en la segunda mitad de los 2000s en Uruguay, tenían un lugar en la estructura organizativa y de coordinación de la política industrial que se aprecia en la siguiente Tabla. Cuadro 2.1: Roles de los actores del Sistema para la implementación de las Directivas de la Estrategia Industrial Enfocadas al Desarrollo y Adquisición de Base Tecnológica. Organismo Responsabilidad Ministerio de Industria Visión global, toma de decisiones estratégicas, potestad para hacer cumplir las decisiones. Gabinete Productivo Conformado por OPP, MTSS; MGAP y MIEM coordinando transversalmente con Ministerios claves de la Estrategia y liderando las cadenas específicas. Consejo Asesor de la Estrategia Industrial Conformado por los actores sociales relevantes de primer nivel para el desarrollo industrial. Agencia de Desarrollo Industrial y Servicios Direcciones del Ministerio, responsable de la planificación, ejecución y control de la Estrategia Industrial Unidad de Planificación e Información Industrial Dotado de la calidad y metodología necesaria para recoger la importante cantidad de información relevante para la toma de decisiones, para la detección de nuevas oportunidades y para el benchmarking de otras experiencias internacionales y de líderes tecnológicos Recursos Específicos Profesionales Para proponer, coordinar y ejecutar los Planes Específicos de Acción por Sector/Proceso. Definen metas y cronograma consensuado Consejos Sectoriales Tripartitos Gobierno, Sector Privado y Trabajadores: para intercambio de información y asesoramiento Grupos de Coordinación (Externos al Ministerio, con participación de un delegado del mismo) con organismos estatales referentes en Política Comercial, Investigación-Desarrollo e Innovación, Recursos Humanos. Fuente: (MIEM, 2008) 24 ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN Balance de experiencias de articulación productiva El funcionamiento previsto otorgaba a los Consejos Sectoriales la tarea de generar información pertinente para el diseño e implementación de instrumentos de política industrial adecuados a las necesidades del sector. En ámbitos participativos, deliberativos y de búsqueda de consensos permanente, se pretendía que privados y Estado lograran articular las necesidades de corto, mediano y largo plazo del sector con los instrumentos y recursos disponibles para su desarrollo. A partir del año 2010 se conformaron 18 Consejos Sectoriales que fueron capaces de alcanzar distintos niveles de avance en relación al desafío encomendado: Aeronáutica, Audiovisual, Automotriz, Biotecnología, Construcción, Diseño, Farmacéutico, Forestal-Madera, Nanotecnología, Naval, Oleaginosos, Olivícola, Pesca, Plásticos, Química, TIC (Sw), TIC (electrónica) y Vestimenta. En el anexo I, elaborado por la Ec. Lucía Pittaluga para la DINAPYME se muestra el cuadro completo de Consejos Sectoriales con detalle de los logros alcanzados. Aquí se destacan algunos aspectos salientes de este mecanismo de articulación: 1. En el diseño inicial (los “Lineamientos”) se preveía la contratación de profesionales especializados que tendrían a su cargo “proponer, coordinar y ejecutar los Planes Específicos de Acción por Sector/Proceso. Definen metas y cronograma consensuado”4. Esto requiere personal altamente calificado, capaz de generar e implementar propuestas, de contribuir en la identificación de oportunidades y soluciones. Con competencias clave en la construcción de consensos y articulación de agentes, estos profesionales son un factor fundamental en el éxito de la iniciativa. En el caso uruguayo, 14 articuladores tuvieron bajo su responsabilidad 18 Consejos Sectoriales. Adicionalmente, los contratos de algunos de estos técnicos altamente calificados, eran precarios y comparativamente mal remunerados en relación a iguales calificaciones en el sector privado y público inclusive. 2. De los 18 CS, los 4 que no tenían antecedentes previos de articulación productiva propia (Pesca, Plásticos, Química) o tenían solamente propia del sector (aeronáutica), tienen sus planes sectoriales en proceso de elaboración o tienen su presentación prevista para el presente año. De los restantes que han tenido alguna forma de política sectorial específica, solo el 30% tiene previsto presentar su plan en el presente año. Todos los demás ya han diseñado y en más de un caso, vuelto a reflexionar sobre el Plan para su sector. 3. De los 18 CS, solamente el 44% concretó cambios a nivel normativo. Sin embargo, de esos 8 sectores, solo el Metalúrgico logró concretar cambios y no había sido objeto de políticas industriales activas. Los restantes, en todos los casos, habían sido objeto de políticas sectoriales específicas (TIC, Audiovisual, Automotriz, Biotecnología, Farmacéutico, Naval y Vestimenta). En el proceso y para los objetivos propuestos para el instrumento Consejo Sectorial, el avance logrado para los distintos sectores es desparejo. Durante el segundo gobierno del Frente Amplio y a la vista de los resultados concretados, se pretendió impulsar más sectores 4 Lineamientos de Política Industrial”, Gabinete Productivo (MIEM, 2008). ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN 25 sin dotar a la estructura institucional de los recursos físicos, económicos y organizativos que se mostraron necesarios en la fase 1. Esta carencia puede tener diferentes orígenes: ausencia de coordinación a nivel de la Alta Conducción, simplificación del proceso de diseño e implementación del instrumento, selección apresurada de sectores. En cualquier caso, llama la atención sobre la importancia de una planificación realista, y la decisión cuidadosa respecto a la inclusión de cada sector, así como sobre el papel crucial de la gobernanza del proceso y su financiamiento (o, en otras palabras, los costos asociados a las estructuras que permiten el correcto funcionamiento de la herramienta. 2.3.5 Agencias Locales de Desarrollo Rodríguez-Miranda (2014) observa que un desarrollo local inclusivo requiere superar la lógica de proyectos puntuales, separados, y que “las acciones para el desarrollo local deben tener un componente de visión integral del territorio como sistema de relaciones sociales y económicas” (p. 77). En ese sentido opera el programa ART al orientarse a fortalecer Agencias de Desarrollo locales que cumplan una función articuladora de manera permanente. Este tipo de “intervención” es otro ejemplo de programas de articulación promovidos por organismos internacionales y gobiernos donantes asociados (de manera más o menos igualitaria) al gobierno y las organizaciones nacionales. En Uruguay la Iniciativa ART está presente desde comienzos del año 2006 a través del Programa de Desarrollo Local ART Uruguay. ART GOLD es un marco de Cooperación Internacional que promueve e implementa programas a escala nacional orientados a la Gobernabilidad y el Desarrollo Local. En Uruguay fue concebido como un marco articulador de políticas y acciones que contribuyeran a disminuir la disparidad entre los departamentos en términos de desarrollo económico y social. Según la propia definición del PNUD, ART “Asocia a organismos del Sistema de las Naciones Unidas; cooperantes internacionales de diverso tipo (cooperación bilateral y descentralizada principalmente); autoridades nacionales, departamentales y locales; organizaciones de la sociedad civil; el sector privado y la academia, en pos de proyectos de desarrollo local promovidos y gestionados por las comunidades locales” (PNUD, 2007, p.7). Además, la iniciativa se articula fundamentalmente con tres programas nacionales como son: DINAPYME (Dirección Nacional de Artesanías, Pequeñas y Medianas Empresas del Ministerio de Industria, Energía y Minería), Microfinanzas desde OPP (Oficina de Planeamiento y Presupuesto) y la DINAE (Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social). Con una modalidad de trabajo descentralizada, de articulación a nivel departamental a partir de procesos participativos, el Programa se constituyó en una herramienta aprovechada para aterrizar los distintos Programas que llegaban a la región organizando en el departamento a los interlocutores que vieron en las herramientas generadas (grupos de trabajo inicialmente y luego Agencias de Desarrollo), instrumentos para capitalizar los aportes que cada Ministerio/Programa/Institución podía ofrecer. 26 ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN Balance de experiencias de articulación productiva Las Agencias Locales de Desarrollo son espacios de articulación público – privadas destinadas a coordinar los esfuerzos institucionales con el propósito de potenciar los efectos y los impactos de los distintos instrumentos de la política pública en el desarrollo integral de los departamentos o regiones a los que alcanzan. En Uruguay, se enlazan a través de la Red de Agencias de Desarrollo Local (RADEL) 10 agencias de Desarrollo Local y el Programa “Salto Emprende”. Cuadro 2.2: Agencias de Desarrollo Local Integrante Alcance Cometidos Red de Agencias de Desarrollo Local (RADEL) Nacional e Internacional Aportar información y conocimiento de los territorios para articular con las políticas de desarrollo integral a nivel nacional. Consejo Económico Social de Paysandú (CES) Departamento de Paysandú Herramientas Operativas: Agencia de Desarrollo Productivo y la Agencia de Desarrollo Social. Trabaja en consonancia con los lineamientos del Plan Estratégico de Desarrollo de Paysandú. Agencia de Desarrollo Departamento Económico de Florida de Florida (ADEF) Institución público – privada formada por representantes del ámbito productivo, empresarial, comercial, educativo, social y gubernamental. Agencia de Desarrollo Departamento y Descentralización de San José de Ciudad del Plata Espacio público – privado creado por la Intendencia de San José con el objetivo de articular acciones entre dicha institución y la Asociación de Comerciantes e Industrias de Ciudad del Plata, Municipio de Ciudad del Plata y otras instituciones de la sociedad civil. Agencia de Desarrollo Económico de Tarariras Espacio de articulación privada que genera instancias de intercambio socio económico entre el sector público y el privado. Agencia de Desarrollo Departamento Económico de Juan de Colonia Lacaze Busca promocionar el Desarrollo Económico de la región a través de la creación de servicios tales como el desarrollo del Parque Industrial de Juan Lacaze y el Puerto de Cargas de Juan Lacaze. Agencia de Desarrollo Económico ADE Este Espacio de articulación público – privado que trabaja orientado a la integración social y económica de la Micro Región del Rio Rosario. Agencia de Desarrollo Departamento de Rivera (ADR) de Rivera Espacio interinstitucional público – privado y de la sociedad civil. Agencia de Desarrollo Departamento Productivo de de Tacuarembó Tacuarembó Espacio de articulación público – privado impulsado por la Intendencia de Tacuarembó y la Asociación Empresarial de Tacuarembó con el apoyo de DINAPYME-MIEM. ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN 27 Integrante Alcance Cometidos Agencia de Promoción Departamento Económica de Río de Río Negro Negro Espacio institucional público – privado que actúa como plataforma de articulación de programas de cooperación para el desarrollo local. Articula al gobierno Departamental, empresas privadas y asociaciones civiles. Programa Salto Emprende Espacio de articulación público – privado que articula al Gobierno Departamental, los empresarios y la sociedad civil. Departamento de Salto Fuente: Guía de Recursos Institucionales para el Desarrollo Local y territorial. (Mesa Interinstitucional de Desarrollo Local, 2012) Luego de estudiar experiencias similares en Chile, Mogullansky (2010) concluye que lograron una alta valoración por parte del sector privado, pero no logran avances apreciables en la descentralización (esta “aún figura como asignatura pendiente”); se carece de un marco legal que incentive relaciones virtuosas entre los diferentes actores; que fortalezca la institucionalidad para la innovación y mejore la institucionalidad que define a las propias agencias, sus objetivos y cometidos. Aunque las diferencias de las experiencias nacionales son muy marcadas, la mención a la experiencia cumple la función de llamar la atención sobre la variedad de desafíos que enfrentan estrategias de articulación con conexiones con la estructura institucional del Estado, incluso si otros desafíos de articulación pudieran superarse. Los informantes calificados coinciden en que, a nivel local, las dificultades de operación de las Agencias son de índole jurídica, financiera y de gobernanza. Jurídica porque cada una de ellas asume una institucionalidad precaria en función de los acuerdos interinstitucionales que se pueden construir. Imperan en este terreno limitaciones legales de quienes las integran y sus posibilidades reales de invocar la representación institucional. Financieras, porque se crean a partir la participación de múltiples actores que aportan fondos asociados a Programas de corto y mediano plazo. Esto deriva en escasas posibilidades de financiar estructuras gerenciales y técnicas que agreguen valor a partir de actividades e iniciativas para el desarrollo local. De Gobernanza en tanto los liderazgos imprimen improntas personales difíciles de sostener en el largo plazo. Los cambios en las autoridades de las instituciones que las conforman provocan cambios en los representantes que asisten a la coordinación operativa. Ello afecta la planificación y los resultados a alcanzar. 28 ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN Balance de experiencias de articulación productiva 2.3.6 Agencia Nacional de Investigación e Innovación La Agencia Nacional de Investigación e Innovación fue creada por Ley 17.930 (Ley de Presupuesto 2005-2009). Es el organismo responsable de ejecutar las políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación según el Plan Nacional Estratégico aprobado por el Gabinete Ministerial de la Innovación con el asesoramiento del CONICYT. Con cofinanciación de organismos multilaterales tales como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y la Comisión Europea, la Agencia tiene dentro de sus actividades el diseño de instrumentos que permitan el fortalecimiento de la investigación, la promoción de la innovación y la articulación público – privada con el sector productivo. Así mismo, es responsable por la administración y la evaluación continua de los instrumentos creados. La Agencia ha concretado a la fecha iniciativas tales como la creación del Portal TIMBO (Trama Interinstitucional y Multidisciplinaria de Bibliografía On-line), el registro y categorización de los investigadores nacionales en el Sistema Nacional de Investigadores, un Sistema Nacional de Becas para pos graduar mayor número de investigadores, la selección y el financiamiento de proyectos de investigación de alta calidad. En términos generales, los programas financiados pretenden aportar nuevas capacidades y recursos en áreas productivas estratégicas del país. En este sentido, ha concretado el financiamiento de proyectos que buscan resolver problemáticas de interés general a través del trabajo coordinado con otros actores públicos y fondos sectoriales como por ejemplo con el Área Agroindustrial, Energética, de Recursos Naturales y Medio Ambiente y en Salud. La innovación a través de la articulación público - privada y la articulación entre privados también ha sido promovida a través de diferentes instrumentos tales como las Alianzas público – privadas para la innovación, la Formación de consorcios y los fondos con sectores específicos. A continuación el Informe de Seguimiento de Actividades del año 2014 (ANII, 2014), de donde se desprende que son las iniciativas de Apoyo a la Innovación Empresarial las que más cantidad de proyectos tiene aprobados a través de los Instrumentos de Innovación de Amplia Cobertura (ACM), Amplia Cobertura Pequeños (ACP) y los Prototipos de Potencial Innovador (PPI) y las de Innovación Tecnológica de Alto Impacto (IAI) las que menos proyectos tiene aprobados. ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN 29 Tabla 2.1: Número de Proyectos aprobados por instrumento. Período 2008-2014. Instrumento Apoyo a la innovación empresarial 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Total ACP 2 14 5 9 10 19 16 75 ACM 3 26 21 14 10 3 3 80 IAI 4 2 2 4 2 PPI 9 13 19 11 9 ICI/CTEA Subtotal Mejora de competitividad 1 41 44 36 33 32 244 CME 4 14 5 3 3 3 32 RCE 6 4 13 2 MGC 5 23 25 13 CHA 36 2 23 23 ALI 9 11 20 27 9 6 RTS 1 5 FSA 4 FSE 2 FST Subtotal 4 134 5 4 4 24 1 3 3 1 3 1 4 3 20 2 6 1 3 6 1 1 2 0 2 3 FPA 2 SID 4 13 3 9 37 12 CTS SCT 6 16 DET 3 3 0 12 12 11 11 13 14 73 28 88 73 82 63 58 59 451 Fuente: Informe de Seguimiento de Actividades 2014, ANII. 30 74 53 Subtotal Total 13 1 RHACE Articulación del sistema nacional de innovación 14 ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN Balance de experiencias de articulación productiva En relación a los instrumentos orientados a la Mejora de la Competitividad, los instrumentos que financian apoyos para Mejora de Gestión y Certificación de Calidad (MGC) y Capital Humano Avanzado en la Empresa (CHA) son los que más proyectos aprobados presentan comparados con la Certificación y Nuevos Mercados de Exportación (CME) y los Recursos Humanos calificados en la Empresa (RCE). Para la articulación del Sistema Nacional de Innovación varias son las herramientas que se emplean siendo las Alianzas para la Innovación entre actores del sector productivo y el académico (ALI) y la Generación y/o fortalecimiento de Servicios Científico Tecnológicos los que mayor cantidad de proyectos tienen aprobados durante el período. La tasa de aprobación promedio de los proyectos presentados es de un 55% para los instrumentos de Apoyo a la Innovación Empresarial, de un 67%en los programas de Mejora de la Competitividad y de un 47% para los presentados por Articulación del Sistema Nacional de Innovación. El Informe de Evaluación de Impacto de los Instrumentos de Promoción de la Innovación orientada al Sector Productivo de Junio (ANII, 2014) establece que estos instrumentos generan un impacto positivo en el desarrollo tecnológico de las firmas y permite mejorar su desempeño innovador. Sin embargo, un importante núcleo de empresas no conoce los instrumentos de apoyo público o lo que -da cuenta de problemas de formación-, existen empresas que no se consideran incluidas en los instrumentos disponibles. De acuerdo al informe5, • Un 95% de las empresas del parque empresarial considerado no solicitó apoyo público para financiar actividades de innovación durante el período 2010-2012. • Aproximadamente 80% de los esfuerzos y de los resultados de innovación de este parque son generados en empresas que no solicitaron apoyo, correspondiendo un 28% a no conocedoras de instrumentos. • No han solicitado apoyo estatal para actividades de innovación, un 97% de las empresas del sector servicios, un 93% del sector Industrial, y un 90% del sector TICs, conformando además un 88% de las empresas que participan en alguna red. • El 94% de las empresas de Montevideo, y el 97% de las empresas del interior no solicitó apoyo. • En el período, en total 607 empresas realizaron 686 solicitudes. La mayor cantidad se concentra en exoneraciones fiscales a través de COMAP seguido por pedidos de subsidios la ANII, institución con la mayor tasa de rechazos de acuerdo a lo que declaran los informantes. La lectura de estos datos no obstante, debe considerar que el universo de estudio excluye entre otras, a microempresas, lo que genera una sub- 5 El informe utiliza la base de Datos de la edición 2010-2012 de la Encuesta de Actividades de Innovación en Industria y Servicios. Fue respondida por 1814 empresas de una muestra de 2370, en base a lo cual se calcularon ponderadores calibrados utilizando información auxiliar proveniente del Registro Permanente de Actividades Económicas. ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN 31 representación de apoyos recibidos y otorgados, para aquellas instituciones cuyo púbico objetivo se concentra en empresas con menos de 5 personas ocupadas. (pág. 29). • “Como es de esperar, dado que la solicitud de apoyo suele implicar una mayor vinculación y conocimiento de otros agentes, las empresas que pidieron apoyo estatal participan en redes más del doble de veces que las otras (30% a 12%).” • Adicionalmente, las solicitantes se localizan mayormente en Montevideo, un 72% de empresas pequeñas no piden apoyo, mientras que entre las medianas y grandes son más las que conocen los instrumentos y solicitan el apoyo estatal. La ANII es la Institución en la que se ha delegado la aplicación de recursos orientados a potenciar la innovación en el país. Los estudios de impacto realizados demuestran que los beneficiarios realizan un 26% más de actividades de innovación que aquellos que no son beneficiados por el Programa (ANII, 2014, p.22). Cuando se recibe el apoyo de la ANII, la realización de innovaciones en productos se incrementan entre un 20% y un 23% para las empresas beneficiarias6, las empresas invierten un 235% más en innovación que en el caso de las no beneficiarias (considerando el valor pagado por ANII ese guarismos trepa hasta el 345%+). Los impactos encontrados y las empresas que realizan innovación sin solicitar apoyos dan cuenta de una brecha significativa en la que trabajar tanto desde el punto de vista de la comunicación, los instrumentos y los criterios de evaluación que se están empleando. 6 La base de datos utilizada para esta evaluación está conformada por 155 empresas a las que se les aplicó la Encuesta de Actividades de Innovación, realizada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) en los períodos 2007-2009 y 2010-2012. De estas empresas, 63 recibieron financiamiento a través de la ANII en algún momento durante el período 2010 a 2012, y las restantes 92 empresas no recibieron financiamiento. No obstante, la cantidad total de observaciones válidas supera esta cifra, ya que para cada firma se dispone de información de las variables de resultado para varios años. 32 ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN Balance de experiencias de articulación productiva 2.4 ¿UN TERRENO SUPERPOBLADO DE INICIATIVAS? Las Directivas de la Estrategia Industrial presentadas en Mayo de 2008 sintetizaban el enfoque de las políticas que el gobierno pretendía impulsar para promover el desarrollo productivo. Allí se establecía que “el Gobierno jugará un rol clave en la promoción de industrias y servicios, con políticas activas de corte sectorial” y que “la Estrategia Industrial será transversalizada, comunicada y compartida con todos los actores relevantes para la misma: Cámaras Empresariales, Central de Trabajadores, Organismos Públicos, etc.” Las iniciativas aquí revisadas –PACC, PACPYMES, ART-Agencias de Desarrollo, Consejos Sectoriales, Microfinanzas y ANII – tenían roles asignados en esa estrategia. La facilitación y promoción de articulaciones entre actores del sector privado, y entre éstos y la institucionalidad pública, eran un componente clave de dichos roles. Si bien desde fuera el conjunto de iniciativas aparenta heterogéneo y posiblemente incoherente, la presentación previa sugiere un cierto ordenamiento (no necesariamente resultante de una estrategia) que da cuenta de esfuerzos continuos de dar coherencia a la multiplicidad de iniciativas. Transcurrido más de un lustro resultan pertinentes algunas preguntas respecto a los supuestos sobre los que se montan las herramientas y metodologías asociadas, las variables que distinguen o los comportamientos que suponen de parte de los actores. La evaluación que se realiza al revisar objetivos, medios y resultados, es aquí “informal”. No se realizan análisis de impacto del estilo más frecuente en estos tiempos, que prestan especial atención al diseño general y a la calidad de los datos con la finalidad de poder extraer conclusiones estadísticamente robustas sobre relaciones causa-efecto. El enfoque de este estudio es más bien el de un diálogo profesional entre gestores de programas, actores e investigadores, sobre la base de documentación básica y otra evidencia mayormente cualitativa (incluida la proveniente de la introspección y la investigación participante). Al llevarlo a cabo, los autores confían que puedan extraerse lecciones tentativas pero fundadas que contribuyan a la toma de decisiones, que no siempre pueden esperar a la contrastación empírica rigurosa. En este documento presentamos como Programas de Asociatividad/Articulación a media docena de iniciativas. Sin embargo, como se comenta en otros pasajes de este documento, la superposición de iniciativas (i.e., más de una de ellas articulada con los mismos actores públicos) puede hacer que desde el campo de los “beneficiarios” se visualice una superpoblación de Programas. Esto no sería sorprendente dado el contexto y lógicas político-institucionales discutidas arriba. Más que un terreno superpoblado de iniciativas, hay iniciativas que han extendido su terreno para hacer lo que otros también hacen (i.e., les aqueja el mal de mission drift). Los desarrollos teóricos de moda –Microfinanzas, Clúster, Desarrollo Local, Desarrollo Sustentable, Innovación – se han constituido como fundamento para los fondos y para la acción. Sin embargo, se trata de constructos teóricos no acabados, no homogéneos entre sí, que ligados a diferentes visiones sociopolíticas, afectan la estrategia y gobiernan la agenda institucional e interinstitucional. ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN 33 2.5 FALLAS DEL ESTADO: DETECCIÓN, EXPLICACIÓN, RESPUESTAS Varios de los Programas tienen entre sus objetivos remediar fallas del Estado o de las políticas. Las fallas del Estado ocurren “cuando los tomadores de decisiones anteponen sus propios intereses o los de un grupo a los intereses de la comunidad.” (Bianchi y Labory, 2011, citados por CEPAL, pág. 42). En el lenguaje de la economía, forman parte de esa categoría las restricciones y asimetrías de información, la búsqueda de rentas y la corrupción. Los diagnósticos participativos empleados en varios de los programas buscan, entre otros objetivos, contribuir a la identificación de problemáticas en las que la acción sobre las políticas puede generar ganancias de eficiencia colectivas, ya sea articulando recursos, instituciones, agentes, prestaciones o directamente contribuyendo con bienes o recursos económicos que facilitaran el fortalecimiento competitivo (Dini, Mazzonis & Perez, 2006). La identificación de esas oportunidades es un objetivo válido para las iniciativas de articulación, ya que la información limitada o asimétrica puede obstaculizar el desarrollo competitivo. La estructura diseñada para el acceso a los distintos planes de apoyo –separando la figura del articulador o técnico del programa de la toma de decisiones de financiamiento – operó como un control interno eficaz para evitar la captura por partes de los privados de las fuentes de financiamiento. La captura de los programas los desvía de sus misiones beneficiando a sectores o grupos que tienen alguna ventaja estratégica. Se puede manifestar en obtener apoyos extraordinarios que un policymaker neutral y orientado a los objetivos del Programa no hubiera asignado. Una forma de asimetría de información puede estar asociada a ese desenlace: en tanto los empresarios conocen mejor que el gobierno cuál es la verdadera situación y necesidades de las empresas, pueden aprovechar la asimetría de información para reclamar más de lo que necesitarían, e.g., para madurar en una fase incipiente de la empresa. En cambio, como la vocación del policymaker de política industrial es conocida, el empresario puede explotar el deseo de éxito del gobernante. En este sentido, una retórica que enfatice excesivamente la voluntad de colaboración, o que identifique los intereses de los agentes productivos con los del país, pueden generar dinámicas difíciles de navegar por los policymakers. El grado de captura dependerá de la capacidad de los funcionarios públicos para visualizar dichas estrategias, y de las instituciones para protegerse en caso de que ello no ocurra. La atención puesta en los objetivos de la articulación, la construcción de líneas de base para determinar con mayor exactitud el derrame de beneficios, la atención a los aspectos de evaluación del proyecto (con foco en los derrames esperados), la asignación de profesionales para el seguimiento contribuyen a limitar las oportunidades de aprovechamiento indebido de recursos estatales. La planificación conjunta permitió sistematizar las oportunidades de interacción públicaprivada y coordinar el acceso a programas de apoyo para los distintos actores actuando en forma individual (proyectos de actores), en red (horizontales o verticales) o bajo la forma de conglomerado (apoyos a la institucionalización). Sin dudas, existen espacios para agilitar la relación empresarios-gobernantes, y una parte no menor de lo que requiere el desarrollo productivo puede requerir en realidad una mayor colaboración entre agentes públicos. 34 ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN Balance de experiencias de articulación productiva Algunos de los ejemplos de articulación más sobresalientes sin embargo han sabido tener la observación del Tribunal de Cuentas. El caso del Polo Naval es un ejemplo de ello. Luego de muchos esfuerzos públicos y privados, se le dio destino a un predio para la instalación de la Industria Naval. Cedida la administración inicialmente a la Asociación Clúster de la Industria Naval, la gestión se le retiró luego de que fuera observado el modo de entrega de un bien público empleado en la oportunidad. El episodio deja lecciones aprendidas: el escaso conocimiento a nivel de las diferentes instituciones de los bienes públicos desaprovechados (en el caso del Polo Naval, cuando surgió como alternativa el predio, fue una labor ardua identificar padrones, organismo administrador, etc.); el peso del debido proceso: hacer las cosas rápido, no considerando la totalidad de la legalidad dispuesta, crea una ilusión de agilidad estatal que no es real. El Estado tiene pendiente agilizar sus procesos si va a articular con la actividad privada. La comunicación y articulación interinstitucional puede desesperar al más persistente generando desánimo, desmotivación y baja credibilidad. Es importante cuidar el equilibrio de la legalidad y la flexibilidad. Se deben cuidar los aspectos legales y contractuales tal y como lo exige la ley pero se debe comprender que un negocio que está ligado a otro en el ámbito privado tiene unos tiempos exigentes que deben respetarse si se han de aprovechar oportunidades. ARTICULACIÓN, CONGLOMERADOS, COOPERACIÓN 35 PARTE II Balance de experiencias de articulación productiva CASOS DE ARTICULACIÓN PRODUCTIVA Una mirada a algunas de las iniciativas elegidas para profundizar, exhibe matices en la interpretación de los factores que justifican y dan forma a los programas, la incorporación de mecanismos para que las empresas involucradas registren y asuman aprendizajes, y la existencia y adecuación de mecanismos de monitoreo y evaluación de los financiadores y otras agencias públicas participantes. Los estudios de caso que se presentan a continuación ilustrarán en mayor detalle los tipos de aprendizajes que podrían darse entorno a iniciativas como las que el estudio abarca, los agentes que pueden llegar a protagonizarlas, y la medida en que lo deseado se concretó. Las principales preocupaciones motivando estos estudios provienen de (i) la pérdida de memoria de individuos e instituciones, (ii) los costos asociados con la intermitente relación que se construye con el sector privado a fuerza de cambios en los equipos humanos y las políticas de nivel superior, y la evolución del entorno; (iii) los “fracasos” y frustraciones evitables que puedan generarse cuando las expectativas divergen, especialmente cuando lo hacen por fallas de diseño que el aprendizaje en la práctica podría ir superando. De la caracterización de los programas implementados desde mitad de los 2000s, y la discusión conceptual previa sobre asociativismo, pueden anticiparse luces y sombras de las políticas, más o menos atribuibles a fallas del sector privado. Por ejemplo, es de esperar que los logros sean magros cuando un programa declara objetivos vinculados al asociativismo, pero los mismos resultan opacados por un extenso listado de objetivos específicos, cada uno jerarquizado por una de las agencias promotoras. Del mismo modo, asumir erróneamente la cercanía entre objetivos de formación de capacidades técnicas y capacidades de gestión, emprendedoras, y de relacionamiento inter-organizacional. Los casos que han sido seleccionados son el Naval, Lechería en el Oeste del país y Turismo en Colonia. Entendemos que cada uno de ellos ilustra en forma diferente varios de los aspectos vertidos en los diferentes capítulos del presente libro. 37 38 Balance de experiencias de articulación productiva CAPÍTULO III: CLÚSTER NAVAL 3.1 ANTECEDENTES Y CONTEXTO 3.1.1 La Industria Naval Uruguaya Las primeras referencias de actividad de la industria naval uruguaya son del siglo XVIII. Desde el año 1872 y hasta finales de la década del 80, la historia del sector conoce altos y bajos en la construcción de barcos y la reparación de unidades. Si bien existen en el país unos 16 diques y astilleros navales, el mayor volumen de demanda y actividad lo concentran dos empresas, una pública y otra privada- que dominan el escenario con nichos bien diferenciados: el Servicio de Construcciones, Reparaciones y Armamentos (SCRA), orientado al sector militar y Tsakos que atiende a los barcos que llegan a la zona marítima nacional. A su alrededor, nacen y se desarrollan un conjunto de pequeños talleres navales (aproximadamente unos 20) y empresas proveedoras de insumos y servicios (electricidad, mecánica, oleohidráulica entre otras). La concentración de las empresas que demandan servicios condiciona el desarrollo de la industria al cordón portuario si bien también hay actividad naval en los Puertos de Juan Lacaze, Colonia, Carmelo, Nueva Palmira, Fray Bentos, Paysandú y Salto. La mayor concentración de la prodcción se da en el departamento de Montevideo. De acuerdo al trabajo realizado por Pereira (2011), el valor de la producción del sector naval medida entre los años 2004 y 20071 significó el 0,19% del VBP del total industrial mientras que el VAB del sector naval representó el 0,34% del VAB total generado por la industria manufacturera nacional durante el período comprendido entre 2004 y 2007 . El VAB del sector naval fue equivalente al 14,12% del VAB del sector metalúrgico durante el mismo período (ob. cit. p.2). El personal ocupado tenía en el año 2007 un peso muy reducido en el conjunto de la industria nacional. “En el año 2006 ocupaba 276 trabajadores, mientras que en el 2011 esa cifra se estimó2 en más de 630 trabajadores”. Entonces, si bien en términos relativos y para la composición industrial del país, la actividad naval tiene un peso reducido, el valor agregado que genera lo hace atractivo comosector. El nivel de remuneraciones pagadas es superior a la media de la industria y la rentabilidad 1 Datos de la Encuesta de Actividad Económica (EAE). 2 De acuerdo a datos oficiales del INE. CLÚSTER NAVAL 39 obtenida, en tanto presta servicios de exportación, también supera la generada en promedio por la industria metalúrgica. “En el año 2007 la remuneración promedio en el sector fue de aproximadamente 11.800 dólares anuales, mientras que en la industria manufacturera este valor asciende a 9.930 y en la metalúrgica a 9.275 dólares por año3. Esto refuerza la idea de que se trata de un sector intensivo en mano de obra calificada, con mayores salarios que el promedio industrial” (Pereyra, 2011, p. 13). A estos factores de corte económico, otros agentes han sumado en la fundamentación de la elección del sector Naval, uno estratégico. Se trata de una industria que a nivel mundial es protegida por los Estados por el impacto que tiene desde el punto de vista de la soberanía y la protección de las aguas territoriales. La demanda de construcciones navales comenzó un proceso de reactivación desde el año 2007 con la construcción de las 4 barcazas para la firma Botnia. De ellas 2 fueron construidas por Tsakos en su dique flotante y las otras 2 fueron construidas conjuntamente por el SCRA y la firma Nitromar, en el dique del Cerro. Posteriormente a ello se han realizado otras construcciones en el SCRA, en particular se destacan las 2 barcazas para el transporte de combustibles demandadas por ANCAP, un remolcador y 3 barcazas para Montes del Plata. Se ha concretado la construcción de al menos 11 embarcaciones en los últimos 5 años entre barcazas, remolcadores y barcos de servicio de pequeño porte. Cuadro 3.1: Volumen de construcción estimada del Sector Naval 2007-2015 Año Construcción 2007 2 barcazas Botnia (SCRA en asociación con un privado/Tsakos + talleres navales) 2 barcazas Botnia (SCRA/ Tsakos) Mano de Obra Toneladas construidas Valor económico de la producción (USD) 160 (armada) + 60 540 ton c/u (88,2 (directo Tsakos) + eslora; 13,5 manga, subcontratos 4,6 puntal y calado 3,8) 160 (armada) + 60 540 ton c/u (directo Tsakos) + subcontratos 2 Barcazas ANCAP para el Sin datos Eslora 71 m traslado de combustible: doble fondo. Total: 3.000.000 (1.500.000 c/u) 2011 1 empujador 6.000.000 2012 2014 2014 3 barcaza Montes del Plata Draga chica ANP Doña Francisca 20162019 Draga ANP (licitación internacional) 2008 2010 Sin datos Eslora 30 m; 2600 HP 70 empleos directos Eslora: 90 m; manga: 16,5 m 30 estimado Aprox. 50 personas 52,5 m y eslora de entre uruguayos y 8,6 extranjeros. Total: 3.000.000 (1.500.000 c/u) 6.000.000 15.000.000 Estimado 1 millón Sin datos Estimado: 55.000.000 Elaboración propia en base a entrevistas con informantes calificados del sector. 3 El cálculo se realizó con datos de la Encuesta de Actividad Económica elaborada por el INE en el año 2007, no se utilizaron estimaciones de elaboración propia. 40 CLÚSTER NAVAL Balance de experiencias de articulación productiva El crecimiento en la actividad impactó en las inversiones del sector que pasaron, según Pereira, de 176.000 dólares en el año 2004 a más de 600.000 en el 2007. El mayor monto lo invirtió el Estado quien ha efectuado mejoras en sus instalaciones prácticamente en forma ininterrumpida desde el año 2006. El bajo nivel de inversiones en el sector justifica -en parte- la altísima participación del factor trabajo en el valor generado, lo que a su vez se asocia a la baja productividad observada en el sector. 3.2 DESCRIPCIÓN DE LA EVOLUCIÓN DEL CLÚSTER DE LA INDUSTRIA NAVAL 3.2.1 Origen El resurgimiento de la construcción naval en el país estuvo de la mano de la construcción de dos barcazas para la empresa finlandesa Botnia en el año 2006. Dicho proyecto, impulsado por el Estado y los privados, marcó un hito que animó a públicos y privados a promover la conformación de la Iniciativa Clúster. A nivel nacional la propuesta de iniciativa Clúster “Servicios de Reparación y construcción Naval” fue promovida por la Cámara de Industrias Navales, la Administración Nacional de Puertos, el Ministerio de Transporte, la Asociación de Ingenieros Navales, Unión Nacional de Trabajadores del Metal y Ramas Afines y la Facultad de Ingeniería. En el segundo semestre del año 2007, y a pedido del sector fue evaluada y aceptada la iniciativa de conformar un Clúster Naval en el segundo llamado del Programa Pacpymes (MIEM con apoyo de la Unión Europea). 3.2.2 Los actores de la cadena Tal y como ya se ha ido mencionando, el clúster de la Industria Naval está conformado por empresas directamente relacionadas con la actividad: astilleros, diques y talleres navales, proveedores de insumos para dichas empresas y otros agentes que sin tener una influencia determinante en la actividad, afectan a partir de sus acciones u omisiones el devenir de la misma (Moratorio, Serrano, & Silveira, 2009). Se destaca la inclusión y la labor de un actor que en este clúster trabajó a la par del Gobierno y los empresarios y que ha sido un elemento diferenciador a la hora de contabilizar los logros alcanzados. El sindicato que agrupa a los trabajadores metalúrgicos es un activo que agrega valor en este esfuerzo de articulación productiva. Designó en forma consistente representantes que supieron trabajar en el rediseño de la actividad en un tono constructivo articulando en forma permanente con pares de sectores relacionados (sindicatos de la construcción por ejemplo), clientes, gobierno y empresarios. CLÚSTER NAVAL 41 Diagrama 3.1: Participación de empresas en la Industria Naval Uruguaya Clúster de la Industria Naval. Fuente: Diagnóstico Participativo. PACPYMES 3.2.3 Análisis de la institucionalidad del clúster La Propuesta presentada a evaluación de PACPYMES contemplaba la realización de actividades tales como: análisis del mercado potencial en la región para reparaciones y construcciones navales menores; análisis de recursos necesarios para satisfacer la demanda previamente identificada (RRHH, infraestructura específica, equipos, herramientas y proveedores); diagnóstico de estado de disponibilidad actual de los recursos; estudio de factibilidad para cubrir las brechas entre los dos puntos anteriores; y plan de Desarrollo: implementación de etapas concretas para el desarrollo del sector (Miguez, 2008). A partir de allí, se comenzó a trabajar en forma conjunta hasta elaborar un diagnóstico, en el que participaron de forma activa trabajadores, empresarios, técnicos de la CETP-UTU, FING, MIEM y consultores internacionales. El mismo se culminó en el año 2009 con 5 lineamientos estratégicos: Formación – Capacitación; Tecnología – Innovación; Mercado – Especialización; Institucionalización; Relacionamiento Estratégico. 42 CLÚSTER NAVAL Balance de experiencias de articulación productiva 3.2.3.1 Oportunidades comerciales: el GIE como antecedente de la Asociación En forma paralela a este proceso, dos hitos deben destacarse que incidieron en forma significativa en el desarrollo posterior del clúster. Por un lado, desde el Estado se veía la institucionalización del espacio creado como un hito importante para la consolidación de la iniciativa por lo que se comenzó a manejar con los empresarios activamente relacionados a la propuesta, la formalización de la iniciativa a través de una Asociación sin fines de lucro. Por otro, de la intensa agenda de contactos comerciales promovida surgió la posibilidad concreta de cotizar bloques de acero para la Industria Naval Brasilera. Este hecho logró motivar a los empresarios vinculados a la construcción de las barcazas de Botnia – en su mayoría medianos y pequeños talleres navales y metalúrgicos – para conformar un Grupo de Interés de Exportación (GIE). El rol jugado por el entonces articulador de la iniciativa Lic. Adrián Miguez y el consultor nacional seleccionado, Cap. Marán, fue decisivo en la concreción de ambos hitos. Sin embargo, esto que aparecía como a todas luces, coronando un esfuerzo fue percibido por una de las empresas más importantes del sector como una amenaza a su posición de empresa tractora y luego de intensas negociaciones resolvió apartarse del proceso. El núcleo que resolvió institucionalizar la iniciativa a través de la Asociación Clúster de la Industria Naval quedó conformado por empresas medianas y pequeñas, el Estado a través del SCRA y la UTU y los trabajadores representados por el sindicato metalúrgico, UNTMRA. La iniciativa Clúster había perdido en el proceso de institucionalización a la empresa tractora, a la Cámara de la Industria Naval y a algunos de sus asociados, dado que los hechos también operaron en detrimento de esa organización, dividiendo las posiciones. Quienes se habían agrupado en torno a la Asociación Clúster rápidamente asumieron el liderazgo. Si bien el programa PACPYMES estaba llegando a su fin, públicos y privados buscaron y hallaron los instrumentos que permitieron la continuidad. Es así que se conforma entre los años 2008 y 2009, la Mesa Sectorial de la Industria Naval (OPP) desde donde se continuó apoyando con técnicos y recursos la trayectoria iniciada en el año 2007. La Mesa Sectorial constituye el antecedente directo del Consejo Sectorial Naval (CSN), promovido desde el año 2010 a instancias del Gabinete Productivo como ámbito de articulación y de generación de políticas industriales en pro del desarrollo sectorial (Plan Sectorial Naval, 2010). Este espacio de articulación tendría durante los siguientes dos años el rol de diseñar y plasmar en un documento –el Plan Sectorial Naval – los principales lineamientos industriales a a concretar, las inversiones en infraestructura y activos intangibles a promover. CLÚSTER NAVAL 43 3.2.3.2La institucionalización de la Iniciativa El primer ejercicio de gobierno de la Asociación Clúster de la Industria Naval (ACLIN) estuvo presidido por el Estado. El Cap. Alejandro Leopold, Jefe del SCRA fue el primer Presidente designado para liderar la nueva etapa. Activo promotor de la actividad, con honesta convicción sobre el potencial de la herramienta de articulación elegida, su labor fue acompañada por empresarios de la actividad siderúrgica de tamaño medio y pequeño. El sindicato, a través de su primer representante, Alejandro Custodio, tuvo una participación activa y decidida en las concreciones que siguieron a la institucionalización. Durante los primeros meses de labor, la ACLIN hizo propio el Plan Estratégico alcanzado en las instancias anteriores por la iniciativa Clúster y la Mesa Sectorial Naval. Mantuvo una intensa agenda en pro de promover la instalación de inversores extranjeros en el predio del Polo Naval, cedido por el Ministerio de Defensa con el propósito de brindar una infraestructura donde fuera posible desarrollar la industria. Concretó la construcción de un Remolcador para ANCAP que fue encargado al SCRA quien adjudicó según procedimientos de la institución a algunas de las empresas participantes del Clúster. En Diciembre del 2011 se produce el hito que habría de marcar a la fecha el segundo quiebre institucional del proceso. La instalación de Montes del Plata (MDP) en el país ponía nuevamente a andar la modalidad que se había probado con éxito en Botnia: el Estado aceptaba condiciones del inversor extranjero para instalar su planta de celulosa en el país, y a cambio, exigía entre otras cosas, que la construcción de las barcazas que efectuarían el transporte de la materia prima se hiciera en el país. La Asociación efectúo un llamado a sus asociados y no asociados interesados en cotizar para la propuesta. Una de las empresas conectó a un inversor extranjero con las garantías suficientes que la demanda exigía y se inició el proceso de negociación con la empresa MDP. En el camino, otra empresa uruguaya, co-responsable de la construcción de una de las barcazas de Botnia en el SCRA, pretendió competir y presentó una segunda propuesta. El valor estimado del negocio rondaba los 15 millones de dólares. Las condiciones impuestas por MDP eran exigentes en términos de garantías. La empresa de capitales exclusivamente nacionales no buscó claramente el apalancamiento del Estado, y de haberlo hecho, probablemente le hubiera llevado tiempo obtenerlo: hay una carencia notoria de instrumentos de apoyo a privados que permitan que estos puedan igualar las garantías de la competencia internacional. Antes de firmar el contrato entre el Consorcio extranjero y el MDP, la ACLIN ya había perdido su gerente. El proceso siguió delante de la mano de su Presidente y secretario. El consorcio extranjero-nacional logró que el Estado apoyara esa propuesta y contribuyera con la diferencia de precios que separaba la propuesta realizada a MDP con el precio que ésta estaba dispuesta a pagar. En total, el Estado aportó al proyecto un monto de 2.239:000 de dólares que fue acordado entre las autoridades de la ACLIN, el MIEM, el MDN y el PIT-CNT. El acuerdo celebrado establecía que el remanente del negocio fuera invertido en infraestructura orientada a la construcción naval en las instalaciones del Polo. Luego, el consorcio extranjero – nacional inició las negociaciones con las empresas integrantes de la Asociación Clúster sin llegar a un acuerdo de precios con varias de ellas. Las 44 CLÚSTER NAVAL Balance de experiencias de articulación productiva firmantes –cinco – conformaban un núcleo heterogéneo básicamente constituido por talleres navales que no habían liderado nunca la construcción de una barcaza y que no poseían estructuras de producción ni de gestión que les permitiera encastrar fácilmente con la empresa extranjera. El fracaso de la alianza tardó poco en emerger. Las condiciones inicialmente pactadas por la empresa extranjera fueron difíciles de cumplir por parte de las empresas pequeñas y el contrato firmado (por la confianza del proceso más que por el contenido del documento) se volvió en detrimento de las empresas que veían como habían incrementado su endeudamiento y no percibían los ingresos esperados. Las diferencias de productividad -producto de prácticas aprendidas durante generaciones con los que la empresa de origen español había cotizado- surgieron en forma inmediata y para la segunda barcaza ya no quedaban empresarios del clúster trabajando en forma directa con el consorcio. Este hecho dividió a los asociados, motivó un enfrentamiento constante entre quienes estaban trabajando dentro de la propuesta y quienes habían quedado por fuera. Quienes estuvieron dentro, manifiestan su sentida contrariedad por el fracaso ocurrido. Se trató de un hito que afectó primordialmente la confianza entre los agentes, que se vieron sin un lugar en la primera oportunidad obtenida en forma colectiva. Luego, rompió la confianza entre algunos de estos agentes y el Estado, quienes entendieron que la resolución mostraba su preferencia al inversor extranjero en detrimento del desarrollo industrial de las empresas uruguayas. Las razones que fundamentaron la decisión del apoyo: las diferencias de productividad existentes, la inversión en infraestructura necesaria, el know how en tecnologías de construcción y soldadura, entre otras no resultaron suficientes. Luego, el Tribunal de Cuentas observó la entrega del predio por parte del Ministerio de Defensa. La administración del predio destinado al Polo Naval fue reasignada al MIEM y la ACLIN perdió el último activo con el que había motivado a inversores extranjeros a acercarse a la institución y el sector. Para ese entonces, ya correspondían nuevas elecciones en la ACLIN. La Directiva saliente -que había trabajado intensamente para concretar esta oportunidad y hacer frente a muchas otras demandas de la agenda institucional- no se sentía con la convicción de poder hacer frente a otro mandato y promovió la renovación completa de autoridades. Los empresarios entrantes no tenían el liderazgo ni el compromiso de los primeros, y este hecho no tardó en mostrarse: ninguno aceptó asumir la Presidencia de la Asociación. Después de muchas negociaciones y renuncias mediante, un empresario que no había sido elegido como parte de la Directiva, se comprometió a presidir la misma. A la fecha, la ACLIN ha perdido más de la mitad de los asociados que la acompañaron al inicio del proceso. No tiene poder de convocatoria y la Directiva actual mantiene un nivel de actividad mínimo atendiendo a los posibles cambios que puede ocasionar la construcción de la Draga licitada por la ANP en Uruguay. CLÚSTER NAVAL 45 3.3 TRANSFORMACIÓN DEL SECTOR El camino transitado por las organizaciones del sector, a partir del esfuerzo de articulación productiva ha provocado diversos tipos de aprendizajes para todos los actores involucrados. Hay cambios al interior del sector que todavía se están procesando y no es objeto de este análisis mostrarlos como un proceso acabado. En primer lugar, corresponde mirar el impacto que ha tenido para las empresas uruguayas dedicadas a la actividad naval, el ingreso al mercado de la empresa española. Luego, y desde una perspectiva micro de Cambio Organizacional, la mirada se centra en la capacidad de cambiar el modelo de negocios, las prácticas de gestión y organización de la producción de las PYMES uruguayas. Antes del proyecto de MDP, la visión unánime era que la consolidación de una empresa extranjera en el sector iba a tener efectos de arrastre para las empresas del clúster. Neteados los efectos negativos tales como la transferencia de divisas al exterior, el resultado iba a ser positivo para las empresas uruguayas que: tendrían capacidad de invertir en nuevas tecnologías, podrían aprender nuevos modos de organizar su producción, tendrían incentivos para orientar la prestación de sus servicios con la calidad que demanda el mercado internacional. Tansini señala que son varios los estudios de caso realizados a nivel industrial que dan cuenta de estos efectos de arrastre (Tansini, s. f.). Sin embargo otros resultados de investigación también señalan que cuando la asimetría entre la extranjera y las locales es muy relevante, hay grandes probabilidades de que las locales se vean forzadas a abandonar el mercado o se confinen a segmentos no atractivos para las del exterior (Bittencourt, Carracelas, & Reig Lorenzi, 2011). A continuación, cerrada la experiencia y en vísperas de una nueva, se aportan elementos para la reflexión y el análisis del impacto que tuvo este proyecto en el mercado local. En relación a la empresa extranjera, ésta compitió y ganó por el proyecto de construcción frente a una empresa nacional que no pudo presentar las garantías económicas que implicaba un proyecto por valor de 15:000:000 de dólares. Se concretó por tanto el desplazamiento de una de las empresas nacionales que hasta antes de este proyecto era la que había realizado el mayor proceso de incorporación de tecnología e innovación en materia de construcción naval. Se concretó la migración de utilidades del negocio y se provocó la concentración del mayor volumen de construcción naval en una sola empresa, ahora internacional (no se considera la producción de barcos deportivos). El consorcio no promueve el aprendizaje de las empresas pequeñas sino el desplazamiento. En relación a los bienes, se concretó la adquisición de una capacidad que hasta el momento las empresas nacionales no poseían: esto es, atender a la producción de bienes de mayor sofisticación en plazos similares a los que se dan en otros países. En cuanto a los precios, la oferta uruguaya no competía con la par de los mercados asiáticos. A nivel regional, la cuarta barcaza construida en Paraguay fue realizada, según los informantes calificados, a un precio superior y en un plazo mayor. En relación a los precios pagados por la empresa española a las uruguayas, para la productividad lograda, fue menor lo percibido que lo negociado en los proyectos productivos anteriores. 46 CLÚSTER NAVAL Balance de experiencias de articulación productiva En relación a la innovación y la tecnología, Uruguay ingresó con este proyecto al mercado naval nuevas tecnologías y procedimientos que no pudieron ser internalizadas cabalmente por las empresas nacionales. Estas no tienen los espacios de reflexividad necesarios como para analizar sus procesos productivos y tampoco conocen como se hace a nivel internacional lo que les impide efectuar ajustes de alto impacto. En este sentido, quedo excluido de los aprendizajes el modelo de gestión de la producción que trae la empresa internacional y que permite la ejecución de este tipo de proyectos en tiempo y costos internacionales. Ésta mantiene un sistema de monitoreo permanente de la productividad y sistema de gestión por equipos de trabajo con diversas especialidades técnicas: soldadura, calidad, ingeniería entre otras que impuesto a las empresas uruguayas logró que estas mejoraran su productividad a valores entre el 40 y el 70% en todos los casos. A nivel de la cadena de valor, la presencia de este conglomerado de empresas debiera actuar a favor del fortalecimiento del sector. Sin embargo, a nivel del Estado no se generaron los incentivos a la colaboración en forma contractual previa por lo que la empresa internacional no mostró interés –ni tenía la obligación- de apoyar la permanencia de empresas uruguayas en el proyecto. A nivel del mercado, emergió un nuevo proveedor de servicios que está actuando no solamente en el sector naval sino que también en el sector metalmecánico obligando a las empresas locales afectadas a ajustar sus sistemas de producción y sus estrategias para no quedar fuera del mercado. 3.4 SITUACIÓN ACTUAL: LECCIONES APRENDIDAS Y DESAFÍOS • Soporte de la decisión y el test de mercado La información que sustentó la elección del sector como uno de los elegidos para promover a través de una política industrial activa se sustentó fundamentalmente en análisis económicos que proyectaban una demanda creciente para la construcción de barcazas y la reparación de flotas en una región política y comercialmente difícil. Situados en un momento histórico de crecimiento de la actividad comercial regional, las proyecciones fueron optimistas en relación al potencial de construir y vender a los socios regionales. Además de la existencia de un mercado que se visualizaba con un alto grado de realización potencial, existían para el sector otro conjunto de argumentos políticos y estratégicos cuyo impacto es difícil sino casi imposible de evaluar. El FODA del diagnóstico participativo mencionaba en el capítulo de Oportunidades: mercado potencial de construcción de barcazas; futura Ley de Hipotecas Navales; futuro Código Aduanero del Mercosur; futura Legislación única para la Industria naval del Mercosur; futuro Proyecto Multilateral de Transporte Marítimo de Mercosur; el vencimiento de licencias y autorizaciones en la flota pesquera (protocolos internacionales). CLÚSTER NAVAL 47 El esfuerzo realizado para firmar con Brasil el acuerdo de cooperación Industrial da cuenta de la persistencia del Estado en impulsar un sector que genera un alto valor agregado. El acuerdo se paralizó luego de los escándalos de corrupción que afectaron a aquel país. En la realidad económica, pocos son los proyectos de construcción que se han materializado por fuera de aquellos en los que el Estado actuó o bien, generando un mercado cautivo o bien generando la demanda concreta (ANCAP, ANP). Las inversiones privadas en el sector son escasas y se han concentrado en la infraestructura ya existente (SCRA). El Polo Naval carece aún de inversores nacionales o extranjeros que se hayan radicado. La región se ha convulsionado y la especialización productiva de Paraguay en barcazas parece haber alejado la posibilidad de competir -eficientemente por lo menosen ese mercado. No es viable afirmar que quienes hace 8 años atrás visualizaban –antecedentes comerciales del MERCOSUR mediante- un potencial y atractivo mercado lo hacían de mala fe o argumentando en base a supuestos poco sólidos. Sin embargo, el devenir político de la región no facilitó la actividad comercial entre la región y Uruguay –y en particular el sector navaltiene que volver a revisar los supuestos sobre los que se estructuró la política industrial y el cofinanciamiento de diversas iniciativas para el sector: Polo Naval, estudios de mercado, estudios técnicos, capacitación, etc. • Coordinación de políticas y programas de apoyo El caso del Clúster Naval es un claro ejemplo de coordinaciones con altos y bajos. En algunos casos, los Programas llegaron después que había desaparecido la necesidad (Programa de Microfinanzas-Proyecto constructivo de barcazas para MDP). En otros casos, si bien llegaron en el momento oportuno, quienes debían aplicar para los instrumentos, tenían limitaciones importantes que chocaban con las exigencias del sistema (ANII-Proyectos de innovación) y demoraban la resolución del proyecto. Lo que emerge como aprendizaje es la necesidad de articular -a través de grupos de trabajo técnicos por ejemplo- los servicios a brindar a las empresas que conforman un sector de modo de contribuir a eliminar las restricciones que frenan el desarrollo y crecimiento del sector. Se requiere comunicación clara y continua todos los instrumentos disponibles. Se confunde emitir comunicación (folletería, cartelería, charlas) con comunicar. La presencia continua en las empresas, en las cámaras comerciales, las visitas programadas por sector que permitan a los empresarios hacer la conexión entre lo que se ofrece y lo que necesita, son ejemplos de actividades más eficaces que deben ser sostenidas con una continuidad superior a la vigente. 48 CLÚSTER NAVAL Balance de experiencias de articulación productiva • Aclarar los roles Institucionales El Estado uruguayo tiene varias instituciones públicas que tienen directa relación con el sector. Están aquellas que regulan la actividad, controlan el estado de las embarcaciones y su tripulación, realizan actividades de promoción, demandan/producen servicios o bienes, forman a los técnicos y profesionales. Control PREFECTURA NAVAL, DIRME, MTSS Regulación MTOP, MDN (DIRME, ARMADA) DINARA Promoción MIEM, MINTUR, MTOP (FONDO DE LA MARINA MERCANTE) Demanda MTOP-DNH, ANP, MINTUR, ARMADA, ANCAP Producción Industrial MTOP-DNH, ARMADA Formación FING, CETP-UTU, ESCUELA NAVAL Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas con actores calificados. Esta situación -que se aísla para este clúster- es parte de una realidad que afecta a todos. Difícilmente las instituciones actúan articuladas. La pertenencia a diferentes Unidades Ejecutoras (Ministerio de Defensa, Ministerio de Transporte, Universidad de la República), la coexistencia de diferentes grados de involucramiento y convicción en relación al modelo de competitividad impulsado, afecta la coordinación y genera impactos desfavorables en quienes están comprometidos con la iniciativa. Luego, por ejemplo se dan situaciones que no parecen maximizar el capital social construido a nivel institucional: radicar en el MIEM la ejecución de la política industrial está en tensión con asignar esa tarea a otros organismos con mayor conocimiento sectorial acumulado en términos relativos (el MIEM tuvo que conocer al sector, sus agentes, las dinámicas subyacentes en el mapa social mientras que otras instituciones interactúan con el desde hace varias decenas de años). Otras alternativas son también viables: instalar el control y el monitoreo en el órgano que diseña y delegar la ejecución en otro con mayor relacionamiento en el sector, con prácticas metodológicas ya probadas, por ejemplo. CLÚSTER NAVAL 49 • Compras públicas Demostrada la existencia de un sector comprometido con su propio desarrollo, la coordinación interinstitucional a nivel de gobierno debería incluir un estudio pormenorizado y de largo aliento en relación a las compras públicas. Acordar un escenario de largo plazo facilitaría las inversiones privadas (con las limitaciones vigentes), motivaría la formación continua de profesionales y contribuiría a la generación de un entorno de negocios atractivo para los inversores privados. En el caso del Clúster Naval, son importantes las empresas que demandan servicios (ANCAP, ANP). Es estratégico para el país definir el rol de su flota en el mar, planificar en el largo plazo considerando el avance de las actividades de exploración petrolera, el puerto de aguas profundas, o la reactivación de la actividad comercial en la región. Este ejercicio de planificación activa de largo puede dar lugar a un Plan de Trabajo que aproveche e impulse las inversiones realizadas hasta el momento. Lo que no se debiera es continuar sin coordinar y planificar en forma conjunta las compras y las inversiones públicas de sectores que se quieren promover (en este caso Clúster Naval, en otros biotecnología por ejemplo). A la fecha, y como producto de una definición estratégica clara de avanzar en la dirección que se viene trabajando, la ANP canceló la adquisición de una draga en el exterior y analiza la producción de la misma a nivel local. Se ha confeccionado un pliego que contempla la producción local y el no abuso de las posiciones asimétricas. Para esta experiencia, y dentro de las lecciones aprendidas por los agentes, y según se plantearán en el último consejo sectorial naval previo al cambio de gobierno, se destacaron: • La necesidad de contribuir a que las condiciones de asimetría entre la multinacional y los pequeños empresarios no se constituya en abuso de poder. • La posibilidad del Estado de negociar condiciones que permitan un mejor desarrollo del negocio: pago puntual a las pequeñas empresas, por ejemplo. • Coordinar los distintos programas existentes para mejorar ciertas competencias transversales de las PYMES: capital de trabajo, adquisición de bienes de uso, entre otros. La actuación coordinada y reflexiva, el monitoreo al privado y a la empresa internacional probablemente permita ensayar finalmente una experiencia exitosa para los integrantes. 50 CLÚSTER NAVAL Balance de experiencias de articulación productiva CAPÍTULO IV: EL CASO DE LA QUESERÍA FAMILIAR EN EL SUROESTE 4.1 ANTECEDENTES Y CONTEXTO A primera vista, el segmento artesanal/familiar de la producción de queso del litoral SurOeste del territorio nacional, no es un candidato obvio para ilustrar esfuerzos de promoción de la asociatividad. Los productores artesanales –mayormente tamberos con escaso espacio, incentivos y tiempo para mejorar su modelo de producción-, tradicionalmente se caracterizan por baja disposición a participar en organizaciones o espacios colectivos de cooperación.1 Dada la prominencia económica y simbólica del sector, sus vulnerabilidades socio-políticas y económicas han sido estudiadas (INALE 2012, en esta sección, cuando no se indica otra cosa, los datos aportados y los números de página corresponden a ese documento). Al comienzo de la década actual existían programas específicos para darles respuesta, con financiamiento local y de los organismos financieros de desarrollo. Las estimaciones disponibles sitúan a la lechería familiar en poco más del 80% de los productores lecheros, y se conforma de grupos con problemáticas específicas (“cruderos”, queseros remitentes de cuajada, artesanales, remitentes a pequeñas-medianas o a grandes plantas). Este significativo sector de la sociedad exhibe un dualismo que suele aflorar en variados ámbitos de las economías latinoamericanas; en tanto cruderos y queseros artesanales representan casi la mitad de los productores lecheros del país, su producción es menos del 10% de la leche producida en un año. Respecto a los tamaños de establecimientos (en has), ese sector considerado vulnerable promedia áreas un tercio más chicas que las de los productores “grandes” (77 has. y 120 has. respectivamente). Los estudios sobre el sector suelen destacar la alta proporción de tenencia de la tierra en alquiler (40% de los lecheros), lo cual se considera una restricción para el crecimiento. Desde fines de los 1980s, esas situaciones coexisten con una caída del número de productores remitentes y un crecimiento virtualmente simétrico de los volúmenes de leche remitidos, indicando mejoras de la productividad de los productores grandes, con la contracara de abandonos del sector de productores económicamente más débiles. 1 Informante calificado EL CASO DE LA QUESERÍA FAMILIAR EN EL SUROESTE 51 Diagrama 4.1: Evolución de la remisión y del número de productores remitentes Fuente: URUGUAY, MGAP, DIEA, 2009, tomado de Narbondo et al (2010). Desde otro ángulo, en tres décadas se ha dado un proceso de concentración que se expresa por ejemplo en el aumento de cuatro veces de la superficie promedio dedicada a la lechería. Con áreas promedio de cerca de 200 has a nivel nacional, los productores con menos de 50 vacas masa tienen superficies promedio de 63 has, y los de 10 o menos vacas tienen en promedio predios de 34 has. Aunque los primeros no están en una posición holgada, los segundos tienen en efecto economías familiares y comerciales directamente en riesgo. Las iniciativas de articulación productiva vinculadas al sector lechero/quesero artesanal enfrentan los desafíos asociados a actuar en ese escenario productivo dual, e incluso a la tarea de caracterizar otros clivajes que se combinan con el más evidente de los recursos disponibles. INALE (2012), por ejemplo, construye sucesivas tipologías de productores funcionales al diseño de políticas públicas: desde las más visibles, en base a nivel de formalización, destino del producto y tamaño, elabora una alternativa sintética que comprende (pp. 27-28): 1. Lecheros familiares precarios, quienes requieren soportes socio-económicos varios para evitar caer en situaciones de pobreza; 2. Lecheros familiares dispersos-débiles-inestables, que requieren apoyos en calidad de producto, comercialización, y otros de gestión propia del rubro 3. Lecheros integrados-estables, que podrían mejorar en inserción en la cadena La heterogeneidad que caracteriza a los lecheros, y que incluye dimensiones como el acceso a las instituciones y políticas del sector, se presentan como un terreno no del todo fértil para las iniciativas de articulación. Estas y otras dimensiones se discuten más abajo y se reporta la evaluación informal de técnicos del sector respecto a la eficacia de dichas iniciativas. 52 EL CASO DE LA QUESERÍA FAMILIAR EN EL SUROESTE Balance de experiencias de articulación productiva 4.2. INICIATIVA DE ARTICULACIÓN Desde fines de 2001 las acciones de varios ministerios, gobiernos locales, organizaciones de productores y otros actores pasaron a ser coordinadas como partes del Programa para el Desarrollo de la Quesería Artesanal. Como iniciativa de articulación el Programa: 1. Llevó a cabo un diagnóstico realizado con referentes del sector; 2. Formuló una estrategia basada en nueve “lineamientos” (en itálica destacada los que tienen componente de articulación): a. Establecimiento de una unidad central de coordinación y gestión, b. Mejora de la integración de productores, transformadores, acopiadores, comercializadores y técnicos, c. L as limitantes se identifican y se promueven las acciones para levantarlas, d. Programas de desarrollo para el sector: específicos para los pequeños productores y sus familias, de asistencia a productores y agentes de la cadena agroindustrial y comercial, e. Se ayuda a la racionalización de las relaciones entre productores y sus canales comerciales, f. Mejora de la imagen. Un reconocimiento a nivel del consumidor y de la opinión pública de las cualidades del Q. A., g. E xistencia de exportaciones exitosas, h.Normas para Denominación de Origen y/o Geográfica, i. Existencia de una certificación del producto que garantiza su calidad y trazabilidad. Aún este rápido recorrido permite comparar el enfoque de éstas iniciativas en torno a la quesería artesanal y los otros casos analizados. Mientras la producción de leche y quesos tienen una historia casi tan larga como el país, los otros rubros –ejemplos de otras variantes de estrategias de articulación- son relativamente modernos, y quizás mejor preparados para involucrarse en políticas asociativas. La propia trayectoria del agro como sector de actividad y objeto también de “política industrial”, se asocian naturalmente con agendas defensivas y proteccionistas, e interpelan al policymaker ante la disyuntiva de abarcarlo en la política de desarrollo productivo o en la de compensaciones y planes de emergencia que atiendan –entre otros—a la problemática social. El Plan de Acción implementado hasta 2010 permitió alcanzar logros tales como la asistencia de los productores a diversas actividades de capacitación; la difusión, promoción y utilización adecuada de los apoyos existentes; la ejecución de proyectos de desarrollo humano y de infraestructura en los predios; avances en el proceso de habilitación de las queserías artesanales; la integración de actores públicos y privados; la promoción del producto Queso Artesanal; la divulgación de Buenas Prácticas de Manufactura en Quesería Artesanal; la ha- EL CASO DE LA QUESERÍA FAMILIAR EN EL SUROESTE 53 bilitación por el MGAP de tres nuevas queserías para exportar; mejoras de la calidad del proceso y del producto, y diversificación de las tareas de comunicación (Gugelmeier 2010 p.4). Más debatidos son los aportes a la consolidación de la Unidad Central de Coordinación y Gestión (Mesa del Queso Artesanal); fortalecimiento de las organizaciones y generación de nuevos grupos con representación en el INALE (la escasez de avances en estas áreas la revelan informantes calificados).2 En alguna documentación, el mismo programa que atiende desafíos sanitarios o instrumenta cursos sobre buenas prácticas agrícolas, se propone “consolidar y fortalecer las instituciones de los productores queseros artesanales y a capacitarlos para el logro de una participación efectiva (objetivos de cambio de comportamientos). Ese mismo documento ilustra la complejidad de un programa constituido por una variedad de organismos y jerarquías, construido en sucesivas etapas, con metas y estrategias parcialmente superpuestas pero ocasionalmente discrepantes entre los actores institucionales. Interesa mantener un ojo en estas experiencias que pautan otra forma de articulación, ilustrando los desafíos que presentan sectores de historia larga y sustancial peso político. Los principios de especialización, eficiencia (focalización), empoderamiento, participación, y transparencia (por nombrar solo algunos) pueden permanecer ocultos ante los niveles de politización de la gestión (no en el sentido de partidización sino en el de choques entre centros de poder de la institucionalidad democrática). Desde 2010, luego de una evaluación sumaria de los resultados de la fase anterior, los actores interesados fueron convocados bajo la coordinación de INALE para elaborar e implementar el “Acuerdo Interinstitucional para el Desarrollo de la Quesería Artesanal”; un proyecto de 30 meses de duración que intenta sintetizar las aspiraciones de los donantes y el gobierno, junto a elementos de investigación pero también del saber convencional del desarrollo rural, para delinear un conjunto de actividades que incidan en la vida de unas 300 familias. La documentación del proyecto lo muestra como un esfuerzo ambicioso, que incluye transferencia de tecnología, apoyo en atención de problemas de gestión, y en la realización de inversiones para obtener habilitaciones sanitarias. En un plano que lo vincula a otras iniciativas asociativas/de articulación, se planteaba desarrollar estrategias organizativas y acuerdos comerciales que sacaran provecho de la apertura a nuevos mercados, así como resolver las fallas de coordinación que complejizan la creación de sistemas de control de la inocuidad alimentaria. El “Acuerdo...” incluía acciones dirigidas a fortalecer las agrupaciones de productores e incluir más organizaciones sociales en el esfuerzo, si bien los resultados a la luz de participantes fueron magros. La iniciativa parte de una preocupación de más larga data (y fundamentos analíticos y empíricos extensos) respecto a la importancia de la producción familiar lechera para el desarrollo rural, y a la necesidad de abordar la informalidad con un enfoque inclusivo (p. 2). Se procura superar una historia de “antecedentes de intervención estatal que dan cuenta de impactos muy parciales en el desarrollo e inclusión de la lechería familiar, derivados de intervencio2 Entrevista con Ing. Agr. Andrés Fonseca. 54 EL CASO DE LA QUESERÍA FAMILIAR EN EL SUROESTE Balance de experiencias de articulación productiva nes igualmente parciales (Programa de desarrollo y formalización de la quesería artesanal, Apoyo técnico y financiero del PUR, grupo Los Peques, caso Nutrísima en Durazno, tanques colectivos de INDULACSA, entre otros)” (p. 4). El proyecto consagra la cooperación entre el MGAP (con financiamiento parcial del World Bank), el Instituto Nacional de la Leche (INALE), las intendencias departamentales de Colonia, San José, Florida, y Soriano, la OPP mediante el Fondo de Desarrollo del Interior, y la Asociación del Queso Artesanal; una cooperación que ha sido trabajosa y demandado esfuerzos específicos. A su vez, actividades cruciales para el éxito del proyecto implican formas de colaboración público-privadas que han sido claves en las políticas de desarrollo productivo de la década reciente, especialmente cuando refiere a las inversiones en infraestructura para satisfacer exigencias sanitarias, y el reforzamiento de la comercialización, calidad, y valor agregado. El “gobierno” de la iniciativa consta de un Comité Ejecutivo integrado por cinco miembros (y sus suplentes), por cada una de las instituciones (MGAP, INALE, Intendencias (dos), y ADQA; según fuentes de OPP, esa Oficina también tiene un delegado en el CE). Dicho Comité sigue la marcha del proyecto respecto a los objetivos originales del mismo, toma decisiones ejecutivas, gestiona y aprueba alianzas y determina la estrategia de comunicación (existe un Comité Ejecutivo Ampliado para decisiones estratégicas que integran los miembros del CE titulares y los suplentes. La ADQA proporciona servicios de secretaría administrativa. Enfocado en la región con mayor presencia de la población objetivo del proyecto, la construcción de articulaciones productivas en este caso contó solamente con organizaciones pre-existentes de eficacia limitada. Según informantes calificados, la Mesa de la Quesería Artesanal reflejaba el involucramiento activos de grandes productores integrados a las cadenas de valor. Naturalmente, la agenda de esos actores dejaría de lado la problemática específica de medianos y pequeños productores, frecuentemente informales. Que esas necesidades compartidas no fueran abordadas colectivamente por grupos autónomos es indicio de déficits previos de raíz profunda. El relanzamiento del proyecto en 2013 fue acompañado de una reorganización de actores entorno a la Asociación del Queso Artesanal. Es de importancia para el presente volumen que el rol de un Plan Estratégico del conglomerado lo desempeñó en este caso el documento diagnóstico y propositivo de INALE. Si bien ese organismo mantuvo reuniones con los demás actores relevantes (INALE 2012 p. 2), las otras iniciativas clúster, en cambio, tuvieron instancias de planificación mas estrictamente participativa que los actores valoran como positivas para la apropiación de la iniciativa. También es digno de nota que, por su historia y dada la multiplicidad de partes interesadas, el sector probablemente requiriera la asunción de liderazgo de parte del ente público especializado. EL CASO DE LA QUESERÍA FAMILIAR EN EL SUROESTE 55 4.3 ACTORES: PRODUCTORES BAJO STRESS Y UNA REPRESENTACIÓN PÚBLICA “DIVERSA” El caso de la quesería artesanal ilustra una vez más la dependencia de los resultados en materia de articulación productiva respecto a factores asociados con la naturaleza del negocio que se analiza, pero también respecto a la configuración social previa y los niveles de confianza, predisposición a cooperar y asimetrías de poder. En este caso, llaman la atención dos aspectos. Por una parte, el sector privado (la fracción de la población que se fijó como objetivo de las intervenciones) parece habituado a resultados subóptimos y revela una suerte de adaptación a la baja de sus expectativas asociada con un bajo aprecio por la acción colectiva. El “Marco estratégico...” elaborado por INALE en 2012 (principalmente con datos sobre el departamento de San José) caracteriza al productor lechero artesanal destacando (pp. 19-20): 1. La heterogeneidad 2. La baja participación en instancias colectivas 3. Una calidad de vida “estructural” (i.e., fuera de eventuales crisis o booms) adecuada 4. Una alta cobertura de la infraestructura necesaria 5. Una producción demandante que no deja tiempo a la gestión 6. Limitado acceso a la asistencia técnica 7. Bajo nivel educativo 8. Con voluntad de sucesión 9. Con limitado acceso a maquinarias 10. Con limitada disponibilidad de crédito Citando trabajos previos del programa PACPYMES (2008), agrega respecto a los llamados “queseros”: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Suelen ser productores familiares chicos Obtienen un ingreso predial insuficiente Tienen ingresos inestables Tienen déficits de infraestructura para solicitar habilitaciones No siempre son artesanos vocacionales Muchos poseen altísima vulnerabilidad Son menos productivos que los remitentes de tamaño similar Muestran una alta variabilidad de calidad Reciben menos apoyo de la institucionalidad Como puede apreciarse, los perfiles característicos sugieren que la lechería y quesería son eslabones débiles de cadenas de dinamismo variado, necesitarían respaldos focalizados para eludir o salir de ciertas trampas de ingresos/pobreza, y si bien podrían beneficiarse de una mayor y mejor cooperación y coordinación, no se han logrado completamente los incentivos que los hagan valorar dichos espacios. 56 EL CASO DE LA QUESERÍA FAMILIAR EN EL SUROESTE Balance de experiencias de articulación productiva Con algo más de precisión, es posible identificar cinco tipos de productores lecheros, que demandarían en teoría tratamientos diferenciados en “el campo” (INALE 2012): “cruderos”, queseros remitentes (a plantas grandes o chicas, formales e informales), queseros artesanales informales, queseros artesanales formales, y remitentes formales. Esta heterogeneidad que podría complicar la implementación del programa, por el contrario parece haber motivado precisiones imprescindibles respecto al público objetivo. Específicamente el programa parece haberse orientado a interrumpir circuitos perversos de pobreza y deterioro de capacidades productivas para los tres primeros tipos de productores. Debe mencionarse que en la trayectoria inmediatamente previa al proyecto, y desde su comienzo, se han sucedido esfuerzos por reforzar o reorganizar las entidades gremiales (o similares), cuyas dificultades fueron evidenciadas por la sustitución de la principal organización sectorial al iniciarse la presente fase (más que reforzar la “Mesa de la Quesería Artesanal” se conformó en su lugar a la “Asociación del Queso Artesanal”). Del lado del sector público, el punto de partida de cualquier iniciativa actual es el reconocimiento de una herencia extensa de actuaciones e intervenciones frecuentemente descoordinadas, con fines económicos y de desarrollo social más integral. Si algo distingue al sector público relevante es que algunos de los actores han implementado sus propias iniciativas con objetivos de articulación, lo que posiblemente haya resultado en “capas geológicas” de acumulaciones truncas de capital social. En la fase inicial, como proyecto FDI, la iniciativa provino de la ADQA, ejecutándose desde 2003. En 2006 se concreta el convenio entre las cuatro intendencias y el MGAP. La ADQA impulsa la presentación de un segundo proyecto FDI en 2011. En 2012 se concreta el ingreso de INALE al grupo interinstitucional. En el Acuerdo Interinstitucional para el Desarrollo de la Quesería Artesanal se consigna la expectativa de renovar lazos y pautas de colaboración, coordinando la participación pública. El lenguaje es sutil pero deja traslucir una historia probablemente problemática, a más de un nivel jerárquico. Para encausar recursos y coordinar inversiones y esfuerzos, se estableció además del Comité Ejecutivo mencionado supra, un Comité Ampliado (el CE más las intendencias y grupos de productores que no estén integrando el CE. Este Comité Ampliado mira cada cuatro meses asuntos de más largo plazo e importancia estratégica. EL CASO DE LA QUESERÍA FAMILIAR EN EL SUROESTE 57 4.4 LECCIONES Y DESAFÍOS El proyecto “Queserías” presenta los extremos de ambición respecto a los objetivos generales que suelen colarse en la documentación justificatoria, y contiene referencias dispersas pero abundantes a objetivos y estrategias para fomentar la asociatividad. Si bien es injusto evaluar una iniciativa cuando se sabe de antemano que no ha contado con los recursos para llevarla a cabo adecuadamente, ni cuando las metas y caminos a seguir estaban insuficientemente especificadas, no es una exageración afirmar que el proyecto tuvo entre sus áreas más débiles precisamente aquella dirigida a mejorar la representatividad y funcionamiento de las sociedades de productores, y optimizar las interrelaciones entre esos y otros actores.3 La escasa acumulación de capital social, bastante evidente apenas se examinen resultados del proyecto, podría tener fundamentos culturales y económicos, a juicio de técnicos participantes. El caso de la lechería y quesería artesanal ponen sobre la mesa otro conjunto de preguntas relativas a la articulación productiva cuando el sector respectivo está en proceso de modernización excluyente, polarización y/o concentración modernizadora. Esos nombres corresponderían de manera casi indistinta a aquellos escenarios como el resumido más arriba, en que un sector dinámico atraviesa por un crecimiento de productividad en establecimientos de tamaño creciente mientras se profundizan las desventajas de sectores con menores predios y productividad estancada o declinante. Estos escenarios plantean preguntas complejas que tocan la misma definición de desarrollo: ¿es una buena táctica resistir la polarización/ modernización parcial? ¿Qué estrategia protege mejor a los desplazados de la modernización: articularse para defenderse, o evitar el naufragio primero y recién después buscar alianzas y otras formas colaborativas de gestión? La articulación/asociatividad resultan cada vez más necesarias ante fenómenos como la integración global de los mercados o el cambio climático. Ello demanda productores capacitados en una variedad de habilidades. Es incierta la probabilidad de que se logren cambios de la extensión y profundidad que el contexto impone (Viera et al 2012). El experimento de coordinación de proyectos y políticas que operan sobre variadas dimensiones puede iluminar otras iniciativas a futuro, en tanto se registren de forma razonablemente fiel los insumos y procesos involucrados. 3 Entrevista con el Ing. Agr. Andrés Fonseca, APT-OPP. 58 EL CASO DE LA QUESERÍA FAMILIAR EN EL SUROESTE Balance de experiencias de articulación productiva CAPÍTULO V: EL CASO DEL TURISMO EN COLONIA 5.1 ORIGEN DEL CLÚSTER1 El departamento de Colonia tiene condiciones para ser una región turística de atractivo internacional, y aunque ocupa un lugar destacado entre los destinos turísticos que ofrece el Uruguay, posee un potencial subexplotado. El puerto de Colonia de Sacramento es el principal punto de ingreso de turistas al Uruguay. La ciudad del mismo nombre y el departamento del que es capital constituyen en sí mismos destinos de principal interés. El casco antiguo de la ciudad, primer centro poblado del actual territorio nacional, es parte del “Patrimonio de la Humanidad” reconocido por la UNESCO desde1995. En 2013 ingresaron al país por el puerto de Colonia 594 mil turistas, superando los ingresos que se registraban de 2004 a 2007, pero algo por debajo de los valores del siguiente lustro. La población de todo el departamento en 2011 se estimaba en 123 mil habitantes, 21% de los cuales residían en Colonia del Sacramento.2 A solo una hora por ferry del centro de Buenos Aires, metrópoli de sustancial poder adquisitivo y ella misma polo turístico regional, la ubicación a 180 kilómetros de Montevideo le otorga una posición de privilegio. Las playas de río de alta calidad ambiental, los establecimientos agrícolas, vitivinícolas y artesanales diversos, colonias de inmigrantes europeos que cultivan sus tradiciones, y una infraestructura hotelera y residencial en pleno desarrollo, constituyen para el departamento y su ciudad capital valiosos activos que facilitan su posicionamiento protagónico en la oferta turística del país. Antes del comienzo de las políticas de articulación que presentamos más abajo, los servicios vinculados al turismo (comercio, restaurantes y hoteles) y otros servicios, ya registraban una participación en el PBI departamental algo superior a la media nacional (12.8% vs. 12.6%). El guarismo adquiere más significación si se considera la fuerte presencia que históricamente han tenido el sector agropecuario y el manufacturero en la economía de ese departamento. 1 “Este capítulo se apoya en un trabajo previo de uno de los autores: Andrés Rius (2014), La coordinación institucional y la colaboración entre los sectores público y privado - Uruguay: Estudio de caso sobre la cooperación de actores múltiples. División de Competitividad e Innovación, NOTA TÉCNICA # IDB-TN-703, Washington DC, Banco Inter-Americano de Desarrollo, Setiembre 2014. 2 Cifras en esta sección provenientes de Ministerio de Turismo y Deportes (2011) e Instituto Nacional de Estadísticas (Censo de Población 2011). EL CASO DEL TURISMO EN COLONIA 59 Colonia representa el cuarto destino turístico del país, después de Montevideo, Punta del Este, y el Litoral Termal, aunque las cifras seguramente subestiman el volumen total de visitantes que recibe Colonia, debido a que numerosos visitantes lo registran como destino secundario de un itinerario multi-destinos. Estudios previos han destacado la baja estacionalidad del flujo de visitantes, vinculado al carácter de sus atractivos y la baja ponderación del turismo interno en su demanda (Fernández, 2007). La infraestructura de servicios al ingreso de Colonia al programa clúster era generalmente satisfactoria, aunque evidenciaba déficits puntuales y se encontraba en proceso de transformación, con la hotelería tradicional de empresas familiares nacionales a una hotelería de cadenas internacionales. En 2006-07 las cadenas internacionales Sheraton, Four Seasons, Kempinsky, Radisson y Days Inn estaban facilitando el acceso y aumentando la presencia de visitantes de Estados Unidos y Europa. En la gastronomía se observaba en general un buen dinamismo de la oferta, y buenas relaciones calidad-precio. Similares evaluaciones globales positivas cabían a la disponibilidad de transporte. Como polo turístico tradicional y relativamente afianzado, existía en Colonia una institucionalidad pre-existente relativamente compleja y condicionante de cualquier nueva intervención. En el departamento operaba la Corporación Coloniense de Turismo, que expresaba las propuestas y planteos de un grupo heterogéneo de Ligas de Turismo locales, pero cuya representatividad era cuestionada por algunos actores influyentes (e.g., la Cámara Hotelera, que representa a un segmento de actores con importante presencia de inversores extranjeros). Asimismo, existían visiones ocasionalmente divergentes, o desconfianzas difusas, entre el grupo más amplio de actores, que debe incluir –al menos—al mayor operador transportista (la empresa de omnibuses y ferries Buquebus), a la Cámara Inmobiliaria, y a los empresarios gastronómicos. La diversidad de actores relevantes, y la heterogeneidad de capacidades empresariales, son distintivos del clúster. Por sus características, forzosamente la Intendencia Municipal estuvo llamada a ser un actor clave en los esfuerzos de articulación. La tradicional “designación política” de la Dirección de Turismo de la Intendencia se había quebrado en 2006, lo que fue determinante en los logros del conglomerado (ver siguiente). El siguiente diagrama presenta el mapa de actores conectados con la actividad turística de Colonia, antes de la conformación de la institucionalidad promovida por el PACC. 60 EL CASO DEL TURISMO EN COLONIA Balance de experiencias de articulación productiva Diagrama 5.1: Conglomerado “Turismo en Colonia” Fuente: PACC, 2011 Llama la atención (por ejemplo, por comparación con otros clústers) el número de cuadros representando a organizaciones gremiales y otros organismos con cometidos relevantes, que habla de una institucionalidad compleja y de actores con misiones superpuestas. EL CASO DEL TURISMO EN COLONIA 61 5.2 DESCRIPCIÓN DE LA EVOLUCIÓN DEL CLÚSTER El conglomerado “Turismo Colonia” ocupó el quinto lugar en el ranking de postulantes al segundo llamado competitivo (el primero luego de la fase piloto, a la cual no se había postulado). Obtuvo un puntaje apenas por encima de “Turismo Rocha”, que fue el de mayor puntaje entre los postulantes no seleccionados. La postulación del “Turismo Colonia” al programa PACC fue planteada originariamente, e instrumentada por la Dirección de Turismo de la IMC. Desde varias fuentes se identifica a la Directora Andrea Schunk como la principal promotora de la idea.3 Schunk tiene estudios certificados como Técnica en Turismo, y pasó a ocupar el cargo de Directora luego de haber ingresado a la Intendencia por concurso de méritos, para ocupar otro cargo de menor jerarquía. Su designación rompe la tradición al promoverse a alguien con competencia técnica demostrada en lugar de algún operador político local. El sector privado fue en este caso seguidor de la iniciativa pública de nivel local. Sin perjuicio de ello, tanto Schunk como otros actores consultados coinciden en señalar el liderazgo ejercido tradicionalmente por la Cámara Hotelera (CH) hasta 2006, revelando que en el ámbito de los servicios turísticos son muy visibles las complementariedades entre eslabones de la cadena de valor. Se ha observado que la Cámara Hotelera tenía un cierto liderazgo a nivel privado, “coordinando” a otros segmentos.4 Su apoyo a la iniciativa de la IMC fue clave. Sin embargo, el esfuerzo movilizador de la IMC fue esencial y no se agotó en obtener apoyos estratégicos sino que aparentemente, a lo largo del proceso, indujo a la organización o movilización de otros segmentos menos o más débilmente organizados o inadecuadamente representados (e.g., artesanías, turismo rural). Entre los previamente organizados y vocales cabe destacar a la Cámara Gastronómica, con la cual se registraron diferencias en momentos del proceso, debido (según actores consultados) a una combinación de factores institucionales, desacuerdos prácticos y desencuentros personales. En el sector turismo es preciso reconocer otros actores públicos clave: en particular, el MINTURD, que ha desarrollado en paralelo numerosas iniciativas que complementan o coincidirían con las que promovería el PACC, pero sin que ello haya ocasionado conflicto alguno. El Plan Estratégico del clúster fue desarrollado con la forma participativa característica del PACC durante el año 2007, a partir de un estudio minucioso y pormenorizado de la situación presente, perspectivas y áreas claves de actuación estratégica, para 4 segmentos de mercado y otros tantos sectores o actividades. Dicho plan permitió identificar nueve lineamientos estratégicos del “destino turístico”.5 3 Uno de los informantes manifiesta “tuvo un liderazgo muy claro y fue la primera que entendió el potencial de candidatearse para obtener el apoyo del programa PACC” (Técnico Universitario Martín Cuadrado). 4 Cuadrado; según Schunk y Carlos Camarotti, la Cámara Hotelera admite socios “adherentes” de otros sectores. Si bien los directivos son todos hoteleros, la representatividad de la Cámara es algo mayor. 5 Ellos son:1) Fortalecimiento del sistema de gestión turística del destino; 2) Planificación y desarrollo territorial y sectorial; 3) Mejora de las infraestructuras turísticas; 4) Desarrollo del tejido empresarial; 5) Desarrollo de la formación y capacitación profesional del sector turístico; 6) Creación de producto turístico; 7) Promoción y comercialización del destino turístico y sus productos; 8) Mejora de la calidad de la oferta turística; 9) Impulso de las tecnologías de la información en el sector turístico. 62 EL CASO DEL TURISMO EN COLONIA Balance de experiencias de articulación productiva Entre 2009 y 2011 (computando conjuntamente el aporte no reembolsable del PACC y las contrapartes privadas) el clúster ejecutó principalmente proyectos “estructurantes”, de beneficios para todos los integrantes del clúster y baja apropiabilidad por empresas individuales. En particular, dos fases de financiamiento a la conformación del organismo conductor del clúster (la Asociación Turística Departamental de Colonia, ATC) dan cuenta de poco menos de la mitad del financiamiento asignado en el período, y el guarismo llega a casi 70% si se suman los recursos asignados al proyecto de la creación de la marca del destino. Comparativamente, el clúster ha asignado relativamente pocos recursos, y no ha aprobado ningún proyecto “cerrado”, lo que revelaría obstáculos para visualizar o concretar iniciativas clúster más allá de los “bienes club” más básicos. En la evolución del clúster se destacan dos clases de hitos: la rápida evolución desde la institucionalidad clúster estándar del PACC hacia una gobernanza específica centrada en la ATC (y los reemplazos y cambios de roles de personal clave), y algunos episodios conflictivos de los que la ATC y el clúster como un todo parecen haber emergido fortalecidos. En el primer caso se destaca la sustitución temprana de un facilitador que no habría concitado respaldo general del sector privado (o al menos de algunos actores claves), su reemplazo con un técnico de la órbita de la Dirección de Turismo de la IMC, quien eventualmente se convertiría en Secretario Ejecutivo de la ATC, la renuncia por motivos personales de la Directora de Turismo Schunk, el impasse posterior a su partida y la estabilización más reciente bajo una nueva dirección. Esta trayectoria está acompañada de un gradual fortalecimiento de la ATC, y acrecentamiento de su legitimidad. En el plano de los conflictos con actores clave, se mencionan al menos dos, con salidas temporarias de la Cámara Gastronómica, primero, y la Cámara Hotelera, luego, de la ATC. Los observadores atribuyen estos movimientos a una comprensión incompleta de los cometidos de la ATC, así como al desborde hacia ese ámbito de diferencias personales o políticas. Es de notar que los propios involucrados han resuelto no dañar irreparablemente la institucionalidad clúster, lo cual ha sido también favorecido por la postura firme de defensa de la misma por parte de la IMC. EL CASO DEL TURISMO EN COLONIA 63 5.3 INSTITUCIONALIDAD DEL CLÚSTER La conformación del gobierno clúster partió inicialmente de la estructura “estándar” del PACC (Diagrama 2), pero evolucionó bastante rápidamente hacia una institucionalidad propia. Además de un Grupo Gestor del Conglomerado (GGC, de 11 miembros, todos empresarios privados), se conformó una “Mesa Turística” de oficinas o divisiones de la IMC y otros agentes públicos (principalmente el Ministerio de Turismo y Deporte), versión local de los “grupos de apoyo” previstos formalmente en la metodología PACC (en el caso de este clúster, el GA propiamente dicho se integra con el MINTURD, la IMC y DIPRODE). Diagrama 5.2: Estructura de Ejecución y Actores de un Conglomerado Fuente: OPP, 2006. “Reglamento operativo. Programa de competitividad de conglomerados y cadenas productivas”. Montevideo: Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República. La ATC es conducida por una Comisión Directiva en la que se definen y tomen las decisiones, y estructura su trabajo en siete Comisiones que persiguen las directrices estratégicas de su Plan, integradas por actores claves en cada problemática. Esta institucionalidad formaliza y confiere mayor legitimidad a la modalidad previa de gestión de esfuerzos colectivos, asentada en el liderazgo de la CH. Tal legitimidad es reforzada adicionalmente por la intención manifiesta y esfuerzos dirigidos a integrar a sectores menos organizados del complejo turístico coloniense. En el plano de la representatividad permanece como un pendiente la integración 64 EL CASO DEL TURISMO EN COLONIA Balance de experiencias de articulación productiva del principal transportista fluvial y terrestre, la que no puede atribuirse a déficit de gestión del gobierno clúster. El financiamiento a través de proyectos “estructurantes” ha aportado los recursos para el montaje de una pequeña oficina, la contratación del Secretario Ejecutivo y una secretaria, gastos de funcionamiento y de misiones al exterior, y recursos para servicios que la ATC presta al clúster como un todo. La creación y relativa estabilidad de esta entidad es señalada por varios actores/informantes como un logro del conglomerado. Ello ha requerido el manejo cuidadoso de un equilibrio delicado entre acercarse demasiado al sector público (esencialmente la IMC) o volcarse a ser vocero de los planteos privados. Esos dilemas se agudizan ante conflictos entre la autoridad política y segmentos del sector privado, pero no se limita a los conflictos más álgidos o visibles sino también a naturales diferencias de enfoque. Tanto actores privados como la ex –Directora de Turismo señalan la importancia de una buena gestión de las comunicaciones, dentro y fuera del clúster, y el aporte diferencial que pueden realizar profesionales contratados con solida formación profesional.6 5.4 RESULTADOS Y APRENDIZAJES El clúster parece haber resistido varias pruebas importantes como las divergencias de la Cámara Gastronómica con el proceso, la partida de la Directora de Turismo, o la imposición de una “tasa turística” por parte de la Intendencia que fuera vehementemente resistido por la Cámara Hotelera por haber sido creada sin consulta a los privados. Adicionalmente, ante los cambios en el PACC y la salida de la ex –Directora Schunk, registrados entre 2010-11, el gobierno clúster parece haber retenido la capacidad de actuar como “memoria de las políticas”, permitiendo la continuidad de iniciativas a pesar de relevos de personal clave.7 Hacia delante, la institucionalidad podría requerir una mejor especificación del estatuto legal de la ATC y de la representatividad de sus directivos (Cuadrado señala que de los ocho sectores representados en la directiva, solo tres tienen personería jurídica, lo que transforma a los otros integrantes de la misma en “representaciones informales” o “a título personal”). La iniciativa de desarrollo de una “marca turística del Departamento de Colonia” surgió del proceso participativo de desarrollo del Plan Estratégico (o PRC), según algunos observadores en buena medida por el impulso del consultor contratado para el mismo. Fue uno de los primeros proyectos del conglomerado, con gran respaldo de los actores privados de todos los sectores, pero motorizado principalmente por la representación del gobierno local y el coordinador del PRC.8 6 Entrevistas con Schunk, Camarotti. 7 Los entrevistados igualmente resienten las demoras mayores en concretar los desembolsos. 8 Cuadrado y Camarotti. EL CASO DEL TURISMO EN COLONIA 65 Durante el desarrollo del proyecto, se menciona el importante papel del ejecutivo PACC, la Directora y el asesor técnico de la Dirección de Turismo, quien posteriormente ocuparía el rol de Secretario Ejecutivo de la Asociación Turística. El apoyo del ejecutivo PACC y el asesor técnico son observados como fundamentales para un desarrollo del proyecto más ágil y eficaz. Pero la iniciativa de generación de “marca turística del destino” no es valorada solamente por su producto sino también por el proceso de toma de decisiones colectivas que promovió. Reconociendo el consenso que esa iniciativa había generado en la fase de desarrollo del PRC, y desarrollando la iniciativa en comunicación permanente con los actores privados, se consiguió generar sentido de pertenencia de la misma, y por tanto su conclusión pudo ser valorada por las partes como logro del clúster como un todo. Sobre las razones que permiten explicar un involucramiento activo y constructivo del sector privado, se destaca el carácter de producto “tangible” que tiene la iniciativa de marca, que lo aventaja respecto a otros proyectos de beneficio más difuso. Algunos actores vinculan también este esfuerzo a la elaboración de un nuevo concepto del “producto turismo en Colonia”, que procura trascender el turismo de interés cultural o el determinado por su ubicación geográfica y medios de transporte, y apunta a ensanchar la oferta incluyendo segmentos sub-explotados como el turismo rural o los circuitos vitivinícolas.9 Como resultado de la iniciativa, se cuenta actualmente con una estrategia de comunicación corporativa del “destino”, sus componentes esenciales (e.g., iconografía, logotipos, etc.), su implementación para distintos formatos (prensa, folletería, medios electrónicos, etc.), y protocolos sobre su utilización y los permisos recíprocos requeridos para ello, los que permiten garantizar la integridad de los elementos visuales y su apropiada aplicación. Estos productos, con un valor comercial pero también una significación clave para la comercialización del producto turístico, pertenecen en partes iguales a la ATC y la IMC, ya que regula la comunicación con el exterior en distintos soportes –folletería, web, pauta publicitaria, publicidad en vía pública. En suma, en la trayectoria del clúster, la iniciativa de “creación de marca” parece haber sido funcional a la elevación de niveles de confianza, la difusión de un sentido de pertenencia y logro, además de los resultados concretos útiles y requeridos para la estrategia comunicacional y de marketing del conglomerado. 9 Schunk. 66 EL CASO DEL TURISMO EN COLONIA Balance de experiencias de articulación productiva 5.5 LECCIONES Y DESAFÍOS El caso de la formación del conglomerado del turismo en Colonia ofrece varias lecciones de interés desde el ángulo de las iniciativas de articulación. Por una parte, destaca prácticas de la unidad ejecutora del programa que contribuyeron a los logros identificados. Una de las acciones positivas fue el despliegue de varios mecanismos para ampliar la base de representatividad de los actores comprometidos con la iniciativa clúster. Estas acciones fueron lideradas desde el actor gubernamental local, destacando el papel clave que éste tuvo en todo el proceso, y que debiera motivar a otros actores del segundo nivel de gobierno a valorizar el rol que pueden llegar a jugar. Más en general, la capacidad de aprendizaje y ajuste de estrategias desde la coordinación del programa, dentro de parámetros básicos, contribuye a sus logros (por ejemplo, la decisión de movilizar interés proactivamente y reajustar criterios de selección una vez experimentada la estrategia más pasiva del primer llamado explica en buena medida el ingreso al programa de Turismo Colonia, su rápido alineamiento con estrategias tipo PACC y el desencadenamiento de dinámicas virtuosas. El caso también muestra fortalezas de iniciativas de articulación basadas en la facilitación más que en la ejecución directa inducida por la unidad de coordinación, especialmente en contextos de bajos niveles de confianza y alguna conflictividad abierta entre los miembros privados del conglomerado. Derribar esas barreras mediante intervenciones que contribuyan al desarrollo de una identidad del conglomerado, y lo hagan usando elementos tangibles y con consulta amplia a los actores, puede acumular varios beneficios con miras a objetivos más desafiantes. El caso también valoriza el desarrollo participativo de planes estratégicos o de refuerzo de la competitividad, etc. La participación no solo contribuye a un mejor diagnóstico y diseño de estrategias sino que también compromete –explícita o implícitamente—a los actores con las estrategias diseñadas colectivamente. O, como lo expresó un actor, se transforma en un contrato social o texto de referencia ante situaciones que generen desacuerdos o tradeoffs. EL CASO DEL TURISMO EN COLONIA 67 PARTE III Balance de experiencias de articulación productiva CAPÍTULO VI: REFLEXIONES El presente capítulo reflexiona sobre el proceso de diseño e implementación de los distintos Programas con el propósito de explicitar los aprendizajes que deberían considerarse a la luz de las experiencias transcurridas. ¿Qué soportes tuvo la decisión de iniciarlos? ¿Cuándo no deberían emplearse estrategias de articulación productiva? ¿Qué supuestos deberíamos cambiar a la categoría de variables en el diseño? ¿Qué capacidades necesitan las organizaciones públicas para la articulación? ¿Y para el monitoreo y la evaluación? En relación al diseño, el énfasis se pone en mostrar las tensiones dialógicas que se van resolviendo -sin explicitarse- desde el momento del planteo al de la ejecución de la propuesta. De la implementación, se destaca la incidencia de los factores culturales en el proceso y, en el nivel micro se examina la importancia del capital de planificación y gestión de las empresas involucradas y las características de los emprendedores que las gobiernan. En este punto, la mirada hace foco en las nuevas competencias que deben aprender los empresarios en procesos de múltiples jugadores: articular con la heterogeneidad, compromiso y lealtad hacia las decisiones colectivas, trabajo colaborativo, comunicación, liderazgo, administración del poder individual y del colectivo (Lara, 2002),(Wilson, Ostrom, & Cox, 2013). El capítulo culmina con un análisis de las capacidades que deben desarrollar las instituciones públicas para actuar como catalizador y agente de cambio, sin perder de vista el monitoreo continuo y la evaluación sobre la pertinencia y eficacia de las intervenciones. 6.1 LA ARTICULACIÓN PÚBLICA-PRIVADA: ¿POR QUÉ ES IMPRESCINDIBLE Y CUÁNDO ES MÁS DIFÍCIL? La inserción de los países en los mercados globales está determinada –entre otras - por su competitividad y ésta, ligada a la capacidad de sus empresas de producir más con márgenes menores y estándares de calidad cada vez más exigentes (Porter, 1993), (Esser, Hillebrand, Messner, & Meyer-Stamer, 1996). Aunque la realidad varía para cada industria, las empresas competitivas globalmente ajustan sus sistemas de producción, tecnologías y equipos de trabajo para sobrevivir cotidianamente. Las estructuras se rediseñan, las tecnologías se cambian, los trabajadores deben adaptarse a distintos puestos de trabajo, a nuevas tareas (Gracia, 2008). Las exigencias de conocimientos se combinan con otras menos asequibles, como la capacidad de trabajar en entornos de alta incertidumbre, bajo presión o con equipos cambiantes (Rodríguez, 2010). REFLEXIONES 69 La importancia de insertarse en estos mercados y cadenas globales se ha construido como causa nacional, tanto de países desarrollados como en vías de serlo (Porter, 1993), (Gracia, 2008). En relación al rol del Estado en este proceso, varias oleadas de debate han mantenido alto el interés en los mismos. Si bien las posturas parecen a veces congeladas en el tiempo, o retornando cíclicamente al mismo lugar (Rius, 2014), existe el cambio en el plano de las ideas (como en otros ámbitos del quehacer humano). Hoy resulta menos controversial si el Estado debe intervenir o no facilitando cambios que mejoren la competitividad del país, el uso más intensivo de la tecnología o una mejor inserción de las pequeñas empresas en las cadenas de valor. Los mercados no contribuyen por si solos a los procesos de desarrollo humano, social, ambiental y económico necesarios para sostener y ampliar sociedades más equitativas (Hardin, 1968 pág 1244 citado en Wilson et al., 2013, p. 21). Incluso desde la corriente principal de la economía, y desde una concepción casi exclusivamente económica del Desarrollo, se aprecia la necesidad de complementar las políticas de competitividad con mecanismos de redistribución, aunque se defienda la separación operativa de ambos. Respecto a las políticas de desarrollo productivo, en nuestra región el cambio estructural ha sido propuesto como el camino hacia la igualdad viable. En una visión integrada de desarrollo, “el cambio estructural se entiende como la reasignación de recursos en una economía hacia actividades o sectores de mayor valor agregado e intensidad de conocimientos tecnológicos” (CEPAL, 2014, p. 41). Esta reasignación implica en los hechos, que se transforman las estructuras productivas de los países y las regiones, a través de la acción de políticas públicas dirigidas a promover nuevos productos, nuevos mercados y por ende, diferentes empleos (Gracia, 2008). Las políticas de articulación productiva son un instrumento más de este tipo de visiones, que conjugando Estado, privados y sociedad civil, se esfuerzan por direccionar la actividad económica de algunos sectores en pro de cambios en la estructura de distribución de los resultados del producto. Las fortalezas que se le atribuyen a estas políticas son varias: la posibilidad de detección temprana de cuellos de botella en la cadena; una alta participación de los afectados en la política; impulsa el fortalecimiento de capacidades locales y el desarrollo de una perspectiva sistémica de la política industrial. Estas ventajas entre otras han situado a este tipo de políticas activas e integradas como un modelo a considerar, especialmente adecuado a las circunstancias actuales (CEPAL, 2014), (Dini et al., 2006), (Lindqvist, Ketels, & Sölvell, 2013), (BID, 2006). Entonces, lo de imprescindible se responde relativamente rápido: ha habido un convencimiento sobre la legitimidad de la herramienta y su potencial para alcanzar unos resultados orientados al desarrollo. El sistema político nacional, sus técnicos, los trabajadores y los empresarios se han ido formando en esta perspectiva encontrando en la misma una mirada sistémica de los sectores a los que pertenecen, y su relación con otros actores. Se trata de una convicción construida a la luz de una diversidad de experiencias que han ido agregando aprendizajes, matices y complejidad (Ferraro & Stumpo, 2010), (ONUDI, 2003), (PACC, S/F), (Rius & Isabella, 2014). Desde la economía convencional, las justificaciones más claramente defendibles surgen de reconocer la necesidad de solucionar problemas de coordinación, fallas de mercado, pero también –abandonando conscientemente esa misma ortodoxia-fallas de la racionalidad 70 REFLEXIONES Balance de experiencias de articulación productiva maximizadora. Facilitar la convergencia en el tiempo de proyectos complementarios e interdependientes, superar un racionamiento del crédito basado en la sub-valoración de la capacidad de re-pago de pequeñas empresas, o corregir sesgos del proceso de ahorro-inversión debido a tasas de descuento exorbitantes son, respectivamente, ejemplos de roles posibles para las intervenciones articuladoras pero no las agotan. En el caso de las políticas dirigidas a la articulación suele suceder que las fallas de apropiabilidad impongan costos externos a actores relegados (por ejemplo, cuando se descontrolaba la difusión de una epidemia ovina, previo a la instauración la trazabilidad obligatoria). Sin embargo, la solución al problema originario puede consistir en constituir una estructura que opera como un “bien club” (siguiendo con el ejemplo, como cuando se legisla para el interés general y los productores que producen para el mercado interno disfrutan el mayor acceso a mercados externos dinámicos). Más en general, cuando se reconoce que el “bien” producido por las políticas es de acceso limitado a quienes cumplen con ciertos requisitos o pagan una “cuota”, la articulación puede ser el camino a resolver el problema inicial de coordinación o, alternativamente, un atajo para un free riding grupal que intente asimilar el interés general al del grupo beneficiario. 6.2 SOPORTE ESTATAL JUSTIFICADO Y TESTS DE MERCADO En este documento se trabajó bajo la premisa de que existen argumentos fundados para desarrollar políticas industriales proactivas, y que las iniciativas de articulación son una de las herramientas de una política industrial moderna. La idea de la protección a la industria naciente conjura a los espíritus de debates pasados (Hamilton A., 1790); (List F., 1841); Krugman, 1983, 1992)1. En todo caso, argumentos de eficiencia, equidad, y responsabilidad estatal en el manejo de recursos públicos, demandan que los subsidios explícitos e implícitos en la política industrial estén sujetos a rendición de cuentas. Esta debe contemplar la dimensión administrativa (conocer y pautar el manejo de recursos líquidos ), la dimensión política (gobernabilidad alcanzada) y la dimensión técnica (idoneidad de los instrumentos y las metodologías empleadas para el logro de los objetivos propuestos). Una política que aspire a influir sobre la estructura productiva necesariamente requiere realizar su propio proceso de aprendizaje permanente. A pesar de que se menciona que el monitoreo y la evaluación continua son parte también de los programas y sujeto a los acuerdos público-privados, el gobierno tiene escasamente la posibilidad en los hechos de auditar a los “beneficiarios” de subsidios, y realizar sus propias evaluaciones de los impactos (buscados e imprevistos) de las intervenciones (o por carencia de recursos, metodologías, líneas de base sólidas o información de calidad). 1 Hamilton, en 1790, es reconocido como el primero en discutir argumentos de protección a la industria naciente o incipiente; List, 1841, es el referente en el siglo XIX; las referencias contemporáneas se vinculan a la Nueva Teoría del Comercio impulsada notablemente por las contribuciones de Paul Krugman, 1983, 1992, por ejemplo; Ha-Joon Chang, 2002, ha mostrado como el argumento permitió el desarrollo económico de los países del Primer Mundo pero se considera passé cuando los países en desarrollo lo esgrimen. REFLEXIONES 71 La experiencia reciente del país muestra distintos grados de compromiso con la meta de entregas de subsidios “a término”, con contrapartidas, y sujetos a resultados. En efecto, en tanto el PACC se presentó a lo largo de su período de duración como más estrictamente apegado a los objetivos y metas intermedias, volcados a la búsqueda de ganancias de competitividad, los Consejos Sectoriales, por ejemplo, se presentan al sector privado como foros de desarrollo participativo de políticas sin una referencia medible a su eficacia (esto es, tanto la eficacia de las políticas propuestas como la del propio programa de articulación como generador de iniciativa). La diferencia de aproximación se aprecia en la deliberación reseñada más arriba sobre sectores a excluir del PACC, a partir de su desempeño como objeto de las iniciativas asociativas. No resulta evidente que con los recursos humanos y financieros que pueda movilizar, los Consejos Sectoriales sean evaluables, y su acción replicable, con miras a afinar la puntería y concentrar los apoyos en los sectores más promisorios. Esta lógica de discontinuar políticas que se van mostrando poco eficaces debería traducirse en algunos “tests” que objetivaran lo que pudieran ser percepciones de niveles medios y altos de las estructuras estatales. Si se acuerda que el Estado debe usar responsablemente recursos, y velar por la efectividad y la equidad de las políticas, se impone realizar regularmente el experimento mental (o genuino, si las características de la política lo permiten) de enfrentar los desempeños de las firmas protegidas o subsidiadas con comparadoras relevantes, del país y el resto del mundo, y actualizar información de los mercados que permitan tomar decisiones sobre la continuidad del subsidio. Este enfoque procura evitar excesos de la estrategia de sustitución de importaciones que el país ha experimentado, que podrían repetirse si la mecánica de algunos de los programas no incluyera mecanismos específicos para mantenerlos alejados. Los argumentos de protección necesarios para la industria incipiente, y la consideración de puestos de trabajo perdidos o transformados en la marcha hacia economías más competitivas mantienen un atractivo importante en el discurso público y debilitarlos requiere mostrar ejemplos concretos de irracionalidad económica en el nombre de valores aparentemente nobles (Krugman, 1997). Ante la perspectiva de cambios estructurales, la reinserción de trabajadores en nuevas industrias puede plantear efectos que trascienden el cálculo económico y se vinculan con las identidades, vocaciones, cultura. Similares procesos pueden ser desencadenados por la retracción de un programa que sostenía un sector con escaso futuro en el mercado internacional (“test de mercado”). Sin minimizar la importancia de los factores identitarios, valores compartidos y aspiraciones, respetándolos, será necesario: (i) planificar los cambios contemplando medidas compensatorias complementarias, (ii) demostrar la ineficiencia y, si cuadra, la ineficacia del status quo, (iii) vincular los recursos desperdiciados de mantenerse el status quo con las necesidades del propio contingente trabajador a reubicar, y con las necesidades “sociales” a nivel nacional. 72 REFLEXIONES Balance de experiencias de articulación productiva 6.3 LECCIONES APRENDIDAS: DESDE EL DISEÑO A LA IMPLEMENTACIÓN 6.3.1 Las tensiones del diseño Haber identificado una falla de mercado o de las políticas (una norma que no se aplica, un funcionario o una sección que “arrastra los pies” por falta de incentivos, una información que se transmite tarde y distorsionada, etc.) no remueve el obstáculo detectado. Lo que hace más difícil la implementación es que por la naturaleza propia de la etapa de diseño –generalista- el acuerdo marco omite especificaciones cuya visibilización, jerarquización e inclusión en la etapa de implementación exige capacidades técnicas, académicas y de gestión de los equipos responsables de la ejecución que no siempre están disponibles. Las políticas de articulación productiva se concretaron en la economía a través de planes y programas de acciones específicas llevadas adelante por intermedio de funcionarios, profesionales, técnicos, políticos actuando en el marco de un amplio conjunto de organizaciones. Se diseñaron una serie encadenada de actividades y tareas que se entendían suficientes y coherentes para alcanzar los fines propuestos. La construcción de intervenciones en organizaciones sociales complejas - formadas por una multiplicidad de actores con lógicas y culturas diversas- exige profundizar en el análisis de aquellos aspectos de diseño que determinan como se construyen los procesos y las herramientas con las que ha de operarse en el territorio, aspectos escasamente especificados en el diseño de los Programas y que quedan a la fecha, sujetos a la expertisse profesional y técnica de los operadores. Algunos de los obstáculos frecuentes o más significativos visto en las experiencias analizadas son: 1. Carencias en la identificación del mapa social que rodea a la iniciativa y modo de articulación eficaz: Grandes heterogeneidades de tamaño y/o de capacidades entre actores privados que se sustentan en diferencias de intereses, ideología o dinámicas de las instituciones representativas. En ocasiones se traduce en polarización entre “chicos reivindicativos”, “grandes impacientes”. Si bien el corte por tamaño no tiene que ser siempre el más acuciante, y actores “grandes” pueden ejercer liderazgos positivos, la consideración del multinivel y las estrategias de coordinación y relacionamiento con cada uno de ellos no aparece adecuadamente trabajada en las diferentes experiencias. 2. Falta de modelos claros de relacionamiento entre la Inversión Extranjera Directa y las PYMES para su apalancamiento: Las exigencias o requerimientos de los socios comerciales externos pueden crear barreras insalvables para empresas chicas pero también incluso empresas medianas. En los servicios turísticos por ejemplo ciertos estándares de las grandes cadenas internacionales pueden ser más demandantes de lo que algunos proveedores locales pueden proporcionar. La opción de abastecer- REFLEXIONES 73 se en el exterior de ciertos bienes puede generar divisiones internas a la incipiente articulación que incluso trasciendan la situación original. Malos contratos con los inversores extranjeros dan lugar a abusos de posición negociadora. Para que los beneficios se trasladen al sector es necesario un modelo especificado y ordenado de relacionamiento. (Bittencourt et al., 2011), (Tansini, s. f.). 3. Escaso tratamiento al fenómeno del liderazgo: Si bien las experiencias analizadas muestran que la carencia de liderazgos positivos puede constituirse en un obstáculo mayor para el desempeño del clúster, es escasa la preparación previa para administrar el efecto de estos liderazgos en la construcción de las decisiones de los grupos conformados. A pesar de que se ha visto que incluso con vocación positiva, líderes frontalmente opuestos a las estrategias de desarrollo pueden bloquear el avance de la articulación, no se trata de prácticas que hayan motivado desarrollos teóricos que faciliten la comprensión del problema y contribuyan a identificar las acciones que dan mejor gobernabilidad al sistema por parte de quienes deben articularlo. 4. Capacidad estatal específica escasamente desarrollada. En otros pasajes se elabora este punto que suele considerarse poco menos que trivial en la concepción de algunos actores. Se destacan dos aspectos en los que el escaso desarrollo de la capacidad genera nudos de problemas de las políticas: a) la confusión de objetivos o el aprovechamiento oportunista de lo que aparece como una nueva “ventanilla” de apoyo al sector privado serían más fáciles de contrarrestar si el actor público respectivo dispusiera de conocimiento técnico y socio-político profundo del sector; b) los esfuerzos de los equipos más profesionales y calificados pueden verse debilitados por manifestaciones de jerarcas que dejan ver tempranamente una disposición a subsidiar sectores en problema. Como se argumenta más adelante, una política industrial eficaz y eficiente no descarta invertir en la continuidad de sectores en tanto se vuelven competitivos, pero necesita trasmitir que no subsidia sectores que no tienen chance de ser viables en escenarios realistas de mediano plazo. La credibilidad de esa política requiere discreción en el discurso público de los actores políticos, y sin credibilidad los incentivos que tienen los privados se debilitan. 6.3.1.1Negociación en base a una versión simplificada del problema En primer lugar, los programas, las políticas o los proyectos asientan su base sobre supuestos que se naturalizan2 en la narrativa del problema, las estrategias y las acciones a emprender. Solo el análisis del discurso rescata el carácter dialéctico de la realidad simplificada (Morin, 1986). Diseñados en el marco de una tensión permanente, que se va resolviendo en el interjuego de actores intra e interinstitucionales, los programas a ejecutar son el resultado de complejos procesos de negociación, en los que se van perfilando posiciones en un continuo de pares dialógicos3. 2 Naturalizar: fenómeno que lleva a considerar las acciones y creencias dominantes en una sociedad determinada, como naturales, ligadas a la naturaleza humana. Desde esta perspectiva, el discurso dominante en un aquí y ahora construye lo que es normal y lo que es anormal. La desnaturalización implica explicitar lo naturalizado y plantear alternativas de integración de la diversidad. 3 Dialógico: la dialógica es un principio que proviene de la Teoría del Pensamiento Complejo (Morin, Edgar). “Orden y desorden son dos enemigos: uno suprime al otro pero, al mismo tiempo, en ciertos casos, colaboran y producen la complejidad. El principio dialógico nos permite mantener la dualidad en el seno de la unidad. Asocia dos términos a la vez complementarios y antagonistas” (Morin, 1990, pág. 106). 74 REFLEXIONES Balance de experiencias de articulación productiva Como documentos que intervienen en la realidad social, su diseño incluye una interpretación de las acciones que han de provocar resultados: hay una visión del mundo implícita que solo se hace evidente en la reflexión experta. Esa construcción técnica de los organismos internacionales negocia con una posición política de los técnicos locales que también es portadora de una visión de la realidad concreta. El documento resulta una negociación de significados que deben ser satisfactorios para ambas partes: en general, una buena explicitación de deseos genéricos que cada país debe traducir en efectos e impactos alineados con todas las partes intervinientes. Las tensiones que están implicitadas4 en el documento de un Programa son entre otras por ejemplo las de la tabla siguiente. Operativamente, la situación en el diseño puede sintetizarse mediante escalas (e.g., de 5 puntos) entre los valores polares de las dicotomías/tensiones: Cuadro 6.1: Parámetros en tensión en el diseño 4 Implicitar: internalizar una representación compleja en torno a un fenómeno concreto del mundo social como si esta fuera la única alternativa posible. Tiene la función de facilitar las “predicciones” de la conducta social. REFLEXIONES 75 6.3.1.2Lógica del financiamiento La implementación de los programas surge de una transacción entre los objetivos y los recursos disponibles. Tanto operadores de organismos multilaterales como mandos medios del gobierno tienen incentivos para demandar asignaciones de recursos generosas, ya que su desempeño se evalúa en alguna medida a partir de la capacidad de ejecutar programas que se visualicen como efectivos. Con evaluaciones de resultados imperfectas, mayores presupuestos hacen más factible poder mostrar “logros” dado que raramente es factible el cálculo de costo-beneficio o costo-efectividad, y cuando se lo puede estimar no tiene correlato directo con la distribución política o burocrática de reconocimientos. Sin duda parte de los mandos medios y altos de las estructuras funcionales respectivas posiblemente hayan llegado a sus cargos por méritos políticos y/o técnicos relevantes, y creen en la misión de las políticas y programas que llevarán adelante; en el ámbito de las políticas públicas, más recursos son mejores oportunidades de “hacer una diferencia”. Esos incentivos se retroalimentan con una tendencia a la “inflación de objetivos” que se comenta en otros pasajes de este trabajo. Aquí cabe mencionar que dicha tendencia es la contracara de una sobreestimación de las capacidades estatales, institucionales y técnicas disponibles o accesibles. Pero esa no es la única forma en que la inevitable necesidad de planificar y presupuestar, y los métodos habituales que se emplean para ello, condicionan aspectos sustanciales de las estrategias de desarrollo productivo. La lógica del financiamiento condiciona los contenidos. La planificación sobre cómo será la interacción con la población “beneficiaria” se suele realizar anticipando respuestas desde una racionalidad previsible, que permite acotar el rango de comportamientos esperables. Separados en el origen de la dinámica que luego se despliega entre las instituciones administradoras, los técnicos que los ejecutan y los actores que participan, los tiempos y los hitos no contemplan la dinámica política que se moviliza con la articulación productiva. A su vez, las asignaciones (i.e., los montos) finalmente obtenidas condicionan el reparto interno. Siendo el caso que muchas veces la distribución interna de los recursos se resuelve políticamente, la importancia conceptual de las actividades y componentes del Programa puede no acompañarse de una dotación financiera acorde. En palabras de uno de los actores: “Hay tanto para articuladores, tanto para visitas, tanto para viáticos, etc.”, reflejando que en etapas iniciales críticas, hay revisiones de las actividades y resultados a alcanzar que reflejan consideraciones económicas y comportamientos previstos, que podrán ser inadecuados si los supuestos de partida se muestran erróneos. Un extremo de disfuncionalidad vinculada a la lógica del financiamiento está dada por la tensión posible entre preservar una reputación del Programa como consistentemente vigilante ante desvíos del mandato y la metodología (por ejemplo, la selectividad en favor de actividades que demuestren su potencial fortalecedor de la competitividad) y los intereses de financiadores que no reciben elogios por sub-ejecutar fondos asignados. En este tipo de circunstancias, las ganancias de credibilidad obtenidas en períodos largos se pueden perder en breves plazos. 76 REFLEXIONES Balance de experiencias de articulación productiva 6.3.1.3Supuesto de capacidad de gestión Estas tensiones se congelan en un punto del continuo traducidas en unas actividades y no otras, en unos indicadores y no otros. Se trata de proyectos y actividades que serán ejecutados– a lo largo de un gobierno o más - por técnicos que tienen su propio posicionamiento dentro de la escala de tensiones mencionada supra. Se trata de un momento en el diseño en el que además suele suponerse que los técnicos tendrán la capacidad de pasar del plano de la idea al plano de la acción. Se establece “el que”, no “el como”. Se supone que los técnicos contratados serán idóneos para implementar “el como”, interpretando “el que”. Sin embargo, aunque en la etapa del diseño sea muy útil la capacidad para comprender el problema y diseñar la solución (perfil académico), administrarla es una cuestión muy diferente (perfil de management). Una vez aprobadas las propuestas por los organismos internacionales, los técnicos locales se mueven en un espacio acotado en los bordes pero totalmente libre en su interior. Son los grados de libertad que reciben las instituciones para implantar en el contexto, la propuesta. Durante esta fase – de diseño de la implementación - se acotan los grados de libertad en forma progresiva al establecer los objetivos específicos. Se produce una cadencia de planes, programas y proyectos para los que hay parámetros que son un dato (tiempo y recursos por ejemplo) y otros que se van precisando en el proceso de singularización (naturaleza del cambio a concretar). La arista de los efectos y los impactos es la que dará cuenta de la adecuación de las metodologías adoptadas a los propósitos iniciales y a sus progresivas interpretaciones y del impacto que la asignación de recursos ha ocasionado en el diseño. En términos generales, los diseños se construyeron considerando un genérico de entorno. La implantación de los proyectos sin embargo, se ejecuta en territorios con especificidades que pueden determinar en última instancia el éxito o el fracaso REFLEXIONES 77 de la iniciativa. Como se afirma habitualmente, el mapa no es el territorio y la no consideración del entorno sociopolítico que rodea la iniciativa limita a una ecuación determinística el complejo fenómeno de la articulación de grupos y personas en un contexto socio-histórico dado. 6.3.2 La Implantación: El Rol de los Factores Culturales 6.3.2.1Valoración positiva de la Asociatividad Las redes sujetas a análisis se insertan en un entramado social e institucional cuyo grado de desarrollo tiene una incidencia significativa sobre su potencial competitivo. La cultura, los valores, las costumbres que se han internalizado tienen un rol determinante en las interacciones sociales que se dan entre miembros de diferentes instituciones generando un flujo de intercambios en los cuales hay ciertas premisas compartidas que no es necesario explicitar a la hora de interactuar porque están sobrentendidas (Dini et al., 2006). Define Castoriadis “Toda sociedad es una construcción, una constitución, creación de un mundo. Su propia identidad no es otra cosa que ese sistema de interpretación, ese mundo que ella crea” ( 2005, p. 69). Lo que mantiene unida a una sociedad en determinado momento del tiempo es el articulado de las instituciones5 hegemónicas que, ya sea a través de la coerción, la adhesión, el consenso, la legitimidad o la creencia, se hacen cargo de la formación del individuo en esa sociedad. Se trata de una urdimbre, de una trama de significaciones que orientan las decisiones de quienes la conforman. Objetivan un cerco de organización, de información y de conocimiento que contribuye a la atribución de valor a las tensiones que emergen en el diseño del Programa. Los grupos, en el vínculo, en la experiencia concreta, aprenden a trabajar colectivamente re-significando sus propias representaciones simbólicas (pre-conceptos) sobre el quehacer con otros. Es un aprendizaje situado que redimensiona las experiencias anteriores. Si la experiencia resulta atractiva, existe disposición para confrontar esas definiciones y modificarlas. La cultura y la necesidad interactúan en la co-creación de las reglas de acción conjunta, los mecanismos de toma de decisiones y de resolución de conflictos y co-determinan la calidad de lo alcanzado. 5 Castoriadis refiere a las instituciones en su sentido más amplio y dice de ellas “normas, valores, lenguaje, herramientas, procedimientos y métodos de hacer frente a las cosas y de hacer cosas, y desde luego, el individuo mismo, tanto en general como en el tipo y la forma particulares que le da la sociedad considerada. 78 REFLEXIONES Balance de experiencias de articulación productiva La sociedad se hace cargo de la formación del individuo y estructura una trama de significados que orienta y da sentido a las decisiones. No es lo mismo, por ejemplo, el concepto de comunidad que maneja la sociedad francesa, la mexicana, la japonesa o la uruguaya. En Uruguay existe una valoración positiva de la asociatividad aunque la misma reconoce diferentes niveles de desarrollo si se trata de Montevideo o del resto del país. Tres aproximaciones se emplean: el número de cooperativistas en relación a la población (estudios disponibles señalan que 1 de cada 4 uruguayos es cooperativista)(INE, 2010), (Bertullo, Isola, Castro, & Silveira, 2004); la percepción de los empresarios en relación a la utilidad de estar asociado a alguna cámara o asociación empresarial. Según la Encuesta Nacional de MIPYMES (MIEM, 2012) un 70% opina que estar asociado es útil o muy útil, opinión que no varía según rama de actividad ni tamaño de la organización y por último una tasa de sindicalización del país próxima al 30%(OIT, 2014). Sin embargo, se trata de una lógica asociativa de pares y no de cadena de valor. Se trata de gente homogénea dentro de su heterogeneidad pero no de una diversidad de ecosistema. Si el lente se aproxima a la participación efectiva y por región, esta a través de cooperativas es baja para una buena parte del país y la participación de los empresarios en asociaciones y Cámaras en promedio, también es baja (comparada con el guarismo que alcanza para las empresas medianas, donde el 49% de los empresarios pertenece a alguna asociación). REFLEXIONES 79 Tabla 6.1: Aproximación a la Asociatividad % cooperativas Miembro Asoc. o Cámara Afiliados Sindicato Montevideo 52% 25% 18% San José, Colonia, Soriano y Río Negro 11% 24% 13% Canelones 9% 15% 14% Paysandú y Salto 8% 16% 12% Durazno, Flores y Florida 5% 18% 10% Artigas, Rivera y Tacuarembó 5% 19% 10% Cerro Largo, Treinta y Tres y Lavalleja 5% 22% 7% Maldonado y Rocha 4% 21% 12% 22% 14% Región Total Elaboración propia en base a Encuesta Nacional de MIPYMES, Ministerio de Industria, Energía y Minería - Dirección Nacional de Artesanías, Pequeñas y Medianas Empresas, 2012; Censo Nacional de Cooperativas, Instituo Nacional de Estadística, 2010 e información aportada para la investigación por el Instituto Cuesta Duarte. Entonces, si bien la valoración de la asociatividad es positiva, la experiencia en el desarrollo de cooperación en la heterogeneidad de intereses (organismos públicos, trabajadores, empresarios) no registra experiencias de la extensión y el número de las existentes entre lógicas de pares. La articulación como forma de hacer no está instalada mayormente en la sociedad. Para poder ser aprendida debe acompañarse el proceso con un esfuerzo intencional de transformación cultural. 6.3.2.2Rivalidad empresarial Académicamente, la lógica del modelo explicativo de clústers dinámicos es una fuerte rivalidad entre las empresas con intensa cooperación en ámbitos de tecnología, investigación y desarrollo entre otros. “A medida que el modelo de clúster del Profesor Porter comenzó a ser “adoptado” por los responsables de tomar decisiones regulatorias y políticas y funcionarios públicos alrededor del mundo, cambió de ser un enfoque de competencia a uno de cooperación. También cambió de un modelo que trataba de entender cómo las fuerzas del mercado condujeron hacia los clústers, a un modelo de planificación y construcción de clústers”(Sölvell, 2009, p. 19). Las diferentes experiencias analizadas muestran distintos grados de rivalidad empresarial al momento del diagnóstico confirmando que la productividad y la calidad de las empresas es más alta en aquellos sectores donde el entorno de negocios es más exigente. De esta forma se identifican sectores apoyados con realidades muy dispares: de acuerdo a los datos aportados al momento del diagnóstico el sector de Logística y Transporte contaba con 26 armadores; 80 REFLEXIONES Balance de experiencias de articulación productiva entre 56 y 98 agencias marítimas; 164 operadores portuarios y conexos, más de 10 empresas dedicadas al depósito, almacenaje y conservación de la mercadería, 8 empresas de carga aérea, 9 de servicios courier, 350 despachantes de aduana y 46 agentes de carga, 2231 empresas de transporte, 20 empresas que prestan servicios relacionados al sector aéreo, 52 empresas que brindan servicios conexos al transporte marítimo, entre otras (PACPYMES, 2006). El sector Naval mientras tanto tenía una empresa de alcance internacional, 11 Pymes y aproximadamente 39 empresas proveedoras; el sector Apícola con 4900 propietarios de colmenas en el país (2005) (alta rivalidad en la producción) tiene solo 9 compradores que concentran el 92% del volumen comprado (baja rivalidad en la distribución). Esta disparidad da cuenta de las diferencias notorias de masa crítica de empresas con capacidad económica y de gestión como para aportar a la construcción de espacios de articulación productiva. (Ver Anexo II). 6.3.2.3Capital social Según Östrom (1995), el capital físico está constituido por los arreglos conformados para la disposición de los recursos materiales en pro de mejorar los flujos de ingresos futuros. El capital social en tanto, está constituido por los arreglos concretados por las personas para mejorar esos mismos flujos. En tanto uno tiene una base física, el otro considera los conocimientos y habilidades de las personas para brindar soluciones a los problemas. De esta manera, el capital social está conformado por los esfuerzos de un colectivo que invierte tiempo y energía para concretar objetivos que se perciben beneficiosos para todos en general y no alcanzables por cada uno en particular. La construcción del capital social que requiere este tipo de iniciativas exige algunas consideraciones: a diferencia del constructo Gremio, la noción de clúster o conglomerado en Uruguay, es una construcción teórica reciente emergente de la doctrina económica, no de las necesidades sociales. Como tal, exige un proceso de enseñanza-aprendizaje contextualizado. Como constructo social, su incorporación en la vida cotidiana, requiere de nuevos aprendizajes individuales. Implica tener el conocimiento sobre la acción colectiva (saber qué), haber participado de experiencias de construcción colectiva en forma reciente (saber cómo) y ser capaces de poner en juego todos esos saberes en un quehacer grupal en un contexto de intereses contrapuestos y heterogéneos (trabajo colaborativo). Consistente con la literatura vigente en el tema, (e.g. Wilson et al., 2013), las experiencias analizadas cumplieron al momento del diagnóstico con una buena identificación de los involucrados y las problemáticas que aquejaban a sus sectores. La realización de estas instancias que fueron bien recibidas por los participantes, facilitó la identificación de la dirección por la que debía transitar la acción conjunta y ha sido destacado como un elemento positivo en los informes de evaluación para este proceso (Rius & Isabella, 2014). El acuerdo bajo un proyecto de articulación productivo concreto, el establecimiento de metas conjuntas y la visión de que era posible articular las actividades a realizar incidió positivamente en los empresarios participantes. Éstos logran ver en la visión promovida beneficios económicos realizables (monetarios o no) para su organización de corto plazo. Se logra transmitir que cada uno va a estar el tiempo necesario como para cosechar beneficios de su actuar en forma colectiva. REFLEXIONES 81 Por otro lado, las distintas experiencias asociativas consideradas, tienen diferentes grados de heterogeneidad a articular y esa labor se estructuró en forma diferente según se tratará de un Programa u otro. El andamiaje6 de apoyo para los distintos proyectos tuvo y tiene altos y bajos. El diseño institucional para la implantación se montó a partir de equipos centralmente coordinados donde cada articulador de un conglomerado tenía y eventualmente aún tiene responsabilidad en la construcción de confianza y la organización de la acción conjunta. El articulador fue y es la cara visible para los empresarios de un Programa que rara vez comprenden en todos sus términos. Diversas limitaciones han actuado condicionando la efectividad de su labor: a) escasa o nula preparación previa en el fenómeno de la articulación productiva de los facilitadores elegidos. La formación transcurrió en paralelo a la experiencia; b) ausencia de espacios formativos: esta ausencia de formación motivó a los organismos a generar dispositivos formales e informales para trabajar sobre las lecciones aprendidas y la formación técnica de sus equipos; c) el desconocimiento de los sectores y por ende de las personas que los integraban, aspecto que por ejemplo en el interior del país genera un gap que lleva un tiempo importante superar; d) un respaldo institucional de las asociaciones comerciales, empresariales o de fomento del sector débil, sujeto a los vaivenes del proceso o inexistente; e) estructuras de funciones de apoyo compartidas y atendiendo con pocos recursos y personas una variedad importante de proyectos; f) multitarea (comunicación, articulación, negociación, sensibilización en el sitio del empresario); g) multiconglomerado; h) bajos salarios. La facilitación se realizó con personal del gobierno –con distintas modalidades contractuales- que por tanto respondían a lógicas diferentes a las vigentes en el mundo empresarial, con objetivos y tiempos pautados por los ritmos de los Programas que se estaban cumpliendo y las dinámicas que estos imponen. En los conglomerados incipientes, la continuidad en la tarea de articulación se proyecta en el funcionario de gobierno y no es internalizada por los grupos en tanto no cuentan con una estructura legitimada de acción conjunta. Cuando dicha estructura se conforma –por ejemplo el caso de Sector Naval y la ACLIN- sigue requiriendo el apoyo gubernamental para su funcionamiento en tanto los empresarios no tienen hábitos aprendidos de articulación productiva: planificación de largo plazo, gerenciamiento de proyectos, comunicación, seguimiento. En este sentido la experiencia de los actores en ámbitos de acción colectiva facilita la consolidación de los espacios en tanto aportan liderazgo, credibilidad, experiencia de gestión, redes de relacionamiento con otras organizaciones del sector. La literatura en el tema afirma que a medida que el grupo se va consolidando como tal, el rol del facilitador se hace menos necesario y los privados asumen el liderazgo. En un importante número de las experiencias analizadas ello no ocurrió y sigue siendo necesaria la presencia del facilitador para la tarea convocar, motivar, generar espacios legítimos de intercambio. Con distinto grado de eficacia, las asociaciones han procurado asumir el liderazgo en su propio sector, sin embargo se trata de espacios de alta exposición a la comunidad que demandan tiempo y que requiere de habilidades directivas y de comunicación que no nece6 “La categoría andamiaje se inscribe en la teoría socio histórica y consiste en una estructura de sostenimiento de las prácticas de aprendizaje que permite que el aprendiz se involucre en actividades y tareas que están por encima de sus capacidades y competencias individuales, pero en las que podrá desempeñarse gracias al soporte o andamiaje del maestro o sujeto más experto” (Mateos, 2004, p. 2 citando a Bruner, 1998, 1997; Vigotsky:1993) 82 REFLEXIONES Balance de experiencias de articulación productiva sariamente presentan los empresarios. Se forma a los técnicos pero no a los participantes y para la construcción de relaciones ambos necesitan comprender el fenómeno de la interacción grupal y las claves de la facilitación. Para los distintos sectores analizados, el capital social existente es incipiente y en algunos casos, como por ejemplo en el sector Naval o Apícola, en proceso de debilitamiento. La acción colectiva en la que hay acumulación de experiencia es esencialmente gremial (cámaras, asociaciones, centros comerciales), esto es, segmentada en base a una cierta homogeneidad intragrupo. Dentro de un mismo sector operan con lógicas distintas y en algunos casos opuestas, agremiaciones, asociaciones, sindicatos, organizaciones con historias de éxitos y confrontaciones diferentes. Las diferentes realidades exigen soluciones a medida y la formación de líderes o facilitadores sociales. 6.3.2.4Capital de planificación y gestión a nivel micro Es la capacidad de los empresarios para generar procesos de reflexión y aprendizaje lo que permite adecuar a la organización a un entorno más competitivo (Etkin, 2005), (Senge, 2010). La competitividad exige que la organización sea capaz de identificar los cambios a realizar para adecuar su oferta a una demanda que se torna más sofisticada en el proceso de crecimiento; debe tener y ser capaz de gestionarse y obtener los recursos financieros, de activos fijos y de capital intelectual para efectuar la transformación (Gracia, M., 2008). Aceptada la visión del Clúster/Conglomerado, elegida la estrategia y las acciones a realizar en forma conjunta, el Programa supone que los individuos pueden trasladar a su organización el significado de las modificaciones que tienen que hacer para cumplir con lo acordado. Las transformaciones son en general liderados por los directivos quienes pueden o no tener las competencias necesarias para llevar adelante dichos procesos en forma exitosa. (Porter, 1993), (Shrivastava, 1983). Los resultados de la Encuesta Nacional de MIPYMES (2012) dan cuenta del escaso valor de los sistemas de gestión integrales, de la escasa aplicación de la tecnología a la medición de los procesos y de la baja percepción de necesidad de servicios de desarrollo empresarial entre otros. Una buena parte de las empresas a nivel mundial –públicas, privadas y de la sociedad civilestán construidas a partir de un conjunto de principios de gestión relativamente universales. Estos incluyen prácticas para la Dirección de Operaciones, para la Planificación y determinación de objetivos, su seguimiento y la gestión de los equipos que han de cumplir las metas. La planificación estratégica, el presupuesto anual o el aseguramiento de la calidad son ejemplos de ello. Esta forma de operar de las empresas le confiere un marco de racionalidad económica que se supone presente cuando se diseñan las herramientas de intervención. Está naturalizado, está implicitado para quien elabora la política, que el proceso de toma de decisiones de los privados va a estar orientado por estas prácticas cuando la realidad está dando cuenta de que ello no ocurre y que la capacidad de planificación y de gestión de las empresas uruguayas es baja. REFLEXIONES 83 Entonces la reflexividad y el aprendizaje en la dirección de las PYMES debe trabajarse como un objetivo de aprendizaje en sí mismo de modo de que no queden por el camino empresas/ empresarios que teniendo el know how tienen falta de expertisse para hacer eficiente su proceso de producción en las nuevas condiciones de trabajo. 6.3.2.5Espíritu empresarial e innovación Lo que hace competitivo a un sector son las acciones empresariales –individuales o colectivas- innovadoras en materia de estrategias y modelos de negocios (Sölvell, 2009). La innovación –comercial, productiva o de gestión- empuja a las organizaciones individuales y a su red social a nuevos estándares cada vez más competitivos. La innovación requiere de aprendizaje tipo II7, esto es, exige que los individuos y grupos sean capaces de sintetizar las condiciones de reproducción del sistema del que forman parte, analizar dichas condiciones y proponer alternativas de transformación. Según el Global Innovation Index (2014), Uruguay ocupa el lugar 72 en 143 países evaluados, muy próximo a las naciones en los que la innovación es baja en relación al producto bruto interno per cápita de sus habitantes. El entorno de negocios es de baja complejidad tanto en sus mecanismos de financiamiento cuanto en el acceso a recursos, sean estos tecnológicos, financieros o de personal altamente calificado. Consistente con estos resultados, el informe del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe en relación a los emprendedores y la innovación es concluyente en señalar que para estos países son muchos los emprendedores pero poca la innovación (Banco Mundial, 2014). La Encuesta Nacional de MIPYMES (2012) confirma esos resultados para las MIPYMES del país en tanto arroja que ”menos de la mitad de los empresarios (el 46%) declaran que han desarrollado cambios con el fin de mejorar el desempeño de su empresa”. El mayor rezago lo tienen las empresas comerciales y del interior del país. Quienes han cambiado, lo han hecho principalmente en el producto y en el modelo organizativo (62%). En tercer lugar con un 20% aparecen las modificaciones al proceso productivo. En suma, se han revisado los factores culturales que inciden sobre los resultados alcanzados en los distintos esfuerzos de articulación. Si bien la asociatividad en el país tiene una valoración positiva, la participación efectiva de los empresarios en los ámbitos convocados está asociada –entre otras- al tamaño de su empresa, al capital social generado en la red de la que forma parte y a la posibilidad de capitalizar los beneficios que se van generando 7 Los distintos tipos de cambio -conservativo, innovativo o radical- demandan a todos los involucrados capacidades de aprendizaje diferente. Los cambios conservativos dice Schvarstein “implican para sus partícipes un aprendizaje I, porque requieren el desarrollo de nuevos conocimientos y habilidades, pero siempre dentro de un conjunto de alternativas existentes”; los cambios innovativos, demandan un aprendizaje II, lo cual significa adquirir la capacidad de modificar el conjunto de alternativas existentes, generando otras nuevas. Los cambios destructivos o radicales implican aprendizajes III, porque exigen “un cambio correctivo en el sistema de conjuntos de alternativas entre las que se hace una elección” ( Schvarstein citando a Bateson, 2004, p. 7). 84 REFLEXIONES Balance de experiencias de articulación productiva como colectivo. A nivel micro, el destino de lo que puede aprender la organización está determinado por el modelo de aprendizaje del empresari@. (Shrivastava, 1983). Lo que se haga por cambiar su sistema de percepciones o el modo en que organiza la información para la toma de decisiones incidirá directamente en su emprendimiento. En el caso de las pequeñas y medianas empresas, el proceso de aprender y compartir conocimiento está determinado por los modelos de aprendizaje de quienes las lideran sean estos, dueños, directores ejecutivos o gerentes. La innovación, la planificación, la capacidad de gestión y dirección están fuertemente asociadas a la experiencia, el nivel educativo y las redes de trabajo que han conformado estos núcleos de liderazgo. 6.3.3 Monitoreo y Evaluación Ambos procesos tienen oportunidades de mejora significativos. Cada uno de los Programas o Instituciones mencionadas en este trabajo cuenta con la obligación de monitorear las acciones realizadas. Los préstamos se dan contra resultados comprometidos. Sin embargo, tal y como se señala en el caso del Programa de Microfinanzas, son escasas las instituciones beneficiarias que tienen mecanismos sistematizados de monitoreo de los beneficiados. Cada programa entabla sus propios sistemas, ricos y complejos en más de un caso, que dependen de los técnicos que intervienen y que se diseñan a los efectos de la Matriz de Marco Lógico o del informe anual o quinquenal. La existencia de un espacio institucional único que efectúe un monitoreo de alto nivel del conjunto de políticas y programas, que tenga bajo su responsabilidad la identificación de los emprendedores, de las empresas, de los programas que participan, de las capacitaciones que reciben, de los beneficios a los que acceden: promoción de inversiones, financiamiento de activos, líneas de crédito, podría levantar esta restricción y mejorar las evaluaciones de efecto e impacto. A la fecha cada programa es capaz de cuantificar que capacitaciones dio y cuantos emprendedores asistieron a tal o cual Misión Comercial, sin embargo no es posible cuantificar globalmente cuanto se ha invertido en una iniciativa o que impactos significativos ha tenido socialmente (empleo generado, innovación). REFLEXIONES 85 6.4 CAPACIDADES PÚBLICAS PARA PROMOVER LA ARTICULACIÓN Es a través de distintas instancias de participación ampliada que se va dando contenido a los programas y acciones que en el principio de la política solo tienen unos objetivos, plazos, recursos y duración estimada. Así diseñadas e implementadas, estas dinámicas han permitido la planificación de acciones más ajustadas a las necesidades micro de los destinatarios. Lo necesario se construye en actividades de diagnóstico conjunto y consensuado de los actores participantes del sector convocado. Las herramientas empleadas incluyen los diagnósticos participativos, las instancias colectivas de determinación de Misión, Visión y lineamientos estratégicos con sus respectivos objetivos e indicadores. Son actividades diseñadas para la construcción de sentido del proyecto de articulación productiva, imprimen la urgencia a la acción común. Además, con el propósito de desarrollar competencias para la acción colectiva, se instala un mediador durante el proceso de implementación, se promueven redes empresariales horizontales y verticales y el apoyo individual a empresarios. Las metodologías de mayor uso procuran trabajar en forma simultánea ambos procesos: el vinculado al productivo y al de generación de capacidades. A continuación se presentan de forma no taxativa, las capacidades que, desarrolladas y sostenidas a nivel público, contribuyen a la mejor performance de los esfuerzos de articulación productiva. 6.4.1 Capacidad para diseñar modelos de interacción que incorporen el aprendizaje como una variable Los procesos de articulación productiva involucran aprendizajes tipo II y III en tanto la creación de las reglas necesarias para el hacer en conjunto implica un rediseño de las dimensiones habitualmente consideradas. Para cada tipo de cambio –innovativo o radical- se han de diseñar dispositivos diferentes que faciliten la adquisición de las nuevas competencias que la situación exige (articulación en la heterogeneidad, negociación, aprendizaje, innovación, manejo de información, tecnologías de la información, entre otras). Es el ejercicio continuado de reflexión y práctica con acompañamiento experto el que involucra al empresario en actividades y tareas que están por momentos por encima de sus capacidades motivándolo a avanzar (Brunner, 1988, 1997; Vigotskty, 1993). Se trata de un aprendizaje situado en su contexto, articulado con sus necesidades del aquí y ahora, en el marco de una experiencia con otros, contenida y desafiante. Desde lo institucional, los supuestos sobre el comportamiento de los distintos agentes y las estrategias que emplearán en situaciones de cooperación productiva, deberían incidir en el diseño de apoyos con vistas a atender y sostener el proceso de aprendizaje de los actores. El nivel de educación formal e informal que porta cada empresario incide sobre su capacidad para aprovechar los espacios de intercambio que se generan. Los procesos de articulación 86 REFLEXIONES Balance de experiencias de articulación productiva productiva tienen el potencial de acelerar los aprendizajes. El organismo debe tener la posibilidad de identificar y concretar trayectorias diferenciadas e ir articulando el proceso de conformación del conglomerado con el proceso de aprendizaje de los empresarios. Las metodologías y los recursos a asignar están en función directa con los resultados que se pretenden alcanzar: montajes participativos sin acompañamiento individual acorde a las necesidades del empresariado que se atiende aunado a una baja dedicación del factor humano no estructura experiencias exitosas. 6.4.2 Capacidad para generar una verdadera visión compartida Las Metodologías de cambio destacan la importancia de definir el Marco Existencial del proyecto: la Misión, la Visión, los valores compartidos (Drucker, 2001), (Kotter, 1997), (Duck, 2001). Ese marco circunscribe los escenarios posibles y facilita la identificación de objetivos de corto y largo plazo. Se hace énfasis en la importancia de la dirección del proceso y en el empleo de una adecuada comunicación para alinear a los colaboradores. Ahora bien, reestructurar el campo de posibilidades implica reestructurar lo que se conoce sobre lo que se ha hecho hasta ese momento. Esto es, si el empresario concurre al espacio de trabajo colectivo visualizándose en forma exitosa en su actuación individual (el solo contra las fuerzas de la competencia y el mercado), si durante toda su trayectoria vital ha enfrentado las barreras de entrada con estrategias de mayor o menor éxito logrando sobrevivir (si está convocado, está vivo), ampliar su campo de posibilidades es integrar a esta imagen que tiene de sí mismo y su contexto a otro conjunto de actores cuyas estrategias y dinámicas de decisión desconoce. Lo que él cree Lo que le quieren hacer creer Lograr un nivel de abstracción mayor en el que cada empresario logra concebir el espacio de articulación productiva como tal, ya es un cambio en la estructura de lo que conoce. Además de “ver” su empresa en su localización se le convoca a “ver” no solamente a la competencia, sino al sector, a las instituciones relacionadas. El proceso de internalizar es un proceso psicológico superior. El individuo no copia la realidad de afuera hacia dentro sino que como producto de una serie prolongada de interacciones sociales, reconstruye el exterior en su interior (Vigostsky, 1978), (Pichon Rivière, 1970). Luego, se pretende que colabore a construir una visión compartida como si ello fuera bueno en sí mismo. Se construye una visión en pocos meses a partir de metodologías que separan –o no- el diagnóstico de la intervención. REFLEXIONES 87 Lo que finalmente se consagra es una visión que porta una valencia positiva proyectada en la acción conjunta que a priori no da cuenta de todo lo que debe transcurrir en los juegos de múltiples jugadores para verificar beneficios superiores que el juego individual. Así concebida, la visión compartida oculta desde la génesis: a. que existen diferentes niveles de aprendizaje del nuevo mapa, b. que la valoración positiva de la acción conjunta se ha logrado en muchos casos como efecto de un montaje psicológico (alterando motivaciones, contribuyendo a crear una atmósfera de seguridad en el contexto grupal) que puede romperse rápidamente, c. que en los grupos las aspiraciones individuales y los compromisos asociados no han sido necesariamente reveladas porque los procesos de construcción de confianza (capital social) requieren de múltiples interacciones en un tiempo y espacio objetivo y subjetivo, d. que no siempre los sentados a la mesa son los verdaderos jugadores. En más de una oportunidad, estos son representados por Gerentes, Asesores y Técnicos cuyas lógicas para la toma de decisiones suele emparentarse más con la de técnicos y profesionales a cargo de la facilitación que con la lógica de emprendedores y empresarios, e. que las metodologías ya incluyen en su redacción los lineamientos que deberían trabajarse y ello si bien en apariencia, facilita el ordenamiento de las temáticas en categorías comunes para todas las iniciativas de clusterización, afecta el grado de apropiación de los participantes que no siempre alcanzan a comprender los términos empleados. La construcción de un marco existencial compartido debe considerar el continuo de diversidad empresarial que efectivamente participa e ir actualizándose en la medida que el Conglomerado da cuenta de dicha necesidad. Es la acción continua y de largo plazo lo que facilitará la creación de un entorno de seguridad psicológica que permita la apropiación del conocimiento que requiere esta nueva perspectiva de articulación productiva hasta que el participante sea capaz de visualizarse en el proyecto. 6.4.3 Capacidad técnica y de gestión Así descompuesto el proceso de construcción de marco existencial colectivo, quedan formuladas las cuestiones elementales que los equipos interdisciplinarios de las instituciones públicas deben resolver: 1. Si la heterogeneidad empresarial vigente permite componer una Misión y una Visión única o si es necesario organizar diferentes instrumentos que, funcionando paralelamente y por momentos interactuando, generen una diversidad de empresarios capaces de ir construyendo la visión de sector y el sentido de la acción conjunta. El caso del Sector Forestal Maderero de la región Noreste es un caso interesante en este sentido. Con un capital social circunscripto a un núcleo importante de empre- 88 REFLEXIONES Balance de experiencias de articulación productiva sarios y técnicos, el sector impulsó la creación de un Conglomerado. Sin embargo, al momento de comprometer recursos en forma colectiva para su funcionamiento ello no ha sido posible. Esta situación difiere de otros proyectos en los que el mismo colectivo de empresarios participa y para los cuales los privados si aportan recursos y administran sin la participación financiera o técnica del sector público (Sistema de prevención de incendios forestales, hormigas). La articulación sobre bases concretas, con beneficios de corto y largo plazo visibles han facilitado la construcción de un entramado empresarial, público y de la sociedad civil de alcance nacional. Entonces, ¿porque no está siendo posible avanzar en la concreción del Conglomerado Forestal?. Algunos elementos de la respuesta es posible encontrarlos en los desafíos que este espacio debería co-pensar, diseñar, enfrentar y cofinanciar: a. Investigación y Desarrollo aplicado al sector. b. Desarrollo de otros eslabones de la cadena (por ejemplo a través de la atracción de inversiones al sector). c. Capacitación. d. Infraestructura. El tiempo necesario para pensar, acordar, diseñar y trabajar con el sector público en un Centro de Investigación y Desarrollo para el sector, ¿cuánto tiempo podría llevar? Ir a Centros de Referencia, traer investigadores al país, trabajar con arquitectos del Estado (por cuestión de costos y escala) para ver diferentes opciones. Aunque la inversión fuera un 100% estatal, el beneficio es tan de largo plazo (2 años para diseñar, 2 o 3 años para montar un Centro, 10 años para desarrollar alguna solución de impacto económico para el sector) que difícilmente el Estado hallará empresarios interesados en asistir a reuniones para ello. Es inimaginable el flujo de rentas asociado a los posibles productos del proceso, por lo que es menos cuantificable aún la tasa de retorno implícita. Cualquiera de los desarrollos listados podría favorecer en el largo plazo el desarrollo del sector y el territorio. Sin embargo no mejoran significativamente el flujo de corto plazo. El capital no abriga ilusiones de trascendencia, exige rentabilidad en el aquí y ahora. Aquellas medidas que impactan en el flujo de corto plazo pueden ser coordinadas por el sector privado con apoyos mínimos, las de largo plazo deben ser atendidas de otro modo y el desarrollo no puede descansarse en la iniciativa de los privados porque puede ocurrir o no ocurrir. Los ejemplos de este tipo se encuentran en prácticamente todas las iniciativas de articulación productiva. Es la capacidad de los técnicos que diseñan las políticas públicas eligiendo los instrumentos adecuados para cada caso los que determinan la calidad de las intervenciones del Estado en el entramado industrial. Es importante armar equipos de trabajo donde haya componentes académicos y componentes de gestión. La teoría y la práctica articulando en forma continua permiten contextuar las herramientas de política pública ajustándolas a las necesidades concretas de cada sector. REFLEXIONES 89 6.4.4 Capacidad de planificación y acción institucional coordinada En relación a la capacidad de gobernar el Programa, las diferencias de estilo de gobierno marcaron las improntas del relacionamiento interinstitucional, facilitando o generando fricciones según el posicionamiento político alcanzado por quien lidera la entidad estatal en la que el Programa se inserta. La ambigua definición de roles institucionales no facilitó la coordinación de esfuerzos, por el contrario, los obstaculizó. Debería estar claro quién es responsable de la Visión, quien de la estrategia, quien del diseño, quien ejecuta y quien controla. OPP? MIEM? Agencias? De cómo se articule la gobernanza del proceso dependerá buena parte de sus resultados. Si reconocemos que esas lógicas limitan la capacidad del Estado de ejecutar políticas y operar programas, podemos hablar de un conjunto de factores condicionantes vinculados a la lógica política de la capacidad estatal. Otros de los aspectos operativos en los que la política se cruza con la búsqueda de eficacia con capacidades limitadas se comentan brevemente: 1. En tanto el gobierno de estos programas se hace desde Montevideo, la lógica del técnico viajero no facilita el desarrollo de capacidades locales. Los técnicos locales tienen escasa o nula participación en la gestión de los Programas por lo que su precariedad es mayor. 2. La coordinación interinstitucional es un emergente del proceso creada a partir de las iniciativas de quienes, encontrándose en el territorio, encuentran necesario no duplicar esfuerzos o malgastar recursos. La fragilidad financiera de la institucionalidad localizada en el territorio no facilita el desarrollo de estructuras que maximicen la presencia de técnicos y Programas en cada región. A mandos medios y altos a cargo de estos programas les puede resultar aparente la debilidad técnica y la motivación y compromisos faltantes en sectores importantes del Estado. Ante eso, la cooperación con organismos multilaterales o bilaterales puede cumplir la función de flexibilizar el acceso a recursos humanos mejor preparados y dispuestos. Sin embargo, esas estrategias difícilmente generen acumulaciones que permitan proyectar estrategias hacia el futuro, apoyadas en un aparato estatal inteligente y dúctil. Estos factores se perciben con relativa facilidad cuando se examinan las adscripciones y financiamiento de los programas, y las soluciones adoptadas mayoritariamente se vuelcan a construir estructuras ad hoc y de carácter temporario. 90 REFLEXIONES Balance de experiencias de articulación productiva 6.5 LOGROS Y LIMITACIONES, FACTORES QUE LOS EXPLICAN El nivel de entendimiento y conocimiento de los empresarios sobre los beneficios de participar en iniciativas de articulación productiva –como ocurre en otros países de AL, es aún muy limitado (CEPAL, 2010). Con excepciones, los empresarios tienen una baja percepción de la vinculación entre la mejora de su competitividad y los esfuerzos de participar en ámbitos de articulación productiva. En su situación, les va mejor cuántas más transacciones realizan y no necesariamente cuánto más participan en ámbitos en los que por momentos se disuelve el tratamiento de problemas concretos. Este punto es central en la discusión y en la evaluación de las políticas y los instrumentos. En tanto producto de una dinámica asignación y adjudicación de roles entre el Estado y los empresarios, el resultado final está afectado por la construcción de percepciones que acontece en el interjuego del proceso de articulación. Luego, es necesario aclarar que las diversas iniciativas que se pueden agrupar bajo el nombre genérico de articulación productiva, no son simples ni fáciles de implementar y deben ser diseñadas con una perspectiva de mediano y largo plazo, porque requieren no solo de recursos económicos y humanos, sino también de un proceso sostenido de construcción institucional y de articulación entre diferentes agentes. Para que este proceso sea sólido, es preciso desarrollar capacidades para imaginar, diseñar e implementar proyectos y programas que sean específicos a cada realidad productiva, que se adapten a la demanda y a las características de los territorios y que respondan a la naturaleza de la política del país y la comunidad en la que se insertan. REFLEXIONES 91 CAPÍTULO VII: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 7.1 CONCLUSIONES Aprendizajes: Sector privado A un nivel micro y de pequeñas empresas, el aprendizaje organizacional sigue el modelo de aprendizaje del empresario. Lo que éste pueda absorber del proceso, será internalizado en la organización. Las acciones que se emprenden con el fin de lograr cambios profundos en hábitos de gestión arraigados, tienen un doble impacto, en primer lugar en el sujeto y en segundo término, en la organización. Como todo aprendizaje, para que transcurra, los dispositivos deben ser pensados para la población objetivo y sus necesidades reales. Las metodologías deben ajustarse hasta asegurar niveles altos de incorporación a la tarea. Luego, los empresarios que pueden ver resultados de sus acciones a nivel Meso –o porque su opinión se ha integrado al diagnóstico, o sus sugerencias se han tomado para planificar acciones de distinta índole- muestran incentivos para realizar esfuerzos de participación y se muestran satisfechos con las iniciativas de articulación realizadas. A nivel mediano, los empresarios muestran una mayor predisposición a la articulación privado-privado, privado-público y, en tanto se consolidan logros concretos, su participación tiende a motivar a los más pequeños y a dar continuidad al proceso. Son el público objetivo por excelencia de las políticas industriales en tanto han demostrado el valor de su producto o servicio en el marcado, tienen pretensiones de crecimiento y muestran aprendizajes en la planificación y la gestión. Esta minoría es clave para los programas: valoran la asociatividad, demuestran niveles de resiliencia que permite cierta tolerancia a los vaivenes del proceso y tienen buen nivel de proyección en materia de actividad económica. A nivel de los grandes empresarios, las realidades analizadas muestran una baja o casi nula participación a nivel de proyectos de articulación. En algunas oportunidades –pocas- su participación se concreta a través de gerentes, asesores o empresarios asociados. La diferencia en buena medida la ocasiona el Estado mismo cuando abre puertas laterales para recibir a las grandes empresas. Con este tipo de acciones desvaloriza el rol de las instituciones impulsadas y en parte debilita la confianza generada en el conglomerado. Si un empresario tiene acceso directo al Ministro difícilmente, asiste a una reunión convocada por alguien de menor jerarquía. 92 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Balance de experiencias de articulación productiva En conclusión, el sector privado tiene incentivos para participar de estos espacios. Les da elementos para bajar niveles de incertidumbre y acceso a redes de contactos y herramientas que utiliza cuando necesita apoyos. El trabajo en red –faceta de la articulación que se concebía como crucial- exige competencias diferentes que deben ser aprendidas para poder ser internalizadas y proyectadas al interior del grupo una vez que los articuladores se han retirado. Las heterogeneidades profundas demandan enfoques especiales y por tanto capacitación especializada. De lo contrario, la tendencia, una vez que el articulador se retira es a funcionar a escalas más reducidas Aprendizajes: Sector público Un primer aprendizaje tiene que ver con un mayor conocimiento sobre las herramientas de política social y política industrial. Ahora se pueden establecer fronteras más claras a la hora de definir que parte de la estructura industrial y de servicios se va a atender con política social y cuál con política industrial. Con objetivos de crecimiento económico, equidad, justicia social y desarrollo sustentable sobre los hombros, ¿ha de usarse una doble estrategia sobre algunos beneficiarios en particular? ¿Qué lo justifica? El objetivo de la política industrial es diferente al objetivo de la política social o a la política de empleo. La inclusión productiva, cuando se hace atendiendo los aspectos sociales, tiene componentes de los cuales la política industrial carece. Cuando se trabaja con poblaciones vulnerables, las metodologías de abordaje contemplan unos tiempos y unos aprendizajes, que las políticas industriales no tienen porque abordar. Este tipo de población requiere metodologías y ritmos diferenciados para alcanzar los niveles de abstracción de las problemáticas que la aquejan. No son candidatos obvios a la articulación. Con recursos limitados, el riesgo de invisibilizar esta tensión es sesgar los recursos a los extremos más pudientes de la escala. Restricción presupuestal mediante, la elección de cuánto más de una y cuánto más de otra debería considerar que en los extremos inferiores de la escala, hay aprendizajes previos que son necesarios y que requieren además capacidades diferentes de los técnicos para ejecutar la propuesta. Luego, ¿cuál es la estrategia de aproximación a la población objetivo más adecuada? ¿cuánta focalización es eficiente? ¿con qué criterios?. En la actualidad, se puede afirmar que -tecnologías de la información mediante- el Estado posee información valiosa para ajustar los instrumentos a los destinatarios (bases de datos MIDES, DGI, BPS, MEC) y mejorar la focalización. Dilucidar y decidir explícitamente sobre este tópico no necesariamente pone de relieve la necesidad de tratar diferente lo que es diferente. Alojar programas con fines sociales en organismos que cumplan ese rol tiene probablemente ventajas en términos de acumulación metodológica y de segmentación. Diferenciar entre “empresario beneficiario” y “empresario agente” como receptor de la política puede contribuir a diferenciar las unidades ejecutoras que deben hacerse cargo del Programa. Un segundo aprendizaje ya mencionado, es a nivel de la estructura y la institucionalidad emergente en el Estado. La fragmentación en el diseño, la implementación y el seguimiento sin roles institucionales claros genera ineficiencias en la gestión de los recursos y la administración de las personas. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 93 Por último y ya a nivel de los organismos multilaterales de financiamiento, es necesario continuar insistiendo en que los indicadores que evalúan el desempeño del instrumento generado con foco en el desarrollo, deberían incluir menos de desempeño financiero y más de desarrollo. El diseño de los programas a espaldas de la dinámica política de los territorios, sustentados en teorías cambiantes que se van erigiendo sobre la marcha, eludiendo explícitamente la consulta a las poblaciones afectadas, explican en parte, los desacoples entre los objetivos de desarrollo y los logros alcanzados. Desafíos de la ejecución 1) Planificación Participativa Los diferentes grupos señalan la importancia de haber contribuido a la definición de propósitos claros, con planes que tienen objetivos alcanzables y recursos asignados para su gestión, elaborados a partir de la participación ampliada de las poblaciones objetivo, con el máximo de colaboración técnica disponible a nivel nacional e internacional. 2) Equipos técnicos con solvencia académica y capacidad de gestión Los proyectos reconocen diferentes momentos y exigen capacidades académicas y de gestión. Las primeras son relevantes a la hora de diseñar los instrumentos que mejor se ajustan a la situación concreta y la segunda en el momento de ejecución. Se trata de competencias que no necesariamente se presentan juntas en los técnicos y profesionales que deben intervenir. El fondeo con programas de corto plazo y a menudo multilateral no genera incentivos para los jóvenes profesionales que en más de una ocasión muy a pesar del compromiso y la motivación, abandonan las experiencias de articulación productiva llevándose con ellos un caudal de confianza e información difícil de transferir. Por otro lado también resulta llamativo que no con poca frecuencia, estos equipos de alto desempeño profesional conforman estructuras ad hoc a la existente en el organismo sin que se desarrollen necesariamente vasos comunicantes que permitan la apropiación institucional de los desarrollos. Algunos de los profesionales consultados hacen referencia a las dificultades que las brechas generacionales han ocasionado a nivel de los mandos medios de los organismos públicos. En esos niveles, la formación profesional es menos preponderante pese a grandes esfuerzos de actualización que se han realizado. La gestión de los funcionarios no siempre acompaña las exigencias de los programas y se recargan las estructuras ad hoc. 3) Comunicación El tratamiento de la comunicación en forma planificada y profesional hace a la internalización de las acciones conjuntas facilitando el aprendizaje de las estrategias colectivas adecuadas. Quienes se acercan a participar en los ámbitos de cooperación pública – privada o privada – privada, son empresarios con necesidades en busca de solución. Cuando están claros los términos del relacionamiento y las definiciones se han construído en conjunto, cada parte, cada actor del proceso conoce que esperar y que se espera de él. 94 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Balance de experiencias de articulación productiva 4) Coordinación La gestión de redes debe entenderse como una capacidad a desarrollar en el núcleo de empresarios que se vinculan a través de las iniciativas de articulación productiva. No es sensato pensar que solo los facilitadores o articuladores la deben gestionar. Como aprendizaje de cogestión, debe ser desarrollado en los integrantes que luego conformarán el gobierno del proceso. Los beneficiarios también deben ser incentivados a aprender como acompañar con competencia profesional, conocimiento sectorial y peso político. 5) Recursos Los recursos a asignar deberían estar proporcionados al alcance del proyecto, a las metodologías diseñadas y el nivel de institucionalidad que se busca promover y sostener. 6) Monitoreo Los planes deben contar con indicadores de resultados diseñados por los grupos de interés y pasible de ser administrado por ellos. El análisis de los efectos y los impactos exigen herramientas más calificadas y pueden ser asumidas por los técnicos del Programa. Los beneficiarios no tienen en general incentivos propios para documentar procesos, resultados y lecciones aprendidas. La estandarización de las devoluciones es un compromiso a pautar antes de consolidar las transferencias y no luego que éstas ya se han hecho. La precariedad de los sistemas de información desarrollados, la gestión basada en las personas y sistemas de comunicación deficientes tienden a subrayar por momentos la tensión entre la fragmentación institucional y la tentación centralizadora. Como no se puede llevar adelante un adecuado monitoreo o se percibe una gestión insuficiente no es poco frecuente que aparezca la pulsión de tener el control total desde el centro. Conviene destacar que “hacerse cargo” implica procesos de apropiación y desarrollo de capital de gestión, de capital social y de capacidad política para gestionar intereses diversos. 7.2 RECOMENDACIONES 7.2.1 Comentarios previos Un error común en la investigación en Ciencias Sociales aplicadas consiste en derivar recomendaciones de las conclusiones de estudios diagnósticos o analíticos, sin tomar en consideración las condiciones en que decide y actúa el supuesto destinatario de las primeras. Sin esa consideración, el riesgo de ofrecer propuestas inviables, desajustadas, inconsistentes, o simplemente inútiles es muy alto. Dicho de otro modo, identificar un problema y tener una comprensión primaria del mismo no habilita a transformar implicaciones en recomendaciones, especialmente si se omite el análisis de cómo transformar una realidad dada. Para ofrecer recomendaciones con una expectativa razonable de contribuir al diálogo sobre estrategias de desarrollo, es imprescindible contar con un perfil definido de los interlocuto- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 95 res a quiénes van dirigidas y que podrían, quizás, aprovecharlas. En lo que sigue resumimos las principales recomendaciones como si nuestros resultados fueran a llegar a funcionarios responsables del diseño y la implementación de políticas públicas, y en particular de políticas de desarrollo productivo; empresarios involucrados (o involucrables) en ese tipo de procesos, líderes gremiales; técnicos independientes y asesores; y académicos interesados en la política industrial y el desarrollo. En diversa medida esos actores están en posiciones que les permiten al menos incidir en el curso de las políticas, con fuerza derivada de su inserción en estructuras político-burocráticas (actores públicos) o condicionadas por tales fuerzas y la distribución de capital económico, político y social (empresarios, trabajadores organizados). Dado este enfoque, las recomendaciones que compelen a actuar en determinada dirección deben leerse como sugerencias a considerar tal objetivo específico en el marco del despliegue de estrategias cuya factibilidad política el lector perfilado conoce mejor que los autores. En relación a la concepción del sujeto actuante Una dimensión clave del análisis de políticas públicas con fines de transformación es el supuesto explícito o implícito de capacidades de los sujetos para la acción. Los destinatarios de la política pública son seres con necesidades que se satisfacen socialmente, en vínculos de comunicación y aprendizaje (Pichon Rivière, 1970). Se trata de una perspectiva que considera al sujeto como capaz de modificar sus estrategias y adaptarse activamente a la realidad cambiante del entorno. Cuando el aprendizaje transcurre, el sujeto modifica sus acciones. Las ciencias sociales se apoyan de un modo u otro en supuestos sobre esos procesos. En particular, las aproximaciones basadas en el supuesto de agentes con capacidades extremadamente desarrolladas de adquisición y análisis de información y de toma de decisiones “sin arrepentimiento”, conducen a un rol casi marginal al investigador social. Si los participantes del proceso de políticas se parecen al homo economicus de la teoría económica convencional, es una pérdida de tiempo intentar asesorarlo dado que está casi todo el tiempo en un escenario en el que es capaz de concretar la decisión óptima para las circunstancias.1 Ejercicios como el presente trabajo, por lo tanto, se justifican si los agentes involucrados se encuentran en situaciones que otorgan márgenes para mejorar. El desafío teórico en proceso de debate académico es cómo caracterizar agentes que combinan capacidades de decisión racional con limitaciones cognitivas, o de otro tipo, que les ofrecen alternativas de distinto provecho pero en general sub-óptimas.2 El andamiaje a promover para alcanzar resultados, desde esta perspectiva, exige situarse en concepciones sobre el comportamiento humano inclusivas de sus procesos de aprendizaje y cambio, y exige metodologías que reconozcan las diversidad dentro de la heterogeneidad. Este cambio en el paradigma impone pensar en el proceso de aprendizaje que ha de montarse para que sujetos con diferentes capacidades y necesidades modifiquen conductas arraigadas. 1 Que sea óptima para el agente no implica que lo sea desde el punto de vista social. En todo caso, diversas fundamentaciones convergen en la idea que el sujeto homo economicus, y su entorno, son difícilmente “asesorables”. 2 Simon, H. A. (1965). Administrative behavior (Vol. 4). New York: Free Press. 96 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Balance de experiencias de articulación productiva En relación al instrumento Articulación Productiva Si bien se efectúan una serie de recomendaciones, la articulación productiva como tal se considera una herramienta dúctil, adaptable y que con variaciones pertinentes a cada caso es de una eficacia importante para el objetivo de competitividad planteado. Se trata de una concepción integral, que incluye, además de lo económico, lo social, lo ambiental. Los recursos que se destinen a ella darán coherencia a un modo de entender el desarrollo. Además de efectuar una labor de integración e inclusión a sistemas productivos más amplios, donde las PYMES tienen mayores probabilidades de sobrevivir, este tipo de herramientas mejora la relación de la organización con su territorio en tanto la hace partícipe de lo que allí puede acontecer. En relación a la estrategia de implementación en el territorio En la implementación de políticas de desarrollo productivo es necesario optar por formas descentralizadas o centralizadas de despliegue y coordinación. Ante la heterogeneidad de capacidades y necesidades, y las carencias institucionales importantes de algunos gobiernos sub-nacionales, se originan fuerzas centrípetas que promueven una gestión centralizada de los programas (eventualmente con un componente de desarrollo de capacidades para ir formando recursos a nivel local). En escenarios de baja capacidad institucional, la centralización podría hacer más creíbles y sólidos los compromisos de subsidio condicionado y a término, que tengan en cuenta los logros de la organizaciones promovidas y la evolución de los mercados relevantes. Del lado de los riesgos, la centralización puede pasar por alto condiciones locales significativas y retrasar el desarrollo de capacidades locales. 7.2.2 Agendas A continuación se exponen, en forma ordenada las recomendaciones sugeridas para capitalizar las lecciones aprendidas. Las mismas tienen básicamente dos fuentes de inspiración: la propia emergente de las diferentes consultorías de evaluación de Programas y proyectos analizados para realizar el presente balance; aquella que hemos logrado elucidar a partir del análisis de experiencias de igual naturaleza a nivel internacional. Se han organizado en Agendas (Etkin y Schvarstein, 2000). Este concepto está ampliamente difundido a nivel de las organizaciones públicas y se considera de fácil internalización. Las agendas se han agrupado en tres: Agenda sociopolítica: pretende visibilizar la necesidad de gestionar en forma ordenada el mapa de relaciones emergentes a partir de un proceso de articulación; la Agenda administrativa: destinada a ordenar, sistematizar y comunicar a nivel del Estado en general y de las oficinas de desarrollo en particular, un conjunto de aprendizajes metodológicos y procedurales que facilitan la dirección y coordinación de las diferentes propuestas y por último pero no de menor importancia, una Agenda de formación que tiene como objetivo dar cuenta de la necesidad de gestionar el aprendizaje en todos los niveles: a nivel meta, la sociedad en CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 97 su conjunto debe empezar a concebir el trabajo colaborativo y cooperativo como una forma de hacer comprometida con su entorno, a nivel meso, las organizaciones públicas deben facilitar andamiajes que den sostenibilidad a los procesos de articulación que promueven. Cuadro 7.1: Agenda sociopolítica Capítulo Lecciones aprendidas Lineamientos para la acción VI Morfología del Estado, obstáculos internos entre Unidades Ejecutoras, influidas por conflictos políticos y liderazgos. Ejecutora, influidas por conflicto político y liderazgos, mandatos formales e informales, culturas organizacionales La Red Pública responsable de sostener un Programa debe tener roles definidos en términos organizacionales: quién define el objetivo, la estrategia, la estructura; quien ejecuta, quien monitorea, quien corrige los rumbos de acción. Debe asegurarse en el diseño la inclusión de aquellos organismos que tienen un relacionamiento histórico con el sector a promover de modo de capitalizar las metodologías que han tenido mejor recepción además del capital social ya desarrollado institucionalmente. VII Política social vs Política Industrial III y V 98 Diferencia entre emitir comunicación y comunicar CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Debe estar claro que programas se orientan a los sectores excluidos de aquellos que no lo son. La inclusión de todo en el mismo paquete provoca sesgo hacia la parte más pudiente de la escala. Ni las organizaciones que atienden a pequeñas y medianas ni aquellas que atienden a sectores excluidos tienen a la fecha metodologías de eficacia probada para ser eficientes en los distintos segmentos. Sin embargo, la probabilidad de desarrollarlas están emparentadas con los objetivos de cada organización: es más probable que un organismo que trabaja con excluidos desarrolle metodologías de inclusión que lo haga uno cuyo objetivo también incluye a los medianos y grandes empresarios. Diseñado el Programa, el rol de la comunicación debe jugar un papel central. Un Plan de Comunicación que contemple las partes interesadas, sus lenguajes, tiempos y espacios de interacción debería formar parte integral de la Propuesta. Por tratarse de una especialización, es una función que puede ser compartida entre diferentes Programas y Proyectos (estructura matricial). Balance de experiencias de articulación productiva Capítulo Lecciones aprendidas Lineamientos para la acción III, IV y V Carencias en el mapa social de la iniciativa. Grupos altamente heterogéneos y polarizados, problemas de liderazgo pero relación no lineal-sistemática (liderazgos positivos y negativos). Falta de modelos de relacionamiento EMN-PYMES. La cohesión y el respaldo a la visión compartida puede ser forzada/aparente. - Por ausencias de la mesa, - Por consideraciones estratégicas de los participantes, - Por condicionamientos explícito o implícito de financiadores. El diseño de la estrategia de intervención debe considerar la dimensión sociopolítica del sector como una prerrogativa. Al igual que el caso de la Comunicación, la Ciencia Política es una especialidad que tiene aportes significativos a la hora de construir el discurso, la estrategia y la acción. Por tratarse de una especialización, es una función que puede ser compartida entre diferentes Programas y Proyectos (estructura matricial). V Viabilidad y eficacia de instituciones que no incluyen al actor más grande. Capital social localizado y acotado, en proceso de debilitamiento en algunos conglomerados. V Proyectos de alta probabilidad de éxito, que construyen sentido de pertenencia e identidad, facilitan la construcción temprana de capital social en clústers heterogéneos y proclives al conflicto interno. Participación y tamaño de empresas: - Limitaciones de la micro, - Aliado fuerte en las medianas, emprendedor participa directamente - Aliado necesario pero difícil en las grandes: generalmente no abandonan pero su interés se mide en el peso propio de quien funge como representante (varía con el interés en participar). La labor orientada a la inclusión de todos los agentes del sector en la definición de sus problemática aumenta la participación y el compromiso de los agentes. La adecuación de la solución a la problemática real incide en la voluntad del cofinanciamiento (Programa de Control de Incendios a escala nacional del Sector Forestal) vs el cofinanciamiento del Gerente del Conglomerado. Se trata de procesos de largo plazo con diferentes niveles de visualización del impacto de las soluciones. Cuando el privado no logra ver, el público tiene que esforzarse más en mostrar la evidencia empírica de las soluciones que promueve. Mientras ello no ocurre, debería evaluar la importancia de financiar por si mismo las iniciativas que valora como estratégicas. Luego, no debería abrir diferentes ventanas para tratar a los diferentes empresarios si pretenden que todos conformen parte del compromiso de sacar adelante a su sector. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 99 Cuadro 7.2: Agenda 100 administrativa Capítulo Lecciones aprendidas II y V Plan Estratégico como El diseño de los propósitos de un Programa realizado a “contrato social”; ancla del través de diagnósticos participativos fueron bien recibidos mandato colectivo. por los participantes. Facilitó la identificación de la dirección por la que debía transitar la acción conjunta y ha sido destacado como un elemento positivo en los informes de evaluación. El acuerdo bajo un proyecto de articulación productivo concreto, el establecimiento de metas conjuntas y la visión de que era posible articular las actividades a realizar para su concreción incidió positivamente en los empresarios participantes. III Imponderables o expectativas de baja probabilidad de concreción: Apuesta a acuerdo con Brasil (acuerdo de cooperación industrial) y mercado regional. La planificación de los sectores debe ajustarse en forma continua de acuerdo a la evolución de la información económica y comercial del sector. La inteligencia comercial se realizó en varios casos a través de consultorías externas calificadas que transparentaron en muchos casos la fuente de información. Las estadísticas que permiten valorar los mercados de interés público están disponibles comercialmente a nivel internacional y son parte de la inversión a realizar si se pretende jugar en el terreno internacional. Para mejorar la precisión hay que invertir en información fidedigna. III Operativa de una EMN (española): Contratos mal diseñados pueden habilitar abusos, sobre explotación del débil. Los aprendizajes de las relaciones contractuales con empresas internacionales no están sistematizados a nivel público. Empresas comerciales del Estado tienen experiencia que en algunos casos se ha compartido pero que sin duda no se ha sistematizado para toda la administración. Esto provoca que el Estado y los privados se enfrenten sistemáticamente a los mismos problemas. El empresario internacional es capaz de diferenciar un interlocutor informado y calificado de uno que no lo está. Estandarizar las lecciones aprendidas es un trabajo relativamente sencillo y gradual que, encarado, permitiría una mayor probabilidad para que los objetivos del incentivo de la localización de la empresa internacional se cumplan. III Desplazamiento de empresa local valiosa, por capacidad financiera (garantías). La capacidad financiera de las empresas locales no compite a nivel nacional frente a las multinacionales ni acá ni a nivel internacional. Es un problema que debe ser encarado con instrumentos concretos. En la actualidad, con las herramientas de planificación financiera vigentes, es una posibilidad que se puede enfrentar. En el terreno naval, la historia de la financiación otorgada por el BROU y aprovechada por algunos particulares sesgó el diseño de instrumentos. 30 años después, con mayor capacidad técnica del Estado, se continúa con políticas restrictivas de financiación. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Lineamientos para la acción Balance de experiencias de articulación productiva Capítulo Lecciones aprendidas Lineamientos para la acción III Régimen de compras públicas. Minimizar fallas de coordinación entre unidades ejecutoras La demanda del sector público está probada como herramienta dinamizadora del sector PYMES. El Estado debería tener el control de sus mandos medios en lo que refiere a la articulación entre quien demanda y el sector que promueve la política. VI Bajos niveles de disposición a innovar e innovaciones concretas. Necesidad de innovaciones de nivel superior (capacidad autoreflexiva, orientada al futuro y a la acción). La temática de la innovación se trata en esta agenda y en la de formación. Esta doble inclusión obedece a que por un lado, la innovación es una competencia transversal cuya instalación en las empresas uruguayas debe trabajarse a través de programas sistemáticamente acercados a las organizaciones y por otro, exige formación continua para diferenciar aquello que es innovación de lo que no lo es. En este punto se vuelve a mencionar la necesidad de que sea la Agencia la que se acerque a las empresas y no pretender que sean las empresas las que se acerquen a la Agencia. VI Unidad gestoracoordinadora de los programas. - Funcionarios vs técnicos contratados, riesgo de captura vs riesgo de fuga de talentos. - Efectos de la rotación política sobre continuidad y consistencia. En Montevideo, facilitador itinerante – limita la relación con actores y el conocimiento específico que debería incorporarse a diagnóstico y planes. Este problema bordea uno mayor: la reforma del Estado. La conformación de grupos de especialistas ad-hoc, financiados por Programas que otorgan fondos de diverso origen dejan fuera –o en el borde institucional- a los responsables del diseño y la implementación a técnicos altamente calificados o con aprendizajes significativos de baja apropiabilidad organizacional. Si bien es entendible no es justificable buscar soluciones de largo aliento que promuevan la reconversión o la incorporación de técnicos altamente calificados, adecuadamente remunerados y con contratos de largo aliento que faciliten la profesionalización del quehacer funcional. V Con funcionarios reclutados meritocráticamente, motivados y empoderados, el sector público puede ser el líder en clústers específicos. Los casos y experiencias no muestran invisibilidad de un liderazgo público. Es importante la capacidad de coordinadores y facilitadores versus “command” and control. VI Déficits en Monitoreo y Evaluación a niveles mayores de agregación (programas, políticas); enfoque burocrático de M&E. El monitoreo y la evaluación es una actividad transversal a Programas y Proyectos que separados de quienes deben ejecutar, favorece la transparencia y la sistematización de metodologías que aseguren mediciones de efectos e impactos. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 101 Cuadro 7.3: Agenda 102 de formación Capítulo Lecciones aprendidas Lineamientos para la acción VI La articulación como forma de hacer no está instalada mayormente en la sociedad. Para poder ser aprendida debe acompañarse el proceso con un esfuerzo intencional de transformación cultural. Como constructo social, la incorporación de la noción de capital social, requiere de nuevos aprendizajes individuales sobre la acción colectiva (saber qué), haber participado de experiencias de construcción colectiva en forma reciente (saber cómo) y ser capaces de poner en juego esos saberes en un quehacer grupal (trabajo colaborativo). III Exposición a tecnologías y métodos no es lo mismo que apropiarlos. Necesidad de incorporar aprendizajes en modelo de gestión. Habría habido derrames pero no se crearon incentivos para “sociedad” duradera entre la EMN y las empresas locales Dentro de los distintos objetivos perseguidos al incentivar la instalación de empresas internacionales está la transformación de las prácticas de las pequeñas y medianas empresas. Se pretende un salto cualitativo desde el punto de vista tecnológico: sean activos o procedimientos. Sin embargo, si no se organiza la experiencia del aprendizaje, la literatura está llena de ejemplos en los que se da cuenta de que dichos derrames no ocurren por la sola expresión de deseo. Si se pretende como objetivo transformar las prácticas ineficientes de las compañías locales, debe diseñarse un programa de aprendizaje asociado a la experiencia de trabajo. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Balance de experiencias de articulación productiva Capítulo Lecciones aprendidas Lineamientos para la acción II El andamiaje de apoyo para los proyectos tuvo y tiene altos y bajos. El diseño institucional para la implantación se montó a partir de equipos centralmente coordinados donde cada articulador de un conglomerado tiene responsabilidad en la construcción de confianza y la organización de la acción conjunta.Limitaciones del modelo “facilitador multipropósito” y/o “multiconglomerado”: a. escasa o nula preparación previa; formación en paralelo a la experiencia. b. ausencia de espacios formativos, c. conocimiento limitado de los sectores y de las personas/actores clave (limitante fuerte en el interior), d. un respaldo institucional débil de las asociaciones comerciales, empresariales o de fomento del sector, sujeto a los vaivenes del proceso o inexistente; e. escasez de recursos y personas para la variedad de proyectos, f. multitarea (comunicación, articulación, negociación, sensibilización en el sitio del empresario. g. Limitaciones y bajo compromiso de actores generan “dependencia del facilitador” El andamiaje de los proyectos debería considerar en forma separada las exigencias metodológicas que tienen los distintos segmentos a los que atiende el programa y adecuar las estrategias de intervención a los tiempos que estos procesos pautan. La formación existente a nivel privado en la actualidad en relación a la articulación productiva debería extenderse también a los empresarios. En tanto se pretende que la facilitación sea una competencia social, la misma debe ser aprendida por quienes deben continuar sosteniendo el interrelacionamiento VI Escasez importante y no reconocida por los programas de “Capital de planificación y gestión a nivel micro” (es la capacidad de los empresarios de generar procesos de reflexión y aprendizaje para adecuar la organización a un entorno más competitivo). Los instrumentos de enseñanza - aprendizaje a nivel micro y meso deben adecuarse a las capacidades preexistentes: La reflexión sobre el entorno y la planificación consecuente de las acciones a realizar exige un proceso de aprendizaje que debe motivarse desde las oficinas responsables de la interacción con emprendedores y empresarios a través de programas definidos de formación asociados a los financiamientos. VI Bajos niveles de disposición a innovar e innovaciones concretas. Necesidad de innovaciones de nivel superior (capacidad autoreflexiva, orientada al futuro y a la acción) Al igual que en el caso anterior, la innovación es una competencia que exige la formación continua. Formados en una educación vareliana que dispone a los alumnos mirándose la nuca, las competencias de los docentes para estas actividades formativas también debe ser fortalecida promoviendo la participación de docentes y profesionales del plano nacional e internacional que aporten metodologías activas e innovadoras tanto para la docencia como para la investigación en la temática. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 103 La bonanza de la última década no puede esperarse eterna. Más bien, sería deseable verla y vivirla como una oportunidad para subir un escalón en la marcha hacia el crecimiento con equidad y sustentabilidad ambiental. Subir el escalón involucra hacer varias cosas bien, más o menos al mismo tiempo. Un desafío crucial es el de crear o reformular arreglos institucionales que determinan el marco en que funcionan los mercados, en el que nacen, prosperan o penan, y sobreviven fuertes o caen las empresas. Por supuesto, en un país como Uruguay esto último alude a una faceta del espacio de la producción, e implica a otra –la de la imprescindible contribución de los trabajadores– igualmente esencial. Construir arreglos institucionales, acumular capital social, crear y fortalecer redes, son todas formas de “articulaciones” productivas con las que se ha experimentado desde los años 2000s, y que forman parte de las herramientas de un Estado facilitador con una concepción moderna de la política industrial. Superados (¿transitoriamente?) los choques ideológicos que polarizaban la discusión, las tareas actuales de la política de desarrollo demandan un Estado mucho más inteligente. Si va a promover firmas y conglomerados robustos debe ser consistente en incentivos y saber decir “no” a ciertos lobbies, evitar ser visto meramente como una “ventanilla” o fuente de rentas, y adecuar ritmos y capacidad de respuesta. En algunas firmas y ramas, construir reconversiones que respondan a los imperativos de competitividad requerirá sostener el timón en períodos que trascienden a una administración, En este contexto, la transparencia y rendición de cuentas deberían valorarse doblemente como fines en sí y como disciplinadores de arreglos que generan y asignan rentas. Un Estado como el que bosquejamos debería respaldar a industrias con un futuro promisorio en marcos de competencia internacional (desde su ingreso a mercados externos demandantes o como economía abierta al comercio global). Los eventuales apoyos estatales deberían, entonces, ser condicionados (por ejemplo, a co-financiación de los proyectos), renovables pero siempre a término, y evaluados periódicamente en su eficiencia. Para las firmas y trabajadores en mercados difícilmente accesibles, aún en el largo plazo, deberían buscarse alternativas que no impliquen postergar un destino inmodificable. En fin, el desarrollo productivo a mediados de la década de los 2010s demanda “aprender a aprender” a varios niveles. Cuando más actores reconozcan la importancia del asunto, habrá mayor incorporación de progreso técnico, mejores políticas públicas, y empresas más sólidas en un mundo desafiante. 104 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFÍA ANII (2014). Evaluación de Impacto de los Instrumentos de Promoción de la Innovación orientada al Sector Productivo. Recuperado a partir de http://www.anii.org.uy/web/sites/ default/files/files/N7%20Evaluaci%C3%B3n%20de%20Impacto%20de%20los%20Instrumentos%20de%20Promoci%C3%B3n%20de%20la%20Innovaci%C3%B3n%20Empresarial. pdf. Accedido 31 de marzo de 2015. Alvez, S. & Baptista, R. (2014). Seguimiento y registro de la experiencia del Programa de Desarrollo de Proveedores de Tacuarembó. Tacuarembó, Uruguay: Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Centro Universitario de Tacuarembó. 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Audiovisual Institucionalidad actual -CUIA (Cámara Mesa CoordiUruguaya nadora de Industria Aeronáutica) 1989. Antecedentes 1. Aeronáutica Sector Plan en elaboración. Se lanzará en 2015. Plan en elaboración. Se lanzará en 2015. Año Plan Industrial -Compromiso Audiovisual organizado por MECMIEM y Cámaras empresariales. -Coordinación entre MIEM y MEC. Coordinación entre MIEM y Ministerio de Defensa (MD). Evolución institucional -Estudio de viabilidad de un Polo Tecnológico Audiovisual y de Servicios Interactivos -Plan de refuerzo a la competitividad (PRC) – 2009. Diagnóstico Participativo del Sector Aeronáutico (2012). Estudios sectoriales Decreto exoneración IRAE a actividades audiovisuales (firmado por MIEM y MEC en estudio en MEF). Decretos y regulaciones ESTADO: Coordinación entre dos Ministerios: MIEM y MEC. MIEM ((DNI-Dinatel, Dinapyme). ICAU – Ministerio de Educación y Cultura – Instituto del Cine y Audiovisual del Uruguay; Oficina de Locaciones Montevideanas – Intendencia Municipal de Montevideo y Ministerio de Turismo y Deporte – Marca País UTU – Universidad de Trabajo del Uruguay UTEC – Universidad Tecnológica del Uruguay MEC- DICREA – Ministerio de Educación y Cultura - Departamento de Industrias Creativas MEC - Uruguay XXI Programa de Servicios Globales; Congreso Intendentes; PLAN CEIBAL; SODRE; ANII – Agencia Nacional de Investigación e Innovación; ANTEL - Administración Nacional de Telecomunicaciones; Ingenio – LATU. EMPRESAS y TRABAJADORES: ASOPROD – Asociación de Productores y Realizadores de Cine y Video del Uruguay; CADU – Cámara Audiovisual del Uruguay; RED de Propiedad Intelectual; Pro ánima; Mesa Sectorial de Videojuegos; Gremio Cine SUA – Sociedad Uruguaya de Actores; AGADU (Asociación General de Autores del Uruguay); EGEDA (Entidad de Gestión de los Derechos de Productores Audiovisuales); CIRCULO URUGUAYO DE PUBLICIDAD; GREMIOCINE; SUA (Sindicato Único de Actores). INSTITUCIONES DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN: Universidades (ORT, Universidad Católica del Uruguay, Universidad de Montevideo, CLAEH); LICCOM (Licenciatura en Comunicación - UdelaR); Licenciatura en Lenguajes y Medios Audiovisuales (INEBA- Maldonado-UdelaR); FACULTAD DE LA CULTURA (CLAEH); BIOS; CENTRO CINEMATOGRÁFICO DODECA; FING – MEDIALAB (Facultad de Ingeniería); TOA (Taller de Oficios Audiovisuales); UCF (Uruguay Campus Film). ESTADO: MIEM (Dinapyme y Dirección General de Secretaría); MDN - Ministerio de Defensa Nacional; MTOP – Ministerio de Transporte y Obras Públicas; FAU - Fuerza Aérea Uruguaya; DINACIA - Dirección Nacional de Aviación Civil e Infraestructura Aeronáutica; Aviación Naval ETA. EMPRESAS: ANEPA - Asociación Nacional de Empresas Privadas de Aeroaplicación; ANETA - Asociación Nacional de Empresas de Transporte Aéreo; CUIA – Cámara Uruguaya de Infraestructura Aeronáutica; Líneas aéreas BQB y Alas U (se hicieron contactos pero por temas de prioridad no han participado). INSTITUCIONES DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN: Escuelas de vuelo, Centros de Instrucción y aeroclubes; Escuela Técnica Aeronáutica; UTU - Universidad de Trabajo del Uruguay.TRABAJADORES - más de 12 sindicatos. Integración social de los Consejos Sectoriales 116 ANEXO I Consejo Secto- 2012 rial. 5. Construcción Coordinador: daniel.kefeli@ dni.miem. gub.uy 4. Biotecnología Coordinador: daniel.kefeli@ dni.miem. gub.uy 3. Automotriz Consejo Secto- 2010 rial. Año de creación Clúster Ciencias de la Vida 2005 Coordinadora: (PACPYMEScarolina.dasil- MIEM). va@dinapyme. miem.gub.uy y macarena. gonzalez@dni. miem.gub.uy Institucionalidad actual Consejo Secto- 2011 rial Antecedentes Mesa Automotriz 2009 (Gabinete Productivo). Sector 2011 2011 Año Plan Industrial Coordinación entre MIEM, MGAP y MSP. Foro de Biotecnología (julio 2014) del que surgen 4 áreas prioritarias para próximo plan industrial (elaboración en 2015): i. salud humana, ii. salud animal, iii. agricultura e iv. industria (ambiental y biorefinerías). Clúster AutomotrizAutopartista, 2012 (PACCOPP). Evolución institucional EMPRESAS: Asociación de Promotores Privados de la Construcción del Uruguay (APPCU); Liga de la Construcción de Uruguay (LCU); Coordinadora de la Industria de la Construcción del Este (CICE); Cámara de la Construcción del Uruguay (CCU). TRABAJADORES: indicato Único de la Construcción (SUNCA). ESTADO: Dirección Nacional de Arquitectura - Ministerio de Transporte y Obras Públicas (DNA – MTOP); Dirección Nacional de Vialidad - Ministerio de Transporte y Obras Públicas (DNV – MTOP); Dirección Nacional de Industrias - Ministerio de Industria, Energía y Minería (DNI – MIEM); Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU). EMPRESAS: Asociación Uruguaya de Biotecnología (AUDEBIO); Asociación de Química y Farmacia del Uruguay (AQFU); Cámara Uruguaya de Semillas (CUS). INSTITUTOS TECNOLÓGICOS, INVESTIGACIÓN Y FORMACIÓN: Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable (IIBCE); Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA); Instituto Pasteur de Montevideo (IPMon); Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU); Universidad ORT; Parque Científico y Tecnológico de Pando (PCTP); IPTP (Instituto Polo Tecnológico de Pando); Red de Propiedad Intelectual (RED PI). ESTADO: Dirección de Ciencia y Tecnología (MEC/DICYT); Dirección de Propiedad Industrial (MIEM/DNPI); Dirección Nacional de Industrias (MIEM/DNI); Dirección Nacional de Artesanías, Pequeñas y Medianas Empresas (MIEM/ DINAPYME); Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP); Dirección Nacional de Medio Ambiente (MVOTMA/ DINAMA); Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE); Ministerio de Salud Pública (MSP). -Decreto N° 011/2013 de exoneración IRAE (régimen sectorial dentro de ley de inversiones). -Proyecto de Ley Marco de Promoción a la Biotecnología (en parlamento). - Decreto N° 001-3129-2014 de reglamentación del registro de medicamentos biotecnológicos. -Relevamiento de la demanda y oferta de compras públicas biotecnológicas (2013). -Estudio sobre la caracterización de la cadena biotecnológica (2014). -Estudio de mercados de exportación y sustitución de importaciones (2014). - Estudio de Mercado Laboral (2014). Caracterización y prospectiva para la industria de la construcción. EMPRESAS: Cámara de Industriales Automotrices de Uruguay(CIAU); Cámara de Fabricantes de Componentes Automotores(CFCA). TRABAJADORES: Unión Nacional de Trabajadores de Metal y Ramas Afines(UNTMRA). ESTADO: Uruguay XXI (UYXXI); Asesoría de Política Comercial - Ministerio de Economía y Finanzas (APC – MEF); Dirección Nacional de Industrias - Ministerio de Industria, Energía y Minería(DNI – MIEM) Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU). Integración social de los Consejos Sectoriales Decreto N° 316/992 modificado (subsidio a las exportación de vehículos y autopartes). Decretos y regulaciones Diagnóstico sectorial y estrategia de competitividad. Estudios sectoriales ANEXO I 117 -Clúster de Diseño 2009 (PACC-OPP). Antecedentes Coordinador: alejandro. [email protected]. gub.uy 7. Farmacéutico Mesa Farmacéutica (Gabinete Productivo, 2008). -Plan de refuerzo de la competitividad (PRC) actualizado - 2012. Coordinadora: graciela.rego@ dni.miem. -Plan de gub.uy refuerzo a la competitividad (PRC) – 2009. 6. Diseño Sector Año de creación Consejo Secto- 2010 rial. Consejo Secto- 2013 rial. Institucionalidad actual 2011 – actualizado en 2013. Se lanzará nuevo plan en 2015. Plan en etapa de elaboración(2015). Año Plan Industrial Coordinación entre MIEM, Ministerio de Salud Pública y UyXXI. Evolución institucional -Diagnóstico de oportunidades del sector farmacéutico. -Bases para el desarrollo de una agencia nacional reguladora de medicamentos. Farmacéutica y Salud en Uruguay (2012). -Servicios asociados a la Industria -Caracterización y propuestas de mejora para la investigación clínica en Uruguay (2014). Estudio para la implementación de Políticas Públicas de Diseño en Uruguay (2013). Estudios sectoriales Decreto N° 001-31292014 de reglamentación del registro de medicamentos biotecnológicos. Decretos y regulaciones EMPRESAS: ALN (Asociación de Laboratorios Nacionales); CEFA (Cámara de Especialidades Farmacéuticas y Afines); AQFU (Asociación de Química y Farmacia del Uruguay); Fundación Salud (SMU – Sindicato Médico del Uruguay). TRABAJADORES: SIMA (Sindicato Industria del Medicamento y Afines). INSTITUTOS TECNOLÓGICOS, INVESTIGACIÓN Y FORMACIÓN: Facultad de Química-UdelaR; UTU (Universidad del Trabajo del Uruguay); CUDIM (Centro Uruguayo de Imagenología Molecular); IPMON (Instituto Pasteur de Montevideo); IPTP (Inst. Polo Tecnológico de Pando); PCTP (Parque Científico y Tecnológico de Pando); IIBCE (Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable); CEBIOBE (Centro de Evaluación de Biodisponibilidad y Bioequivalencia de Medicamentos); BdBeq (Centro de Biodisponibilidad y Bioequivalencia); Unidad de Investigación Clínica CASMU. ESTADO: MSP (Ministerio de Salud Pública); DNI (Dirección Nacional de Industrias); Dinapyme (Dirección Nacional de Artesanías Pequeñas y Medianas Empresas); MTSS (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social); Red PI (Red de Propiedad Intelectual); DNPI (Dirección Nacional de Propiedad Intelectual); APC-MEF (Asesoría de Política ComercialMEF); Uruguay XXI; Laboratorio Dorrego. EMPRESAS: Cámara de Diseño del Uruguay - CDU (Gerente y 2 representantes de empresas); Cámara de Industrias del Uruguay - CIU. INSTITUCIONES DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN: Escuela de Diseño / Facultad de Comunicación y Diseño / Universidad ORT Uruguay; Escuela Universitaria Centro de Diseño (EUCD) - Facultad de Arquitectura / UdelaR; Departamento de Diseño / Planeamiento Educativo / CETP-UTU. ESTADO: Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU); Instituto Nacional de Calidad (INACAL); Departamento de Industrias Creativas (DICREA / MEC); DINAPYME (Dirección Nacional de Artesanías, Pequeña y Mediana Empresa); DNPI (Dirección Nacional de Propiedad Intelectual); DNI. Integración social de los Consejos Sectoriales 118 ANEXO I Coordinadora: macarena. gonzalez@dni. miem.gub.uy 8. Forestalmadera Sector -Programa PACPYMES (MIEM-UE) llevó adelante el Programa PROMADERA. -Proyecto de desarrollo de proveedores de la cadena (Gabinete Productivo, 2008). Antecedentes Año de creación Consejo Secto- 2010 rial. Institucionalidad actual 2011 Año Plan Industrial -Clúster ForestalMadera en Tacuarembó, 2013 (PACCOPP). -Coordinación entre MIEM y MGAP. Evolución institucional - Biomasa forestal para energía (2014). -Construcción en madera (normativa) 2014. Uruguay (2014). -Posibles mercados para los productos de madera fabricados en -Estudio sobre disponibilidad de pino a partir de 2108 en región TacuarembóRivera (2011). Estudios sectoriales Decretos y regulaciones EMPRESAS: ADIMAU: Asociación de Industriales de la Madera y Afines del Uruguay; SPF: Sociedad de Productores Forestales; CIPROMA Cámara de Industrias Procesadoras de la Madera; MADEXUR: Red de Aserraderos Paysandú; Empresas privadas individualmente. TRABAJADORES: SOIMA: Sindicato Obrero de la Industria de la Madera. ESTADO: MGAP - DGF: Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca - Dirección General Forestal; MGAP OPYPA: Oficina de Programación y Política Agropecuaria; MVOTMA- DINAMA: Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medioambiente - Dirección Nacional de Medio Ambiente; MVOTMA- DINAVI Dirección Nacional de Vivienda; MVOTMA- DINOT: Dirección Nacional de ordenamiento Territorial; MVOTMA - UCC - Unidad de Cambio Climático; MIEM- DINAPYME Dirección Nacional de Pequeñas y Medianas Empresas; MIEM- DNE Dirección Nacional de Energía; UdelaR- FAGRO Facultad de Agronomía; UdelaR- FCS - Facultad de Ciencias Sociales; UdelaR-FING-IET: Facultad de Ingeniería - Instituto de Estructuras y Transporte; UdelaR- FING-IIQ: Facultad de Ingeniería -Instituto de Ingeniería Química; UdelaRFARQ- CDI: Facultad de Arquitectura - Centro de Diseño Industrial ORT - Universidad ORT; INIA Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (en especial de sede en Tacuarembó); MIDES Ministerio de Desarrollo Social – Inmujeres; MRREE Ministerio de Relaciones Exteriores; MTSS-DINAE Ministerio de Trabajo y Seguridad SocialDirección Nacional de Empleo; MEC- SNFP: Ministerio de Educación y Cultura- Sistema Nacional de Formación Profesional; MTOP- DINAPLO: Ministerio de Transporte y Obras Públicas - Dirección Nacional de Planificación y Logística; OPP Oficina de Planeamiento y Presupuesto - Área Desarrollo Territorial; OPP- PACC Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas; UYXXI: Uruguay XXI; LATU Laboratorio Tecnológico del Uruguay. INSTITUTOS TECNOLÓGICOS, INVESTIGACIÓN Y FORMACIÓN: CETP-UTU: Consejo de Educación Técnico Profesional. Universidad del Trabajo del Uruguay; UTEC - Universidad Tecnológica del Uruguay; CUT: Centro Universitario de Tacuarembó (UdelaR-INIA), ADR: Agencia de Desarrollo Rivera; “Foro de la Madera” – Tacuarembó; CFM: Conglomerado Forestal Madera Tacuarembó. Integración social de los Consejos Sectoriales ANEXO I 119 Coordinadora: ivana.resnichenko@dni. miem.gub.uy 10. Nanotecnología Coordinador: jose.saavedra@dni. miem.gub. uy y yanina. corsini@dni. miem.gub.uy 9. Metalúrgico Sector Se separó de Consejo Biotecnología en 2011. Antecedentes Año de creación Consejo Secto- 2012 rial. Consejo Secto- 2011 rial. Institucionalidad actual Plan en elaboración (será lanzado en 2015). Sin plan previsto. Año Plan Industrial Trabajo conjunto Dirección Nacional de Industria (DNI) – Dirección Nacional de Energía (DNE) para el logro de normativa de contenido nacional en las inversiones de molinos eólicos y paneles solar fotovoltaica. Evolución institucional Decretos y regulaciones -Estudio sobre oportunidades de desarrollo de la nanotecnología en Uruguay (2014). Decretos: N° 354/009, N° 314/010 y N° 23/014 para generación -Potencial eólica y N° exportador, 113/013, N° compe133/013, N° titividad, 420/013 para articulación generación público-priva- solar fotovolda (2013). taica. -Caracterización del sector metalmecánico (2013). Estudios sectoriales INSTITUTOS TECNOLÓGICOS, INVESTIGACIÓN Y FORMACIÓN: UdelaR (PTCP) - Cryssmat lab. y Centro Nano Mat; Polo Científico de Pando/Facultad de Química; FCIEN -Laboratorio de Biomateriales de la Facultad de Ciencias de la UdelaR; -Área de Radiofarmacia- Centro de Investigaciones Nucleares – Facultad de Ciencias; FQ - Departamento Estrella Campos - Química Inorgánica, FQ/ UdelaR; Departamento Química Inorgánica, Facultad de Química UdelaR; FING- Física del Estado Sólido – Facultad de Ingeniería UdelaR; IIBCE- Laboratorio de Señalización Celular y Nano biología del Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable; ORT-Lab. Biotecnología- Grupo de Tecnología de proteínas de la Universidad ORT . EMPRESAS: CIU- Cámara de Industrias del Uruguay; Nanosil - Emprendimiento instalado en el Parque Tecnológico y Científico de Pando. ESTADO: MIEM; Próximamente LATU a través de un proyecto de Nanometrología que tiene con Lab. Biomateriales de FCIEN. EMPRESAS: Cámara Metalúrgica (CAMMETAL). TRABAJADORES: Unión de Trabajadores del Metal y Ramas Afines (UNTMRA). ESTADO: Dirección Nacional de Industrias (DNI-MIEM) - División Política Industrial - División Proyectos - División Regímenes Industriales (cuando se analiza el tema contenido nacional para energías renovables: Dirección Nacional de Energía (DNE). Integración social de los Consejos Sectoriales 120 ANEXO I Punto Focal MIEM: felipe.bertamini@dni. miem.gub.uy 12. Oleaginosos Coordinador: pablo.pereira@dinapyme. miem.gub.uy 11. Naval Sector Mesa Tecnológica de Oleaginosos. Clúster Industria Naval (PACPYMES) (2007) / Mesa Sectorial de la Industria Naval 20082009 (OPP). Antecedentes Año de creación Clúster Oleaginosos 2012 (PACC-OPP). 2012 Consejo Secto- 2010 rial. Institucionalidad actual - Mejora del vínculo entre el Consejo y la Cámara de Industrias Navales del Uruguay. - Consolidación de la Asociación Clúster Naval. Evolución institucional -Plan de Coordinación entre MGAP y refuerzo a la competitividad MIEM. (PRC)2013 Sin plan industrial previsto. 2010 Año Plan Industrial Decretos y regulaciones - Decreto Nº 179/014 del 23 de junio de 2014 – reglamento del art. 10 de la Ley de Astilleros (Nº 15.657). -Estudio máquinas para la agricultura de precisión. -Estudio creación un consorcio público-privado sectorial oleaginoso en biotecnología. - Transferencia tecnológica industriaacademia (2013-2014). -Viabilidad económica y - Acuerdo jurídica del bilateral con Proyecto Polo Naval Carmelo. Brasil NAVALOFF SHORE en -Elaboración el marco del del Plan de ACE 2 (2014). Mejora de la Calidad, Sector Naval (20132014). tendientes a promover la adopción de TIC’s en la industria naval uruguaya (2012-2013). - Caracteriza- - Decreto Nº ción y prospec- 389/013 del 5 de dic. de tiva (2011). 2013 – com- Estudio para el diseño pras públicas navales. de políticas Estudios sectoriales ESTADO: Mesa Tecnológica de Oleaginosos (INIA, LATU, FAGRO). MGAP- OPYPA; MIEM. EMPRESAS: Cámara Uruguaya de Semillas (CUS); Cámara Uruguaya de Servicios Agropecuario (CUSA); Cámara de Comercio de Productos Agroquímicos del Uruguay (CAMAGRO) Intergremial de Transporte Profesional de Carga (ITPC); Asociación Nacional de Productores de Semillas (ANAPROSE); Asociación Civil Uruguaya para la Protección de los Obtentores Vegetales (URUPOV). CONGLOMERMADOS NO INCLUYEN TRABAJADORES EMPRESA: CINAVAL (Cámara industrias navales del Uruguay); ACLIN (Asociación Clúster de la industria Naval). ESTADO: MIEM. INSTITUTOS TECNOLÓGICOS, INVESTIGACIÓN Y FORMACIÓN: CETP-UTU. TRABAJADORES: UNTMRA. Integración social de los Consejos Sectoriales ANEXO I 121 Coordinador: federico.bidegaray@dni. miem.gub.uy (no trabaja más en MIEM desde dic. 2014) 16. Química Coordinador: felipe.bertamini@dni. miem.gub.uy 15. Plásticos Coordinador: felipe.bertamini@dni. miem.gub.uy 14. Pesca Punto Focal MIEM octavio.gioia@ dni.miem. gub.uy y Felipe.bertamini@dni. miem.gub.uy 13. Olivícola Sector Antecedentes Evolución institucional En proceso de elaboración (sin fecha de lanzamiento). Validado en 2014 (será lanzado en 2015). 2013 Trabaja en formato de Consejo Sectorial. Consejo Secto- 2012 rial. -Sin plan industrial previsto. Coordinación entre: MTSS, DINARAMGAP, DNIMIEM. Coordinación -Plan de entre MGAP y refuerzo a la competitividad MIEM. (PRC)2013. En proceso de elaboración (sin fecha de lanzamiento). 2012 -Clúster Oleaginosos 2012 (PACC-OPP). Año Plan Industrial Consejo Secto- 2013 rial. Año de creación Institucionalidad actual Consultoría sobre oportunidades de Química Fina (2013). Convenio de trabajo FAGRO-ASOLUR para el estudio de costos de la fase primaria y almazaras. Relevamientos de los establecimientos de olivos, producción, hectáreas, costos etc. Estudios sectoriales Decretos y regulaciones EMPRESAS: ASIQUR - Asociación de Industrias Químicas del Uruguay. TRABAJADORES: Sindicato de trabajadores de industria química (STIQ). ESTADO: MIEM. INSTITUTOS TECNOLÓGICOS, INVESTIGACIÓN Y FORMACIÓN: UTU; Polo Tecnológico de Pando (PTP)-UdelaR; UTEC; FINGUdelaR. EMPRESAS: Asociación Uruguaya de Industrias del Plástico (A.U.I.P). TRABAJADORES: UNTMRA. ESTADO: MTSS y MIEM. INSTITUTOS TECNOLÓGICOS, INVESTIGACIÓN Y FORMACIÓN: UTU. TRABAJADORES: Sindicato de Trabajadores del mar y afines (SUNTMA); Sindicato Único De Patrones de Pesca del Uruguay (SUDEPPU). EMPRESAS: Centro de Maquinistas Navales (CENTMAQ); Cámara Armadores Pesqueros (CAPU); Cámara de Industrias Pesqueras del Uruguay (CIPU). ESTADO: MTSS,MGAP-DINARA y MIEM. EMPRESAS: Asociación Olivícola Uruguaya (ASOLUR). ESTADO: MGPA, OPYPA; MIEM; MRREE. INSTITUTOS TECNOLÓGICOS, INVESTIGACIÓN Y FORMACIÓN: Facultad de Química-UdelaR. CONGLOMERMADOS NO INCLUYEN TRABAJADORES Integración social de los Consejos Sectoriales 122 ANEXO I Antecedentes Institucionalidad actual Año de creación Coordinadores: analia. [email protected]. gub.uy daniel.kefeli@ dni.miem. gub.uy 18. TIC (Electrónica) 17. TIC (SW) Consejo Secto- 2013 rial (es parte de consejo de TIC). Consejo Secto- 2013 -Clúster de Software 2007 rial. Coordinadores: (PACC-OPP). -Plan de analia. refuerzo a la [email protected]. competitividad (PRC) 2008. gub.uy daniel.kefeli@ -Estudios y análisis 2008 dni.miem. (Gabinete gub.uy Productivo). -Caracterización preliminar del sector TIC y medidas de política. 2010 (Gabinete Productivo). -Agenda Digital Uruguay 2011 - 2015 (AGESIC y otros públicos). Sector Evolución institucional Plan en etapa de elaboración ( será lanzado en 2015). Plan en etapa Coordinación de elaboración MIEM, UYXXI y (será lanzado AGESIC. en 2015). Año Plan Industrial Decreto N° 532/009 de exoneración del IRAE para la promoción de la Industria Electrónica. INSTITUTOS TECNOLÓGICOS, INVESTIGACIÓN Y FORMACIÓN: Universidades (ORT, UdelaR, Universidad Católica del Uruguay); Fundación Ricaldoni; IEEE – Instituto de Ingeniería Eléctrica Electrónica. ESTADO: Equipo de trabajo en el MIEM: Dinapyme, DNI, Dinatel. EMPRESAS: empresas privadas (registro propio de 50 empresas aprox.); CIU – Cámara de Industrias del Uruguay . -Planes Estratégicos de promoción TICs, BID, Uruguay XXI (2012). -Compras públicas de TIC en Uruguay (2013). -Informe de caracterización, prospectiva y recomendaciones de política del sector electrónica (2011). -Una posible Hoja de Ruta y Plan de Acción para la Industria Electrónica en el Uruguay (2012). -Taller Actualidad y perspectivas para la electrónica nacional (2013) Encuesta Empresas. Integración social de los Consejos Sectoriales EMPRESAS: CUTI – Cámara Uruguaya de Tecnologías de Información; ASIAP – Asociación de Informáticos del Uruguay; CESOL – Centros de Estudios de Software Libre. ESTADO: MIEM – Ministerio de Industria, Energía y Minería (DNI, Dinapyme, DINATEL); Red de Propiedad Intelectual; MRREE – CIACEX – Ministerio de Relaciones Exteriores- Comisión Interministerial para Asuntos de Comercio Exterior; AGESIC - Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento; ANII – Agencia Nacional de Investigación e Innovación; MEC – Ministerio de Educación y Cultura - Dirección de Innovación, Ciencia y Tecnología; Inmujeres – Instituto Nacional de las Mujeres; UTE - Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas; ANTEL – Administración Nacional de Telecomunicaciones; Uruguay XXI Programa de Servicios Globales; Plan Ceibal; MGAP – Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. INSTITUTOS TECNOLÓGICOS, INVESTIGACIÓN Y FORMACIÓN: UTU – Universidad de Trabajo del Uruguay UTEC – Universidad Tecnológica del Uruguay; INEFOP - Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional; Red de Propiedad Intelectual; ORT, UdelaR, Universidad Católica del Uruguay y Universidad de Montevideo; CES – Centro de Ensayos de Software. Decretos y regulaciones Decreto -Compras exoneración públicas TIC: la experiencia de IVA. del Plan Ceibal (2013). Estudios sectoriales ANEXO I 123 Antecedentes 19. Vestimenta Clúster Vestimenta 2007 Coordinadora: (PACC-OPP). [email protected]. gub.uy Sector Año de creación Consejo Secto- 2010 rial. Institucionalidad actual 2011 Año Plan Industrial Creación del grupo de trabajo de Compras Públicas, coordinado entre: DNI, APC-MEF, Agencia de Compras OPP, Dep. de compras de Poder Ejecutivo y Entes Autónomos. Evolución institucional -Análisis de potencialidades para la diversificación de mercados. Estudios sectoriales Ley 18.846 y Decreto N° 179/012. Decretos y regulaciones EMPRESAS: Cámara de la Vestimenta (CIV); Punto Industrial Uruguayo (PIU). TRABAJADORES: Sindicato Único de la Aguja (SUA). ESTADO: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF); Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS); Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU); Dirección Nacional de la Pequeña y Mediana Empresa (DINAPYME-MIEM); Dirección Nacional de Industrias (DNI-MIEM) – División Política Industrial; Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU). Integración social de los Consejos Sectoriales ANEXO II Contexto de Rivalidad Empresarial 124 ANEXO II Clúster Cantidad de empresas Empleo Volumen de actividad Naval 1 Astillero en Montevideo (SCRA), 2 diques: Tsakos y SCRA, 9 talleres navales; aproximadamente unas 40 empresas proveedoras del núcleo del clúster. En el año 2007 ocupó alrededor de 550 personas, lo que representa el 0,56& del total de trabajadores de la industria. La remuneración promedio mensual, por otra parte, fue de aproximadamente 980 dólares, 39% superior a la remuneración promedio de la industria en su conjunto. El Valor Bruto de Producción de la Industria Naval en el año 2007, superó los 15 millones de dólares. El Valor Agregado Bruto ascendió a 8 millones y medio de dólares. La participación del VBP de la Industria Naval en el VBP de la industria total apenas alcanzó al 0,15% en el año de referencia. Turismo en Colonia Oferta hotelera: 66 establecimientos. No se cuantifican la cantidad de empresas del conglomerado. El sector Comercio, Restoranes y Hoteles ocupaba el 18,5% de la población ocupada del departamento. El sector Comercio, Restorantes y Hoteles es mayor en Colonia (12,83%) que a nivel nacional (12,55%). Con respecto al ingreso bruto por turismo receptivo, Colonia ocupa el cuarto lugar (3,1%) en el año 2006. Logística y Transporte (2006) Se estima que el número de empresas del sector ha ascendido a 9000 incluyendo empresas de transporte, depósitos, despachante aduaneros, transporte aéreo y ferroviario. Estimación a los efectos del Relevamiento del Cluster de Logística y Transporte: 27000 puestos de trabajo directo. Según los datos preliminares obtenidos del Banco Central para el año 2004 (son los últimos disponibles) el sector Transporte y Almacenamiento de las Cuentas Nacionales generaba una producción bruta: $40.254.829 (en pesos corrientes) y un valor agregado de 16.106.210 (en pesos corrientes) sin considerar el transporte de pasajeros. En cuanto al valor generado por la producción, el mismo estudio señala que en el año 2004 se ubicó en 424 millones (en dólares corrientes). Olivícola (2012) 150 explotaciones olivareras. Las 20 explotaciones de más de 50 hectáreas agrupan 6.700 hectáreas del total de 9.000 hectáreas plantadas en Uruguay (73 por 100). 7 almazaras existentes con una capacidad media de 8.000 toneladas/día. el empleo generado por el sector oleícola es de, alrededor, de 8.000 días de trabajo, 1.500 empleos directos y 2.500 en época de recolección. La producción de aceites de oliva en Uruguay ha sido de 550.000 litros, aproximadamente, en la temporada 2020. La producción se obtiene en las 17 almazaras existentes con una capacidad media de 8.000 toneladas/día, trabajando durante 8 horas. Las exportaciones de aceites de oliva se sitúan en el entorno de los 12.000 kilogramos, generando un volumen de negocio de alrededor de 80000 dólares USA. Por otro lado, no hay empresas que se dediquen exclusivamente a exportar, sino que son las propias almazaras quienes realizan esta tarea. Actualmente 9 empresas exportan aceites de oliva vírgenes extra. ANEXO II 125 Clúster Cantidad de empresas Empleo Volumen de actividad Apícola 4900 apicultores tienen en producción 450000 colmenas (el 62% menores a 50 colmenas tienen el 14% de las mismas, y menos del 10% mayores a 200 colmenas tienen el 53% del total). Actividad zafral que hasta En el año 2006, se exportaron 11.811 las 150-200 colmenas toneladas por un valor de 17.009 requiere la atención de una miles de USD. persona. Luego, en general se suma un empleado o un familiar pero como tiene un riesgo significativo asociado al precio a obtener, la estructura de los apicultores no se carga de exceso de mano de obra contratada. Tampoco quienes comercilizan el prodcuto requieren una infraestructura importante. Forestal Maderero La concentración en el procesamiento de madera es muy elevada, tres empresas (dos de ellas integradas con la fase agraria) superan el 60% de la producción de la región. 12.000 trabajadores, a los que se agrega una cifra no menor a los 2.000 puestos de trabajo en la industria. Comparando el crecimiento ocurrido en los últimos años (2004 a la fecha), donde el crecimiento del empleo y su regularización a nivel nacional en los rubros agropecuarios han sido una constante, el sector forestal incrementó el número de puestos de trabajo casi en 200% frente, por ejemplo, a la ganadería y la agricultura que lo han hecho en poco más de un 20%. En términos macroeconómicos (datos del BCU), el VBP de la fase agraria del complejo forestal creció de US$ 180 millones en 2000 a US$ 278 millones en 2007, mientras que el VAB trepó en el mismo periodo de US$ 180 a US$ 216 millones (crecimiento a una tasa anual acumulativa en valores constantes del 5,3%, solo superado por el sector agrícola con 8%). Por tanto, la forestación representa alrededor del 10% del PBI del sector agropecuario (1% del PBI nacional). A nivel industrial y a partir de las señaladas puestas en operación de la planta de celulosa y de tableros, se ha consolidado la fase industrial del complejo en el entorno del 10% del PBI nacional. Fuente Naval: Clúster de la Industria Naval, . Instituto de Competitividad, 2009. María Moratorio, María José Serrano y Luis Silveira. Diagnóstico Participativo - Lic. Adrián Miguez Pezzano - 2008, PACPYMES. Fuente Turismo en Colonia: Turismo en Colonia - Plan de Refuerzo de la Competitividad - Encuesta nacional de hogares ampliada - 2006 - INE. Fuente Logística y Transporte. Relevamiento Clúster Logística y Transporte (s.f) PACPYMES. Diagnóstico Participativo del Clúster Logística y Transporte - PACPYMES. Noviembre 2006 -- Marzo 2007. Informe final de diagnóstico del Clúster de Logística y Transporte - Tecnologísticia Consultores. Fuente Olivícola: El Plan de Refuerzo de la Competitividad del Conglomerado Agroindustrial Olivícola de Uruguay - Manual Parras Rosa. 2012. Fuente Apícola: Plan de Refuerzo de la Competitividad - PACC. Noviembre 2007. Fuente Forestal Maderero: Conglomerado Forestal Madera - Insumo para líneas y acciones estratégicas: Plan de Refuerzo de la Competitividad. Coordinador Adrián Rodríguez Miranda - 2014. 126 ANEXO II
