El Recurso de Inconformidad como medio de defensa

Seguridad social
El Recurso de Inconformidad como
medio de defensa ante el IMSS
Violeta Méndezcarlo Silva*
Actualmente, la tasa de recaudación de cuotas obrero-patronales del IMSS es una de las más altas en
comparación con cualquier otra contribución y esto es
debido principalmente a las prácticas intimidatorias y
generalmente ilegales que promueve una buena parte
del personal del Instituto, en detrimento de las más
elementales garantías constitucionales de los afectados. Sin embargo, existe la posibilidad de sujetar a
revisión los actos del Instituto y para ello, la ley prevé
los medios de defensa legales que pueden servir para
modificar aquellas conductas autoritarias indebidas y
pone al alcance, tanto de patrones como de trabajadores, la opción de interponer recurso de inconformidad o, en algunos casos, de revocación con la finalidad de que la propia autoridad pueda revisar la
legalidad de sus actos revocando, modificando o confirmando el contenido de sus resoluciones definitivas,
dando una mayor certeza a su trabajo como organismo fiscal autónomo.
Naturaleza del Recurso de Inconformidad
El Recurso de Inconformidad es un medio administrativo, a través del cual la autoridad administrativa tiene
la posibilidad de examinar su actuación, a solicitud del
particular afectado, bajo la lupa de la legalidad de las
disposiciones aplicadas en la observancia de su esfera de competencia1. Como consecuencia de esta revisión puede confirmar, revocar o modificar sus resoluciones fijando con claridad su postura frente al
particular. Si esta postura continúa perjudicando la esfera jurídica del particular promovente puede éste
acudir en juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa.
En palabras del maestro Emilio Margain Manatou, “El recurso administrativo es todo medio de defensa al alcance de los particulares para
impugnar ante la administración pública los actos y resoluciones por
ella dictados en perjuicio de los propios particulares, por violación al
ordenamiento aplicado o a falta de aplicación de la disposición debida.” El Recurso Administrativo en México, Editorial Porrúa 2004, p.
18.
El recurso administrativo es un medio de defensa para
la solución de problemas generados por resoluciones
ilegales, deficientes o carentes de fundamentación o
motivación, cuyo ejercicio ha generado las más diferentes posiciones y criterios.
Por un lado, hay quienes consideran que se trata de
un medio económico que no exige la preparación
exhaustiva de argumentos ni las erogaciones que representa la preparación de un juicio, además, su tramitación aligera la carga de los tribunales permitiendo
una solución mas expedita de conflictos menores o
aquellos que son generados por resoluciones con violaciones evidentes, y permite a la autoridad que resuelve, perfeccionar su actuación antes de enfrascarse en la instancia contenciosa, reparando errores que
de otra forma resultarían más costosos.
Sin embargo, hay quienes consideran que el recurso
es una figura ociosa que no hace más que propiciar
que la autoridad confirme sus resoluciones en contra
de los particulares, subsanando errores porque aun y
cuando no debiera, en ocasiones la autoridad resolutora funciona como por consigna, emitiendo resoluciones parciales, desoyendo los argumentos de los particulares, perpetuando la vulnerabilidad jurídica de los
afectados.
La verdad es que no puede uno en la práctica simplemente sumarse a quienes son partidarios o detractores de los recursos administrativos, sino que, únicamente con la experiencia podremos saber si las
autoridades fiscales a quienes nos dirigimos y el tipo
de asunto que tratamos de resolver amerita el intento
de resolverlo por la vía del recurso administrativo o
del juicio de nulidad ante los tribunales, de manera
directa.
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En mi experiencia, el Recurso de Inconformidad que se
tramita en contra de los actos y resoluciones definitivas
del IMSS es un buen medio para resolver asuntos pequeños, resoluciones que han sido dictadas con una
ilegalidad evidente o que pueden ser fácilmente aclara-
Marco jurídico del Recurso de Inconformidad
En el caso, los actos administrativos emanados del
Instituto, que los particulares consideren impugnables
podrán ser combatidos mediante el recurso de inconformidad previsto por el artículo 294 de la Ley del Seguro Social, que a su vez nos remite al Reglamento
del Recurso de Inconformidad para su substanciación
y resolución. Supletoriamente, es decir para todo
aquello no previsto en la norma, se aplicará el Código
Fiscal de la Federación, la Ley Federal del Trabajo, el
Código Federal de Procedimientos Civiles o el derecho común.
Respecto de su presentación y substanciación, el Reglamento del Recurso de Inconformidad enumera los
requisitos que deberá contener el escrito en que se
presente el recurso (artículo 4), los documentos que
se acompañarán al mismo (artículo 5), y prevé las
causales de improcedencia y sobreseimiento del mismo a efectos de estar en aptitud de entrar a su estudio
y resolución (artículos 13 y 14)2. (Ver cuadro 1).
Si el escrito por el cual se interpone el recurso de inconformidad fuere oscuro, irregular, o no cumpliera
con los requisitos señalados en el Reglamento, el Instituto prevendrá al recurrente, por una sola vez, para
que lo aclare, corrija o complete, señalando sus defectos u omisiones, con el apercibimiento de que, si el
recurrente no cumple dentro del término de cinco días,
lo desechará de plano.
Cuadro 1
Consideraciones básicas para la presentación del Recurso de Inconformidad
¿Qué requisitos deberá tener
el escrito?
¿Qué deberá acompañarse al
escrito?
¿Que causa la improcedencia
del recurso?
I. Nombre y firma del recurrente;
domicilio para oír y recibir notificaciones, número de su registro patronal o de seguridad social, según el caso.
I. El documento en que conste el
acto impugnado;
I. Cuando el acto no afecte el
interés jurídico del recurrente;
II. Original o copia certificada de
los documentos que acrediten su
personalidad cuando se actúe a
nombre de otro.
II. Cuando sean resoluciones
dictadas en recurso o en cumplimiento de sentencias, laudos;
III. Constancia de notificación del
acto impugnado, excepto cuando
el promovente declare bajo protesta de decir verdad que no recibió la misma, y
III. Que hayan sido actos impugnados ante el Tribunal Fiscal de
la Federación;
II. Acto que se impugna, número y
fecha de la resolución, número de
crédito, período e importe, fecha
de notificación y autoridad emisora.
III. Hechos que originan la impugnación;
IV. Agravios que cause el acto;
IV. Las pruebas documentales
que ofrezca.
IV. Que sean materia de un recurso o juicio pendiente de
resolución;
V. Nombre o razón social del
patrón o, en su caso, del promovente.
V. Que se hayan consentido, es
decir, que no se promueva el recurso en términos del Reglamento;
VI. Pruebas que se ofrezcan, relacionadas con el acto impugnado.
VI. Que sea conexo a otro acto
impugnado;
VII. Que hayan sido revocados
administrativamente;
VIII. Cuando no exista el acto
reclamado, o que haya quedado
sin efectos, y
IX. Cuando la improcedencia resulte de alguna disposición legal
o reglamentaria.
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El recurso de inconformidad como medio de defensa ante el IMSS
dos, para cuestiones mayores es un excelente medio
de preparación de controversia ante los tribunales ya
que así podremos fijar la posición de la autoridad.
El recurso de inconformidad como medio de defensa ante el IMSS
En el Recurso de Inconformidad, como en los demás
recursos administrativos de la materia, el particular expone a la misma autoridad emisora del acto o a su
superior jerárquico, los agravios que le causa en su
esfera jurídica por no sujetarse en su actuación a las
leyes que regulan la materia, y en este caso, la autoridad administrativa actúa como revisora de sus propias
acciones concediendo o negando la razón al particular. Por otro lado, en el juicio de nulidad, el particular
ya está sometiendo a consideración de un Tribunal las
violaciones que la actuación de la autoridad administrativa le causa y, por ende, la emisora del acto se
constituye en contraparte del gobernado afectado, sometiendo ambos sus argumentos a la decisión del Tribunal, en este sentido, el particular puede optar por
interponer uno solo o ambos medios de defensa.
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De acuerdo con el artículo 120 del Código Fiscal de la
Federación, cuando un particular se ve afectado por
algún acto administrativo (en nuestro caso del IMSS)
es optativo para él decidir entre interponer un recurso
de inconformidad o ventilarlo directamente ante los tribunales, o bien agotar primero el recurso y posteriormente, si la resolución recaída al mismo continúa
afectándolo, acudir al Tribunal a continuar la defensa
de sus intereses.
Escrito del Recurso de Inconformidad
Con la finalidad de ilustrar lo dicho sobre el escrito por
el que se presenta el recurso de inconformidad, veamos el siguiente ejemplo:
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H. CONSEJO CONSULTIVO DELEGACIONAL
DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL
EN EL ESTADO.
PRESENTE.
FULANO DE TAL, mexicano, mayor de edad, arquitecto, en mi carácter de representante legal de la persona moral
denominada “XX”, personalidad que acredito con copia del instrumento notarial que al efecto se acompaña, ésta última
con Registro Federal de Contribuyentes “______” y Número de registro patronal “____” y cuyo domicilio fiscal está ubicado en la Calle de _________ en esta Ciudad de _______; y señalando como diverso domicilio para recibir todo tipo de
notificaciones, el ubicado en la calle de _____________, ante Usted, con el debido respeto, comparezco y expongo:
La inconformidad en contra del acto de autoridad, se solicita de acuerdo con los antecedentes y agravios que a
continuación se expresan.
ANTECEDENTES
1. Aquí se narra en forma breve pero precisa la forma en que el contribuyente se enteró de la resolución que le causa
agravio y cualquier otro hecho que pueda servir para aclarar la situación, cabe mencionar que estos preferentemente deberán estar documentados y el promovente deberá estar en posibilidad de acompañar las pruebas de su veracidad.
AGRAVIOS
PRIMERO.- Aquí se expresan los preceptos y normas constitucionales, legales o de cualquier otra índole que han sido
violados por la autoridad con sus actos o su resolución, así como los hechos que han violentado la esfera jurídica del
particular, relacionando ambos con el perjuicio que esta situación causa al contribuyente.
PRUEBAS
Como elementos demostrativos, y con la finalidad de crear convicción del que resuelve, se ofrecen y adjuntan como
pruebas las siguientes:
1. Se ofrecen todos aquellos medios que puedan ser consultados por la resolutora para establecer la veracidad de los
hechos narrados y el agravio que causan al particular. Se acompañarán constancia del acto impugnado, de su notificación
y se ofrecerán peritajes, si es el caso.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, a ese H. Consejo Consultivo Delegacional, atentamente solicito:
PRIMERO.- Tenerme por presente con este escrito, y por interponer en tiempo y forma, recurso administrativo de inconformidad en contra de la resolución contenida en el formato del oficio de número de folio _______, emitido con fecha ___
____ por el Titular de la Delegación Estatal del Instituto Mexicano del Seguro Social, y de la multa contenida en el formato
________, identificada como crédito fiscal número _________.
SEGUNDO.- Admitir a trámite el presente recurso, y tenerme por autorizado el domicilio designado para recibir notificaciones.
TERCERO.- Previos trámites legales, se deje sin efectos la resolución controvertida.
PROTESTO LO NECESARIO.
San Luis Potosí, S.L.P., a 24 de mayo del 2007.
C. FULANO DE TAL.
Representante Legal de “XX” S.A. de C.V.
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El recurso de inconformidad como medio de defensa ante el IMSS
Con fundamento en lo establecido en el artículo 294 de la Ley del Seguro Social, en relación con los artículos 1, 2,
4, y demás relativos aplicables del Reglamento del Recurso de Inconformidad, vengo por medio del presente ocurso, en
tiempo hábil y forma legal, a interponer RECURSO ADMINISTRATIVO DE INCONFORMIDAD en contra de la resolución
contenida en el oficio de número de folio 05/000000, emitida con fecha ____ por el Titular de la Delegación Estatal del
Instituto Mexicano del Seguro Social, y de su respectiva multa contenida en el oficio _____, identificada como crédito fiscal
número 0000000, ambos notificados con fecha ________ del presente año.
Diferencias entre el Recurso de Revocación y la
Inconformidad
El recurso de inconformidad como medio de defensa ante el IMSS
El Recurso de Inconformidad, de acuerdo a lo estipulado por la Ley del Seguro Social es el medio de defensa idóneo para impugnar algún acto definitivo del
Instituto (conjuntamente con el ya mencionado Juicio
de Nulidad previsto por el Código Fiscal), sin embargo, existen casos específicos en que es precisa la interposición del Recurso de Revocación, a saber:
a) En el caso de que el particular haya optado por
acudir al recurso de inconformidad y este fuera
desechado, se tiene la posibilidad de combatir ese
desechamiento interponiendo Recurso de Revocación en contra de esta última resolución, dentro de
los tres días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo recurrido (artículo 31
del Reglamento del Recurso de Inconformidad).
b) Para el caso de que considere que los actos realizados por el Instituto dentro del Procedimiento Administrativo de Ejecución no se ajustan a los preceptos legales que los regulan.
Por lo que hace al primer supuesto, la interposición del
Recurso de Revocación en contra del desechamiento
del Recurso de Inconformidad, éste es optativo al juicio de nulidad, a pesar de que el citado artículo 31 del
reglamento establece que “Contra las resoluciones del
Secretario del Consejo Consultivo Delegacional en
materia de admisión o desechamiento del Recurso de
Inconformidad o de las pruebas ofrecidas, deberá solicitarse su revocación ante el Consejo Consultivo Delegacional correspondiente” (el resaltado es nuestro),
no puede decirse que sea obligatoria su interposición
y pueda acudirse directamente al Juicio de Nulidad.
Lo anterior es así ya que, si bien es cierto que el reglamento enuncia de forma imperativa la obligatoriedad
de que ante el desechamiento de una inconformidad
deberemos proceder interponiendo revocación, también lo es que esta disposición no emana de una norma legislativa sino reglamentaria y por lo tanto, si en la
Ley del Seguro Social se guarda silencio al respecto,
es decir, se trata de un medio de defensa no contemplado en la ley, entonces no debe considerarse obligatorio, ya que por la superior jerarquía de las leyes ante
los reglamentos, corresponde a aquéllas establecer
los medios de defensa que se deben agotar.
Situación distinta ocurre cuando hablamos del Recurso de Revocación que procede contra actos del Pro-
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cedimiento Administrativo de Ejecución, ya que este
medio de defensa se encuentra previsto por el Código
Fiscal en su artículo 117 fracción II, y que es competente para resolver el propio instituto en su carácter de
organismo fiscal autónomo de acuerdo con lo previsto
en la fracción XXXIV del artículo 251 de la Ley del
Seguro Social2, el cual puede interponerse en cualquier momento dentro de la ejecución del procedimiento de cobro coactivo lo que incluye aquellos actos
de molestia que tienen como base multas o resoluciones que el particular desconoce, o no notificadas, lo
cual ocurre muy frecuentemente, así, el recurso debe
interponerse ante las oficinas ejecutoras por vicios
propios del procedimiento y solicitando la suspensión
del mismo hasta en tanto se dé a conocer la resolución que le dio origen.
La garantía y la suspensión del Procedimiento
Administrativo de Ejecución
De acuerdo con el artículo 144 del Código Fiscal de la
Federación los actos del Procedimiento Administrativo de Ejecución podrán iniciar, tratándose de cuotas
obrero-patronales y de capitales constitutivos, dentro
de los quince días siguientes a la fecha en que surta
efectos su notificación, a excepción de que dentro de
esta fecha el particular acredite haber interpuesto algún medio de defensa de los previstos por la ley, en
cuyo caso, se le concederá un plazo de 5 meses para
que garantice el interés fiscal, y por lo tanto, el procedimiento se detendrá hasta que se cumpla el plazo o
le sea notificada la resolución del medio de defensa
planteado.
Al respecto, es muy frecuente que nos encontremos
con que el Instituto ha determinado una multa y aun y
cuando no se encuentre notificada al particular, quince
días después de vencida la obligación correspondiente, sus ejecutores se presentan en el domicilio del contribuyente o incluso cuando ya se ha interpuesto recurso de inconformidad y se encuentra pendiente de
resolución, y pretenden continuar con el Procedimiento Administrativo de Ejecución a condición de detenerlo previo el pago de los gastos de ejecución, logrando
en la mayor parte de las veces hacer el cobro de los
gastos de ejecución.
“Artículo 251. El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene las facultades y atribuciones siguientes:
...
XXXIV. Tramitar y, en su caso, resolver el recurso de inconformidad
a que se refiere el artículo 294 de esta Ley, así como los recursos
previstos en el Código, respecto al procedimiento administrativo de
ejecución;”
...
2
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El argumento del Instituto radica en que, efectivamente, si ya transcurrió el término de 15 días (aunque el
particular ni siquiera haya conocido la resolución determinante del crédito) y, por lo tanto, debe constituirse la garantía correspondiente, la cual generalmente
se constituye por embargo, generando entonces la
obligación del pago de los gastos de ejecución, de
acuerdo con lo dispuesto en la fracción V del artículo
66 del Reglamento del Código Fiscal, que a la letra
dice:
“ARTICULO 66.- Para los efectos de la facción
V del artículo 141 del Código, el embargo en la
vía administrativa se sujetará a las siguientes
reglas:
...
V.- Deberá cubrirse, con anticipación a la práctica de la diligencia de embargo en la vía administrativa, los gastos de ejecución señalados en
la fracción II del artículo 150 del Código. El pago
así efectuado tendrá el carácter de definitivo y
en ningún caso procederá su devolución una
vez practicada la diligencia.”
fiscales inexistentes o de plano tan ilegalmente determinados que no se arriesgan ni siquiera a sostener su
procedencia ante los tribunales y otorgan la revocación en la tramitación de la inconformidad, pero niegan
la devolución de cantidades pagadas con sustento en
una resolución ilegal.
Así entonces, será necesario acudir ante los tribunales judiciales en amparo para solicitar se declare la
inconstitucionalidad de la fracción anteriormente invocada a efectos de que no sea este el pretexto para
que las autoridades retengan cantidades sustentadas
en resoluciones declaradas como ilegales.
Visto lo anterior, podemos decir que vale la pena
entonces intentar la tramitación de un Recurso
de Inconformidad como medio de defensa ante
los actos del Instituto que consideremos lesivos
a nuestros derechos como particulares, lo importante es realizar una defensa exponiendo
nuestros argumentos y no mostrar una actitud
sumisa ante la posición a veces ofensiva de algunos funcionarios del IMSS. Finalmente, no se
trata de buscar ahorrarnos el pago de contribuciones al que estamos obligados no sólo legal si
no constitucionalmente, más bien se trata de
hacer prevalecer el estado de derecho, sin permitir el acoso de los recaudadores que pretenden cimentar sus acciones en actos por demás
ilegales e intimidatorios, la eficacia de la recaudación debe basarse en el convencimiento y en
el conocimiento de la ley. N
Con ello intentan hacer pasar por legal exigir el pago
de los gastos de ejecución al momento de constituir un
embargo, y más aún, si posteriormente en la Resolución del Recurso de Inconformidad ellos mismos revocan la resolución que dio origen a todo este movimiento del aparataje autoritario, niegan la devolución de lo
pagado en concepto de gastos de ejecución al amparo del mismo precepto.
Lo anterior nos hace pensar, por la frecuencia con que
ocurre este fenómeno, que algunos funcionarios del
instituto o sus ejecutores consideran también una buena fuente de ingresos el cobro de gastos de ejecución
indebidos, y lo son porque se sustentan en créditos
CF
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*Lic. Violeta Méndezcarlo Silva
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El recurso de inconformidad como medio de defensa ante el IMSS
Conclusiones